Polticasagrcolasy

desarrolloruralenelEcuador:
conreferenciaa MorrisD. Whitaker
(EvaluacindelasReformasa lasPoliticasAgrcolas
enelEcuadorVol. I y 11,IDEA, 1996)1
LouisLEFEBER
2
El avance del sector comercial, de la agricultura y de la in-
dustria es importante, pero por un largo tiempo ste no pue-
de absorber, y en el futuro previsible no absorber a los de-
sempleados y subempleados en puestos de trabajo asalaria-
do. Aumentar la productividad de la mayoritaria y empo-
brecida poblacin marginal rural-urbana, depende de pol-
ticas que requieren de la intervencin estatal directa en
reas que no sean nicamente las del sector comercial.
Introduccin''
Los dos volmenes que constituyen puntode referencia de misobser-
vaciones (en adelantemencionadoscomo el Reporte) fueron prepara-
1 Tomado de Ecuador Debate, No. 43. Quito: CMP,abril 1998.
2 Louis Lefeber, Centro de Investigacin sobre Amrica Latina y el Caribe (CERLAC),
York Universitv, Profesor Emeritusde Economa de la Universidad de York en Taranta,
Canad. nacido en Hungra. en 1924. Obtuvo su PhD en Economa del Massachusetts
Institute of Technology (Ml'I') en 1957. Enseeconoma en las universidades de Har-
vard. Stanford.).IIT.Hrandeis. yactucomo asesorde agencias de las Naciones Unidas
(CEPAL. UNiDO, ECAFE. etc.), gobiernos nacionales (India, Grecia,y variospasesla-
tinoamericanos). Banco Mundial, BID,Alianza para el Progreso, etc. Ha publicado h-
bros, monografas..varticulescientficos sobreeconomapoltica. desarrollo,y planifica-
cin en la India, GreciavLatinoamrica.
3 LcuisLefebery Liisa Northson beneficiariosde unabecadel Consejode CienciasSocia-
218 Lcuis Lefeber
dos para el Ministerio de Agricultura y Ganadera de la Repblica del
Ecuador y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricul-
tura, con la asistencia financiera del BID, PL480 Y USAID, y con la
cooperacin de IDEA. El Reporte presenta un panorama de los cam-
bios ocurridos en la economa ecuatoriana desde 1992, ao en el cual
el Gobierno ecuatoriano tom, o aceler el ritmo, de ciertas polticas de
estabilizacin.
Es en ese contexto que los efectos de los cambios de polticas en
el sector agrario y su contribucin a la economa nacional son analiza-
dos. El Reporte es un documento potencialmente influyente en el dise-
o de polticas econmicas, tanto por el auspicio internacional de alto
nivel, como por el amplio uso de informacin estadstica en apoyo de
sus argumentos. En consecuencia, sus conclusiones y recomendaciones
requieren una cuidadosa consideracin.
El enfoque sobre la estabilizacin econmica presentado en el
Reporte es esencialmente similar al adoptado en la mayor parte del he-
misferio americano, esto es: reduccin del tamao del sector pblico y
del dficit fiscal, des regulacin de los mercados, privatizacin, libera-
lizacin de los mercados de capitales, devaluacin, y un desplazamien-
to de la economa hacia el mercado libre. El argumento sostenido en el
Reporte se concentra en efectos econmicos concebidos muy limitada-
mente. el supuesto implcito es que cualquier cosa que promueve el
crecimiento econmico tambin contribuye al avance del bienestar so-
cial y los intereses polticos democrticos. En este sentido, el anlisis
realizado en el Reporte es fuertemente ideolgico. Este carcter ideo-
lgico est reforzado por un subyacente dualismo. por no decir mani-
queismo: que las decisiones y polticas basadas en razones de mercado
que promueven una orientacin externa o de mercado internacional de
la economa son intrnsecamente 'buenas'; por el contrario, aquellas
polticas destinadas a establecer controles sobre el mercado, a favore-
les y Humanidades de Canad (S8HRC) y expresan su agradecimiento a esa institucin,
cuyo apoyo hizo posible el presente trabajo que forma parte de un proyecto sobra la re-
lacin entre el desarrollo de empresas econmicas populares y las polticas macro-eco-
nmicas. El autor quisiera agradecer a Pablo Andrade por su valioso trabajo de traduc-
cin y a Luciano Martnez, Liisa North y Carlos Larrea por sus comentarios.
Polticas agrcolai- y desarrollo rural t:>Il el Ecuador
cer una orientacin interna de la economa, o del mercado domstico,
son intrnsecamente 'malas'. En consecuencia, el Reporte enfatiza
constantemente la orientacin hacia el mercado internacional, la cual,
mediante un desarrollo basado en las exportaciones, producira un
efecto de goteo (trickle-down) que naturalmente beneficia a los traba-
jadores y a los sectores de menor ingreso de la poblacin. Es necesario
anotar que an algunos de los promotores originales de esa ideologa
como el Banco Mundial, ahora califican con mayor precaucin sus
ideas respecto a las posibilidades de trichle-doum, Dentro de esa orien-
tacin particular, el Reporte provee una revisin del espectro total de
polticas macro y microeconmicas implementadas en la historia re-
ciente y actual del pas. En la presente revisin critica, no entrar a
discutir las opniones y conclusiones de los autores del Reporte acerca
de tan amplio rango de materias, an cuando el contexto en el cual se
hallan presentadas incluye, y se refieren, al sector agrcola. En su lu-
gar, he preferido concentrarme en aquellos temas que se relacionan
ms directamente con los problemas bsicos de una politic a para el de-
sarrollo agrario y rural.
De hecho, an cuando difiero con los argumentos del Reporte
acerca del rol central de las exportaciones en la promocin del desarro-
llo. o con respecto a las funciones propias de los gobiernos y los merca-
dos, no tratar de probar la bondad del polo opuesto de muchas de las
opiniones expresadas por los autores. En varios aspectos, mi desacuer-
do no es respecto de la existencia de un problema que exige solucin,
sino con el enfoque particular del Reporte a esa solucin".
Concentrarse en el desarrollo de mercados domsticos no irnpli-
ca necesariamente descuidar el comercio internacional. Las polticas
destinadas a promover la capacidad exportadora de una nacin son im-
portantes para generar las divisas extranjeras necesarias para las im-
portaciones y el pago de los intereses de la deuda internacional as co-
Por ejemplo, estoy fuertemente en desacuerdo con la Idea de que la austeridad fiscal de-
be ser una poltica para mejorar la balanza comercial. En su lugar, favorecera, entre
otras. la creacin de impuestos a bienes suntuarios, la mayora de los cuales son Impor-
tados y no producidos domsticamente.
4
mo suamortizacin. Esnecesarioreconocerlos efectoscalamitosos del
excesivo y, frecuentemente contradictorio, conjunto de controles que
han caracterizado a la economa ecuatoriana en general y su sector
agrcolaen partcular.Algunos de esos controlesfueroninstituidosde-
bido a una comprensin inadecuada del funcionamiento de la econo-
rnia, y otrosparala defensa implcita o explcita de intereses particu-
lares.An ms. no hay unajustificacinracionalparael tipo de subs-
titucinde importacionesquese promovienel Ecuadora partirde la
interpretacinoaplicacinerrneade lastesisde Prebish/Singersobre
el desarrollo, o para aquellos subsidios por servicios pblicos y otras
actividadesquesonprovistasno paraaumentarlaeficiencia econmi-
ca o mejorarel bienestarsocial, sino debido a lafalta de voluntadpo-
ltica de los gobernantes para resistir presiones de grupos de inters
particular.
Debereconocerse quelos mercados tienen unafuncin socioeco-
nmica positiva enla organizacin de laeconoma pero, parafrasean-
do a un difunto economista de la India, Sukhamoy Chakravarty, los
mercados no puedenserlos amos, sinolos sirvientesdelinterspbli-
co. Este ltimo requiere del rpidoincremento de la capacidadadqui-
sitivade las clases de menores ingresosy del uso inteligentede regu-
laciones, tal y como se hizo en Japn y posteriormente en Corea del
Sury Taiwan".
Laevidenciadel desarrolloasitico
Los prototiposusualesde undesarrolloexitosobasadoen lapromocin
de exportaciones, Corea y Taiwan, en realidad se desarrollaron bajo
condicionesqueincluanla orientacinhaciael comerciointernacional
solamentecomo unode los componentesde unconjuntode factoresini-
cialescomplejos(yenningncasoel nico). Entreesosfactoresfueim-
portanteel mejoramientode la distribucinde ingreso. estoes, el cre-
cimientodel poder adquisitivo de los sectoresde la poblacinconbajo
.5 VaseLouisLefeber, "WhatRemainsofDevelopment Economics?" en: lndian Economic
Revieic. Special Nurnber, VoLXXVII. 1992.
Polinca-, y desarrollo rural 1:'11 el Ecuador
ingreso, un efecto producido por politicas gubernamentales delibera-
das, tales como la reforma agraria. En Japn, fue la ruptura con el pa-
trn feudal de tenencia de la tierra e ingreso al tamente concentrados,
correspondiente a su estructura econmica militar-industrial, lo que
hizo posible el cambio de la post-guerra hacia un desarrollo basado en
el mercado domstico y el comercio internacional. Un cambio que, a su
vez, fue reforzado por los subsidios -existentes hasta la actualidad-
provistos para el mantenimiento de los sectores tradicionales, los cua-
les continan siendo responsables de casi el 40% de la economa japo-
nesa.
Del caso japons se deriva una leccin importante: los cambios
en los patrones de propiedad, ingreso, y distribucin cambian la es-
tructura de poder. La evidencia muestra que los cambios en esos patro-
nes minan las bases del poder econmico y poltico de los terratenien-
tes y otras clases dominantes que obstaculizan el desarrollo de proce-
sos democrticos. Al efectuar esa transformacin, la estructura de la
demanda tambin cambia desde bienes suntuarios hacia el consumo
masivo de productos bsicos.
Japn y los llamados exitosos 'Tigres Asiticos' han usado efecti-
vamente el mercado, al mismo tiempo que mantenan fuertes contro-
les directos e indirectos sobre la inversin y el comercio internacional",
En Japn y Corea, y en alguna medida tambin Taiwan, el financia-
miento del desarrollo econmico ha provenido esencialmente de fuen-
tes domsticas, a travs de crditos de apoyo proporcionados por el Es-
tado. A pesar del colapso de los mercados que ha afectado recientemen-
te a las economas de mercado asiticas, aquellas que fallaron en me-
jorar las estructuras en la distribucin del ingreso y que no desarrolla-
ron instituciones para el mantenimiento de controles efectivos sobre la
inversin y el comercio internacional -corno por ejemplo Tailandia, In-
donesia y Filipinas- probablemente van a experimentar mayores difi-
Vase, por ejemplo, Manfred Bienefeld. "The Significance of the Newly Industrializing
Countries for the Development Debate", en Studies In Political Economy 25 (Spring
1988), and Liisa North, "Que pas en Taiwan? Un Relato de la Reforma Agraria y d la
Industrializacin rural", en Lucianc Martinez V. (ed.), El Desarrollo Rural Sostenible
(Quito: FLACSO. 1997).
6
cultades en reconstruir sus economas que aquellas otras economas
que cuentan con mercados domsticos slidamente establecidos. Evi-
dentemente, las condiciones para la asistencia financiera dictadas por
el FMI -mayor austeridad fiscal y desmantelamiento de algunas de las
instituciones domsticas de control- pueden en el futuro cercano agra-
var los problemas actuales de las economas asiticas
7
An en el marco de la tendencia prevaleciente hacia la globaliza-
cin, la parte ms importante de la demanda tiene que provenir del
mercado interno antes que del mercado internacional. Esto debido a
que la demanda interna se encuentra sujeta, principalmente, a contro-
les nacionales y a la capacidad de compra interna, en lugar de incon-
trolables fluctuaciones de la demanda internacional'',
La evidencia en el caso ecuatoriano
El Reporte revisa las polticas que se han adoptado en el Ecuador pa-
ra liberalizar la economa. El texto reconoce los esfuerzos iniciales del
gobierno de Rodrigo Borja para liberar el comercio internacional, pero
da mayor crdito al gobierno de Sixto Durn Balln por sus reformas
macroecnomicas y sectoriales, an cuando estas ltimas no alcanza-
ron las metas inicialmente propuestas. An as, el Reporte argumenta
que la economa ecuatoriana ha respondido favorablemente a las pol-
ticas econmicas del gobierno de Durn Balln; como evidencia en fa-
vor de esa afirmacin, seala que la tasa de inflacin disminuy en un
60% en el perodo de ese gobierno (1992-1996), mientras que la econo-
ma creci en una tasa promedio de 3.2% entre 1988 y 1995. Las expor-
taciones, con creciente participacin de productos industriales y agr-
7 Es importante anotar que en este caso la posicin del Banco Mundial es contraria a las
recomendaciones del FMI que exige mayor austeridad fiscal.
8 Es necesario destacar para el caso ecuatoriano que el Ecuador Poverty Report (1995) del
Banco Mundial seala las vulnerabilidades de la economa ecuatoriana a "shocks' exter-
nos - junto con bajas tasas de ahorro interno, carencia de innovacin tecnolgica y bajos
retornos de la inversin - como una explicacin para el "patrn de bajo crecimiento del
Ecuador en el pasado inmediato" (Vol. 1: vii, edicin en ingls).
2.0.3 Polticas agrcolas y desarrollo rural el} el Ecuador
colas no-tradicionales, se incrementaron a una tasa cercana al 13% du-
rante el perodo. Sin embargo, la mayor parte del crecimiento de las
exportaciones provino de productos agrcolas primarios, los cuales re-
presentaron cerca del 50% del total de exportacones.
Con respecto al sector agrcola en s, el Reporte ndica un creci-
miento sectorial de 2.9% en promedio para 1988-1995 y 3.6% en el l-
timo ao del perodo, esto es, 1995. En contraste, de acuerdo con los in-
dicadores del Banco Mundial (World Devolopment Report -WDR-
1997) la tasa anual de crecimiento de la agricultura fue de 4.4% para
1980-90 y de 2.5% para 1990-95. Debido a que las medias han sido cal-
culadas sobre la base de diferentes perodos de tiempo, las diferencias
entre las dos fuentes pueden no ser contradictorias en trminos num-
rcos. Pero, el Reporte falla en revelar que la tasa promedio de creci-
miento anual de la agricultura en realidad cay en el perodo en el cual
las polticas de estabilzacin fueron introducidas. S la tasa de creci-
miento fue 3.6% en 1995, el promedio de los cuatro aos precedentes
tiene que haber sido inferior al 2.5%. El crecimiento de las exportacio-
nes de flores y almentos procesados es, sin lugar a dudas, impresio-
nante, pero refleja el hecho de que en trminos absolutos ambas acti-
vidades arrancaron desde niveles iniciales muy bajos.
Podra, tal vez, argumentarse que el alto crecimiento de la agri-
cultura en 1995 fue consecuencia de la liberalizacin. Sin embargo, re-
sulta ms probable que tal crecimiento sea la respuesta de un merca-
do previamente deprimido al rpido crecimiento de la demanda nor-
teamericana (estadounidense) y a la ampliacin de los mercados andi-
nos. En cualquier caso, ni el crecimiento de las exportaciones de flores
y alimentos procesados, ni el mejor rendimiento de 1995 afectaron a la
participacin relativa de la agricultura en el PIE: el valor agregado del
sector fue de 12% del PIE en 1980, y permaneca en 1995 en 12%
(WDR 1997)9. Estas cifras, en combnacin con la informacin dispon-
El Reporte muestra cifras contradictorias para la participacin de la agricultura en el
PIB. El cuadro 1, Vol 11, p.n, da el 12% para 1994, lo cual es consistente con la cifra del
Banco Mundial para 1995, como se ha mencionado arriba. En contraste, el grfico 1 del
Vol. 11, p. 77, presenta una cifra algo por encima del 17% para 1994 y 1995. Es razona-
ble asumir que la cifra menor es correcta, en tanto que es consistente, adems, con la
informacin disponible para aos anteriores.
9
Lonis Lefebf'I'
ble sobre poblaciny empleo, indicanunafalla fundamentalenla po-
lticaimplementada.
Mientras que el crecimiento anual de la poblacin fue de 2.5%
entre1980-90,y de 2.2% para1990-1995, duranteel mismoperodola
fuerza laboralcrecia un ritmodel 3.5% y 1.2%, respectivamente. Sin
embargo, el incrementocorrespondienteenla tasade particpacinde
la fuerzalaboral no puedeatribuirseal incrementoenlasoportunida-
des de empleo. Las estadsticas sobre pobreza sugieren que el creci-
miento de la tasa de participacines, muyprobablemente, unindica-
dorde la necesidad de buscaringresos adicionalesporpartede perso-
nas(miembrosde familia)queantesno formaronpartede lafuerzala-
boral activa.
El ingresopercpitasehaincrementadomarginalmente,perola
productividad total, medida a travs de la proporcinentrefuerza la-
boraly el producto, no lo hahecho.Aunms,como lo afirmael Repor-
te (pg. 11. vol. JI), en 1994, la cifra arribacitada del 12% que repre-
sentala participacinde la agrculturaenel PIBfueproducidaporel
37.8% del total de lafuerza laboral. Simultneamente, la proporcin
de la misma enel sectorinformalfue de 25.7%. Tomando los dos sec-
toresenconjunto,el 63.5%de la fuerza laboralestinvolucradaenac-
tividades de baja productividad; por tanto, la mediana del ingreso
10
tienequepermanecersgnificativamentepordebajodelnivelde ingre-
so percpita.l!
Las estadsticas de ingreso y distribucin de consumo confirman
estaconclusin. En 1994, con uncoeficiente de desigualdad de Gini de
46.6, la participacinenel consumodel 10%inferiorde la poblacinera
10 La medianaconstituyeel ingresode un receptorubicado de tat maneraquela mitadde
la poblacinrecibemsyla otramitadrecibemenosquel. En unasociedadde altacon-
centracinde ingresos, la mediananecesariamentequedapor debajodel ingresoperca-
pita(eso es, el medio). Porejemplo, mientrasqueel ingresopercpitaen el Ecuadoral-
canzalos $1,600 dlares, la mediana del ingreso se encuentrapordebajo de la lneade
pobreza de $ 700 dlares. (Cifrascalculadas por Carlos Larreabasndoseen la Encues-
tade Condiciones de Vida, ECV, 1994, del BancoMundial).
11 El Reporte sobre el Desarrollo del Banco Mundial (WDR 1997), usando una definicin
diferente de fuerza laboraly empleo, da para1980y 1990,respectivamente, 40%y 33'}
del total de empleoen la agricultura, y 20%Y19% en la industria. El restocorresponde
a servicios y el sector informal. La consecuencia es que durante la dcada hubo un in-
crementode 20% en el empleo en el sectorserviciose informal.
Polticas agrcolas y desarrollo rural en el Ecuador'
del 2.3%, y del quintil inferior de 5.4% del total nacional (WDR 1997). Da-
do que la mayora de las personas en los grupos de menor ingreso residen
en el rea rural, el nivel de pobreza rural, como fue confirmado por el
Banco Mundial (Ecuador Poverty Report 1995), ha sido significativamen-
te peor que la pobreza en el rea urbana. No es de sorprenderse, enton-
ces, que los rigores excesivos de la vida rural produzcan altas tasas de mi-
gracin hacia reas urbanas. Esto se confirma por la rpida tasa de cre-
cimiento de las reas urbanas entre 1980 y 1995; un promedio anual de
3.9%, una cifra que es significativamente mayor que la tasa promedio de
crecimiento de la poblacin en el mismo perodo (WDR 1997).
An en las mejores condiciones, el desarrollo urbano no puede
avanzar a una tasa 10 suficientemente rpida como para absorber ese
nivel de migracin rural en actividades razonablemente productivas.
Sin oportunidades de ingreso adecuadas, los migrantes desempleados
o subempleados estn obligados a depender financieramente de su fa-
milia, de la ayuda pblica o privada o. como lo indica el crecimiento de
las tasas de criminalidad urbana, en algunos casos de actividades de-
lincuenciales. En consecuencia, existe un costo social significativo pro-
ducido por la falta de programas de desarrollo rural de base amplia.
Este costo, el cual es mensurable, debe tomarse en consideracin en las
decisiones polticas que se refieren a la asignacin de recursos entre
reas urbanas y rurales l-.
Al contrario del argumento del Reporte, la culpa por los conti-
nuos problemas sociales y econmicos no puede atribuirse a los fraca-
sos gubernamentales en implementar a fondo el llamado programa de
estabilizacin que fue inicialmente prometido por el gobierno de Durn
Balln. Ese programa implic un tratamiento de choque, cuya dureza
habra sobrepasado los mrgenes de tolerancia de una democracia. La
destruccin de formas tradicionales de produccin rural y artesanal
habra causado enormes, posiblemente explosivos incrementos en el
desempleo y subempleo; la inestabilidad social resultante podra ha-
berse convertido en lucha de clases, con consecuencias impredecibles.
12 Vase Louis Lcfcber, "Trade. Emplovrnent and the Rural Economv' en M. Yamada, od.,
Ciudcdv Campo en Amrica Launa (Osaka. Japn: The .Iapan Centre Ior Area Studics
1997).
Enrealidad, tales polticas solo pueden serimplementadas por
medios totalitarios, como ocurri en Chile, pais en el cual el conflicto
socialfue resueltoporel podermilitarypolicial. Encualquiercaso,los
costossocialesde la drsticareestructuracin neoliberalsoninmedia-
tosy muyaltos, y lasrepercusioneseconmicas inicialespuedenfcil-
mentesernegativas.Los beneficios.cuandoexisten,se mostrarnni-
camentecon considerableretrasoi".
Es innegablequeparaundesarrollosocialyeconmicoampliose
necesitancambiossustancialesen la economaecuatoriana. El cambio
estrequerido, ancuando no seaporotrarazn, porque la estructu-
raactualno conduce alcrecimiento, menosanaltipode crecimiento
quees compatiblecon el mejoramientode los estndaresbsicosde vi-
da. Con el patrn de crecimiento actual de menos del uno por ciento
anualdel ingresopercpita, se necesitarnsetenta aos paraque se
duplique. Si la relacin entre ingreso percpit.a y la medianadel in-
gresono cambia, la mediana tambinrequeririgualtiempoparadu-
plicarse. Pero. debidoa los efectos de las polticas neoliberales, puede
esperarseque la brechaentreunoy otrocrezcaenel tiempo!".
Estoes evidentementeinaceptable. El crecimientotiene que ser
acelerado, y la relacin entreingresos percpitay lamediana del in-
greso debe cambiarenfavor de este ltimo. Enotraspalabras, se re-
quiereunamasivaredistribucin delingreso.
13 Porejemplo, en Chile los ingresos percpita solo recientementehanrecuperadosu ni-
vel de 1973, estoes, msde veinteaos despus de la imposicin del rgimen military
la reestructuracin neoliberal.An ms. en la medidaque muchaspolticasde distribu-
cindel ingresoy la riquezadel gobiernodeAllendefueron revertidas, es razonablecon-
cluirquela medianadelingresoen Chilecontinaestaudopordebajode los nivelesan.
teriores al Golpe. Los argumentosqueenfatizanlos beneficioseconmicosdelGolpeson
Ideolgicos: el Golpeno estuvo motivado porel estadode la economa, sino porunseve-
ro conflicto de clases. Vale la penaapuntarqueen laseleccionesde abril de 1973el por-
centaje de votos en favor del gobierno de Allende se increment. De habrsele permiti-
do al pascontinuaren el sendero democrtico. ancon uncrecimiento econmico mo-
desto en lasdos dcadas pasadas,habranaumentadolos nivelesde bienestareconmi-
coy social enun grado mayor del que existe actualmente. Enel caso de Argentina, los
beneficios esperados de lasreformas neoliberales introducidas e implementadas porel
gobierno de Menem no se han materializado.
del4
14 Asumiendo unatasa de crecimiento de lapoblacin del 2%, un incremento porcentual
0
/0 anualen el ingreso podra duplicarel ingresopercpitaen35 aos.
Polticas df'SaITOl1U rural ('JI el Ecuador
,)-
..::..)
-r
.
Uncambioefectivoenladireccinarribasugerida,no provendr
de ninguna maneramediante la implementacincompleta del paque-
te de reformas econmicas propuesto inicialmente por el gobierno de
DurnBalln. Estono quiere decirque no ameritenconsideracinlas
recomendacionesquehaceel Reporteparalaeliminacinde ciertosti-
pos de subsidiosy gastosgubernamentalessocialmenteinjustificables.
No importasi los subsidiosfueran eliminados, siguiendolasrecomen-
dacionessealadasendel Reporteode algunaotramanera,quedacla-
ro queenel largoplazolos ingresospercpitay lamedianadelmgre-
so no se incrementarny quelaestabilidadsocialno podrmantener-
se por medios democrticos, sinunarelacin sustentableentreel cre-
cimientode laproductividady los dficitsfiscales y comerciales.
Loanteriorno implica.sinembargo.quelareestructuracintenga
queseguirlasprescripcionesneoJiberales.Si elcrecimientode laproduc-
tividades suficientementealto,la economapuedecrecerdentrode dfi-
citstemporalesde los dos tipos (comercialesy/ofiscales). Lacuestines
entonces, como generar uncrecimiento de la productividad adecuadoo
en escalasuficientementeampliacomo paracrearel resultadodeseado.
Paraestetipode reestructuracin.el Reporte no ofreceguaalgu-
na.Porelcontrario.abogaporlaeliminacinde dficitsyotrasreformas
neoJiberales como un prerequisito, o condicin, para el logro del creci-
mientode laproductividad. Enotraspalabras.al estipularunasecuen-
ciacausalqueesel poloopuestodel arribamencionado,el Reporteacep-
tala sabiduratradicionalde la comunidadfmanciera internacional U'.
15 Con relacin a esto, es necesarioclarificarlo que significan la productividad y el creci-
mientode la productividad. Es probable que la productividad de trabajadoresasalaria-
dos se incrementeen reaccin a las polticas de mercado neoliberales. En consecuencia,
los empresariosdel sectorprivado, en particularaquellos quese encuentraninvolucra-
dos en procesos agrcolasoindustrialesrelativamenteintensivosen el uso de capital.se
beneficiarn. Pero, si estas polticas neoliberales son acompaadas porincrementos de
desempleo y subernpleo, como ha ocurrido con frecuencia. es muy probableque la pro-
ductividad general-medidapor la relacinEntreingresonacionalyla fuerza laboral to-
tal (eso, la sumadel empleoy desempleo). decrezca. Adems, si se incluyeen el clculo
de los camhios en la productividad, los costospblicosyprivados de mantenerel nme-
ro adicional de personassin trabajo,la cifra obtenida puedesignificarunaprdidaeco-
nmicacatastrficacomo resultado de la introduccinde laspolticaseconmicas neoli-
berales. VaseLefeber, op.cit., 1997
:2,,)H
En cambio, el enfoque hacia la reestructuracin deberia permitir
una transferencia gradual del trabajo desde actividades de baja a alta
productividad sin destruir o minar la base econmica de los grupos de
menor ingreso. En razn que estos ltimos son primariamente rurales
o migrantes rurales, el esfuerzo naturalmente debe concentrarse en la
reconstruccin de la economa rural. Esta. a su vez, requiere una com-
prensin de la interaccin entre factores econmicos, polticos, y socia-
les en los niveles nacional y sectorial, pero primero y sobre todo, de-
pende de la voluntad politic a16
La importancia de la agricultura
El Reporte reconoce el papel significativo de la agricultura en la eco-
noma ecuatoriana (pg. 53 ss., Vol. 1). El sector est presente en todas
las regiones del Ecuador -la Costa, la Sierra y el Oriente-; emplea cer-
ca del 40% de la fuerza laboral, genera cerca del 50% de las divisas ex-
tranjeras, y produce un amplio rango de bienes para el consumo do-
mstico y el uso industrial. Pero, salvo algunas excepciones, la eficien-
cia del sector no se compara con su importancia en la economa. Como
he anotado arriba, su valor agregado ha sido del 12% del PIB.
Evidentemente. los efectos combinados del crecimiento de la po-
blacin y la pobreza han presionado sobre la disponibilidad de tierra,
incluso aquella utilizable marginalmente para el cultivo y/o la ganade-
ra. Las reas cultivadas se han incrementado al punto de que para
1990, prcticamente, toda la tierra de calidad, tanto como la mayora
de las tierras marginales fueron incorporadas a la produccin.
La extensin de cultivos hacia tierras marginales -incluyendo
tierras pblicas protegidas- ha creado altos costos sociales y bajos ren-
dimientos en promedio Entre otras cosas, el Gobierno ha tenido un
control bastante limitado sobre el uso de las tierras pblicas protegi-
das. Los costos privados de la colonizacin y explotacin de estas lti-
16 Vase en conexin con este punto Louis Lefeber, "The Paradigm for Economic Develop-
ment''. en World Development (January 1974). y "Critique of Devolopment Planning in
Pnvate Enterprise Economies". en indian. Economc Reoieic 2. Vol IX (New Series 1971).
Poltica" agrcolas y desarrollo rural eu el Ecuador
mas han sido pequeos con relacin a los costos del incremento de la
productividad de tierras previamente cultivadas; sin embargo, los cos-
tos sociales han sido mucho mayores.
En comparacin con otros pases latinoamericanos, en Ecuador
la productividad total ha permanecido baja para un amplio espectro de
productos agrcolas. La productividad se ha incrementado principal-
mente en la produccin para mercados de exportacin (banano y caf),
mientras que se ha deteriorado, con algunas excepciones. con relacin
a los productos para consumo domstico. Los incrementos en la pro-
duccin del lA. 0.8, Y 1.9% en arroz, papas, y maz duro, respectiva-
mente, estuvieron por debajo del incremento de la tasa de crecimiento
de la poblacin.
El Reporte confirma que la gran mayora del crecimiento de la
produccin ha provenido de la extensin de cultivos hacia tierras adi-
cionales, en lugar del incremento de la productividad del sector agrco-
la. Asimismo, el Reporte culpa a las polticas restrictivas -macroecon-
micas y sectoriales- que generaron precios bajos e incentivos insignifi-
cantes, inadecuada base cientfica, y el limitado acceso a tcnicas me-
joradas. Confirma que no ha existido suficiente inversin en investiga-
cin ni en la extensin de servicios y capital humano, mientras que se
manifiesta una dependencia en insumas naturales en lugar de insu-
mas industriales modernos.
Elementos de polticas para la agricultura comercial
Las observaciones precedentes merecen tornarse en cuenta; sin embar-
go, para propsitos del anlisis poltico se debe diferenciar entre las
condiciones y requerimientos del sector agrcola comercial y aquellos
de la agricultura marginal. En lo que sigue llamar 'comerciales' a to-
das aquellas unidades de produccin agraria que venden una parte
sustantiva de SU produccin en los mercados comerciales, monetiza-
dos, y considerar a todo el resto del sector agrcola como 'marginal'.
Como sostiene el Reporte, para el sector comercial de la agricul-
tura se requiere una poltica de precios que asegure retornos reales de
la inversin lo suficientemente altos como para motivar a los produc-
tores a realizar el esfuerzo necesario para incrementar la productivi-
dad. Los trminos reales de intercambio entre el sector industrial (in-
cluyendo los insumas importados) y agrcola deben favorecer a este l-
timo. En realidad ha ocurrido todo lo contrario.
Es ms, los retornos tienen que ser lo suficientemente altos co-
mo para proveer un margen de seguridad contra los riesgos e incerti-
dumbres causados por los caprichos tanto de la naturaleza como de los
mercados. La capacidad para asumir riesgos se incrementa con el ta-
mao de la operacin agricola y el acceso a crdito; pero, la disposicin
para adoptar nuevas tecnologas que pueden requerir el uso creciente
de insumas industriales o de capital, esto es, la disposicin para asu-
mir riesgos, es una funcin de las expectativas con respecto de la ren-
tabilidad de la inversin.
La adopcin de nuevas tecnologas puede ser una espada de do-
ble filo. La demanda de trabajo no se incrementa necesariamente en la
misma proporcin que el incremento de la productividad; en muchos
casos puede incluso disminuir
17
Si el desarrollo urbano-industrial no
es capaz de absorber el crecimiento del excedente de mano de obra ru-
ral, y si es que no existen polticas gubernamentales de creacin de em-
pleo apropiadas, el desempleo y el sector agrcola marginal necesaria-
mente van a incrementarse. Los agricultores marginales carecen, por
supuesto, de la capacidad para tomar riesgos y por tanto no puede es-
perarse que lleven a cabo inversiones basadas en sus propios recursos.
En realidad, en respuesta a las polticas de estabilizacin del go-
bierno de Durn Balln, los retornos reales del sector agrcola comer-
cial cayeron significativamente. Entre 1993 y 1995, los precios de los
fertilizantes se incrementaron abruptamente mientras que los precios
que los agricultores recibieron declinaron para un amplio espectro de
sus productos. Los precios de los productos para el consumo domstico
17 Estepodra ser el caso del sector agrcolacomercialecuatoriano;lamentablementela in-
formacin disponiblees inadecuada. Puede citarse,sin embargo, elcomentariode un te-
rratenienteecuatorianoque va directoal punto: "laimportancia de la industrializacin
est en que alivia a las haciendas de trabajadores indeseables". En relacin con esta
afirmacin, es importante sealar que mientras la participacin de la agricultura ha
permanecidoconstante en el Ecuador, la participacin de la industria en el valor agre-
gado del PIB ha declinado desde el 38% en 1980 hacia el 36% en 1995 (WDR 1997. Ta-
bla 12). Esta es la capacidad de la industria ecuatorianapara absorber trabajo.
Polticas agricolus desarrollo rural en pI Ecuador 261
resultaron particularmente afectados (Vol. 1: 62-63). Mientras que la
disminucin de los precios de los productos exportables contribuy al
incremento de las exportaciones. la produccin comercial agrcola pa-
ra consumo domstico se deterior. Por tanto. los incrementos de pro-
duccin -cualquiera sean estos- se debieron principalmente a la expan-
sin de la agricultura marginal.
La necesidad de mejorar la distribucin del ingreso
El fenmeno descrito se refiere medularmente a las opciones y contra-
dicciones bsicas de la poltica econmica del Ecuador. De hecho. cons-
tituyen un dilema que el Reporte no reconoce ni explora.
El problema reside en la fuente y el crecimiento de la demanda.
Sin lugar a dudas es correcto. como lo sugiere el Reporte. que la ca ida
en los precios de los productos para consumo domstico refleja la baja
tasa de crecimiento del ingreso y la baja elasticidad del ingreso para el
consumo bsico. Pero. el bajo crecimiento del ingreso ha sido una con-
secuencia de las polticas de estabilizacin, las cuales han aumentado
significativamente el desempleo y el empobrecimiento de las ya mise-
rables clases trabajadoras. La demanda por bienes bsicos domstica-
mente producidos es funcin del poder de compra de la poblacin de
bajos ingresos; este segmento fue minado por polticas especficamen-
te orientadas a restringir la demanda domstica.
En cuanto a la cuestin de las elasticidades del ingreso para la
demanda de bienes bsicos, estas siguen bajas como reflejo de la dis-
tribucin del ingreso prevaleciente. Pero. la conclusin estadstica y el
argumento basado en ella se mantienen solo mientras las desigualda-
des en la distribucin de ingreso actuales no cambien. Las clases me-
dias y los trabajadores con empleo estable tienen, por supuesto, bajas
elasticidades para productos agricolas bsicos. As, las polticas que
llevan al incremento de los ingresos de estos sectores no se convierten
en aumentos significativos de la demanda por productos agrcolas. Pe-
ro este no es el caso para los pobres sin dinero quienes requieren uro
gentemente una mejoria de su nutricin bsica: otrgueles poder de
compra y se convertirn inmediatamente en compradores de bienes
agricolas bsicos. Su elasticidad de ingreso para la produccin agrico-
la bsica es, si no uno, cercana a uno (o, en otras palabras, dedicaran
sus ingresos adicionales al consumo bsico) 18
El desarrollo de la agricultura comercial es evidentemente una
preocupacin central del gobierno ecuatoriano y sus asesores interna-
cionales. En consecuencia, tanto los polticos ecuatorianos como sus
asesores internacionales deben enfrentar esta realidad fundamental:
no existe una poltica de precios que pueda mantener precios de merca-
do estables para los productos agrcolas bsicos, y retornos adecuados
para los agricultores, sin asegurar primero una demanda adecuada de
consumidores domsticos. Esta afirmacin no puede ser desechada co-
mo 'meramente ideolgica', es una proposicin bsica que es ajusta al
anlisis de todos y cada uno de los tipos de economas de mercado.
Por supuesto que precios estables de piso que garanticen retor-
nos mnimos aceptables y proteccin contra los caprichos de los merca-
dos pueden ser mantenidos por el Gobierno. Esto motivara mayores
niveles de produccin comercial de bienes bsicos para los mercados
domsticos: pero esto, a su vez, nos enfrenta al problema de la absor-
cin, el cual no puede resolverse sin mejorar primero la distribucin
del ingreso. De una u otra manera, queda claro que la distribucin del
ingreso est al fondo del problema. Las expectativas basadas en ideas
desgastadas de las teoras del goteo (trickle-down) nicamente poster-
garan la adopcin de aquellas medidas polticas que transferiran po-
der adquisitivo a las manos de los pobres.
Elementos de polticas para el sector agrcola marginal
Los problemas de la marginalizacin y del sector agrcola marginal re-
quieren intervencin directa del Estado. El Reporte, alneado con su
compromiso ideolgico por minimizar los gastos estatales y la inter-
vencin directa en la economa, no reconoce que las polticas que po-
dran avanzar el desarrollo de la agricultura comercial son, en su ma-
yora, irrelevantes para el sector marginal de la agricultura19. Tarnpo-
18 Vase Lefeber, "The Paradigm for Economic Ilevelopment", op. cit. (1974).
19 Uso el calificativo 'en su mayora' en reconocimiento del hecho de que los agricultores
marginales que comercializan una pequeo parte de su producto en mercados moneti-
zados se benefician tambin de mejores precios.
Poliricas desarrollo rural en t'1 Ecuador
coreconoce quelaadopcinde nuevastecnologasenlaagriculturaco-
mercial puedecausarel desplazamiento de mano de obra. Estehasi-
do el caso, por ejemplo en Mxico. donde la incursin de compaas
transnacionales en la produccin agrcola orientada a la exportacin
haresultadoencrecientes intensidades de capitaly reduccinde ern-
ple0
20
En casos alternativos, donde una alta intensidad de mano de
obraen laproduccinhasidoretenidaporlos productorescomerciales,
por ejemplo en la consolidacin del sector chileno de exportacin de
frutas porlastransnacionales,el trabajoestacionalinestablesinbene-
ficios sociales y la alta incidencia de envenenamiento por productos
agro-qumicos han mantenido a los trabajadores (los recolectores de
fruta) al margende laexistencia-l.
El avance de la agriculturacomercial puedeconducir a, o estar
acompaado por, un proceso de marginalizacin, sea por la va de la
sustitucinde mano de obra por capital, o porcondiciones de trabajo
precarias. Esteno es unargumentoencontrade laadopcinde polti-
casquefavorezcanel crecimientodel sectoragrcolacomercial,sinoun
reconocimiento de la necesidad de implementar medidas que contra-
rresten los efectos potencialmente perjudiciales del crecimiento de la
agriculturacomerciaLMarginalizacin, extensinde laagriculturade
subsistenciahaciatierrasmarginales,y el usoinadecuadode recursos
naturalespor parte de agricultores de subsistencia pueden serrever-
tidos solo mediante polticasefectivasparamejorarladistribucindel
Ingreso.
An cuando el sistema de impuestos prevaleciente y la imple-
mentacin de leyes impositivas puedensinlugara dudas mejorarsey
tornarsemseficientesy equitativos, los mediosmsimportantespa-
ramejorarla distribucin del ingreso no sonlas transferencias direc-
tasde ingreso. Esos mediosconsistenenlaredistribucinde la rique-
za por medio de la reforma agraria y variasotras medidas que incre-
mentanla demandade manode obraentrabajoasalariadooauto-em-
pleoconuningreso salarialmnimoaceptable.
Vase. por ejemplo, Lefeber, op. cit. (1997:19).
VaseR. Swift,"Interviewwit.hA.AlvarezCerda":enTne Neus Intemationaliet (Dccem-
ber 1977).
Reforma agraria y organizaciones asociativas
en la agricultura
La reforma agraria debe jugar un rol central para establecer las pre-
condiciones del desarrollo rural. Esto es particularmente cierto para
Ecuador donde, a pesar de algunos esfuerzos en el pasado hacia una
reforma agraria, la distribucin de la propiedad de la tierra ha perma-
necido escandalosamente sesgada. En 1994, el coeficiente de Gini era
0.86 para la tierra trabajada en las reas rurales del Ecuador y 89 en
trminos de la propiedad de la tierra, cifras muy altas de concentra-
cin. En la Sierra, 1.6% de las propiedades agrcolas ocupaban el
42.9% de la tierra, y en la Costa, 3,9% ocupaban el 55.1 % de la tierra
(World Bank, Ecuador Poverty Report, 1995, Vol. II: 105-6). Teniendo
en consideracin el incremento continuo de la agricultura marginal,
las estadsticas de distribucin de la tierra no pueden haber mejorado
desde esas fechas.
An cuando el Reporte reconoce la existencia de desempleo,
pobreza, y los costos privados y sociales de las invasiones a tierras
protegidas y margnales, condena los esfuerzos del gobierno de Bor-
ja en 1991 y 1992 para dividir algunas de las propiedades agrcolas
de mayor tamao. Al msmo tiempo, desecha los esfuerzos por llevar
adelante formas colectivas y cooperatvas de agricultura como im-
productivas, "como ha ocurrido en cualquier otro lugar del mundo"
(Vol. 1:105).
Los esfuerzos del gobierno de Borja pueden ser cuestionados,
sin lugar a dudas, pero por razones diferentes a las que el Reporte
seala. La intencin fue correcta, pero la planificacin y ejecucin
fueron defectuosas. Las invasiones, ocupaciones por la fuerza y la
venta forzada de algunas haciendas grandes, as como la inseguri-
dad resultante fueron consecuencia de planes inadecuados de redis-
tribucin y de una implementacin ineficiente. Debe entenderse que
si las expectativas de los desposedos son elevadas y frustradas, la
consecuencia ser una respuesta desordenada y potencialmente vio-
lenta.
Los planes para intervenciones redistributivas tienen que ser
adecuadamente preparadas e implementados sin retraso si se quiere
Polticas agricolas desarrollo1"1I1"a1en 1-'1 Ecuador
evitarel desorden.Anms,debeproveerselainfraestructuranecesa-
riay el capitalbsicojuntoconlapropiedadde latierra
22
Conrespectoa laimputadaineficiencia de laagriculturacoope-
rativa o colectiva "en cualquier parte del mundo". los autores del Re-
porte deberan familiarizarse con la experiencia cooperativa en Hun-
gra, la cual convirti el paisenel graneroy el centroturstico de los
pases delantiguoPactode Varsovia, oconel xitode lascooperativas
enel distrito de Comillaenel antiguoPakistnOriental (ahora Ban-
gladesh), o con aquellas otras enel Estadode Maharashtra enla In-
dia. o con las cooperativas enTaiwan, o Mondragn enel Pas Vasco
espaol,paramencionaralgunosejemplos ilustrativos''.
Al igualquelareformaagraria,lascooperativasoformasasocia-
tivastambindebensercuidadosamenteplaneadasy estructuradasde
acuerdoconlos propsitos particularesa los quese esperaquesirvan.
Estaspueden variardesde organizaciones de comercializaciny com-
prahastacultivos asociativos de tierra enpropiedad individual o co-
munal. Las cooperativas y formas asociativas funcionan mejor en
reascon experienciacomercialestablecida, queesel casode lamayo-
ra de laslocalidadesenla Sierray la Costa.
Enrelacin con estetema, debeenfatizarsequelasorganizacio-
nes o movimientos asociativos no son incompatibles con undesarrollo
basado en el mercado, aunque no se nutran del caracterstico indivi-
dualismo desenfrenado del capitalismo norteamericano. Incidental-
mente, la institucinde los 'gremios de productoresagropecuarios'es-
22 En Chile, por ejemplo, hubo un bienconcebido plan parala reforma agraria,el cual fue
legislado pero slo parcialmente implementado bajo el gobierno de Frei. Cuando el go-
hicrnodeAllendellev a cabo el plan, la pacienciade los beneficiariospotencialesesta-
ba agotaday, en consecuencia, ocurri una desordenadaocupacin de tierras. Adems,
el procesosufrifrecuentementede unatransferenciainadecuadade animalesy otroca-
pital producti o hacialos beneficiarios.
23 Existeunaamplialiteraturasobrael tema,demasiadoampliacomo paracitarlaaqu.Pa-
ra una lista de referencias, preparadasen relacincon el proyectode investigacin en al
Ecuadordel queestoscomentariossobredesarrolloruralformanparte,vase,J. Cameron
y L. North, "Lasasociaciones de granjeros y el desarrollo agrcolaen Taiwn: su(ir)rele-
vancia paraotroscontextossocio-polticos", Ecuador Debate 42 (Diciembre1997). Vale se-
alarquelos diseos institucionalesde (as cooperativasarriba mencionadas tienen poco
que.... er con la maneraen que las cooperativashansido organizadasen el Ecuador.
Louis Ldeber
ta unpaso de lasorganizacionescooperativas, y muchas de susfun-
ciones actuales y potenciales se superponen con estas ltirnas". El
propio Reporte es favorable alfortalecimiento de lainstitucionalidad
de los gremios.
Seaquelos beneficiarios de la reforma agrariaopten por traba-
jarsutierraindividualmentecomo unidadesfamiliaresodentrode un
marcoasociativo,la reformaens contribuirasignificativamentea ali-
viar la pobrezay el desempleo. Estbien establecido quelaproducti-
vidady el usointensivode mano de obra soninversamenteproporcio-
nalesal tamaode lapropiedadde la tierra
25
.Ansi elcrecimientoen
la intensidadde lamano de obra se debe principalmentea la partici-
pacin creciente de miembros de lafamilia, latasa de desempleo de-
crecera, porque aquellos que de otra manera buscaran trabajo en
mercadosurbanosolocales, seranretenidos enla granja.
Obras Pblicas. A partir de la ideologa subyacente al Reporte,
losautores no podanconsiderarla accindel Estado parala creacin
de empleo. Y estaran en lo correcto si talgasto no fuese masall de
un'maquillaje'porobjetivospolticos, oinclusohumanitaros. Laobra
pblicaparaconstruirpirmideses factiblebajocondicioneskeynesia-
nas de falla del mercado, cuandolos medios (capitaly otros insumas)
existenparala produccincon empleototalde lamanode obrapoten-
cial. Peroenel caso de unexcedentelaboral, cuandoel sectorprivado
no tiene los medios para emplear a la fuerza laboral potencial, las
obras pblcasdestinadasa la inversinproductivasonlanicaalter-
nativaal desempleocrnico'',
24 Vase Rubn Flores. "Diagnstico de los Gremios de Productores Agropecuarios: Una
propuestade Trabajo para el fortalecimiento de los Mismos" (Programa SectorialAgrf-
cola, rmmeo. borrador) ..Julio de 1996.
25 Vasepor ejemplo.A.K. Sen,"Size01' Holdingsand Productivity",Economic ",eekly. Vol.
16 (1964).
26 Tal vez no deberadecir"la nicaaltor-nativa"al desempleo. Existela posibilidadde sub-
sidiarlos roles de pago de lasempresas,de manerade mantenerla productividadde la
fuerza Iahoral en relacin con un salario mnimo acordado. Si el subsidiose otorga se-
gnel nmerode empleados, y se financiamedianteimpuestosa las ganancias,estPO
el intersde los productores incrementarel empleopor sobrelos nivelesdel mercado, al
hacerloasi, >l subsidiocompensael montopagadocomo impuestossobrelasganancias.
VaseL.Lefeber,"Planningin aSurplusLabourEconomy", American Economic Reveio,
Vol.LVIll (June 1968).
Polticas agricolae y desarrollo ruralen el Ecuador
267
La agriculturaengeneral, y elsectorde subsistenciaen parti-
cular, proveen amplias oportunidades para el uso productivo de
obraspblicas. Lamedidade laproductividadeselincrementoenla
produccinde lasgranjasode lasregionesescogidasparalacreacin
de empleo.a travsde lainversin pblica. Elrequisitoprimariopa-
rala ampliacinde cultivosesel controlde aguas, estoes,irrigacin
y drenaje; estossontrabajosde infraestructuraque puedenmejorar
la productividad y contribuir directamente a la conservacin de los
suelos
27
En la medida de lo posible, el uso de insumasimportados debe-
raevitarse.Peroanmsimportante,esostrabajosde infraestructu-
rapuedeny debenconstruirsecon excedentesde manode obralocales
o regionales, ocon mano de obra de laagricultura marginal, utilizan-
do mtodosintensivos en mano de obra. Esto debeenfatizarse, debido
a que en variasocasionesanterioresen que se han emprendido traba-
jos de construccin de infraestructuraruralen el Ecuadorfueron eje-
cutados porcompaasconstructoras y trabajadores con equipo pesa-
'docontratadosenQuitoy Guayaquil, y llevadoshacia el sitiode cons-
truccn. Enotraspalabras,seempletecnologa intensivaencapital
enlugarde mano de obralocal y mtodos intensivos en trabajo. Esto
contradiceel propsitode la creacin de empleo.
Laobrapblicaintensivaen manode obracontribuyeal empleo
y al poderde compraparaconsumobsicoporpartede los sectores de
bajos ingresos. Silos incrementos resultantes en produccin agrcola
alcanzano exceden el costo realdel salario-consumo de los trabajado-
rescomprometidosenlaconstruccinde infraestructurarural,los gas-
tos estatales correspondientes y la demanda adicional por bienes de
consumobsicono soninflacionarios."
27 Porejemplo, la construccin de terrazasy de colectores de agua en las montaas(em-
pleando"forros" de polyester. como porejemploen ciertasregiones Himalayasde la In-
dia) puede ser muy efectiva para aumentar la productividad y conservar el suelo en
reasmontaosas.
28 Obraspblicas intensivasen la utilizacinde manode obra localse podranimplemen-
tarparagenerarempleoe ingresos parala poblacinafectadaactualmentepor el Fen-
meno del Nio, al igualque parala reconstruccin del sistemaagrcola de la Costa.
268 Louis Lefeber
Ciencia y tecnologa. El Reporte insiste correctamente en que la
base cientfica para el desarrollo y el conocimiento tecnolgico tienen
que ser mejorados. Se puede concordar con que, entre otras cosas, el
sistema educativo desde los niveles primarios hasta los universitarios
debe fortalecerse.
Respecto a la tecnologa, el Reporte reconoce la importancia del
uso intensivo de mano de obra en la agricultura. Es dudoso, sin embar-
go, que unidades agrcolas comerciales de gran tamao puedan ser mo-
tivadas a emplear estos mtodos de produccin que no favorezcan sus
intereses inmediatos de lucro. La pregunta importante es si los secto-
res agrcolas pequeos y marginales pueden adoptar tales tecnologas.
Sobre este punto el Reporte no tiene mucho que decir.
Hasta donde llegan mis comentarios, seria presuntuoso introdu-
cir sugerencias que no estn basadas en una constatacin directa y tc-
nicamente competente de las condiciones prevalecientes en las distin-
tas regiones y sectores rurales del Ecuador. En su lugar, propongo al
lector consultar la experiencia competente y de alcance mundial del
Centro Internacional para la Agricultura Tropical (CIAT) en Cali, Co-
lombia
29
. Varios de sus proyectos, en Amrica Latina, se han concen-
trado en mejorar la calidad de los suelos en ambientes marginales, sis-
temas sustentables y agro-empresas para agricultores de pequea es-
cala, manejo comunitario de recursos acuiferos en estribaciones de
montaa, y el impacto ambiental del uso de tierra. Los planificadores
de politicas, funcionarios gubernamentales y no gubernamentales,
preocupados con el desarrollo rural y de tierras marginales podrian be-
neficiarse de una relacin de trabajo con el Centro.
Conclusin
Como habia indicado al iniciar esta resea, mi propsito no fue presen-
tar un panorama del desarrollo ecuatoriano diametralmente opuesto
al del Reporte. Pero debe quedar claro que, an cuando muchas de sus
preocupaciones politicas estn justificadas, su fe subyacente en la ca-
29 Puede buscarlo en internet en www.ciat.cgiar.org
Politicas agrcolas y rural t'lJ 1"\ [('l\('\dor
pacidad de un mercado libre de toda regulacin para avanzar hacia un
proceso de desarrollo democrtico y justo es impracticable y por tanto,
inaceptable. El avance del sector comercial de la agricultura es impor-
tante, pero por un largo tiempo este no puede absorber, y en el futuro
previsible no absorber, a los desempleados y subernpleados en pues-
tos de trabajado asalariado. Aumentar la productividad de la mayori-
taria y empobrecida poblacin marginal rural-urbana, depende de po-
lticas que requieren de la intervencin estatal directa en reas que no
sean nicamente las del sector comercial.
Existen, por supuesto, peligros en todo enfoque que requiere ma-
yores intervenciones estatales y gasto pblico. Uno es el mal manejo y
desperdicio de recursos estatales, lo cual pone en riesgo la capacidad
para producir crecimiento y desarrollo y puede conducir a la inflacin.
Existe, sin embargo, un riesgo an mayor. Y este se debe a la
conviccin de las clases dominantes, los hacendados y los miembros de
los grupos de altos ingresos, que su posicin privilegiada justifica su
uso extravagante de recursos internos y extranjeros, su consumo sun-
tuario y la sumisin de las personas socialmente subordinadas. Estas
actitudes, si dominan el proceso poltico, con frecuencia llevan a reo-
rientar, de una u otra manera, para propsitos de apropiacin privada,
los recursos que estn destinados y que deberan estar consagrados a
mejorar el bienestar de las poblaciones marginales. Sea que esa apro-
piacin se realice por medios legales o ilegales, provoca corrupcin so-
cial. Slo el ejercicio de una voluntad poltica fuerte puede proteger
contra esos riesgos.