Vous êtes sur la page 1sur 206

Harry Brown Araz Manuel Carrillo Poblano Jimena Costa Benavides Pedro Figueroa R. Claudia Lpez Miguel A.

Lpez V. Ernesto Paz Aguilar Rotsay Rosales Valladares Jos Thompson Fernando Tuesta Soldevilla Elisabeth Ungar Bleier

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

54

TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMA ELECTORAL EN AMRICA LATINA

CAPEL

SERIE CUADERNOS DE

TENDENCIAS Y PERSPECTIVAS DE LA REFORMA ELECTORAL EN AMRICA LATINA

IIDH-CAPEL Instituto Interamericano de Derechos Humanos Centro de Asesora y Promocin Electoral 2008

Primera edicin IIDH-CAPEL, Costa Rica, 2008

Las opiniones expuestas por los autores en los CUADERNOS DE CAPEL, no reflejan necesariamente los puntos de vista del IIDH/CAPEL.
324

I59-t

Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica / Instituto Interamericano de Derechos Humanos. -- San Jos, C.R. : IIDH, 2008 204 p. 13X20 cm. (Cuaderno de capel; no. 54) 1. Derechos electoral 2. Reforma electoral

ISBN 978-9968-611-10-7

Se permite la reproduccin total o parcial de los materiales aqu publicados, siempre y cuando no sean alterados, se asignen los crditos correspondientes y se haga llegar una copia de la publicacin o reproduccin al editor. Equipo productor de la publicacin: Jos Thompson Mara Lourdes Gonzlez Arias Coordinacin acadmica

Harry Brown Araz, Manuel Carrillo Poblano, Jimena Costa Benavides, Roberto Cullar M., Pedro Figueroa R., Claudia Lpez, Miguel A. Lpez V., Ernesto Paz Aguilar, Rotsay Rosales Valladares, Jos Thompson, Fernando Tuesta Soldevilla, Elisabeth Ungar Bleier Autores Unidad de Informacin y Servicio Editorial del IIDH Diseo, diagramacin y artes finales Ileana Aguilar Correccin de estilo EDISA Impresin

Instituto Interamericano de Derechos Humanos Apartado Postal 10.081-1000 San Jos, Costa Rica Tel.: (506) 2234-0404 Fax: (506) 2234-0955 e-mail: uinformacion@iidh.ed.cr www.iidh.ed.cr

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

ndice Presentacin................................................................................... 9 Roberto Cullar M. y Jos Thompson Reforma electoral en Amrica Latina: tendencias y perspectivas. .............................................................. 13 Jos Thompson Reformas electorales en Bolivia.................................................... 25 Jimena Costa Benavides Presente y futuro de la reforma electoral en Chile........................ 43 Miguel A. Lpez V. Pedro Figueroa R. La reforma poltica y electoral en Colombia: una reforma para recuperar la poltica........................................... 71 Elisabeth Ungar Bleier El sinuoso camino de la reforma electoral en Costa Rica............. 91 Rotsay Rosales Valladares La reforma poltica electoral en Honduras.................................... 109 Ernesto Paz Aguilar

La nueva reforma electoral en Mxico 2007-2008........................ 135 Manuel Carrillo Poblano Reforma electoral en Panam........................................................ 153 Harry Brown Araz Reforma electoral en el Per.......................................................... 169 Fernando Tuesta Soldevilla Riesgos en las elecciones locales en Colombia: Una mirada comparada de las ltimas tres elecciones de Alcaldes............................................................ 183 Claudia Lpez

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Durante las tres ltimas dcadas, Amrica Latina ha experimentado un proceso firme de retorno y consolidacin democrtica. Este proceso se ha caracterizado, entre otros aspectos, por la regularizacin de la celebracin de procesos electorales como mecanismo de seleccin de las autoridades nacionales, por la recuperacin y vigencia de las libertades civiles y polticas y, en algunos casos, por la lucha y empeo en restablecer el respeto de los derechos humanos. Parte medular de esa construccin y fortalecimiento democrtico, ha sido la implementacin de procesos de reforma poltica e institucional, surgidos con el objetivo de adaptar los contextos jurdicos de los pases a las emergentes realidades polticas. As, no solo se hizo evidente la necesidad de hacer ajustes en los sistemas electorales, sino tambin en los sistemas de gobierno y en las diferentes instituciones y mecanismos existentes dirigidos a fortalecer la representacin, la participacin y la gobernabilidad democrtica.

Presentacin

Salvo contadas y conocidas excepciones, podemos afirmar que prcticamente ningn pas ha estado al margen de este esfuerzo reformador. Desde diferentes perspectivas y nfasis, los pases de la regin han ido atendiendo, gradual y puntualmente, aquellos temas que han considerado necesarios para fortalecer su desarrollo democrtico. Ms que reformas globales o integrales, hemos presenciado una tendencia a favorecer las reformas especficas, procurando brindar atencin a temas que estn en el centro del debate poltico en cada pas, segn las diferentes coyunturas polticas y sociales. Los estudios que se presentan en este cuaderno, correspondientes a las experiencias de reforma poltica de Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Mxico, Panam y Per, son solo una muestra de las diversas prcticas reformadoras en la regin durante los ltimos aos. Los mismos fueron presentados durante la conferencia internacional sobre reforma poltico electoral en Amrica Latina y Colombia, 9

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

que se celebr en Bogot durante los das 19 y 20 de junio de 2008 con el apoyo de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional. Este evento, organizado por el IIDH/CAPEL, con el auspicio de la Registradura Nacional del Estado Civil de Colombia, el Consejo Nacional Electoral y la Misin de Observacin Electoral MOE, tuvo como objetivo fomentar un amplio debate en torno a las experiencias y lecciones aprendidas en el rea de la reforma electoral latinoamericana. La amplia acogida y participacin que tuvo este evento, nos motiv a dar continuidad al debate, y plasmarlo en esta publicacin.

De los casos analizados en este Cuaderno podemos observar, en concreto, que existen algunos temas recurrentes que han estado en el centro del debate reformador en los ltimos aos. Entre los principales se encuentran el financiamiento de los partidos polticos, la implementacin de mecanismos de democracia directa, la inclusin de mecanismos de discriminacin positiva en el tema de gnero, la reeleccin presidencial, y el sistema electoral. Si bien las sealadas no han sido las nicas cuestiones objeto de reforma, en general la mayora de los pases ha procurado avanzar en la regulacin de algunos de estos temas.

Finalmente, es importante reconocer en los procesos reformadores latinoamericanos, la persistencia aun de ciertos vicios que imposibilitan, muchas veces, el xito y la viabilidad de las reformas. Ciertamente, al lado de importantes logros, coexisten intentos fallidos de llevar hacia delante importantes procesos de cambio institucional, muchas veces porque los intereses por mantener el statu quo son ms fuertes que los impulsos y necesidades de cambio y renovacin. En ese sentido, los casos estudiados nos ilustran sobre la estrecha relacin 10

Otro aspecto importante a destacar, es que los procesos reformadores de Amrica Latina han sido graduales, y que cada pas ha avanzado a su propio ritmo, con grado diverso de regulacin y detalle, atendiendo en cada caso sus necesidades y coyuntura histrica especfica. En este sentido, destaca el hecho de que en materia de reforma no hay recetas ni sistemas ideales, por lo que cada pas debe avanzar segn sus realidades y cultura poltica particular, dentro de los parmetros democrticos y en el marco de la Carta Democrtica Interamericana.

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

existente entre la dinmica y los intereses polticos, y su incidencia en los resultados de la reforma.

En suma, los artculos que presentamos nos muestran con claridad la gama de avances, retrocesos, limitaciones y retos vigentes en materia de reforma poltica en Amrica Latina. Concientes de que este es un tema en constante evolucin y dinamismo, lo planteamos con el objetivo de que la lectura de estos casos motive la reflexin y sirva para retroalimentar procesos similares en la regin. Roberto Cullar M. Director Ejecutivo del IIDH Jos Thompson Director de CAPEL

11

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Reforma electoral en Amrica Latina: tendencias y perspectivas


I. La democracia y su entorno: buenas y malas noticias

Jos Thompson*

La democracia en Amrica Latina se ha ido consolidando en las ltimas dcadas. Actualmente, goza del apoyo de la mayora de los latinoamericanos, y a pesar de sus falencias, es concebida como el mejor sistema de gobierno1.

Uno de los principales aspectos que ha contribuido a consolidar este apoyo a la democracia, si bien no es el nico, ha sido la realizacin de elecciones libres y competitivas. Ciertamente, los regmenes electorales de la regin se han ido fortaleciendo, modernizando y tecnificando, lo que ha incidido en que, en la actualidad, la mayora de los procesos electorales sean poco cuestionados y gocen de la confianza de la ciudadana.

Sin embargo, no todo son buenas noticias. Los avances en materia de democratizacin poltica no han sido suficientes. Ciertamente, con la llegada de la democracia, se abrieron una serie de expectativas en la poblacin, referidas principalmente a la satisfaccin de sus necesidades econmicas y sociales. Se confiaba en que la democracia poltica iba a incidir en un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Al no cumplirse con esas expectativas, se inici un proceso que algunos han denominado de desencanto democrtico, en virtud del
* Director del Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL), programa especializado del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH). Ponencia preparada en octubre de 2008, con base en una presentacin efectuada en Bogot en junio de 2008. 1 De acuerdo con el Informe de Latinobarmetro 2008, un 73% de los latinoamericanos considera que la democracia puede tener problemas, pero es el mejor sistema de gobierno. Corporacin Latinobarmetro, Informe 2008. En: www.latinobarometro.org

13

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

cual actualmente los ndices de satisfaccin con la democracia son menores al apoyo que la misma recibe2.

En consecuencia, aunque la democracia es preferida por los latinoamericanos, la labor de los regmenes polticos es cuestionada, lo que incide, entre otros aspectos, en una tendencia a la baja en la participacin electoral, en una persistente prdida de legitimidad y una consecuente carencia de apoyo hacia los partidos polticos y las principales instituciones de la democracia representativa, iniciando por lo que es el Primer Poder de la Repblica, el aparato legislativo, los congresos nacionales. Como corolario de esta prdida de credibilidad, se abre el camino para que lderes con discursos o prcticas antipoltica y con tendencias no siempre democrticas tengan mayor facilidad de acceso al poder. II. Las razones para una reforma electoral

Si bien los problemas de la democracia trascienden el mbito electoral, ste constituye un peldao fundamental para avanzar en su fortalecimiento. En ese sentido, el perfeccionamiento de los sistemas electorales se ha tornado en un elemento esencial para la recuperacin, primero, y la consolidacin, despus, de nuestras democracias, razn por la cual la reforma se ubica como una de las principales herramientas para avanzar en esa direccin. Entre las razones que justifican una reforma electoral, podemos citar las siguientes:

Las insuficiencias e imperfecciones de los regmenes electorales ya no son tolerables, aunque su incidencia sea menor. La aparicin de resultados ajustados en varios procesos electorales recientes (Costa Rica 2006, Mxico 2006, Venezuela 2007) hace que mrgenes de error como los que en el pasado imperaban en el Registro

2 Vemos as que la medicin de Latinobarmetro de 2008, registr las cifras de apoyo a la democracia de un 57%, y 37% de satisfaccin con la misma, para una diferencia de 20 puntos entre ambas variables.

14

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Los estndares para evaluar un rgimen electoral han cambiado, y entran en juego otros factores que afectan el desarrollo de la contienda, por ejemplo, la regulacin del dinero en la poltica, condiciones ms incluyentes para la participacin, ambas relacionadas con la bsqueda de mayor equidad en la contienda, que tambin se extiende al tema de los medios de comunicacin y su influencia en las campaas electorales.

Electoral no sean ya admisibles, ya que podran poner en cuestin la legitimidad del proceso como un todo3.

Hay importantes presiones para que se regule ms all de las reas tradicionales. Por ejemplo, se destaca la relevancia y pertinencia de reformar el rgimen de partidos polticos y la insistencia en impulsar medidas de democratizacin interna de las agrupaciones polticas4. Hay actores con mayor presencia poltica, entre ellos los medios de comunicacin y la sociedad civil, cuya participacin requiere ser regulada dado su actual papel en los procesos electorales.

Creciente uso de ejercicios de democracia directa, lo que revela inadaptaciones del rgimen electoral, originalmente previsto y diseado para competencias partidarias. Modificaciones en el rgimen presidencial, que generalmente generan la necesidad de otras reformas, principalmente en lo referente a los mandatos, sea por su extensin, sea por la posibilidad de reeleccin en condiciones distintas de las anteriormente previstas.

Es importante destacar que, independientemente de las razones que den origen a un proceso de reforma, por lo general su finalidad es la bsqueda de frmulas para mejorar la representacin, la participacin, la inclusin, y la gobernabilidad. Si bien estas intenciones son
3 Al respecto, ver, CAPEL (2008). Resultados electorales ajustados, Experiencias y lecciones aprendidas. En: Cuadernos de CAPEL 54. IIDH, San Jos. 4 Ver, Snchez, Fernando y Thompson, Jos (2006). Fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina: institucionalizacin, democratizacin y transparencia. En: Cuadernos de CAPEL 50, IIDH, San Jos.

15

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

frecuentemente contradictorias (por ejemplo, a menudo la bsqueda de mayor representacin incide en menor gobernabilidad y a la inversa), cada pas debe avanzar hacia un sistema ms efectivo, de acuerdo a su coyuntura y su cultura poltica. Con esto queremos decir que no hay una receta nica para la reforma poltica. Lo que funciona bien en un contexto puede no funcionar en otro, pero lo que no debe hacerse es abandonar el intento de superar las imperfecciones e insuficiencias del sistema. Pero lo que s est claro, es la imposibilidad de avanzar al mximo en todas las finalidades a la vez por medio de la misma propuesta de reforma electoral y, por consiguiente, es preciso un orden de prelacin y un equilibrio entre ellas, meditado cuidadosamente desde el inicio de proceso de reforma. De lo contrario, surgirn nuevos efectos secundarios adversos, que a su vez requerirn nuevas reformas electorales, abriendo un ciclo de permanente desgaste en el sistema. III. El rumbo de las reformas electorales recientes en Amrica Latina

Con certeza, podemos afirmar que en ningn pas de la regin ha habido una reforma poltica en sentido estricto en el pasado reciente. Si bien hubo consultas en Brasil (1993) y en Venezuela (2007) sobre una propuesta de cambio estructural en el sistema poltico, la opcin fue rechazada en ambas naciones. En general, lo que s ha habido en muchos pases latinoamericanos son modificaciones a las reglas de juego (periodos presidenciales, reeleccin), reformas todas que pertenecen al campo electoral. A continuacin, se ofrece un cuadro comparativo de los temas predominantes en los proyectos de reforma electoral en pases seleccionados de Amrica Latina, a fin de determinar posibles tendencias.

Cabe sealar que el anlisis comparado reflejado en el cuadro, lo hacemos restringido a la dcada 1998-2008, a fin de asegurar vigencia y relacin con procesos actuales (aunque en casos como Colombia ha habido hasta tres reformas parciales entre 1992 y 2008 en materia de 16

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

rgimen presidencial). Lo que importa, sobre todo, es la comparacin de temas, avances y obstculos, para identificar tendencias y divergencias y para establecer si existe una agenda electoral comn en la regin.

Cuadro 1. Temas de reforma electoral. Siete pases incluidos


TEMAS PAISES

Registro civil y registro electoral Sanciones (Rgimen penal electoral) Dinero y Poltica: Financiamiento y fiscalizacin Voto en el extranjero Representacin por gnero Rg i men de pa r t idos p ol t icos (Democratizacin, estructura) Organizacin electoral, rgimen de impugnaciones Sistema electoral en sentido estricto Modificaciones al rgimen electoral municipal Mecanismos de democracia directa Acceso equitativo a espacios en los medios de comunicacin Rgimen presidencial Voto electrnico Fuente: Elaboracin propia.

Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras, Panam, Per Colombia, Per, Panam, Mxico Honduras, Costa Rica Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Mxico Bolivia, Costa Rica, Chile, Honduras, Panam Costa Rica, Per Honduras, Panam Colombia Per, Costa Rica, Honduras, Panam Colombia Ecuador, Mxico, Per, Costa Rica Chile, Mxico, Costa Rica, Colombia Chile, Costa Rica, Per, Honduras Honduras, Costa Rica, Panam, Per Mxico, Colombia, Costa Rica Colombia, Bolivia, Ecuador Costa Rica, Per

17

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Como se constata en el cuadro, hay una coexistencia de temas clsicos de la agenda electoral (registro electoral, sistema electoral) con la nueva agenda electoral (financiamiento de la poltica, acceso equitativo a los medios) y una extensin bastante generalizada de los tpicos objeto de la reforma, elementos que se conjugan para crear una suerte de lenguaje comn en materia de reforma electoral. Este factor posibilita, ciertamente, los intercambios productivos, por ms de las especificidades de cada realidad nacional. Como recin indicamos, cada pas avanza en sus procesos de reforma electoral de acuerdo con sus necesidades en contextos histricos determinados. Sin embargo, y sin perjuicio de la individualidad, hay temas que han sido recurrentes en muchos de estos procesos reformadores de los ltimos aos. Entre ellos podemos citar:

El tema del financiamiento de la poltica: esta rea ha sido objeto de casi todos los proyectos recientes de reforma electoral. Pocos pases se han sustrado de reformar en esta materia, si bien lo han hecho en grado diverso. En suma, ha habido mltiples intentos y experiencias en la regin, prueba, error y replanteamiento, pero se extiende el nmero de pases que lo regulan (recientemente, Guatemala, cambios en Chile, Mxico). De hecho, es en esta materia donde ms podemos hablar de una reforma permanente. El rgimen presidencial ha acarreado abundantes cambios en el periodo analizado, en aspectos tales como la duracin del mandato, la reeleccin, el ballotage o segunda vuelta electoral, entre otros. A manera de ejemplo, podemos sealar a Colombia como el ms extremo: de reeleccin no inmediata a prohibicin de reeleccin, y a reeleccin inmediata en tan slo 15 aos. Eventuales conflictos entre las finalidades de la reforma (participacin versus gobernabilidad) explican dificultades operativas y nuevas propuestas de reforma. Pero, como antes se dijo, es importante hacer un balance de la viabilidad de alcanzar finalidades distintas con una misma reforma, antes que generar contradicciones al interior del sistema con una sola modificacin. Suele suceder, sin embargo, que en el trmite legislativo la congruencia de una reforma electoral se vea amenazada por la introduccin de mociones y alteraciones, que terminen 18

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Existe tambin un movimiento por la inclusin que adopta facetas diversas: voto en el extranjero, representacin y gnero, candidaturas independientes, representacin de pueblos indgenas y de poblaciones afro descendientes.

produciendo distorsiones en el seno de la reforma, aun antes de su aprobacin.

Mayor uso de los mecanismos de democracia directa y ajustes correspondientes en el rgimen electoral. Si bien es positivo que haya una democracia ms activa, por medio de la consulta a la ciudadana sobre temas de su inters, es claro que el aparato y el rgimen electorales se concibieron, se disearon y se implantaron a partir de competencias electorales entre partidos polticos, en las cuales la lgica y las instituciones buscan mantener un balance de principios entre las agrupaciones polticas y no entre propuestas del S y el No, como ocurre en los referendos.

Hay una nueva agenda de temas electorales que responden a preocupaciones ciudadanas y a movimientos internacionales: control del gasto, equidad en la contienda, relacin con los medios, democratizacin de partidos polticos. Estas inquietudes impulsan el replanteamiento de los regmenes a partir de las experiencias negativas o insuficientes de los aos recientes, pero, por tratarse de reas de atencin electoral relativamente novedosas, el margen de error, el efecto generado y las posibles consecuencias adversas no previstas originalmente no son cuantificables con exactitud por anticipado y requerirn ajustes o nuevas reformas complementarias. El hecho de que exista concurrencia en los temas entre un nmero tan significativo de pases abre el espacio para que las experiencias recientes ilustren y adviertan a otras realidades que enfrentan parecidos dilemas5.
5 Y es que la experiencia reciente en Amrica Latina muestra que ningn

rgimen ha podido escapar de exhibir problemas a la hora de controlar el financiamiento de la poltica, mientras que en otras materias, como el rgimen de partidos polticos, medidas para favorecer la aparicin de nuevas agrupaciones puede terminar generando una multiplicacin imprevista de listas o de micro partidos, como fue el caso en Colombia, a raz de la nueva Constitucin en 1991, que, con la intencin de abrir el espectro de los partidos polticos en superacin del dominio del bipartidismo termin creando las condiciones para una dispersin sin precedentes de las ofertas polticas, y haciendo necesarias posteriores

19

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Pero tambin hay una reemergencia de temas clsicos: Registro Civil-Registro Electoral, modificaciones en el sistema electoral (sentido estricto). Esto se explica porque distorsiones que en el pasado eran aceptadas como parte del sistema, hoy en da se convierten en posibles elementos de descalificacin de los procesos electorales y pueden generar incertidumbres en cuanto a la legitimidad de determinados comicios, cuando se suman a otros factores, tales como los resultados electorales ajustados.

Por su parte, el cuadro 2, muestra de manera sistematizada el estado actual de proyectos recientes de reforma electoral en Amrica Latina. Como se observa, la mitad de los pases de la regin se encuentran experimentando procesos de reforma recin culminados o en proceso, lo que muestra el dinamismo de esta materia.

Cuadro 2. Procesos de reforma en Amrica Latina a octubre 2008. Pases seleccionados


ESTADO DE LAS REFORMAS PASES Honduras: (2007)

Aprobadas

M x i c o (S i s t e m a F e d e r a l , 2 0 0 7, complementaria 2008 ) Panam (2006, parciales) y ( 2007) Costa Rica

E n c o n s i d e r a c i n y t r m it e legislativo En el ma rco de u na refor ma constitucional Desechadas Fuente: Elaboracin propia.

Colombia (restr ingida respecto del proyecto original) Bolivia (en trmite)

Ecuador (aprobada) Per

Chile

reformas que han querido devolver congruencia y solidez al sistema de partidos en ese pas.

20

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En el cuadro se muestra que hay disparidad en el xito legislativo de las propuestas, lo que se explica por la incidencia de factores polticos y de coyuntura entre los pases. Pero es claro que ninguna propuesta tiene asegurado su futuro positivo, ms all del contenido acertado que manejen o del relativo apoyo ciudadano de que gocen. Por ello, toda propuesta de reforma debe hacer un anlisis previo de viabilidad poltica y comprender que lo factible es solamente lo que es viable en una realidad y un contexto determinado, producto seguramente de la historia y los momentos electorales traumticos que la hayan modelado y definido. IV. A modo de conclusin

Una evaluacin de la experiencia reformadora latinoamericana de los ltimos aos nos sugiere que, en trminos generales, las reformas que se han dado en la regin no han tenido un carcter integral. La mayora de ellas han sido puntuales y su aprobacin ha sido adems parcial, aun en los pases que la han aprobado como parte de una reforma constitucional. Cuatro aspectos hay que destacar brevemente en relacin con estas experiencias:

1. El momento de la reforma es tan importante como su contenido, y el cundo es tan relevante como el cunto. Como sealamos anteriormente, el contexto y la coyuntura son factores decisivos en los procesos reformadores, y tienen efectos directos sobre sus posibilidades de xito. Claramente, la experiencia latinoamericana ha mostrado que las contradicciones entre el espritu de la reforma y los intereses poltico-partidarios coyunturales estn a la base de algunas reformas desechadas o recortadas (Chile con la reconsideracin del sistema binominal, Colombia en materia de representacin). 2. Existe una importante coincidencia en los temas objeto de reforma, lo que posibilita y abre el camino para el intercambio amplio en la regin, en lo que tiene que ver con experiencias de fondo y de forma, positivas y negativas, en la vida de la normativa electoral. 21

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

3. Los grados de complejidad de la reforma varan, pero parece estarse extendiendo la cobertura de los temas objeto de revisin. Ha quedado demostrado que la complejidad de la reforma, como se ha observado en Mxico, no es sinnimo de lentitud, aunque s de trmites en planos diversos casi simultneamente.

4. Se observan intentos significativos por precisar y aumentar las atribuciones de los organismos electorales y su autonoma funcional (modelo latinoamericano de especializacin por la materia), pero no hay una tendencia clara hacia la consolidacin de funciones en un solo organismo o ms bien la divisin entre dos o ms entidades encargadas de la materia electoral. Algunas de las atribuciones encomendadas a los organismos electorales carecen de precedente en esta parte del mundo (Mxico en materia de control de los medios de comunicacin, para asegurar condiciones de equidad en la contienda electoral) y supondrn un reto enorme a la hora de definir su puesta en prctica.

Es improbable que la reforma electoral, sobre todo si es parcial o coyuntural pueda satisfacer todas las expectativas, dada la contradiccin en las finalidades. Pero s hay posibilidades de creatividad y osada cuando los intereses nacionales y la opinin pblica se consolidan en una misma direccin.

Y es preciso recordar que el desarrollo normativo (legal o reglamentario) de una reforma electoral (constitucional o legal) es tan importante como la reforma misma para que lo que fue concebido y diseado originalmente no pierda sentido, impacto o congruencia a la hora de traducirse en medidas prcticas. Por ello, la participacin de los organismos electorales en el proceso de reforma y su desarrollo normativo es determinante, ya que son ellos quienes conocen tcnicamente las posibles dificultades o distorsiones que la aplicacin de una medida o un nuevo instituto puedan traer consigo. Ms all del xito o fracaso relativo de las modificaciones en los regmenes electorales, parece un hecho que seguiremos presenciando intentos de reforma electoral en la mayor parte de Amrica Latina, en respuesta a una cambiante agenda del fortalecimiento de la democracia y a las imperfecciones que todava se arrastran y a las que 22

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

seguramente aparecern en el futuro, algunas producto de las mejores intenciones. Referencias bibliogrficas

Snchez, Fernando y Thompson, Jos. Fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina: institucionalizacin, democratizacin y transparencia. En: Cuadernos de CAPEL 50, IIDH, San Jos, 2006.

Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2008. En: www.latinobarometro.org

CAPEL. Resultados electorales ajustados, Experiencias y lecciones aprendidas. En: Cuadernos de CAPEL 54. IIDH, San Jos, 2008.

23

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Reformas electorales en Bolivia


Introduccin

Jimena Costa Benavides*

La democracia boliviana tiene veinticinco aos de continuidad. Desde 1982 y hasta 1985 se instala el primer gobierno de transicin despus de dos aos de celebradas las elecciones generales y al culminar los ltimos gobiernos de facto que completan un periodo de casi veinte aos de dictaduras militares. Recin fue en 1985 que se celebraron las primeras elecciones en una situacin regular dentro de un rgimen democrtico. Desde entonces se han implementados diversas reformas polticas y electorales, incluyendo dos reformas constitucionales y una Asamblea Constituyente cuya propuesta final an se encuentra en debate. I. El proceso de reformas

Fueron los primeros gobiernos democrticos los ms prolficos en reformas de toda ndole, las mismas que se constituyen en la base del ordenamiento jurdico e institucional vigente en Bolivia hasta el presente.

Las reformas se iniciaron con la democracia. A partir de 1984 se inician reformas en el mbito electoral y en 1994 se aprueba la reforma constitucional que consolida la democracia representativa, que promueve medidas como la organizacin, control y transparencia en la gestin pblica, la descentralizacin administrativa y poltica, y mejora el funcionamiento y coordinacin entre los niveles del Estado.

Ms all de que esta reforma modifica la estructura del Estado hacia la descentralizacin, tambin reduce la brecha entre la sociedad y los distintos niveles del Estado. El reconocimiento de la pluriculturalidad,
* Licenciada en Ciencias Polticas y Diplomada en Educacin Superior de la UMSA. Especialista en Gerencia Poltica y Maestra en Gestin y Polticas Pblicas de MpD-UCB Harvard Institute for International Development. Docente universitaria, investigadora, analista y consultora poltica.

25

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

las reformas al Poder Judicial, la introduccin de diputaciones uninominales, la creacin del Tribunal Constitucional, del Consejo de la Judicatura y del Defensor del Pueblo, son algunas de las reformas centrales de esta etapa.

La primera ola de reformas busc mejorar la legitimidad y la representatividad de las autoridades electas y promovi criterios de equidad, igualdad e inclusin hacia los diferentes sectores. Es la Constitucin que por primera vez en la historia republicana reconoce el carcter pluricultural, multitnico y plurilinge de la sociedad boliviana. Al promover el reconocimiento de la diversidad y la descentralizacin, las reformas tambin contribuyeron al diseo de un nuevo orden administrativo con 314 municipios que administran recursos pblicos, frente a un escenario previo en el que apenas las nueve ciudades capitales, ms la ciudad de El Alto, reciban atencin del Estado y donde cualquier ciudadano, de cualquier origen regional tnico, puede ser elegido autoridad en su localidad. La segunda ola de reformas posibilit el trnsito de la democracia representativa hacia una ms participativa. Mejor los mecanismos de participacin con la incorporacin de la asamblea constituyente, el referndum, la iniciativa legislativa ciudadana y la desmonopolizacin del sistema de partidos polticos con la posterior aprobacin de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas que abre la posibilidad de competir por cargos de representacin sin partido poltico.

A partir de la incorporacin de las Agrupaciones Ciudadanas y los Pueblos Indgenas, los bolivianos pueden presentar candidaturas y competir por los cargos pblicos cumpliendo un mnimo requisito del 2% de los votos emitidos en la circunscripcin en la que deseen postularse. Si bien la idea central fue promover la participacin, queda pendiente el anlisis de si ese porcentaje hace que estas organizaciones sean ms representativas que los maltratados partidos. El Cuadro 1 muestra que en al menos el 25% de los municipios del pas, el 2% se reduce a menos de una veintena de firmas requeridas para obtener la personera jurdica, lo que ha contribuido a una severa fragmentacin de la representacin.

26

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Cuadro 1. Requerimiento de 2% de firmas para registro en la Corte Electoral


TOTAL MUNICIPIOS POR DEPARTAMENTO 28 75 44 34 38 11 50 19 15 314 6 3 13 80 MUNICIPIOS QUE REQUIEREN 20 FIRMAS O MENOS PARA OBTENER REGISTRO 5 17 8 18 10

LUGAR CHUQUISACA LA PAZ COCHABAMBA ORURO POTOSI TARIJA SANTA CRUZ BENI PANDO TOTA L M U N ICI PIOS (2004)

Fuente: Elaboracin propia en base a datos oficiales CNE.

Esta laxitud en la norma ha contribuido a una indiscriminada multiplicacin de las organizaciones en competencia, pero no necesariamente ha contribuido a una mejor representatividad de las autoridades electas. La primera vez que estas organizaciones entraron en competencia por la representacin popular fue para las Elecciones Municipales 2004 y entonces fueron 911 las Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas en todo el territorio nacional que registraron en la Corte Nacional Electoral (CNE) su intencin de participar. Posteriormente, cuando se determin que no iban a recibir financiamiento estatal, fueron solo 380 las que iniciaron el proceso

27

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de tramitacin para obtener la personalidad jurdica. Al final solo 256 obtuvieron sus papeles, tal como se muestra en el Cuadro 2.

Cuadro 2. Agrupaciones y pueblos con personera jurdica


DEPARTAMENTO Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando Total AGRUPACIONES CIUDADANAS 14 40 42 18 24 17 35 11 5 206 PUEBLOS INDGENAS 1 16 0 5 22 0 3 3 0 50 TOTAL 15 56 42 23 46 17 38 14 5 256

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la CNE.

La ampliacin de la participacin electoral a las organizaciones no partidarias no necesariamente ha producido una cualificacin de la representacin, y ms bien ha tenido un efecto negativo con representantes que solo se concentran en intereses particulares. La funcin de agregacin de los partidos polticos no ha sido reproducida y ms bien se han fragmentado mucho ms las instancias de decisin. Pero la introduccin del referndum y la asamblea constituyente en la ltima reforma han abierto un nuevo escenario poltico.

28

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

II. El proceso actual de reformas polticas y electorales

El 2006 se aprueba la segunda convocatoria a la Asamblea Constituyente, la que se instala el 5 de agosto de ese mismo ao y sesiona hasta el 14 de diciembre de 2007. La propuesta de nueva Constitucin del oficialismo se aprob en diferentes fases: en grande con observaciones de procedimiento en un Liceo Militar fuera de la sede de la Asamblea Sucre- y con enfrentamientos que dejaron por resultado tres muertos; en detalle en la ciudad de Oruro y con grupos de choque que impidieron el ingreso de los representantes de la oposicin. El documento final corresponde a la Comisin de Redaccin y Estilo y contiene nada ms un treinta por ciento de los artculos consensuados en el trabajo de las 21 comisiones de la asamblea que dur varios meses. La propuesta de Constitucin, con observaciones mltiples en cuanto a su legalidad y a su legitimidad, debe ser aprobada a travs de un referndum cuya convocatoria fue parada por la CNE despus de haber sido aprobada de manera irregular con un cerco al Congreso, en el que hubo diputadas golpeadas por grupos de choque oficialistas y jefes de bancada y Presidente de las Cmaras encerrados en la vicepresidencia de la Repblica. Actualmente el proceso sigue detenido sin fecha de realizacin. El Cuadro 3 muestra las leyes promulgadas relativas al proceso de reformas constitucionales del proceso democrtico boliviano.

Cuadro 3. Reformas a la Constitucin Poltica del Estado

29

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

III. El sistema electoral

Bolivia tiene un parlamento bicameral: la Cmara de Senadores con 27 representantes territoriales (tres por cada uno de los nueve Departamentos) y la Cmara de Diputados con un total de 130 representantes (70 representantes uninominales y 60 representantes plurinominales). Se aplica un sistema electoral mixto y las elecciones se realizan en distintos tipos de circunscripciones: Presidente y Vicepresidente en circunscripcin nacional por sistema mayoritario.

Senadores en circunscripcin territorial departamental (dos por mayora y uno por la primera minora). Diputados plurinominales en circunscripcin departamental a travs de sistema proporcional. Diputados uninominales en circunscripcin territorial por simple mayora.

Cuadro 4. Distribucin de escaos por poblacin y departamento Cuadro 4. Distribucin de escaos por poblacin y departamento
Diputados Plurinominales Diputados Uninominales

El cuadro 4 muestra la distribucin de representantes por poblacin y por Departamento:

DEPARTAMENTO Senadores
CHUQUISACA LA PAZ COCHABAMBA ORURO POTOSI TARIJA SANTA CRUZ BENI PANDO

3 3 3 3 3 3 3 3 3

5 14 9 5 6 4 11 4 2

6 15 10 5 8 5 13 5 3 70

27 60 TOTAL BOLIVIA: Fuente: Elaboracin propia en base a Cdigo Electoral.

30
En cuanto a la cuota de participacin de mujeres, sta se aplica a nivel congresal en 30%. La

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En cuanto a la cuota de participacin de mujeres, sta se aplica a nivel congresal en 30%. La Ley de Partidos Polticos seala una cuota del 30% para mujeres y la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas seala una cuota del 50%. Sin embargo, el predominio de una cultura poltica patriarcal hace que las mujeres siempre se encuentren en las listas de candidatos como suplentes y nunca se alcanz el mencionado 30%. Es ms, la incorporacin del Movimiento Al Socialismo (MAS) como la principal bancada en el Congreso ha producido una disminucin de la presencia de mujeres del 24,6% en el 2002 al 19% en el 2005 la mayora de ellas en las bancadas de oposicin-, lo que muestra que la mayor presencia de indgenas paradjicamente ha implicado menor participacin de mujeres. IV. Las reformas electorales y el rgano electoral

Precisamente debido a esa confianza, en diversas crisis polticas ha sido el adelanto de elecciones la salida posible y creble ante la ciudadana. Pero esta situacin ha cambiado. La CNE sufre de dos acefalas en el grupo colegiado de cinco vocales desde 2003, y desde el 2007 ha sido cuestionada su imparcialidad e independencia cuando el delegado presidencial nombrado por Evo Morales (uno de los cinco miembros) fue designado Presidente de la CNE. Este, el mismo da de su nombramiento, despidi a los directores que tenan carrera institucional de ms de una dcada. Asimismo, es cuestionado porque en su labor periodstica frecuentemente se haba mostrado enemigo de los partidos de oposicin y de los prefectos de Departamento adversarios del MAS. Ante los ojos de la ciudadana, y debido a 31

La Corte Nacional Electoral y las nueve Cortes Departamentales tienen pocos aos de haber sido institucionalizadas. Al iniciarse el proceso democrtico se encontraban capturadas por cuatro partidos, y fue a partir de una Cumbre Poltica de Jefes de partido en 1991 que se acord su institucionalizacin con la designacin de vocales notables, independientes e imparciales. Desde entonces pas a ser la organizacin ms legtima del Estado y gracias a su credibilidad y confiabilidad no se han cuestionado resultados en 18 aos y una docena de procesos electorales.

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

diversas actuaciones pblicas de su Presidente, la CNE parece ya no tener independencia y atraviesa una severa crisis de confianza.

En cuanto a las reformas del rgimen electoral, ste ha sido uno de los aspectos centrales en el proceso general de reformas polticas y ha sido ajustado de manera frecuente para mejorar su funcionamiento. El Cuadro 5 muestra las mencionadas reformas legislativas:

Cuadro 5. Reformas al rgimen electoral


Cuadro 5. Reformas al rgimen electoral
Contenido Ley
Ley N 626 Ley N 716

Fecha de promulgacin
6 DE ABRIL DE 1984 13 DE FEBRERO DE 1985

Presidente
Hernn Sles Zuazo Hernn Sles Zuazo Jaime Paz Zamora Jaime Paz Zamora Jaime Paz Zamora Jaime Paz Zamora Jaime Paz Zamora Gonzalo Snchez de Lozada

Modificacin a Ley 578 sobre Elecciones Municipales Ley Electoral Municipal Elecciones Municipales de 1989. Se autoriza a la CNE usar 12 DE OCTUBRE DE 1989 Ley N 1110 los libros de inscripciones de las elecciones generales Ley N 1366 3 DE NOVIEMBRE DE 1992 Modifcase al Art. 143 de la Ley Electoral Ley N 1367 9 DE NOVIEMBRE DE 1992 Transfirese el Registro Civil a las Cortes Electorales Ley N 1453 15 DE FEBRERO DE 1993 Aprubase las reformas a la Ley Electoral Ley N 1475 2 DE ABRIL DE 1993 Reforma a la Ley Electoral Modificacin a la Ley Electoral, referente a la eleccin de 22 DE DICIEMBRE DE 1993 Ley N 1527 Concejalas y Juntas Municipales Reformas a la Corte Nacional electoral para regularizar 30 DE OCTUBRE DE 1995 situacin de bolivianos indocumentados mayores de 16 Ley N 1660 aos en el rea rural Ley N 1704 2 DE AGOSTO DE 1996 Reformas a la Ley Electoral Ley de Reforma y Complementacin al Rgimen Electoral Ley N 1779 19 DE MARZO DE 1997 Ley N 1984 Cdigo Electoral 25 DE JUNIO DE 1999 Modificaciones al Cdigo Electoral. Ley N 2004 2 DE SEPTIEMBRE DE 1999 Modificaciones al Cdigo Electoral Ley N 2014 17 DE SEPTIEMBRE DE 1999 Modificaciones al Cdigo Electoral Ley N 2232 25 DE JULIO DE 2001 Modificaciones al Cdigo Electoral. Ley N 2346 30 DE ABRIL DE 2002 Modificaciones al Cdigo Electoral Ley N 2802 23 DE AGOSTO DE 2004 8 DE ABRIL DE 2005 Ley N 3015 Modificaciones al Cdigo Electoral Fuente: Elaboracin propia en base a archivo de la biblioteca del Congreso.

Gonzalo Snchez de Lozada Gonzalo Snchez de Lozada Gonzalo Snchez de Lozada Hugo Banzer Surez Hugo Banzer Surez Hugo Banzer Surez Jorge Quiroga Ramirez Jorge Quiroga Ramirez Carlos Mesa Gisbert Carlos Mesa Gisbert

V. Coyuntura poltica actual de las reformas en Bolivia

Por supuesto, el hecho ms importante en las reformas actuales es la realizacin de la Asamblea Constituyente (AC), que a pesar de ser un proceso inconcluso y con serias observaciones a su legalidad y legitimidad en las decisiones adoptadas, hoy se ha convertido en el principal ncleo de la confrontacin y fragmentacin nacional.

La AC fue uno de los dos compromisos principales del Movimiento Al Socialismo (MAS) en la campaa electoral del 2005. Desde su posesin el 22 de enero de 2006, Evo Morales se propuso modificar la institucionalidad hasta aqu construida para lograr el control de tierra, territorio y recursos naturales a favor de los pueblos indgenas, 32

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

especialmente de tierras altas aymaras y quechuas- utilizando para ello los mecanismos institucionales existentes.

En la AC se cruzaron tres agendas: la de los promotores del Estado autonmico con un discurso democrtico institucional y que busca preservar la existencia del Estado boliviano; la de los movimientos indigenistas e indianistas que buscan el reconocimiento de naciones diferenciadas y la restitucin de territorios precoloniales; y la agenda del MAS que busca la reeleccin inmediata indefinida y sin renuncia1 para consolidar su proyecto de llevar a cabo una Revolucin Democrtica en Bolivia. Al no poder imponer las decisiones por mayora absoluta de votos frente a la defensa de los dos tercios de votos para tomar decisiones, la AC perdi casi ocho meses y despus de aprobada una ampliacin de plazo para su funcionamiento en el Congreso de la Repblica, el MAS acab violando la Ley de Convocatoria, el Reglamento Interno, la Ley de Ampliacin e impidi el ingreso a la oposicin a las sesiones finales.

Antes de instalada, la AC fue promocionada como una panacea que poda resolver todos los males, gener una inflacin de expectativas para la poblacin adherida al MAS y al mismo tiempo era concebida como un instrumento de acceso al poder. Sin embargo, una vez instalada, con 255 representantes de los cuales 210 eran uninominales, la AC se volvi un instrumento para imponer la visin del MAS y sus aliados y al mismo tiempo se convirti en el principal medio democrtico para manipular las instituciones. El MAS obtuvo el 50,74% de los votos, pero los factores reales del poder detrs del MAS fueron movimientos sociales, grupos de izquierda dogmtica, intelectuales neo indigenistas y especialmente ONGs de financiamiento europeo que en una segunda ola civilizatoria vinieron a salvar a los indios bolivianos. Todos respaldados con los petrodlares del bolivarianismo que busca establecer el socialismo del SXXI en Amrica Latina.

Como balance final, la AC fue un fracaso en la construccin del nuevo pacto social y en la redaccin de una CPE consensuada, pero fue fundamental como factor de contencin de la violencia potencial en las calles y carreteras que se mantuvo a la espera de un resultado.
1 La Constitucin Poltica del Estado (CPE) actualmente en vigencia autoriza la reeleccin despus de un periodo constitucional y solamente por una vez.

33

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Cuando termina la AC se desatan los perros y la violencia potencial se hace latente para aparecer en cualquier lugar y en cualquier momento, dando amplias muestras de los mrgenes de intolerancia de la cultura poltica boliviana.

A partir de la imposibilidad de lograr consensos nacionales en la AC, y ante el propsito del MAS de imponer su visin, se desata un acelerado proceso de des-institucionalizacin que deja por resultado una nueva y ms profunda crisis en la que ya no hay Tribunal Constitucional, el Poder Judicial est parado, el Poder Legislativo est cercado, la Corte Nacional Electoral est en crisis, la Polica pide garantas a la sociedad para poder actuar y las Fuerzas Armadas son desalojadas a palazos cuando intentan restablecer el orden.

Se ha producido ms de un centenar de linchamientos en el ltimo ao, mltiples enfrentamientos en diversos puntos del pas, la toma de tierras y de minas por los campesinos y ya van 39 muertos por mviles polticos. El gobierno del cambio, de la mayora absoluta y con una gran legitimidad, se desgasta aceleradamente y ha promovido y alimentado al menos tres tipos de profundas fisuras entre la poblacin: Tensiones intertnicas y raciales Fragmentacin regional Oposicin campo-ciudad

En resumen, el gobierno de Evo Morales no ha resuelto la crisis poltica que se arrastra al menos desde el ao 2000 y al contrario la ha profundizado. Al mismo tiempo, el intento de imponer una visin indigenista sobre el conjunto nacional ha promovido el fortalecimiento del proyecto autonmico, que se constituye hoy en el principal freno al proyecto del poder del MAS y en el defensor de las instituciones democrticas frente al proyecto revolucionario socialista. VI. La propuesta de CPE del MAS

En la coyuntura actual el pas se encuentra profundamente fragmentado y polarizado, con una severa crisis estatal e institucional, y en medio de todo se encuentra pendiente la aprobacin de la propuesta de Constitucin del MAS a travs de un referndum. Porqu el temor y el rechazo casi generalizado a este documento?

34

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En realidad, ms all de la contradiccin de la propuesta constitucional oficialista con la demanda autonmica de 5 de los 9 departamentos bolivianos, el problema de fondo se encuentra en que sta pone en cuestin todo el orden institucional republicano, elimina la identidad nacional para sustituirla por una visin plurinacional en la que a las naciones que reconoce tambin les otorga el derecho al autogobierno y la autodeterminacin en territorios originarios precoloniales, los cuales no tienen lmites claros y por supuesto entran en total contradiccin con el ordenamiento territorial hoy existente. Como muestra el mapa propuesto por el gobierno nacional.

Figura 1. Mapa propuesto por el oficialismo

35

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La propuesta de CPE del MAS seala lo siguiente respecto a los derechos de los pueblos indgenas y de los campesinos -que no necesariamente son indgenas como es el caso de los colonizadores cocaleros- respecto a la tierra y el territorio:
Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indgena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinacin en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonoma, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidacin de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitucin y la ley (Artculo 2, propuesta de CPE del MAS). La autonoma indgena originaria campesina es la expresin del derecho al autogobierno como ejercicio de la autodeterminacin de las naciones y los pueblos indgena originarios, y las comunidades campesinas, cuya poblacin comparte territorio, cultura, historia, lenguas, y organizacin o instituciones jurdicas, polticas, sociales y econmicas propias. (Artculo 290, propuesta de CPE del MAS).

La Constitucin Poltica del Estado actualmente en vigencia reconoce el carcter pluricultural y multitnico de la sociedad boliviana, y reconoce derechos y deberes para todos los ciudadanos en calidad de iguales. En la propuesta de CPE hoy en debate se establecen diferencias entre personas indgenas y no indgenas en todos los mbitos, lo cual establece criterios de discriminacin en el nivel constitucional y genera una situacin muy compleja en trmino de los grupos tnicos que son reconocidos como nacin, y que en algunos casos no pasan de ser unas cuantas familias, como lo muestra el Cuadro 6 elaborado en base a informacin oficial del ltimo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda publicado por la Representacin Presidencial para la Asamblea Constituyente y Referndum Autonmico (REPAC).

36

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Cuadro 6. Grupos tnicos de acuerdo al Censo Nacional 2001


Afrobolivianos Araona Aymara Ayoreo Baure Canichana Cavineo Cayubaba Chacobo Chiman Chiquitano Ese ejja Guarani Guarasugwe Guarayo Itonama Joaquiniano Lecos 22.000 112 2.098.317 1.701 976 420 1.677 645 501 8.528 184.248 939 133.393 31 9.863 2.940 3.145 2.763 Machineri Maropa Mor Mosetn Movima Moxeo Nahua Pacahuara Quechua Sirion Tacana Tapiete Toromona Uru Weenhayek Yaminahua Yuqui Yuracare 155 ?? 101 1.601 10.152 76.073 ?? 25 2.556.277 308 7.056 63 ?? 2.383 2.020 188 220 2.755

?? Grupo itinerante indeterminado que no ha sido contactado.


Fuente: Elaboracin propia en base a publicacin oficial de la REPAC.

El posible reconocimiento de un grupo de 25 personas como nacin con derecho a autogobierno y autodeterminacin sobre recursos 37

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

naturales en un territorio indeterminado, por supuesto ha generado profundas preocupaciones entre los bolivianos.

En otros mbitos, la propuesta constitucional oficialista plantea algunas otras preocupaciones, como por ejemplo que el Parlamento se convertira en una Asamblea Legislativa Plurinacional en la que existirn 121 diputados con base territorial-poblacional en circunscripciones uninominales con sistema de mayora relativa, y 28 Representantes Departamentales por circunscripcin plurinominal departamental con sistema de representacin proporcional (artculo 147, propuesta de CPE del MAS), pero que ms adelante seala que:
La ley determinar las circunscripciones especiales indgena originario campesinas, donde no debern ser considerados como criterios condicionales la densidad poblacional, los lmites departamentales ni la continuidad geogrfica. (Artculo 149, propuesta de CPE del MAS).

En cuanto al Tribunal Constitucional, ste pasara a ser un Tribunal Constitucional plurinacional con magistrados elegidos con criterios de plurinacionalidad, con representacin paritaria entre el sistema ordinario y el sistema indgena originario campesino (artculo 198, propuesta de CPE del MAS). Ms adelante se seala que:
Los postulantes que provengan del sistema ordinario debern poseer ttulo de abogado y haber desempeado con honestidad y tica funciones judiciales, profesin de abogado o ctedra universitaria durante ocho aos y no contar con sancin de destitucin del Control Administrativo Disciplinario de Justicia. Los postulantes que provengan del sistema indgena originario campesino debern haber ejercido la calidad de autoridad originaria bajo su sistema de justicia. (Artculo 200, propuesta de CPE del MAS).

Este ltimo artculo implica que una autoridad originaria que cumple labores de preparacin de las fiestas o la organizacin de las etapas de cultivo o cosecha de productos en un Ayllu o Marcka de unas cuantas familias, pasara a ser un magistrado del Tribunal Constitucional si cumple bien su labor de representacin en su comunidad.

38

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La actual Corte Nacional Electoral cuenta con cinco vocales, cuatro de los cuales son nombrados por dos tercios de votos por el Congreso Nacional en base a una seleccin meritocrtica, y el quinto es nombrado por el Presidente de la Repblica como su delegado. La propuesta de CPE del MAS plantea un Consejo Electoral plurinacional compuesto por cinco miembros de los cuales al menos dos sern representantes de las naciones y pueblos indgena originario campesinos, uno ser nombrado por el Presidente y cuatro de ellos sern nombrados por mayora absoluta de votos en la Asamblea Legislativa Plurinacional (artculo 206, propuesta de CPE del MAS). La principal observacin a esta reforma no se encuentra en la composicin, sino en la eleccin por mayora absoluta, tomando en cuenta que la historia poltica impuso el mecanismo de los dos tercios que obliga a los representantes a establecer consensos porque generalmente optan por la imposicin, lo que deslegitima la decisin para quienes no son parte del oficialismo de turno.

Uno de los aspectos que genera mayores susceptibilidades es el que se refiere a la reforma total de la Constitucin, que la propuesta plantea podr tener lugar a travs de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular y que podr modificar la CPE por mayora absoluta, o por los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional bajo la misma modalidad (artculo 411, propuesta de CPE del MAS). Este factor, vinculado a la incorporacin de la reeleccin inmediata y sin renuncia del Presidente de la Repblica, dejara la posibilidad del control gubernamental y constitucional por la mayora absoluta, lo que claro, tendr absolutas dificultades de aplicacin dada la historia poltica nacional, que prueba la necesidad del establecimiento de consensos y pactos polticos. Estas y otras caractersticas de la propuesta constitucional hacen que hoy sea solo el oficialismo quien la defienda, y el resto de los bolivianos y bolivianas prefieren que se quede en vigencia la actual Constitucin, aunque con una reforma que incluya la posibilidad del establecimiento de un rgimen autonmico departamental con capacidades legislativas normativas. Hasta el momento, la posibilidad de legitimacin social de esta constitucin es muy cuestionada y ms bien es el ncleo de la confrontacin nacional. 39

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

El proceso de des institucionalizacin impulsado por el gobierno nacional, primero al interior de la Asamblea Constituyente y luego en un claro ataque y asedio al Tribunal Constitucional y al Poder Judicial, la manipulacin de la Corte Nacional Electoral y la cooptacin de los mandos de la Polica Nacional y las Fuerzas Armadas, hizo que los gobiernos departamentales con autoridades electas y con alto apoyo popular embanderen la demanda de autonoma como defensa de las instituciones republicanas y de la democracia. Actualmente la pugna poltico-ideolgica entre gobierno nacional y regiones frena la implementacin de las mencionadas reformas, y la crisis de confianza en la va electoral presenta un escenario en el que las salidas institucionales y pacficas son cada vez menos probables. VII. Conclusiones

El gobierno de Evo Morales, iniciado en enero de 2006, lleva a cabo dos estrategias muy claras para tratar de imponer una Revolucin Democrtica hacia el socialismo del Siglo XXI o el bolivarianismo en Bolivia. La primera fue institucional con dos mecanismos muy claros: la Asamblea Constituyente y la nacionalizacin. Ante la imposibilidad de manipular la institucionalidad en la Asamblea por mayora absoluta de votos, con la resistencia defensora de los dos tercios de votos, el gobierno pas a una estrategia de destruccin de la institucionalidad democrtica desde el segundo ao de gobierno. Como dice Ral Prada Alcoreza, asamblesta uninominal del MAS de la Circunscripcin 9: No se puede respetar las instituciones que la revolucin busca destruir, por lo que el proceso boliviano se ha polarizado seriamente entre el gobierno, que busca imponer su propuesta constitucional, y el resto de la ciudadana que aunque no est plenamente articulada por la heterognea y a veces contradictoria oposicin partidaria y regional, quiere que siga existiendo la Nacin Boliviana y la Repblica que desaparecieron del texto constitucional propuesto, y sobre todo, que buscan mantener el rgimen poltico democrtico.

40

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En resumen, la mayora de la poblacin opt por las urnas y no por los fusiles, y el gobierno de Evo Morales decidi ir a las urnas para luego hacer la revolucin, lo que da a da le resta el apoyo de la poblacin. Bibliografa

Costa, Jimena. Las Agrupaciones Ciudadanas: Una alternativa a los partidos polticos? En: Revista Opiniones y Anlisis # 71. Fundacin Hanns Seidel FUNDEMOS, La Paz, Bolivia, 2004.

Asamblea Constituyente. Propuesta de Nueva Constitucin Poltica del Estado. Versin Oficial, La Paz, 2007.

Fundacin Milenio. Informe de Milenio sobre el Acontecer Poltico. En Bolivia # 8. Agosto 2004 Junio 2005, La Paz, Bolivia, 2005. Gaceta Oficial de Bolivia. Melndez, Carlos. Anlisis Comparado de las Agrupaciones Polticas de los Pases Andinos. En: La Poltica por Dentro. Cambios y Continuidades en las organizaciones polticas de los pases andinos. Rafael Roncagliolo y Carlos Melndez (Editores). gora Democrtica- Idea Internacional, Lima, Per, 2007.

Costa, Jimena. Partidos y Sistema de Partidos en Bolivia. En: La Poltica por Dentro. Cambios y Continuidades en las organizaciones Polticas de los pases andinos. Rafael Roncagliolo y Carlos Melndez (Editores). gora DemocrticaIdea Internacional, Lima, Per, 2007.

REPAC. Sistematizacin de Propuestas. Asamblea Constituyente. Resumen. Representacin Presidencial para la Asamblea Constituyente y el Referndum Autonmico. Gobierno Municipal de Sucre, 2006.

41

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Presente y futuro de la reforma electoral en Chile


Introduccin

Miguel A. Lpez V. Pedro Figueroa R.*

Desde el retorno a la democracia en 1990 las elecciones chilenas se han caracterizado por su continuidad y limpieza y porque jams algn actor poltico interno ha discrepado con ellas. Por aos las discusiones partidarias y acadmicas sobre el sistema electoral chileno se centraron en discusiones sobre la necesidad del cambio del sistema electoral binominal heredado del autoritarismo. Sin embargo, el proceso de fortalecimiento democrtico chileno ha introducido nuevos desafos en el estudio del rgimen electoral chileno, como son el cambio del sistema de inscripcin voluntaria y voto obligatorio existente, el financiamiento estatal a las elecciones y a los partidos y la posibilidad de participacin electoral a los chilenos que viven en el extranjero, entre otros. Todo esto implica profundos cambios en el rgimen electoral y en el Servicio Electoral, el organismo electoral encargado de organizar, supervisar y controlar los actos electorales.

En este trabajo revisamos los efectos del sistema electoral binominal y hacemos un breve resumen de las propuestas de cambio presentadas. Luego nos centramos en el proceso de reforma del rgimen electoral chileno que recin se inicia. Discutimos como la ley de financiamiento electoral impulsada por el gobierno de la concertacin, y aprobada tras arduas negociaciones con los partidos de oposicin, si bien regula el financiamiento privado no garantiza aun la total transparencia del
* Miguel ngel Lpez Varas. Doctor (Ph.D) y Magister (MA) en Ciencia Poltica Poltica, Universidad de Essex, UK. Profesor Instituto de Asuntos Pblicos e Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile. Pedro Figueroa R. Egresado del Magster en Ciencia Poltica de la U. de Chile. Estudi Filosofa en la U. de Valparaso y Ciencia Poltica en la P.U.C. Actualmente se desempea como investigador del Dpto. de Ciencia Poltica del Instituto de Asuntos Pblicos de la U. de Chile y es profesor de la U. Mayor, sede Temuco.

43

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

sistema. Otros aspectos de la modernizacin del rgimen electoral aun estn en discusin, por lo que slo mencionaremos los principales asuntos que han caracterizado el debate. Entre ellos las promesas presidenciales del voto de los chilenos en el extranjero, y la propuesta recientemente enviada al legislativo sobre financiamiento de partidos, que tiene pocas posibilidades de concretarse en un futuro cercano. Mencionaremos tambin las posturas para reforma de la inscripcin electoral para incorporar a cerca de tres millones de chilenos, principalmente jvenes, que no se han inscrito para votar. I. Los efectos del sistema electoral chileno

En trminos de ingeniera electoral, el sistema binominal que rige las elecciones de los representantes de ambas cmaras, fue concebido -ex profeso- por el gobierno de Pinochet. Su intencin era producir efectos sobre el nuevo sistema de partidos que deba ser inaugurado luego del plebiscito de 1988, y si bien es cierto la discusin sobre cul deba ser el sistema electoral a ser instaurado en el Chile post plebiscito comenz mucho antes de esa fecha, lo cierto es que slo fue afinado tcnicamente una vez conocidos los resultados de esa consulta donde result vencedor el No a la continuidad del rgimen de Pinochet. Es as como a travs de la Ley Orgnica Constitucional 18.700 de 1988 fue establecido el sistema electoral binominal vigente hasta el da de hoy, con las circunscripciones y distritos que fueron diseados en funcin de los resultados del plebiscito a fin de evitar una ventaja demasiado contundente de la coalicin de centroizquierda en las futuras elecciones (Joignant y Navia, 2003; Cabezas y Navia, 2005). Sobre la base del conocimiento de algunas de las consecuencias buscadas por los diseadores del binominal y algunos efectos constatados por investigadores, podemos juzgar sobre los efectos de aquellas a la luz de los resultados de cinco elecciones realizadas en los ltimos 19 aos. A partir del diagnstico sobre las causas del quiebre institucional de 1973, un grupo de partidarios del rgimen militar reunidos en la llamada Comisin Ortzar encargada de proponer la nueva institucionalidad electoral, concluyeron que uno de los principales factores que coadyuvaron a la crisis poltica habra sido el sistema 44

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

proporcional existente hasta antes del golpe militar de 1973, el cual habra incentivado la fragmentacin del sistema de partidos (Comisin Ortzar, 1981: 257, citado en Gamboa, 2006). En tal sentido, uno de los principales efectos al que deba propender el nuevo sistema electoral era precisamente evitar el fraccionamiento del sistema de partidos y el surgimiento de nuevas fuerzas en su interior, junto con proporcionar ventajas a la derecha. El nuevos sistema deba entonces generar una competencia bipolar y centrpeta que redujese el nmero efectivo de partidos polticos y, segn seala Siavelis (2004, 2005a y 2005b), excluyese a la izquierda. Esto ltimo era perseguido a partir del diagnstico que sugera disminuir la izquierdizacin del sistema de partidos junto con favorecer la moderacin y la tendencia hacia una competencia orientada hacia posiciones de centro (Marn, 1986).

Otro de los efectos buscados con el binominal era producir mayoras estables que otorgaran gobernabilidad al pas e impedir que luego de reinstaurada la democracia se pudieran producir cambios importantes en la institucionalidad diseada durante el rgimen militar (Gamboa, 2006). Por ello se deba evitar que se produjera un control absoluto del Congreso por la coalicin triunfadora en el plebiscito de 1988, es decir, por parte de la Concertacin de centroizquierda que haba apoyado el No (Navia, 2004; Siavelis, 2004; Cabezas y Navia, 2005). En tal sentido, la ingeniera electoral aplicada por los tcnicos del rgimen militar tuvo como uno de sus objetivos proteger a la segunda fuerza, que se supuso (como efectivamente ocurri) sera la alianza que agrupaba a los partidarios del rgimen militar y a los partidos de centroderecha, hoy Alianza por Chile. A nivel sistm ico, y desde un enfoque ma rcadamente institucionalista, han sido sealados un serie de efectos del sistema electoral binominal, algunos de los cuales parecieran ser ms normativos que efectivos. Temprano en los 90s Valenzuela y Siavelis (1991) sugirieron que el binominal poda generar volatilidad, como consecuencia de los altos umbrales existentes al permitir la posibilidad de variaciones en los resultados agregados a partir de pequeas transferencias de votacin, lo cual hasta ahora no ha sido observado. Por su parte, Fuentes (1993) plante como efecto la inestabilidad del sistema al excluir a una de las tres fuerzas tradicionales de la poltica 45

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

chilena, lo que efectivamente se ha observado hasta ahora. Por su parte Guzmn (1993) advirti como efecto una convergencia hacia posiciones moderadas, las que tambin han podido ser observadas durante los 19 aos de funcionamiento del binominal al analizar los efectos e incentivos para la negociacin en vez de la confrontacin. En cuanto a otros efectos, como la dispersin, Tagle tempranamente (1993) recalcaba el hecho de que las votaciones varan a lo largo del pas, con lo cual los efectos del binominal tambin se dispersaran. El autor relativizaba el mito de la sobre representacin para la derecha a consecuencia del binominal, ya que la Concertacin tambin se sobre representa, incluso en la eleccin analizada por el autor, en un porcentaje mayor que la derecha. Sobre este punto, la evidencia de ms competencias electorales ha llevado a los autores a confirmar lo planteado por Tagle, ya que las dos coaliciones mayoritarias se sobre representan casi por igual (Auth, 2006; Carey, 2006).

Una de las principales consecuencias del binominal es el efecto centrpeto y bipolar que produce en la competencia electoral y a nivel de coaliciones polticas. Como seala Nohlen (2006), es algo que resultara ingenuo no reconocer, pese a que los partidos que integran las coaliciones indican la existencia de un pluralismo subordinado a lgicas programticas y electorales, lo cual es consistente con las conclusiones de Siavelis (2005b) al constatar que el nmero efectivo de partidos y candidatos ha mantenido cierta continuidad respecto al sistema partidista previo el rgimen militar.

En cuanto a los efectos del binominal sobre la competencia poltica, se ha observado el traslado de la competencia electoral al interior de las listas, lo cual ha sido considerado por algunos autores (v. gr. Huneeus, 2006) como una distorsin severa de la competencia electoral y del sistema de partidos. En relacin a los resultados, uno de los efectos ms difundidos es el de la sobre representacin de la segunda mayora, lo que habra que precisar sealando, luego de 19 aos y cinco elecciones realizadas, que no slo favorece a la derecha, como sugieren algunos autores (Aninat y Navia, 2005) sino que, tal como lo habamos mencionado anteriormente, tambin a la Concertacin, casi en la misma proporcin agregada (Auth, 2006; Carey, 2006). Esto se

46

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

observa en el cuadro siguiente, donde se observan los niveles de sobre representacin de los principales bloques.

Cuadro 1. Sobre representacin del binominal en elecciones de diputados 1989-2005


Alianza votos 34,2 36,7 36,3 44,3 38,7 % % escaos Coalicin Ao eleccin 1989 1993 1997 2001 2005 Concertacin votos 51,5 55,4 50,5 47,9 51,8 % % escaos

40,0 41,7 39,2 47,5 45,0

57,5 58,3 57,5 51,7 54,2

Fuente: Elaboracin propia con datos del Servicio Electoral de Chile.

II. Las propuestas de cambio: Desde las propuestas individuales a la Comisin Boeninger

Tal como se ha mencionado el actual sistema electoral chileno ha sido objeto de crticas desde sus orgenes por los efectos de sobre representacin y exclusin que produce y debido al contexto autoritario en el que fue instaurado. La manera en que fue discutido, diseado e implementado, cuestionan su legitimidad de origen, transformndose de ese modo en una de las instituciones ms controversiales y debatidas heredadas del rgimen militar, por lo que ha sido objeto de propuestas de reforma desde su entrada en funcionamiento. No obstante lo anterior, podemos sostener que pese a las crticas dicho sistema ha resultado ser funcional durante todos estos aos, institucionalizndose como la forma de competencia y representacin del poder legislativo 47

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

chileno, a falta del qurum legislativo necesario de los partidarios de la Concertacin para poder cambiarlo o modificarlo.

Desde el primer gobierno de la Concertacin el cambio del binominal ha estado en la agenda de las reformas polticas, sin embargo, la verdadera discusin radica en el valor que se le otorga a distintos principios y supuestos que lo sostienen. La mayora de los autores consideran que los efectos del binominal son negativos para la democracia mientras que para otros sera sinnimo de estabilidad, moderacin y gobernabilidad. Por ejemplo, autores como Huneeus (2004) consideran que la eliminacin del binominal es un requisito fundamental para consolidar el sistema democrtico y para Garretn (2006) se tratara de uno de los enclaves autoritarios de mayor permanencia en Chile. Por otra parte, del lado de la defensa del binominal se argumenta que genera coaliciones convergentes en la moderacin de sus programas (Carey, 2006) y que mantiene la estabilidad del sistema de partidos asegurando la gobernabilidad (Von Baer, 2006). A continuacin revisamos algunas de las principales modificaciones que han sido propuestas para cambiar el sistema electoral binominal durante el perodo democrtico, tanto desde el gobierno como por autores individuales.

La primera propuesta concreta de un gobierno de la Concertacin data de 1992, durante el perodo del ex Presidente Aylwin, cuando se propuso para la Cmara baja aumentar los escaos de diputados de 120 a 164 y disminuir los distritos electorales de 60 a 45 con magnitudes variables (entre 3 y 5) de acuerdo a la poblacin. En el caso del Senado, se propuso eliminar a los senadores designados que en ese momento (y hasta el 2005) existan, aumentando el nmero de bancas de 38 a 54 en 13 circunscripciones no uniformes de magnitudes variables entre 3-8. En ambos casos la frmula electoral o cifra repartidora a utilizar sera DHondt. Un ao ms tarde, Fuentes (1993) propuso cambiar el sistema binominal por uno de representacin proporcional con umbral del 5% y un mecanismo de correccin automtico frente a cambios poblacionales, donde adems, se prohiban los pactos electorales para evitar as la fragmentacin del sistema de partidos. Bajo este sistema el 50% de los 120 escaos de la Cmara de Diputados se 48

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

asignaran al candidato ms votado de la lista ms votada en cada uno de los 60 distritos y el resto (60) se asignara a travs de listas nacionales mediante la aplicacin de la frmula DHondt para calcular la cantidad de parlamentarios que corresponden por partido que pasen la barrera legal. Posteriormente Nohlen (2001) plante introducir en Chile dos reformas al sistema binominal: agregar al sistema actual una lista nacional proporcional e introducir el voto doble, uno para la lista distrital y otro para la nacional. Por su parte, Arriagada (2005) propuso un sistema proporcional modificado, con distritos de magnitud mediana variable (3 a 5), con umbral de un 5% para evitar la proliferacin de los partidos. Ese mismo ao Altman (2005) sugiri un sistema paralelo de acumulacin que combina legisladores electos directamente en distritos uninominales (60), y otros (60) en un distrito nico con representacin proporcional sin redistritaje, con frmula DHondt y umbral de 5%, mientras que para el Senado igualmente propuso la mitad de escaos en distritos uninominales y la otra mitad a travs de la asignacin proporcional mediante la aplicacin de la frmula DHondt. Aninat y Navia (2005) propusieron un sistema de 120 distritos y 38 circunscripciones senatoriales uninominales, donde las unidades territoriales seran diseadas por un organismo independiente del Congreso y los partidos. A su vez, Joignant y Daz (2005) plantearon un sistema mixto en el que se aumentan los Diputados a 150 diputados, 2/3 de los cuales lo hacen en distritos uninominales mayoritarios y el 1/3 restante a travs de un sistema paralelo de votacin proporcional, aumentando de 60 a 100 el nmero de distritos. Por otro lado, Duval (2006) postula mantener los actuales 60 distritos binominales aumentando en un 20% los escaos de la Cmara baja y disminuyendo el coeficiente de divisin de 2 a 1.5, con el objeto de aumentar la competencia entre las alianzas o pactos mientras que para los 30 escaos restantes propone la aplicacin de la frmula DHondt a las votaciones obtenidas por cada partido. La votacin nacional de cada partido correspondera a la agregacin de todas las votaciones de los candidatos que present el partido. Ese mismo ao, Garretn (2006) propone un sistema de representacin proporcional y un redistritaje que arroje distritos de tamaos semejantes y circunscripciones de

49

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

magnitud cinco, y donde cada partido pueda presentar igual nmero de candidatos que los escaos disponibles en cada distrito.

Finalmente, una de las iniciativas ms amplias orientadas a reformar el sistema electoral fue impulsada por el actual gobierno de Michelle Bachelet al iniciar su mandato. La presidenta le dio especial importancia a la reforma del sistema electoral, ya que fue uno de los ejes de su campaa electoral y la incorpor, luego de electa, al paquete de 36 medidas a realizar en los primeros 100 das de su gobierno. Para cumplir con su promesa electoral Bachelet cre una comisin especial encargada de estudiar modificaciones al sistema electoral binominal. En dicha comisin participaron personas provenientes de los distintos partidos de la Concertacin (los de la Alianza por Chile se auto marginaron), acadmicos y expertos electorales liderados por el ex Ministro y Senador Edgardo Boeninger (de ah el nombre de la comisin Boeninger). Los resultados concretos del trabajo de esta comisin fueron una serie de recomendaciones y la propuesta de aumentar los escaos en la Cmara de Diputados de 120 a 150 y del Senado de 38 a 50, estableciendo un nuevo mapa electoral (redistritaje) conservando la frmula actual de listas, pactos y subpactos nacionales. Adems establece la introduccin de listas abiertas a fin de permitir la posibilidad de votar por candidatos de partidos polticos insertos al interior de los pactos o subpactos, junto a la recomendacin de adoptar cuotas de gnero para acrecentar la participacin de las mujeres. En cuanto a la frmula de conversin de votos en escaos postula DHondt y la creacin de una entidad autnoma encargada de revisar cada diez aos la composicin de los distritos de la Cmara en funcin de las variaciones de poblacin. En cuanto al redistritaje, establece 3 propuestas: a) Base distrital y magnitud dos a seis escaos (no divide distritos, mantiene y/o fusiona algunos); b) Base distrital y magnitud dos a ocho escaos (no divide distritos, mantiene y/o fusiona algunos) y c) Base provincial y magnitud dos a ocho escaos (no divide distritos, mantiene y fusiona algunos). Finalmente, establece como alternativa para el Senado una base de 50 escaos, manteniendo los 38 existentes y aumentando de manera proporcional los 12 restantes, segn la poblacin de las circunscripciones. 50

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La comisin Boeninger en realidad plante tres propuestas al Ejecutivo, el que seleccion una de ellas, la cual fue ingresada al Senado en junio del 2006 para su discusin. Dado la oposicin inmediata de la Alianza a la propuesta del gobierno y sabiendo que la mocin del ejecutivo no prosperara, lo partidos de la Concertacin decidieron no apoyar la propuesta del Ejecutivo y propusieron a la oposicin realizar otras ms consensuadas. Esto se vio refrendado luego en la firma de un acuerdo de buena voluntad de apoyo a la reforma del sistema binominal, pero slo qued en eso por lo que el sistema electoral heredado de la dictadura sigue gozando de buena salud.

La falta de acuerdo para una reforma al sistema electoral binominal se encuentra en la oposicin de la Alianza de centroderecha, pero si bien la Concertacin ha impulsado el cambio, los congresistas electos no poseen los mismos incentivos. Desde una perspectiva de realismo poltico parece lgico que un parlamentario que ha creado una mquina electoral para ser reelecto decida cambiar las reglas a un sistema que introduzca incertidumbre en su eleccin? La verdad es que los incentivos individuales para el cambio del sistema binominal para cada parlamentario en particular son bajos. Por esta razn muchas propuesta incluyen el aumento sustancial de los cargos a elegir, lo que no goza de la popularidad del electorado. Es interesante destacar que a diferencia del sistema electoral binominal para elecciones de ambas cmaras en el Congreso, el sistema de eleccin municipal es plurinominal en la eleccin de sus concejales y usa la frmula DHont. Este sistema s ha sufrido algunas modificaciones desde la eleccin municipal de 1992, cuando se realizaba una sola eleccin e indirectamente los concejales electos elegan al alcalde, hasta el sistema actual, con dos elecciones separadas para concejales y alcalde. III. La modernizacin del rgimen electoral

Si bien la reforma del sistema electoral para las elecciones de ambas cmaras del Congreso ha ocupado casi todo el inters de los medios de prensa y academia en los aos de la democracia restaurada, 51

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

en los ltimos aos han emergido otras preocupaciones tendientes a modernizar el rgimen electoral chileno. Estas han estado vinculadas principalmente a mejorar la representatividad del rgimen y garantizar la transparencia. A. Financiacin electoral

La relacin entre el dinero y la poltica ha sido materia de estudio en las democracias avanzadas en el ltimo medio siglo, sin embargo en Amrica Latina, y en Chile en particular, las normativas sobre financiamiento electoral son recientes. De acuerdo a Katz (1996: 124) las regulaciones referidas al financiamiento de campaas polticas pueden ser divididas, en trminos generales, en dos categoras, las concernientes a los lmites al gasto y las relativas a las contribuciones y otros tipos de ingresos. Simplificando, el autor manifiesta que las primeras pretenden prevenir que los candidatos o los partidos compren elecciones, y las segundas impedir que aquellos con recursos compren a los candidatos.

La regulacin del financiamiento electoral en Chile no ha estado ajena a controversias y la legislacin sobre la materia ha sido materia de permanente debate desde el 2003 en adelante. El financiamiento est regulado por la ley 18.603 orgnica constitucional de partidos polticos, la 19.884 sobre transparencia, lmite y control del gasto electoral y la ley 19.885 sobre el buen uso de donaciones de personas jurdicas. La 18.884 establece el financiamiento pblico a las campaas polticas, regula las donaciones privadas estableciendo un cierto grado de transparencia de ellas y establece lmites de gasto electoral para las campaas.

Sobre el uso de recursos fiscales en las campaas, el estado chileno financia y reembolsa gastos electorales de candidatos y partidos. Al inicio de la campaa cada partido recibe una suma de dinero equivalente al nmero de votos obtenidos en la ltima eleccin del

52

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

mismo tipo multiplicado por el 0.01 del valor de una Unidad de Fomento (UF)1 (artculo 14). Finalizado el acto electoral el estado reembolsa el dinero gastado por los candidatos y partidos. En el caso de las elecciones presidenciales se reembolsa 0.03 UF por cada voto obtenido por un candidato en la primera vuelta, y 0.01 en caso de las segunda vuelta. (artculo13.bis). En el caso de las elecciones al Congreso y municipales, el fisco devuelve los gastos incurridos en la campaa en una suma que no puede exceder los tres centsimo de UF multiplicado por el nmero de sufragios obtenidos (artculo 15). Sobre las donaciones privadas, la ley establece diversas modalidades de donacin segn su origen y con diversos lmites. Se introducen as donaciones de carcter annimo que slo son conocidas por el donante y el receptor de los dineros, pero se exigen registros contables de la donacin. Las donaciones annimas no pueden superar las 20 UF y la suma de todas ellas no pueden constituir el 20% del total de fondos obtenidos por el candidato.

El segundo tipo de donacin privada son las pblicas, las que requiere las identidades del donante y el donatario. Estas donaciones son descontables como gasto para el impuesto a la renta y requieren publicidad si superan las 600 UF por candidato o las tres mil por partido, o superan el 10% del gasto mximo de campaa del candidato o del partido. Finalmente existe la donacin reservada que opera con una modalidad distinta ya que el donante hace llegar al Servicio Electoral la donacin, y ste ltimo registra la identidad del donante, rene todos los aportes semanales y los hace llegar a los partidos o candidatos de preferencia de los donantes. Esta donacin que opera para aportes superiores a las 20 UF y con topes diferentes segn el tipo de eleccin, garantiza la independencia futura del candidato electo de los donantes al impedir que el receptor conozca la identidad del donante.

1 La Unidad de Fomento (UF) es una medida de reajustabilidad que se calcula segn el ndice de precios al consumidor del mes anterior. Su valor a inicios de octubre del 2008 es de aproximadamente 21.000 pesos (US $34 aproximado).

53

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En todo caso la ley establece lmites a la cantidad de dinero que una persona natural o jurdica pude donar a campaas polticas en una eleccin determinada.

Si bien la ley original implic un paso hacia el establecimiento de subsidios fiscales a las campaas electorales su principal debilidad estuvo en los mecanismos de control a los gastos y a las sanciones a los infractores (Fuentes, 2003). El Servicio Electoral no tiene la capacidad fsica para realizar un anlisis a las cuentas de los candidatos ni para velar por el cumplimiento de la ley, y adems en el apuro del ejecutivo por pasar la ley en el 2003 se eliminaron las sanciones por el no cumplimiento de la ley. Las diversas modificaciones posteriores a la ley y otras que estn en discusin han mejorado la transparencia del financiamiento electoral, pero este proceso aun est en marcha. Entre ellas estn las propuestas para ampliar las capacidades y atribuciones del Servicio electoral, establecer un registro de los proveedores, prohibir a personas jurdicas realizar aportes de campaa, etc. (Chile Transparente, 2008). Este ao las discusiones sobre la financiacin de la poltica ha adquirido un nuevo rumbo luego de que el ejecutivo enviase al parlamento un proyecto de ley que modifica la ley 19.884 donde se establece el financiamiento pblico de los partidos fuera de los perodos electorales y prohibir los aportes monetarios de las empresas a la poltica. A este proyecto, que est en discusin en el Congreso y que ha suscitado crticas (Valds, 2008), se le agregan otros proyectos y mociones para crear una nueva ley orgnica de partidos polticos, sobre el reestablecimiento de elecciones primarias para la nominacin de candidatos, exigencias de escolaridad para candidatos, etc. B. Inscripcin automtica y voto obligatorio y voto voluntario

Desde el enfoque institucional se destaca tambin la gran relevancia que adquiere como uno de los componentes del rgimen electoral la modalidad de inscripcin y registro de los electores en el padrn electoral. En este sentido la literatura sobre esta temtica en la experiencia comparada muestra los efectos que tendra en la 54

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

participacin electoral la variable institucionalidad electoral, donde se incluye la modalidad de registro o inscripcin (automtica, obligatorio, voluntaria) (Powell, 1986; Lijphart, 1997; Cox, 1999, Bowler et al., 2001; Louth y Hill, 2005). En tal sentido, el sistema a partir del cual los ciudadanos pasan a formar parte del padrn electoral y quedan habilitados para votar, adquiere importancia al ser reconocida su incidencia como un factor condicionante de los ndices de participacin electoral. Desde esta visin se reconoce que la participacin se vera afectada por factores institucionales con mayor fuerza que otras formas de participacin poltica (Powell, 1986). Desde esta perspectiva, la modalidad de registro y/o inscripcin formara parte de los mecanismos institucionales que delimitan o restringen la participacin poltico-electoral. Estos inciden, finalmente, en la participacin electoral en trminos de la cantidad de personas en edad de votar que realmente sufragan y de calidad democrtica, referida a que mayores requisitos y dificultades en la inscripcin generaran menor representatividad del sistema.

Este ltimo aspecto es una de las preocupaciones centrales de la investigacin sobre el tema, lo que podra ser en parte remediado disminuyendo los costos alternativos y barreras que habilitan al ciudadano para votar. En tal sentido, Powell (1986) seala que la variable que explica con ms fuerza el incremento de la participacin electoral en la experiencia comparada resulta ser la inscripcin automtica. Esta posicin se sustenta en la evidencia recopilada por los estudios empricos que dan cuenta de una mayor participacin electoral en los estados americanos en los que se disminuyen los requisitos de inscripcin (Wolfinger y Rosenstone, 1980), lo que es apoyado por la evidencia recopilada por Powell (1986) que muestra que en los pases con sistemas de registro automtico los electores poseen un nivel de participacin promedio 14% ms alto que en aquellos con registros voluntarios. En la misma lnea, estudios sealan que en Amrica Latina los pases que han adoptado sistemas de inscripcin automticas han incrementado la participacin electoral tambin en un 14% (Fuentes y Villar, 2004), lo cual en parte justifica las iniciativas de reforma que incorporan este diseo como una forma de aumentar la participacin. 55

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En cuanto a lo que son las formas de inscripcin, bsicamente el diseo electoral presenta tres formas o modalidades: obligatoria, voluntaria y automtica, las que no deben ser confundidas con el tipo de voto, que comparte, en trminos nominales, las dos primeras denominaciones. En este sentido la inscripcin automtica se presenta como la forma en que el Estado, a travs de los organismos especializados, incluye peridicamente a las personas habilitadas legalmente para votar en el padrn, ajustando permanentemente la relacin entre personas en edad de votar (PEV) y el padrn electoral.

En el caso de Chile, se contempla la adopcin de un sistema de inscripcin automtica sin determinar an el tipo de voto asociado, es decir, si es voluntario u obligatorio. Una de las ventajas que tendra este sistema (independiente de cual sea el tipo de voto), sera un aumento en los niveles de participacin evitando o disminuyendo la llamada abstencin encubierta (Aleuy, 2007). Sin embargo, el principal argumento es de carcter normativo ya que vincula la participacin, la legitimacin y la consolidacin democrtica (Nohlen, 2004), con la asistencia de los ciudadanos a las urnas en un insumo vital para la legitimidad del sistema poltico democrtico (Huneeus, 2004).

Lo anterior reviste gran importancia debido a que en Chile el porcentaje de no inscritos ha ido en constante aumento a partir de 1989, cuando el pas reinaugura la democracia (Toro, 2007; Ortega, 2003; Navia, 2004) superando hoy los dos millones y medio de personas. Algunos explican la no inscripcin al menos parcialmente en funcin de la existencia de un sistema de registro burocrtico (Ortega, 2003). Actualmente en Chile la Ley Orgnica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral (Ley N 18.556) regula el sistema de inscripciones estableciendo requisitos de orden temporales (los ciudadanos deben inscribirse meses antes de la eleccin en das y horas sealadas), y una vez inscritos en el padrn quedan obligados en adelante a votar bajo pena de multa. De la misma manera, las personas que se trasladan geogrficamente deben re-inscribirse, lo que muchas veces no ocurre y, segn el servicio electoral, desde 1997 entre seiscientos y setecientos mil inscritos no concurrieron a votar por encontrarse lejos de su lugar de votacin (Garca, 2007:15). Segn 56

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Si bien existe cierto acuerdo en la evolucin hacia el registro automtico de los votantes, la discusin se complica cuando se discute la voluntariedad u obligatoriedad del voto2. La discusin que ha dividido a parlamentarios y acadmicos se centra en el carcter del voto, en el sentido de si este es un deber, por lo que tendra que ser obligatorio, o es un derecho, por lo que debera ser voluntario (Sierra, 2007). Para algunos partidarios de la obligatoriedad del voto se trata de un deber cvico casi comparable al pagar impuestos, para los partidarios de la voluntariedad no se le puede exigir a los chilenos votar pues afectara sus libertades. La discusin an esta en marcha. C. El voto de los chilenos en el exterior

Ortega (2003) la inexistencia de un sistema de inscripcin automtico (y voto obligatorio) se trasforma en una de las principales razones de los altos niveles de abstencionismo electoral en el actual sistema poltico chileno, junto con haber generado el objetivo envejecimiento del padrn electoral.

La actual ley electoral no permite el sufragio de los chilenos que residen en el extranjero. Segn el ltimo censo en el 2002 se tratara de unos 850.000 chilenos los que se encontraran en esta situacin. Pese a que la Constitucin consagra ese derecho a los ciudadanos sin hacer excepciones sobre la residencia, an no existe acuerdo respecto al debate del voto extraterritorial (Toro y Walter, 2007). Una de las principales razones de este desacuerdo estara en que la mayora de los chilenos residentes en el extranjero corresponde a personas exiliadas durante el rgimen autoritario, quienes en principio estaran inclinados a votar por la Concertacin o la izquierda extraparlamentaria. Esto no es del todo claro, menos an cuando segn el censo slo un 10% de los chilenos residentes en el extranjero declaran como motivo principal de su condicin cuestiones polticas. Otra materia en la discusin sobre el voto de los chilenos en el exterior se refiere al tipo de elecciones
2 En enero de este ao la propuesta sobre inscripcin automtica y voto voluntario fue aprobada por la Comisin de Constitucin del Senado y pas a la aprobacin de la Sala en marzo, la que concord con la inscripcin automtica pero gener bastante polmica por la eliminacin de la obligatoriedad del voto.

57

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

en que ellos estaran facultados para votar. Adems el proceso de incorporar a los chilenos en el extranjero al padrn electoral no esta exento de problemas y no existe acuerdo tampoco en lo referente a la forma de ejercer el voto, por ejemplo votar en los consulados chilenos, voto por correo, etc. Todo esto implica consiguientes modificaciones al Servicio Electoral.

Desde el retorno mismo de la democracia en Chile se han presentado diversas iniciativas en el Congreso orientadas a revertir la situacin actual, en su mayora auspiciadas por parlamentarios de la Concertacin y el Ejecutivo. La ltima en el ao 2000. Solo en el ao 2006 pudo ser presentado un proyecto de ley que cont con el apoyo de algunos diputados de la Alianza, sin embargo hasta el da de hoy an permanece estancado en la cmara baja. D. Gnero

Los gobiernos de la Concertacin han promovido la incorporacin de la mujer a travs de medidas y acciones que hasta ahora no haban incluido cuotas para las candidaturas a cargos representativos. Desde la igualdad formal frente a la ley, las polticas de los gobiernos de la Concertacin han buscado la igualdad de oportunidades. Esta nocin sustituye la idea de la igualdad formal y pone el nfasis en igualar los factores sociales y culturales de las situaciones de partida, () buscan garantizar la presencia pblica femenina, superando la reclusin en las tareas reproductivas. Sin embargo las polticas no han considerado la igualdad de los resultados (Valds y Fernndez, 2006:15).

El gobierno de Michelle Bachelet se ha caracterizado por promover el concepto de paridad, el cual pretende enmarcarse en el enfoque de mayor equidad y creciente incorporacin de la mujer a las esferas poltica y social. El gabinete paritario nombrado ha dejado de ser tal con los nuevos nombramientos que se han producido, y claramente no ha sido suficiente para lograr el objetivo de incorporar paritariamente a las mujeres en la toma de decisiones, aun cuando los avances han sido sustantivos.

58

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Durante el actual gobierno el debate en Chile sobre la implementacin de cuotas para la representacin femenina ha sido enmarcado dentro del debate general de la reforma al sistema electoral binominal, con vista a un sistema ms democrtico y representativo. Algunos autores sostienen que las injusticias histricas aumentan las dificultades para la correccin de la situacin de la mujer, resultando insuficiente la existencia de formalidades que concedan igualdad de derechos y oportunidades. Junto a ello, se sostiene, la discriminacin debe ser atacada a travs de medidas de discriminacin positiva que si bien no acaban con la exclusin poseen un carcter correctivo. Los proyectos de los diputados Mara Antonieta Saa y Fulvio Rossi, constatan que en Chile la seleccin de candidatos est profundamente determinada por las redes de contacto y financiamiento intrapartidario. Sostienen que tradicionalmente la direccin poltica partidaria ha sido dominio de los hombres y la representatividad, segn argumentan otros autores, no se agota slo en la dimensin geogrfica, sino tambin en la de gnero, siendo la sub representacin femenina una barrera ms que impone el sistema.

En trminos generales, las diversas propuestas de reforma electoral relacionadas con el gnero sostienen que para provocar un salto cualitativo en la representacin poltica de la mujer debera ser implementado un sistema de cuota. Sin embargo el debate en Chile no est zanjado, ni tampoco cerca de estarlo en el corto plazo. Lo cierto es que se ha ido imponiendo cierto consenso en torno a la importancia de la equidad en el acceso a esferas de decisin y puestos directivos, lo que se enmarca dentro de los lineamientos bsicos del primer gobierno liderado por una mujer. Actualmente en Chile slo existen las cuotas en tres partidos polticos, que las han incorporado voluntariamente y ms bien en trminos nominales, lo que no constituye garanta alguna de un aumento de la representacin femenina en el parlamento, aun cuando sta ha aumentado (ver grfico).

59

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Grfico 1. Chile: presencia femenina en el Parlamento, 1951-2008


Presencia femenina en el Parlamento chileno (1951-2008)
16 15,00 14 12,50 11,67 10,80 10 9,33 8
%

12,70

12

10,10 Ambas Cmaras C. Diputados Senado

8,16 7,30 7,50 6,00 5,00 4,44 3,40

7,89 6,30 5,83

7,89 7,60 7,50

5,26

5,26

5,26

4 2,60 2,04 1,60

2,22

2,00

2,00

1,00 0,68 0,68 0,50 0,00 0,00 0,00 195119531957196119651953 1957 1961 1965 1969

19691973

1973-

19901993

19941997

19982002

20022005

20062010

Fuente: elaboracin propia con datos del Servicio Electoral de Chile.

Sea cual sea en definitiva la reforma y el mecanismo de cuotas a ser incorporado, lo cierto es que la experiencia comparada evidencia que por s sola la existencia de cuotas electorales de ninguna manera garantiza un aumento de representacin de la mujer si no est asociado a sanciones al incumplimiento de las cuotas en las listas parlamentarias. As por ejemplo, en Argentina, al contrario que en Brasil, la correcta asociacin cuotas y sancin al ha contribuido a la eficiencia de las mismas. De la misma manera, en los pases en los cuales la Ley de Cuotas Electorales no va acompaada de sanciones, la representacin femenina es de alrededor de 15.8% en las Asambleas, es decir, casi el mismo nivel que existe actualmente en Chile sin Ley de cuotas.

60

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Otro elemento importante a ser considerado al momento de elaborar las propuestas, y que surge al observar la experiencia comparada al respecto, dice relacin con la importancia que tiene el sistema electoral al momento de favorecer la incorporacin de las mujeres en el parlamento a travs de cuotas, toda vez que los sistemas eficientes han sido aquellos donde funciona la representacin proporcional (Ipu, 2007). Por su parte, desde el mbito acadmico, los estudios realizados que relacionan las variables gnero y sistema electoral han sido de distinto cariz. Por ejemplo, Cabezas y Navia (2005) relacionan las candidaturas femeninas dentro de la competencia electoral encontrando que existe una tendencia a la baja en el nmero efectivo de candidatos a medida que se presentan ms mujeres. Es decir, mientras ms mujeres se presentan a competir en un distrito, la votacin se concentra en menos candidatos. Si bien stos autores advierten que los datos no son estadsticamente significativos, es posible que las mujeres obtengan nominaciones de sus partidos en distritos en los que compiten candidatos (incumbente o no) fuertes, siendo bajas las posibilidades de las mujeres de resultar electas.

Por su parte, Segovia (2005) se preguntaba si el voto femenino por Bachelet era un fenmeno ligado a su figura o ms bien un cambio profundo en las preferencias electorales, por ejemplo de solidaridad de gnero. La solidaridad de gnero sera un insumo clave para la formacin de masa crtica en el parlamento. Al igual que en el resto de la regin, en Chile existe el supuesto del comportamiento poltico diferenciado de hombres y mujeres, donde las mujeres son consideradas ms honestas y menos corruptibles que los hombres (Frenceschet, 2006, p. 16). En ese sentido, cuando los niveles de confianza en las polticas y los polticos son bajo, las mujeres, en calidad de outsiders, obtendran buenos resultados. E. Reforma del Servicio Electoral

Todos los pases de Amrica Latina cuentan con organismos electorales especializados, tribunales electorales que adquieren diferentes denominaciones (Corte Electoral, Jurado Nacional de 61

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Elecciones, Cmara Nacional Electoral, Servicio Electoral, etc.). Se trata frecuentemente de organismos de naturaleza autnoma respecto de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y que habran proliferado con ms fuerza a partir de la democratizacin de los aos ochenta (Zovatto y Orozco, 2008). Los organismos electorales de la regin desempean funciones administrativas y jurisdiccionales referentes a la resolucin de los conflictos y denuncias surgidos durante el desarrollo del proceso electoral. Sin embargo, la tendencia reciente muestra que estos organismos electorales, adems de la funcin tradicional de registro de candidaturas, escrutinio de los sufragios y elaboracin y actualizacin del padrn, tambin supervisan las campaas, el registro y financiamiento de los partidos y vigilan los procedimientos partidarios internos para la seleccin de candidaturas (Zovatto y Orozco, 2008). Bajo este prisma, la modernizacin y reforma de los organismos y entes encargados de la regulacin y transparencia de los procesos electorales y el financiamiento de la actividad partidaria resulta ser fundamental. Sobre todo dado que las principales tendencias en los aos recientes relativas a la regulacin y transparencia de la actividad poltica se ha orientado hacia el fortalecimiento de las capacidades tcnicas y las facultades de esta institucionalidad. Por ejemplo, el bajo nivel de aplicacin de sanciones en Amrica Latina se explicara por la debilidad tcnica e institucional de algunos organismos encargados de la regulacin y control, la falta de independencia de estas entidades respecto al ejecutivo, o su captura por partidos o sectores polticos, lo que les resta independencia y finalmente, las hace ineficientes. (Payne, Zovatto et al., 2006).

Actualmente, parte importante de la funcin que desarrolla la institucionalidad electoral en la experiencia comparada tiene que ver con el financiamiento pblico de los partidos y la supervisin de las actividades y el gasto de stos. Este rol es muy importante, ya que pese al descrdito que evidencian ante la opinin pblica, los partidos polticos continan siendo actores centrales en el proceso de agregacin de intereses y demandas, reclutamiento poltico, generacin de liderazgos y formacin de gobierno (Webb, 2005). El fortalecimiento de los partidos polticos y su imagen va en directa relacin con la 62

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

calidad de la poltica y el fortalecimiento de la democracia. Desde esta perspectiva, la capacidad, credibilidad y atribuciones de los organismos encargados de la regulacin y la transparencia resultan, una vez ms, fundamentales. Junto con la democratizacin y la institucionalizacin, la transparencia juega un rol clave en el fortalecimiento de los partidos polticos en la regin (Thompson y Snchez, 2006; Freidenberg, 2006; Ferreira, 2006), los que como se seal en el prrafo anterior, constituyen una de las instituciones con menores niveles de aprobacin y confianza en los pases latinoamericanos. Por ello el tema de la regulacin y el financiamiento de la poltica est en directa relacin con el desencanto y la distancia de la ciudadana con la democracia (Payne, Zovatto et al., 2006). Actualmente en Chile se est en una etapa de estudio con el propsito de elaborar una propuesta de reforma al Servicio Electoral que permita a ste organismo abordar los desafos planteados por las actuales y nuevas funciones encomendadas por la Ley y los proyectos de reforma actualmente tambin en discusin. Ello en el marco de la modernizacin institucional y del sistema democrtico. IV. Conclusiones

A 18 aos del retorno de la democracia en Chile el rgimen electoral del pas se encuentra en un proceso de adaptacin para el futuro. Las propuestas de cambio son variadas, siendo la reforma del sistema electoral binominal herencia del Pinochet la que ms propuestas de cambio ha tenido en los aos de democracia. Sin embargo, las reformas al sistema electoral son las que menos consenso han logrado en el tiempo. El proceso de fortalecimiento democrtico chileno y los requerimientos de gobernabilidad han incrementado las preocupaciones para dotar al rgimen electoral chileno de mayor representatividad, legitimidad y transparencia. Entre ellos est la ley de financiamiento electoral para campaas, que introdujo el aporte de dineros fiscales a las campaas como parte de un proceso de financiamiento 63

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

estatal a la poltica que asegure transparencia y sea similar al de las democracias avanzadas. Sin embargo este proceso est en un estado de perfeccionamiento y no exento de controversias. En el proceso de reforma estn tambin medidas para mejorar la representatividad, como la posibilidad de introducir cuotas de gnero y, similar a otros pases de Amrica Latina, incorporar a las elecciones a los chilenos en el exterior. Adems se pretende cambiar el sistema actual de inscripcin voluntaria y voto obligatorio por uno de inscripcin automtica, donde la voluntariedad u obligatoriedad del voto es aun materia de discusin.

Todas estas iniciativas de mejoramiento del rgimen electoral chileno conllevan una modificacin del Servicio Electoral. La existencia de organismos de administracin y control electoral resulta fundamental para la calidad de la poltica y el fortalecimiento democrtico. Slo una institucionalidad electoral dotada de las capacidades tcnicas, los recursos y la infraestructura necesaria puede responder adecuadamente a los nuevos desafos en materia de inclusin electoral, actualizacin permanente del registro, mayor regulacin y transparencia del proceso electoral y nuevos requerimientos referentes al financiamiento de los partidos polticos. El Servicio Electoral chileno ha cumplido una labor meritoria en las elecciones nacionales post autoritarias, sin embargo las propuestas de modernizacin del rgimen electoral implican reformas urgentes para la continuacin de su labor. Bibliografa Aleuy. M. 2007. Inscripcin Automtica. En: Fontaine, A; Larroulet, C; Viera Gallo, J. A; Walker, I (ed). Modernizacin del Rgimen Electoral Chileno. Editado por CIEPLAN, Libertad y Desarrollo, CEP, Proyect Amrica, Santiago de Chile. Altman, David. 2005. Reforma al Binominalismo; sistema paralelo de acumulacin. Documento de Trabajo N 2. Instituto de Ciencia Poltica. Pontificia Universidad Catlica de Chile.

64

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Aninat, Cristbal y Navia, Patricio. 2005. Reformas polticas; los avances y lo que falta. En: Foco, Expansiva, N 41. www. expansivaudp.cl Arriagada, Genaro. 2005a. Autopsia del sistema binominal. Informe N 463. www.asuntospublicos.cl Arriagada, Genaro. 2005b. Autopsia del sistema binominal II. Informe N 464. Auth, Pepe. 2005. De un sistema electoral proporcional excluyente a uno incluyente. En: Chile 21 reflexiona al Chile del siglo XXI, Tomo II, Santiago, Ediciones Chile 21. Auth, Pepe. 2006. El sistema electoral chileno y los cambios necesarios. En: Biblioteca del Congreso Nacional (BCN). 2004. Experiencias extranjeras de inscripcin electoral automtica y obligatoria y de sufragio voluntario. Anlisis de participacin electoral. Documentos UAPROL, IV, 71, Unidad de Apoyo al Proceso Legislativo, BCN, Valparaso. Bowler, S; Brockington, D; Donovan, T. 2001. Elections systems and voter turnout. En: The Journal of Politics 63 (3): 902915. Department of Political Science, Vanderbilt University. TN. USA. Cabezas, Jos Miguel y Navia, Patricio. 2005. Efecto del sistema binominal en el nmero de candidatos y de partidos en elecciones legislativas en Chile, 1989-2001. En: Poltica 45. Santiago: U. de Chile. Carey, John. 2006. Las virtudes del sistema Binominal. En: Revista de Ciencia Poltica, Vol. XXVI. Santiago: PUC. Chile Transparente. 2008. Financiamiento Poltico en Chile. Documento de Trabajo No. 4. Mayo. Santiago de Chile. Cox, Gary. 1999. Electoral rules and the calculus of movilization. En: Legislative Studies Quarterly 24 (3): 387- 419. Comparative Legislative Research Center. The University of Iowa. USA. Duval, Toms. 2006. Reforma al sistema binominal. Hacia un 65

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

sistema proporcional compensatorio. En: Huneeus. C. La reforma al sistema binominal en Chile; una contribucin al debate, Santiago, Konrad Adenauer. Franceschet, Susan. 2006. El triunfo de Bachelet y el ascenso poltico de las mujeres. En: Nueva Sociedad 202. www.nuso.org. Freidenberg, Flavia. 2006. La democratizacin de los partidos polticos: entre la ilusin y el desencanto. En: Thompson, J y Snchez, F (ed). El fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina: institucionalizacin, democratizacin y transparencia. Serie Cuadernos de CAPEL, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH)-Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL), San Jos, Costa Rica. Fuentes, Claudio y Villar, Andrs. 2004. Inscripcin electoral automtica y calidad de la democracia. FLACSO- Chile, Disponible en http://www.flacso.cl. Fuentes, Claudio. 2003. Debilidades en Nueva ley de Financiamiento Electoral. Documento FLACSO. Santiago de Chile. Fuentes, Jos Mara. 1993. La alternativa proporcional con barreras de entrada. Un sistema electoral adecuado para Chile. Estudios Pblicos 51. Santiago: Centro de Estudios Pblicos. Garca, Juan Ignacio. 2007. Hacia una participacin electoral de mayor calidad. En Fontaine, A., Larroulet, C. Viera-Gallo, J.A. y Walker, I. Modernizacin del Rgimen Electoral Chileno. PNUD, CEP, LYD, Proyectamrica, CIEPLAN. Santiago. Chile. Gamboa, Ricardo. 2006. El establecimiento del sistema binominal. En: Huneeus. C. La reforma al sistema binominal en Chile; una contribucin al debate, Santiago, Konrad Adenauer. Garretn, Manuel Antonio. 2006. Sistema electoral y reforma poltica. En: Huneeus. C. La reforma al sistema binominal en Chile; una contribucin al debate, Santiago, Konrad Adenauer. Guzmn, Eugenio. 1993. Reflexiones sobre el sistema binominal.

66

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En: Estudios Pblicos 51. Santiago: Centro de Estudios Pblicos. Guzmn, Eugenio. 2006. La ltima reforma; el sistema electoral binominal. En: Huneeus. C. La reforma al sistema binominal en Chile; una contribucin al debate, Santiago, Konrad Adenauer. Huneeus, Carlos. 2004. Discusin sobre inscripcin automtica y voto voluntario. Presentacin ante la Comisin de Constitucin, Legislacin, Justicia y Reglamente del Senado, 23 de junio de 2004. En: www.cerc.cl. Huneeus, Carlos. 2006. La necesidad de la reforma electoral. En: Huneeus. C. La reforma al sistema binominal en Chile; una contribucin al debate, Santiago, Konrad Adenauer. Instraw, 2005. Gnero, gobernabilidad y participacin poltica de las mujeres. www.un-instraw.org Inter-Parliamentary Union (IPU). http://www.ipu.org/english/home. htm. Joignant, Alfredo y Daz, Francisco. 2005. Hacia una nueva era de reformas democrticas. En: Chile 21 reflexiona al Chile del siglo XXI. Desarrollo democrtico. Tomo II, Santiago, Ediciones Chile 21. Joignant, Alfredo y Navia, Patricio. 2003. De la poltica de individuos a los hombres de partido. Socializacin, competencia poltica y penetracin electoral de la UDI (1989-2001). En: Estudios Pblicos 89. Santiago: Centro de Estudios Pblicos. Katz, Richard. 1996. Party Organization and Finance. En: Le Duc, L. Niemi, R. y Norris, P. Comparing Democracies. Elections and Voting in Global Perspective. Sage. London. Pp: 107133. Lijphart, Arend. 1997. Unequal participation; Democracy s Unresolved dilemma. En: American Political Science Review 91 67

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

(1): 1- 14. Dept. of Political Science, UCLA. CA. USA. Louth, J; Hill, L. 2005. Compulsory Voting in Australia: Turnout with and without it. En: Australian Review of Public Affairs 6 (1): 25- 37. Faculty of Economics and Business, The Uni-

versity of Sydney. Australia.


Marn, Arturo. 1986. El sistema electoral binominal como una opcin para el centro poltico. En: Poltica 9. Santiago: U. de Chile. Navia, Patricio. 2004. Participacin electoral en Chile, 1988- 2001. En: Revista de Ciencia Poltica, Vol. XXIV. Santiago: PUC. Navia, Patricio. 2006. Principios rectores para una reforma electoral. En Foco, Expansiva, N 68. www.expansivaudp.cl. Nohlen, Dieter. 2001. Tendencias recientes en el desarrollo de los sistemas electorales y el caso chileno. En: Poltica 41. Santiago: U. de Chile. Nohlen, Dieter. 2006. La reforma del sistema binominal desde una perspectiva comparada. En: Revista de Ciencia Poltica, Vol. 26. Santiago: Centro de Estudios Pblicos. Payne, J. Mark, Zovatto; Daniel; Mateo, Mercedes. 2006. La Poltica Importa. Democracia y Desarrollo en Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo (BID)-Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, Washington, D.C. Segovia, Carolina. 2005. Hacia la presidencial del 2005. Cambios en las preferencias de la opinin publica, 2001- 2004. En: Puntos de Referencia 277. Santiago: Centro de Estudios Pblicos. Siavelis, Peter. 2004. Sistema electoral, desintegracin de coaliciones y democracia en Chile: El fin de la Concertacin? En: Revista de Ciencia Poltica, Vol 24. Santiago: PUC.

68

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Siavelis, Peter. 2005a. La lgica oculta de la seleccin de candidatos en las elecciones parlamentarias chilenas. En: Estudios Pblicos 98. Santiago: CEP. Siavelis, Peter. 2005b. Los peligros de la ingeniera electoral (y de predecir sus efectos). En: Poltica 45. Santiago: U. de Chile. Sierra, Lucas. 2007. El voto como un derecho: una cuestin de principios. En: Fontaine, A., Larroulet, C. Viera-Gallo, J.A. y Walker, I. Modernizacin del Rgimen Electoral Chileno. PNUD, CEP, LYD, Proyectamrica, CIEPLAN. Santiago. Chile. Tagle, Andrs. 1993. Comentario en torno a los trabajos de Jos Mara Fuentes y Peter Siavelis. En: Estudios Pblicos 51. Santiago: CEP. Thompson, Jos y Snchez, Fernando. 2006. Partidos Polticos en Amrica Latina: en busca de su fortalecimiento. En: Thompson, J y Snchez, F (ed). El fortalecimiento de los partidos polticos en Amrica Latina: institucionalizacin, democratizacin y transparencia. Serie Cuadernos de CAPEL, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH)- Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL), San Jos, Costa Rica. Toro, Sergio y Walter, Ignacio. 2007. Voto de chilenos en el exterior: avances y discusiones. En: Fontaine, A., Larroulet, C. VieraGallo, J.A. y Walker, I. Modernizacin del Rgimen Electoral Chileno. PNUD, CEP, LYD, Proyectamrica, CIEPLAN. Santiago. Chile. Valds, Salvador. 2008. Financiamiento Pblico para Profundizar la Democracia. En: Puntos de Referencia No.294. Centro de Estudios Pblicos. Santiago de Chile. Valds, Teresa y Fernndez, Mara de los ngeles. 2006. Gnero y poltica; un anlisis pertinente. En: Poltica 46. Santiago de Chile.

69

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Valenzuela, Arturo y Siavelis, Peter. 1991. Ley electoral y estabilidad democrtica. Un ejercicio de simulacin para el caso de Chile. En: Estudios Pblicos 43. Santiago: CEP. Von Baer, Ena. 2006. Sistema electoral; objetivos y consecuencias. En: Huneeus, C. La reforma al sistema binominal en Chile; una contribucin al debate, Santiago, Konrad Adenauer. Webb, Paul. 2005. Political Parties and Democracy: the ambiguous crisis. En: Democratization 12 (5): 633- 650. www.asuntospublicos.cl Zovatto, Daniel y Orozco, Jess. 2008. Reforma poltica y electoral en Amrica Latina, 1978- 2007. Lectura regional comparada. En: Zovatto, D y Orozco, J (compiladores). Reforma Poltica y Electoral en Amrica Latina, 1978-2007, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, IDEA Internacional, Mxico.

70

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La reforma poltica y electoral en Colombia: una reforma para recuperar la poltica


Los legisladores siempre sern renuentes a modificar las reglas bajo las cuales fueron elegidos porque un cambio puede afectar sus posibilidades de mantenerse en el poder. Grandes costos de transaccin acompaan los cambios de un sistema a otro, pues tienen que invertir en nuevas estrategias de campaa y un nuevo sistema introduce incertidumbre sobre sus oportunidades electorales (Velez, Ossa y Montes citando a Sakamoto 1999: 419).

Elisabeth Ungar Bleier*

La frase que encabeza esta ponencia refleja una realidad de muchos pases latinoamericanos cuando sus legisladores se enfrentan al dilema de aprobar reformas polticas que de una manera u otra implican cambios en la forma de acceder al poder, de ejercerlo y de permanecer en l. Sin embargo, para fortuna de nuestros regmenes democrticos, en otras ocasiones esta renuencia se ha transformado y se ha traducido en decisiones para introducir cambios conducentes al fortalecimiento de la democracia. Como lo han sealado varios estudios, cuando el arreglo institucional deja de ser provechoso para la partes involucradas, ste es modificado. (Vlez, Ossa y Montes 2005: 2)

Esto puede suceder, entre otras razones, cuando se producen cambios significativos en el contexto poltico o en la relacin de fuerzas entre el Ejecutivo y el Legislativo, cuando cambian las condiciones de la competencia partidista o cuando aparecen nuevos actores polticos.

Si alguna o todas estas condiciones se producen, puede resultar ms costoso para la supervivencia poltica de las personas, pero tambin para las instituciones, conservar un arreglo que ya no es funcional,
* Licenciada en Ciencia Poltica, Universidad de los Andes. Profesora titular e investigadora del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes. Directora del Programa Congreso Visible. Ponencia presentada en la Conferencia Internacional sobre Reformas Electorales en Amrica Latina y Colombia, Bogot, 19 y 20 de junio de 2008.

71

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

que asumir la incertidumbre y eventualmente los riesgos, que puede traer una reforma.

El propsito de esta ponencia es hacer un breve recuento de las reformas legales y constitucionales que precedieron a la fallida Reforma Poltica de 2008, y posteriormente analizar si en la Colombia de hoy estn dadas las condiciones para que los congresistas asuman la tarea de introducir los cambios que el pas necesita para profundizar el proceso iniciado con la Reforma Poltica de 2003; para fortalecer el sistema de equilibrios y la separacin de poderes; para garantizar que sea el Congreso quien estudie y apruebe las leyes y las reformas constitucionales; para evitar que las decisiones judiciales sean sometidas al constituyente primario a travs de elecciones; para blindar al sistema de la posibilidad de que las reglas del juego se modifiquen al ritmo de las necesidades coyunturales y para favorecer a los mandatarios de turno; para definir las responsabilidades polticas de los partidos y movimientos polticos cuando sus miembros resultan implicados en actuaciones ilegales y vinculados con actores armados ilegales, y para impedir que la captura del Estado por parte de stos actores se repita en el futuro. I. El contexto importa

Como afirma el politlogo Dieter Nohlen, para poder determinar las reformas que requiere un pas en un determinado momento, es indispensable hacer un anlisis histrico del contexto (Nohlen 2008, prlogo). Esto significa comprender que los alcances y las limitaciones de las reformas institucionales no dependen nicamente de los aspectos formales y normativos, sino de las condiciones histricas y coyunturales tanto polticas como sociales y econmicas- en las que stas se formulan; de la cultura poltica, las normas y valores de la sociedad y de la voluntad poltica de los actores. Colombia no es ajena a muchos de los problemas que afectan a otros pases de la regin latinoamericana. Entre stos, podemos mencionar las deficiencias sustantivas de la democracia, que se expresan en niveles preocupantes de desigualdad, pobreza y exclusin; la violencia, la inseguridad y la corrupcin; las dificultades de los partidos 72

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

polticos para canalizar los intereses de diversos sectores que en los ltimos aos han comenzado a movilizarse, a organizarse y a exigir participacin y para responder satisfactoriamente a sus demandas; el dficit de representacin y de legitimidad de los partidos y de los rganos de representacin y la erosin de la confianza y credibilidad en los mismos, que se traducen en desafeccin de la ciudadana con la poltica, los polticos y los partidos; el debilitamiento de la institucionalidad que va acompaado de un excesivo personalismo del poder poltico; la irrupcin en las esferas gobernantes de los llamados outsiders y la popularizacin del discurso antipoltica y antipartidos ; el sndrome de la puerta giratoria, segn el cual personas que ocupan cargos de direccin en el sector privado pasan indiscriminadamente al sector pblico y viceversa, haciendo que los lmites entre lo pblico y lo privado se vuelvan tenues o excesivamente elsticos; el debilitamiento del sistema de pesos y contrapesos y los cambios de las reglas de juego sobre la marcha para favorecer al mandatario en ejercicio.

Sin embargo en Colombia la violencia y la continuada presencia, penetracin y cooptacin en las ltimas dcadas por parte de actores armados -sustentados en actividades ilegales y delincuenciales como el narcotrfico- de diversas esferas del poder pblicas y privadas, nacionales, regionales y locales, han sido factores determinantes de la dinmica poltica del pas y de muchas de las diferencias y particularidades de sta con relacin a la de otros pases latinoamericanos. Y estos son precisamente los principales problemas que han pretendido resolver los principales proyectos de reforma poltica de las ltimas dcadas. II. La Constitucin de 1991: del cerramiento a la atomizacin

En 4 de julio de 1991 la Asamblea Nacional Constituyente promulg una nueva Constitucin para reemplazar la de 1886. Esta nueva Carta Poltica desarroll los fundamentos constitutivos de un Estado Social de Derecho, con pleno reconocimiento de una amplia gama de derechos econmicos, polticos y sociales. En lo poltico, 73

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

sus principales objetivos fueron establecer las condiciones para lograr una apertura poltica, como respuesta al cerramiento del sistema poltico resultante del estrecho y excluyente bipartidismo del Frente Nacional; afianzar el sistema de pesos y contrapesos entre las ramas del poder pblico; moralizar, modernizar y fortalecer el Congreso de la Repblica; y ampliar los alcances de la democracia participativa como complemento a la democracia representativa1.

Como siempre sucede con las reformas polticas, sus efectos no siempre son predecibles y, con frecuencia, diferentes a los esperados. En el caso concreto de la Constitucin de 1991, es evidente que se crearon las condiciones para el ingreso de nuevas fuerzas polticas y con ello se abri paso a un mayor pluralismo. No obstante, y en parte como resultado de la expresa previsin constitucional que prohiba al gobierno intervenir en asuntos internos de los partidos, esta apertura no estuvo acompaada de medidas para mejorar la calidad del ejercicio de la poltica por parte de las organizaciones partidarias y sobre todo para hacerlas ms democrticas. De otra parte, se dio una creciente fragmentacin partidista que estuvo acompaada de una desinstitucionalizacin del sistema de partidos y de la personalizacin de la poltica. III. La reforma poltica de 2003: de la fragmentacin a la agregacin

Durante los aos que siguieron a la promulgacin de la Constitucin de 1991 hubo diversos intentos, todos ellos fracasados, por reformar la Carta en asuntos relativos al sistema electoral y de partidos. Finalmente, en 2003 se aprob el Acto Legislativo 01 de 2003, conocido como la Reforma Poltica2. Con ello se superaron varios mitos sobre las condiciones que permiten que este tipo de normas

1 Para un anlisis de los principales cambios introducidos por la Constitucin de 1991, ver Dugas John (compilador). La Constitucin de 1991: Un pacto poltico viable? Bogot, Departamento Ciencia Poltica, Uniandes, 1993. 2 Para un recuento analtico de los diferentes intentos de reforma poltica ver Ungar y Cardona, 2006.

74

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

tengan un trmite legislativo exitoso, y que pueden servir para entender lo que sucedi con la fallida reforma de 2008.

El primero de estos mitos es que el Congreso es incapaz de auto reformarse; el segundo, que las grandes reformas son de iniciativa del Ejecutivo; el tercero, que con la oposicin de ste ellas no son viables; y el cuarto, que el sistema electoral y de partidos afectan negativamente el comportamiento de los partidos en el Congreso (Vlez, Ossa y Montes, 2005: 3). En el caso de la reforma poltica de 2003 ninguno de estos presupuestos se cumpli. Por el contrario, el proyecto fue presentado por un grupo de congresistas, en este caso del Partido Liberal, que no hace parte de la coalicin de gobierno. Adems, la propuesta no cont con el respaldo del Presidente de la Repblica, por considerar que contena artculos similares y que le quitaba fuerza al referendo que l estaba promoviendo. Aun cuando no es posible afirmar si hubo o no una relacin entre la iniciativa del Legislativo y la propuesta presidencial, el hecho es que la primera fue aprobada y la segunda fracas. El objetivo central de la reforma poltica de 2003 fue fortalecer, institucionalizar y democratizar los partidos polticos y el sistema de partidos, y subsanar algunos de los problemas generados por la proliferacin de organizaciones partidarias y por su excesiva fragmentacin y personalizacin. Para ello se propuso reemplazar la lgica electoral personalista por una lgica de partidos y movimientos polticos, devolverles protagonismo y premiar la agregacin, castigando la dispersin.

En cuanto a las reformas al sistema electoral y de partidos, los principales cambios fueron la introduccin de las listas nicas con un mximo de candidatos, el sistema DHondt como frmula de traducir votos en curules, el umbral electoral (2% para el Senado y 50% del cociente para la Cmara de Representantes), la opcin de presentar listas cerradas o abiertas (voto preferente), la posibilidad en las listas abiertas de votar nicamente por el partido y la obligacin de los

75

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

partidos y movimientos polticos de actuar como bancadas en los cuerpos colegiados, lo cual debera ser reglamentado posteriormente por el Congreso a travs de una Ley de Bancadas3. Tambin se introdujeron modificaciones a la organizacin de los partidos y a la financiacin de las campaas electorales: se estableci que la organizacin interna de los partidos deba ser democrtica, aun cuando no se incluyeron mecanismos para lograrlo; se prohibi la doble militancia; se reglament el uso de los medios de comunicacin; se defini la financiacin mixta de las campaas y el sistema de reposicin y se definieron derechos de la oposicin. IV. Balance de la reforma: unas de cal y otras de arena

A cinco aos de su aprobacin, el balance de la reforma poltica de 2003 es mixto: si bien sus logros son incuestionables, persisten problemas y dudas. En cuanto a los primeros, como resultado del establecimiento del umbral y la lista nica, es evidente que en buena medida se consigui ordenar el caos imperante (Rodrguez y Botero, 2006). Por ejemplo, el nmero de listas para el Senado de la Repblica pas de 319 en 2002 (de las cuales slo 3 obtuvieron ms de una curul) a 20 en 2006; disminuy el nmero de partidos en competencia (de 63 a 20) y los que eligieron candidatos (10 en Senado y 14 en Cmara) y el nmero efectivo de partidos pas de 9,0 a 6,9. Es decir, las nuevas normas electorales favorecieron la agrupacin. Como resultado de la cifra repartidora y el umbral, tambin se premi la agrupacin, al recompensar con ms curules a los partidos que obtuvieron mayores votaciones y al reducirse a la mitad partidos con representacin en el Senado. Los resultados de la aplicacin del voto preferente son mixtos. Darle a los electores la posibilidad de ordenar las listas democratiza a los partidos al dejar en manos del electorado y no de los dirigentes

3 Para un anlisis de los efectos de la reforma poltica de 2003 ver Rodrguez Raga, Juan Carlos y Botero Felipe. Ordenando el caos. Elecciones legislativas y reforma electoral en Colombia, En Revista de Ciencia Poltica 26 (1). Santiago de Chile, 2006; Losada, Rodrigo y Castro, Adriana, Evaluacin de la Reforma Poltica aprobada en 2003, documento de trabajo preparado para el proyecto PNUD-IDEA, Bogot, Agosto 2007.

76

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

del partido el poder para determinar los candidatos y la posicin que stos deben ocupar en las listas, evitando as lo que en Colombia se conoce como el bolgrafo. Adems, al permitir votar solamente por el partido (sin seleccionar a un candidato) se le da la opcin al elector de respaldarlo como expresin de su sentido de pertenencia. Prueba de ello es que en 2006 uno de cada cuatro electores al Senado vot por un partido y no por un candidato (Losada y Castro, 2007)

No obstante, el voto preferente puede favorecer el personalismo, tanto en trminos de la organizacin interna como de las propuestas de los partidos, sobre todo cuando stos no son disciplinados y cuando no hay acuerdos programticos entre sus candidatos. Esto se hace an ms evidente cuando cada candidato debe buscar y es responsable de sus propios recursos de campaa, como sucede en Colombia en la actualidad. Bajo estas condiciones, la competencia se traslada al interior de los partidos. Adems, el voto preferente permite que candidatos con un nmero relativamente bajo de votos obtengan una curul, arrastrados por la elevada votacin que reciben uno o ms candidatos del mismo partido (Losada y Castro: 2006). Finalmente, es importante sealar que en la reforma se estableci que los partidos podan escoger si presentaban listas abiertas o cerradas e incluso podan utilizar las dos modalidades en diferentes circunscripciones. El carcter opcional va en contrava del espritu universal que deben tener las normas electorales, Adems, dificulta el proceso para los electores y puede confundirlos. Tampoco promueve la disciplina partidista, al hacer depender la seleccin de la modalidad de listas abiertas o cerradas de intereses coyunturales y no de decisiones de largo plazo relacionadas con el fortalecimiento o consolidacin de las colectividades. Las listas cerradas, por su parte, suponen partidos ms organizados y disciplinados. Sin embargo, si no se acompaa de mecanismos democrticos de seleccin de candidatos, se corre el riego de caer en un sistema con partidos autocrticos. En las elecciones de 2006 estas listas no fueron, en su mayora, la estrategia ganadora, lo que hace necesario analizar las razones que explican este resultado. En trminos generales se puede afirmar que si bien en las elecciones legislativas de 2006 se present un proceso de reconfiguracin de las 77

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

fuerzas polticas, no es claro que este haya obedecido a una dinmica colectiva, o respondido a afinidades ideolgicas o partidarias. Ms bien, se puede afirmar que en buena medida ste fue el resultado de intereses electorales en muchos casos individuales- e inmediatos. Varias de las organizaciones o coaliciones que compitieron se crearon poco tiempo antes de las elecciones, como una estrategia de supervivencia en respuesta a las exigencias de la reforma, y fueron precisamente varias de ellas las que resultaron ms permeadas por el paramilitarismo, como por ejemplo los movimientos Colombia Viva, Colombia Democrtica y Alas-Equipo Colombia. Esto por supuesto es un efecto no deseado y no esperado de la reforma de 2003, pero a su vez es una constatacin de que estos grupos armados al margen de la ley vieron en las nuevas normas una oportunidad para infiltrar y cooptar diferentes instancias del Estado mediante la participacin en el proceso electoral. V. La Ley de Bancadas: un paso hacia la institucionalizacin de los partidos

Uno de los desarrollos legales de la reforma poltica de 2003, consecuente con sus objetivos, es la Ley 974 de 2005 o Ley de Bancadas. Dos aos despus de su aplicacin, los resultados son mixtos. Por un lado, se ha observado un proceso de fortalecimiento programtico y organizativo de los partidos de oposicin y de algunos de los partidos de la coalicin gubernamental. Asimismo, ha mejorado el ejercicio del control poltico por parte del Legislativo, con lo cual se puede decir que ha desempeado mejor una de sus funciones principales. Esto permite avizorar avances en el proceso de institucionalizacin y democratizacin partidaria y unas relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo ms eficaces y eficientes, as como una mayor independencia entre ellos. No obstante, an se observan obstculos y problemas para que la Ley cumpla con los objetivos para los cuales fue diseada. Estos tienen que ver, entre otras razones, con el desfase que se presenta entre la Ley de Bancadas y el reglamento del Congreso, el cual data de 1993, y responde a una lgica en la que los protagonistas del Congreso eran los individuos y no los partidos polticos; a la falta de mecanismos al interior de los partidos para 78

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

definir la agenda y reglamentar actuaciones de sus bancadas, as como a la no aplicacin por parte de stas y de las mismas directivas del Congreso, de las sanciones a quienes no cumplen lo acordado; a las ya mencionadas prcticas de consecucin de recursos que hace recaer la responsabilidad en los propios candidatos, creando lealtades ms fuertes entre stos y sus financiadores que entre aquellos y sus colectividades; y a la falta de volunta poltica de los responsables de su aplicacin. En sntesis, se puede afirmar que para poder medir el impacto de la nueva reglamentacin sobre bancadas es necesario tener en cuenta que las transformaciones institucionales no generan cambios de manera inmediata. Para poder establecer su verdadero alcance es necesario esperar que pase un perodo de tiempo razonable, en la medida en que los actores afectados por las nuevas reglas de juego deben pasar por un proceso de aprendizaje y desarrollo de nuevas dinmicas que puede transformar de manera significativa sus actuaciones y las relaciones de poder. () Uno de los principales vacos en el texto de la Ley de Bancadas, fue haber dejado en los partidos polticos la responsabilidad de definir las sanciones para sus miembros que no acten cohesionadamente. La reticencia de las colectividades a abordar este tema se ha visto reflejada en unos niveles de disciplina partidaria aceptables en algunos casos, pero muy dbiles en otros. () (Ungar, Cardona, Lpez y Rey: 2008). VI. Balance y perspectivas

No ha transcurrido suficiente tiempo para evaluar el verdadero impacto de la reforma poltica de 2003. Cinco aos, en los que solamente ha habido una eleccin legislativa y dos regionales, no son suficientes para medir sus alcances y limitaciones Sin embargo, es evidente que se redujo sustancialmente el nmero de partidos en competencia, mejor la proporcionalidad entre el nmero de votos y las curules obtenidas, y cambi en algunos aspectos la forma de hacer poltica y la dinmica interna de algunos partidos, tanto en el proceso de seleccin de candidatos como en su comportamiento legislativo y definicin programtica. No obstante, grande no es sinnimo de fuerte como diran Felipe Botero y Juan Carlos Rodrguez

79

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

(2007). Menos partidos no necesariamente implican mayor cohesin, coherencia interna y disciplina.

No es fcil determinar si la reforma poltica de 2003 contribuy a fortalecer a los partidos y el sistema de partidos en Colombia. La respuesta depende de lo que entendamos por fortalecer: algunas de las normas electorales y la ley de bancadas han contribuido a que los partidos asuman posiciones programticas ms definidas y a organizarse internamente. De otra parte, stos han asumido un mayor protagonismo en la competencia poltica, lo cual de alguna manera ha debilitado el personalismo. No obstante, el camino por recorrer aun es largo y para que la reforma cumpla plenamente con sus objetivos, se requerira, entre muchos otros factores, una buena dosis de voluntad poltica por parte de todos los actores polticos: los partidos, los candidatos y, por supuesto, los miembros del Ejecutivo, quienes deben entender que los procesos de negociacin con el Legislativo deben hacerse con las colectividades y no con sus miembros a ttulo personal. Esto redundar en unas relaciones ms transparentes, ms eficaces y eficientes. Pero adems, facilitar los procesos de rendicin de cuentas de los partidos hacia la ciudadana. VII. La fiebre reeleccionista llega a Colombia

Aparentemente Colombia no poda quedarse atrs de lo que Daniel Zovatto ha llamado la fiebre reeleccionista de Amrica Latina y en 2005 el Congreso de la Repblica aprob una reforma constitucional para permitir la reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica. La Constitucin de 1991 no solamente la haba prohibido, sino que adems previ un conjunto de normas para garantizar la separacin y el equilibrio de poderes. Desafortunadamente, la enmienda de 2005, que se sustent en la gran popularidad del Primer Mandatario y en el xito de sus polticas de seguridad democrtica, no tom las medidas necesarias para evitar abusos de poder o para evitar desequilibrios entre las ramas. En consecuencia, adems de los riesgos que conlleva cambiar las reglas de juego constitucionales sobre la marcha y para beneficiar al mandatario en ejercicio, el pas est abocado a una injerencia excesiva del Presidente, por ejemplo en la conformacin 80

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de las Altas Cortes, de la Junta Directiva del Banco Central, de la Comisin Nacional de Televisin y de los rganos de control, en virtud de la potestad que ste tiene de conformar ternas y de las mayoras que tiene en el Congreso, instancia que elige a varios de estos funcionarios. Estos hechos pueden interpretarse como lo que algunos expertos han llamado una dictadura democrtica, y sin duda refuerzan las tendencias personalistas y mesinicas a las que Colombia, como otros pases de la regin, no es ajena. VIII. El fantasma de la parapoltica

A lo que definitivamente la reforma poltica no pudo hacerle frente fue a la ingerencia de actores armados ilegales en la poltica, a la cooptacin de diferentes instituciones del Estado y a su capacidad de impedir el libre ejercicio del derecho de elegir y ser elegido mediante la intimidacin de la violencia. En particular, debe destacarse al paramilitarismo, que desde 2003 comenz a gestar un proyecto poltico que buscaba penetrar estructuras de poder locales, regionales y nacionales, y que segn diversas investigaciones logr su cometido, gracias al apoyo, por accin o por omisin, de sectores de la clase poltica tradicional4 y al uso de la fuerza fsica y de amenazas contra electores, candidatos y dirigentes polticos. Hasta la primera semana de mayo de 2008, 63 congresistas en ejercicio haban sido involucrados formalmente en el proceso de la parapoltica: de stos, el 5% haba sido llamado a versin libre, el 39% a indagatoria ante la Corte Suprema de Justicia, el 8% estaba en investigacin formal, el 40% a la espera de una decisin judicial, el 3% haba aceptado los cargos que se les imputaban y el 5% haba sido condenado (Congreso Visible, 2008). De otra parte, el 23% de los parlamentarios electos en 2006 -as como algunos de sus reemplazos- han sido sealados judicialmente

4 Para un anlisis sobre el surgimiento y consolidacin del fenmeno paramilitar en Colombia ver tambin: Duncan, Gustavo, Los Seores de la Guerra: De Paramilitares, Mafiosos y Autodefensas en Colombia, Bogot: Planeta, Fundacin Seguridad y Democracia, 2006; Gutirrez, Francisco, Lo que el Viento se Llev? Los Partidos Polticos y la Democracia en Colombia 19582002, Bogot: Grupo Editorial Norma, 2007.

81

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

por haber establecido alianzas con grupos paramilitares con fines electorales o, en el peor de los casos, por haber sido partcipes de secuestros o incluso masacres.

Estos hechos, por supuesto, han tenido nefastas implicaciones en el sistema democrtico colombiano, as como en los niveles de legitimidad y confianza del Congreso y de los partidos polticos. Esto es particularmente preocupante si tenemos en cuenta que la mayora de los parlamentarios involucrados son de la bancada que apoya al gobierno del Presidente lvaro Uribe. En virtud de lo anterior, han votado favorablemente los principales proyectos de la agenda legislativa presentada por el Ejecutivo, tales como la Ley de Justicia y Paz mediante la cual se reglament lo concerniente a la desmovilizacin y judicializacin de los paramilitares (nota explicando sentencia CC) y la propia reeleccin inmediata del Presidente de la Repblica. La gravedad del asunto, por sus efectos en la gobernabilidad en general y en la credibilidad y legitimidad del Congreso y de los partidos polticos en particular, as como la innegable urgencia de blindar el sistema poltico-electoral colombiano para evitar que estas situaciones se repitan en el futuro, hicieron pensar a miembros del gobierno y a partidos de diversas tendencias polticas que era imprescindible que las organizaciones partidarias asumieran responsabilidades polticas frente a estos hechos y contribuyeran a desentraar los lazos entre los grupos armados ilegales y la clase poltica.

IX. Un intento por blindar el sistema poltico

Este es el contexto y las circunstancias que dieron origen al Proyecto de Acto Legislativo 047 de 2007 Cmara y 14 de 2007 Senado Por el cual se reforman algunos artculos de la Constitucin Poltica de Colombia, que fue discutido en siete de ocho debates reglamentarios en el Congreso de la Repblica. Los objetivos de este proyecto eran profundizar el proceso de fortalecimiento de los partidos polticos iniciado con el AL 01 de 2003 (Reforma Poltica), () para enfrentar la amenaza que para la democracia representan las

82

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

estrategias de grupos ilegales destinadas a infiltrarse en los procesos electorales y mejorar su funcin de representacin popular.

En cuanto al rgimen de partidos y movimientos polticos, el proyecto contemplaba aspectos para mejorar la disciplina partidista, la ampliacin y delimitacin del concepto de doble militancia y disposiciones para regular las consultas intra e inter partidistas y las coaliciones. Asimismo, estableca que Los partidos y movimientos polticos se organizarn democrticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos, propios o de alianza de partidos polticos, podrn celebrar consultas abiertas al censo electoral o cerradas al censo de sus afiliados. En cuanto a las personeras jurdicas para los partidos y movimientos polticos, a lo largo de los debates se fluctu entre el 5% y el 2% y en el ltimo debate se aprob el 3% en 2010 y 5% a partir de 2014. (PNUD IDEA, 2008).

El tema de financiacin de los partidos y las campaas tambin fue objeto de debate. Mientras que algunos proponan que esta fuera exclusivamente estatal, otros propendan por que fuera mixta. Adems se estableci el anticipo de gastos para todas las elecciones, y no solamente para la presidencial. Otros temas fueron el de las inhabilidades, las cuales se aplicaran salvo renuncia presentada con 12 meses de anticipacin- por coincidencia de perodos para aspirar a otro cargo o corporacin con perodos coincidentes al cargo o corporacin al cual renuncia y los mecanismos para llenar vacancias temporales o absolutas en corporaciones pblicas5.

A lo largo de los debates fue evidente la tensin () entre la conveniencia de racionalizar el sistema de partidos, por una parte, y la obligacin de proteger los derechos de las minoras, por la otra (PNUD-IDEA, 2008: 19). Pero adems, la necesidad de crear los mecanismos para que los partidos y movimientos polticos asuman responsabilidades polticas frente a las actuaciones de sus miembros.

5 En el curso de los debates se debatieron otros temas que finalmente no fueron aprobados. Entre ellos, cabe destacar que no se incluy la equidad de gnero ni en los rganos de direccin de los partidos, ni en las listas, ni como candidatas de los mismos; tampoco el voto nominal y pblico en las corporaciones, ni las sanciones econmicas a los partidos (devolucin de recursos obtenidos por reposicin de votos) cuando uno de los candidatos elegidos a su nombre resultare condenado.

83

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En respuesta a esto ltimo, Se eleva a rango constitucional la responsabilidad de los partidos y movimientos polticos por sus candidatos elegidos a cargos y corporaciones pblicas y se establecen sanciones aplicables a las organizaciones polticas que implican la prdida de la representacin obtenida, y en algunos casos la personera jurdica (PNUD-IDEA, 2008:8). Concretamente, en este tema el proyecto contemplaba lo siguiente: Partidos, movimientos polticos, organizaciones sociales y grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos elegidos y sean sujetos de medida de aseguramiento () por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales o actividades de narcotrfico, se les suspender provisionalmente el derecho a reemplazar la curul hasta cuando se revoque la medida de aseguramiento. La renuncia de un congresista o miembro de corporacin pblica a su curul con ocasin de la investigacin que se adelanta en su contra por los delitos descritos anteriormente, no exime al partido de la sancin establecida en este artculo (subrayados nuestros). Adicionalmente, el proyecto prevea los mecanismos y causales de prdida de la curul y el cargo del elegido cuando el congresista resultare condenado y estableca que aquella se asignara al partido que le corresponda conforme al sistema de cifra repartidora. Para los cargos uninominales, se defini que el partido o movimiento no podra postular candidatos para la prxima eleccin, ni enviar terna para designar el reemplazo. En cuanto a los votos obtenidos por el candidato, stos seran excluidos del resultado obtenido por su lista, y si esto implicaba no superar el umbral establecido para la correspondiente corporacin, perdera la personera jurdica y las curules se asignaran al partido o partidos conforme al sistema de cifra repartidora. Finalmente, si el partido perda ms del 50% de sus miembros en Senado o Cmara, perda la personera jurdica, y en corporaciones en niveles departamental y municipal la posibilidad de presentar candidatos a la siguiente eleccin. Por ltimo, para la conformacin del qurum y de las mayoras, el proyecto contemplaba que no se tendrn en cuenta los escaos que se hubieren perdido provisional o absolutamente. 84

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

De lo anterior se desprende la clara intencin del gobierno y de un sector del Congreso de buscar mecanismos conducentes para responsabilizar polticamente a los partidos y movimientos polticos por vinculaciones con actores armados ilegales, por parte de quienes fueron elegidos a su nombre. No obstante, faltando solo un debate para su aprobacin, el gobierno le retir el apoyo al proyecto, aduciendo que de aprobarse la silla vaca, es decir, el artculo que implicaba dejar vacante temporalmente la curul desde el momento mismo del llamamiento a juicio al implicado, se veran afectadas sus mayoras, y por ende, la gobernabilidad. A pesar de la sorpresa que produjo la actitud del gobierno, no era la primera vez que utilizaba argumentos similares. El 19 de julio de 2006, cuando el nmero de congresistas implicados en el escndalo de la parapoltica no llegaba a veinte, el entonces Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega dijo: Una vez elegidos, todos los congresistas tienen el mismo respeto y aprecio del gobierno colombiano () Si alguien tiene credencial de congresista, a esa persona hay que respetarla () El apoyo de todos los congresistas es bienvenido (El Tiempo, julio 9 de 2006). Y unos meses ms tarde, en el Congreso de la Federacin de Cafeteros, el Presidente lvaro Uribe afirm: mientras estn en el Congreso, abiertamente les he pedido que nos voten la agenda legislativa. () Les voy a pedir a todos los congresistas que nos han apoyado que mientras no estn en la crcel, a votar las transferencias, a votar la capitalizacin de Ecopetrol, a votar la reforma tributaria. () Esa trampita de que yo no les puedo pedir el voto porque es inmoral, pero eso s que la oposicin nos deje sin aprobar esta agenda legislativa, de ninguna manera, de combate somos (sic), apreciados cafeteros. (Sistema de Noticias de la Presidencia de la Repblica, Noviembre 29 de 2006) (Ungar: 2008). De cualquier manera, el proyecto completo se hundi en medio de agudas crticas a quienes, utilizando el ms perfecto filibusterismo, contribuyeron a que esto sucediera. Con ello qued demostrado que la voluntad poltica de muchos de los actores que apoyaron la reforma se agot cuando presintieron que sta poda afectar sus propios intereses. En este caso, posiblemente los clculos mostraron que el costo poltico

85

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de no aprobar la reforma era menor que el que conllevara afectar a las mayoras gubernamentales. X. Qu reformas se necesitan?

Al comienzo de esta ponencia sealaba que cuando se producen cambios significativos en el contexto poltico tales como un cambio en la relacin de fuerzas entre el ejecutivo y el legislativo y un cambio en la competencia partidista, como por ejemplo la emergencia de nuevas fuerzas que entran a disputar el poder poltico, para los congresistas puede ser ms costoso conservar un arreglo que ya no les es funcional, que asumir la incertidumbre que trae consigo un nuevo acuerdo. No obstante, la reforma poltica de 2008 demostr que para los congresistas result menos costoso conservar el arreglo constitucional vigente que aprobar los cambios propuestos. No obstante, lo anterior no implica que no sea posible avanzar en la direccin planeada y que las condiciones para que una reforma poltica prospere no se den. Por esta razn, quisiera proponer algunos temas para la discusin sobre qu hacer en el futuro6 .

En primer lugar, como dira Daniel Zovatto (Zovatto y Orozco, 2008), es importante pensar en nuevas formas de hacer poltica y de entenderla. Es decir, repensar la poltica, las formas de acceder al poder, de ejercerlo y de permanecer en l. Para ello, es necesario disear reformas institucionales que permitan aumentar y mejorar la gobernabilidad y profundizar la democracia, pero sin perder de vista que estas reformas y su impacto en el sistema poltico, no dependen solamente de la ingeniera institucional, sino de factores como la cultura poltica. Esta tiene una gran incidencia en el desempeo y en la efectividad de las instituciones y en la forma como los ciudadanos se aproximan a ellas.

6 Estas propuestas estn contenidas en Ungar Elisabeth. Recuperar la poltica y revalorar lo pblico. Ponencia presentada en el Foro Hacia una base programtica liberal 2010, por la reconquista del poder. Bogot, Hotel Tequendama, 12 de junio de 2008 (en imprenta).

86

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En segundo lugar, no debemos perder de vista la interdependencia que existe entre los diferentes componentes del sistema poltico, es decir, entre el sistema de gobierno, el de partidos y el electoral. Por esta razn las propuestas de reforma estructural deben tener un carcter integral. En tercer lugar, si bien es claro que las instituciones y las Constituciones no pueden hacer milagros () difcil ser que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno (Sartori, 1994:8). Y tener buenos instrumentos de gobierno significa que stos sean fuertes, transparentes, representativos y democrticos en su concepcin y en sus prcticas. En cuarto lugar, las reformas institucionales deben propender por superar los dficit de justicia social (pobreza, desigualdades e inequidades) y los dficit poltico institucionales, que se expresan en debilidad del Estado de Derecho, insuficiente rendicin de cuentas, clientelismo, corrupcin, desprestigio de los partidos polticos y del Congreso, bloqueos polticos, confrontacin y debilidad del equilibrio entre las ramas del poder pblico y cooptacin, entre otros (Zovatto y Orozco, 2008: 8). En quinto lugar, todo proceso de reforma necesariamente debe pasar por el fortalecimiento y democratizacin de los partidos polticos y el Congreso. La democracia representativa, que no es otra cosa que una democracia de partidos, requiere que stos sean democrticos. Pero tambin requiere que el Congreso sea el escenario adecuado para el estudio y la aprobacin de las leyes que respondan a las necesidades y demandas de la poblacin, promuevan el bienestar comn y, a su vez, retroalimenten la legitimidad del sistema (Nohlen) por un lado, y el ejercicio del control poltico, por el otro. En pocas palabras es necesario rescatar la institucionalidad y legitimidad del Congreso y de los partidos polticos. En sexto lugar, se debe superar la creencia de que las crisis se resuelven con nuevas reformas. Si bien estas pueden ser necesarias, no son suficientes. Recogiendo las enseanzas de las reformas polticas y electorales en Amrica Latina en las ltimas tres dcadas (Zovatto y Orozco, 2008) se puede afirmar que es fundamental detenerse en las causas que las originaron, ir ms all de lo coyuntural, tener claro cules son los problemas que se quieren solucionar, cules son los efectos deseados y los posibles impactos perversos que pueden producir, cul

87

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

es el balance de reformas anteriores, qu opciones existen y cules son las ms adecuadas. Esto no puede lograrlo un solo partido ni el gobierno, as ste tenga las mayoras en el Congreso. Para responder a los grandes desafos que enfrenta el sistema poltico colombiano hoy en da, incluyendo por supuesto los que se desprenden de la reeleccin presidencial y de la cooptacin de lo pblico por actores ilegales, es necesario llegar a acuerdos polticos nacionales y construir consensos con diferentes sectores y actores polticos y sociales.

Bibliografa

Dugas, John (compilador). La Constitucin de 1991: Un pacto poltico viable? Bogot, Departamento Ciencia Poltica, Uniandes, 1993.

Guerra-Garca, Gustavo y Sample, Kristen. Visin de Conjunto. En: La Poltica y la Pobreza en los Pases Andinos, GuerraGarca, Gustavo y Sample, Kristen (editores). gora Editores. Per, 2007.

Nohlen, Dieter. Prlogo a Zovatto Daniel y Orozco Henrquez, J. Jess (coordinadores). En: Reforma Poltica y Electoral en Amrica Latina 1978-2007, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, IDEA Internacional, Mxico, 2008. Programa Congreso Visible, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes. Parapoltica qu ha pasado con la representacin parlamentaria departamental?. En: mbito Jurdico, 2008.

Rodrguez Raga, Juan Carlos y Botero Felipe. Ordenando el caos. Elecciones legislativas y reforma electoral en Colombia. En:

Proyecto Reforma Poltica PNUD-IDEA, Proyecto de Acto Legislativo nmero 047 de Cmara y 17 de Senado. Exposicin de motivos. Propuesta de modificacin al articulado aprobado en la primera vuelta. Cuadro comparativo. Documento de trabajo. Bogot, 2008.

88

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Ungar, Elisabeth. El Congreso en la Nueva Realidad Modernizacin o Retroceso?. En: Leal, Francisco (Compilador). En Busca de la Estabilidad Perdida. Bogot: IEPRI, 1995.

Sartori, Giovanni. Ingeniera Constitucional Comparada. FCE, Mxico, 1994.

Revista de Ciencia Poltica 26(1): 138151. Santiago de Chile, 2006.

Ungar Elisabeth y Cardona Juan Felipe. El Congreso en la Encrucijada. En: Leal Francisco (editor). En la Encrucijada. Colombia en el Siglo XXI. Grupo Editorial Norma, Centro de Estudios Socioculturales CESO- Universidad de los Andes, Bogot, 2006.

Ungar Elisabeth. Recuperar la poltica y revalorar lo pblico. Ponencia presentada en el Foro Hacia una base programtica liberal 2010, por la reconquista del poder. Bogot, Hotel Tequendama, 12 de junio de 2008 (en imprenta), 2008. Ungar, Elisabeth. En la poltica los argumentos morales tambin cuentan. En: El Espectador, abril 24 de 2008.

Vlez, Cristina; Ossa, Juan Pablo y Montes, Paula. Y se hizo la reforma.Condiciones que permitieron el trmite exitoso de la reforma poltica del 2003. En: Hoskin Gary y Garca, Miguel (compiladores). La reforma Poltica de 2003. La salvacin de los partidos polticos colombianos? Bogot, Universidad de los Andes, CESO, 2006. Zovatto Daniel y Orozco Henrquez, J. Jess (coordinadores). Reforma Poltica y Electoral en Amrica Latina 1978-2007, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, IDEA Internacional, Mxico, 2008.

89

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

El sinuoso camino de la reforma electoral en Costa Rica


Rotsay Rosales Valladares*
Introduccin

En la mayora de los pases latinoamericanos son evidentes y significativos los acontecimientos polticos que revelan lo difcil que contina siendo la construccin institucional democrtica y su instauracin legtima en el imaginario social o en el sistema de valores, principios, actitudes y conductas (v. g. Corporacin Latinobarmetro 2005: 5051).

La dificultad para articular los procesos de democratizacin con la conflictividad social, ha incidido determinantemente en la conformacin de agendas polticas en las que predominan las iniciativas de reforma institucional, orientadas a fortalecer, ampliar e incluso transformar sustancialmente los espacios y mecanismos de participacin poltica de las sociedades de la regin latinoamericana.

Como parte de esta dinmica regional (cf. Zovatto 2008) y global, en Costa Rica se observan tambin debilidades y cuestionamientos a las reglas del juego democrtico que fueron consideradas efectivas o funcionales durante varias dcadas.

Desde la guerra civil de 1948, la poblacin costarricense reprodujo una serie de valores y actitudes orientadas a fortalecer principios y rasgos caractersticos de las democracias occidentales contemporneas. Este proceso de consolidacin de una cultura poltica democrtica, se tradujo aunque no siempre en sincrona o simultaneidad- en un desarrollo institucional y legal tendente a resguardar procedimientos
* Profesor de la Escuela de Ciencia Poltica y de la Maestra Centroamericana de Ciencia Poltica de la Universidad de Costa Rica. Investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Costa Rica. Correo electrnico: tito69r@yahoo.es

91

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

democrticos representativos y conductas orgnicas de los principales sectores de la sociedad civil, en un marco de respeto y vigilancia de las formas republicanas de articulacin de intereses. Algunos autores, como Guillermo ODonnell, destacan este hecho calificando al pas como la poliarqua ms antigua de Amrica Latina (ODonnell 2002: 314).

En la dcada de 1990 comienzan a recurrir -en perodos cada vez ms cortos- manifestaciones de malestar ciudadano con las formas y contenidos tradicionales de la toma de decisiones en el pas. Este malestar, que varios autores han calificado de desencanto o desafecto de la ciudadana con la poltica, se manifiesta en movilizaciones sociales raras veces observadas durante las dcadas anteriores. En el mbito electoral y partidario se destacan cuatro acontecimientos interrelacionados que representan una suerte de cuestionamiento a la legitimidad del ejercicio poltico tradicional o, al menos, la expresin de demandas para el replanteamiento de las reglas del juego democrtico representativo en Costa Rica: a) El abstencionismo que super el 30% del electorado en las elecciones nacionales de 1998, de 2002 y 2006 (tendencia contraria al histrico 17-19% de los 30 aos anteriores); b) la realizacin de una segunda ronda electoral por primera vez en Costa Rica en las elecciones nacionales del 2002; c) la erosin y cambio en las lealtades partidarias, que se manifiesta tambin en el cambio electoral (Snchez 2007) e incide en d) el cambio o reconfiguracin del sistema de partidos polticos (proceso 1998 2006). Diversos estudios coinciden en que, a inicios del siglo XXI, hay una serie de retos o desafos considerados fundamentales para el mejoramiento o profundizacin de la democracia en Costa Rica (Rovira Mas comp.- 2001. PNUD / FLACSO 2005 y 2006). En este contexto poltico general es que se circunscribe la dinmica contempornea de reforma electoral en el pas, que en este artculo, se delimita a comentar brevemente los principales aspectos contenidos en el expediente legislativo No. 14.268, el cual propone una reforma integral a la vigente Ley Electoral (Cdigo Electoral). Asimismo se 92

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

exponen algunos elementos polticos que inciden en que, hasta este momento, despus de ocho aos de debate y durante tres perodos constitucionales de gobierno, contine sin aprobarse. I. Caractersticas generales de la legislacin y del sistema electoral1

El marco jurdico que rige a los procesos electorales en Costa Rica se establece en la Constitucin Poltica2 y el Cdigo Electoral3. El Cdigo Municipal4 refiere a la eleccin de autoridades en los gobiernos locales.

El registro de votantes es automtico pues toda persona es inscrita automticamente en el denominado padrn electoral cuando cumple la mayora de edad. La obligatoriedad del voto est establecida constitucionalmente en forma directa y secreta para todos los ciudadanos inscritos en el Registro Civil, instancia que administra el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). Esta obligatoriedad es sobre todo moral, ya que no existen sanciones materiales u otro tipo de sanciones expresas para quienes no ejerzan el sufragio.

La divisin poltica - administrativa consiste en siete departamentos o provincias: San Jos, Alajuela, Cartago, Heredia, Guanacaste, Puntarenas y Limn. La unidad ms pequea son los distritos que suman actualmente 463. Los gobiernos locales son las municipalidades. En total hay 81 cantones y ocho consejos municipales de distrito. La eleccin de alcaldes, sndicos y los miembros de los consejos
1 En sentido restringido el sistema electoral se suele entender como las reglas y modelos establecidos para convertir votos en escaos o cargos de eleccin popular. En sentido amplio, implica tambin aspectos del entorno o contexto sociopoltico, el conjunto de relaciones institucionales involucradas en los procesos electorales y el papel de los organismos electorales, entre otros. En este artculo se incluyen las nociones de rgimen y de derecho electoral para referirse a la legislacin electoral (Nohlen, Zovatto, Orozco y Thompson comp.- 2007: 27) o conjunto de disposiciones jurdicas que regulan la actividad electoral - partidaria en el pas. 2 Publicada el 07 de noviembre de 1949. 4 Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998. 3 Ley No. 1536, publicada el 14 de enero de 1953.

93

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

municipales de distrito ocurre en el mes de diciembre siguiente a la fecha en que se eligen el resto de los puestos de eleccin popular. Las elecciones presidenciales se realizan simultneamente con las de diputados y regidores municipales.

En la eleccin de Presidente y Vicepresidentes aplica el sistema de mayora especial y umbral reducido. Para resultar ganador en primera vuelta se debe obtener al menos el 40% de los votos vlidos. Si no se alcanzara este mnimo, se convoca a segunda vuelta o ballotage, a realizarse el primer domingo de abril siguiente a la primera ronda. Los votos en blanco y los nulos no se contabilizan como votos vlidos, ni se asignan a ningn candidato. La duracin del mandato presidencial es de cuatro aos sin posibilidad de reeleccin consecutiva. El parlamento o Asamblea Legislativa -como se le denomina-, es una estructura unicameral de 57 diputados. El sistema de eleccin de los representantes al Poder Legislativo es una variante del sistema proporcional. La frmula para la distribucin de escaos es por cociente simple, 50% como subcociente y residuo mayor o resto ms alto. Para la eleccin de diputados y muncipes- slo los partidos que obtengan al menos subcociente tienen derecho a la reparticin de escaos. Cada provincia conforma una circunscripcin que tiene asignado cierto nmero de escaos referidos a su poblacin. Cada ciudadano solo puede emitir un voto en listas cerradas y bloqueadas. Al igual que las elecciones para la Presidencia de la Repblica, la duracin del mandato es de cuatro aos y se permite a los diputados ser electos nuevamente, siempre que no sea en perodos consecutivos o inmediatos. En todos los niveles (presidencial, legislativo y municipal) las personas ciudadanas pueden aspirar a cargos de eleccin popular mediante partidos polticos inscritos ante el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE). Esto quiere decir que no se permiten las candidaturas independientes mediante otras opciones como los comits cvicos electorales o las suscripciones populares.

94

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

II. El reformismo electoral en Costa Rica como variable dependiente y el papel reciente del Tribunal Supremo de Elecciones

En este anlisis se considera que el proceso reciente de propuesta y discusin de reformas electorales en Costa Rica es producto, principalmente, de juegos de poder entre actores partidarios y, por tanto, est afectado por dinmicas del sistema de partidos polticos5. Asimismo, el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica es el otro actor institucional protagnico en este proceso.

Como sucede con gran parte de los objetos de estudio en Ciencia Poltica, la comprensin de los procesos de reforma electoral supondra el anlisis multivariable. Tambin estos procesos podran ser reconocidos como una variable independiente que afecta o incide en otras.

En los ltimos aos se han publicado en el pas estudios sobre el TSE (v. g. Muoz 2005; Proyecto Estado de la Nacin 2005 y 2006) que destacan el cambio que esta institucin ha tenido para consolidar su papel como instancia de jurisdiccin constitucional en materia electoral. Se considera que el TSE ha incidido de modo determinante o categrico en diversos mbitos de los procesos electorales, tales como la organizacin y los procesos internos partidarios, mediante la emisin de una serie de resoluciones y criterios que, a modo de jurisprudencia, se constituyen en otra fuente de normativa jurdica que los partidos polticos tendran que adoptar y hacer efectivo en sus reglas y prcticas6. Asimismo, se considera que esta incidencia ms activa del Tribunal en los partidos polticos es a su vez producto de las resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
5 Se sugiere la lectura de uno de los estudios ms relevantes y profusos sobre las relaciones entre sistema de partidos polticos y el rgimen electoral costarricense cuya autora es del politlogo Gerardo Hernndez Naranjo (2007). Esta tesis doctoral se cita en la bibliografa y ofrece diversos elementos de juicio que se comparten y se exponen en este artculo. 6 Para ampliar detalles sobre la regulacin jurdica de los partidos polticos en Costa Rica, vase Hernndez Valle en Zovatto (2006) y el captulo IV de la tesis doctoral Institucionalizacin, democratizacin y transparencia internas de los partidos polticos polticos en Costa Rica (Rosales 2008).

95

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La Sala IV (como se le denomina en Costa Rica) le recuerda al TSE desempear un papel ms protagnico en la supervisin del proceso organizativo y del funcionamiento interno de los partidos polticos, ejercer un mayor control sobre el financiamiento pblico y privado, as como velar por el respeto de las cuotas de participacin de las mujeres en las listas de candidatos a diputados. Adicionalmente, el TSE puso en prctica el instituto procesal denominado recurso de amparo electoral, que es un instrumento ms efectivo para resolver lo referente a los derechos constitucionales electorales a lo interno de los partidos polticos.

Este renovado, vigoroso y creciente protagonismo e iniciativa del TSE durante la dcada de 1990, tiene como una de sus cimas la presentacin del proyecto de reforma integral al Cdigo Electoral costarricense. Este proyecto, formulado con la colaboracin del Centro de Asesora y Promocin Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH / CAPEL) se fundamenta en una interpretacin oportuna del TSE de algunos de los procesos o de las tendencias descritas en la introduccin de este artculo, los cuales requeran de un replanteamiento o adaptacin de las reglas del juego democrtico representativo a esas realidades del contexto poltico contemporneo. III. Ms sencillo empezar por cambiar la Constitucin Poltica? Significativas reformas electorales en los ltimos diez aos

La propuesta de reforma integral al Cdigo Electoral no es un hecho aislado. Es una iniciativa que forma parte de una dcada al menos- de promocin de reformas jurdicas e institucionales al rgimen electoral.

Adems del papel activo del TSE va jurisprudencia, el reformismo jurdico en los aos 1990 avanz mediante otros dos sinuosos trechos: la aprobacin de reformas parciales al Cdigo y, la ms importante,

96

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

a travs de modificaciones a la Constitucin Poltica7, lo cual no es un hecho menor si se considera que este ltimo trmite supone procedimientos legislativos y acuerdos polticos complejos.

En el intervalo 1996 1998, se aprueban modificaciones parciales a la Constitucin Poltica y consecuentemente al Cdigo Electoral8, concentradas en cuatro grandes reas temticas o materias: disposiciones regulatorias sobre la financiacin, regulacin de la propaganda electoral, disposiciones generales sobre la organizacin interna de los partidos polticos y el rgimen de sanciones. Se debe subrayar que las modificaciones en el tema de financiamiento son, en realidad, una adaptacin de la ley a la reforma constitucional del artculo 96 de la Constitucin Poltica, ocurrida en aos anteriores.

Durante este perodo se destacan principalmente tres puntos temporales de inflexin o hitos:

Tambin corresponde a dicho perodo la reforma al artculo 98 de la Constitucin Poltica, que justamente opera como marco general para fortalecer, como tendencia creciente, la inclusin de principios democrticos en la estructura y funcionamiento interno de los partidos polticos. De manera explcita se indica que estos rganos de representacin deben expresar el pluralismo poltico y ser instrumentos fundamentales para la participacin poltica. Se considera, en trminos
7 El Cdigo Municipal promulgado en 1998 tambin supuso la modificacin parcial del Cdigo Electoral en los artculos referidos a las nuevas figuras o denominaciones (Alcaldes, correspondiente a su vez al artculo 169 constitucional), funciones, requisitos y responsabilidades de las autoridades de los gobiernos locales. 8 El jurista Hugo Alfonso Muoz afirma en un estudio: Las reformas constitucionales de 1997 se dirigen a modificar los partidos polticos, proyectar el voto electrnico, la participacin democrtica, pluralista y sin distinciones por motivo de gnero. Las de carcter legislativo desarrollan, aunque todava de modo insuficiente, esas enmiendas constitucionales. Una rpida ojeada al Cdigo Electoral permite advertir que ha sido fuente de procesos de reforma. En efecto, de 196 artculos, el Cdigo ha tenido 130 reformas. Un porcentaje de un 66.4% del Cdigo ha sido reformado. En parecidos sentidos, la mayor cantidad de estas reformas se produjo en 1996, coincide con las reformas constitucionales, que se dieron en ese ao en primera legislatura y al ao siguiente, la segunda, como ordena la Constitucin Poltica para el trmite de enmienda constitucional -Art. 195- (Muoz 2005: 21).

97

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

generales, que esta modificacin constitucional consolida una mayor injerencia del TSE en procesos internos de eleccin de autoridades partidarias y en la seleccin de candidatos a puestos de eleccin popular. En el ao 2001 se aprueban nuevas regulaciones relativas a la contribucin estatal a las campaas y se amplan las atribuciones del TSE correspondientes a esta materia.

Ntese que las ms significativas reformas electorales en los ltimos diez o doce aos9 son promovidas por reformas constitucionales. Con ellas se fortalecen las atribuciones del TSE10 y se caracterizan por dos orientaciones temticas principales: financiamiento a la actividad electoral partidaria y democratizacin interna de los partidos polticos (Sobrado 2007. Rosales 2008). IV. La propuesta del nuevo milenio para reformar integralmente el Cdigo Electoral

Un ao despus, el reformismo electoral jurdico nuevamente se dinamiza desde la Constitucin, pues se introducen dos importantes figuras o institutos que pretenden ampliar la participacin poltica en el rgimen representativo: la iniciativa popular en la formacin de la ley, y los referendos aprobatorio y derogatorio. Estas ltimas reformas se desarrollaron mediante leyes especficas hasta el ao 2006.

Como se mencion desde la introduccin, la relativa revitalizacin del reformismo jurdico electoral durante los ltimos diez aos se
9 Tambin debe destacarse la adecuacin del Cdigo Electoral en 1994 y los diversos pronunciamientos del TSE hasta la fecha para hacer efectiva la Ley de Promocin de la Igualdad Social de la Mujer de 1990, especficamente sobre la cuota del 40% de inclusin de las mujeres en las estructuras internas de los partidos polticos y en las papeletas presentadas para puestos de eleccin popular. 10 Definitivamente este conjunto de reformas ensancharon las competencias del TSE pero no hay acuerdos en la interpretacin de sus efectos para fortalecer a los partidos polticos. Por ejemplo, miembros de las dirigencias partidarias consideran que hay una suerte de injerencia desmedida del rgano electoral en la vida y organizacin interna de aquellas instituciones, lo que eventualmente viola el principio de autorregulacin (cf. Rosales 2008).

98

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

corresponde con el proceso de reconfiguracin del sistema de partidos costarricense. Pero a pesar de que establecimos una relacin de dependencia de las reformas con las dinmicas interpartidarias, se advierte que esta hiptesis no debe interpretarse como una causalidad mecnica ni simple, sino como una dialctica que condiciona, principalmente, las materias o temas principales por discutirse y reformarse, as como la direccin y el ritmo de los procesos de cambio y de reproduccin institucional (Hernndez Naranjo 2008). El predominio de un contexto bipartidista desde inicios de la dcada de 1980 se reflej en cierto conservadurismo para cambiar las reglas del juego electoral. Simplificando la lgica de poder, los principales partidos costarricenses probablemente pensaron aunque no se diga de manera explcita- que no deban modificar un marco general que les resultaba favorable segn los resultados electorales obtenidos. Con el proceso de erosin en la participacin electoral y de las lealtades partidarias, con las demandas crecientes de mayor inclusin, pluralismo y transparencia en la actividad poltica, y con el protagonismo mayor de nuevos partidos en el sistema, se generaron condiciones favorables para que una reforma electoral profunda se posicionara como tema relevante de la agenda poltica nacional11.

Estos cambios confluyeron con la mayor proactividad del TSE y es as como el rgano superior de elecciones remite a la Asamblea Legislativa, a inicios del ao 2001, una iniciativa de reforma integral, que en realidad, se trata de una propuesta de nuevo Cdigo Electoral.

De la exposicin de motivos presentada como introduccin de este proyecto se destacan, como propsitos generales de sus proponentes el establecimiento de un cdigo electoral, concordante con el ordenamiento jurdico que regula la materia Dicho cdigo se interpretar e integrar en estricta conformidad con los valores democrticos y de acuerdo con los principios del respeto a la voluntad popular, la igualdad de oportunidades para elegir y ser electo, la
11 En 1960 el TSE envi a la Asamblea Legislativa una propuesta de reforma integral al Cdigo Electoral, pero fue archivada (desechada) en 1968.

99

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

neutralidad de los rganos gubernamentales, autonoma de la funcin electoral y la conservacin del acto electoral.

El proyecto contiene numerosas disposiciones y regulaciones en sus 214 artculos12, destacndose como positivos, entre otros, los siguientes13:

Evidentemente, el TSE aprovech esta iniciativa para introducir reformas legales que se adaptaran a sus nuevas funciones de hecho. Contiene un captulo que describe la estructura interna del Tribunal. Se crea el Registro Electoral a nivel legal y establece como otros organismos electorales al Registro Civil, las juntas electorales y el Cuerpo Nacional de Delegados. Del articulado se concluye que el proyecto busca fortalecer el papel rector del TSE en la direccin de los procesos electorales.

- La introduccin de principios generales del derecho electoral comparado como la neutralidad de los rganos electorales y la unidad del acto electoral. - La participacin equitativa o paritaria por gnero (50% hombres y 50% mujeres) aplicable tanto para la estructura partidaria como para las papeletas de eleccin popular. - La inclusin expresa de los deberes y derechos de los miembros de los partidos polticos. - La instauracin con rango legal de nuevos rganos permanentes a lo interno de los partidos como la auditora interna, tribunales de tica y disciplina y de elecciones, y una instancia colegiada de resolucin de conflictos. - Se consignan expresamente principios generales y los institutos que rigen la justicia electoral, como por ejemplo, la accin de nulidad de acuerdos partidarios, la impugnacin de actos de constitucin e inscripcin de partidos polticos, el recurso de apelacin
12 Segn el texto sustitutivo del 20 de julio de 2006 con mociones aprobadas a agosto de 2008. 13 Se utiliz como referencia algunas consideraciones contenidas en la conferencia presentada por la diputada Maureen Ballestero (2008), presidenta de la Comisin de Reformas Electorales de la Asamblea Legislativa.

100

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

electoral, el recurso de amparo electoral y las denuncias de parcialidad o beligerancia poltica de ciertos funcionarios pblicos expresamente inhabilitados. Como se mencion, algunas de estas disposiciones se haban sistematizado mediante criterios y resoluciones del TSE, pero con la propuesta se instauran legalmente, lo cual ofrece mayor seguridad jurdica y puede contribuir a favorece la legitimidad -sociopoltica- de los procesos y actos electorales.

Otros dos temas relevantes fueron introducidos en esta iniciativa14. Se establece la posibilidad de que las personas costarricenses en el exterior puedan emitir sus votos en las representaciones diplomticas del pas (voto en el extranjero), lo cual es un tema poltico trascendente, no tanto por la cantidad de costarricenses que radican en el exterior sino por las pequeas diferencias que se han dado en los ajustadsimos resultados finales de las ltimas elecciones generales. Asimismo, se establece la creacin del Instituto de Formacin y Estudios para la Democracia (IFED) como una entidad adscrita al TSE para la promocin de la participacin poltica en particular, y en general, para el fomento de valores cvico democrticos en la ciudadana. V. Buenas intenciones abandonadas en el camino

La propuesta originalmente introducida en el 2001 contena diversos aspectos que, en el transcurso de la deliberacin poltica partidaria en sede legislativa, fueron desestimadas en las comisiones especiales designadas para su estudio y dictamen.

Adems de la intencin de for talecer o mejora r a los partidos polticos como organizaciones con mayores grados de institucionalizacin, varios artculos del texto original expresaban la implcita necesidad de mejorar aspectos como la democracia y transparencia rendicin de cuentas internas en esas entidades, pero los avances en estas dos dimensiones han sido pocos. Tambin
14 El proyecto original de 2001 fue dictaminado en comisin en abril de 2005. Sin embargo, el plenario legislativo lo reenvi a una comisin especial para que emitiera un nuevo dictamen en mayo de 2006.

101

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

han quedado en el camino iniciativas para mejorar el rgimen representativo con mayor inclusin, pluralismo y promocin de la participacin ciudadana.

Se descart la instauracin del voto preferencial, que abra la posibilidad de que la persona electora pudiera escoger entre la lista confeccionada por los partidos hasta dos candidatos para diputados, regidores y concejales de distrito de su preferencia. Los partidos polticos han preferido mantener el sistema vigente de listas cerradas y bloqueadas. Diversos ejercicios de simulacin de escenarios han demostrado que, en Costa Rica, el criterio de subcociente representa un elemento de la frmula electoral que favorece a los partidos ms grandes y que afecta una mejor representatividad en la distribucin de escaos; sin embargo, la eliminacin del subcociente tambin fue desechada.

Por ltimo, se mantuvo el llamado monopolio de la representacin poltica en manos de los partidos. No tuvo suficiente apoyo en comisin la posibilidad de que otros grupos de la sociedad (v. g. comits cvicos, candidaturas independientes) presentaran papeletas en los mbitos locales o municipales. VI. El sensible tema del financiamiento

La materia de financiacin pblica y privada es quizs el tema de mayor polmica, y la que para diversos analistas y polticos ha representado el obstculo ms importante para que el expediente 14.268 no sea una ley aprobada despus de ocho aos de discusin. Los partidos polticos en Costa Rica viven un ao de relativa comodidad econmica durante el perodo de elecciones y tres aos de angustias financieras y deudas por un esquema que no considera eficientemente el financiamiento permanente para actividades fundamentales como organizacin y funcionamiento ordinario de las estructuras, capacitacin y formacin de nuevos cuadros polticos.

102

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La Constitucin Poltica establece en la actualidad que la contribucin estatal a los partidos (deuda poltica) es de un 0,19% del PIB del ao trasanterior a las elecciones. Los partidos de ms reciente fundacin consideran, en general, que ese es un monto muy alto y propugnan por reducirlo hasta casi la mitad. Asimismo, los partidos consideran que el procedimiento de liquidacin de la deuda poltica es engorroso, extemporneo y por lo tanto inefectivo. Aunado a todo lo anterior, en recientes campaas electorales se han publicitado irregularidades sobre el financiamiento privado que ahondan la percepcin de que el Estado no debera financiar una actividad que vive serios problemas de legitimidad. La reflexin a profundidad sobre cunto cuesta la democracia, al menos en su dimensin electoral? es dejada de lado en funcin de clculos electorales inmediatos de los partidos presentes en la Asamblea y bajo la acusacin de culpabilidad, a priori, de la opinin publicada en ciertos medios de comunicacin colectiva. En este contexto general, el proyecto de reforma que se discute actualmente propuso algunas medidas positivas, por ejemplo: se aclara qu se considera gastos justificables dentro de la contribucin estatal; se obliga a los partidos polticos a presentar dos presupuestos (campaa y ordinario); se propone cambiar el sistema de liquidaciones parciales de los gastos cubiertos por la contribucin estatal a una liquidacin nica; se mantiene la prohibicin de contribuciones a personas fsicas y jurdicas extranjeras y se incluyen personas jurdicas nacionales; se incorpora como requisito de manejo financiero la existencia de una cuenta bancaria nica y se faculta al TSE para ordenar auditoras a los partidos polticos. El financiamiento contina como gran tema pendiente y polmico. No son pocos quienes consideran que tambin puede ser una excusa que sirva para evitar que se altere la situacin actual y que se apruebe un nuevo Cdigo Electoral.

103

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

VII. Conclusin

En la Asamblea Legislativa costarricense existe una suerte de proverbio generalizado: si se quiere que algo no sea viable, se propone una reforma integral. Esta cuasi sentencia cierne pesimismo sobre el futuro de la reforma electoral en Costa Rica.

La cercana de las elecciones nacionales de febrero de 2010 tambin es un factor a considerar, pues incide en los clculosestratgicos de los partidos polticos, mxime si se toma en cuenta que, para que las reformas sean aplicables en esas elecciones, tienen que estar aprobadas antes de junio de 2009. Quizs es ms probable que se apruebe un nuevo Cdigo Electoral en los meses inmediatos posteriores a la eleccin de 2010 o en el primer ao del nuevo perodo constitucional.

La reconfiguracin del sistema de partidos polticos no solo aumenta el nmero de actores involucrados en la discusin sobre reformas electorales, sino que tambin aumenta el nmero de iniciativas y posiciones al respecto. Ello tambin hace ms compleja la consecucin de acuerdos, si bien pueden contar con mayor legitimidad. Adicionalmente, debe recordarse que no todos los partidos cuentan con los mismos recursos de poder para hacer viable y efectivo el procesamiento de sus demandas al interno del sistema poltico, y menos garanta hay an para que esos intereses se correspondan con las demandas ciudadanas de mayor inclusin, pluralismo y transparencia. Un revitalizado protagonismo del TSE en la presentacin de iniciativas y en la emisin de jurisprudencia, y sobre todo los cambios en el sistema de partidos y la conformacin ms heterognea o plural en la Asamblea Legislativa, ciertamente han dinamizado el reformismo electoral. No obstante, an no es promisorio, en el corto plazo, la aprobacin final de la propuesta jurdica de reforma electoral integral en Costa Rica.

104

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Bibliografa Corporacin Latinobarmetro. Informe Latinobarmetro 2005. Orrego Luco 130 Santiago de Chile. Versin electrnica: http:// www.latinobarometro.org Hernndez Naranjo, Gerardo. Dinmicas del sistema de partidos polticos y del cambio institucional en el rgimen electoral de Costa Rica 1952 2002. Tesis para optar al grado de Doctor en Ciencia Social. El Colegio de Mxico. Centro de Estudios Sociolgicos, Mxico, 2007. Hernndez Valle, Rubn. Regulacin jurdica de los partidos polticos en Costa Rica. En: Daniel Zovatto (coordinador). Regulacin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. Instituto de Investigaciones Jurdicas -Universidad Nacional Autnoma de Mxico e IDEA Internacional, Mxico, 2006. Pginas 367 411. Muoz Q., Hugo Alfonso. El Tribunal Supremo de Elecciones en Costa Rica. Informe final presentado para el undcimo Informe sobre el Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, San Jos, 2005. Nohlen, Dieter; Zovatto, Daniel; Orozco, Jess y Thompson, Jos (compiladores). Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina. Segunda Edicin. IIDH, Universidad de Heidelberg, IDEA Internacional, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2007. ODonnell, Guillermo. Ilusiones sobre la consolidacin En: Nueva Sociedad 180-181, Jul-Ago / Sep-Oct 2002. Versin electrnica: www.nuevasoc.org.ve. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) / Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Sede Costa Rica. Desafos de la Democracia: Una propuesta para Costa Rica. PNUD /FLACSO, San Jos, noviembre 2005.

105

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

--------------------------------- / ------------------------------------. La democracia del nuevo milenio. Transformaciones polticas e institucionales en Costa Rica contempornea: PNUD / FLACSO. San Jos, abril 2006. Proyecto Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. Undcimo Informe. Proyecto Estado de la Nacin, San Jos, 2005. ------------------------------------------. Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. Duodcimo Informe. Proyecto Estado de la Nacin, San Jos, 2006. Rosales Valladares, Rotsay. La institucionalizacin, democratizacin y transparencia internas de los partidos polticos en Costa Rica. Tesis presentada a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en cumplimiento de los requisitos para optar por el ttulo de Doctor en Ciencias Sociales. FLACSO, San Jos, 2008. Rovira Mas, Jorge (compilador). La Democracia de Costa Rica ante el Siglo XXI. Editorial de la Universidad de Costa Rica / IIS UCR/ FES, San Jos, 2001. Snchez C., Fernando F. Partidos polticos, elecciones y lealtades partidarias en Costa Rica: erosin y cambio. Ediciones Universidad de Salamanca, Salamanca, 2007. Sobrado, Luis Antonio. Democratizacin interna de los partidos polticos en Costa Rica. Serie Cuaderno de Ciencias Sociales No. 146. FLACSO Costa Rica, San Jos, 2007. Conferencias Maureen Ballestero, Presidenta de la Comisin Legislativa de Reformas Electorales: Estado Actual del Proyecto de Ley Cdigo Electoral. Conferencia el 7 de mayo de 2008 en el Foro de Reformas Electorales. San Jos: Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica. Presentacin en formato digital PowerPoint. 106

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Daniel Zovatto, Director Regional para Amrica Latina, International IDEA: La reforma poltico-electoral en Amrica Latina 1978-2007: evolucin, situacin actual, tendencias y efectos. Conferencia el 6 mayo de 2008 en la inauguracin del Foro de Reformas Electorales. San Jos: Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica.

107

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Estado actual de las reformas poltico electorales en Honduras


Introduccin

Ernesto Paz Aguilar*

El presente trabajo tiene por objeto dar cuenta del estado actual de las reformas poltico-electorales en Honduras. La evolucin reciente de las reformas poltico electorales en Honduras tienen como punto de partida el huracn Mitch que azot Centroamrica hace casi diez aos, es decir a finales de 1998, y que en el caso de Honduras tuvo efectos devastadores. El huracn Mitch en tanto que fenmeno poltico social- se erige como un parte aguas en la historia contempornea de Honduras (Vctor Meza). Las reformas poltico electorales se insertan en un contexto ms global de modernizacin del Estado y de reestructuracin de la economa iniciado en los aos 90 del siglo anterior. A la reforma econmica le siguieron la reforma institucional, la reforma militar y policial, y la judicial, entre otras. Cules fueron los efectos sociales y polticos del huracn Mitch?

El huracn actu como un dinamizador de la vida poltica y social del pas. Contribuy a desarrollar mayores niveles de organizacin y participacin de las organizaciones sociales en las tareas de reconstruccin y transformacin ante la insuficiencia y vacos de las instituciones estatales. Antes del Mitch, Honduras tena un rgimen poltico tpico de preponderancia presidencial, es decir, el poder Ejecutivo controlaba al
* Vicerrector de Relaciones Internacionales de la UNAH. Profesor Investigador del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Honduras (UNAH). Director Acadmico de la Maestra en Estudios Polticos y Sociales de la UNAH-Universidad de La Habana.

109

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Legislativo y ste ltimo nombraba a los jueces de la Corte Suprema de Justicia. Hoy en da, el rgimen poltico sigue siendo un rgimen presidencialista pero cada da son mayores los controles del rgano legislativo sobre el ejecutivo.

La primera consecuencia poltica en la Honduras post Mitch fue la afirmacin de la tendencia de que el partido poltico que ganaba la presidencia de la Repblica no alcanzaba una mayora legislativa.

La crisis de los partidos se acentu despus del Mitch y especialmente durante el periodo de la reconstruccin. Una de las tareas fundamentales fue la de despartidizar y despolitizar las instituciones de rendicin de cuentas y de control. Pero el problema de fondo es el clientelismo poltico y, ms concretamente, la instrumentalizacin y manipulacin de las instituciones estatales por parte de las cpulas de los partidos polticos. Las nuevas instituciones pblicas han terminado siendo capturadas, lo cual ha reforzado un modelo de estado corporativo y clientelar. I. El despegue del proceso de democratizacin

El proceso de transicin a la democracia en nuestro pas despeg en 1978 y fue el resultado de las presiones contra el gobierno militar instaurado desde 1971 por parte de los partidos polticos, de los grupos populares, especialmente de las organizaciones gremiales, del drstico cambio del entorno regional y de las presiones poco discretas de la Administracin Carter de los Estados Unidos.

En trminos cronolgicos, la transicin comenz en marzo de 1976, cuando el gobierno militar public un cronograma mediante el cual creaba el Consejo Asesor de la Jefatura de Estado y uno de sus objetivos era la elaboracin de una nueva ley electoral. Dicha ley fue decretada en 1977 por el General Juan Alberto Melgar Castro, Jefe de Estado en Consejo de Ministros, con base en el proyecto elaborado por el Consejo Asesor que derog la ley electoral de 1966. El referido Consejo Asesor fue un rgano cuasi legislativo muy cuestionado por los partidos polticos tradicionales y el Consejo Hondureo de la Empresa Privada (COHEP), en el cual participaron los partidos polticos 110

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

emergentes (el Partido de Unidad e Innovacin Nacional, PINU, y la Democracia Cristiana), las organizaciones y grupos populares.

La Asamblea Nacional Constituyente se instal en el mes de julio de 1980, promulg la Constitucin vigente (Decreto No.131 de 11 de enero de 1982), dict una nueva Ley Electoral y escogi como Presidente provisional al General Policarpo Paz Garca, ltimo gobernante militar. La eleccin de Paz Garca fue parte del acuerdo (cuyo contenido exacto se desconoce hasta el da de hoy) entre polticos civiles y militares, donde se negoci un proceso de transicin sin sobresaltos ni sorpresas desagradables para los uniformados. La nueva Constitucin dio continuidad a la forma de gobierno presidencialista, adoptado desde la independencia de Espaa en 1821. Se reactiv el funcionamiento de las instituciones de la democracia representativa, como son el Congreso Nacional, el Tribunal Nacional de Elecciones, los partidos polticos y las elecciones. En suma, comenz la lenta construccin del Estado de derecho en un contexto desfavorable. En efecto, Los conflictos armados internos azotaban a la regin y los militares consolidaron su hegemona poltica sobre las nacientes instituciones civiles. De esta manera, en los pases del denominado tringulo del norte (Honduras, El Salvador y Guatemala) se consolidaron unas democracias bajo tutela militar.

La forma de gobierno es republicana, democrtica y representativa. Se ejerce por tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, complementarios e independientes y sin relaciones de subordinacin (Art. 4). En la prctica, durante un buen tramo de dcada de los ochenta del siglo anterior, el Presidente de la Repblica controlaba al resto de los poderes del Estado, porque el partido de gobierno mantena una cmoda mayora en el Congreso Nacional y ste hacia la eleccin de los jueces de la Corte Suprema de Justicia. En aquellos tiempos, el Presidente de Repblica comparta los espacios de poder con el todopoderoso jefe de las Fuerzas Armadas. La situacin fue cambiando paulatinamente, y hoy en da el Presidente de la Repblica tiene menos poder que antes y se ve obligado a compartirlo con el Presidente del Congreso Nacional y con otros actores estratgicos del proceso de gobernabilidad.

111

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En ese orden, las Fuerzas Armadas (FFAA) siguieron siendo un actor clave en la vida nacional y reafirmaron funciones eminentemente polticas como ser garantes de la Constitucin, de los principios del libre sufragio y alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica (artculo 272). La determinante influencia castrense quedaba al descubierto cuando el Presidente de la Repblica ejerca la funcin de mando sobre las mismas, a travs del jefe de las Fuerzas Armadas (artculo 277). Adems, el jefe de la institucin militar era nombrado por el Congreso Nacional y slo poda ser removido de su cargo cuando hubiere sido declarado con lugar a formacin de causa por dos tercios de los votos de los diputados. Los militares se replegaron discretamente del escenario gubernamental conservando una especie de poder de veto sobre las decisiones trascendentales de los polticos civiles.

La firma de los Acuerdos de Paz de Esquipulas II, el 7 de agosto de 1987, marca el comienzo del proceso de desmilitarizacin del poder poltico en la regin. Se aceler con la cada del Muro de Berln y con el fin de la Guerra Fra. En el caso de Honduras, en 1995 se inici el proceso de desmilitarizacin del poder poltico mediante la reforma de varios artculos de la Constitucin que bsicamente se refieren a tres aspectos: a) Desaparece la figura de jefe de las Fuerzas Armadas y la Secretara de Defensa es dirigida por un civil, y el Estado Mayor Conjunto se convierte en un organismo tcnico operativo; b) es suprimido el servicio militar obligatorio y se transforma en voluntario; y, c) la Fuerza de Seguridad Pblica (FUSEP), que era una polica militarizada y que funcionaba como una rama de las Fuerzas Armadas, se convierte en una Polica Nacional bajo la gida de una nueva Secretara creada al efecto, denominada de Seguridad. Para tener una visin de conjunto del contexto del proceso de la reforma poltico electoral conviene conocer el contenido y alcance de las normas y reglas que lo rigen.

112

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

II. La Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1977: una visin de los excluidos

Esta ley fue de corta duracin pues nicamente regul el proceso electoral para elegir a los diputados a la Asamblea Nacional Constituyente del 20 de abril de 1980. La Ley de 1977 es un instrumento verdaderamente innovador y refleja los puntos de vista de nuevas fuerzas sociales y de grupos polticos reformistas excluidos por las dirigencias de los partidos polticos tradicionales (el Liberal y el Nacional).

Las principales innovaciones introducidas en el derecho electoral hondureo fueron: a) La celebracin de elecciones internas en los partidos polticos; b) el principio de representacin proporcional en las elecciones internas de los partidos; c) la flexibilizacin de los requisitos para la inscripcin de nuevos partidos y, d) reconoci el derecho a las candidaturas independientes. Las reformas de 1977 fueron un paso adelante en la modernizacin y democratizacin de los procesos electorales, pero que las fuerzas internas -ampliamente mayoritarias- de los partidos tradicionales no terminaron de asimilar y digerir. De otra parte, las reformas favorecieron ampliamente a los partidos tradicionales, especialmente al Partido Liberal porque las corrientes internas permitieron la incorporacin de nuevos militantes que pertenecan a los grupos emergentes. En ese momento, la apertura a las nuevas corrientes internas funcion como mecanismo de inclusin poltica y fortalecieron orgnicamente a los partidos. III. La Ley Electoral de 1981: retrocesos y avances

Esta ley fue promulgada por la Asamblea Nacional Constituyente en abril de 1981 y derog la de 1977 emitida por el gobierno militar del General Melgar Castro. Fue Roberto Suazo Crdoba (1982-1986), del Partido Liberal, el primer presidente civil de la transicin que hizo posible el establecimiento de la democracia electoral en el pas.

La nueva Ley mediatiz algunas de los avances logrados en la anterior, porque los grupos tradicionales retomaron el control del Congreso Nacional y del Tribunal Nacional de Elecciones. Por 113

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

ejemplo, aument de 10.000 a 20.000 el nmero de firmas necesarias para solicitar la inscripcin de un partido poltico; aument del 1 % al 2% el nmero de firmas requeridas para la inscripcin de candidaturas independientes para diputados o de candidaturas a la Presidencia de la Repblica y Designados. Un aspecto positivo fue el establecimiento de la deuda poltica, o sea, el financiamiento pblico de las campaas electorales conforme al nmero de votos vlidos obtenidos por cada partido poltico. Al ao siguiente, se promulg una ley especial que cre el Registro Nacional de las Personas cuya propsito fundamental era la elaboracin del Censo Nacional Electoral. Durante la administracin Azcona de Hoyo (1986-1990), se hicieron dos reformas electorales: La primera en 1986, que constituy un avance importante para la democratizacin interna de los partidos, cuando el Congreso Nacional decret los cambios a la Ley Electoral. Las propias cpulas de los partidos llegaron al convencimiento que la democracia interna, expresada a travs del sistema de elecciones primarias e internas para elegir sus autoridades y los candidatos a cargos de eleccin popular, era el mecanismo ms apropiado para hacer posible la gobernabilidad en los partidos y entre los partidos.

La segunda reforma a la Ley Electoral se realiz en 1989 y en algunos aspectos constituyeron un retroceso para la democratizacin de los partidos: se suprimi el cociente nacional electoral y ello agrav el problema de la representacin poltica en el Congreso. En efecto, en 1985 el nmero de diputados aument de manera abusiva de 82 a 134, las reformas del 89 fijaron su nmero en 128 y se suprimieron los diputados por cociente nacional electoral que le correspondan a cada uno de los partidos polticos. Durante la administracin Callejas Romero (1990-1994) del Partido Nacional, los cambios en este campo fueron pocos pero importantes. En 1992 se introdujo el voto separado en papeleta nica. En la papeleta electoral se marcaron lneas verticales en las columnas correspondientes a cada partido poltico y candidaturas independientes. Asimismo, se coloc la foto del candidato a la presidencia y el nombre del candidato a alcalde; y en septiembre de 1993 se emiti un decreto 114

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

que facilit la inscripcin del Partido Unificacin Democrtica (izquierda). Se acord aplicar el voto separado en papeleta separada para las elecciones generales de 1997.

Durante la administracin Reina Idiquez (1994-1998) se cre el Consejo Nacional de Convergencia (CONACON). En el seno de dicho organismo los partidos polticos alcanzaron dos acuerdos fundamentales: a) El voto domiciliario; y b) El voto separado en papeleta separada, a nivel de Presidente de la Repblica y Designados, de diputados al Congreso Nacional y Parlamento Centroamericano, y corporaciones municipales.

Durante la administracin Flores Facusse (1998-2002) el pas fue devastado por el huracn Mitch y su gestin gubernamental se concentr en tareas de rehabilitacin, reconstruccin y transformacin de la infraestructura material y humana del pas. Una consecuencia positiva de la catstrofe natural fue el nacimiento de una nueva dinmica social que implic mayores niveles de organizacin y participacin de las organizaciones de la sociedad en las tareas de reconstruccin ante la insuficiencia de las instituciones estatales. La nueva dinmica social tambin alcanz como veremos adelante- a las instituciones polticas y electorales. IV. Reformas al sistema electoral

El conjunto de propuestas de reformas constitucionales y electorales conocidas como los acuerdos del 2001, son el resultado de una coyuntura interna favorable a los cambios y a un apoyo resuelto de la comunidad de pases cooperantes, especialmente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El 4 de septiembre de 2001, los principales dirigentes de los partidos polticos, incluyendo los cinco candidatos presidenciales, firmaron el Manifiesto de los Partidos Polticos al Pueblo Hondureo. En esa oportunidad, los dirigentes polticos asumieron los siguientes compromisos: a) Separacin del Tribunal Supremo Electoral del Registro Nacional de las Personas, b) Incorporacin constitucional del plebiscito y el referndum, c) supresin de la figura de los designados 115

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

presidenciales y creacin de la figura del Vicepresidente, d) Regulacin de las campaas electorales, e) Regulacin de la financiacin de la poltica y, f) Revisin de los mecanismos de eleccin de diputados (Comisin Poltica de los Partidos Polticos, p.27, 2005). En esencia, se redact un acuerdo inter partidario para impulsar las reformas constitucionales necesarias y redactar un proyecto de Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas que modernizara el rgimen electoral y mejorara las posibilidades de competencia poltica. La administracin Maduro Joest (2002-2006) se vio abocada a la tarea de redactar una nueva ley electoral. Esta tarea fue asumida por las diferentes bancadas parlamentarias representadas en el Congreso Nacional, que de hecho desplazaron a las autoridades centrales de los partidos polticos. El resultado fue la promulgacin de una ley contradictoria que contiene reformas inconclusas y resultados inesperados.

Bajo el lema La sociedad civil propone y el poder poltico decide, se inici el debate sobre la reforma poltica electoral. La nueva ley se concert entre los diferentes partidos polticos y la participacin de la sociedad civil fue intensa desde sus inicios hasta la etapa de propuesta, a travs de una coalicin de ONGS denominada Movimiento Cvico por la Democracia (MCD). Los poderes fcticos, a travs de la poderosa Asociacin de Medios de Comunicacin, influy grandemente en lo relativo a la regulacin de las campaas electorales y encuestas de opinin. La principal caracterstica de la nueva ley electoral de 2004 es que es el producto de una concertacin entre los diferentes partidos polticos y la participacin de la sociedad civil fue intermitente, a travs de la coalicin Movimiento Cvico por la Democracia. Por ello, aparece como una mezcla contradictoria de progreso y estancamiento, de evolucin democrtica y rezago tradicional y muestra las fisuras y contradicciones inevitables que se derivan de un proceso difcil y prolongado de concertacin poltica (Meza: 2004: 3). Una caracterstica fundamental de la nueva ley es que slo puede ser reformada o derogada por mayora calificada de los dos tercios de votos de la totalidad de los miembros del Congreso Nacional (artculo 51 Constitucional). 116

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

A. El rgano electoral

En el pasado, el Tribunal Nacional de Elecciones (TNE) estaba conformado por siete representantes propuestos por los cinco partidos polticos y dos representantes nombrados por la Corte Suprema de Justicia. El TNE era un organismo con una fuerte injerencia polticapartidista y el partido de gobierno lo controlaba. Uno de los objetivos de la reforma era despartidizar el organismo electoral y convertirlo en un organismo tcnico e imparcial, objetivo que no se logr porque el partido de gobierno de aquel entonces hizo una alianza con la Democracia Cristiana y sigui manteniendo el control del mismo. Adems de cambiar de nombre, los grupos conservadores lograron excluir a los socialdemcratas del PINU y a la izquierda, representada por el Partido Unificacin Democrtica. El Tribunal Nacional de Elecciones fue transformado en un Tribunal Supremo Electoral (TSE), y el Registro Nacional de la Personas (RNP) fue separado de ste. Actualmente el TSE est conformado por tres magistrados y un suplente que son electos por el Congreso Nacional mediante por lo menos los 2/3 de los votos de los representantes, por un perodo de cinco aos y formalmente no tienen vinculacin partidaria. B. Eleccin presidencial Desde 1982 hasta el 2001 la eleccin del Presidente de la Repblica se realiz conjuntamente con tres designados presidenciales. En el 2002 se suprimi la figura de los designados presidenciales y se cre la de un vicepresidente, que es electo en forma conjunta con el Presidente de la Repblica por mayora simple de votos mediante votacin universal, directa y secreta. Con el objeto de introducir mayor transparencia en la gestin pblica, el presidente del Congreso Nacional y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia no pueden ser candidatos a la Presidencia de la Repblica para el perodo constitucional para el cual fueron elegidos. Sin embargo, esta reforma ha generado en la actualidad un debate sobre la inconstitucionalidad de la misma, porque trastocaron o 117 B.1. Sistema de eleccin

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

afectaron artculos constitucionales de carcter ptreo o irreformable por el procedimiento ordinario. Finalmente, mediante sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de diciembre de 2007, se declar la inconstitucionalidad de las reformas. B.2. Reeleccin presidencial

La Constitucin liberal de 1894 prohibi de manera absoluta la reeleccin presidencial, porque fue una de las causas de las sangrientas guerras civiles que asolaron al pas hasta 1933. La dictadura instaurada en 1936 por el General Tiburcio Caras Andino, cuyo mandato se prolong hasta 1948, rompi la tradicin, misma que fue reinstaurada en 1957. Desde esa fecha, la reeleccin presidencial est prohibida de manera absoluta, y los infractores de esta norma o quienes de manera directa o indirecta propongan su reforma, podrn ser castigados con el cese inmediato de sus cargos (en caso que sea funcionario o empleado pblico) y quedarn inhabilitados por diez aos para el ejercicio de toda funcin pblica (artculo 239 constitucional). En esa misma direccin, el artculo 4 constitucional declara que la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica es obligatoria. La infraccin de esta norma constituye delito de traicin a la patria. B.3. Duracin del mandato presidencial

Histricamente la duracin del mandato presidencial ha sido de cuatro aos. Nuevamente, fue durante la dictadura de Caras Andino (1933-1948) que se aument a seis aos y dicho periodo se mantuvo hasta 1982, ao en el cual se regres al mandato de cuatro aos. Los artculos referentes al periodo presidencial (239); a la forma de gobierno (4); al territorio (9); y, al principio de no reeleccin (239), son los artculos ptreos o irreformables de la Constitucin de Honduras.

118

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Las elecciones presidenciales, legislativas y municipales se realizan de manera simultnea (en urnas separadas y voto separado) el tercer domingo de noviembre cada cuatro aos.

B.4. Elecciones

El Censo Nacional Electoral es pblico, permanente e inalterable. Corresponde al Tribunal Supremo Electoral su elaboracin, depuracin y publicacin. El voto es un derecho y una funcin pblica, y por tanto, obligatorio. C. Eleccin Legislativa El parlamento hondureo es unicameral y est conformado por 128 diputados e igual nmero de suplentes que se eligen mediante sufragio directo para un periodo de cuatro aos. Los diputados son representantes del pueblo, su distribucin departamental se har con base al cociente que seale el Tribunal Supremo Electoral (artculo 202 constitucional). C.1. Funciones claves del sistema electoral

El pas est dividido en 18 circunscripciones electorales que corresponden a igual nmero de departamentos. De las 18 circunscripciones electorales 16 son plurinominales y 2 uninominales. En los primeros se aplica el principio de la representacin proporcional y en dos el principio de mayora simple. C.2. Sistema electoral utilizado para conformar el rgano Legislativo

Desde 1957 se adopt el principio de representacin proporcional mediante la aplicacin del sistema DHondt a travs de listas cerradas y bloqueadas. El establecimiento del sistema de voto preferencial personalizado est considerado el principal logro de la reforma poltica electoral. El novedoso sistema incluye la fotografa de los candidatos a diputados.

119

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Esta novedad, en los departamentos de mayor volumen electoral (Francisco Morazn y Corts), puede resultar en que las planchas/ planillas sean incmodas para los electores, dado el tamao de las mismas. Por ejemplo, las planchas en el departamento de Francisco Morazn contienen 115 fotografas de candidatos de cinco partidos. El elector se vio enfrentado al dilema de escoger 23 candidatos en un tiempo promedio de tres minutos. En ese mismo lapso de tiempo, tuvo que escoger la frmula presidencial y de corporaciones municipales. En las elecciones legislativas, los ciudadanos tienen la posibilidad de cruzar el voto, tanto en las elecciones primarias como en las generales y, conforme a sus preferencias, determinar el orden de precedencia de los candidatos, cuya integracin en las planillas se hace respetando el principio de representacin proporcional. En resumen, se aplica el principio del candidato ms votado y de esta manera los votantes se convierten en ciudadanos que elijen con mayores mrgenes de autonoma y libertad. Cul ha sido el impacto en el sistema poltico la modificacin de la forma de eleccin de los diputados? En primer lugar, el ciudadano elabora su propia planilla, tanto en las internas como en las nacionales y, evidentemente, es un duro golpe para los dueos de las corrientes internas de los partidos, porque ya no escogen a dedo a sus candidatos, sistema que daba lugar a muchos abusos. En segundo lugar, el peso de las corrientes disminuye, pero ese peso perdido no lo ganan los partidos, sino la figura del diputado ms votado, que se convierte en el lder natural del departamento y se siente ms libre de las corrientes, menos comprometido con los partidos y ms vulnerable frente a los grupos fcticos (legales e ilegales) que frecuentemente financian campaas polticas. D. Instituciones de democracia directa

La Constitucin de Honduras en su artculo 2 prescribe que la soberana corresponde al pueblo del cual emanan todos los poderes del Estado que se ejercen por representacin.

120

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En el contexto del proceso de reformas iniciado en el 2001, se crearon instituciones de democracia participativa como el plebiscito y el referndum, con el fin de avanzar en la construccin de una sociedad ms abierta, participativa y transparente.

D.1. Referndum y plebiscito

El referndum se convocar sobre una ley ordinaria o una norma constitucional o su reforma aprobadas para su ratificacin o desaprobacin por la ciudadana. El plebiscito se convocar sobre aspectos constitucionales, legislativos o administrativos, sobre los cuales los poderes constituidos no han tomado ninguna decisin previa. Tienen iniciativa para solicitar convocar referndum o plebiscito: a) El Congreso Nacional por iniciativa de por lo menos 10 diputados; b) El Presidente de la Repblica, en resolucin del Consejo de Ministros y, c) La ciudadana, cuando rena el 6% de las firmas de los electores inscritos en el Censo Nacional Electoral. El Congreso Nacional conocer y discutir dichas peticiones, y las aprobar con el voto afirmativo de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros. Seguidamente, el Congreso Nacional aprobar un decreto determinando los extremos de la consulta, ordenando al Tribunal Supremo Electoral la convocatoria para el referndum o el plebiscito (artculo 5). No sern objeto de referndum o plebiscito los artculos constitucionales- denominados ptreos o irreformables- que se refieren a: a) Forma de gobierno; b) Territorio nacional; c) Perodo presidencial, d) No reeleccin y, e) El referente a quienes no pueden ser Presidente de la Repblica para el periodo subsiguiente (artculo 374). El ejercicio de mecanismos de democracia, como los arriba sealados, tienen tantas restricciones y limitaciones que se duda seriamente de su aplicacin prctica. D.2. Los cabildos abiertos

Los cabildos abiertos estn considerados mecanismos de la democracia directa. Las corporaciones municipales realizan sesiones de cabildo abierto con el propsito de debatir y tomar acuerdos sobre

121

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

asuntos importantes o rendir cuentas ante la poblacin en general (artculo 33B de la Ley de Municipalidades). V. Reformas al sistema de partidos polticos

Los partidos polticos legalmente inscritos son instituciones de derecho pblico cuya existencia y libre funcionamiento garantiza la Constitucin y la Ley, para lograr la efectiva participacin poltica de los ciudadanos (artculo 47 constitucional). Una de las caractersticas del sistema poltico hondureo es la exclusividad o monopolio de hecho que tienen los partidos polticos en trminos de representacin poltica para que, eventualmente, los ciudadanos puedan ser electos en cargos de eleccin popular. En las actuales circunstancias, no es posible llegar a ser Presidente de la Repblica, diputado o alcalde al margen de los partidos polticos. Existe un acuerdo no escrito entre todos los partidos para bloquear, de manera sistemtica, cualquier intento de candidaturas independientes. A. Democratizacin interna El proceso de democratizacin interna de los partidos es uno de los factores que explican la sobrevivencia de uno de los sistemas bipartidistas ms antiguos del continente: Partido Liberal (1891) y Partido Nacional (1902), los cuales, nicamente se han dividido una vez. La lucha por la apertura y democratizacin interna fue librada por los sectores reformistas excluidos por los lderes tradicionales de los partidos Liberal y Nacional y las fuerzas emergentes (PINU, DC e izquierdas) en la coyuntura de la transicin a la democracia, durante la segunda mitad de los aos setenta del siglo anterior. El fundamento de la democratizacin interna qued establecido en el artculo 17 de la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas de 1977 que seala: los partidos polticos debern garantizar a sus afiliados, por medio de sus estatutos, la participacin directa o representativa en la eleccin de sus dirigentes, Queda claro que el derecho de los afiliados a los 122 A.1. Los principios

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

partidos a elegir a sus autoridades internas (elecciones internas) y los candidatos a cargos de eleccin popular (eleccin primaria) es un derecho fundamental y bsico de la legitimidad partidaria.

El sistema de elecciones internas y primarias es un proceso altamente institucionalizado que tiene, incluso, una fecha definida para su celebracin: el tercer domingo de febrero del ao en que se realizaran las elecciones generales (artculo 113 de la LEyOP). Sin embargo, las contra reformas de 2008 modificaron la fecha de las elecciones internas y primarias para el tercer domingo del mes de noviembre del ao anterior a las elecciones generales. Las elecciones internas y primarias de los partidos polticos tradicionales se parecen cada vez ms a una primera vuelta electoral de un pas con un sistema de dos vueltas. Con el objeto de afianzar el espritu de cuerpo en los partidos polticos la ley ha prescrito la disolucin ipso jure de los movimientos internos una vez finalizado el proceso electoral primario (artculo 128 de la LEyOP). A. 2. Mecanismos de eleccin de autoridades internas

Los partidos polticos debern realizar procesos electorales internos para elegir sus autoridades. Los partidos gozan de autonoma para establecer los sistemas y mecanismos que consideren apropiados. Son los propios partidos quienes organizan sus elecciones internas sin intervencin de las autoridades electorales nacionales. Sin embargo, por primera vez en la historia electoral moderna del pas el Tribunal Supremo Electoral (TSE) inhabilit al actual Vicepresidente de la Repblica, quien era precandidato del partido de gobierno, por considerar que ste no llena los requisitos de elegibilidad. A.3. Mecanismo de eleccin de candidatos a cargos de eleccin popular

Las elecciones primarias sirven para elegir los candidatos a cargos de eleccin popular mediante el voto directo y secreto de los miembros y simpatizantes. Para ejercer el sufragio en las elecciones

123

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

primarias, nicamente se requiere estar inscrito en el Censo Nacional Electoral y poseer la tarjeta de identidad, la cual es, al mismo tiempo, documento de identidad nacional y cdula electoral. Se trata, pues, de unas elecciones primarias abiertas, parecidas en cierta medida a las primarias de los partido estadounidenses. Las primarias se realizan bajo la direccin, control y supervisin del Tribunal Supremo Electoral, con el apoyo de la Comisin Electoral del partido poltico respectivo. A.4. Los movimientos, corrientes o tendencias internas de los partidos polticos

En las elecciones internas y primarias participan los movimientos, corrientes o tendencias internas que inscriban candidatos a la frmula de Presidente y Vicepresidente, nmina de candidatos al Parlamento Centroamericano, nmina de candidatos al Congreso Nacional y de los miembros de las corporaciones municipales, en la mitad de los departamentos y municipios del pas. Adems, los movimientos internos debern presentar un listado de ciudadanos que respalden su inscripcin conteniendo tarjeta de identidad, nombres y apellidos, domicilio, firma o huella dactilar, en un nmero no menor al dos por ciento (2%) del total de votos vlidos obtenidos por el partido poltico respectivo, en el nivel electivo de mayor votacin, en la ltima eleccin general. Como se comprender, los movimientos internos de los partidos tradicionales pueden adquirir la configuracin y la lgica de mini partidos polticos. B. Financiamiento de los partidos polticos El financiamiento de los partidos polticos hondureos es de tipo pblico y privado. B.1. Tipo de sistema de financiamiento

124

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Financiamiento pblico: La deuda poltica El financiamiento pblico es denominado deuda poltica y es la contribucin otorgada por el Estado a los partidos polticos para el financiamiento del proceso electoral de conformidad con el nmero de sufragios vlidos obtenidos por cada partido poltico que participe en las elecciones generales.

El Estado, a travs del Tribunal Supremo Electoral, hace efectivo a los partidos polticos que participan en las elecciones generales, la cantidad de veinte Lempiras (Lps. 20.00) (1 U.S.$= Lps. 19.02) por cada voto vlido que hayan obtenido en el nivel electivo ms votado. En diciembre de 2007 el Congreso Nacional inici un proceso de contra reformas electorales que permiti cambiar la fecha de las elecciones internas y primarias y estableci el 1% de los ingresos corrientes del presupuesto general de la Repblica que representan 727 millones de lempiras. El Estado hondureo desembols 64 millones de Lempiras por concepto de deuda poltica en el proceso electoral de 2005. La diferencia es de 663 millones y el aumento por voto vlido pas de 32 lempiras (1.68 U.S. Dlar) a 363.50 lempiras (19.11 U.S. Dlar). Las organizaciones de sociedad civil, las iglesias y los partidos polticos reformistas (PINU y UD) montaron una campaa de resistencia e hicieron retroceder a los diputados del Congreso Nacional. Financiamiento privado Las campaas electorales son financiadas tambin a travs de colectas populares, de contribuciones o donaciones de los funcionarios o empleados pblicos que se desempean en la administracin pblica centralizada y descentralizada, y de aportaciones privadas de empresarios y comerciantes miembros o simpatizantes del partido respectivo. Todas las aportaciones privadas deben ser registradas en los libros contables de los partidos. Las contribuciones y donaciones superiores a 120 salarios mnimos (salario mnimo es de 2,400.00 Lempiras que es equivalente a U.S.$ 126.18). Los fondos de los partidos

125

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

polticos deben ser depositados en instituciones del sistema financiero nacional, a su nombre y a la orden de sus autoridades respectivas. B.2. Prohibicin de contribuciones provenientes de ciertas fuentes

Los partidos polticos no podrn recibir contribuciones annimas, contribuciones de ejecutivos, directivos o socios de las empresas mercantiles que tengan concesiones con el Estado y las que explotan juegos de azar o vinculadas con actividades mercantiles ilcitas; y, subvenciones o subsidios de gobierno, organizaciones o instituciones extranjeras. La contravencin es sancionada con una multa equivalente al doble del monto que se compruebe haber recibido (artculo 83 de la LEyOP). B.3. Duracin de las campaas electorales

El tiempo de la campaa electoral, tanto en las elecciones internas como en las generales, se ha reducido a 50 y 90 das calendario respectivamente, antes de la celebracin de las elecciones. De igual manera, no se podrn publicar los resultados de encuestas y sondeos de opinin durante los plazos arriba citados. El tema de la duracin de las campaas electorales choca con el principio de libertad de prensa defendido a ultranza por la poderosa Asociacin de Medios de Comunicacin, que aglutina a los propietarios de peridicos, cadenas radiales y televisivas. Es una asignatura pendiente la introduccin del principio de acceso equitativo de las diferentes fuerzas polticas a los medios de comunicacin durante las campaas electorales. El costo de un minuto en la televisin de cobertura nacional y a una hora pico ronda los 1,500 U.S. dlares, lo cual excluye de hecho a los partidos y candidatos con menos recursos. Los partidos polticos, especialmente el partido de gobierno, prefieren pedir perdn que pedir permiso y frecuentemente violan la ley.

126

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

El financiamiento de las campaas polticas constituye la zona gris de los procesos de construccin democrtica de Amrica Latina y el caso hondureo no es la excepcin. En nuestro pas cada cuatro aos se celebran elecciones internas y elecciones generales, y cada una de ellas requiere su propio financiamiento.

B.4. Transparencia y rendicin de cuentas del proceso electoral

Las elecciones internas y primarias no reciben financiamiento pblico directo y sus costos son asumidos por los propios candidatos de los movimientos, tendencias o corrientes internas. Los grupos econmicos tratan de contribuir lo mnimo posible en las contiendas internas y reservan sus recursos para apostarlos en la eleccin general. No obstante, hay que reconocer que se han incluido las bases para asegurar la transparencia y rendicin de cuentas del proceso electoral. En ese sentido, por primera vez en 24 aos de vida democrtica, los partidos polticos publicaron sus estados financieros. Pero el problema se encuentra en otra parte. El problema est en que los egresos declarados por los partidos no cuadran con sus ingresos y el organismo electoral no hace nada para remediar la situacin. C. Discriminacin positiva

El Estado garantiza el ejercicio pleno de los derechos de los ciudadanos tanto a hombres como a mujeres, en igualdad de oportunidades. Los partidos polticos deben crear las condiciones materiales que permitan la incorporacin real de las mujeres en todos los aspectos de la vida partidaria. C.1. Gnero

El Estado por medio del Tribunal Supremo Electoral, vigilar que en las estructuras de gobierno de los partidos polticos y en las candidaturas a cargo de eleccin popular, no exista discriminacin

127

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

por razn de gnero, credo, raza, religin y de cualquier otra forma de discriminacin.

Para lograr la participacin efectiva de la mujer, se establece una base de treinta por ciento (30%) como mnimo, aplicable a los cargos de direccin de los partidos polticos, diputados propietarios y suplentes al Congreso Nacional, al Parlamento Centroamericano, alcaldes, vicealcaldes y regidores. En aquellos departamentos donde la representacin recaiga en un solo diputado, no sern aplicables las presentes disposiciones. C.2. Otras poblaciones y minoras

No obstante que Honduras es un pas multitnico y pluricultural, y la inmensa mayora de la poblacin es mestiza, las minoras (amerindios, negros, creoles, rabes y chinos) no reivindican en trminos electorales un status especial porque estn plenamente integrados a la sociedad nacional. VI. Conclusiones: Tendencias y paradojas

El bipartidismo sigue siendo dominante en el escenario poltico de Honduras. Los partidos tradicionales (Liberal y Nacional) acumulan el 96% del electorado que concurre a las urnas.

Existe una grave preocupante y creciente tasa del abstencionismo/ ausentismo electoral: 49% en las elecciones generales de 2005. El establecimiento de techos a las contribuciones privadas y el acceso equitativo de las diferentes fuerzas polticas a los medios de comunicacin son las asignaturas pendientes del derecho electoral de Honduras. El financiamiento pblico no ha funcionado como un sustituto parcial del privado, sino como su complemento.

128

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

El xito de las reformas poltico electorales depender en gran medida del grado de involucramiento de la ciudadana en su aplicacin prctica y del respeto a las reglas de juego que deben observar los diferentes actores. La reforma poltico electoral ha sido relativamente lenta y no ha logrado revertir la fragilidad de la institucionalidad estatal, as como su limitada credibilidad por parte de la ciudadana.

El Partido Liberal, con Manuel Zelaya Rosales a la cabeza, gan las elecciones presidenciales pero se confirm la tendencia iniciada en el 2001, de que el partido que ganaba el Poder Ejecutivo no alcanzaba una mayora en el Congreso. El partido gobernante estableci una alianza con la Democracia Cristina, institucin que se ha convertido en el partido bisagra que asegura un mnimo de estabilidad parlamentaria. Los resultados electorales le otorgaron 62 escaos al Partido Liberal, 55 al Partido Nacional, cinco a Unificacin Democrtica (UD), cuatro a la Democracia Cristiana (DC) y dos al PINU. El hecho nuevo es que la UD (Izquierda) se convierte en la primera fuerza de oposicin, porque el resto de los partidos participan de facto en un acuerdo informal de gobernabilidad.

Honduras est en un cruce de caminos en el tema de las reformas electorales y en otros aspectos. Desde el ascenso al poder de Manuel Zelaya se han modificado radicalmente el trazado de las lneas divisorias de la poltica hondurea, porque las fracciones ms conservadoras de los grandes partidos tradicionales han dejado sus antagonismos de antao para hacer frente a las tendencias modernizadoras presentes en ambos partidos. El Tribunal Supremo Electoral (TSE), que en sus inicios gener muchas expectativas ciudadanas y aspiraba convertirse en un organismo despartidizado con capacidad profesional y tcnica, en la prctica fue ineficiente y lento en la gestin del proceso electoral. Uno de los aspectos negativos del proceso fue el retardo del TSE en la entrega de los resultados, situacin que contrast con la celeridad con que actuaron los medios de comunicacin. Evidentemente, hizo falta informacin oportuna para despejar la incertidumbre ciudadana.

129

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En esa direccin, afirma el FOSDEH- el TSE fue incapaz de hacer respetar la ley y, eso sienta un precedente gravsimo puesto que al desvirtuar la validez de las normas, crea una tierra de nadie. (FOSDEH: 2005: 2)

En la mayora de los casos, la lgica de las reformas a las reglas de juego poltico electoral ha obedecido a los intereses particulares de los grupos de poder de los partidos polticos y de los grupos fcticos de poder que coyunturalmente controlan el Congreso Nacional.

Durante 24 aos de construccin democrtica el pas, la Constitucin de la Repblica ha experimentado no menos de doce enmiendas y existen otro tanto por ratificar. Han estado vigentes tres leyes electorales (1977, 1981 y 2004). A la primera se le hicieron dos reformas en 1978 y 1979. La de 1981, en cambio, experiment diecisiete reformas, casi una por ao. La ley vigente, es decir, la de 2004, fue reformada por la voluntad de las cpulas partidarias que temen el fortalecimiento de los movimientos ciudadanos y confirma una tendencia en los procesos de reforma en el pas en los diferentes campos- de reformaestancamiento-contra reforma. Sea como fuere, el problema central se encuentra en el atraso poltico de las lites debido a su limitada educacin y formacin que las conduce irremediablemente a percibir los procesos de reforma como una amenaza a sus intereses de corto plazo.

Las tendencias de los prximos aos van orientadas a la creacin distritos electorales, la incorporacin de la eleccin de diputados mediante una lista nacional y la implementacin del voto electrnico. En la actualidad, el departamento es la circunscripcin electoral a nivel legislativo y ha funcionado bien en la mayora de los mismos, pero los problemas se presentan en los ms poblados como Francisco Morazn y Corts, donde se elijen 23 y 20 diputados respectivamente y el elector tiene que escoger en una gigantesca plancha o planilla que incluye fotografas -entre ms de 100 candidatos.

130

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La otra tendencia que est presente en los debates sobre temas electorales, es la necesidad creciente de separar en el tiempo las elecciones presidenciales de las legislativas y municipales. En la actualidad, las elecciones legislativas y municipales pasan a un segundo plano y la atencin est centrada en las presidenciales. La separacin en el tiempo de las elecciones es condicin necesaria para el fortalecimiento del espacio poltico a nivel departamental y local. El xito de las reformas poltico electorales depender, en gran medida, del grado de involucramiento de la ciudadana en su aplicacin prctica y del respeto a las reglas de juego que deben observar los diferentes actores. En realidad, la reforma poltica electoral, como parte de la reforma del Estado, ha sido relativamente lenta, y no ha logrado revertir totalmente la fragilidad de la institucionalidad estatal, as como su limitada credibilidad por parte de la ciudadana. (PNUD, 2006:12). El escepticismo de la ciudadana y su desmarque de cara a las reformas, se fundamenta en que las mismas se han concentrado en aspectos macro institucionales que no han logrado incidir en la calidad de vida cotidiana de la mayora de las personas.

En definitiva, es preocupante para el proceso de construccin del Estado de democrtico Derecho, parafraseando a Laura Restrepo, que cada da sea mayor el nmero de personas que creen ms en la ley que escribe el viento en la arena que en la justicia terrena.

131

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Bibliografa Barrachina, Carlos. La lgica parlamentaria en Nicaragua y Honduras. Mimeografiado, Universidad de Quintana Roo, 2005, Chetumal, Quintana Roo, Mxico. Crdova Macas, Ricardo. Sistematizacin del relato de la experiencia de la reforma poltica hondurea, abril 2001-diciembre 2002. En: Honduras: Los acuerdos son posibles PNUD, 2005, Tegucigalpa, M.D.C. Comisin Poltica de los Partidos Polticos: Honduras. Los acuerdos son posibles. PNUD, 2005, Tegucigalpa, M.D.C. Obras y artculos

Interforos. EI Fortalecimiento Democrtico, una tarea que no Podemos Descuidar. Policopiado, Tegucigalpa, 27-9-1999.

Payne, Mark y otros. La Poltica importa, Democracia y desarrollo en Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo/ Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, 2003, Washington, D.C. Paz, Ernesto. La reforma poltica electoral en Honduras. En: Zovatto, Daniel y Jess Orozco. Reforma Poltica y Electoral en Amrica Latina 1978-2007. Mxico: Instituto de Investigacin Jurdicas de la UNAM e International IDEA, 2008.

Foro Social de la Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH). Una eleccin para avanzar o retroceder? Noviembre de 2005. Disponible en: www.fosdeh.net.

PNUD. La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Magna Terra Editores, 2004, Guatemala.

Posas, Mario. Modalidades del Proceso de democratizacin. Editorial Universitaria, 1988, Tegucigalpa, M.D.C.

PNUD. Informe sobre el desarrollo Humano, Honduras 2006 (Sinopsis). PNUD, 2006, Tegucigalpa, M.D.C.

132

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Meza, Vctor. Democracia, Legislacin Electoral y Sistema Poltico en Honduras. CEDOH-Edigrafic, S de R.L. 2004, Tegucigalpa, Honduras.

Meza, Vctor. Honduras: Sistema poltico, crisis y reforma. CEDOHEdigrafic, 2003, Tegucigalpa, M.D.C.

Nohlen, Dieter. Enciclopedia Electoral Latinoamericana y del Caribe. Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IHDH), 1993, San Jos, Costa Rica. Salomn, Leticia. Democracia y Partidos Polticos en Honduras. CEDOH-Edigrafic 2004, Tegucigalpa, M.D.C. Leyes y decretos

Constitucin de la Repblica (Decreto 131 de 11 de Enero de 1982).

Decreto No.572 del Jefe de Estado en Consejo de Ministros. Imprenta y Encuadernacin El Arte, Tegucigalpa Honduras, 1977. Decreto 150-82 de 17 de Noviembre de 1982, que contiene la creacin del Registro Nacional de las Personas (RNP).

Decreto 147-86, publicado en el Diario Oficial LA GACETA No. 25076 de 15-11-1986.

Decreto 18-89, publicado en el Diario Oficial LA GACETA No. 25801 de 7-4-1989. Decreto 180-92, publicado en el Diario Oficial LA GACETA No. 26914 de 7-12-1992.

Ver Decreto 182-97, publicado en el Diario Oficial LA GACETA de 16 10-1997. Ley Especial Relativa a las Elecciones Internas Directas de Generales de Autoridades Supremas y Municipales (Decreto No. 159 -85 de 19-9-85). Esta Ley reformo los artculos 186, 193 y 200 de la Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas.

133

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Ley Electoral y de las Organizaciones Polticas (Decreto 44-2004 de 1 de Abril de 2004).

Ley de Municipalidades (Decreto No. 134-90 de 29 de Octubre de 1990). Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Decreto 170 de 26 de noviembre de 2006). Ley de Participacin Ciudadana (Decreto 3-2006 de 27 de Enero de 2006).

134

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La nueva reforma electoral en Mxico 2007-2008


Manuel Carrillo Poblano*
Introduccin

A partir de la dcada de los aos setenta, empez una transformacin poltica en el mundo. Los gobiernos cuyo origen fueron las dictaduras y regmenes autoritarios agotaron su capital de legitimidad para gobernar, y comenz un movimiento a favor de la democratizacin1. La nueva pluralidad poltica y cultural de las sociedades, sobre todo de pases con desarrollo econmico medio o con serias desigualdades sociales, ya no aceptaban ms la gobernacin de dirigentes que tuvieran como base la herencia en el poder, la imposicin por la fuerza o bien la sucesin a travs de una lite gobernante. Esta profunda y gradual transformacin de la sociedad demand nuevos formatos para definir quin deba gobernarla.

La ruta por la que ha optado la gran mayora de las sociedades es la democracia, teniendo ahora como base de legitimidad las elecciones. De esta forma, ha venido avanzando el crecimiento, ampliacin y consolidacin de las prcticas electorales en el mundo. De 1973 a 2003 transitaron a la democracia 93 pases. Para ese ao, de los 191 pases miembros de las Naciones Unidas, en 140 de ellos se llevaban a cabo elecciones democrticas con distintos estndares de calidad. Actualmente existen 213 pases, de los cuales 200 tienen reglamentacin para celebrar sus elecciones; lo cual convierte al
* Coordinador de Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral de Mxico (IFE). 1 Huntington, Samuel (1991): La Tercera Ola, La democratizacin a finales siglo XX. Argentina: Paids. Pp.17-40.

135

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

tema electoral en un asunto central en la nueva legitimidad de las autoridades que gobiernan en distintos Estados2.

Ante esta nueva realidad internacional, la permanencia y auge de las prcticas electorales han aumentado su importancia. Ahora, las sociedades y los partidos polticos no slo reclaman la realizacin de elecciones transparentes dentro de un marco de legalidad, sino tambin que stas sean equitativas y confiables en contextos de alta competencia por el poder. Este escenario trae consigo la necesidad de mantener actualizadas las reglas del juego electoral para cumplir las necesidades y demandas de la sociedad del siglo XXI. Mxico no estuvo aislado del movimiento de democratizacin que se present en el mundo. La influencia externa sobre este proceso tuvo distintas consideraciones y valoraciones por parte del gobierno; sin embargo, la transicin mexicana no fue determinada por los factores externos, aunque jugaron un rol importante. Hubo factores vinculados a la economa internacional y a la llamada diplomacia ciudadana.

Los factores econmicos internacionales estn vinculados directamente con el proceso de modernizacin econmica, emprendida por el gobierno a partir de la dcada de los ochenta y los noventa del siglo pasado. Podramos mencionar dos casos representativos en este sentido, la firma del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canad (TLCAN) en 1993 y el ingreso de Mxico a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) en 1994. Por su parte, la observacin electoral en Mxico avanzaba rpidamente aun sin el reconocimiento legal. Grupos de observacin nacional se articularon con grupos de observadores internacionales, sobre todo procedentes de los Estados Unidos. La diplomacia ciudadana estaba por delante de la regulacin electoral en la observacin de elecciones. Desde las elecciones intermedias en 1985, ambos grupos de

2 Reynolds, Andrew et al. (2006). Los sistemas electorales de 213 pases independientes y territorios asociados (2006). En: Diseo de sistemas electorales: el nuevo manual de IDEA Internacional. Suecia: Instituto Federal Electoral, Institute for Democracy and Electoral Assistance y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. Pp.184-192.

136

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

observadores crearon un contexto de presin para reformar las reglas del juego poltico3.

Hubo factores internos que contribuyeron de manera determinante en la transicin del pas. El movimiento estudiantil de 1968 y la crisis de representacin poltica en las elecciones de 1976, entre otros muchos factores, podran considerarse como dos de los elementos centrales para transformar el sistema poltico a travs de las reformas electorales. En este orden de ideas, la reforma poltico electoral de 1977 inaugura lo que se ha llamado la mecnica del cambio poltico en Mxico4. A diferencia de las transiciones en Europa Occidental y del Este, la experiencia mexicana ha tenido como eje del cambio las elecciones. A partir de las reformas al sistema electoral, ha sido posible desmontar el rgimen autoritario que gobern al pas durante casi 70 aos y transitar pacficamente a un sistema de partidos con un rgimen electoral competitivo. Las reformas electorales en Mxico han sido algo ms que un espacio para la contienda poltica; han sido un factor que ha contribuido a la democratizacin del pas. De esta forma, la legislacin electoral y la creacin de instituciones no han sido variables independientes, sino que han respondido al contexto poltico y a la pluralidad de la sociedad mexicana. Las reformas electorales transformaron al pas de tal manera que, a diferencia del pasado en que el presidente de la repblica decida quin deba gobernar, hoy da este derecho lo ejercen los ciudadanos a travs del ejercicio del sufragio. Las elecciones han cumplido un papel civilizatorio en la vida poltica de Mxico. Es el ciudadano quien elige libremente a sus representantes en los distintos cargos pblicos, donde los partidos compiten en condiciones de equidad bajo una administracin electoral imparcial y creble para todos los miembros de la sociedad.

3 Montero, Gibbran y Mendoza, Minerva (2008). Tesis: Evolucin y retos de la observacin electoral internacional. El caso de Mxico y el proceso electoral federal 2006. Mxico: UNAM y FCPyS. Pp. 44-62. 4 Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro y Woldenberg Jos (2000): La mecnica del cambio poltico en Mxico: Elecciones, partidos y reformas. Mxico: Cal y Arena. Pp.376.

137

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La disputa electoral en Mxico ha sido el origen de casi todas las revueltas y violencia poltica en nuestra historia moderna5. El problema de cmo acceder y transmitir legtimamente el poder fue el trasfondo de la lucha entre liberales y conservadores en la primera mitad del siglo XIX. No haba reglas ni instituciones que regularan la disputa por el poder.

I. Breve recuento de la historia electoral de Mxico

Una protesta electoral es la que lleva a Porfirio Daz a la Presidencia de la repblica en 1876, donde permaneci cerca de 30 aos. Para mantenerse en el poder, recurri al expediente de elecciones fraudulentas e intent darles un tinte democrtico para su larga permanencia en la presidencia. La Revolucin Mexicana de 1910 tiene como una de sus principales causas la protesta electoral. El movimiento revolucionario inicia bajo el lema Sufragio efectivo, no reeleccin, impulsado por Francisco I. Madero. Despus de terminada la Revolucin y ante la ausencia de reglas y acuerdos polticos fundamentales, las discordias electorales dividieron a los revolucionarios triunfantes provocando levantamientos militares en 1919, 1923, 1927 y 1929. En 1929 se crea el Partido Nacional Revolucionario, que posteriormente sera de la Revolucin Mexicana y actualmente el Revolucionario Institucional (PRI), como respuesta al asesinato del reelecto presidente lvaro Obregn. De 1929 a 1976 se vive una estabilidad poltica aunque no democrtica. Las divisiones al interior de la lite gobernante son procesadas por el partido en el gobierno. De hecho, no hay fisuras importantes, pero las elecciones eran un mero formalismo que no reflejaba la realidad poltica de lo que suceda en la sociedad mexicana. Si bien el pas nunca dej de celebrar elecciones y llamar a los ciudadanos a las urnas, la representacin poltica era monopartidista en una sociedad plural y compleja. En la dcada de los setenta, la sociedad mexicana no caba ni quera vivir en el formato de un solo partido. El aparato poltico presentaba

5 Aguilar Camn, Hctor (2000). Mxico: La ceniza y la semilla. Mxico: Cal y Arena. Captulo I.

138

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

problemas para procesar la modernizacin del pas. El movimiento estudiantil de 1968 reclam derechos fundamentales para practicar las libertades democrticas de expresin, asociacin, manifestacin y trnsito.

Por otra parte, en las elecciones presidenciales de 1976 nicamente el candidato del PRI acudi a la contienda electoral. Tanto el movimiento estudiantil como la crisis de representacin constituyeron una llamada de atencin, pues estaba en riesgo la estabilidad poltica del pas, ya que la opcin violenta se presentaba como la nica para llegar al poder. Surgieron grupos y partidos de izquierda no reconocidos por el gobierno y apareci una guerrilla urbana y otra campesina, quienes afirmaban no tener otra opcin de cambio que no fuese la de las armas.

La hegemona del PRI mediante el control gubernamental de los comicios, la negacin al registro de nuevos partidos a la contienda electoral, la falta de canales de expresin poltica para la oposicin y la ausencia de apoyo a partidos distintos al PRI, conformaban un conjunto de condiciones que reproduca la presencia de ese partido en las distintas posiciones de la representacin poltica de Mxico. II. Las reformas electorales: eje del cambio poltico en Mxico

Ante estas condiciones polticas y sociales, el gobierno decide convocar a una reforma poltica en 1977, con el concurso y la participacin de distintas fuerzas polticas y de la ciudadana. Esta reforma incorpor al menos tres medidas esenciales: Se cre la figura de diputados de representacin proporcional. Ya no nicamente se elegiran 300 diputados por el principio de mayora, ahora habra 100 diputados plurinominales que seran presentados a travs de listas regionales por partido y se distribuiran en proporcin a los porcentajes de votacin obtenidos. Se abre la posibilidad para tener registro legal como partido poltico. Se establecieron dos rutas: la del registro definitivo, mediante la certificacin de la autoridad electoral que en aquel 139

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Financiamiento pblico y prerrogativas a los partidos polticos. Los partidos por primera vez tendran tiempo gratuito en la radio y la televisin para promover su plataforma, su ideario y propaganda poltica. A su vez, tendran apoyo en especie para realizar sus campaas electorales, para sus tareas editoriales, as como un catlogo que los exentaba de impuestos y de pago de derechos. Esta reforma es la que marca el inicio de un largo proceso de ajustes a los procedimientos e instituciones electorales, que han permitido a Mxico transitar pacficamente de un sistema de partido hegemnico a un autntico rgimen electoral, donde el eje de la poltica reside en los partidos polticos y en el voto ciudadano, que es el que finalmente decide quin debe gobernar y no ms el presidente de la repblica y su partido.

tiempo era la Comisin Federal Electoral, adscrita a la Secretara de Gobernacin; y la del registro condicionado, es decir, que el partido fuera a elecciones y obtuviera al menos el 1.5% de la votacin nacional. Como producto de la reforma se otorg el reconocimiento legal al Partido Comunista Mexicano, al Partido Socialista de los Trabajadores, al Partido Mexicano de los Trabajadores y al Partido Demcrata Mexicano.

La transicin mexicana fue pacfica, acordada y con evolucin gradual en su diseo e instrumentacin. Fue as como lleg a conformarse un rgimen democrtico con un sistema de partidos fuerte, con un sistema electoral competitivo e imparcial y con una ciudadana confiada en que su voto es respetado.

Los aspectos ms relevantes de las reformas comprendieron los siguientes temas: distintas frmulas para integrar las cmaras de diputados y senadores, la imparcialidad de la autoridad y los instrumentos electorales, el rgimen de prerrogativas, es decir, el financiamiento de los partidos y el acceso a los medios de comunicacin. Las reformas electorales que han transformado la vida poltica en Mxico y que iniciaron en 1977 tuvieron las correspondientes modificaciones en las reformas de 1986, 1990, 1993, 1994, 1996 y 2007-2008. 140

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Uno de los primeros temas que comprendieron las reformas de 1977, 1986 y 1994 corresponde a la integracin a la Cmara de Diputados y de Senadores. En el Cuadro 1 se puede observar el inicio de la pluralidad en la integracin poltica de la Cmara de Diputados despus de la reforma de 1977. Si bien el PRI contina teniendo el monopolio de los cargos pblicos, ya no es el nico partido que compite por el poder. Tambin se puede observar que la reforma impact en el tamao de dicha cmara, al pasar de 300 a 400 miembros. La reforma de 1986 trae consigo un estrechamiento en las curvas del PRI y del Partido Accin Nacional (PAN), y a su vez, empieza el robustecimiento de partidos distintos al PRI, y se ampla el nmero de diputados plurinominales. Esta reforma impacta la integracin de la Cmara de Diputados que va a continuar con 300 diputados de mayora, pero se ampla a 200 el nmero de diputados de representacin proporcional. Actualmente prevalece este modelo de 500 diputados con esta composicin mixta, resultado de la reforma de 1986.

Cuadro 1. Integracin de la Cmara de Diputados a nivel federal de Mxico, 1979-2006

AO PAN 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 43 51 38 101 89 119 121 207 153 206

% 10.8 12.8 9.5 20.2 17.8 23.8 24.2 41.4 30.6 41.2

PRI 296 299 292 260 320 300 239 208 224 106

% 74 74.8 73 52 64 60 47.8 41.6 44.8 21.2

PRD

PT

PVEM

OTROS 61 50 70 115

% 15.25 12.5 17.5 23 10 2 3 1.8 1 6.2

TOTAL DIPUTADOS 400 400 400 500 500 500 500 500 500 500

41 71 125 52 95 124

8.2 14.2 25 10.4 19 24.8 10 7 8 6 16 2 1.4 1.6 1.2 3.2 8 16 17 17 1.6 3.2 3.4 3.4

50 10 15 9 5 31

Fuente: Elaboracin propia: Instituto Federal Electoral, Coordinacin de Asuntos Internacionales, 2008.

141

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

A partir de 1988, el tema de la transparencia en la organizacin electoral form parte fundamental de la agenda poltica entre los partidos y la Secretara de Gobernacin (Segob). Esta Secretara era el ente institucional que organizaba y conduca las elecciones. Los partidos frecuentemente reclamaban la falta de imparcialidad, puesto que el titular de la Segob que presida al rgano electoral, la Comisin Federal Electoral, era nombrado por el presidente de la repblica, y generalmente ambos pertenecan al PRI.

El tema de la imparcialidad en las elecciones fue esencial en la construccin institucional de Mxico. La discusin sobre la transparencia en la organizacin de las elecciones por parte de los actores polticos dio pie a la creacin del Instituto Federal Electoral como instancia autnoma en 1990. Sin embargo, el trnsito hacia la independencia total con respecto a los partidos se concret con la reforma de 1996, cuando el Poder Ejecutivo es separado del organismo electoral. De esta forma, la plena autonoma de la autoridad electoral inicia un nuevo camino en el fortalecimiento de la independencia del organismo rector de las elecciones federales en Mxico. Las elecciones generales de 1988 fueron muy controvertidas, sobre todo en lo referido a la eleccin presidencial. Si bien el candidato del PRI, Carlos Salinas de Gortari, gan la presidencia de la repblica, para el candidato que obtuvo el segundo lugar, Cuauhtmoc Crdenas (Frente Democrtico Nacional), los resultados de la eleccin no fueron totalmente crebles y carecan de una importante base de legitimidad poltica. Pero como se puede apreciar en la Grfica 1, hay un acercamiento importante en las curvas que representan la votacin del PRI con el 52% de los escaos y alrededor del 20% correspondiente al PAN. Asimismo, el 23% de los escaos se reparta ya en otros partidos polticos (Ver Cuadro 1).

142

Mxico. Las elecciones generales de 1988 fueron muy controvertidas, sobre todo en lo referido a la eleccin presidencial. Si bien el candidato del PRI, Carlos Salinas de Gortari, gan la presidencia de la repblica, para el candidato que obtuvo el segundo lugar, Cuauhtmoc Crdenas (Frente Democrtico Nacional), los resultados de la eleccin no fueron totalmente crebles y carecan de una importante base de legitimidad poltica. en Pero como se puede apreciar Tendencias y perspectivas de la reforma electoral Amrica Latina en la Grfica 1, hay un acercamiento importante en las curvas que representan la votacin del PRI con el 52% de los escaos y alrededor del 20% correspondiente al PAN. Asimismo, el 23% de los escaos se reparta ya en otros partidos polticos (Ver Cuadro 1).

Grfica 1. Porcentaje de representacin poltica en la Cmara de Diputados de 1973 a 2006


Grfica 1. Porcentaje de representacin poltica en la Cmara de Diputados de 1973 a 2006

PORCENTAJE DE DIPUTADOS

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

81.8

82.3 74 74.8 73 64 52 60 47.8 25 24.2 1.6 1.4 10.4 3.2 1.6 2000 41.6 41.4
44.8 41.2 30.6 24.8

22.5 8.4 1973 1976 10.8 1979 12.8 9.5

20.2

17.8 8.2

23.8 14.2
2

19 21.2 3.4
1.2 3.2

3.4

1982 1985 PAN

1988

1991 PRD

1994 1997 PT

2003

2006

PRI

PVEM

Fuente: Lujambio, Alonso (2000). Actualizacin por parte de la Coordinacin de Instituto Federal Electoral (2008). Asuntos Internacionales, Instituto Federal Electoral (2008).

Fuente: Lujambio, Alonso (2000). Actualizacin por parte de la Coordinacin de Asuntos Internacionales,

Las reformas de 1993 y 1994 contribuyeron de manera significativa a transparentar y hacer creble la limpieza de la eleccin. Si bien gan el candidato del PRI con alrededor del 17% de diferencia con respecto 5 al candidato del PAN, los partidos polticos argumentaron que fue una eleccin transparente y legal, pero inequitativa, dado el monopolio del PRI en el uso de los recursos pblicos. Lo anterior dio pie a que los partidos polticos plantearan una nueva reforma electoral, sobre todo despus de la grave crisis econmica que dio inicio en diciembre de 1994. El gobierno y su partido estuvieron indefensos para detener las presiones polticas de la oposicin hacia una nueva reforma. La crisis econmica de Mxico de 1994-1995 ha sido una de las ms graves en los ltimos 40 aos. En consecuencia, el gobierno convoc a una nueva reforma electoral cuyo eje central fue replantear el sistema de financiamiento para los partidos polticos, con el fin de generar condiciones de competencia 143

Las reformas de 1993 y 1994 contribuyeron de manera significativa a transparentar y hacer creble la limpieza de la eleccin. Si bien gan el candidato del PRI con alrededor del 17% de diferencia con respecto al candidato del PAN, los partidos polticos argumentaron que fue una eleccin transparente y legal, pero inequitativa, dado el monopolio del PRI en el uso de los recursos pblicos. Lo anterior dio pie a que los partidos polticos plantearan una nueva reforma

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

ms equitativas. Esto ltimo fue la clave para la transicin poltica de Mxico. Como puede observarse en la Grfica 1, en 1997 hay una mayor pluralidad en la representacin poltica de la Cmara de diputados. El PRI ya no tiene la mayora, sino que alcanza poco ms del 47%, el PAN alrededor del 24%, y el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) el 25%. Para el ao 2000, el PRI obtiene 41.6% de la representacin poltica, mientras que el PAN el 41.4% y el PRD poco ms del 10%, conformando un nuevo cuadro en la correlacin de fuerzas polticas de Mxico.

Para el ao 2006 se da un cambio radical en la integracin poltica de la Cmara de Diputados. El PAN obtiene la primera mayora con el 41% de la representacin poltica, el PRI cae al 21% y el PRD asciende a casi el 25%.

Por su parte, la Cmara de senadores presenta una movilidad menor que la de diputados. Varias razones apuntan en este sentido; la principal, pero no la nica, es la centralidad en las decisiones sobre la reforma electoral, es decir, la integracin de la Cmara de Diputados que tiene renovacin cada tres aos a diferencia del Senado cuyos miembros son sustituidos cada seis aos. Es a partir de 1994 cuando se tiene un cambio drstico en la integracin de la Cmara de Senadores. Se pasa de dos senadores por estado, es decir, un total de 64 senadores, a una representacin de cuatro por estado haciendo un total de 128 senadores, considerando hasta un senador por representacin proporcional. Este cambio se explica por la reforma de 1994 dada en un contexto particularmente difcil para el pas, pues estall un conflicto armado en el estado sureo de Chiapas y fue asesinado el entonces candidato del PRI a la presidencia de la Repblica.

Como podemos observar en la Grfica 2, en 1982 el PRI abarcaba la totalidad de los asientos en la Cmara de Senadores. Con la reforma de 1994, que ampli el nmero de senadores, y la reforma electoral de 1996, cuyo nfasis estuvo centrado en el financiamiento de los partidos polticos, se tuvo como resultado que para 1997 el PRI tuviera casi el 60% de la representacin en dicha Cmara, mientras que el PAN obtena casi el 26% y el PRD alcanzaba por primera vez en la historia 144

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

alrededor del 12%. Las elecciones de 2006 cambiaron en forma importante la correlacin de fuerzas, casi en la misma magnitud que en la Cmara de Diputados. El PAN se convierte en la primera fuerza poltica con poco ms del 44% de la representacin poltica, mientras que el PRI apenas alcanz el 25% y el PRD ascendi a casi el 29%. El Cuadro 2 nos muestra claramente el nmero de escaos para esta eleccin; 57 asientos para el PAN, 32 para el PRI, 37 para el PRD y 2 para el Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM).

Cuadro 2. Integracin de la Cmara de Senadores 1982-2006


AO 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006 1 25 33 46 45 57 1.6 19.5 25.8 35.9 35.2 44.5 PAN % PRI 64 64 60 63 95 77 60 59 32 % 100 100 93.8 98.4 74.2 60.2 46.8 46.1 25 8 16 16 17 37 6.3 12.5 12.5 13.3 28.9 1 0.8 1 0.8 1 5 5 2 0.8 3.9 3.9 1.6 1 1 0.78 0.8 4 6.3 PRD % PT % PVEM % Otros % TOTAL 64 64 64 64 128 128 128 128 128

Fuente: Elaboracin propia: Instituto Federal Electoral, Coordinacin de Asuntos Internacionales, 2008.

145

1997 2000 2003 2006

33 46 45 57

25.8 35.9 35.2 44.5

77 60 59

60.2 46.8 46.1

16 16 17

12.5 12.5 13.3

0.8

1 5

0.8 3.9 3.9 1 1 0.78 0.8

128 128 128 128

0.8

Fuente: Elaboracin propia: Instituto Federal Electoral, Coordinacin de Asuntos Internacionales, 2008.

32 25 37 28.9 2 1.6 Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

elrepresentacin Senado 1982-2006 Grfica 2. Porcentaje de poltica en el Senado 1982-2006

Grfica 2. Porcentaje de representacin poltica en

120

PORCENTAJE DE SENADORES

100

100

100 93.8

98.4

80 74.2 60 60.2 46.8 46.1 40 35.9 25.8 20 6.3 0 1982 1985 1988 1.6 1991 PAN 1994 PRI 1997 PRD 2000 2003 2006 19.5 12.5 6.3 12.5 13.3 25 35.2 44.5 28.9

Fuente: Lujambio, Alonso (2000). Actualizacin por parte de la Coordinacin de Asuntos Lujambio, (2000). Actualizacin por parte de la Coordinacin IFuente: nternacionales, Instituto Alonso Federal Electoral (2008).

Asuntos Internacionales, Instituto Federal Electoral (2008).

de

La alternancia en la presidencia de la repblica en 2000 constituy un parte aguas en la historia poltica del pas. Por primera vez, se transmita pacficamente el poder a travs de elecciones libres y transparentes. La oposicin le gan al partido que haba estado en el poder La70 alternancia la presidencia la repblica durante aos, y ste en aceptaba pacficamentede la derrota. Llegar aen ese2000 estadioconstituy en la vida poltica de Mxico tiene la serie de Por reformas electorales quese un parte aguas enuna la importante historiaexplicacin poltica en del pas. primera vez, dieron inicio en 1977.

transmita pacficamente el poder a travs de elecciones libres y En la Grfica 3 se puede observar la evolucin y la pluralidad del voto a partir de las transparentes. La oposicin le gan al partido que a haba reformas electorales. El andamiaje institucional y el acuerdo poltico creado lo largoestado de casi 30en aos, perodo en el cual se desarrollan las reformas electorales, le dieron a Mxico la el poder durante 70 aos, y ste aceptaba pacficamente la fortaleza derrota. para procesar pacfica y democrticamente la alternancia en el poder. Esto constituye un hecho Llegar a ese estadio en la vida poltica de Mxico tiene una importante sin precedentes en la historia poltica del pas. explicacin en la serie de reformas electorales que dieron inicio en 1977.

En la Grfica 3 se puede observar la evolucin y la pluralidad del voto a partir de las reformas electorales. El andamiaje institucional y el acuerdo poltico creado a lo largo de casi 30 aos, perodo 7en el cual se desarrollan las reformas electorales, le dieron a Mxico la fortaleza para procesar pacfica y democrticamente la alternancia

146

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

en el poder. Esto constituye un hecho sin precedentes en la historia poltica del pas.

Grfica 3. Porcentaje de votacin por partido en Grfica 3. Porcentaje de votacin por 1952-2006 partido en elecciones elecciones presidenciales
presidenciales 1952-2006
PORCENTAJE DE VOTACIN

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
15.87 7.82 0 9.42 0 10.97 0.22 0 13.98 0 4 0 15.68 3.42 1.84 31.12 25.92 17.07 16.59 5.82 1.45 16.64 2.56 22.26 50.36 48.69 42.52 35.89 36.11 35.31 74.31 90.43 88.81 86.02 70.99 88

3.66

1952 1958 1964 1970 1976 1982 1988 1994 2000 2006
PRI PAN PRD otros

Fuente: Lujambio, Alonso (2000). Actualizacin por parte de la Coordinacin de Asuntos Internacionales, Fuente: Lujambio, Alonso (2000). Actualizacin por parte de la Instituto Federal Electoral (2008). Coordinacin de Asuntos Internacionales, Instituto Federal Electoral (2008).

importante a la poltica de Mxico, sino que adems, posibilitado que Pero las dividendo reformas yestabilidad el mtodo poltico para crearlas nohan solamente el pas pueda procesar pacficamente elecciones cerradas y altamente competidas. Tal es el caso le han otorgado este importante dividendo a la estabilidad poltica de de las elecciones presidenciales en 2006 donde la diferencia fue de 0.58% de la votacin. Mxico, sino que adems, han posibilitado que el pas pueda procesar Este fenmeno poltico ha trado como consecuencia una nueva discusin para renovar y pacficamente elecciones cerradas altamente competidas. Tal el de actualizar la legislacin electoral que vena y regulando las elecciones desde 1996. Laes reforma 1996 estuvo vigente en presidenciales las elecciones legislativas de donde 1997 y la 2003 y en las elecciones caso de las elecciones en 2006 diferencia fue presidenciales de 2000 y 2006. Dicha legislacin presentaba rezagos, cuya importancia, en el de 0.58% votacin. contexto de de la una competencia electoral cerrada, adquiere un significado mayor que si la

Pero las reformas y el mtodo poltico para crearlas no solamente le han otorgado este

Este fenmeno poltico trado como consecuencia partidos polticos y el gobierno ha acordaron revisar y ajustar la legislacinuna en elnueva marco de reforma electoral de 2007 yy 2008. discusin para renovar actualizar la legislacin electoral que vena regulando las elecciones desde 1996. La reforma de 1996 estuvo vigente en las elecciones legislativas de 1997 y 2003 y en las elecciones III. La reforma electoral en Mxico 2007-2008

diferencia en la eleccin presidencial hubiera sido por un margen ms amplio. Ante ello, los la

Como hemos visto, las reformas electorales han respondido a las necesidades del contexto poltico buscando el fortalecimiento de instituciones y de procedimientos en la organizacin electoral. Los temas de la agenda electoral en las distintas reformas han evolucionado, 147 hacindose cada vez ms complejos y sofisticados. Hemos avanzado en el mejoramiento de la organizacin electoral para garantizar elecciones

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

presidenciales de 2000 y 2006. Dicha legislacin presentaba rezagos, cuya importancia, en el contexto de una competencia electoral cerrada, adquiere un significado mayor que si la diferencia en la eleccin presidencial hubiera sido por un margen ms amplio. Ante ello, los partidos polticos y el gobierno acordaron revisar y ajustar la legislacin en el marco de la reforma electoral de 2007 y 2008. III. La reforma electoral en Mxico 2007-2008

Como hemos visto, las reformas electorales han respondido a las necesidades del contexto poltico buscando el fortalecimiento de instituciones y de procedimientos en la organizacin electoral. Los temas de la agenda electoral en las distintas reformas han evolucionado, hacindose cada vez ms complejos y sofisticados.

Hemos avanzado en el mejoramiento de la organizacin electoral para garantizar elecciones limpias y transparentes alejando el fantasma del fraude, incluso en elecciones con resultados estrechos. La eleccin presidencial de 2006 puso a prueba todo el andamiaje institucional que construimos en los ltimos 30 aos. Nuestro sistema se cimbr, pero no se quebr. Garantiz la estabilidad poltica de nuestra democracia aun en condiciones de extrema competencia y de resultados estrechos. Despus de las elecciones de julio de 2006, los actores polticos acordaron llevar a cabo la sptima reforma electoral. Siguiendo casi el mismo modelo que sus antecesoras, hubo cambios a la Constitucin Poltica y profundas transformaciones en la legislacin reglamentaria (Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE). La reciente reforma es muy compleja y detallada, sin embargo, podramos agruparla en cuatro temas fundamentales: 1. Organizacin y funcionamiento de los partidos polticos:

Procuracin de la paridad de gnero en la integracin de los rganos de direccin y en la postulacin de candidatos a cargos de eleccin popular, aumentando la cuota de 30% al 40% para las mujeres.

148

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

2. Financiamiento y fiscalizacin de los partidos, las campaas y precampaas.

Obligaciones en materia de transparencia. Se garantiza el derecho de acceso pblico a la informacin financiera de los partidos en cualquiera de sus rganos en los ltimos cinco aos.

Reduccin del volumen del financiamiento pblico. Ahora el clculo se hace sobre el nmero de empadronados por el 75% del salario mnimo vigente en la capital del pas, y no por el nmero de partidos legamente registrados.

3. Reglas para la competencia electoral y condiciones de equidad.

Fortalecimiento del sistema de fiscalizacin. La autoridad electoral encargada de fiscalizar los recursos de los partidos, el IFE, no estar limitada en el desempeo de sus atribuciones por los secretos bancario, fiscal o fiduciario. Adems, se abre un amplio captulo en materia de informes y transparencia en el manejo de los recursos de los partidos.

Regulacin de las precampaas intra e interpartidista en lo que concierne a los procesos internos para la seleccin de candidatos a cargos de eleccin popular. No pueden durar ms de 60 das, y cuando la eleccin es slo para diputados, no ms de 40 das. Reduccin de los periodos de campaa. Para elecciones generales, la duracin ser de 90 das, pues con anterioridad superaban los 160. Cuando haya una eleccin slo para diputados las campaas tendrn una duracin de 60 das. Prohibicin de contratar o adquirir tiempos en radio y televisin para transmitir propaganda con fines electorales.

4. Organizacin y atribuciones del IFE.

Suspensin de propaganda gubernamental durante los periodos de campaa.

Autoridad nica para administrar el tiempo del Estado en radio y televisin para fines electorales.

149

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Comprende tambin la administracin y distribucin de tiempos para elecciones locales y el que requieran las autoridades electorales de las 32 entidades federativas del pas.

Potencialmente participar en la organizacin o coorganizacin de las elecciones de las 32 entidades federativas y de los ms de 2400 municipios que tiene el pas. Esto se har a peticin de las partes. Se ampla el poder de sancin del IFE. Ahora la ley especifica y ampla el nmero de sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales, es decir, no slo partidos y candidatos sino tambin aspirantes, precandidatos, ciudadanos y cualquier otra persona fsica o moral, autoridades o servidores pblicos y concesionarios de radio y televisin. Asimismo, la ley enlista el tipo de infracciones en que puede incurrir cada uno de ellos y el tipo de sanciones que resultan aplicables en cada caso. IV. Consideraciones finales

Las reformas electorales en Mxico han cumplido un papel transformador del sistema poltico. Han cambiado radicalmente las vas de acceso a cualquier cargo pblico. Ahora, quien gobierna en cualquiera de las instancias del poder pblico debe su acceso al voto de los ciudadanos que en elecciones libres y transparentes selecciona al candidato y partido de su preferencia. Las elecciones en Mxico han cumplido con un rol civilizador de nuestra sociedad, eleva los costos a los violentos. Las elecciones son una apuesta colectiva a rescatar el derecho individual de participar y definir el futuro de la colectividad.

El esfuerzo de Mxico por construir su democracia no ha sido fcil ni lineal, ni en ascenso permanente. Ha habido avances, retrocesos y fuertes desafos como los que hoy se enfrenta con la ltima reforma recin aprobada. Nuestros temas de discusin ya no son el fraude electoral, la limpieza de las elecciones o el uso de la tecnologa. Nuestros temas de discusin hoy estn centrados en la transparencia 150

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de los dineros en la poltica y en el uso equitativo de los medios de comunicacin. Hay tres valores que gravitan en el diseo de la actual reforma: amplio consenso, mejorar la equidad en la contienda poltica y sobre todo, mejorar la civilidad. Desde una perspectiva amplia sobre el poder, el tema electoral no resuelve todos los problemas de la democracia. Las elecciones democrticas resuelven un problema central del poder: quin debe gobernar. La base de legitimidad de un gobierno se encuentra en el voto ciudadano ejercido de manera libre y procesado de manera imparcial. Con frecuencia suele pedirse al tema electoral que resuelva los problemas de gobernabilidad democrtica y de la democracia en general como forma de vida. Por ello, hay que acotar los lmites y alcances de las elecciones; stas resuelven la legitimidad de origen, pero la legitimidad del ejercicio del poder lo resuelven los gobiernos en accin, a travs de los representantes electos democrticamente.

La reforma electoral trabaja para actualizar los mecanismos, procedimientos y reglas del juego poltico, de tal manera que renueva la legitimidad de origen y la ley electoral. Asimismo, es un ejercicio permanente que tcnicamente evala la infraestructura electoral y las condiciones de la competencia, considerando el contexto social y la correlacin de fuerzas polticas. Bibliografa

Aguilar Camn, Hctor. Mxico: La ceniza y la semilla. Cal y Arena, Mxico, 2000.

Becerra, Ricardo; Salazar, Pedro y Woldenberg Jos. La mecnica del cambio poltico en Mxico: Elecciones, partidos y reformas. Cal y Arena, Mxico, 2000. Huntington, Samuel. La Tercera Ola. La democratizacin a finales siglo XX. Paids, Argentina, 1991.

Lujambio, Alonso. El poder compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana. Ocano, Mxico, 2000.

151

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Montero, Gibbran y Mendoza, Minerva. Tesis: Evolucin y retos de la observacin electoral internacional. El caso de Mxico y el proceso electoral federal 2006. UNAM y FCPyS, Mxico, 2008.

Reynolds, Andrew et al. Los sistemas electorales de 213 pases independientes y territorios asociados. En: Diseo de sistemas electorales: el nuevo manual de IDEA Internacional. Instituto Federal Electoral, Institute for Democracy and Electoral Assistance y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Suecia, 2006.

152

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La reforma electoral en Panam


Introduccin

Harry Brown Araz*

En la academia es sobradamente conocida la premisa duvergeriana de que el sistema electoral influye mecnicamente en el sistema de partidos. El gran alcance de esta premisa no rie con su sencillez: el escrutinio mayoritario de una sola vuelta tiende al dualismo de los partidos (bipartidismo) (Duverger, 1976), por consiguiente, la representacin proporcional conduce a un sistema pluripartidista. Para abordar y entender la reforma electoral en Panam la lgica debe ser la contraria a la de Duverger. Es decir, se partira de que son las caractersticas del sistema de partidos previo al diseo del sistema electoral las que influyen importantemente en sus caractersticas. La premisa sobre la que descansa este enfoque, en palabras de Colomer (2005), es igualmente contundente y sencilla: el grande preferir lo pequeo y el pequeo preferir lo grande. Sabiendo que las circunscripciones de magnitud y tamao pequeo y los parlamentos poco poblados favorecen a los partidos mayoritarios, pues lgicamente esas sern sus caractersticas favoritas a la hora de negociar o imponer las normas que regirn la actividad electoral.

Hay otra premisa fundamental para dilucidar los avances, estancamientos y cambios en las legislaciones electorales. Usualmente las reformas profundas son producto de crisis en el sistema de representacin o de que los partidos mayoritarios vislumbren la posibilidad real de perder su dominio (Garca Dez, 2001). En otras palabras, la reforma la hace quien puede hacerla, no para que haya varios ganadores, sino ms bien para repartir una posible derrota. En el caso panameo es claro que la evolucin y posterior estancamiento
* Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad Complutense de Madrid. Asesor de gobernabilidad del Programa de las Naciones Unidas (PNUD) Panam. Autor de numerosos artculos en el tema de elecciones y partidos polticos en Panam.

153

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de los procesos de reforma estn ligados a la presencia de partidos mayoritarios aventajados que tienen muy poco inters en cambiar las reglas del juego, si no es que pretenden ajustarlas an ms para consolidar o aumentar su primaca. I. Contexto poltico

Las caractersticas fundamentales del sistema electoral panameo estn plasmadas en la Constitucin de la Repblica desde 1983, y fueron negociadas por el rgimen autoritario con los partidos de oposicin de entonces. El aspecto ms detallado es el diseo de las circunscripciones electorales, aunque lo estipulado deja suficiente margen de accin para reformar sustancialmente el sistema desde el Cdigo Electoral1. Se trat, hasta la reforma de 2006, de un sistema electoral presidencial a una sola vuelta y simultnea con las elecciones legislativas; veintisiete circunscripciones uninominales y catorce plurinominales para la eleccin de diputados, 39 de esas circunscripciones eran pequeas y dos eran medianas; una frmula electoral Hare que otorga el residuo a los individuos ms votados (que suelen ser candidatos de los partidos que ganaron el cuociente) y listas
1 Hay tres maneras de hacer cambios constitucionales en Panam: mediante la instauracin de una asamblea constituyente; mediante referendo y mediante la aprobacin de dos Asambleas Nacionales consecutivas de diferentes periodos.

Con la invasin estadounidense en diciembre de 1990 Panam instaur su actual rgimen democrtico. Sin embargo, la trascendencia de este evento no propici el surgimiento de nuevos partidos polticos que encabezaran el proceso de transicin y consolidacin democrtica. Con la excepcin de los cuatro primeros aos luego de la instauracin, cuando el Partido Demcrata Cristiano (PDC) contaba con la mayora absoluta en la Asamblea Legislativa, durante toda la dcada de los noventa el Partido Revolucionario Democrtico (PRD) y el Partido Arnulfista (PA) encabezaron el sistema de partidos y alternaron en el rgano ejecutivo. Precisamente fueron estos dos partidos los que encabezaron el sistema de alianzas de la segunda mitad de la dcada de los ochenta, siendo el PRD el partido del rgimen autoritario militar y el PA su principal opositor.

154

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

semibloqueadas. Este sistema electoral funciona de facto como si todas las circunscripciones fueran uninominales, y tiene un muy marcado sesgo mayoritario que favorece a los partidos grandes y penaliza fuertemente a los pequeos (Brown Araz, 2007, 91 p.). Las tablas 1, 2 y 3 muestran la desproporcionalidad comparada del sistema electoral panameo, las tasas de ventaja que otorga el sistema y el decrecimiento del nmero efectivo de partidos.

Tabla 1. Proporcionalidad de los sistemas electorales de Panam, Costa Rica y Guatemala


PAS Panam (2004) Costa Rica (2002) Guatemala (2003)
Fuente: Brown Araz (2007).

PROPORCIONALIDAD 4.97 2.01 2.24

Tabla 2. Tasas de ventaja obtenidas por los partidos polticos panameos en las elecciones legislativas de 1994, 1999 y 2004 (%)*.
PARTIDO PRD PDC** MOLIRENA MORENA Movimiento Papa Egor TASA DE VENTAJA 1994 2.6 0.2 0.6 0.2 0.9 1999 1.5 0.8 0.6 0.4 --2004 1.4 0.2 0.6 -----

155

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Partido Arnulfista Partido Liberal Autntico Partido Solidaridad Partido Renovacin Civilista Partido Liberal Nacional Cambio Democrtico

1.4 0.5 1.0 0.5 -----

1.2 --1.0 0.4 0.7 0.5

1.1 --0.7 --0.7 0.5

Fuente: Brown Araz (2007). * Incluye solamente a partidos que obtuvieron representacin legislativa. ** En el 2003 pas a llamarse Partido Popular.

Tabla 3. Nmero efectivo de partidos electorales y legislativos en Panam


N NEP Presidenciales NEP Legislativos 1994 5.55 4.33 1999 4.73 3.26 2004 3.32 2.92 MEDIA 4.53 3.50

Fuente: Brown Araz (2007).

II. Las reformas electorales en Panam Desde 1993 en Panam se han efectuado cuatro reformas electorales. Segn el Magistrado Eduardo Valds Escoffery (2001), la filosofa del Tribunal Electoral de Panam (TEP) es los temas calientes hay que discutirlos en momentos fros, por lo que despus de cada proceso electoral el TEP convoca e instala una Comisin de Reformas Electorales que acuerda modificaciones al Cdigo Electoral que sern propuestas a la Asamblea Nacional de Diputados. 156

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La Comisin de Reformas Electorales est integrada por un representante del rgano Ejecutivo, uno del rgano Judicial, uno del Legislativo y uno de la Fiscala Electoral. Tambin asiste un representante por cada partido poltico legalmente constituido, todos con voz y voto. Hasta el ao 2002 la sociedad civil particip slo con derecho a voz, dndosele por primera vez derecho a voz y voto en 2005 a sus dos representantes (uno por las instituciones acadmicas y otro por las organizaciones no gubernamentales). La Comisin es presidida por los magistrados del TEP. A. La reforma de 1993 La reforma de 1993 se logr en medio de un ambiente de gran fluidez poltica. El partido de gobierno no tena mayora en la Asamblea Legislativa y el principal partido de la oposicin tampoco2. El nuevo Cdigo Electoral regira las primeras elecciones libres y competitivas del pas en muchos aos, con las que finalmente concluira el proceso de instauracin de la democracia. El entusiasmo propio de los nuevos comienzos propici la inscripcin de 22 partidos polticos que presentaron siete candidatos presidenciales. Algunas de las ms importantes reformas fueron las siguientes. Esta ha sido una de las reformas ms importantes. Anteriormente se utilizaba una boleta por cada partido poltico, lo que facilitaba irregularidades como la desaparicin de las boletas de los adversarios. La reforma consisti en que se utilizara solamente una boleta para cada tipo de eleccin en la que apareceran todos los candidatos de todos los partidos polticos. Inicialmente los partidos se opusieron a esta reforma, pero gracias al liderazgo del Tribunal Electoral finalmente fue aprobada, dndose un importante paso hacia la fiabilidad de las elecciones panameas. A.1. La boleta nica

2 De 1990 a 1994 la mayora legislativa la tuvo el PDC. Este partido era aliado del gobierno, pero en 1991 fueron expulsados. Aunque tena muchos menos legisladores, el PRD era considerado el principal partido opositor al Partido Panameista por el antagonismo histrico entre ellos.

157

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

A.2. Frmula de representacin proporcional La frmula electoral para convertir en escaos los votos emitidos en las circunscripciones electorales, fue tambin uno de los asuntos fundamentales del sistema que se modific. Se mantuvo la frmula de cuotas Hare y los partidos que obtenan cociente no participaran en la reparticin por medio cociente, lo cual promovera y beneficiara a los partidos medianos. Sin embargo, la decisin ms importante fue otorgarle el residuo a los individuos y no a los partidos, es decir, se abri la posibilidad de otorgar voto preferencial. Esto representaba una vuelta a las frmulas que se utiliz en Panam entre los aos 1958 y 1968. Con ella se beneficia a los partidos mayoritarios, se promueve el personalismo, se debilita la disciplina partidista y se obstaculiza la creacin de identidades colectivas e ideolgicas de los partidos3. A.3. Decisiones en las corporaciones electorales Se decidi que en las juntas de escrutinio slo tuvieran derecho a voz y voto los funcionarios del TEP. De esta manera se puso coto a que los candidatos con ms jurados en las mesas tomaran las decisiones o a la creacin de mayoras circunstanciales para legitimar componendas que atentaban contra la democracia y favorecan intereses particulares. A.4. Traspaso de la Fuerza Pblica Reproduciendo la norma de Costa Rica, seis das antes de las elecciones y hasta la proclamacin del nuevo Presidente, la Fuerza Pblica pasa a estar bajo el mandato del TEP. Con esta medida se evita que los uniformados sean manipulados por el gobierno de turno.

3 Para detalles generales sobre los efectos del sistema electoral panameo y, en particular de esta frmula electoral, vase Brown Araz (2007).

158

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

B. La reforma de 1997 Las reformas electorales aprobadas en 1997 fueron discutidas, entre otros, con 12 partidos polticos legalmente reconocidos; 5.6 de ellos considerados importantes segn el clculo del nmero efectivo de partidos presidenciales (Brown Araz, 2007). La Presidencia de la Repblica la ocupaba un miembro del PRD. En la Asamblea Legislativa el PRD tena 49.3% de los escaos y, aliado con el Partido Solidaridad, lograron una estable mayora absoluta. Las reformas electorales ms importantes de ese ao fueron las siguientes. B.1. Subsidio electoral Se decidi otorgar dineros pblicos a los partidos polticos y a los candidatos independientes. La norma destina 1% de los ingresos corrientes del Gobierno Central, que en 1999 fueron 15,349,000 dlares, en 2004 fueron ms de 19 millones de dlares y se proyecta que en 2009 podran ser ms de 42 millones de dlares. De ese monto, 40% se desembolsa antes de las elecciones de manera equitativa para la realizacin de convenciones, elecciones internas (10%) y gasto publicitario electoral (30%). El 60% restante se desembolsa en cinco anualidades y el monto se divide proporcionalmente segn la cantidad de votos obtenidos en las elecciones. Estos dineros deben utilizarse para garantizar la presencia fsica del partido en todo el pas, 25% debe utilizarse para capacitacin poltica de los miembros. De ese porcentaje 10% debe ser utilizado para la capacitacin de las mujeres miembros de los partidos. B.2. Suplentes personales Anteriormente los suplentes a diputado podan ser votados independientemente de sus principales. De all que no fuera raro que un legislador llegara a la Asamblea con el suplente de su principal adversario interno, con lo que la relacin entre ambos individuos poda ser complicada. Con suplentes personales, cuyo resultado electoral est ligado indefectiblemente al del candidato principal, este otro foco

159

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de friccin entre copartidarios fue eliminado, beneficindose hasta cierto punto los partidos y sobre todo el funcionamiento de la Asamblea Legislativa. Asimismo, con esta norma no se llev al extremo el personalismo y la competencia interna entre copartidarios propiciada por la adopcin del voto preferencial en 1993. B.3. Obligatoriedad de las primarias presidenciales Hasta la adopcin de esta norma los candidatos presidenciales eran elegidos internamente por medio de un procedimiento indirecto, el de las Convenciones Nacionales. Aunque democrtico, esta manera de eleccin da mayor margen de maniobra a las cpulas partidistas que buscan manipular la eleccin de candidatos. Con las primarias se profundiz la democracia interna y se propici un poco ms la circulacin de las elites internas. Solamente el partido que postula a la presidencia a uno de sus miembros estara obligado a realizar primarias, en tanto que los partidos aliados slo deban ratificar en Convencin al candidato. Igualmente, los candidatos a vicepresidente deban ser ratificados por la Convencin del partido que postulara a uno de sus miembros a presidente. Los dems cargos sometidos a eleccin popular no seran seleccionados obligatoriamente por primarias, aunque nada le impeda a los partidos aplicar este procedimiento. B.4. Aumento del porcentaje de adherentes para legalizar partidos

Anteriormente, el porcentaje de adherentes necesarios para inscribir un partido era de 3% del padrn electoral. Esta cifra se aument a 5% en un padrn electoral en crecimiento. Evidentemente, no conformes con los efectos mecnicos que les favorecan, los partidos mayoritarios buscaban otras maneras poltico administrativas de afianzar su situacin dentro del sistema de partidos.

160

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

B.5. Cuota de participacin de mujeres Por primera vez en la legislacin electoral panamea se establece una representacin mnima de mujeres en las elecciones internas y en las listas electorales nacionales que presenten los partidos. La cuota se fij en 30%. Sin embargo, la norma es totalmente inocua o, en el mejor de los casos, imperfecta, al estipular que en los casos en que no se alcance la cuota el partido podr completar las listas con otros de sus miembros. B.6. Regulacin de la propaganda electoral y las encuestas de opinin

Por primera vez se reglamentaron las sanciones y las prohibiciones en esta materia, basados en el respeto al medio ambiente, a que no hubiera anonimato y que se respetara la moral y la dignidad de las personas. Asimismo, con el fin de evitar la manipulacin de la voluntad electoral de la ciudadana, se establecieron requisitos tcnicos estndar para las firmas encuestadoras que realizaran y publicaran encuestas de opinin electoral en el pas, adems de que se prohibi la publicacin de resultados de las encuestas diez das antes de la realizacin de las elecciones. C. La reforma de 2002 Fueron ocho partidos (el nmero efectivo de partidos era de 4.73) los que discutieron en la Comisin de Reformas Electorales y, a travs del TEP, propusieron a la Asamblea Legislativa las reformas al Cdigo Electoral. Esta Asamblea estaba dominada por la oposicin. C.1. Frmula electoral en los circuitos plurinominales

Ante la gran desproporcionalidad del sistema electoral panameo, se intent paliarla limitando la adjudicacin de escaos a un partido poltico a un mximo de 50%. Se pretenda tambin que esta medida facilitara las alianzas electorales, principalmente en las elecciones 161

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

legislativas. Aunque para los partidos pequeos la diferencia entre obtener uno o ningn legislador podra significar la vida misma de la organizacin, esta norma no tuvo ningn efecto en la proporcionalidad del sistema. C.2. Porcentaje para la extincin y formacin de partidos polticos

Con el fin de promover la inscripcin de nuevos partidos y flexibilizar su subsistencia, la cantidad de adherentes y votos necesarios se redujo de 5% a 4% en ambos casos. Sin tener en cuenta que la reduccin es mnima, con un electorado creciente el nmero absoluto necesario no decreci mucho. Como se ver ms adelante, la desproporcin, escasez de partidos nuevos sobre todo alternativos- y la extincin de partidos merece cambios estructurales y no cosmticos. C.3. Divulgacin del origen de los fondos de los partidos polticos

Ante uno de los temas ms sensibles para la opinin pblica en materia electoral, la Comisin de Reformas Electorales decidi por mayora as lo aprob la Asamblea Legislativa- que la informacin sobre el origen de los fondos de los partidos polticos fuera revelada, manejada y utilizada confidencialmente por el TEP, slo para determinar que no se est violando la ley. C.4. Primarias opcionales

La Comisin de Reformas Electorales aprob mantener la obligatoriedad de las primarias para elegir los candidatos presidenciales y las legislativas como optativas. Sin embargo, en la Asamblea Legislativa se estipul la opcionalidad de las primarias. Sin el voto de los legisladores del opositor partido mayoritario en la Asamblea, el PRD, no habra sido posible la aprobacin de la norma. No obstante, este partido continu realizando primarias para todas sus postulaciones.

162

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

D. La reforma de 2006 En relacin al 2002 se mantuvo la cantidad de partidos, aunque el nmero efectivo de partidos se redujo an ms a 3.32. Esta fue la primera Comisin de Reformas Electorales en la que participaron con voz y voto miembros de la sociedad civil. Uno de sus representantes provino de las instituciones acadmicas y otro de las organizaciones de derechos humanos, sindicatos, organizaciones empresariales y de abogados. D.1. Modificacin de los circuitos

Atendiendo al cambio hecho en la Constitucin de noviembre de 2004 que redujo y fij en 71 el nmero de diputados en la Asamblea Nacional, fue aprobada una reforma que modific levemente el diseo de algunos circuitos electorales. Las provincias de Chiriqu, Veraguas y Los Santos, adems del circuito 8.1 en Panam Oeste, perdieron cada uno un diputado. Otros tres fueron eliminados en el Distrito Capital de Panam. D.2. Obligatoriedad de las elecciones primarias

Se volvi a la norma de 1997 en la que se estipulaba la obligatoriedad de realizar elecciones primarias para los partidos que postularan a Presidente de la Repblica a uno de sus miembros. Se incluy la posibilidad de realizar elecciones primarias interpartidarias, es decir, primarias en la que participen diferentes partidos para elegir un candidato presidencial que represente a todos. Las primarias para la postulacin a otros cargos se mantuvieron como opcionales. D.3. Reglamentacin de la revocatoria de mandato

La revocatoria de mandato estaba concebida en la Constitucin y algunos partidos polticos tambin la tenan en sus estatutos. El nuevo Cdigo Electoral detalla las causales de revocatoria de mandato a individuos electos mediante sufragio popular. Igualmente estableci 163

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

que, en el caso de las personas electas como candidatos independientes, es necesario que el 30% de los electores de la circunscripcin soliciten la revocatoria y que vote al menos el 50%. D.4. Libre postulacin para el cargo de diputado

Se abri la posibilidad de que se presenten candidatos a diputado fuera de los partidos polticos. Para postularse deben colectar la firma de 4% de los electores de la circunscripcin en la que pretenden postularse. Estas personas no deben estar inscritas en ningn partido poltico. Si tomamos en cuenta que adems los libros de inscripcin son fijos y que el tiempo para inscripciones de este tipo est muy acotado, la presentacin de candidaturas fuera de los partidos es difcil. D.5. Cambio en la frmula electoral y control del financiamiento privado

Estas dos importantes reformas fueron aprobadas en la Comisin de Reformas Electorales, pero no en la Asamblea Nacional de Diputados. La frmula electoral dara el residuo solamente a los partidos que obtuvieran el cociente y el medio cociente, ahogando an ms a los partidos pequeos. Por otro lado, la Comisin trabaj en una frmula para calcular y establecer un mximo de gasto en las campaas electorales bastante generoso- para todos los cargos, adems de la obligatoriedad de informar pblicamente su procedencia. III. Perspectivas de las reformas electorales en Panam Como se ha podido ver, Panam ha logrado instituir un mecanismo permanente y efectivo para reformar la legislacin electoral. Es muy positivo que no haya hecho falta que el sistema poltico entre en crisis para plantearse reformar las normas electorales. Es ms, es justo decir que las caractersticas fundamentales del sistema electoral panameo han dado al pas estabilidad poltica o, si se prefiere, gobernabilidad, pero el precio pagado para lograr este caro objetivo ha sido la estrechez de la representatividad del sistema poltico (Brown 164

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Araz, 2005b). Por lo tanto, el reto para las prximas reformas electorales en Panam es, pues, mejorar la representatividad del sistema abrindolo, sin poner en peligro la gobernabilidad. Quizs de manera menos clara, el recorrido hecho a las reformas electorales panameas evidencia que quizs cada vez ms las innovaciones han estado ms dirigidas a aspectos secundarios del rgimen electoral y que en algunos casos se est dando vueltas sobre lo mismo. En 1993 se tocaron dos asuntos fundamentales para cualquier sistema electoral: la utilizacin de la boleta nica y la asignacin de residuos a los candidatos ms votados. En 1997 se hizo otra modificacin a la boleta de votacin que perfeccionaba la de 1993, adems de decidir dar dineros pblicos para el funcionamiento de los partidos, hacer obligatorias las primarias y bosquejar una ley de cuotas para la participacin de las mujeres. Estas reformas de 1997 fueron importantes y reflejan la intencin real de profundizar la democracia en el pas, aunque hay que tener presente que se trat de elementos secundarios para un sistema electoral4. A partir de 2002 las medidas fueron un poco ms temerosas: no ms de 50% de legisladores para un partido en una circunscripcin (hay que tener en Panam ms del 90% de las circunscripciones son pequeas para hacerse una idea de la futilidad de esta medida) y los fondos de las campaas seran revelados slo al TEP. En 2006 se volvieron a hacer obligatorias las primarias y se estipularon las postulaciones a diputado fuera de los partidos polticos. Es evidente que los aspectos fundamentales del sistema frmula electoral para la eleccin de presidente y diputados; tamao y magnitud de las circunscripciones; listas electorales y barreras legales- no han sido realmente modificados. No se trata de que necesariamente haya que hacer reformas profundas, es sabido que cada actor sociopoltico valora esta necesidad segn el lugar que ocupa en el sistema poltico, pero s es un hecho que no se han dado grandes cambios.
4 La mayora de los acadmicos del mundo coinciden en que los aspectos centrales de un sistema electoral son: la frmula electoral para convertir los votos en escaos, el tamao y magnitud de las circunscripciones, el diseo de la boleta de votacin y el umbral electoral.

165

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Precisamente, el futuro y valoracin de las reformas electorales en Panam sera influido por las expectativas y manejo tcnico que de este asunto tienen los actores sociopolticos. El tropiezo entre estos aspectos puede llevar a promover reformas ambiguas y hasta contradictorias. Un buen ejemplo es la insistencia en reducir o fijar el tamao de la Asamblea Nacional de Diputados y, al mismo tiempo, y sin siquiera sospechar la relacin entre una cosa y otra, pretender que el sistema electoral fuera ms proporcional. Hasta que los legtimos intereses polticos llevados a la arena electoral no sean acompaados con nociones de ingeniera constitucional, ser muy difcil aprovechar los espacios de reforma y obtener un rgimen que realmente sea la va de conseguir representacin poltica. Aunque lo recin dicho es sin duda relevante, la variable ms importante a tener en cuenta para atisbar el futuro de las reformas electorales en Panam es la evolucin del sistema poltico panameo. El sistema de partidos panameo ha ido cambiando sostenidamente partiendo de una situacin de fluidez, pasando por un sistema de pluralismo moderado, hasta acercarse a un sistema bipartidista (Brown Araz, 2007). No obstante, el potencial desvo de 2004 (Brown Araz, 2005a), que implic el descalabro del Partido Panameista, el segundo partido poltico ms importante del pas, en la eleccin presidencial y el nada despreciable crecimiento del PRD, al menos abren la posibilidad de especular sobre si Panam se encamina a tener un sistema de partido predominante, sin siquiera haber pasado por el bipartidismo. Incluso sin llegar a este extremo, que es puramente especulativo aunque basado en tendencias segn datos electorales, la expectativa del partido mayoritario de obtener un amplio apoyo de los votantes y tener al menos la minora ms grande en la Asamblea Nacional, restringe casi definitivamente en el corto plazo las posibilidades de reformas fundamentales en Panam. Ciertamente, las reglas electorales las cambia quien puede hacerlo, si es que dejan de convenirle.

166

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Bibliografa Brown Araz, Harry. (2005a). Las elecciones desviadas de Panam 2004. En: Nueva Sociedad, nm. 195, 4-17 pp. __________________ (2005b). Elementos para un marco estratgico de reformas electorales en Panam. En: Revista Mexicana de Estudios Electorales, nm. 5, 155-194 pp. ___________________ (2007). Partidos polticos y elecciones en Panam: un enfoque institucionalista. Ciudad de Panam. Fundacin Friedrich Ebert. Colomer, Josep (2005). Its parties that choose electoral Systems (or, Duverger laws upside down). En: Political Studies, nm. 53, 1-21 pp. Duverger, Maurice (1976). Los Partidos polticos. Mxico D.F. Fondo de Cultura Econmica. Garca Dez, Ftima (2001). The emergence of electoral reforms in contemporary Latin America. Working Paper, nm. 191, Barcelona, ICPS. Valds Escoffery, Eduardo (2001). Antecedentes histricos del proceso de reforma electoral en Panam (1990-2000). Ciudad de Panam. Tribunal Electoral.

167

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Reforma electoral en Per


I. Contexto poltico

Fernando Tuesta Soldevilla*

En el ltimo cuarto de siglo, en el Per se han producido tres grandes reformas poltico- electorales que han trastocado el edificio institucional. Estas reformas se han visto bsicamente plasmadas en las Constituciones de 1979 y 1993 y en sus respectivas leyes orgnicas. La primera se dio en el contexto de la transicin democrtica (19681980), la segunda, bajo el rgimen autoritario de Fujimori (1992-2000) y la tercera a la cada de Fujimori y la transicin democrtica (20002001).

La primera gran reforma que se plasm en la Constitucin de 1979, es el resultado de una Asamblea Constituyente como parte del llamado Plan de Transferencia a la Civilidad propuesto por los militares. Dicha transicin controlada tuvo, sin embargo, la caracterstica de incorporar a los partidos polticos, antes excluidos, en medio de un diseo de la centralidad del Estado. Si bien gran parte del texto constitucional fue aprobado por amplia mayora, sta se sustent en el acuerdo del Partido Aprista y el Partido Popular Cristiano, con la oposicin de los varios partidos de izquierda. El texto constitucional incorpora, por primera vez, a los partidos polticos como canalizadores de la participacin poltica. La crisis econmica, el embate terrorista encabezado por Sendero Luminoso y el creciente avance del narcotrfico, combinado con gobiernos fracasados, crearon las condiciones para el desplome del sistema partidista y el ascenso de Alberto Fujimori, que lider un golpe de Estado el 5 de abril de 1992.
* Politlogo, Director del Instituto de Opinin Pblica, Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP).

169

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

El rgimen autoritario desarroll reformas econmicas de corte neoliberal, que tuvieron xito en estabilizar la economa y posteriormente construir un diseo con la centralidad en el mercado. Esta reforma econmica estuvo acompaada de la reforma poltica que se plasm en la Constitucin de 1993, originada en un Congreso Constituyente, en donde no participaron varios partidos polticos (APRA, AP e IU). La Constitucin fue impuesta por el fujimorismo que tena adelante a una precaria oposicin y una mayoritaria opinin pblica que se renda ante un presidente en cuyo gobierno se haba capturado a Abimael Guzmn y derrotado a Sendero Luminoso. La reeleccin presidencial y el unicameralismo fueron las reformas poltico electorales ms destacadas. Finalmente, a la cada de Fujimori, se realizaron varios cambios constitucionales, entre los que se encontraba la eliminacin de la reeleccin presidencial inmediata. Asimismo, se dej atrs la circunscripcin electoral nica, para pasar a circunscripciones de mbito departamental. Posteriormente, se promulg la primera ley de partidos polticos.

En consecuencia, no es posible mirar las reformas sin dejar de observar el tipo de rgimen que la desarroll y la implement. Justamente esta confusin ha llevado a que a la cada del fujimorismo, se plantee el regreso a la Constitucin del 79, porque la actual naci bajo el manto del fujimorismo, sin separar la reforma del rgimen poltico. El presente trabajo tratar de mostrar este derrotero con precisin. II. El sistema electoral

El sistema electoral peruano ha estado construido sobre la base de una serie de reformas que no han tenido claridad, tanto en los medios como en los objetivos. Si un sistema electoral requiere cumplir con criterios que permitan la gobernabilidad y la representacin, el peruano se inclin exclusivamente en el ltimo aspecto, dejando de lado el primero. Para mayor claridad veamos de cerca el sistema electoral peruano.

170

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Todo sistema poltico presidencialista posee dos sistemas electorales (presidencial y parlamentario) que se relacionan entre s. En Per, desde 1931, las elecciones presidenciales y parlamentarias se realizan el mismo da. Gracias a que el Parlamento se elige en su totalidad (120) y no parcialmente, existe un mayor grado de simultaneidad electoral. Esta favorece la creacin de mayoras en sistemas presidenciales, debido a los efectos del voto inercial, que hace influir el voto por el presidente sobre el de la lista parlamentaria. De esta manera, en las elecciones de 1995 el efecto fue an mayor, en la medida que se implantaba la reeleccin presidencial inmediata. El partido de gobierno, Cambio 90/Nueva Mayora, constituido fuertemente alrededor de la figura del presidente Fujimori, se vio beneficiado por esta norma, consiguiendo la mayora absoluta en el Congreso. Adems, la eleccin presidencial tiene un efecto mayor sobre la parlamentaria cuando sta se realiza bajo una circunscripcin electoral nica, como ocurri en 1995 y 2000. La lista parlamentaria nacional es arrastrada por la votacin presidencial sin los frenos que se presentan cuando el territorio est distribuido en varias circunscripciones electorales. La circunscripcin electoral nica, implementada por el fujimorismo, provoca que la eleccin parlamentaria se presidencialice. A la cada de Fujimori, le sobrevino la modificacin de la circunscripcin, pasando de la nacional o nica a la de alcance departamental.

A. Sistema de eleccin presidencial

Sin embargo, si bien la simultaneidad provoca el voto de arrastre, tambin crea las condiciones del fraccionamiento partidario, en la medida en que el votante no conoce el resultado presidencial. De esta manera, el voto hacia los partidos que no tienen posibilidades de triunfo, se acrecienta. Para el caso del tipo de candidatura, el formato es de una pequea lista cerrada y bloqueada, constituida por un candidato a la presidencia y dos vice presidencias1. El elector vota por la lista y no puede hacerlo

1 En el Per este tipo de lista es conocida como Plancha Presidencial.

171

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de manera independiente por uno o ms candidatos, como ocurri en la legislacin peruana hasta 1962.

Actualmente en el Per, la reeleccin es permitida pero no de manera inmediata, debe mediar un perodo. Sin embargo, luego del autogolpe fujimorista de 1992, la Constitucin de 1993 modific este articulado histrico para permitir la reeleccin presidencial inmediata, con la posibilidad de crear como sucedi- uno de los perodos presidenciales ms largos de la historia2. El efecto mayor se produjo en la disminucin de la igualdad en la competencia electoral cuando no fraude-, como ocurri en 1995 y 2000. Difcilmente, un candidato retador puede ganarle a un presidente-candidato. En el Per la tradicin no reeleccionista confluan dos elementos de sustento: el fuerte presidencialismo, que acentuaba la necesidad de perpetuarse en el poder y los procesos electorales fraudulentos. La reeleccin fue el mecanismo que utiliz el gobierno autoritario de Alberto Fujimori para mantenerse en el poder. Ello exigi, no slo imponer reglas de juego, sino desarrollar elecciones semi competitivas y comprometer a instituciones para permitir el fraude electoral del ao 2000, e intentar un tercer mandato que dur menos de cuatro meses y que termin con su fuga al Japn en noviembre del mismo ao. Una de las primeras modificaciones normativas realizadas en la transicin democrtica fue justamente prohibir nuevamente la reeleccin presidencial inmediata (artculo 1 de la Ley 27365, del 5 de noviembre del 2000). La mayor parte de los pases eligen a su presidente bajo el principio de mayora. Este vara, sin embargo, entre los que exigen mayora relativa o absoluta. En Amrica Latina, Ecuador fue el primer pas

En general la duracin del mandato presidencial y la reeleccin estn relacionadas, pues tienen que ver con el tiempo que un presidente se mantiene en el poder. En el Per la duracin del mandato cambi de seis a cinco aos con la Constitucin de 1979. Por lo tanto, los gobiernos nacidos desde 1980, tuvieron la duracin de cinco aos.

2 Augusto B. Legua es el presidente que ms tiempo se mantuvo en el poder, once aos (1919-1930). El segundo fue Alberto Fujimori (1990-2000). Terminaron sus mandatos, el primero luego de un golpe de Estado y el otro se fug del pas.

172

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

en introducir la mayora absoluta con la segunda vuelta electoral o ballotage. Per sigui esta postura al exigir -a partir de la Constitucin de 1979 y reafirmada por lo de 1993-, una mayora absoluta. La segunda vuelta electoral es un mecanismo que seala que si ningn candidato ha logrado superar un porcentaje de votos (generalmente, pero no siempre, mayora absoluta), los dos ms votados vuelven a candidatear a una segunda eleccin.

En la actualidad, y desde la dcada del ochenta, en casi todos los pases de Amrica Latina se aplica este sistema. El mtodo se ha vuelto muy popular, pero se diferencia del modelo europeo, pues se trata de sistemas presidencialistas, aplicndose el ballotage slo a la eleccin del presidencial y no as a la eleccin del parlamento. La intencin que impera en nuestra regin, es dotar a la presidencia de un incuestionable respaldo mayoritario. En el Per post militar hemos tenido seis elecciones presidenciales con experiencias distintas de segunda vuelta. En 1980 no se aplic la norma por acuerdo plasmado en la Constitucin de 1979. En las elecciones de 1985, 1995 y 2000, no hubo segunda vuelta. En el primer ao citado se retir el candidato de Izquierda Unida, Alfonso Barrantes y gan Alan Garca. En 1995 Fujimori gan con ms de la mitad de los votos y en 2000 el mismo Fujimori gan, en elecciones cuestionadas. En los tres casos en que s hubo segunda vuelta -Alberto Fujimori gan a Mario Vargas Llosa, en 1990, Alejandro Toledo a Alan Garca, en el 2001 y el mismo Alan Garca, cinco aos despus, a Ollanta Humala-, los gobernantes electos carecieron de mayoras parlamentarias. En consecuencia el sistema electoral presidencial, apuesta por la mayor legitimidad (representatividad) apoyndose en el ballotage. Sin embargo, el mismo no se aplica a la eleccin parlamentaria, cuya fecha de realizacin al coincidir con la primera vuelta electoral alienta el fraccionamiento y abre la posibilidad de una relacin compleja entre el ejecutivo y el legislativo.

173

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La Constitucin de 1993 modific sustantivamente la representacin parlamentaria. De esta manera, a partir de julio de 1995 el Congreso se convirti en unicameral, conformado por 120 parlamentarios elegidos en circunscripcin nica. De un Congreso que tena 240 congresistas3 (180 diputados y 60 senadores) se pas a uno de la mitad de tamao, sin mediar consideraciones de representacin, a tal punto que el tamao de actual Congreso es slo comparable con el de otros pases pequeos en el mundo (Gabn, Israel, Macedonia y Senegal)4.

B. Sistema de eleccin parlamentaria

En 1980 un parlamentario representaba a 26,963 electores. Una dcada despus, en 1990, la relacin creci a un parlamentario por cada 41,718 electores, debido al incremento poblacional y al del nmero de parlamentarios. Sin embargo, en 1995, debido a los cambios producidos bajo la Constitucin de 1993, la relacin aument considerablemente a un parlamentario por cada 102,537 electores. Ahora la relacin es de alrededor de 137 mil electores. Esto no slo responda a un crecimiento de la poblacin sino, fundamentalmente, a la reduccin del nmero de parlamentarios. Paradjicamente, el Per tiene un tamao de parlamento comparable al de 1857.

La discusin del Congreso Constituyente Democrtico (CCD) nacido despus del golpe de 1992- sobre el sistema electoral, es el testimonio claro del intento de producir cambios en las reglas de juego electorales sin el concurso de la sistemtica electoral comparada. No se desarroll un diagnstico de los efectos del sistema electoral anterior y particularmente del diseo de sus circunscripciones. Finalmente el CCD decidi sancionar la circunscripcin electoral nica5.
3 Al amparo de lo establecido en el artculo 164 de la Constitucin de 1979.

4 Gabn tiene alrededor de 1,2 millones de habitantes, Israel 5,5 millones, Senegal, poco ms de 8 millones y Macedonia, 2,1 millones. La poblacin sumada de todos estos pases es menor a la del Per (alrededor de 25 millones). 5 Ocho pases en el mundo: Israel, Bulgaria, Eslovaquia, Guyana, Liberia, Moldavia, Namibia y Sierra Leona. La diferencia con estos pases es el tamao pequeo de su poblacin. Asimismo, salvo Guyana, Liberia y Namibia (Unin Parlamentaria 1992:16), el resto introduce la barrera mnima legal para el reparto de escaos, cosa que no ocurri en el caso peruano hasta las elecciones del 2006.

174

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

A la cada del rgimen autoritario encabezado por Alberto Fujimori, se produjo una serie de acuerdos que el Congreso Nacional sancion con cambios en la Ley Orgnica de Elecciones 6. Uno de ellos fue dejar atrs la circunscripcin nica para dar paso al diseo de circunscripciones plurinominales a nivel departamental. Aparentemente se regresaba as a la distribucin de la poca anterior al fujimorismo. Sin embargo, no fue as, pues se mantuvo una sola Cmara y el nmero de congresistas sigui siendo el mismo: 120. Esto fue as porque cambios de esta naturaleza hubieran merecido reformas constitucionales que ni el tiempo ni las circunstancias coyunturales permitieron que se dieran. Slo aos despus, con motivo de las elecciones generales del 2006, se introdujo el umbral de representacin del 5% a nivel nacional7.
6 Ley 27387, del 29 de diciembre de diciembre de 2000, modific el artculo 21 de la Ley N 26859, Orgnica de Elecciones: Los Congresistas de la Repblica son elegidos son elegidos mediante sufragio directo, secreto y Artculo 21.- Los Congresistas de la Repblica son elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio. La eleccin de Congresistas a que se refiere el Artculo 90 de la Constitucin Poltica del Per, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Mltiple aplicando el mtodo de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional. Para efectos del prrafo precedente, el territorio de la Repblica se divide en veinticinco distritos electorales, uno por cada departamento y la Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima. El Jurado Nacional de Elecciones asigna a cada Distrito Electoral un escao, distribuyendo los dems escaos en forma proporcional al nmero de electores que existe en cada distrito.

Se conoce que a mayor tamao de la circunscripcin electoral, mayor es la proporcionalidad. Este tamao tan grande de circunscripcin, posibilit la presencia de muchos partidos polticos en el Congreso, creando de esta manera un serio problema para la representacin y el dilogo poltico. En otras palabras, el efecto poltico y de alguna manera el costo fue el fraccionamiento de la representacin partidaria. Con mayor razn si esto no fue evitado por una barrera mnima legal.

7 Una disposicin transitoria permiti que slo para las elecciones del 2006, se aplique el 4% a nivel nacional.

175

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

En el Per, desde 1963 se aplica como mtodo de distribucin de escaos, el de la cifra repartidora o mtodo DHondt, que por su sencillez es muy usado en diversos pases. En una sola operacin se asignan todos los escaos. Tiene adems la particularidad de premiar a la primera mayora del partido. Bajo esta frmula se formaron en el Per los parlamentos hasta 1992, pero bajo circunscripciones plurinominales. A partir de ese ao y hasta el ao 2000, se aplic en una circunscripcin nica, para regresar a la aplicacin sobre circunscripciones plurinominales a partir de las elecciones del 2001.

Hasta 1980 en el Per se elega bajo la forma de lista cerrada y bloqueada. Esto quiere decir que el partido poltico seleccionaba sus candidatos y los colocaba en un orden que no se poda modificar. Pero en las elecciones constituyentes de 1978 se utiliz la forma de candidatura de listas cerradas, no bloqueadas, con voto preferencial nico y obligatorio. Desde 1985 se aplic la modalidad de la lista cerrada pero no bloqueada, bajo la modalidad del voto preferencial doble y opcional. Con el paso al sistema unicameral la forma de candidatura no vari. El voto preferencial ha tenido serias y decisivas consecuencias en la integracin del Parlamento, en donde alrededor de un tercio de su composicin se debe a este mecanismo. Pero, si bien el voto preferencial moviliz a un contingente impresionante de candidaturas desarrollando una fuerte competencia al interior de los partidos bajo una dinmica centrpeta, que benefici la conformacin de listas llamadas independientes, particularmente desde 1990, tambin favoreci la falta de cohesin parlamentaria y al transfugismo. En otras palabras, este sistema debilit a los partidos organizados, favoreci la indisciplina partidaria y el fraccionamiento. C. Las instituciones de democracia directa

El marco normativo de las instituciones de democracia directa en el Per se encuentra en la Constitucin de 19938 que consagra el derecho de los ciudadanos de participar en los asuntos pblicos
8 Artculos 2 inciso 17) y 31 de la Constitucin de 1979.

176

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

mediante referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocatoria de autoridades y demanda de rendicin de cuentas, estableciendo as mecanismos que permiten una participacin de la ciudadana en estos mbitos.

El discurso de la antipoltica de Fujimori inclua, claro est, una crtica severa a los partidos polticos. En ese marco, con la idea de una relacin directa entre gobernantes y gobernados, a los partidos polticos se les sustraa la funcin monoplica de la participacin poltica. El mecanismo que ms se ha usado ha sido la revocatoria de autoridades locales y, desde el 2002, regionales. Desde el ao 1997 a la fecha se han convocado, organizado y ejecutado cinco (5) procesos electorales de revocatoria de autoridades municipales, con distinto resultado. La experiencia ha sido, sin embargo, poco alentadora. Slo han podido pasar los requisitos aquellas circunscripciones pequeas, mayoritariamente rurales y pobres. D. Reformas de los organismos electorales

A lo largo de la historia del Per republicano la organizacin y la justicia electoral ha ido variando su diseo y concepcin. En los inicios de la Repblica los procesos electorales se organizaban de manera descentralizada y estaban a cargo de las juntas electorales de provincias y de las asambleas de mayores contribuyentes. Recin a finales del siglo XIX se centraliza esa funcin en la Junta Electoral Nacional (1896) y, posteriormente, en 1931, con la creacin del Jurado Nacional de Elecciones. Entre 1931 y 1995 el diseo institucional comprometa las funciones administrativas, jurisdiccionales y registrales en un solo organismo electoral como responsable del proceso. Es con la Constitucin vigente, aprobada en 1993, que vara este diseo y se constituyen tres organismos electorales para las tres funciones antes mencionadas. Esta modificacin, mal implementada como veremos adelante, ha tenido y tiene consecuencias diversas en desarrollo de los procesos electorales. 177

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La Constitucin del 1993 introduce cambios en lo que concierne al diseo institucional de los organismos electorales. Sin embargo, aunque este hecho significa un importante cambio y un avance en esta materia, el modelo diseado dista de ser el adecuado9. El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) se encarga de impartir justicia electoral, pero tambin tiene funciones administrativas electorales (inscripcin de candidaturas, educacin electoral, etc.). Por su parte, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), se encarga de planear, organizar y ejecutar los procesos electorales, y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), de elaborar el padrn electoral. Los tres son rganos autnomos10 y actan como tales.

Este diseo tiene serias limitaciones y deficiencias debido a la inadecuada atribucin de funciones asignadas a la ONPE y JNE. La norma constitucional atribuye errneamente funciones administrativas al rgano que imparte justicia (JNE) en materia electoral. Existen adems imprecisiones, vacos, duplicidad en las funciones que se asignan y atribucin de funciones que son ajenas a los organismos electorales. Con este marco constitucional las leyes orgnicas de los organismos electorales y las normas que regulan los diversos procesos electorales reproducen este hecho, llevando a que en ms de una ocasin el desarrollo y ejecucin de un proceso electoral se vea permanentemente amenazado y entorpecido por los propios organismos electorales.

9 Se ha sealado (Tuesta, 1996) que en el Per el trmino Sistema Electoral ha sido utilizado de manera equivocada. La ms flagrante -y repetida en las leyes sobre materia electoral-, es la incorporada en la Constitucin de 1993. El captulo XIII, bajo el ttulo de Sistema Electoral, hace referencia a forma de organizacin y funciones de los rganos electorales, cuando, en realidad, se debe entender como Sistema Electoral al conjunto de mtodos que permiten convertir votos en escaos. Este ejemplo es una muestra clara del profundo desconocimiento de la sistemtica electoral. 10 El que se definan como rganos autnomos significa que desarrollan sus funciones en virtud del mbito de competencias que le han sido otorgadas por la Constitucin y/o por la ley, sin someterse a rdenes superiores de ningn tipo.

178

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Las funciones administrativa y jurisdiccional deben ser ejercidas por organismos distintos, autnomos e independientes, para garantizar que quien ejerza las funciones de organizacin y ejecucin de los actos electorales no sea el mismo que luego deber resolver las impugnaciones que sean sometidas a su revisin. No se puede ser a la vez juez y parte. Es lo que ocurre con el diseo actual. Es la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) a quien le compete la funcin administrativa y al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) la de impartir justicia en materia electoral. III. Evaluacin final

En el primer Congreso elegido tras la cada de Fujimori, el tema de la reforma reapareci de manera frecuente, siendo asumida por casi todas las fuerzas polticas. Producto de esta situacin -luego de cerca de dos aos de discusin- se promulg la ley de partidos polticos. Esta es el primer marco normativo que da cuenta, de manera especfica, de temas relativos a la democracia interna, el financiamiento de los partidos, el uso de los medios de comunicacin, as como un exigente cuerpo de requisitos para la inscripcin de organizaciones polticas.

Asimismo, se cre una comisin especial de reforma de la Constitucin, presidida por el congresista de las filas de Per Posible (PP), Henry Pease. Si bien el proyecto de reforma avanz en un porcentaje muy alto, el mpetu reformador decay. La proximidad de las elecciones del 2006 agreg el ingrediente de clculo que fren toda reforma, salvo la que introdujo el umbral de representacin del 5%, en parte debido a la cantidad de partidos inscritos legalmente. El segundo gobierno aprista, que careca de mayora en el Congreso, logr su control gracias a su disciplina partidaria que contrastaba con la de los otros seis partidos, que terminaron constituyendo una docena de bancadas parlamentarias, mostrando el fraccionamiento de los partidos como un mal que parece endmico en la poltica peruana. En este contexto, en donde el partido aprista dej -en la prcticade promover una vuelta a la Constitucin de 1979 y una oposicin fraccionada sin norte reformador. Los temas claves se diluyeron en 179

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

variados pedidos y propuestas que carecan, unas y otras, de la mayora suficiente como para ser aprobadas.

De esta manera, revisar el sistema electoral, cuando menos los temas como voto preferencial, segunda vuelta, reforma de los organismos electorales y, sobre todo, diseo y tamao del Congreso, no contaron con la anuencia de la mayora de partidos polticos. Cabe indicar que s llegaron a ser parte de la agenda de discusin, sin ser aprobados por el pleno del Congreso, el tema de creacin del Senado y el voto facultativo. De esta manera, en el Per, la reforma electoral es un tema pendiente. Atenta contra la reforma una representacin fraccionada y sin experiencia (95 de 120 congresistas son nuevos). Las posibilidades que esta situacin se revierta en los prximos tres aos que faltan de perodo parlamentario son bajas. Construir mayoras para temas tan delicados y muchas veces controvertidos requiere de consensos y acuerdos, que un nmero de bancadas sin agenda clara, lo convierten en un obstculo. Bibliografa

Alcntara, Manuel et al. La naturaleza de los sistemas de partidos polticos y su configuracin en el marco de los sistemas democrticos en Amrica Latina. En: Boletn Electoral Latinoamericano XXII. IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica, 1999.

Casas Zamora, Kevin; Jorge Mario Garca Laguardia y Daniel Zovatto Garetto. Dinero, Poltica y Elecciones. En: Cuadernos de CAPEL 48. IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica, 2003.

Bendel, Petra. Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y reconocimiento legal, democracia interna, etctera. En: Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (Compiladores). Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina. IIDH/ IFE/TRIFE/Universidad de Heidelberg/Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998.

180

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Castillo Freyre Mario. Todos los poderes del Presidente. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1997.

Cerdas, Rodolfo. La crisis de los partidos polticos. En: Boletn Electoral Latinoamericano X. IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica, 1993.

Del Castillo, Pilar y Daniel Zovatto (editores). La Financiacin de la Poltica en Iberoamrica. IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica, 1998.

Del Castillo, Pilar. La Financiacin de Partidos y Candidatos en las Democracias Occidentales. Centro de Investigaciones Sociolgicas/Siglo XXI, Madrid, 1985.

Eguiguren Praeli, Francisco. Las relaciones entre gobierno y parlamento: elementos para una propuesta de reforma en el Per. En: Lecturas Constitucionales Andinas 2: Formas de Gobierno: Relaciones Ejecutivo- Parlamento. Comisin Andina de Juristas, Lima, 1993. Ferreira Rubio, Delia. La rendicin de las cuentas partidarias. En: Elecciones ao 4, No.5. ONPE, Lima, 2005.

Ferreira Rubio, Delia: Los sistemas de financiamiento y su relacin con la democratizacin y modernizacin de los partidos polticos. En: Boletn Electoral Latinoamericano XIX. IIHD/ CAPEL, San Jos de Costa Rica, 1998. Guzmn Napur, Christian. Las relaciones de Gobierno entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2003.

Mainwaring, Scott y Timothy Scully. El sistema de partidos en Amrica Latina. La construccin de instituciones democrticas. Cieplan, Santiago de Chile, 1996.

181

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Navas, Xiomara. La financiacin electoral: subvenciones y gastos. En: Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel Zovatto (Compiladores). Tratado de Derecho Electoral Comparado de Amrica Latina. IIDH/IFE/TRIFE/Universidad de Heidelberg/Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998.

Muoz, Hugo A. Financiamiento de los partidos polticos. En: IIDH/ CAPEL: Diccionario Electoral. IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica, 2000.

Njaim, Humberto. Financiamiento de la poltica. En: IIDH/CAPEL: Diccionario Electoral. IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica, 2000. Nohlen, Dieter. Sistemas electorales y partidos polticos. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.

Nohlen, Dieter. Elecciones y sistemas de partidos en Amrica Latina. IIDH/CAPEL, San Jos de Costa Rica, 1993. Rubio Correa, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica de 1993. Tomo IV. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1999.

Tuesta Soldevilla, Fernando. Regulacin Jurdica de los Partidos Polticos en Per. En: Daniel Zovatto (Coordinador). Regulacin Jurdica de los Partidos Polticos en Amrica Latina. UNAM/ IDEA Internacional, Mxico, 2006. Tuesta Soldevilla, Fernando. Representacin Poltica: las reglas tambin cuentan (Sistemas electorales y partidos polticos). Fundacin Friedrich Ebert/Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), Lima, 2005.

Tuesta Soldevilla, Fernando. El impacto del sistema electoral sobre el sistema poltico peruano. En: Tuesta Soldevilla, Fernando (editor). Los enigmas del poder (Fujimori 1990-1996), Friedrich Ebert Stiftung, Lima, 1996.

182

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Riesgos en las elecciones locales en Colombia. Una mirada comparada de las ltimas tres elecciones de alcaldes
Introduccin

Claudia Lpez*

La misin de observacin electoral de la sociedad civil-MOE, como iniciativa ciudadana, ha analizado tres tipos de riesgos electorales en las ltimas tres elecciones de alcaldes en Colombia: riesgos por alta o baja participacin electoral, riesgos por manipulacin de votos blancos, nulos o tarjetones no marcados y riesgos por limitaciones en la competencia electoral. En la ltima eleccin analiz tambin los riesgos por violencia poltica, es decir la ejercida contra candidatos o funcionarios pblicos en el marco del certamen electoral, y la derivada de la accin de actores armados ilegales. La conclusin que deja el anlisis estadstico comparado de las tres ltimas elecciones de alcaldes, es que en las ltimas elecciones de alcaldes en octubre de 2007 esos riesgos no bajaron sustancialmente respecto de las anteriores.

Ese resultado, francamente desconcertante, contrara las buenas expectativas que se tenan. Al llegar a las ltimas elecciones de alcaldes, en octubre del 2007, ms de 35.000 paramilitares haban sido desmovilizados, cerca de 8.000 guerrilleros haban sido desmovilizados o abatidos y sus estructuras estaban muy debilitadas y fuertemente combatidas; los ndices de violencia, en particular el homicidio, haban bajado aproximadamente un 40%, comparado con los niveles del 2002; se estaba en pleno proceso de judicializacin de los vnculos entre paramilitares y polticos, por lo cual ms de 35 jefes paramilitares y otro tanto de polticos estaban presos. Todo ello supona que su margen de interferencia en el proceso electoral deba

* Master en Administracin Pblica, concentracin en Poltica Urbana, Universidad de Columbia. Columnista y analista poltica. Misin de Observacin Electoral de la Sociedad Civil.

183

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

reducirse notablemente, por lo que se haban multiplicado y fortalecido iniciativas ciudadanas, institucionales y gubernamentales para prevenir y mitigar los riesgos que amenazan la democracia colombiana, en particular los certmenes electorales. Todo ello haca prever que en las elecciones de 2007 los riesgos electorales pasivos y activos, es decir por razones polticas y del conflicto, deban reducirse notablemente. Desafortunadamente no fue as. La conclusin que se deriva de esa situacin es que el riesgo electoral parece inmune a las notables mejoras en materia de seguridad. El esperado efecto domin que se supona generara sobre las condiciones polticas y electorales la sola mejora en las condiciones de seguridad, no se cumpli. Por lo tanto, se necesita algo ms que mayor seguridad para mejorar la transparencia poltica y electoral en Colombia y lograr que los procesos electorales reflejen el libre ejercicio de los derechos polticos de los ciudadanos.

Una hiptesis que puede ayudar a explicar esa paradoja, puede ser que las dinmicas y reglas polticas y electorales influyen ms en la disminucin de esos riesgos que las mejoras en seguridad. En ese sentido acometer una reforma poltica y electoral seria y estructural parece ser el eslabn que hace falta para fortalecer la cadena democrtica electoral en Colombia. La reforma poltica que estaba recientemente en curso y la reforma electoral varias veces presentada han fracasado sistemticamente en el Congreso de la Repblica. La reforma poltica recientemente hundida, por interferencia del Gobierno Nacional a pesar de que el proyecto fue de su iniciativa, pretenda fundamentalmente establecer normas de responsabilidad y sancin poltica a partidos, candidatos y elegidos que se apoyen, promuevan o pertenezcan a estructuras armadas ilegales. Con su hundimiento el mensaje que le queda al ciudadano es que los partidos y candidatos aliados con organizaciones criminales no son debidamente sancionados y siguen siendo electos. La reforma electoral pretende actualizar el llamado Cdigo Electoral que data de la dcada del 80 y que nunca ha sido actualizado, ni siquiera para adaptarlo a la Constitucin aprobada en 1991, mucho menos a los actuales desafos de captura de la representacin poltica por parte de actores armados ilegales ampliamente descubierta y judicializada en aos recientes. 184

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Segn la encuesta de cultura poltica realizada por el Departamento Nacional de Estadstica (DANE), en el 20071, revela que el 57% de los encuestados apenas confa parcialmente en el proceso electoral, el 51% considera que el conteo de votos en su municipio no es transparente y el 76% cree que no es transparente el conteo de votos en el resto del pas. Algunos de los fenmenos citados por los encuestados como eventos anmalos ocurridos en las ltimas elecciones en sus municipios fueron:

Esas deudas con la democracia colombiana se reflejan, entre otras formas, en la permanencia, e incluso incremento, de riesgos electorales, como los analizados por la MOE. Tambin se refleja en la falta de confianza de los ciudadanos con el sistema electoral y los resultados que arrojan las elecciones.

Cuadro 1. Eventos anmalos ocurridos en municipios. Elecciones de alcalde, octubre 2007


Personas 21.011.953 9,69 7.673.555 19,82 7.347.661 11,21 4.874.978 19,19 3.933.266 10,93 3.526.579 25,73 3.177.776 22,36 1.841.507 9,14

Situaciones Total c.v.e. % Compra y venta de votos c.v.e. % Ninguna c.v.e. % Trasteo de votantes c.v.e. % Ns/Nr c.v.e. % Fraude en el conteo de votos c.v.e. % Presiones a los votantes c.v.e. % Suplantacin de votantes c.v.e. %

Proporcin % 100 0,00 36,51 13,26 34,96 10,23 23,20 13,24 18,71 11,66 16,78 20,83 15,12 16,94 8,76 8,89

1 Ver: DANE, Encuesta de Cultura Poltica, en: http://www.dane.gov.co/files/

investigaciones/ecpolitica/eleccpartidospoliticos_ECP_07.xls

185

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina Perturbaciones de orden pblico c.v.e. % Impedimento ilegal para inscribir la cdula c.v.e. % Doble inscripcin de votantes c.v.e. % 1.091.757 20,18 1.261.885 52,35 805.066 11,85 5,19 22,98 6,00 46,8 3,83 12,74

Fuente: Encuesta de Cultura Poltica, 2007.

I. Anlisis de riesgos por factores pasivos o de naturaleza electoral

Segn los datos oficiales de la Registradura Nacional del Estado Civil, el promedio de participacin en las elecciones locales en octubre de 2007 fue del 55%, es decir que de cada 100 ciudadanos habilitados para votar, 55 ejercieron ese derecho. Comparado con las elecciones locales de 2003 el nivel de participacin electoral subi 9% (del 46% al 55%), lo que significa que algo ms de tres millones y medio de ciudadanos adicionales votaron en el 2007 respecto del 2003.

A. Riesgo por participacin electoral Vs. El promedio nacional, elecciones 2000, 2003 y 2007

De ese panorama general vale la pena destacar que desde que hay eleccin popular de alcaldes, es decir desde 1988, las de 2007 fueron las primeras locales en las que el nmero de votantes super al nmero de abstencionistas. Esto es una buena noticia para la democracia colombiana.

186

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Cuadro 2. Participacin electoral 2003 y 2007


Potencial Electoral 2007 27.584.523 Participacin / potencial 15.166.088 15.315.283 13.121.019 13.009.314 55% 56% 48% 47% Variacin vs. 2003 3.547.919 31% 2.570.902 20% 2.279.568 21% 2.080.755 19%

Nmero de votos 2007 Alcaldas: 15.166.088 Concejos: 15.315.283 Asambleas: 13.121.019 Gobernaciones: 13.009.314

El departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes, Nmero de votos - 2003 25.069.773 Participacin / potencial miembro del grupo tcnico 11.618.169 de la MOE, evalu el nivel de riesgo por Alcaldas: 11.618.169 46% altos o bajos niveles de participacin electoral en las elecciones de Concejos: 12.744.381 12.744.381 51% 2000, 2003 y 2007. La investigacin mostr que el nivel promedio Gobernaciones: 10.841.451 10.841.451 43% Asambleas: 10.928.559 10.928.559 44% de participacin electoral en las elecciones locales del ao 2000 fue 61,1%, en las del 2003 baj ligeramente al 60,4%, y en las de 2007 subi al 64,3%. A partir de ese promedio del 2007, estadsticamente los municipios en alto riesgo se definen por tener un de participacin El departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de losnivel Andes, miembro del grupo tcnico de la MOE, evalu el nivel de riesgo por altos o bajos niveles de participacin superior al 74%, y en riesgo por baja participacin a aquellos electoral en los en las elecciones de 2000, 2003 y 2007. La investigacin mostr que el nivel promedio de que participe menos del 54% de votantes. participacin electoral en las elecciones locales del ao 2000 fue 61,1%, en las del 2003 baj
ligeramente al 60,4%, y en las de 2007 subi al 64,3%. A partir de ese promedio del 2007, estadsticamente los municipios en alto riesgo se definen por tener un nivel de participacin superior al 74%, y en riesgo por baja participacin a aquellos en los que participe menos del Cuadro 3. 54% de votantes.

Nmero de votos - 2003 25.069.773 Participacin / potencial Cuadro 2. Participacin electoral 2003 y 2007 11.618.169 46% Alcaldas: 11.618.169 Potencial Electoral 2007 27.584.523 12.744.381 51% Concejos: 12.744.381 Nmero de votos 2007 / potencial Variacin vs. 2003 10.841.451 Participacin 43% Gobernaciones: 10.841.451 Alcaldas: 15.166.088 15.166.088 55% 3.547.919 31% 10.928.559 44% Asambleas: 10.928.559 Concejos: 15.315.283 15.315.283 56% 2.570.902 20% Asambleas: 13.121.019 13.121.019 48% 2.279.568 21% Gobernaciones: 13.009.314 13.009.314 47% 2.080.755 19%

Rangos de los niveles de riesgo por participacin Cuadro 3. Rangoselectoral. de los niveles de riesgo por participacin electoral. Alcaldas 2007
Alcaldas 2007

Promedio Nacional 64,38278285

Estadisticas Rangos riesgo por baja participacin Sin riesgo Rangos riesgo por alta participacin mnimo mximo desviacin -3 -2 -1 0 1 2 3 17,23 91,97 9,73401173 35,1807477 44,9147594 54,6487711 64,3827828 74,1167946 83,8508063 93,584818

Delanlisis anlisis comparado de ltimas las tres ltimas de alcaldes Del comparado de las tres elecciones de elecciones alcaldes se evidencia que la tendencia es que aproximadamente el 70% de los municipios del pas no registren por se evidencia que la tendencia es que aproximadamente riesgo el 70% participacin, 15% registre riesgo por alta participacin y otro 15% por baja participacin. Con contadas excepciones, en cada eleccin varan los municipios que registran este riesgo. Es decir, el riesgo no se mantiene sistemticamente en los mismos municipios, sino que va ocurriendo en diferentes municipios por diversas circunstancias. 187
Cuadro 4. Nivel de riesgo por participacin electoral atpica en elecciones de alcaldes

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

de los municipios del pas no registren riesgo por participacin, 15% registre riesgo por alta participacin y otro 15% por baja participacin. Con contadas excepciones, en cada eleccin varan los municipios que registran este riesgo. Es decir, el riesgo no se mantiene sistemticamente en los mismos municipios, sino que va ocurriendo en diferentes municipios por diversas circunstancias.

Cuadro 4. Nivel de riesgo por participacin electoral atpica en elecciones de alcaldes


Nivel de Riesgo alto por participacin baja medio por participacin baja moderado por participacin baja Sin Riesgo moderado por participacin alta medio por participacin alta alto por participacin alta Con riesgo Total -3 -2 -1 0 1 2 3 2003 2007 2000 # de Municipios % # de Municipios % # de Municipios % 1% 15 2% 10 1% 7 32 3% 20 2% 20 2% 97 10% 58 6% 136 12% 681 72% 685 75% 749 68% 127 13% 130 14% 171 16% 2 0% 1 0% 9 1% 0% 0% 0% 0 0 0 265 28% 224 25% 346 32% 946 100% 909 100% 1095 100%

En general el riesgo por alta y baja participacin ha baja tendido a subir en las ltimas En general el moderado riesgo moderado por alta y participacin ha tres elecciones. Mientras que en el ao 2003 el 20% de los municipios registraron riesgo tendido a subir en las ltimas tres elecciones. Mientras que en el moderado por atipicidad en participacin electoral, en el 2007 subi al 28%, mientras que la ao 2003 20% de municipios registraron riesgo moderado por proporcin de el municipios sinlos riesgo baj del 75% al 68%.

atipicidad en participacin electoral, en el 2007 subi al 28%, mientras Cuadro 5. Riesgo por participacin contra promedio nacional 2006-2007 que la proporcin de municipios sin riesgo baj del 75% al 68%.
RIESGO POR PART ICIPACION CONT RA PROM EDIO NACIONAL 2003/2007 RIESGO 2003 RIESGO 2007 RIESGO M ODERADO ALT A PART ICIPA CION 1 19 2 3 1 1 37 1 8 6 1 1 12 2 1 5 1 2 5 8 2 3 2 BAJA PART ICIPA CION RIESGO ALT O ALT A PART ICIPAC ION BAJA PART ICIPA CION RIESGO EXT REM O ALT A PART ICIPAC ION BAJA PART ICIPACIO N M UNICIPIOS EN RIESGO POR DEPART AM ENT O 1 30 7 3 1 0 37 0 8 8 7 3 1 1 17 0 1 5 3 26 3 1 1 1 1 1 3 2 3 1 1 5 0 6 4 5 26 4 2 1 0 0 27 1 8 2 3 7 11 2 0 0 130 58 1 20 15 224 9% 24% 100% 13% 100% 0% 30% 0% 50% 42% 17% 12% 3% 4% 15% 0% 33% 0% 16% 13% 17% 41% 10% 15% 8% 0% 0% 31% 27% 23% 5% 0% 0% 20% 171 1 12 1 4 30 3 1 1 3 6 3 4 10 4 2 4 3 1 1 1 1 1 8 6 1 3 25 3 4 1 1 1 RIESGO M ODERADO ALT A PART ICIPAC ION 1 1 2 2 40 2 3 2 44 4 3 5 2 1 5 2 5 2 1 3 BAJA PART ICIPACI ON RIESGO ALT O ALT A PART ICIPA CION BAJA PART ICIPACI ON RIESGO EXT REM O ALT A PART ICIPAC ION BAJA PART ICIPA CION M UNICIPIOS EN RIESGO POR DEPART AM ENT O 1 53 4 7 0 8 42 3 10 10 6 3 7 3 26 0 4 2 15 7 12 37 14 4 0 2 0 33 7 6 18 0 2 9 20 10 346 9% 42% 57% 30% 0% 18% 34% 11% 63% 53% 14% 12% 23% 11% 22% 0% 27% 50% 41% 23% 41% 58% 35% 31% 0% 14% 0% 38% 27% 13% 43% 0% 50% 31% DEPART AM ENT O AMAZONAS ANT IOQUIA ARAUCA AT LANT ICO BOGOT A BOLIVAR BOYACA CALDAS CAQUET A CASANARE CAUCA CESAR CHOCO CORDOBA CUNDINAMARCA GUAINIA GUAJIRA GUAVIARE HUILA MAGDALENA MET A NARIO NT E SANT ANDER PUT UMAYO QUINDIO RISARALDA SAN ANDRES Y PROVIDENCIA SANT ANDER SUCRE T OLIMA VALLE VAUPES VICHADA T OT AL # M UNICIPIOS 11 125 7 23 1 44 123 27 16 19 42 25 30 28 116 9 15 4 37 30 29 64 40 13 12 14 2 87 26 47 42 6 4 1118

27 6

31 6 1 6 18 2 136

La distribucin departamental de los municipios que registraron riesgo por alta o baja participacin muestra diferencias territoriales apreciables. Mientras que en Arauca, Cauca, 188 Guajira, Quindio, Tolima y Bogot baj el riesgo por atipicidades en la participacin electoral, en los Departamentos de Guaviare, Vichada, Choc, Huila, Meta, Norte de Santander, Valle, Antioquia, Atlntico y Bolvar, ese riesgo subi notablemente. Llama la atencin el caso de

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La distribucin departamental de los municipios que registraron riesgo por alta o baja participacin muestra diferencias territoriales apreciables. Mientras que en Arauca, Cauca, Guajira, Quindio, Tolima y Bogot baj el riesgo por atipicidades en la participacin electoral, en los Departamentos de Guaviare, Vichada, Choc, Huila, Meta, Norte de Santander, Valle, Antioquia, Atlntico y Bolvar, ese riesgo subi notablemente. Llama la atencin el caso de Arauca, donde el riesgo de baja participacin afectaba a la totalidad de sus municipios donde era apreciable la influencia de la guerrilla del ELN, que haba tenido la posicin de promover e imponer la abstencin electoral. Desde el 2006 el ELN anunci que no influira con presin armada en las elecciones. En el 2007 el nmero de municipios afectados por riesgo de participacin electoral baj de 7 a 4 y la magnitud del riesgo tambin cay notablemente.

De los 166 municipios que registraron riesgo por baja participacin electoral, diez tuvieron riesgo extremo y 20 riesgo muy alto. En general, el riesgo por baja participacin en esos municipios tendi a acentuarse en el 2007, respecto del 2003 y el 2000. En los municipios donde se registra riesgo por baja participacin electoral hay mayor nivel de riesgo por violencia que en los de alta participacin. El agente predominante de riesgo por violencia son las FARC y hay mayor riesgo por desplazamiento, violencia poltica contra candidatos o funcionarios pblicos y violaciones a la libertad de prensa. Estos resultados ponen de nuevo en evidencia, como ya se haba mencionado en el informe de riesgos previo a las elecciones, que las FARC tienen como estrategia sabotear el funcionamiento democrtico y electoral en las zonas donde an tienen presencia y algo de dominio. (Ver anexo 1). De los 180 municipios que registraron riesgo por alta participacin electoral, nueve estn en nivel de riesgo muy alto, y se ubican en los departamentos de Boyac, Santander, Nario y Casanare. En los nueve la tendencia es a acentuar ese tipo de riesgo respecto del 2000 y el 2003.

189

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Cuadro 5. Comparacin de riesgo por participacin en aos 2000, 2003 y 2007


Riesgo por participacin (2000) 1 2 1 1 1 1 1 Riesgo por Riesgo por participacin participacin (2003) (2007) 2 1 2 1 2 1 2 2 1 2 1 1 1 2 2 2

Departamento Boyac Boyac Casanare Casanare Nario Nario Nario Santander Santander

Municipio CUCAITA SORA CHAMEZA RECETOR ALBN NARIO SAN PE DRO DE CARTAGO CEPIT VA L L E DE SAN JOS

Uno de los principios en los que se basa el sistema democrtico es el pluralismo. En las elecciones tal principio se refleja, entre otras cosas, en que las tendencias ideolgicas y polticas compitan en igualdad de condiciones por la representacin popular. Las candidaturas nicas o cuasi nicas rompen el principio de pluralismo y limitan las opciones del elector, la calidad del debate electoral y la representacin democrtica. En tanto ms candidatos con votaciones competitivas haya, mayor competencia electoral existe; en tanto menos haya, se entiende que hay menor competencia y por lo tanto mayor riesgo. Para efectos de este anlisis las limitaciones a la competencia electoral se analizan estadsticamente por tres variables: 1. Nmero de candidatos: mide el promedio del nmero de candidatos en contienda, en una escala de cero a uno. Si hay ms de un

B. Riesgo por limitaciones a la competencia electoral. Alcaldas 2000, 2003 y 2007

190

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

2. Porcentaje de votacin del ganador: esta variable mide el porcentaje de votos del total con los que obtiene su victoria el ganador, en una escala de cero a uno. Si el porcentaje de votos del ganador es atpicamente ms alto que el promedio nacional se clasifica en riesgo uno, de lo contrario se deja en cero.

candidato se asigna riesgo cero y si hay candidatos nicos se asigna riesgo uno.

3. Nmero efectivo de candidatos: esta variable mide cuntos candidatos se disputaron la representacin popular y qu tan competitivamente se distribuyeron los votos, en un rango de cero a uno. Este indicador tambin se mide de cero a uno. Cuando el indicador est en cero se entiende que no hay riesgo, es decir que hubo varios candidatos compitiendo y aunque uno se alz con la mayora, los dems se distribuyeron la votacin competitivamente. El indicador en uno refleja que hubo candidatos nicos o que, aunque hubo varios, uno obtuvo una mayora tan aplastante que en la prctica fue un candidato cuasi nico.

Estas tres variables las analiz la Universidad de los Andes para las elecciones de Alcaldes del 2000, 2003 y 2007. Matemticamente el riesgo consolidado por limitaciones a la competencia electoral se obtiene de la suma de las tres variables. Si la suma de ellas da 3, el nivel de riesgo por limitaciones a la competencia electoral es alto, si da 2 es medio y si da 1 es bajo. El caso extremo de riesgo por competencia electoral sera el de un candidato nico que concentre la totalidad de la votacin. Con respecto a la primera variable, nmero de candidatos, es un riesgo que ha tenido una tendencia decreciente desde las elecciones de 2000 hasta las del 2007. En las elecciones del 2000, 25 municipios registraron este tipo de riesgo, bien sea porque tuvieron candidatos nicos o un nmero de candidatos muy inferior al promedio nacional. En las del 2003 este riesgo se present slo en 22 municipios, aunque se repiti en cuatro de ellos: Fortul en Arauca, Jambal y San Sebastin en Cauca, y en el municipio de Valencia en Crdoba. En el 2007 este riesgo se redujo a 11 municipios de los cuales en 10 no se haba presentado este riesgo en las pasadas dos elecciones y en uno ha 191

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

sido reiterado en las ltimas tres: Jambal. El caso de Jambal quiz pueda explicarse por su mayora de poblacin indgena, la cual hace una especia de escogencia previa de su candidato que a la postre es formalmente electo y aparece como candidato nico en los registros oficiales.

Otros casos en cambio denotan la posible inf luencia del paramilitarismo, segn lo han establecido investigaciones acadmicas y judiciales, en las candidaturas nicas de cinco municipios del Magdalena en las elecciones del 2000. De acuerdo a confesiones, testimonios e investigaciones que adelanta la justicia, una de las estrategias del Bloque Norte de los paramilitares fue imponer candidatos de su conveniencia para que ejercieran el poder pblico. En el 2000 al parecer impusieron candidaturas nicas en Tenerife, Pivijai, el Pin, Chivolo y Ariguan y candidaturas casi nicas en otros municipios como Cerro de San Antonio, Pedraza, Remolino, Salamina, Santa Brbara del Pinto y Zapayn, y no se descarta que hayan influenciado en otros municipios. Algo similar ocurri tambin en el municipio de Valencia en Crdoba, en donde en dos elecciones seguidas, 2000 y 2003, hubo candidatura nica a la Alcalda. En el 2003 repitieron la frmula de restringir la competencia electoral en los municipios y la aplicaron tambin en la Gobernacin donde impusieron la candidatura nica del candidato Trino Luna, que a la postre result electo. En el 2002 dividieron el Departamento en 3 territorios y en cada uno impusieron candidaturas al Congreso de una pareja de candidatos, uno al Senado y otro a la Cmara de Representantes. Hoy la mayora de polticos involucrados en esa tal estrategia se encuentran presos o investigados por concierto para delinquir, y por haberse beneficiado electoralmente del paramilitarismo.

Otro caso llamativo es el de Fortul. Este municipio de Arauca, y en general ese departamento, ha tenido fuerte presencia del ELN, actor armado ilegal que ha influenciado la poltica local principalmente a travs de la intimidacin y la amenaza contra candidatos y contra los electores al impedir que voten libremente por medio de paros armados y otras acciones de saboteo electoral. Al parecer, por cuenta de esa presin ilegal, tanto en el 2000 como en el 2003 ese municipio 192

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

tuvo bajos niveles de participacin electoral y adems candidaturas nicas, las cuales no se descarta que pudieran haber sido impuestas o acordadas con el ELN. En las elecciones del 2000 apenas el 30,16% del censo electoral vot para escoger alcalde y en las del 2003 particip incluso menos gente, el 17,26%. En ambas ocasiones hubo candidatos nicos avalados por el Partido Liberal. Esa situacin anmala se revers en el 2007 cuando se postularon 3 candidatos (uno del Polo Democrtico, otro de Apertura Liberal y otro del Partido Liberal), quienes se repartieron competitivamente la votacin del municipio, que lleg a registrar un nivel de participacin del 49.5% de su censo electoral. Result electo el candidato del Polo Democrtico con el 41% de la votacin; los otros dos candidatos obtuvieron el 27% y 22% de la votacin.

Con respecto a la segunda variable, riesgo por el muy alto porcentaje de votos obtenido por el ganador, hay un mayor nmero de municipios que registran ese tipo de riesgo, aunque tambin ha venido disminuyendo en las tres ltimas elecciones. En las elecciones del 2000, 43 municipios registraron este riesgo, en las del 2003 un total de 39 y 29 en las del 2007. Como en el caso de las candidaturas nicas, el Departamento que registr ms riesgo en 2000 y 2003 fue el Magdalena. Entre el 2003 y 2007 slo en Angostura, Antioquia, y Jambal, Cauca, se repite el riesgo en esta variable.

La tercera variable, nmero efectivo de candidatos, es un ponderado resultante de computar el nmero de candidatos por su respectivo porcentaje de votacin. De esta manera el menor riesgo se da no slo en la medida en que haya ms de un candidato, sino en la medida en que la distribucin de la votacin sea competitiva entre ellos. Si un municipio aparece con este riesgo se entiende que aunque pudo haber ms de un candidato, el ganador obtuvo una mayora tan aplastante que en la prctica fue un candidato casi nico y no hubo un nmero efectivo de candidatos. En las elecciones del 2000 64 municipios registraron este riesgo, en las del 2003 descendi a 59 municipios y en las del 2007 se increment a 79. Esta es la nica variable, de las tres analizadas en riesgos por competencia electoral, que tuvo una tendencia creciente del 2000 al 2007. Los departamentos en

193

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

los que ms creci este riesgo en el 2007 fueron Santander, Nario, Cundinamarca, Antioquia y Huila.

A partir de las tres variables anteriores la Universidad de los Andes consolid el indicador de nivel de riesgo por limitaciones a la competencia electoral, resultante de la suma de los valores de las tres variables. Si en un municipio convergen riesgos en las tres variables, su nivel de riesgo consolidado ser 3, considerado como extremo, si da 2 se considera alto y si da 1 moderado. Del 2000 al 2007 el riesgo consolidado por limitaciones a la competencia electoral creci en nmero de municipios, pero baj en el nivel de riesgo, es decir hay un mayor nmero de municipios afectados pero con un riesgo moderado. Mientras que en el 2000 este riesgo consolidado se present en 64 municipios, en el 2003 baj a 55 y en el 2007 subi hasta 120. Sin embargo, en las elecciones del 2000, 25 municipios registraron riesgo alto por limitaciones a la competencia, mientras que en el 2003 baj a 22 y en el 2007 a 11. Por el contrario el nivel de riesgo moderado por limitaciones a la competencia electoral ha crecido: en las elecciones del 2000 afect a 21 municipios, en las del 2003 a 17 y en las del 2007 a 102.

Cuadro 6. Nivel de riesgo por limitaciones a la competencia electoral

Nivel de riesgo por limitaciones a la competencia electoral en elecciones de alcaldes 2003 2007 2000 Nivel de Riesgo # de Municipios % # de Municipios % # de Municipios % Sin Riesgo 882 93% 854 94% 976 91% Con riesgo 64 7% 55 6% 120 11% moderado 1 21 2% 17 2% 102 9% medio 2 18 2% 16 2% 7 1% alto 3 25 3% 22 2% 11 1% Total 946 100% 909 100% 1096 100%

194

alto

3 Total

25 3% 946 100%

22 2% 909 100%

11 1% 1096 100%

Cuadro 8. Riesgo por competencia electoral 2003-2007


RIESGO POR COMPETENCIA ELECTORAL 2003/2007 RIESGO 2003 RIESGO MODERAD O RIESGO MEDIO RIESGO ALTO 0 13 0 1 1 15 12% 0% 0% MUNICIPOS EN RIESGO POR DEPARTAMENTO RIESGO 2007 RIESGO MEDIO 0 1 1 1 14% 2 2 5 4% 0% RIESGO ALTO MUNICIPOS EN RIESGO POR DEPARTAMENTO

DEPARTAMENTO

# MUNICIPIOS

RIESGO MODERAD O

AMAZONAS

11

ANTIOQUIA

125

ARAUCA

ATLANTICO BOLIVAR 5 1 0 0 2 1 2 2 5 1 0 6 1 1 2 0 1 1 1 2 1 3 0 0 0 16 22 55 1 2 1 2 0% 2 5% 10 1 3 6 8% 6% 0% 0% 0% 5% 102 7 11 4 4 3 1 1 1 1 1 1 1 1 3% 2% 4 4 0 6 0% 20% 4 3 1 1 2 0% 0 1 0% 7% 3 8 7% 14 1 2 7% 1 1 2 1 4 1 2 1 4 5% 4% 13% 0% 1 0% 0 1 5 0 1 1 16 0 0 0 4 3 4 6 12 1 1 4% 3 3 3 4 0 0 12 1 3 0% 0% 10% 1 3 14 1 3 18

BOYACA

23 44 123

4% 7% 15% 11% 0% 5% 12% 0% 3% 4% 14% 0% 0% 0% 11% 10% 14% 9% 30% 8%

CALDAS

27

CAQUETA

16

CASANARE

19

CAUCA

CESAR CHOCO

42 25 30

CORDOBA

28

CUNDINAMARCA

116

GUAINIA

GUAJIRA

9 15

GUAVIARE

HUILA MAGDALENA

37 30

META

NARIO

29 64

NTE SANTANDER

40

PUTUMAYO

13

QUINDIO RISARALDA 0 1 0 2% 0% 7% 0%

SAN ANDRES Y PROVIDENCIA

12 14 2

0 4 0 7 4 6 4 1 0 120

0% 29% 0% 8% 15% 13% 10% 17% 0% 11%

SANTANDER

87

SUCRE

26

TOLIMA

47

VALLE

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

VAUPES VICHADA

42 6

Cuadro 7. Riesgo por competencia electoral 2003-2007

TOTAL

1117

17

195

La competencia electoral local tiene serias limitaciones en una proporcin importante de municipios en los departamentos de Norte de Santander, Risaralda, Vaupes, Sucre, Meta, Boyac y Cundimanarca. Esta situacin deja interrogantes sobre la calidad pluralista de la democracia local colombiana y amerita un estudio ms profundo de las posibles causas y

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

La competencia electoral local tiene serias limitaciones en una proporcin importante de municipios en los departamentos de Norte de Santander, Risaralda, Vaupes, Sucre, Meta, Boyac y Cundimanarca. Esta situacin deja interrogantes sobre la calidad pluralista de la democracia local colombiana y amerita un estudio ms profundo de las posibles causas y patrones comunes que puedan tener los municipios donde se presenta esta situacin. C. Riesgo por anomalas en votos nulos, blancos y tarjetones no marcados. Alcaldas 2000, 2003 y 2007

Este riesgo se mide por las atipicidades estadsticas del nmero de votos blancos, nulos y tarjetones no marcados de cada municipio respecto del promedio nacional de dichos votos. Este riesgo fue medido por el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Javeriana para las elecciones de Senado de 2002 y 2006, y por el Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad de los Andes para las elecciones locales de 2000, 2003 y 2007. Esta variable determina algunos municipios en riesgo porque tienen porcentajes muy bajos de votos nulos, blancos y no marcados en comparacin a la media nacional. Esta variable es de vital importancia, pues permite identificar aquellos municipios donde posiblemente se gener fraude electoral. En trminos metodolgicos, este riesgo se analiza por tres variables:

1. Se consideran municipios en riesgo por votos en blanco aquellos que tenan un porcentaje inferior a la cuarta parte del promedio nacional. 2. Se consideran municipios en riesgo por votos nulos, aquellos que tenan un porcentaje inferior a la mitad del promedio nacional. 3. Se consideran municipios en riesgo por tarjetas no marcadas, aquellos que tenan un porcentaje inferior a la mitad del promedio nacional.

196

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

De esta manera, se crea entonces, para cada eleccin, una medida de anomalas por votos blancos, nulos y no marcados mediante una escala aditiva, sumando los tres criterios anteriores. Se obtiene un puntaje de 0 a 3 para cada eleccin. Este riesgo ha afectado la tercera parte de los municipios del pas en las ltimas tres elecciones en proporciones similares de magnitud del riesgo, como se resume en el siguiente cuadro:

Cuadro 8. Nivel de riesgo por manipulacin de votos blancos, nulos y tarjetones no marcados en eleccin de alcaldes
Nivel de riesgo por manipulacin de votos blancos, nulos y tarjetones no marcados en eleccin de alcaldes 2003 2007 2000 Nivel de Riesgo # de Municipios % # de Municipios % # de Municipios % Sin Riesgo 630 67% 635 67% 731 67% Con riesgo 316 33% 274 30% 365 33% moderado 1 201 21% 188 23% 228 21% medio 2 98 10% 70 8% 113 10% alto 3 17 2% 16 2% 24 2% Total 946 100% 909 100% 1096 100%

Este tipo de riesgo es el clsico riesgo que se ejecuta el da de las elecciones en el proceso de conteo y reconteo de los votos por parte de los jurados en la mesa o de otras instancias en las registraduras locales y departamentales, por lo que al identificar los sitios donde se presentan estas anomalas, la Registradura Nacional y dems autoridades podran focalizar sus esfuerzos de verificacin y control previo y posterior en estos lugares. II. Riesgos activos por violencia

Los riesgos por violencia que afectaron las elecciones locales de 2007 se analizaron por parte de la Misin de Observacin Electoral y la Corporacin Nuevo Arco Iris a partir de cinco variables de orden pblico y su nivel de impacto sobre el certamen electoral. A mayor 197

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

nivel de violencia y mayor nivel de incidencia electoral, mayor nivel de riesgo. Las variables analizadas fueron:

1. Violencia poltica: incluye como riesgo extremo (3) asesinatos, atentados, amenazas o secuestros a candidatos a las elecciones de octubre; y como riesgo medio (1) el mismo tipo de amenazas contra miembros de corporaciones pblicas o empleados pblicos de eleccin popular y perodo fijo.

2. Presencia de actores armados ilegales: incluye la presencia, medida por el nmero de acciones blicas, de FARC, ELN, bandas emergentes y otros2. A mayor nmero de acciones, mayor nivel de presencia y mayor nivel de riesgo. 3. Confrontacin armada: indica el nivel de confrontacin armada, medida por el nmero de acciones blicas entre grupos armados ilegales o entre estos y la fuerza pblica en un mismo territorio. A mayor nivel de confrontacin, mayor nivel de riesgo. 4. Desplazamiento: incluye la tasa de desplazamiento por expulsin de desplazados registrados entre la fecha del cierre de inscripciones de cdulas para las elecciones y su realizacin. Esos desplazados tienen de facto suspendidos sus derechos polticos, dado que no pudieron votar donde residan, ni inscribirse a donde llegaron en razn de su desplazamiento violento.

5. Violaciones a la libertad de prensa: incluye los homicidios, amenazas, secuestros, desplazamientos, arrestos y detenciones ilegales, tratos degradantes y obstrucciones al trabajo periodstico relacionados con el cubrimiento de las elecciones, asuntos polticos o de orden pblico. A mayor gravedad de la violacin y mayor relacin con el certamen electoral, mayor nivel de riesgo.

2 Esta variable incluye las acciones blicas de reductos paramilitares

no desmovilizados y de nuevas estructuras armadas ilegales, unas denominadas bandas emergentes en las estadsticas oficiales, y otras denominadas estructuras en formacin por parte del analista Gustavo Duncan, autor del anlisis de esta variable.

198

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

El nmero de municipios afectados por cada una de esas variables para las elecciones locales del 2007 se muestran en el siguiente cuadro:

Cuadro 9. Municipios afectados por variables relacionadas con la violencia


Variables 1. Violencia poltica Contra candidatos 6 3 330 3 6 9 48 28 576 6 7 6 7 5 9 Nmero de municipios afectados 101 7 4

Contra servidores pblicos 2. Confrontacin armada 3. Presencia actores armados ilegales

FARC ELN

BANDAS 4. Desplazamiento 5. Violaciones a la libertad de prensa Total consolidado

Riesgo extremo (3) Riesgo medio (1) Riesgo alto (2)

1 1 2

Del cuadro 10 se deriva que 164 de los 1100 municipios del pas estaban fuertemente afectados por la presencia de actores armados ilegales, su confrontacin y otras variables para el momento de las elecciones. Aunque la mejora reflejada tanto en mayor presencia del Estado como en los indicadores de violencia y delincuencia es notoria 199

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

en los ltimos 5 aos, la situacin de orden pblico sigue siendo crtica en ms de la mitad de los municipios del pas, lo que constituye un nivel de riesgo considerable para la calidad de vida la poblacin y en particular para el ejercicio de las garantas democrticas. El primer factor de riesgo por violencia est dado por la presencia de actores armados ilegales y el nivel de confrontacin armada que, aunque legtima por parte del Estado, deja en medio del fuego cruzado a la poblacin civil.

Cuadro 10. Municipios en riesgo por presencia de actores armados ilegales


Nmero de municipios en riesgo por presencia de actores armados ilegales G r up o a r m a d o / Nivel de riesgo Extremo (3) Alto (2) Medio (1) Total FARC 26 104 237 367 ELN 8 18 39 65 Bandas emergentes y otros 15 61 23 99

La presencia de actores armados ilegales, en particular las FARC, est directamente relacionada con otros factores de violencia que ponen en riesgo el certamen electoral como la violencia poltica contra candidatos, servidores pblicos, el desplazamiento de civiles y las violaciones a la libertad de prensa. El segundo factor de riesgo por violencia lo constituyen los homicidios, amenazas y secuestros contra candidatos a las siguientes elecciones o servidores pblicos. Segn la informacin recopilada por la Misin Observatorio Poltico Electoral y la Universidad del Rosario 200

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

a Septiembre 19 se han presentado casos de violencia poltica contra candidatos en 67 municipios y contra servidores pblicos en otros 34 municipios. El siguiente cuadro indica que el factor de violencia predominante en esos municipios es la presencia de las FARC y, en segundo lugar, el nivel de competencia armada.

El tercer factor de riesgo lo constituy el desplazamiento. Segn el Sistema de Informacin de Poblacin Desplazada (SIPOD), entre el cierre de inscripcin de cdulas para poder votar y la fecha de realizacin de las elecciones fueron desplazados de manera violenta cerca de 20.000 colombianos de 617 municipios. Esos colombianos tuvieron de facto suspendido su derecho al sufragio por efecto del desplazamiento, dado que no pudieron votar donde vivan ni tampoco pudieron inscribir su cdula en los lugares a donde llegaron, porque el plazo para hacerlo ya haba vencido. Los departamentos del sur oriente del pas (Tolima, Caquet, Meta, Guaviare, y Putumayo), y otros como Arauca y Valle del Cauca estn especialmente afectados por este factor de riesgo. En 37 de los 48 municipios ms afectados por desplazamiento por tasa de expulsin hay presencia de las FARC y en 31 hay niveles importantes de confrontacin armada. En tres municipios hay presencia combinada de FARC y ELN y en otros nueve de FARC, bandas emergentes y otros agentes de violencia. De nuevo las FARC y la confrontacin armada son los factores determinantes del riesgo en esta variable.

El cuarto factor de riesgo y el menor en afectacin son las violaciones a la libertad de prensa relacionados con el certamen electoral que se presentaron en 28 municipios. En 21 de los 28 municipios donde hay este riesgo hay presencia de las FARC, en 9 de bandas emergentes y otros agentes de violencia, en 5 del ELN y en 18 hay confrontacin armada. Medido por los actos de violencia el da de las elecciones, las del 2007 fueron unas elecciones mucho ms tranquilas que las de 2003. Mientras en las elecciones del 2003 se presentaron nueve hechos de alteracin del orden pblico el da de las elecciones, en las de 2007 se registraron slo dos, aunque hubo 48 detenidos por presuntos delitos 201

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

electorales. Solamente dos municipios no pudieron realizar la jornada electoral por alteraciones de orden pblico: Argelia-Cauca y Castilla la Nueva-Meta.

Pero, habiendo sido tan tranquilo el da de las elecciones, la tempestad se produjo al da siguiente. Como el pas no lo vea desde hace dcadas, se presentaron asonadas en 16 municipios el da despus de las elecciones, en las que ciudadanos salieron a protestar e incluso atentar contra la Registradura Nacional del Estado Civil, porque no aceptaban o reconocan como vlido el resultado de las urnas. En otros municipios se presentaron protestas que, por fortuna, no degeneraron en hechos de violencia. III. Conclusin

Pese a la notable mejora de la seguridad del pas, esa mejora no logr reducir el nivel de riesgo electoral que se presenta en las elecciones locales. En casi la mitad de los municipios persiste algn riesgo por la presencia y confrontacin violenta entre actores armados ilegales y en 164 tal riesgo es de nivel extremo. La guerrilla de las FARC y la confrontacin armada fueron los factores de violencia que mayor riesgo causaron en el certamen electoral pasado. En balance, los riesgos por factores electorales, no relacionados con violencia, no bajaron en estas elecciones, respecto del 2000 y 2003. Los tres tipos de riesgos medidos: participacin electoral atpica, limitaciones a la competencia electoral y anomalas en votos blancos, nulos y no marcados, no bajaron en las elecciones de 2007 respecto a las previas. Por el contrario el nmero y la proporcin de municipios afectados por esos riesgos tendi a aumentar, aunque el nivel del riesgo se moder y en algunas variables baj.

La tendencia persistente en las ltimas tres elecciones de alcaldes es que al menos la tercera parte de los municipios del pas registran algn tipo de riesgo electoral pasivo, por razones no directamente relacionadas con actos de violencia. Sin embargo, tambin es notorio que los municipios en los cuales se presentan estos riesgos varan de una eleccin a otra. Es ms la excepcin que la regla, que en un 202

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

municipio persista el mismo tipo de riesgo electoral en diferentes elecciones. El tipo de riesgo electoral ms marcado en las elecciones de alcaldes es la posible manipulacin de votos blancos, nulos y tarjetones no marcados, que ha afectado al 33% de los municipios en las ltimas tres elecciones. El segundo riesgo es el de participacin electoral atpica que ha afectado entre un 28% y un 32% de los municipios. Y el riesgo menos latente en la democracia local son las limitaciones a la competencia electoral, por la presencia de candidatos nicos, altas votaciones atpicas o bajo nmero efectivo de candidatos, que apenas ha afectado entre el 6% y el 11% de los municipios del pas.

No sobra reiterar que la presencia de este tipo de riesgos no es prueba de fraude o delitos electorales. Constituyen meros indicadores de atipicidades, de comportamientos fuera de lo comn de una variable electoral respecto del promedio nacional. Sin embargo, esos indicadores permiten focalizar los municipios que merecen un anlisis y verificacin ms detallada de la sociedad civil, la academia y las autoridades electorales y polticas, porque tales anomalas pueden ser indicio de irregularidades y fraudes que pueden prevenirse y corregirse hacia el futuro.

An as, que la estadstica electoral permita tener una duda razonable sobre la calidad de la democracia electoral en la tercera parte de los municipios del pas debe ser razn de preocupacin y, sobre todo, de accin diligente de las autoridades y la sociedad en su conjunto si se quiere recuperar la confianza ciudadana en el proceso electoral.

203

Anexo 1

204
Riesgo por participacin (2007)+ FARC 1 2 2 1 2 2 1 ELN PARAS Desplazados x tasa expulsin Violencia Poltica Violaciones a la libertad de prensa Confrontacin Armada Riesgo consolidado Violencia

Departamento

Municipio

Riesgo por participacin (2000)

Riesgo por participacin (2003)

Antioquia

GRANADA

-3

-2

Antioquia

-3

-3 -3 -3 -3 -3
1 3 2 2 1 1 3 1 1 3 2 3 3 1 2 3 1 1 2 2 3 3 3 3 2 3 3 3 3 1 3 3 1 2 3 3 3 2 3 2 1 1 1 1 3 3 3 3 3 1 2 3 3 3 3 3 1 3 3 1 1 3 3 2 3 3 1 2 3 3 1 3 3 3 3 3 3 3 3 3

Antioquia

Bolvar

Caquet

Caquet

-3

-3 -3

Choc

ITUANGO -2 SAN FRANCISCO SAN CRISTBAL CARTAGENA DEL CHAIR SAN VICENTE DEL CAGUN -1 SAN JOS DEL PALMAR

Guaviare

MIRAFLORES

-3

La Guajira

URIBIA

-1

-1

Meta

URIBE

-3

Antioquia

DABEIBA

-2

-3

Antioquia

NARIO

-2

-2

Antioquia

SALGAR

-2

-1

Antioquia

SAN LUIS

-2

-2

Anexo 1

Antioquia

-3 -3 -3 -2 -2 -2 -2 -2 -2

Atlntico

SONSON BARRANQUILL A -1

Atlntico

GALAPA

Caldas

SAMAN

Caquet

EL DONCELLO -1

-2

Caquet

EL PAUJIL

-2

-3

-2 -2 -2 -2 -2

Caquet

LA MONTAITA -2

-3

Caquet

PUERTO RICO -1

Caquet

SOLANO

-2

-3

Choc

NVITA

La Guajira

MANAURE

-2

-1

Meta

MAPIRIPN

-2

-3

Tendencias y perspectivas de la reforma electoral en Amrica Latina

Meta

-2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2 -2

Meta

Meta

MESETAS SAN CARLOS DE GUAROA VISTAHERMOS A

Norte de Santander TIB

-3

Anexo 2