EVALUACION DE TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN LA CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA

PABLO LOZANO BALLESTEROS

PROFESOR TUTOR EDGAR PEA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA -ESAP-

ESPECIALIZACION EN FINANZAS PBLICAS BOGOTA D.C 2.007

EVALUACION DE TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN LA CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA

PABLO LOZANO BALLESTEROS

TRABAJO DE GRADO PARA OBTAR AL TITULO DE ESPECIALISTA EN FINANZAS PUBLICAS

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIN PBLICA -ESAPESPECIALIZACION EN FINANZAS PBLICAS BOGOTA D.C 2.007

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION 1. Teora Econmica y Medio Ambiente 2. Paradigmas en el Control de la Contaminacin Ambiental 2.2. Instrumentos Econmicos 2.2.1. Tipo de Instrumentos Econmicos 2.2.1.1. Tasas o Impuestos. 2.2.1.1.1. Tasas por Usuario. 2.2.1.1.2. Cargos por Productos. 2.2.1.1.3. Cargos Administrativos 2.2.1.1.4. Impuestos Diferenciales. 2.2.1.2. Subsidios 2.2.1.3. Sistema de Depsito Reembolso. 2.2.1.4. Creacin de Mercado 2.2.1.4.1. Permisos Transables de Emisin 2.2.1.4.2. Rgimen de Responsabilidad Legal. 2.2.1.5. Incentivos Financieros de Fiscalizacin. 2.2.1.5.1. Tarifas por el no Cumplimiento 2.2.1.5.2. Bonos de Desempeo 3. Marco jurdico e Instrumentos Econmicos en Colombia 3.1. Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. 3.2. Decreto 1594 de 1984 3.3. Ley 99 de 1993 3.3.1. Antecedentes de la Ley 99 de 1993 3.3.2 Situacin Actual 3.4. Decreto 901 de 1997 3.4.1. Resolucin 273 del primero de abril de 1997. 3.4.2. Resolucin 0372 del 6 de mayo de 1998. 3.5. Decreto 3100 de 2003

3.6. Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004. 4. Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos en Colombia 4.1. Caractersticas de las Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales en Colombia 4.2. Objetivos de la Tasa Retributiva. 4.3. Procedimientos para la Implementacin de la Tasa 5. Evaluacin de las Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos en Colombia 5.1 Antecedentes 5.2 Estado Actual 5.2.1 Implementacin de la Tasa Retributiva 5.2.2 Resultados Ambientales 5.2.3 Resultados Econmicos 6. Evaluacin de las Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos en Cuenca Media del Ro Bogot 6.1. Antecedentes 6.2. Estado Actual 6.2.1. Implementacin de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del ro Bogot. 6.2.2. Resultados Ambientales 6.2.3 Resultados Econmicos CONCLUSIONES RECOMENDACIONES

INTRODUCCION

El mundo de hoy vive una crisis en la que los problemas del ambiente y del desarrollo estn recprocamente relacionados. Esta crisis tiene su origen en la dinmica de un modelo econmico que atribuye mayor importancia a la obtencin de ganancias que al bienestar de la humanidad.1 Nuestros ros se han convertido en los basureros de los seres humanos, son utilizados para recibir y transportar los deshechos de todos los productores y los consumidores. Es una desgracia nacional que el Ro Bogot y la Baha de Cartagena se hayan convertido en smbolos internacionales del desastre de la contaminacin hdrica2. Hace 50 aos, los ros eran capaces de asimilar las basuras de la sociedad colombiana, porque ramos una poblacin pequea, con limitada produccin industrial, y las aguas del pas eran abundantes y caudalosas. Hoy estamos ante una realidad muy diferente. El volumen de las aguas en los ros se disminuye, y la competencia por su uso se incrementa. La poblacin y la economa han crecido rpidamente durante los ltimos 50 aos y con ellos la cantidad de las aguas negras, basuras municipales, deshechos industriales y deshechos agrcolas que se arrojan a los ros. La contaminacin hdrica se ha incrementado exponencialmente, y con ella, los costos del dao ambiental. Para mitigar este tipo de dao o externalidad negativa, Colombia cuenta con instrumentos de tipo comando y control (normas de intervencin directa) e
1Tratados alternativos de Ro'92. En capitulo de: Tratado sobre modelos econmicos alternativos. 2 RESUMEN EJECUTIVO DEL MANUAL DE IMPLEMENTACION de tasas retributivas en Colombia. MAVDT.

instrumentos econmicos que buscan incentivar a los agentes que causan la contaminacin a disminuir los desechos que vierten a los ros o cuerpos de agua. Con la expedicin del Decreto 901 de 1997, Colombia reglamenta el uso del instrumento econmico, Tasas Retributiva por Vertimientos Hdricos, el cual haciendo uso del principio el que contamina paga busca incentivar a los agentes econmicos que causan contaminacin a disminuir sus desechos de forma costo efectiva. Segn el Decreto 901 de 1997, las 33 Corporaciones Autnomas Regionales y las 6 Autoridades Ambientales Urbanas3, son las encargadas de implementar y poner en marcha el instrumento econmico a fin de generar disminuciones de contaminacin a la vez que genere recursos que sirvan para mejorar la gestin ambiental de las autoridades. En Colombia no existen estudios actualizados sobre el estado de implementacin del Instrumento econmico, y particularmente sobre el comportamiento de la contaminacin a partir de la implementacin de la tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos. El presente trabajo busca determinar, a 2.005, cual es el estado de implementacin de la Tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos y cual ha sido el comportamiento del Instrumento Econmico como eficaz reductor de la contaminacin en las diferentes Corporaciones Autnomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas, particularmente en la cuenca media del Ro Bogot.

3 El Articulo 66 de la Ley 99 de 1993, confiere competencia a los municipios, distritos o reas metropolitanas cuya poblacin urbana fuere igual o superior a un milln (1.000.000) de habitantes para ejercer dentro del permetro urbano, las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano

1. TEORIA ECONOMICA Y MEDIO AMBIENTE La teora econmica reconoce que toda actividad productiva genera impactos que de una u otra forma repercuten sobre el medio ambiente. Para tal efecto la economa ha analizado este tipo de problemas como externalidades que bien pueden ser negativas (Pigou: deseconomas externas), o positivas (Marshall: economas externas). Una externalidad se define como cualquier impacto en el bienestar de una persona, ocasionado por la accin de otro individuo, sin que exista una compensacin adecuada.4 Para la economa el problema de la externalidad o contaminacin ambiental surge a partir de la naturaleza pblica o comn de la mayora de bienes y servicios ambientales.5 Los bienes pblicos se definen como mercancas cuyos beneficios se reparten de manera indivisible entre toda la comunidad, independientemente de que determinadas personas deseen o no consumirlo. Estos bienes a diferencia de los privados se caracterizan por no ser indivisibles, es difcil dividirlos y venderlos por unidad; no son rivales al consumirlos, un individuo no disminuye la capacidad de consumo por otros individuos; y no es excluible, una vez producidos y consumidos por un individuo se proveen para toda la comunidad, deseen o no todos en la sociedad consumirlos.6 De esta forma, si se contaminan recursos como el agua de un ri o el aire de una ciudad, estos se deterioran simultneamente para cada residente del rea y no solo para un individuo en particular. Un aumento en el consumo de estos bienes por un individuo no reduce su disponibilidad para otros; la respiracin que yo haga del aire contaminado de una ciudad puede ser

4 RUDAS, Guillermo. Economa y Ambiente. FESCOL. Bogot. 1998. Pg. 40 5 ESPINO, Mara Dolores. Sistema de Incentivos en la poltica Ambiental en Colombia. Universidad Javeriana. Bogot. 1996. p. 145. 6 ESPINO, Mara Dolores. Ibd., p. 145.

considerado como indiferente respecto de la calidad del aire para los dems individuos.7 La no exclusin de los bienes pblicos lleva a que el costo marginal de provisin de una unidad adicional del mismo sea cero, generando una ineficiencia o externalidad econmica, y por tanto imposibilitando que las transacciones de mercado generen situaciones de optimalidad en el sentido de Pareto.8 El agua usada como fuente de vertimiento de desechos, cumple con tres de los elementos que caracterizan a los bienes pblicos: no divisibilidad, no rivalidad en su uso y no exclusin; situacin que conduce a que el sistema de precios de mercado no proporciona ninguna indicacin con respecto al valor de los mismos, lo lleva a que el uso del recurso en los trminos mencionados sea considerado gratuito, a que su uso no tenga ningn costo y a que se produzca la sobre utilizacin correspondiente. En este sentido los efectos de una actividad productiva en presencia de bienes pblicos no se expresa en valores monetarios, no se contabiliza y no se producen cambios en los bienes de mercado; as quien genera una externalidad negativa no tiene que pagar por ello en un sistema de precios de mercado a pesar del prejuicio que causa y quien produce una externalidad positiva no se ve recompensado monetariamente.9 Este podra ser el caso de las curtiembres, empresas altamente contaminadoras del recurso hdrico, que no encuentran en el marcado un incentivo para descontaminar.

7 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teora de la Poltica Econmica del Medio Ambiente, p.21. 8 Uso de Instrumentos Econmicos en la Poltica Ambiental Colombiana. Coleccin Problemas de Desarrollo. Pontificia Universidad Javeriana. Bogot. 1996. p. 86. 9 AZQUETA, Oyarzun Diego. Valoracin Econmica de la Calidad Ambiental. McGraw Hill. Madrid, 1994. p. 5.

Al no existir un mercado apropiado y por tanto un sistema de precios para el medio ambiente a travs del cual el individuo pueda revelar sus preferencias, las utilidades o beneficios por el uso del mismo se particularizan y los costos sociales (contaminacin) relacionados con la contaminacin se socializan. Para resolver este problema la teora econmica propone dos alternativas de solucin. La primera alternativa, propuesta por Ronald Coase, plantea que la solucin a este problema gira en torno al establecimiento de unos derechos de propiedad claramente definidos sobre los recursos, de tal forma que estos permitan la puesta en prctica de procedimientos normales de exclusin y fijacin de precios de mercado.10 Los argumentos de Coase pretenden demostrar que bajo condiciones ideales (derechos de propiedad bien definidos, existencia de un espacio temporal y espacial limitado, un numero pequeo de actores respondiendo a mviles monetarios), la libre competencia de mercado conduce directamente a internalizar las externalidades existentes, resolviendo el problema econmico que suscitan los impactos ambientales.11 Bajo la mirada del neoliberalismo clsico, solo derechos de propiedad bien definidos pueden evitar lo que muchos autores han denominado la tragedia de los comunes fenmeno que afecta a los bienes que tienen categora de colectivo. El axioma de la tragedia de los comunes expuesto por Garrett Hardin se refiere a que un bien de libre acceso es un bien en el que nadie tiene inters en garantizar ni su mantenimiento ni su preservacin; la

10 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teora de la Poltica Econmica del Medio Ambiente, p. 23. 11 NAREDO, Jos Manuel. La economa en evolucin. Historia y perspectiva de las categoras bsicas del pensamiento econmico. Editorial Siglo XXI. Madrid, Espaa, 1987. p.268.

existencia de una valor cero de marcado para estos recursos lleva a su uso irracional e ilimitado.12 La segunda alternativa, planteada por Pigou, considera que la solucin al problema de los efectos causados por la contaminacin debe buscarse por fuera del mercado. En una economa globalizada como la que se vive en el siglo XXI, el deterioro ambiental obedece a las distintas iniciativas privadas que en su afn de maximizar la produccin de valor monetario contribuyen a la rpida depredacin del medio ambiente; en este sentido es al Estado, como depositario de los intereses de la colectividad, a quien corresponde intervenir para corregir los fallos del mercado que impiden una distribucin eficiente de los recursos. Es un deber evidente del gobierno, como depositario de los intereses de las generaciones por venir, lo mismo que de las generaciones actuales, vigilar y si fuera necesario defender por la Ley, los recursos naturales agotables del pas contra una explotacin brutal e imprevisora.13 La alternativa de intervencin propuesta por Pigou tiene que ver con el uso de impuestos como representacin monetaria del costo social que ocasiona la contaminacin a toda la comunidad, cualquier ineficiencia o mala asignacin de recursos, por el marcado, resultante de la existencia de externalidades puede ser corregida simplemente cargando un precio ordinario igual al costo (beneficio) marginal social.14 Para Pigou el objetivo de un impuesto de este tipo seria incluir, dentro de la estructura de precios, los costos sociales causados por la contaminacin, a fin de garantizar una asignacin eficiente de los recursos. El problema a
12 SAN MARTIN SEGURA, David. Apuntes para un Anlisis Ecolgico de las Formas de Poltica Contemporneas. Universidad de la Rioja. Mxico, 2003. p.290. 13 NAREDO, Op. Cit., p.266 14 BAUMOL, William y OATES, Wallace. La teora de la Poltica Econmica del Medio Ambiente, p. 26.

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resolver es Cmo determinar el nivel adecuado de impuesto sobre la actividad contaminadora? si se tiene en cuenta que el nivel adecuado del impuesto debe ser igual al perjuicio marginal neto producido por la actividad causante del dao y no es normalmente fcil obtener una estimacin razonable del valor monetario de este dao marginal.15 Para Pigou la tasa impositiva ptima para alcanzar un nivel adecuado de emisiones se encuentra en el punto en el cual la funcin de dao marginal se corta con la funcin de costo marginal de descontaminacin del medio ambiente (grafico N 1)
Grafico N 1 Tasa Pigou

CMD

DMC

t*

E* Nivel de Emisiones

CMD: Costos Marginales de Descontaminacin DMD: Daos Marginales de Descontaminar

En este caso los contaminadores reducirn las emisiones mientras la tasa retributiva sea mayor a los costos marginales de descontaminacin; pero si los costos marginales de descontaminacin son mayores que la tasa el agente econmico preferir contaminar que pagar la tasa. Bajo estos dos planteamientos, la solucin al problema de las externalidades causadas por la contaminacin pueden tomar dos caminos diferentes o una
15 Ibd.., p.162.

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intervencin combinada o colectiva entre el Estado y el Mercado a fin de garantizar una asignacin eficiente de los recursos ambientales. Entre los instrumentos de poltica ms usados en el control de la contaminacin encontramos los mecanismos de intervencin directa denominados comando y control, y el uso de instrumentos econmicos, de los cuales nos ocuparemos en el presente trabajo.

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2. PARADIGMAS EN EL CONTROL DE LA CONTAMINACION AMBIENTAL Es importante distinguir entre diferentes tipos de regulacin ambiental, principalmente entre el enfoque de comando y control y la utilizacin de instrumentos econmicos. En Colombia, entes de la Ley 99 de 1993 la gestin ambiental se caracterizaba principalmente por el uso normas de intervencin directa (comando y control), el uso de instrumentos econmicos como tasas por uso estaban relegadas a un segundo plano. 2.1 ENFOQUE DE COMANDO Y CONTROL Los instrumentos de comando y control son mecanismos que estn fundamentados en el establecimiento de normas de intervencin directa, a nivel de fuente, que todos los usuarios deben cumplir sin excepcin16. Su filosofa se basa en el tratamiento de los vertimientos por parte del usuario, mediante planes de cumplimiento y teniendo como referencia cargas mximas de contaminacin permitidas. El Estado como eje central y en representacin de los intereses de la colectividad, define las cargas mximas permitidas y asume funciones de vigilancia, control y coercin. Para el diseo adecuado de un sistema de comando y control, la autoridad ambiental debe disponer de grandes cantidades de informacin sobre el

16 El que contamina paga: Agua Limpias para Colombia al menor costo. Implementacin de las tasas retributivas por contaminacin hdrica, Ministerio de Medio Ambiente. Oficina Asesora de Anlisis Econmico, 1998. p.10-11.

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estado de los vertimientos o emisiones, parmetros de calidad, tecnologa y costos de descontaminacin. 17 La intervencin directa, estilo comando y control, se justifica en aquellos casos en los cuales el mercado es incapaz de asignar eficientemente los bienes y servicios ambientales. Si a travs del mercado, los individuos no pueden reflejar sus expectativas por un mejor ambiente, es al Estado como depositario de los intereses de la colectividad al que le compete intervenir, para alcanzar niveles socialmente aceptables de contaminacin "De echo, en el mundo real donde no existe informacin completa y se desconoce el nivel de emisiones donde se iguala el costo marginal de descontaminacin (CMD) con el dao marginal social (DMS), la regulacin directa asegura el cumplimiento de la meta ambiental impuesta por los reguladores cualquiera que esta sea..., 18 Lo costoso que pueda resultar este tipo de intervencin, para la comunidad regulada o para la economa, depender de como la autoridad ambiental decida implementar el uso de las normas. Hay que dejar claro que toda regulacin implica costos de cumplimiento tanto para el regulador coma para el regulado. En la mayora de los casos esta intervencin puede tomar 2 formas bsicas: 1. Que el regulador decida imponer una norma de emisin igual para todos los agentes que causan la contaminacin, en cuyo caso todos sin excepcin estarn obligados a reducir sus descargas en forma homognea y sin importar cmo, en una magnitud determinada, hasta lograr la meta de descontaminacin propuesta.

17 RUDAS, Guillermo. Economa y Ambiente. FESCOL. Bogot, 1998. p. 44. 18 El que contamina paga. Op. Cit., p. 13.

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2. Que el regulador decida controlar las emisiones y reducir las descargas de acuerdo a la estructura de costos de cada fuente. En el primer caso se dice que, el efecto ms grande de un instrumento planteado as, es la gran iniquidad econmica que genera entre los distintos agentes econmicos, dadas las diferencias que existen en los costos de descontaminacin que cada uno de ellos enfrentan. Aquellos que tengan costos marginales de descontaminacin mayores estarn en posicin de desventaja frente a sus competidores., en efecto, aquellas empresas con estructuras de costos mayores para controlar sus emisiones se vern enfrentadas a mayores incrementos en sus costos de operacin, frente a empresas que tienen menores costos de control19.
Grafico N 2 Norma de Emisin igual para Todos
D

C A B

100

Contaminacin0

Los costos marginales de descontaminacin de los agentes A,B,C y D son diferentes. En este caso, al imponerse una norma de descontaminacin N igual para todos, los agentes A y B incurrirn e costos mucho mayores que el resto, mientras que el agente C incurrir en costos relativamente bajos. En este caso las empresas A y B se encuentran en clara posicin de desventaja frente a sus competidoras.

En escenarios competitivos, donde la racionalidad de las firmas se basa en la minimizacin de costos para poder competir, lo deseable ser que el uso de este tipo de medidas no genere desequilibrios en los sectores regulados
19 RUDAS, Op. Cit., p. 72.

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como consecuencia de una cumplimiento.

elevacin exagerada de los costos de

En algunos casos el uso de normas homogneas (igual para todos), como estrategias de poltica para el control de la contaminacin, han mostrado estar acompaadas de fuertes resistencias jurdicas o pleitos legales por parte de los sectores regulados que resultan desfavorecidos con la norma. Este tipo de resistencia en presencia de una autoridad ambiental dbil, por lo general esta acompaada de mayores niveles de degradacin ambiental, dada la incapacidad de la misma para hacer cumplir la norma. En el segundo caso, el uso de normas diferenciadas, obliga al regulador a establecer un plan de control de emisiones por fuente, hecho que eleva considerablemente los costos de la regulacin ambiental. La autoridad ambiental ante la necesidad de disponer de grandes

cantidades de informacin sobre el estado de los vertimientos o emisiones, parmetros de calidad, tecnologa y costos de descontaminacin que le permita establecer dichos niveles20, debe incurrir en costos, que por lo general, son directamente proporcionales a tales requerimientos. En resumen medidas de este tipo, demandan un sofisticado sistema de toma de decisiones de carcter tcnico por parte del Estado, para establecer cual debe ser el comportamiento adecuado de cada uno de los agentes que causan la contaminacin21; adems generan "pocos incentivos para el cambio tecnolgico y cultural hacia practicas de produccin y de consumo

20 El que contamina paga. Op. Cit., p. 13. 21 RUDAS, Op. Cit., p. 21.

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mas limpias o sostenibles"22 y no permiten recurrir a la iniciativa privada para minimizar los costos de sus propias acciones. Como respuesta a este tipo de rigideces, la teora econmica ha desarrollado los instrumentos econmicos que permiten a los sectores regulados mayor flexibilidad a la hora de cumplir con la meta ambiental propuesta. Estos instrumentos se convierten en una alternativa para lograr ambientales al menor costo posible. resultados

22 CARDENAS, Juan Camilo. En: Uso de instrumentos econmicos en la poltica ambiental colombiana. Coleccin Problemas de Desarrollo. Bogot. Pontificia Universidad Javeriana, 1996. p. 101.

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2.2 Instrumentos Econmicos

Los instrumentos econmicos se definen como mecanismos de poltica que buscan afectar las decisiones de los agentes individuales a travs de seales econmicas, dejando la decisin de como reducir la contaminacin a cada empresa, de tal manera que esta minimice sus costos de reduccin de la contaminacin23. Con base en la racionalidad econmica, a travs de una correcta valoracin de los recursos ambintales y aprovechando la ventajas que tienen los mercados como eficaces transmisores de informacin, estos Instrumentos buscan actuar sobre la estructura de costos y beneficios de cada uno de los agentes econmicos que causan contaminacin para incentivar decisiones y comportamientos que resulten ms amigables con el medio ambiente. Su diseo se basa en el principio equimarginal; que quiere decir que, si se tienen mltiples fuentes para generar determinado producto o para lograr determinada meta, y se desea minimizar los costos totales de tales requerimientos, se debe distribuir la produccin de tal manera que se igualen los costos marginales entre las fuentes de produccin24. "La ms equitativa distribucin de costos de cumplimiento entre fuentes y la mayor claridad de seales econmicas producen resultados ambientales ms rpidamente25. En la mayora de los casos los instrumentos econmicos se expresan en tasas o impuestos a quienes contaminan, en subsidios a quienes protegen el

23 El que contamina paga. Op. Cit., Pg. 14. 24 FIEL, Barry. Economa y Ambiente. Una Introduccin, 1995. Pg. 69. 25 BLACK, Thomas y GARCIA, Maria Claudia. Los Instrumentos Econmicos Dentro de la Regulacin Ambiental Colombiana: Teora, Practica y Resultados. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogot, 1998. Pg. 10.

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ambiente

en

posibilidades

de

negociacin

de

las

licencias

de

contaminacin. Al igual que las normas de intervencin directa o comando y control, con el uso de los instrumentos econmicos no se pretende acabar con los problemas de la contaminacin; estos instrumentos haciendo uso de lograr niveles socialmente criterios de eficiencia econmica buscan aceptables de contaminacin. La teora econmica llama a este tipo de casos enfoques de eficiencia sin optimalidad o soluciones de segundo mejor, para la teora los niveles ptimos de contaminacin son aquellos puntos donde se maximizan los beneficios netos de derivados del ambiente que se esta contaminando, sea donde el beneficio marginal del medio ambiente es igual al costo marginal de su preservacin o costo marginal de descontaminar26. La razn por la que se prefiere un enfoque de eficiencia sin optimalidad es que las soluciones de optimalidad econmica demandan informacin muy completa, que en muchos casos no esta disponible para la autoridad ambiental o para el regulador o que su levantamiento es muy costoso27. En economas globalizadas o no, cuando se trata de alcanzar niveles socialmente aceptables de contaminacin y existe una sola fuente contaminadora, el uso de cualquiera de los dos enfoques puede resultar indiferente; pero si se trata de mltiples fuentes, el uso de los instrumentos econmicos ofrece una gran ventaja sobre el comando y control, y es que permite alcanzar los niveles de contaminacin al menor costo posible para la economa.
26 ESPINO, Mara Dolores. Sistema de Incentivos en la poltica Ambiental en Colombia. Universidad Javeriana. Bogot. 1996. Pg. 148. 27 Tesis. Janeth. Pg..25.

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Con el uso de un instrumento econmico, como una tasa por kilogramo de contaminante vertido, las empresas con costos marginales de descontaminacin mas bajos descontaminaran ms, y las de costos marginales ms altos descontaminaran menos; en tal sentido, las fuentes que ms reduzcan la contaminacin sern aquellas que lo puedan hacer al menor costo. Si las empresas exhiben costos marginales de descontaminacin diferentes, estas como conocedoras de su realidad, analizaran las posibilidades de cumplimiento, las comparara con el pago que deban hacer al Estado por el uso del ambiente y tomara la decisin que econmicamente ms le convenga. La flexibilidad que el instrumento permite para que los contaminadores minimicen sus costos de cumplimiento lleva a que la calidad ambiental deseada pueda ser alcanzada al mnimo costo para la economa y la sociedad. Los mecanismos de comando y control han demostrado ser ineficientes por si solos, para lograr reducciones de contaminacin al menor costo posible para las empresas28. La diferencia fundamental entre ste tipo de instrumentos y los instrumentos econmicos es que mientras los primeros obligan a los agentes a controlar ciertas actividades, los segundos utilizan seales de mercado para influenciar en las decisiones de los agentes de manera que sean consistentes con los objetivos ambientales. Los instrumentos de comando y control centran su atencin en los mtodos, mientras que los econmicos, lo hacen en los resultados, brindando mayor flexibilidad a las decisiones de los agentes para reaccionar a los

28 A pesar de las dificultades que representa realizar una comparacin de costos en el uso de las distintas alternativas para el control de la contaminacin, una revisin de 17 estudios comparativos entre el uso de polticas de comando y control y el uso de instrumentos econmicos muestra que el enfoque de comando y control tiene unos costos de cumplimiento de 1.5 a 20 veces mayores que los de usar instrumentos econmicos
Clarence y MAZUREK, Jan. Resources for the Future.

DAVIES,

20

instrumentos ofrecidos y lograr as menores costos. Una combinacin de ambos tipos de instrumentos sera lo ms recomendable29. De esta forma los instrumentos econmicos se convierten en mecanismos de regulacin flexibles al permitir a los actores regulados escoger la opcin (niveles de emisin o tecnologas a usar) que mejor se acomode a sus estructuras y que minimice sus costos de cumplimiento. Entre las alternativas instrumentos. que los instrumentos econmicos ofrecen a la

economa de la regulacin podemos encontrar los siguientes tipos de

29 Informe Nacional del Estado del Ambiente. Instrumentos Nacionales de la Poltica Ambiental GEO Per. 2000

21

2.2.1 Tipos de Instrumentos Econmicos Dentro de los instrumentos econmicos de proteccin ambiental se distinguen varias clases:30 2.2.1.1 Tasas o Impuestos.

Se trata de una tasa o impuesto que la autoridad ambiental cobra a los agentes que causan la contaminacin. Este tipo de impuesto se cobra sobre el monto o sobre la calida de las descargas que las empresas hacen al ambiente; el regulador determina un precio por unidad de contaminante vertido y los agentes econmicos determinan cuanto contaminar. Este tipo de instrumento busca inducir a los agentes a reducir la contaminacin de forma costo efectiva, ya que empresas cuya racionalidad sea la minimizacin de costos de cumplimiento buscaran disminuir sus emisiones en respuesta al impuesto, hasta el punto en el que el costo marginal de reduccin de la contaminacin sea igual al impuesto.
Grafico N 3 Tasa por Contaminacin
D

C A B

100

Nivel de Emisiones

Con una tasa por contaminacin igual a T, los agentes econmicos igualan los costos marginales de descontaminacin y cada quien descontamina hasta el punto en que stos se igualen a la tasa.

30 Economa y Ambiente. En: Planeacin y Desarrollo. Vol XXVII, N| 2. Abril de 1996. Bogot.

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Una tasa o impuesto por kilogramo de contaminante vertido igual para todos lleva a que los costos marginales de descontaminacin se igualen entre las fuentes contaminantes y se obtenga una solucin al mnimo costo para la economa. La imposicin de una tasa por kilogramo de contaminante vertido, igual para todos, hace que cada uno de los agente econmicos compare sus costos de descontaminacin con el pago de una tasa y tome la decisin que econmicamente ms le convenga para cumplir con el programa de descontaminacin.31 Cuando la tasa por unidad de contaminante vertido sea mayor que el costo marginal de descontaminacin (CMD) las empresas preferirn reducir las unidades de contaminacin que pagar la tasa; pero si los costos marginales de descontaminacin son mayores que la tasa, contaminando. Para Fiel Barry la tecnologa es el factor productivo que mayor incidencia tiene sobre la forma de la curva de costos marginales de produccin32. El concepto de tecnologa es de vital importancia en la economa ambiental, puesto que depende mucho del cambio tecnolgico para hallar formas de producir bienes y servicios con menos efectos nocivos a nivel ambiental, y para manipular mejor los residuos generados en la produccin; en este sentido las fuentes contaminantes, buscando soluciones novedosas, encontraran en la tecnologa una alternativa que les permita reducir la contaminacin sin disminuir sus niveles de produccin. En la bsqueda de soluciones novedosas, las fuentes contaminantes encuentran en la tecnologa una alternativa que lea permite reducir la contaminacin sin disminuir sus niveles de produccin. Entre las alternativas de descontaminacin que las empresas pueden contemplar se encuentra el
31 El que contamina paga. Op. Cit., Pg. 15. 32 FIEL, Barry. Economa y Ambiente. Una Introduccin, 1995. Pg. 66.

las empresas preferirn pagar la tasa y seguir

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uso de nuevas tecnologas y enfoques que minimizan los costos de cumplimiento, o uso de nuevas tecnologas y enfoques que mejoran los procesos y el producto mientras disminuye el impacto ambiental33. El uso de nuevas tecnologas y procesos de produccin ms limpios permite a los sectores regulados la posibilidad de combinar aumentos en la productividad con disminuciones en los niveles de contaminacin.34 Una ventaja adicional que el uso de este tipo de instrumentos permite esta relacionada con la capacidad de generar reducciones adicionales de descontaminacin ms all de la meta de descontaminacin establecida; ya que reducciones adicionales de contaminacin implica menores niveles de pago de la tasa por el uso del ambiente. El instrumento induce a las empresas a hacer anlisis de tipo costo - beneficio con el fin de escoger la mejor alternativa. La critica ms importante que enfrenta este instrumento esta relacionada con el (trial and error) ensayo y error al cual debe ser sometida la tasa o impuesto a fin de dar buena cuenta de los objetivos de descontaminacin, "Por supuesto, tal proceso interactivo no carece de costos, ya que implica que algunos municipios o empresas contaminadoras tendrn que hacer cambios, de tal forma que puedan flexibilizar el diseo de sus plantas," Si la tasa o impuesto es muy bajo la contaminacin sobrepasar los niveles permisibles. Si la tasa de impuesto es muy alta se estarn restringiendo las emisiones ms de lo necesario."35

33 BLACK, Thomas y GARCIA, Maria Claudia. Los Instrumentos Econmicos Dentro de la Regulacin Ambiental Colombiana: Teora, Practica y Resultados. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogot, 1998. 34 RODRIGUEZ BECERRA, Manuel; URIBE, Eduardo y CARRIZOSA, Julio. Instrumentos Econmicos para la Gestin Ambiental en Colombia. FESCOL. Bogot, 1999. Pg. 29. 35 Los Instrumentos Econmicos Dentro de la Regulacin Ambiental Colombiana. Op. Cit., Pg. 13.

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Los cargos o impuestos han sido utilizados principalmente para el control de las emisiones liquidas, residuos slidos y emisiones sonoras en: Australia, Blgica, Dinamarca, Francia, Holanda, Alemania, China, Sudeste Asitico, Europa del Este, Mxico, Argentina y Brasil. En trminos generales, en estos pases, los impuestos a las emisiones han sido fijados muy bajo, razn por la cual su efectividad para mejorar la calidad ambiental ha sido limitada y se han constituido bsicamente en instrumentos generador de recursos. Entre los cargos o impuestos podemos distinguir varias clases36: 2.2.1.1.1 Tasas por Usuario. Este instrumento es ampliamente utilizado en casos de contaminacin hdrica. Consiste bsicamente en un cobro qua el Estado o los particulares hacen a los contaminadores como contraprestacin por los servicios prestados de restauracin, tratamiento y disposicin de residuos. El precio que se cobra al usuario se determina bsicamente en funcin de los costos en los que se incurre por la prestacin de estos servicios ms una tasa razonable de retorno "en general, los cargos al usuario no tienen la pretensin de corregir prestado."37 Si el mercado del manejo de los residuos es competitivo, el precio del servicio representara los costos en los cuales se incurre ms una tasa de retorno normal"; si el mercado no es competitivo y tiende a distorsionar las tarifas, el Estado deber intervenir y buscar mecanismos de regulacin de precios.
36 Economa y Ambiente. En: Planeacin y Desarrollo. Vol XXVII, N| 2. Abril de 1996. Bogot. Pg. 20. 37 Ibd., Pg. 27.

el problema de las

externalidades, sino recuperar los costos en que se incurre por un servicio

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En trminos generales si las tarifas estn relacionadas con la cantidad y la calidad de las descargas que los contaminadores hacen al ambiente, estas servirn de incentivo econmico para que los agentes consideren posibilidades distintas a las de seguir contaminando. 2.2.1.1.2 Cargos por Productos. Este instrumento se usa bsicamente en aquellos productos o insumos que causan contaminacin. Consiste en un impuesto que la autoridad ambiental cobra y que suma al precio de los productos o insumos contaminantes con el fin de que este refleje el costo de recoleccin, tratamiento y reciclaje, vinculados a la produccin y el consumo de estos productos. 2.2.1.1.3 Cargos Administrativos. Este instrumento establece un nivel de desembolso o pago por los servicios administrativos (registros de qumicos, establecimiento de licencias, monitoreo de emisiones e implementacin y ejecucin de reglamentos ambientales) que pueden ser necesarios en el caso de uso de sustancias peligrosas. 2.2.1.1.4 Impuestos Diferenciales. Consisten bsicamente en impuestos que gravan a productos que contaminan y subsidian a aquellos que descontaminan. 2.2.1.2 Subsidios

Se trata de una compensacin que al Estado hace a aquellas empresas que procurar la descontaminacin. El Estado a travs de mltiples formas (en efectivo, exencin de impuestos, exencin de tarifas, etc.) trata de incentivar reducciones en las unidades de contaminacin emitidas por las empresas.

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El uso de este tipo de instrumentos no es recomendado por la economa ambiental ya que puede generar distorsiones en el mercado al no permitir que las empresas asuman el verdadero valor de sus propias acciones. 2.2.1.3 Sistema de Deposito Reembolso.

Se trata de un sobrecargo o deposito inicial que se hace sobre el precio de aquellos productos que causan contaminacin; si una vez usado el producto, se devuelven los desechos a un sitio de reciclaje o recoleccin certificado por el Estado o la autoridad ambiental, el deposito inicial se devuelve al usuario. Esta medida busca estimular, a travs del sistema de precios, actitudes consecuentes con el ambiente; aquellos agentes econmicos que decidan no tratar, reciclar y disponer sus desechos, incurrirn en mayores costos como consecuencia de mayores precios en sus insumos, que aquellos que decidan tratarlos y disponerlos en sitios autorizados. 2.2.1.4 Creacin de Mercado

Estos instrumentos constituyen una alternativa a la intervencin directa y consiste en el diseo de derechos de emisin los cuales son vendidos y pueden ser transados en el mercado. Entre estos instrumentos se encuentran: 2.2.1.4.1 Permisos transables de emisin: Al igual qua los cargos o impuestos, la implementacin de este instrumento requiere de unos pasos previos a su funcionamientos. El primero hace referencia a la determinacin de una meta regional de descontaminacin, que estar determinada por la cantidad total de emisiones que la sociedad esta dispuesta a aceptar; el segundo, tiene que ver con el establecimiento de los permisos de emisin, que en todos los casos debern ser consistentes con los montos de emisin

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establecidos en la meta regional de descontaminacin; y el tercero, trata lo relacionado con la forma como son distribuidos los permisos de emisin entre las fuentes que generan contaminacin. Si una vez establecidos y distribuidos los permisos de emisin "una fuente emite menos de lo que su limite le permite, la firma puede tranzar las diferencias entre sus descargas actuales y sus descargas permitidas con otra firma, que entonces tendr el derecho de emitir ms de lo que su limite inicial le permite."38 El hecho de que las firmas puedan tranzar los permisos de emisin en el mercado implica haber generado derechos de exclusin sobre la contaminacin; en este sentido, si una empresa compra permisos de emisin para poder aumentar su contaminacin, excluye a otras de poderlo hacer. Las transacciones de mercado permiten al instrumento alcanzar los niveles de emisin deseados al mnimo costo posible para la economa y la sociedad. Las empresas como mejores conocedoras de su realidad, compararan los costos marginales de descontaminacin con el pago de permisos de emisin y tomaran la decisin que econmicamente ms les convenga. Empresas con costos marginales de descontaminacin bajos preferirn descontaminar que comprar derechos de emisin y firmas con costos marginales altos preferirn comprar permisos de emisin que reducir su contaminacin. Si debido a diferencias tecnolgicas entre las distintas fuentes emisoras, los costos de reduccin de emisiones difieren entre si, se podra esperar que surja un mercado por permisos, en el que aquellas fuentes con bajos costos de reduccin de emisiones vendan permisos y aquellas con altos costos los compren"39. En este sentido la entrada de nuevas empresas al mercado estar sujeta al uso de tecnologas limpias o a la compra de derechos de emisin.
38 Ibd., p. 31. 39 Ibd., p. 32.

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2.2.1.4.2 Rgimen de responsabilidad legal. A travs de este mecanismo se busca transferir la responsabilidad penal que tienen las empresas en el dao ambiental causado, a compaas aseguradoras. La existencia de responsabilidades legales en el dao ambiental genera el surgimiento de un mercado de seguros ambientales. 2.2.1.5 Incentivos Financieros de Fiscalizacin.

Este tipo de instrumentos busca asegurar el cumplimiento de estndares ambientales, donde el no cumplimiento es castigado ya sea ex ante exigiendo un pago retornable sobre el cumplimiento, o ex-pos implementando una multa cuando se produce el no cumplimiento40. Entre este tipo de instrumentos podemos encontrar: 2.2.1.5.1 Tarifas por el no Cumplimiento. Consiste en una tasa que se cobra a los contaminadores cuando sus emisiones sobrepasan los niveles establecidos. EL volumen de la tasa ser, ms o menos, proporcional al dao ambiental causado. 2.2.1.5.2 Bonos de desempeo. Consiste en un desembolso, como medida preventiva, que la autoridad ambiental exige a las empresas cuando inician una actividad productiva, con riesgo de contaminacin. El reembolso se produce cuando las empresas cumplen con las expectativas ambientales establecidas.

40 Ibd., p. 39.

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En resumen " lo que todos estos instrumentos tienen en comn es que crean una serie de penalidades y recompensas pecuniarias que incentivan a los sectores econmicos a cumplir metas ambientales41. Los incentivos econmicos pueden ser ms efectivos que la reglamentacin Estatal (comando y control), porque en vez del control directo por parte de la autoridad fomentan el autocontrol y en vez de la obligacin fija (cumplir con estndares de emisin) proponen un incentivo econmico mvil que promueve la disminucin de la contaminacin. Para los economistas, los instrumentos econmicos son importantes porque permiten a cada usuario un ajuste flexible entre pagar un impuesto o invertir en el control de la contaminacin. Las empresas que tengan mayor de controlar la contaminacin preferirn invertir en oportunidad

descontaminacin que pagar una tasa y, al contrario, las que enfrenten mayores costos de tratamiento ambiental preferirn pagar tasas de emisin que invertir e descontaminacin. Con los instrumentos econmicos se puede llegar a los niveles de carga y tratamiento deseados, con los menores costos para el conjunto de la sociedad.

41 ESPINO, Mara Dolores. Sistema de Incentivos en la poltica Ambiental en Colombia. Universidad Javeriana. Bogot. 1996. Pg. 146.

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3. MARCO JURIDICO E INSTRUMENTOS ECONOMICOS EN COLOMBIA La legislacin ambiental colombiana se ha caracterizado principalmente por el uso de normas de intervencin directa para el control de la contaminacin. Con la creacin en 1974 del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente (Decreto - Ley 2811 de 1974) se abre la posibilidad, en Colombia, de utilizar los instrumentos econmicos como alternativas de poltica para el control de la contaminacin. 3.1 Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. El Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente (Decreto Ley 2811 de 1974) es el estatuto bsico para la proteccin ambiental en Colombia. Establece por primera vez el uso de los instrumentos econmicos (tasas retributivas) para el control de la contaminacin ambiental. En su Articulo 18 estableca que 'La utilizacin directa o indirecta de Ia atmsfera, de los ros, arroyos, lagos y aguas subterrneas, y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean el resultando de actividades lucrativas, podrn sujetarse al pago de Tasas Retributivas por el servicio de eliminacin o control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas. Desde ese momento el Estado abre la posibilidad de cobrar una tasa retributiva como contraprestacin por los costos, en los que este incurre, al

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momento de prestar los servicios de eliminacin o control de las consecuencias nocivas que las actividades lucrativas generan al ambiente. Las primeras tasas en reglamentarse, a partir del Cdigo de Recursos Naturales, fueron las tasas por contaminacin atmosfrica (Dect. 0002 de 1982) y las tasas por contaminacin hdrica (Dect. 1594 de 1984). 3.2 DECRETO 1594 DE 1984 Este Decreto reglamento el artculo 18 del Cdigo de Recursos Naturales Renovables en el Capitulo XII, Artculos 142 al 149, y estableci que el pago de la tasa no exonera al usuario del cumplimiento de las normas de vertimientos. El Decreto 1594 defini, en cuanto al uso del agua y residuos lquidos se refiere, los lineamientos que incluyen los limites permitidos de descarga y de concentracin de los efluentes vertidos sobre los cuerpos de agua. Define la formula para el calculo de la tasa retributiva ordinaria diaria por vertimientos de aguas residuales en funcin de la concentracin de DBO42 (Demanda Bioqumica de Oxigeno), SST43 (Slidos Suspendidos Totales) y sustancias especiales (Sustancias de Inters Sanitario). En resumen, estas tasas nunca fueron aplicadas de manera eficiente como instrumentos econmicos para el control da las externalidades negativas causadas por la contaminacin. Las razonas segn Rodrguez Becerra tienen que ver con deficiencias en su diseo, con falta de voluntad poltica
42 La cantidad de oxgeno (medido en el mgl) que es requerido para la descomposicin de la materia orgnica por los organismos unicelulares, bajo condiciones de prueba. Se utiliza para medir la cantidad de contaminacin orgnica en aguas residuales. 43 Es la cantidad de Slidos que el agua conserva en suspensin despus de 10 minutos de asentamiento. Se mide en ppm.

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para hacerlas cobrarlas.

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efectivas y con debilidad institucional para imponerlas y

3.3 Ley 99 de 1993 La Ley 99 de 1993 crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y reestructura el Sistema Nacional Ambiental ( SINA ). Dicta disposiciones acerca de la proteccin y conservacin del medio ambiente y establece una nueva normatividad con respecto a las tasas retributivas. 3.3.1 Antecedentes de la Ley 99 de 1993 Con anterioridad a la expedicin de la Ley 99 de 1993 la gestin ambiental colombiana se encontraba plagada de una serie de vicios institucionales y legales que no permitan el desarrollo de una poltica ambiental clara "Exista hasta el ao 1993 un arreglo institucional y un marco legal creado hacia finales de los aos 60 y principios de los aos 70 que no corresponda a la nueva realidad social y ambiental del Estado. Entre las ms sobresalientes deficiencias que llevaron al fracaso de la poltica ambiental encontramos45. 1. La responsabilidad de proteger el medio ambiente y los recursos encontraba fragmentada y dispersa en un Instituto Nacional de los Recursos

naturales renovables se

sinnmero de instituciones como:

Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA, El Ministerio de Agricultura, Ministerio de Salud, Ministerio de Minas y Energa y el Departamento Nacional de Planeacin.
44 RODRIGUEZ BECERRA, Manuel; URIBE, Eduardo y CARRIZOSA, Julio. Instrumentos Econmicos para la Gestin Ambiental en Colombia. FESCOL. Bogot, 1999. Pg..27.. 45 Ibd., p. 27.

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2. La dispersin de funciones y el choque de competencias existente en estas instituciones eficiente. 3. No exista en el pas una autoridad ambiental autnoma y fuerte, capaz de coordinar la gestin ambiental. Las entidades con funciones ambientales que actuaban a nivel nacional y regional, interpretaban y aplicaban de manera diferente la normatividad ambiental, y definan distintas prioridades y estrategias de gestin46. 4. El clientelismo y el diseo centralizado de la poltica no permita que la gestin ambiental ambiental. 5. No existan mecanismos de participacin a travs de los cuales las comunidades y los individuos influyeran en las decisiones ambientales. 6. La politizacin de las agencias encargadas del manejo ambiental no nombrados directamente permite el desarrollo de una poltica ambiental coherente. Los directores de las Corporaciones Autnomas Regionales eran por el Presidente de la Repblica. 7. El control de la contaminacin ambiental se basa principalmente en el uso de normas de intervencin directa. "Estos mecanismos resultaron ser muy inefectivos dada la inaplicabilidad de muchas de las normas ambientales y dada la baja capacidad de las autoridades para hacerlas cumplir47. 8. Los instrumentos econmicos que son reconocidos orientadores del comportamiento de los agentes econmicos que causan la contaminacin no tuvieron mayor xito en este periodo debido a deficiencias en su diseo y a la falta de voluntad poltica para desarrollarlos. accionara donde realmente asistan problemas no permite el desarrollo de una poltica ambiental

46 Ibd., p. 28. 47 Ibd., p. 29.

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En general el marco institucional y legal existente hasta antes de la expedicin de la Ley 99 de 1993 no contribua al desarrollo de una gestin ambientalmente sana para el pas "La legislacin ambiental, tributaria, de comercio, civil y penal en Colombia permiti que fuese mejor negocio contaminar, deteriorar y empobrecer la riqueza natural, que poner en marcha estrategias de prevencin, mitigacin y control ambiental"48. 3.3.2 Situacin Actual Con la creacin de la Ley 99 de 1993 y el consecuente reordenamiento del Sistema Nacional Ambiental -SINA49se pretende dar solucin a los problemas de desorden institucional, de dispersin de funciones, de excesiva centralizacin y de poca participacin que aqueja la poltica ambiental anterior. As mismo se modifican los ms importantes instrumentos de poltica para el control de la contaminacin, se crean unos nuevos y se sealan algunas reas donde deben establecerse. Entre los objetivos que el Sistema Nacional Ambiental -SINA- se propone para dar cumplimiento al mandato constitucional de desarrollo sostenible est fomentar la incorporacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos econmicos para la prevencin, correccin y restauracin de los recursos naturales renovables50.

48 Ibd., p. 33 49 El Sistema Nacional Ambiental SINA es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Ley. 50 Ley 99 de 1.993 (Diciembre 22) Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA- y se dictan otras disposiciones. Artculo 1, numeral 7.

35

En este sentido el Articulo 42 de la Ley 99 de 1993, que subroga el articulo 18 de la Ley 2811 de 1974, establece el sistema y mtodo de clculo para fijar la tarifa mnima del instrumento econmico -tasa retributiva- e incluye como sujetos pasivos del misma a quienes presten servicios. El inciso primero del articulo 42 se refiere a las tasas retributivas as: "La utilizacin directa o indirecta de la atmsfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrcolas, sustancias nocivas que sean resultado mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y de actividades antropicas o propiciadas por el hombre, o actividades econmicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetar al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas51. Las primeras tasas en reglamentarse, a partir de la expedicin de la Ley 99 de 1993, fueron las tasas retributivas por vertimientos hdricos a travs del Decreto 901 del 1 de abril de 1997. 3.4 Decreto 901 de 1997 El gobierno Nacional mediante el Decreto 901 de 1997, reglamenta las tasas retributivas por la utilizacin dilecta o indirecta del agua como receptora de vertimientos puntuales. El Decreto contempla lo relacionado con el establecimiento de la tarifa mnima y su ajuste regional; define los sujetos pasivos de la tasa; los mecanismos de recaudo, fiscalizacin y control; el proceso de reclamacin y define la formula sobre la cual se calcula y cobra la tasa.

51 Ibd., Articulo 42.

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La formula que plantea el Decreto, para determinar el monto mensual que cada agente econmico deber pagar a la autoridad ambiental por verter sus desechos contaminados a los cuerpos de agua es la siguiente: Monto TRj = Trj x Ccj x T Donde el monto de la tasa retributiva del parmetro j (Monto TRj) esta determinado por la tarifa regional (Trj) del parmetro j, la carga contaminante diaria del parmetro j (Ccj) y el periodo de descarga mensual (T). La autoridad ambiental competente establece la tarifa regional (Trj) con base en la tarifa mnima (Tm) que determine el Ministerio para el parmetro j, multiplicada por el factor regional (Fr). Entonces Trj = Tm x Fr; donde Fr (factor regional) empezar con un valor igual a
uno (1) y se incrementar 0.5 cada semestre.

La carga contaminante diaria del parmetro j (Ccj) se determina con base en la siguiente formula: Cc= Q x C x 0.0864 x (t/24) Donde: Cc= Carga contaminante en kilogramos por da (Kg/da) Q= Caudal promedio, en litros por segundo (l/s) C= concentracin de la sustancia contaminante, en miligramos por litro (mg/l) 0.0864= factor de conversin de unidades T= Tiempo de vertimiento del usuario, en horas por da (h).

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Como quedo concebido el Decreto 901, el Factor Regional se convierte en un elemento rgido, que eleva de forma exponencial el valor monetario que los sujetos pasivos de la tasa deben pagar a la Autoridad Ambiental por el uso de los cuerpos de agua como vertederos de desechos. En este sentido si en el primer mes, del primer semestre, la empresa X pago 1 peso por concepto de tasa del parmetro DBO, es esperable, si la calidad de los vertimientos de la empresa X no cambian, que para el primer mes del segundo semestre la empresa pague 0.5 veces ms. En conclusin, como quedo contemplado el factor regional del Decreto 901 no es ms que un elemento que eleva de forma muy rpida el costo operacional de las empresas, sin que les de tiempo a las mismas de reaccionar ante la necesidad de cambio, convirtindose as en un simple instrumento para recaudar recursos y alejndose de su objetivo como motivador de los agentes para reducir la contaminacin. 3.4.1 Resolucin 273 del primero de abril de 1997. El Ministerio de Ambiente, mediante la resolucin 273, fija con base en criterios tcnicos, las tarifas mnimas de las tasas retributivas por vertimientos lquidos para los parmetros Demanda Bioqumica de oxigeno (DBO) y Slidos Suspendidos Totales (SST), fija en treinta y nueve pesos con cincuenta centavos el kilogramo de carga contaminante vertido ($39.50/Kg.) para el parmetro Demanda Bioqumica de Oxgeno (DBO) y en diecisis pesos con noventa centavos por kilogramo de carga contaminante ($16.90/Kg.) para el parmetro de Slidos Suspendidos Totales (SST). 3.4.2 Resolucin 0372 del 6 de mayo de 1998. La Resolucin 0372 actualiza las tarifas mnimas para las tasas retributivas por vertimientos puntuales y establece que las tarifas mnimas se

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actualizaran anualmente con base en el IPC determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas, actualiza la tarifa mnima en cuarenta y seis pesos con cincuenta centavos por kilogramo de carga contaminante ( $ 46.50/kg) para el parmetro Demanda Bioqumica de Oxgeno (DBO) y en diecinueve pesos con noventa centavos por kilogramo de carga contaminante (19.90/kg ) para el parmetro de Slidos Suspendidos Totales (SST). Las Corporaciones Autnomas Regionales, de Desarrollo Sostenible y los Grandes centros Urbanos, en su calidad de autoridad ambiental, estn constitucional y legalmente facultados para cobrar la Tasas Retributiva por vertimientos puntuales en su jurisdiccin. 3.5 Decreto 3100 de 2003 El Plan Nacional de Desarrollo 2002 2006 Hacia un Estado Comunitario contempla dentro de las metas ambientales la necesidad de revisar la normatividad de la Tasa Retributiva con el objeto de aplicar el instrumento en aquellas Corporaciones Autnomas Regionales donde no se ha aplicado y corregir las deficiencias en aquellas donde ya se esta aplicando. El CONPES 3177 del 15 de julio de 2002 dispone de una revisin de las normas que permitan la aplicacin efectiva de las Tasas Retributivas, dadas las falencias del Decreto 901, as como la pobre gestin de las Corporaciones Autnomas Regionales para la ejecucin de este instrumento; en consecuencia se expide el Decreto 3100.52

52 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2003 2004. Contralora General de la Repblica. Pg. 21.

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El Decreto 3100 del 30 de octubre de 2.003 deroga53 el Decreto 901 de 1997 y reglamenta nuevamente las tasas retributivas por la utilizacin directa del agua como receptora de vertimientos puntuales. La nueva norma mantiene el espritu del instrumento econmico contenido en el Decreto 901 de 1997; precisa algunas definiciones, e introduce conceptos nuevos, como por ejemplo planes de ordenamiento del recurso hdrico los cuales se convierten en un instrumento importante a la hora de priorizar las cuencas objeto del cobro de la tasa54; modifica lo relacionado con la periodicidad de los ajustes del factor regional en el sentido que las autoridades ambientales competentes evaluaran cada ao lo relacionado con el cumplimiento de la meta global de reduccin de la contaminacin de los diferentes cuerpos de agua y no cada seis meses como lo estableca el Decreto 901; precisa tambin la formula del factor regional (Fr) la cual no haba sido contemplada por el Decreto anterior y con base en ello redisea la formula para el cobro de la tasa retributiva. A la luz del nuevo Decreto el factor regional empezar con un valor igual a uno (1) el cual se ajustara anualmente a partir de finalizar el segundo ao y se aplicar a los usuarios sujetos al pago de la tasa que no hayan cumplido con la meta de reduccin de la contaminacin, de conformidad con la siguiente formula:

53 Dejar sin efecto los artculos del Decreto 901 que le son contrarios y mantiene vigentes todos aquellos que no lo son. 54 El Artculo 3 del Decreto 3100 dice asi Las Autoridades Ambientales Competentes cobraran la tasa Retributiva por vertimientos puntuales en aquellas cuencas que se identifiquen como prioritarias por sus condiciones de calidad, de acuerdo con los Planes de ordenamiento del recurso establecidos en el Decreto 1594 de 1984 o aquellas normas que lo modifiquen o sustituyan.

40

Fr1 = Fr0 +
Donde:

(Cc-CcM) CcL-CcM

FR1 = Factor regional ajustado. FR0 = Factor regional del ao inmediatamente anterior. Cc = Total carga contaminante recibida por la cuenca, y vertida por los sujetos pasivos de la tasa retributiva al cuerpo de agua o tramo en el ao inmediatamente anterior expresada en Kg/ao; descontando la carga contaminante vertida de los usuarios prestadores del servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa. CcM = Meta global de carga contaminante para la cuenca, cuerpo de agua o tramo expresada en Kg/ao; descontando la meta de reduccin de los usuarios prestadores del servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa. CcL = Total de carga contaminante vertida por los usuarios sujetos al pago de la tasa al inicio del quinquenio expresada en Kg/ao; descontando la carga contaminante al inicio del quinquenio de los usuarios prestadores del servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa. Para el calculo del monto mensual a cobrar por concepto de tasa retributiva la Autoridad Ambiental competente iniciara cobrando la tarifa mnima de la tasa y evaluar anualmente, a partir del segundo ao, el cumplimiento de la meta global de reduccin de la carga contaminante del cuerpo de agua o tramo, as como el cumplimiento de las metas individuales y sectoriales. Al igual que en el Decreto 901, el monto que cada agente deba pagar por concepto de la tasa retributiva depender de la carga contaminante que cada

41

uno vierta a los cuerpos de agua y de la correspondiente meta de descontaminacin. Bajo el Decreto 3100 el monto a cobrar por concepto de tasa retributiva estar determinado por la siguiente formula:

donde: MP = Total Monto a Pagar Ci = Carga contaminante de la sustancia i vertida durante el perodo de cobro Tmi = Tarifa mnima del parmetro i Fri = Factor regional del parmetro i aplicado al usuario. Si cumple con su meta individual o sectorial es igual a 1; si incumple es calculado de acuerdo a la formula del Fr (Factor regional). n = Total de parmetros sujetos a cobro El Factor Regional, bajo el nuevo Decreto, tiene en cuenta elementos que el anterior decreto no contemplaba como la lnea base (niveles de contaminacin en el momento t) y la meta regional de descontaminacin (momento t+1) los cuales hacen un instrumento mas flexible que el anterior y ajustado a las condiciones particulares de cada regin. El Decreto 3100 establece tambin, en su artculo 6, una metodologa o requerimientos previos al cobro de la tasa:

42

1. Documentar el estado de la cuenca, tramo o cuerpo de agua en trminos de calidad. 2. Identificar los usuarios que realizan vertimientos en cada cuerpo de agua y que estn sujetos al pago de la tasa. Para cada usuario deber conocer, ya sea con mediciones, estimaciones presuntivas o bien mediante autodeclaraciones, la concentracin de cada parmetro objeto de cobro de la tasa y el caudal del efluente. 3. Determinar si los usuarios identificados en el numeral anterior, tienen o no Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos. 4. Calcular la lnea base como el total de carga contaminante de cada sustancia vertida al cuerpo de agua, durante un ao, por los usuarios sujetos al pago de la tasa. 5. Establecer objetivos de calidad de los cuerpos de agua de acuerdo a su uso conforme a los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico. Para el primer quinquenio de cobro, en ausencia de los Planes de Ordenamiento del Recurso, las Autoridades Ambientales Competentes podrn utilizar las evaluaciones de calidad cualitativas o cuantitativas del recurso disponibles". La metodologa busca generar, por Decreto, un hilo conductor mnimo para que las diferentes autoridades ambientales implementen el instrumento econmico en sus jurisdicciones y as buscar mayor homogeneidad en el proceso. El nuevo Decreto reconoce la posibilidad de recuperar, va tarifa, los costos por concepto de tasas retributivas en que incurran las empresas o los particulares que presten servicios de acueducto y alcantarillado. Segn el Articulo 32 del Decreto 3100 La Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico establecer las frmulas tarifaras que permitan a las personas prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios recuperar los costos por concepto de tasas retributivas y los asociados con el monitoreo y

43

seguimiento de sus usuarios, teniendo en cuenta las polticas tarifaras establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. El Decreto 3100 precisa tambin que los recaudos de la tasa retributiva por vertimientos hdricos se destinarn exclusivamente a proyectos de inversin de descontaminacin hdrica y monitoreo de la calidad de las aguas, para lo cual las Autoridades Ambientales Competentes debern realizar las distribuciones en sus presupuestos de ingresos y gastos a las que haya lugar para garantizar la destinacin especfica de la tasa55. A partir de la expedicin de este Decreto, las Autoridades Ambientales Competentes tendrn un plazo mximo de [1] ao para establecer nuevas metas de reduccin de carga y para adoptar la nueva metodologa de cobro expuesta en este Decreto en las cuencas donde se est cobrando la tasa retributiva con la reglamentacin del Decreto 901 de 199756. El decreto 3100 no exime a los sujetos pasivos de las obligaciones pecuniarias contradas bajo la tutela del decreto 901. 3.6 Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004. El Decreto 3440 del 21 octubre de 2004 modifica el Decreto 3100 de 2003 en algunos artculos y amplia el plazo a 2 aos, contados a partir del 30 de octubre de 2004, para que las Autoridades Ambientales adopten la nueva metodologa de cobro. Bajo el Decreto 3100 el plazo para adoptar la nueva metodologa terminaba en octubre de 2004 y el Decreto 3440 lo amplia hasta octubre de 2006.

55 Articulo 20. Decreto 3100. 56 Articulo 33. Decreto 3100.

44

Modifica el Articulo 3 del decreto 3100 de la siguiente manera: Las Autoridades Ambientales Competentes cobrarn la tasa retributiva por los vertimientos puntuales realizados a los cuerpos de agua en el rea de su jurisdiccin 3100. Amplia la definicin de proyectos de inversin, en los cuales podr invertirse los dineros recaudados por concepto de tasa retributiva, en el siguiente sentido: Segn el Decreto 3100 proyectos de inversin Son todas aquellas inversiones cuya finalidad sea mejorar la calidad fsico qumica y/o bacteriolgica de los vertimientos o del recurso hdrico. Se incluyen inversiones en interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales, as como los estudios y diseos asociados a los mismos57; bajo el nuevo Decreto estas inversiones tambin pueden contemplar la elaboracin y ejecucin de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico; la nueva definicin aade adems que se podr utilizar hasta un 10% del recaudo de la tasa para la cofinanciar estudios y diseos asociados a interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales58. Modifica el Artculo 6 del Decreto 3100 el cual condicionaba el cobro de la tasa retributiva por vertimientos hdricos a Informacin previa como por ejemplo documentar el estado de la cuenca e Identificar los usuarios; bajo la tutela del Decreto 3440 esta informacin ya no debe ser previa al cobro de la tasa sino previa al establecimiento de las metas de reduccin. y no solo en aquellas cuencas que se identifiquen como prioritarias por sus condiciones de calidad como lo establece el Decreto

57 Decreto 3440 del 21 de octubre de 2.004. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 58 Articulo 2. Decreto 3440.

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Modifica el Articulo 18 del decreto 3100 el cual defina como sujetos pasivos de la tasa a todos aquellos usuarios que realicen vertimientos puntuales y generen consecuencia nocivas al ambiente; ahora la definicin se hace ms genrica en el sentido que es sujeto pasivo de la tasa todo usuario que realice vertimientos puntuales, sin condicionar a que el vertimiento sea nocivo. El decreto 3440 al igual que los decretos 901 y 3100 precisa que cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la Autoridad Ambiental Competente cobrar la tasa nicamente a la entidad que presta dicho servicio. Modifica el Pargrafo 1 del Artculo 21 del decreto 3100 delegndole funciones al Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales IDEAM- en el siguiente sentido Los usuarios prestadores del servicio de alcantarillado y los municipios o distritos sujetos al pago de la tasa, podrn hacer autodeclaraciones presuntivas de sus vertimientos. En lo que se refiere a contaminacin de origen domstico, tomarn en cuenta para ello factores de vertimiento percpita, para los contaminantes objeto de cobro. Estos valores sern establecidos por el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales, Ideam59; en el anterior decreto estos valores eran establecidos por el MAVDT. Agrega adems a este pargrafo que mientras el IDEAM establece los factores domsticos de vertimiento per cpita, las Autoridades Ambientales Competentes utilizando podrn utilizar factores determinados para municipios a de partir de caracterizaciones realizadas con base en muestreos anteriores, o bien caracterizaciones obtenidas similares condiciones socioeconmicas"60.

59 Decreto 3100. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 60 Ibd. Pg 8.

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Modifica el Articulo 26 del decreto 3100 hacindolo mas flexible: el Decreto 3100 establece que Las Autoridades Ambientales Competentes cobrarn las tasas retributivas por la carga contaminante total vertida mensualmente mediante factura expedida con la periodicidad que stas determinen, la cual no podr ser mayor a un (1) ao61; mientras que el Decreto 3440 reza que La tasa retributiva se causar mensualmente por la carga contaminante total vertida, y la cobrar la Autoridad Ambiental Competente mediante factura, cuenta de cobro, o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que esta determine"62. El Decreto 3440 reduce el plazo, de 6 meses a 2 meses, para que los usuarios presenten, ante la Autoridad Ambiental Competente, reclamos o aclaraciones con relacin al cobro de la tasa retributiva. El reclamo o aclaracin por parte del usuario sujeto al pago de la tasa, no lo exime de la obligacin del pago correspondiente al perodo cobrado. Mientras se resuelve el reclamo o aclaracin presentado por el usuario, el pago se har con base en las cargas contaminantes promedio de los ltimos tres perodos de facturacin. El Decreto 3440 finaliza las modificaciones al Decreto 3100 estableciendo que para evaluar la efectividad de las Tasas Retributivas en el marco de las estrategias regionales de control de la contaminacin hdrica, las Autoridades Ambientales Competentes debern recolectar, consolidar y analizar la informacin relacionada con la aplicacin del instrumento econmico, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

61 Articulo 26. Decreto 3100 de 2003. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 62 Articulo 26. Decreto 3440 de 2004. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

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Con base en la informacin mencionada, las Autoridades Ambientales Competentes debern remitir semestralmente, al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, un informe con los resultados de la evaluacin cualitativa y cuantitativa respecto de la efectividad de la aplicacin de la Tasa Retributiva en el rea de su jurisdiccin. Dichos informes debern reportarse con corte a 30 de junio y 31 de diciembre de cada ao, a ms tardar dentro de los dos meses siguientes al vencimiento de las fechas mencionadas. En conclusin el Decreto 3440 se convierte en un intento ms por afinar el funcionamiento del instrumento econmico Tasa Retributiva por vertimientos Hdricos pero a la vez puede llevar a generar mayor incertidumbre entre los sectores regulados. Se debe anotar que la tasa retributiva consagrada por primera vez en el Cdigo de los Recursos Naturales, actuaba sobre usuarios ambientales dedicados a la realizacin de actividades lucrativas, dejando por fuera grandes contaminadores y usuarios como los entes territoriales; es por esta razn que la Ley 99 de 1993 modific el esquema del instrumento econmico y estableci como sujetos pasivos al pago de la tasa a todos los usuarios de los recursos naturales renovables, independientemente de que ejerzan actividades lucrativas o no.

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4. TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN COLOMBIA A partir del decreto 901 del 1 de Abril de 1997, a travs del cual se reglamentan las tasa retributivas por vertimientos hdricos, el enfoque de poltica ambiental en Colombia inicia un proceso de cambio. Transita de un modelo costoso (comando y control), donde el regulador determina la cantidad de contaminacin admitida por fuente y las tecnologas nicas a usar, a un modelo ms libre (instrumentos econmicos) donde la descontaminacin se basa en la racionalidad econmica de los agentes que causan la contaminacin. Las tasas retributiva colombiana se definen como " aquellas que cobra la autoridad ambiental competente a las personas naturales o jurdicas, de derecho publico o privado, por la utilizacin directa o indirecta del recurso como receptor de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas, originadas en actividades antrpicas o propiciadas por el hombre, actividades econmicas o de servicios, sean o no lucrativas"63; operan bajo el principio de el que contamina paga y consiste en un precio por kilogramo de contaminante vertido (SST, DBO) que la autoridad ambiental cobra a los agentes que causan la contaminacin. 4.1 Caractersticas de las tasas retributivas por vertimientos puntuales en Colombia.64 Las instituciones competentes para implementar y cobrar la Tasa Retributiva por vertimientos Hdricos en Colombia son las Corporaciones Autnomas Regionales, las Corporaciones para el
63 Decreto 3.100 de 2.003. 64 Decreto 3.100 de 2.003.

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Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos. Las Autoridades Ambientales Competentes cobrarn la tasa retributiva por los vertimientos puntuales realizados a los cuerpos de agua en el rea de su jurisdiccin. La Autoridad Ambiental concertara con la comunidad regional la meta de descontaminacin para sus cuerpos de agua de conformidad con el procedimiento establecido en el Artculo 9 del Decreto 3100. Los contaminadores pagaran la tasa por el uso del recurso hdrico como vertedero de desechos. La comunidad regulada tiene total libertad para reducir la contaminacin de cualquier forma. La implementacin de la tasa se har de forma gradual as: La Autoridad Ambiental Competente establecer cada cinco aos, una meta global de reduccin de la carga contaminante para cada cuerpo de agua o tramo del mismo. Para cumplir con la meta global de descontaminacin la Autoridad Ambiental Competente deber establecer metas individuales de reduccin de carga contaminante para entidades prestadoras de servicio de alcantarillado sujetas al pago de la tasa y usuarios sujetos al pago de la tasa cuya carga vertida sea mayor al 20% del total de carga que recibe el cuerpo de agua. Los parmetros objeto del cobro de la Tasa parten de una tarifa mnima establecida por el Ministerio de Ambiente la cual se actualizara anualmente de acuerdo al ndice de precios al Consumidor IPC establecido por el DANE La Autoridad Ambiental Competente evaluar anualmente, la relacin entre la contaminacin total de la cuenca, tramo o cuerpo de agua y el nivel de la tarifa cobrada, y ajustar el

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factor regional hasta lograr un nivel de tarifa regional que cause la reduccin de la carga total contaminante hasta el nivel preestablecido para la meta de la cuenca65. Para efectos de establecer la meta individual de reduccin de la carga contaminante, los usuarios prestadores del servicio de alcantarillado sujetos al pago de la tasa debern presentar a la Autoridad Ambiental competente un Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos el cual deber contener las actividades e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos. Dicho plan contendr la meta de reduccin que se fijar con base en las actividades contenidas en el mismo. El cumplimiento de la meta se evaluar de acuerdo con el cumplimiento de los compromisos establecidos en el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos. El factor regional empezar con un valor igual a uno (1) el cual se ajustar anualmente a partir de finalizar el segundo ao y se aplicar a los usuarios sujetos al pago de la tasa que no hayan cumplido con la meta de reduccin El incremento en el valor los parmetros objeto de la tasa es claro y preestablecido por la Resolucin 0372 del 6 de mayo de 1998. Al finalizar el quinquenio, si se alcanzo la meta, el factor regional empezar en 1, de lo contrario iniciar con el valor con que termin el quinquenio anterior. En todo caso, el valor del factor regional no ser inferior a 1 y no superar el nivel de 5.5. El monto a cobrar de cada usuario sujeto al pago de la tasa depender de su carga contaminante vertida y de su correspondiente meta sectorial o individual. Si se cumple con la
65 Articulo 11. Decreto 3100 de 2003.

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meta respectiva, el factor regional aplicado al usuario ser igual a1 El instrumento genera una presin econmica que se incrementa en el tiempo, presionando a la entidad regulada a informarse sobre la oferta de servicios y tecnologa de descontaminacin disponibles en el mercado. La Tasa Retributiva presiona a la entidad regulada a priorizar la descontaminacin y seleccionar la opcin menos costosa posible La calidad ambiental deseada puede ser alcanzada al mnimo costo para la comunidad regulada y para la economa. 4.2 Objetivos de la Tasa Retributiva. La tasa retributiva por vertimientos hdricos en Colombia busca generar reacciones directas en los agentes que causan la contaminacin, entre las reacciones deseadas podemos encontrar:66 Que se disminuya la contaminacin al menor costo. Que se generen nuevos recursos para mejorar la gestin ambiental. Que se encuentren soluciones de descontaminacin menos costosas que pagar la tasa. Que los municipios construyan plantas de tratamiento para sus aguas residuales. Que se mejore la parte tcnica del tratamiento de las aguas negras. Que se utilicen nuevos mtodos para producir bienes y servicios que causen menos vertimientos contaminantes. Que se sustituyan las materias primas fuertemente liberadoras de sustancias contaminantes por materias primes menos contaminantes.
66 BINDER, Klaus. Tasas retributivas por Contaminacin Hdrica en la Teora Econmica y su Aplicacin en Alemania y Colombia. Bogota, 1998.

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Que se sustituya la oferta y la produccin de aquellos bienes que causan grandes vertimientos contaminantes por otros que reduzcan o eliminen la contaminacin.

Que se instalen mtodos tcnicos adicionales que eviten o disminuyan el vertimiento de sustancias nocivas al agua, sin que disminuya el volumen de produccin.

Que surja un mercado de opciones tecnolgicas que permitan disminuir la contaminacin. Que se reciclen los productos residuales.

4.3 Procedimientos para la Implementacin de la Tasa.

Segn lo establecido por la Ley, la implementacin del programa de tasas retributivas requiere el cumplimiento de las etapas que se incluyen en los Art. 3 del Decreto 3440 de 2004 y Art. 9 del Decreto 3100: La Autoridad Ambiental Competente deber documentar el estado de la cuenca, tramo o cuerpo de agua en trminos de calidad. La autoridad ambiental identificara las fuentes que realizan vertimientos en cada cuerpo de agua y que estn sujetas al pago de la tasa. Para cada fuente debe conocerse, ya sea con mediciones, estimaciones presuntivas o bien mediante autodeclaraciones, la concentracin de cada sustancia contaminante objeto del cobro de la tasa y el caudal del efluente.67 Identificar los usuarios que realizan vertimientos en cada cuerpo de agua y que estn sujetos al pago de la tasa. Para cada usuario deber conocerse, la concentracin de cada parmetro objeto del cobro de la tasa y el caudal del efluente.
67 Para la adecuada implementacin y posterior evaluacin del programa de tasas retributivas en Colombia es de crucial importancia la elaboracin de un diagnostico del estado de los vertimientos contaminantes a los cuerpos de agua en la jurisdiccin de cada una de las Corporaciones Autnomas Regionales y los Grandes Centros Urbanos.

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Determinar si los usuarios identificados en el numeral anterior, tienen o no Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos. Calcular la lnea base como el total de carga contaminante de cada sustancia vertida al cuerpo de agua, durante un ao, por los usuarios sujetos al pago de la tasa.

Establecer los objetivos de calidad de los cuerpos de agua de acuerdo a su uso conforme a los Planes de Ordenamiento del Recurso. En ausencia de los Planes de Ordenamiento del Recurso, para el primer quinquenio de cobro a partir de la expedicin de este decreto, las Autoridades Ambientales Competentes podrn establecer estos objetivos con base en las recurso hdrico. valuaciones disponibles de calidad del

Con base en la informacin anterior se calculara el total de carga contaminante de cada sustancia vertida al cuerpo de agua por las fuentes identificadas durante un ao y se establecen metas regionales de descontaminacin.

Cuando la autoridad ambiental competente sea una Corporacin Autnoma Regional o una Corporacin de Desarrollo Sostenible, la informacin consignada en los anteriores literales ser presentada por escrito por el director de la autoridad ambiental al Consejo Directivo con el fin de que este determine, en su carcter de rgano representativo de todos los sectores sociales, la meta regional de descontaminacin.

El Concejo Directivo tendr 90 das calendario, a partir del momento de la presentacin del la informacin, para definir las metas de reduccin de la carga contaminante para cada sustancia objeto de cobro de la tasa. Si el Consejo Directivo no define la meta en el plazo estipulado, el director de la Corporacin proceder a establecerla, dentro de los quince (15) das siguientes al vencimiento del plazo anterior.

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La Corporacin Autnoma Regional organizara el sistema de facturacin, cobro y recaudo.

La determinacin de la meta regional de descontaminacin es fundamental para el funcionamiento costo-efectivo de la tasa, "ya que sta refleja las preferencias de la sociedad en trminos de calidad ambiental. Por ello, es importante que esta meta sea concertada con todos los sectores involucrados con el recurso hdrico, tanto los que causan los daos relacionados con la contaminacin como aquellos que los sufren. De esta forma, los costos y beneficios de la decisin, tanto econmicos como ambientales y sociales, se introducen en la decisin sobre la meta regional. As mismo, la meta de calidad establece un barmetro para evaluar la efectividad y comportamiento del instrumento68. El cumplimiento de cada una de estas etapas requiere de un tiempo prudencial, que en algunos casos depender de las condiciones particulares de cada una de las Corporaciones.

68 BINDER, Klaus. Ibd., p. 45.

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5. EVALUACIN DE LAS TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN COLOMBIA

5.1 ANTECEDENTES La principal critica que enfrenta el uso de instrumentos econmicos, como alternativa de regulacin, esta relacionada con el (trial and error) ensayo y error al cual deben ser sometidas las tasas o impuestos a fin de alcanzar los objetivos de descontaminacin propuestos. El Decreto 901 de 1997 reglamenta el uso de las tasas retributivas por la utilizacin directos o indirecta del agua como receptora de vertimientos puntuales; para ello contempla una metodologa que involucra la definicin de una lnea base, establecimiento de metas de descontaminacin y una formula para el cobro. El decreto 3100, buscando dar soluciones a inconformidades que surgen desde los sectores regulados, y, las mismas autoridades ambientales, reglamenta nuevamente el uso de la tasa por vertimientos hdricos, para la cual contempla una nueva formula y establece la necesidad de volver a definir una lnea base y metas regionales de descontaminacin. El Decreto 3100 no desconoce los esfuerzos y los resultados obtenidos hasta la fecha con el uso de la Tasa Retributiva y en ese sentido busca que las Autoridades Ambientales Regionales usen y mejoren la informacin existente sobre la calidad de los cuerpos de agua, inventario de usuarios, experiencia en la concertacin de metas, facturacin y recaudo. En el ao 2.002 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial elabor un informe titulado Evaluacin Nacional del Programa de tasas Retributivas por vertimientos Puntuales el cual busca mostrar los resultados obtenidos en Colombia con la implementacin del Instrumento econmico

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Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos como alternativa en el control de la contaminacin. Segn este informe, desarrollado sobre la jurisdiccin de las 32 Autoridades Ambientales existentes, se concluye que: Los diferentes niveles de compromiso administrativo y el inicio tardo en la implementacin del programa de Tasas retributivas han llevado a que existan diferencias importantes en los niveles de implementacin del programa de Tasas Retributivas en las Diferentes Corporaciones Autnomas Regionales.
Tabla N 1
Calificacin del Proceso de Implementacin de la Tasa Retributiva 2002 Autoridad Pre Implementacin Operacin Verificacin Recaudo Implementacin Ambiental CDMB 8,4 12,4 18,6 8,7 36,2 CORTOLIMA 6,9 16,9 12,1 6,7 40 DADIMA 4,9 16,5 10,4 4,2 40 CORPOCALDAS 9,7 20 20 10 12,6 CORNARE 8 17 15,5 8,7 21,2 CORMACARENA 4,9 15,6 11,5 6 31,4 CVC 10 17,6 15,5 10 15 CORPOURABA 5,3 18,8 13 8,7 21,2 AMVA 2,7 9,6 7,7 2 40 CAS 4,1 11,4 14,5 7,3 21,2 CODECHOCO 5,8 10,4 6,4 3,7 18,8 CRC 2,7 13,7 7,6 4 15 CORALINA 7,4 7,5 3,4 7,3 12,6 CVS 6,5 12,4 12,5 6 0 CARDIQUE 4,8 11,4 8,9 3,7 6,2 DAGMA 3,8 14,1 10,7 6,2 0 CORPONOR 3,8 9,6 6,6 1,7 12,6 CARDER 8,4 12,4 8 5,3 0 CORPOBOYACA 4,3 11,2 0,6 2,8 12,6 DAMA 7,7 10,5 8,3 4 0 CRQ 6,5 19,4 4,4 0 0 CORPAMAG 4,8 7,8 4,1 2 6,2 CAM 2 5,8 0,6 3,7 12,6 CRA 4,4 11,7 6,6 0 0 CORPOGUAJIRA 8,8 10,5 0 2,8 0 CORPOCHIVOR 4,5 10,9 3,9 2 0 CAR 4,2 8,6 0,8 2 0 CORPORINOQUIA 4,8 10,3 0 0 0 CARSUCRE 3,9 7,9 0 0 0 CORANTIOQUIA 3,8 5,4 0 0 0 CORPONARIO 4,2 1,7 0 0 0 CSB 2,8 0 0 0 0 Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.002

Total C/100 84,3 82,6 76 72,3 70,4 69,4 68,1 67,1 62 58,5 45,1 43 38,2 37,4 35 34,8 34,3 34,1 31,5 30,5 30,3 24,9 24,7 22,7 22,1 21,3 15,6 15,1 11,8 9,2 5,9 2,8 100 98 90 86 84 82 81 80 74 69 53 51 45 44 42 41 41 40 37 36 36 30 29 27 26 25 19 18 14 11 7 3

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En aquellas corporaciones donde el programa de tasas retributivas se ha implemento correctamente se han logrado importantes reducciones de contaminacin69 los vertimientos de DBO se han reducido en un 27%, han pasado de 117.000 toneladas a 85.000 tonelada vertidas por semestre. Los SST han disminuido en un 45%, han pasado de 162.000 a 88.000 toneladas.
70

Segn el estudio, las Corporaciones

que al ao 2.002 han logrado un mayor nivel de desarrollo en la implementacin del programa de tasas retributivas son: CVC, CORNARE, CDMB, DEL CORTOLIMA, VALLE DE CRC, DADIMA, AREA Y METROPLITANA CORPOURABA71. En las Corporaciones donde se ha logrado implementar el instrumento econmico regido por el principio de el que contamina paga se han logrado recursos por un valor de 25 mil millones de pesos desde su inicio, los cuales apalancan la gestin y la inversin ambiental. Durante el mismo periodo, los aportes de la nacin al SINA han sido solo de 32 mil millones y estn decreciendo. Sin embargo, el total facturado por vertimientos ascenda a 73 mil millones de pesos evidenciando un nivel de recaudo del 33%. El costo administrativo por Kg. de descontaminacin reducido disminuyo de 165 pesos con el sistema anterior a 35 pesos con el programa de tasas, esto equivale a una reduccin del 79%. ABURRA, CORALINA

69 La mayor parte de la deduccin se explica por mayores esfuerzos del sector industrial, mientras que en el sector domestico se ha presentado un fuerte rezago en el cumplimiento de las metas de descontaminacin y en el pago de las cuentas a las Autoridades Ambientales Regionales. 70 Evaluacin Nacional al Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Bogota, 2.002. Pg. 7. 71 Un anlisis economtrico hecho por el MAVDT encontr que los niveles de vertimientos reaccionan de manera significativa al cobro de la tasa. Los resultados del modelo basados en datos histricos indican que cuando la tasa retributiva no se aplica, la probabilidad de que los agentes econmicos, en este caso empresas, reduzcan sus emisiones disminuye drsticamente.

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La tasa retributiva, ha resultado ser un programa eficiente en trminos del gasto pblico. Adems de producir reducciones importantes en los vertimientos y reducir la dependencia del sector sobre el presupuesto nacional, el costo de operacin es relativamente bajo. Por cada cuatro (4) pesos recaudados por el cobro a la contaminacin, las autoridades ambientales solo ha gastado uno (1) en gestin72. Las Autoridades Ambientales Regionales se han enfocado ms a la medicin de vertimientos y monitoreo de la cuenca, y menos a la intervencin regulatora en la empresa.73

Finalmente el estudio muestra que existe un grupo de corporaciones entre las que se encuentra la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca CAR, Autoridad Ambiental encargada de la jurisdiccin de la cuenca media del Ro Bogota, que no han avanzado significativamente en el programa de implementacin de la tasa; para el ao 2002 y segn la metodologa propuesta por el MAVDT para la implementacin del instrumento econmico bajo la tutela del Decreto 901, se observ, segn la Tabla N 1, que esta Corporacin ocup el puesto numero 27 entre 32 Autoridades Ambinteles y que obtuvo una calificacin de 15.6 puntos sobre un total de 100, puntuacin que evalu el avance en las diferentes actividades contempladas las fases de: Pre - implementacin, implementacin, operacin, verificacin y recaudo.

El Departamento Nacional de Planeacin hace su propio anlisis de lo que ha sido el uso del instrumento econmico e identifican algunas dificultades en el proceso de implementacin de las tasas retributivas:74

72 Ibid. , p. 12. 73 La Teora de Externalidades establece que si no hay una regulacin eficiente, el productor normal seguir contaminando. 74 CONPES 3177. Republica de Colombia. Departamento Nacional de Planeacin. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Julio de 2.002.

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Deficiencias en el proceso de concertacin para la fijacin de la meta de reduccin de la contaminacin entre las AAR75 y las ESP76. Falta de articulacin entre el cobro y el impacto o efecto nocivo sobre el recurso, teniendo en cuenta que como est actualmente diseado dicho instrumento, la tarifa mnima es la misma para todos los municipios sin importar su impacto real sobre el grado de contaminacin del cuerpo hdrico.

Desarticulacin entre los Decretos 1594 de 1984 y 901 de 1997. De conformidad con el primero, se fijan lmites de contaminacin en trminos de porcentajes de reduccin de los vertimientos por tipo de usuario. Actualmente, de acuerdo con el Decreto 901, el cobro de la tasa debera realizarse con base en la carga mxima contenida dentro de los lmites permisibles.

Inviabilidad de recuperar los costos de la tasa retributiva va tarifas, debido a que aunque las Resoluciones de la CRA (nmero 09 de 1995 y 15 de 1996) prevean las tasas ambientales, la regulacin vigente no permite una modificacin de los costos de referencia hasta tanto no se haya alcanzado la tarifa meta (plazo que vence en diciembre 31 del 2005).

Indeterminacin jurdica sobre la posibilidad de trasladar el cobro de la tasa retributiva a los usuarios del servicio de alcantarillado, as como de hacerlo de manera estratificada.

Impacto socioeconmico sobre la tarifa de los servicios pblicos ya que el traslado de la tasa retributiva a los usuarios, con factores regionales elevados, conllevara a un incremento significativo en las tarifas.

75 Autoridades Ambientales Regionales. 76 Empresas de servicios pblicos.

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Falta de uniformidad en la destinacin de los recursos recaudados por concepto de la tasa, teniendo en cuenta que son recursos propios de las Corporaciones Autnomas Regionales.

Demanda del Decreto 901 de 1997 ante el Consejo de Estado.

Para este mismo periodo la Procuradura Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios concluye en un estudio titulado Evaluacin de los Mecanismos Financieros de la Gestin Ambiental en Colombiana que, efectivamente, en el pas existen desequilibrios en la capacidad institucional que tienen las diferentes Autoridades Ambintales Regionales a la hora de gestionar la implementacin del instrumento econmico Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos; que en algunas Corporaciones Autnomas ha existido negligencia administrativa para implementar el Decreto 901 de 1997, que los problemas de orden pblico, la falta de personal calificado, carencia de equipos tcnicos como laboratorios y bajos recursos de algunas Autoridades Ambientales han dificultado el proceso de implementacin77. 5.2 Estado Actual A 2007, la Oficina de Anlisis Econmico del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuenta con una base de datos alimentada con informacin generada por las Corporaciones Autnomas Regionales y las Autoridades Ambientales Urbanas, que permite hacer un anlisis actualizado del Instrumento econmico Tasas Retributivas por vertimientos hdricos en Colombia78.

77 Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. Evaluacin de los Mecanismos Financieros de la Gestin Ambiental en Colombia. Procuradura General de la Nacin. 2.002. 78 Para dar cumplimiento al Articulo 8 del Decreto 3440 de 2004, las Autoridades Ambientales encargadas de implementar el instrumento econmico debern reportar al MAVDT informacin relacionada con los resultados de la evaluacin cualitativa y cuantitativa respecto de la efectividad de la aplicacin de la Tasa Retributiva en el rea de su jurisdiccin.

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El Decreto 3100 de 2003, que deroga el Decreto 901 de 1997, reglamenta el uso de las tasas retributivas en Colombia y establece una nueva metodologa para su implementacin. El nuevo decreto, establece que la implementacin del instrumento econmico es un proceso que debe hacerse por fases y de forma gradual; por tal motivo el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como cabeza del sector encargada de generar los lineamientos que lleven a una implementacin acertada del instrumento econmico, propuso los siguientes pasos79: FASE I: Lnea Base Identificacin de las cuencas y/o cuerpos de agua Identificacin de usuarios Clculo de cargas puntuales de DBO5 y SST Agrupacin de usuarios y cargas por cuencas y/o tramos

FASE II: Perfil de calidad de los cuerpos de agua Inventario de la mejor informacin disponible Programacin de muestreos necesarios Desarrollo de los muestreos necesarios Elaboracin de los mapas de calidad para cada cuerpo de agua Elaboracin de lista de usos actuales y potenciales con los criterios de calidad (Perfil vs normas o estndares nacionales e internacionales) Validacin de la lista de objetivos y criterios de calidad Notificacin de la lista de objetivos y Criterios de calidad para que sean considerados por las ESP en los PSMV80

79 Artculo 3. Decreto 3440 de 2004. 80 Planes de Saneamiento y manejo de vertimientos.

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Notificacin de trminos y fechas para la elaboracin de los PSMV.

FASE III: Establecimiento Objetivos de Calidad Evaluacin y validacin de modelos81 Evaluacin de la informacin disponible relacionada con polticas y planes. Evaluacin de los planes y programas en desarrollo relacionadas con alcantarillados, tratamiento y manejo de aguas residuales Evaluacin de los Planes de Cumplimiento de las industrias y las acciones propuestas para disminuir cargas de DBO Y SST en los prximos 5 aos Anlisis de sensibilidad ( escenarios de reduccin de cargas), segn metodologa MESOCA82 Aplicacin del modelo simplificado con informacin del perfil de calidad y de la lnea base Validacin de criterios, objetivos, metas e ndices de mejoramiento de la calidad esperados. FASE IV: Establecimiento de Metas de Reduccin Elaboracin de lista de metas de reduccin que ms le conviene a cada cuenca o tramo Convocatoria al proceso de consulta Fijacin de fechas para que las ESP, y dems actores sustenten las propuestas de metas Desarrollo del proceso de consulta

81 Las cuasimetas son la opcin metodolgica, propuesta por el Ministerio de Ambiente, cuando aun no se han implementado modelos de simulacin de corrientes de agua. 82 Metodologa Simplificada para el establecimiento de objetivos de calidad. Esta metodologa relaciona los usos actuales y potenciales del recurso hdrico y sus caractersticas de calidad (fsico-qumica y bacteriolgica), planteando escenarios posibles en ausencia de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico (PORH) y en condiciones de aprovechamiento de la mejor informacin disponible.

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Preparacin de lista de metas de reduccin concertadas para presentar al Consejo Directivo Aprobacin de Metas por parte del Consejo

La aplicacin acertada de cada uno de los pasos que se establecen para el proceso de implementacin de tasa retributiva debe llevar a una respuesta positiva del instrumento econmico en trminos de reduccin de la contaminacin. 5.2.1 Implementacin de la Tasa Retributiva Al analizar la informacin contenida en la base de datos del MAVDT, para determinar el estado de avance que cada una de las Autoridades Ambientales Regionales han tenido en el proceso de implementacin de la tasa retributiva por vertimientos hdricos, a partir del nuevo Decreto (ver tabla 2), se observa que despus de 4 aos de reglamentarse, el uso del instrumento econmico, solo el 59% de las Autoridades Ambientales han logrado definir una lnea base en trminos de identificacin de cuencas, identificacin de usuarios y determinacin de cargas contaminantes para los parmetros objeto de cobro (fase I). El 71% de las 39 Autoridades Ambientales encargadas por Ley de implementar el instrumento han logrado algn tipo de avance en la elaboracin de los perfiles de calidad de los cuerpos de agua en su jurisdiccin (fase II), pero solo el 10% reporta concluida esta actividad. En el establecimiento de Objetivos de Calidad (fase III), el 38% de las autoridades ambientales reportan avances en algunas de las actividades contempladas para la fase, y solo el 15% de las 39 autoridades Ambientales han logrado terminarla al 100%.

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El punto crtico en el proceso de implementacin de la tasa retributiva se encuentra en el establecimiento de las metas regionales de descontaminacin (fase IV), solo el 12% de las Autoridades Ambientales han logrado adelantar alguna tipo de actividad en este sentido, pero sin que ninguna haya logrado finiquitar la fase al 100%. La razn que explica el atraso de la fase IV esta asociada a que en este punto es donde se concreta la verdadera voluntad, tanto de los sectores regulados como de las autoridades ambientales, para descontaminar el recurso hdrico. En esta etapa del proceso las Autoridades Ambientales reportan frecuentes presiones de los sectores regulados, en particular de las ESP, para que se fijen metas de descontaminacin bajas83. Entre las Autoridades Ambientales que reportan terminada la definicin de la lnea base (fase I) encontramos: AMVA, CORNARE, CAM, DAMAB, DAMA, CVS, CORPOAMAZONIA, CORALINA, CRA, DAGMA, CVC, CARSUCRE, CODECHOCO, CORPONARIO, CORPOCHIVOR, CORPOGUAVIO, CORANTIOQUIA, CORPOGUAJIRA, CDMB, CAS,

CORPOCESAR, CRC y CORPOURABA. El segundo grupo lo conforman aquella Autoridades Ambientales, que si bien no han logrado terminar al 100% todas las actividades contempladas en la fase I, reportan avances que oscilan entre el 25% y 75%, estas son: CORTOLIMA, CARDIQUE, CORMACARENA, CORPAMAG, CORPOCALDAS, CORPONOR, CRQ, EPA, CORPOBOYACA, representan un 23% de las Autoridades Ambientales Regionales.

83 Instituto de Estudios del Ministerio Pblico. Evaluacin de los Instrumentos Econmicos en la Poltica Ambiental Colombiana. Procuradura General de la Nacin. 2.002.

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Tabla N 2
ESTADO DE IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA DE TASAS RETRIBUTIVAS EN COLOMBIA % DE AVANCE POR FASE DE IMPLEMENTACIN PERIODO 1.997 - 2.005 FASE III: FASE II: Perfil de FASE IV: Establecimiento Autoridad Ambiental FASE I: Lnea Base calidad de los Establecimiento de Objetivos de Metas de Reduccin cuerpos de agua Calidad AMVA 100% 100% 100% 83% CORNARE 100% 88% 100% 50% CAM 100% 100% 100% SFNA DAMAB 100% 75% 100% 17% DAMA 100% 63% 100% 17% CVS 100% 75% 100% SFNA CORPOAMAZONIA 100% 100% 57% SFNA CORALINA 100% 100% SFNA 30% CRA 100% 75% 29% SFNA DAGMA 100% 63% 29% SFNA CVC 100% 83% SFNA SFNA CARSUCRE 100% 63% 14% SFNA CODECHOCO 100% 75% SFNA SFNA CORPOCHIVOR 100% 75% SFNA SFNA CORANTIOQUIA 100% 63% SFNA SFNA CDMB 100% 25% 29% SFNA CORPONARIO 100% 38% 14% SFNA CORPOGUAVIO 100% 50% SFNA SFNA CORPOGUAJIRA 100% 38% SFNA SFNA CORTOLIMA 75% 50% SFNA SFNA CARDIQUE 75% 38% SFNA SFNA CAS 100% 13% SFNA SFNA CORMACARENA 75% 25% SFNA SFNA CORPOCESAR 100% SFNA SFNA SFNA CORPOURABA 100% 25% SFNA SFNA CAR SFNA 50% 25% SFNA CORPAMAG 25% 50% SFNA SFNA CORPOCALDAS 50% 25% SFNA SFNA CORPONOR 50% SFNA SFNA SFNA CRQ 25% 25% SFNA SFNA EPA 50% SFNA SFNA SFNA CORPOBOYACA 25% SFNA 14% SFNA CRC 100% SFNA 14% SFNA CARDER SFNA SFNA SFNA SFNA CDA SFNA SFNA SFNA SFNA CORPOMOJANA SFNA SFNA SFNA SFNA CORPORINOQUIA SFNA SFNA SFNA SFNA CSB SFNA SFNA SFNA SFNA DADMA SFNA SFNA SFNA SFNA Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.006 SFNA: Sin Finalizar Ninguna Actividad

El tercer grupo, conformado por las Autoridades Ambientales que en el 2005 an no haban logrado finalizar ninguna de las actividades contempladas para la definicin de la lnea base son: CARDER, CDA, CORPOMOJANA,
CORPORINOQUIA, CSB y DADMA.

En la

fase II, solo el 10% de las autoridades ambientales han logrado al 100% las actividades, estas son: AMVA, CAM,

terminar

CORPOAMAZONIA y CORALINA.

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La fase III, establecimiento de objetivos de calidad, ha sido culminada por el 15% de la autoridades ambintateles: AMVA, CAM, CORNARE, DAMAB, CVS y DAMA; el 23% de las autoridades han logrado algn tipo de avance en las actividades de esta fase: CORPOAMAZONIA, CRA, DAGMA, CDMB, CAR, CARSUCRE, CORPONARIO, CRC y CORPOBOYACA; y el 61% de las Corporaciones Autnomas Regionales y Autoridades Ambinteles de los grandes centros Urbanas no han logrado finalizar ninguna actividad contemplada en el establecimiento de objetivos de calidad. El anlisis permite resaltar que existen Corporaciones que han terminado la fase III, sin haber completado actividades contempladas en fases anteriores, por ejemplo CORNARE, DAMAB, CVS y DAMA, que reportan terminada la fase III sin haber concluido actividades de la fase II. Determinar las razones que explican este fenmeno requerira de un anlisis especfico para cada uno de los casos. El La fase IV, Establecimiento de Metas de Reduccin de contaminacin, del proceso de implementacin del programa de tasas retributivas en Colombia, , no ha sido terminada por ninguna autoridad ambiental, solo el 12% de las autoridades ambientales han logrado avanzar en alguna actividad de la fase: AMVA, CORNARE, CORALINA, DAMAB y DAMA. 5.2.2 Resultados Ambientales El objetivo principal del instrumento econmico Tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos es inducir a los agentes que causan la contaminacin a reducir sus vertimientos a travs de una tarifa por kilogramo de contaminante vertido sobre los parmetros SST (slidos suspendidos totales) y DBO ( demanda bioqumica de oxigeno).

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En Colombia se observa que a partir del uso de la Tasa Retribuiva por vertimientos hdricos, reglamentada por el Decreto 901 de 1997, se han generado reducciones de contaminacin en las jurisdicciones de aquellas Corporaciones Autnomas Regionales y Autoridades Ambientales Urbanas donde se ha logrado un proceso de implementacin exitoso en trminos de las metodologas propuestas por el MAVDT. La tabla N 3 muestra cual ha sido el comportamiento de la contaminacin a partir de la implementacin de las tasas retributivas por vertimientos hdricos. Se observa que el 36% de las Autoridades Ambientales registran disminuciones de contaminacin de los parmetros SST y DBO a partir de la implementacin de la Tasa Retributiva.
Tabla N 3
TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HDRICOS EN COLOMBIA COMPORTAMIENTO DE LOS PARMETROS DBO Y SST 1997-2005 LNEA BASE CARGAS ACTUALES VARIACIN DE CONTAMINACIN DBO Kg/Ao SST Kg/Ao Autoridad Variacin DBO Variacin SST DBO Kg/Ao I SST Kg/Ao I 2005 2005 Ambiental 38.050.912 38.068.296 15.423.800 13.712.273 -59,47% -63,98% CVC 5.751.437 26.085.316 6.561.027 9.459.479 14,08% -63,74% CDMB 75.817.568 72.046.948 49.164.709 30.960.904 -35,15% -57,03% AMVA 33.210.436 36.400.580 27.993.150 19.265.620 -15,71% -47,07% DAGMA 6.392.400 6.637.300 4788986 3828351 -25,08% -42,32% CORNARE 75.026.000 80.413.000 85.482.000 57.777.000 13,94% -28,15% DAMA 19.076.810 19.892.310 17.725.460 14541180 -7,08% -26,90% CARDIQUE 6.214.230 5.725.200 4483000 4639000 -27,86% -18,97% CORPOURABA 31.451.157 28.958.452 43.815.548 25.420.156 39,31% -12,22% DAMAB 11.206.954 11.531.825 12.148.403 10.149.017 8,40% -11,99% CORPOCALDAS 774.738 906.591 737313,3344 802735,0256 -4,83% -11,46% CORALINA 210.754.988 77.979.819 24.809.731 69.634.835 -88,23% -10,70% CAS 182.310 168.840 165.920 162.220 -8,99% -3,92% DADMA 7.427.467 6.617.149 7178834,333 6429417 -3,35% -2,84% CRC 3.103.920 4.396.685 3.084.141 4.474.932 -0,64% 1,78% CORANTIOQUIA 4.186.216 4.104.229 4.979.315 4.240.898 18,95% 3,33% EPA 803.470 1.596.800 895.949 1.755.017 11,51% 9,91% CODECHOCO 920.906 864.164 969.904 954.100 5,32% 10,41% CORPOCHIVOR 1.047.554 1.340.354 1.515.942 1.535.821 44,71% 14,58% CORPOAMAZONIA 1.605.206 1.374.068 1.309.062 1.577.849 -18,45% 14,83% CARSUCRE 7.514.526 7.319.711 9.884.269 8.915.802 31,54% 21,81% CAR 2.858.092 4.490.130 3.508.508 5.503.550 22,76% 22,57% CORPOCESAR 11.343.834 7.897.540 13.045.405 9.795.945 15,00% 24,04% CORPOBOYACA 1.434.470 1.816.000 1.455.585 2.318.340 1,47% 27,66% CORPOGUAJIRA 1.011.048 1.243.764 1.403.000 1.613.000 38,77% 29,69% CORPOMOJANA 8.248.000 6.928.000 10.253.094 9.490.769 24,31% 36,99% CAM 3.519.421 3.280.210 5.681.687 4.618.841 61,44% 40,81% CRA 6.024.064 7.440.660 9.790.551 11.563.965 62,52% 55,42% CORTOLIMA 3.070.275 2.899.695 5.078.370 4.854.887 65,40% 67,43% CORPONARIO 549.637 417.950 527.634 705.480 -4,00% 68,80% CORPAMAG 2.507.192 3.692.960 4.532.316 6.651.086 80,77% 80,10% CVS 8.504.032 5.551.197 20.128.980 11.751.264 136,70% 111,69% CORPONOR 7.766.000 6.794.000 19.626.000 16.418.000 152,72% 141,65% CARDER 408.000 486.000 6.997.000 8.034.000 1614,95% 1553,09% CORMACARENA NR NR NR NR NR NR CORPOGUAVIO NR NR NR NR NR NR CDA NR NR NR NR NR NR CORPORINOQUIA NR NR NR NR NR NR CSB NR NR NR NR NR NR CRQ Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.006 NIS: No Reportan Informacin Suficiente para el Anlisis CAS: No se encuentran registros histricos desde 1998 hasta el 2003

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Las Corporaciones Autnomas Regionales y los Autoridades de los Grandes Centros Urbanos que a 2005 reportan disminuciones de contaminacin son: CVC, CRC. El estudio resalta que las Autoridades Ambientales que mayor nivel de avance presentan el proceso de implementacin, segn las fases propuestas por el MAVDT bajo los Decretos 901 y 3100, son las mismas que reportan disminuciones en los niveles de contaminacin. Corporaciones como la CVC y CDMB reportan disminuciones del 63% de SST, AMVA del 57% en este mismo parmetro, DAGMA 47%, CORNARE del 42%, CORPOGUAVIO del 31%, DAMA del 28%, CARDIQUE del 26%, CORPOURABA del 18%, DAMAB del 12%, CORPOCALDAS del 11%, CORALINA del 11%, CAS del 10%, DADMA del 4% y CRC del 2%.
Grafica N 4 Variacin de SST
V a ria c i n de lo s S S T po r la im ple m e nt a c io n de la T a s a R e t ribut iv a 19 9 7 - 2 0 0 5

CDMB,

AMVA,

DAGMA,

CORNARE,

DAMA,

CARDIQUE,

CORPOURABA, DAMAB, CORPOCALDAS, CORALINA, CAS, DADMA y

SST Kg/Ao I 90.000.000 80.000.000 70.000.000 60.000.000 50.000.000 40.000.000 30.000.000 20.000.000 10.000.000 0

SST Kg/Ao 2005

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. 2.007.

Para el parmetro DBO, las Autoridades ambientales que reportan disminuciones en estos niveles son: CVC, AMVA, CORPOURABA, CORNARE, CORPOGUAVIO, CARSUCRE, DAGMA, DADMA, CARDIQUE,

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CORALINA, CORPAMAG, CRC y CORANTIOQUIA con disminuciones del orden de 59,47%, 35,15%, 27,86%, 25,08%, 23,16%, 18,45%, 15,71%, 8,99%, 7,08%, 4,83%, 4,00%, 3,35% y 0,64% respectivamente. Existen Autoridades Ambientales que reportan disminuciones en los niveles de contaminacin, en sus jurisdicciones, de los parmetros SST y DBO de forma homognea como es el caso de CVC quien reporta disminuciones de SST en un 63.9% y DBO 59.4%, pero otras Corporaciones como la CDMB reporta disminucin de SST en un 63.7% y un incremento de 14.08% de DBO para el mismo periodo de anlisis; la explicacin a este tipo de casos se encuentra en la estructura de desechos que manejan los diferentes tipos de usuarios (Industriales, agrcolas, domsticos), existen usuarios que por su vocacin econmica contaminen ms de un parmetro que de otra; otro factor que incide en los resultados de los parmetros objeto de cobro por concepto de tasa retributiva son los tipos de plantas de tratamiento de residuos que utilizan las empresas, existirn algunas que garanticen ms la descontaminacin de un parmetro que del otro.
Grafica N 5 Variacin de DBO
Variacin de la DBO por la implementacion de la Tasa Retributiva 1997-2005 DBO Kg/Ao I 90.000.000 80.000.000 70.000.000 60.000.000 50.000.000 40.000.000 30.000.000 20.000.000 10.000.000 0 DBO Kg/Ao 2005

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. 2.007.

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Entre las razones que explican las disminuciones en la contaminacin que reportan algunas autoridades ambientales en su jurisdiccin, para los dos parmetros objeto de cobro de la tasa, se encuentra que en Colombia se han venido incrementando el numero de plantas de tratamiento de aguas residuales desde el ao 1997, fecha en la cual se expidi el Decreto reglamentario de las tasas retributivas: para el ao 1997 solo el 5% de los municipios tenan plantas de tratamiento de aguas residuales, para el ao 2002 el porcentaje haba subido al 21% y en el 2005 el reporte de municipios con plantas de tratamiento era del 31% (ver Grafica N 6).
Grafica N 6 Evolucin del Uso de Plantas de Tratamiento 1997-2005

Evolucin del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales 1997-2005

1200 1000 800 600 400 200 0 55 1997 2002 2005 237 401 Plantas de Tratamiento Numero de Municios 1086 1086 1086

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. 2.007.

5.2.3 Resultados Econmicos84 Un objetivo secundario del programa de tasas es la generacin de recursos para financiar la gestin e investigacin ambiental. Las tasas o impuestos estn orientados a desincentivar las actividades sujetas a su pago. En una
84 Los ingresos por concepto de Tasa Retributiva no deben ser considerados permanentes, pues los recursos generados con este tipo de instrumentos debe tender a desaparecer en el mediano y largo plazo si el instrumento tiene xito en su finalidad.

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economa eficiente deben tributar ms aquellas actividades socialmente indeseables y menos aquellas actividades deseables, para financiar la operacin e inversin del Estado. Si el Estado puede financiar la gestin e investigacin ambiental tasando una actividad socialmente indeseable como los vertimientos de aguas contaminadas a los cuerpos de agua, permitir reducir la tributacin sobre actividades que promuevan el bienestar de la sociedad como salarios, ahorro y consumo85. La aplicacin del principio el que contamina, paga ha generado, para el periodo 1997 2005, recursos por un valor de $ 200.786.487.293, pero el total facturado asciende a $321.939.965.573 (ver tabla N 4). A pesar que los niveles de recaudo han mejorado al pasar de 33% en el 2.00286 a 62.37% en el 2.005 an siguen siendo bajos. Al mejorar los niveles de recaudo, las Autoridades Ambientales presionaran a que las fuentes de contaminacin reduzcan an ms sus vertimientos y obtendrn mayores recursos. Esto permitir una gestin ms estable y aumentara los programas de inversin en proyectos ambientales, como la promocin de la produccin ms limpia87, los sistemas de gestin ambiental empresarial, y los sistemas de plantas de tratamiento de los municipios88. La tabla nmero 4 muestra las Autoridades Ambientales que han logrado niveles de recaudo superiores al 50% del total facturado: DAMA, EPA, CORPONARIO, AMVA, CDMB, CORPONOR, CVC, CORMACARENA,
85 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Evaluacin Nacional al Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales. BOGOT D.C., JULIO 2002. RESUMEN EJECUTIVO. 86 Ibd. Pg. 9 87 El concepto de produccin ms limpia busca reducir la cantidad de energa e insumos necesarios para producir cada unidad de producto final, disminuyendo as los costos de produccin; en este orden de ideas la productividad y la competitividad de los sectores productivos deben aumentar mientras los flujos de desechos y los costos de descontaminacin. 88 Ibd. Pg. 9

72

CORTOLIMA,

CORNARE,

CARSUCRE,

CORPOCALDAS,

CARDER,

CORANTIOQUIA, CRQ, CRA y CAR.

Tabla N 4
TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN COLOMBIA INFORMACIN DE FACTURACIN Y RECAUDO 1997-2005 Autoridad Total % de % de Total Facturado Total Inversin Ambiental Recaudado Recaudo Inversin CDMB 17.723.942.399 16.070.165.039 90,67% 16.315.165.000 101,52% AMVA 29.602.771.407 28.132.829.979 95,03% 15.793.869.010 56,14% DAGMA 52.119.235.291 13.064.518.111 25,07% 13.064.518.111 100,00% DAMAB 16.516.517.143 5.522.031.718 33,43% 7.914.000.000 143,32% CORNARE 11.625.232.272 7.699.180.645 66,23% 6.214.843.786 80,72% CRC 8.684.921.685 3.860.900.241 44,46% 3.384.081.463 87,65% CARDER 5.411.144.135 3.234.391.091 59,77% 3.094.256.675 95,67% CRQ 3.918.704.106 2.271.734.992 57,97% 2.518.925.363 110,88% CORPOBOYACA 8.794.853.008 3.979.781.019 45,25% 1.631.678.639 41,00% CARDIQUE 9.552.123.317 3.089.777.046 32,35% 1.625.754.588 52,62% CORPOURABA 7.047.908.627 2.426.687.368 34,43% 913.817.117 37,66% EPA 1.259.965.106 1.259.965.106 100,00% 666.117.000 52,87% CAR 3.471.731.723 1.822.869.906 52,51% 446.447.356 24,49% CVS 3.353.033.588 1.501.224.600 44,77% 439.369.779 29,27% CAS 16.724.977.024 5.954.687.231 35,60% 410.972.991 6,90% CORPONOR 10.691.408.307 9.334.740.581 87,31% 220.130.543 2,36% CORALINA 792.915.782 120.789.859 15,23% 80.350.423 66,52% DAMA 38.170.537.746 39.787.263.948 104,24% 0 0,00% CORPONARIO 1.179.662.183 1.165.285.864 98,78% 0 0,00% CVC 33.954.949.183 28.767.563.827 84,72% 0 0,00% CORMACARENA 1.381.321.745 1.169.667.578 84,68% 0 0,00% CORTOLIMA 10.165.601.790 7.959.215.309 78,30% 0 0,00% CARSUCRE 626.727.438 391.336.642 62,44% 0 0,00% CORPOCALDAS 11.083.711.221 6.838.876.682 61,70% 0 0,00% CORANTIOQUIA 1.518.652.855 902.669.179 59,44% 0 0,00% CRA 1.788.198.643 984.403.603 55,05% 0 0,00% CORPOCHIVOR 429.296.475 183.597.254 42,77% 0 0,00% CORPOCESAR 2.168.132.271 843.000.000 38,88% 0 0,00% CODECHOCO 1.117.737.071 430.366.659 38,50% 0 0,00% CORPOGUAVIO 103.270.846 38.754.736 37,53% 0 0,00% CORPAMAG 2.220.866.399 815.731.397 36,73% 0 0,00% CORPOGUAJIRA 813.179.035 226.350.460 27,84% 0 0,00% CAM 6.038.247.404 799.533.751 13,24% 0 0,00% CORPOAMAZONIA 670.356.895 66.265.594 9,89% 0 0,00% CORPORINOQUIA 234.003.174 19.029.505 8,13% 0 0,00% CORPOMOJANA 670.890.177 51.237.083 7,64% 0 0,00% CSB 313.238.102 63.690 0,02% 0 0,00% CDA 0 0 0,00% 0 0,00% DADMA 0 0 0,00% 0 0,00% TOTAL 321.939.965.573 200.786.487.293 62,37% 74.734.297.844 37,22% Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2.006

A pesar que los niveles de recaudo por concepto de tasa retributiva han mejorado en los ltimos aos, la capacidad institucional para invertir estos dineros no ha sido la mejor; a diciembre de 2005 solo el 37.22% de los recursos recaudados por concepto de tasa retributiva haban sido invertidos en algn tipo de proyecto que mejoran la gestin ambiental.

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La causa que explica la baja inversin de estos recurso se encuentra en que las Autoridades Ambientales no cuentan con seguridad jurdica al momento de hacer inversiones de largo plazo con cargo a estos recursos: el Decreto 901 de 1997 no contempl el tipo de inversiones que se pueden hacer con estos recursos, simplemente define, en el capitulo dos (2), inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales89; el Decreto 3100 de 2003 avanza en el tema y define proyectos de inversin en descontaminacin hdrica en los mismos trminos del Decreto anterior pero agrega que las inversiones pueden incluir interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales, as como estudios y diseos asociados a los mismos; el Decreto 3440 de 2.004 se mantiene en la definicin del Decreto 3100 y agrega que las inversiones podrn incluir la elaboracin y ejecucin de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico y contempla adicionalmente que un 10% del recaudo de la tasa podr utilizarse para la cofinanciacin de estudios y diseos asociados al montaje de interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas. Las Autoridades Ambientales que reportan un mayor nivel de inversin de los recursos obtenidos por concepto de Tasa Retributiva son: CDMB, AMVA,
DAGMA, DAMAB, CORNARE, CRC, CARDER, CRQ, CORPOBOYACA, CARDIQUE, CORPOURABA, EPA, CAR, CVS, CAS, CORPONOR y CORALINA.

Aunque la tasa retributiva se concibi como un instrumento econmico que busca inducir a los agentes que causan contaminacin a disminuir sus vertimientos, en la prctica las autoridades ambientales le han dado carcter de instrumento financiero, lo cual origina la necesidad de mantenerlas, contrariando la teora que soporta el instrumento la cual dice que el recaudo disminuye ante la disminucin de la contaminacin. En general, las tasas
89 Son todas aquellas inversiones cuya finalidad exclusiva sea mejorar la calidad fsico qumica y bacteriolgica de los vertimientos o aguas servidas. Decreto 901 de 1997. MAVDT.

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retributivas no se han orientado a prevenir la generacin de vertimientos, sino ms bien a obtener recursos para tratarlos una vez producidos90. En conclusin el uso del instrumento econmico en Colombia ha generado disminuciones de la contaminacin en aquellas jurisdicciones de Corporaciones Autnomas Regionales y Unidades Ambientales Urbanas donde la implementacin de la tasa se ha hecho de forma adecuada, segn los lineamientos establecidos por el MAVDT; de otra parte ha generado recursos que permiten aumentar la gestin de las autoridades ambientales en programas de recuperacin del recurso hdrico.

90 Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2005 2006. Contralora General de la Republica. Pg. 48.

75

6. EVALUACIN DE LAS TASAS RETRIBUTIVAS POR VERTIMIENTOS HIDRICOS EN CUENCA MEDIA DEL RO BOGOT. El Ro Bogot nace a unos 3400 msnm en el Alto de la Calavera, Municipio de Villapinzn al nororiente de Cundinamarca. Recorre cerca de 370 Kms. de longitud en direccin suroccidente y desemboca en el ro Magdalena a una altura de 280 msnm, en el Municipio de Girardot. El ro Bogot es la principal fuente hdrica de la Sabana de Bogot y el receptor de los aportes domsticos de los habitantes de Bogot y los municipios de la Sabana. El 90% de la carga contaminante del ro llega a travs de los ros Salitre o Juan Amarillo, Fucha y Tunjuelo. Un 30% de este caudal proviene de la cuenca del Salitre, un 39% del Fucha y un 21% del Tunjuelo, estando compuesto el 10% restante por los aportes combinados de las subcuencas de Torca, Conejera, Jaboque, Tintal y Soacha. La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca CAR, es por Ley, la Autoridad Ambiental encargada de implementar el instrumento econmico, Tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos, Mua. El Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA, ejercer funciones de Autoridad Ambiental en el Distrito Capital de Bogot, su principal usuario lo constituye la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de en la cuenca media del Ro Bogot, la cual inicia en el puente de la Virgen (Cota) hasta el Embalse del

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Bogot que vierte sus aguas contaminadas a los Ros Salitre, Fucha y Tunjuelo, los cuales a su ves las arrojan a la cuenca media del Ro Bogot.91

RIO SALITRE
SALITRE

RIO FUCHA
FUCHA

RIO TUNJUELO
TUNJUELO BAJO

SOACHA EMBALSE DEL MUA

FUCHA PARTE BAJA

HUMEDAL SALITRE LA CONEJERA FASE I

6.1 Antecedentes Bajo la tutela del Decreto 901, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial elabor un estudio titulado Evaluacin Nacional al Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales, en el cual encontr que la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca no haba avanzado significativamente en la implementacin del programa de tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos. La Tabla N 1, muestra que la CAR
91 Los municipios, distritos o reas metropolitanas cuya poblacin urbana fuere igual o superior a un milln de habitantes (1.000.000) ejercern dentro del permetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Articulo 66. Ley 99 de 1993.

O RI

HUMEDAL JUAN AMARILLO

T GO BO B) IR A(

ENGATIVA - CORTIJO

HUMEDAL JABOQUE SALITRE FASE II FUCHA FASE I Y II

TE OR LN TA TUNJUELO TIN FASE I Y II

SOACHA

TINTAL

ALICACHI N

DISTRITO DE RIEGO LA RAMADA

RIO BOGOTA

LAGO LA FLORIDA

CONVENCIONES
PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES INFRAESTRUCTURA DE PTAR CONSTRUIDA INFRAESTRUCTURA DE PTAR PROYECTADA INTERCEPTOR CONSTRUIDO SISTEMA DE SANEAMIENTO DEL RIO BOGOTA INTERCEPTOR PROYECTADO SISTEMA DE SANEAMIENTO DEL RIO BOGOTA ESTACION ELEVADORA INTERCEPTOR CONSTRUIDO SISTEMA DE ALCANTARILLADO BOGOTA INTERCEPTOR CONSTRUIDO SISTEMA DE ALCANTARILLADO BOGOTA PONDAJE

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ocup el puesto nmero 27 entre 32 Autoridades Ambinteles y obtuvo una calificacin de 15.6 puntos sobre un total de 100; esta evaluacin calific el avance que la Corporacin haba tenido en las diferentes actividades contempladas para poner en funcionamiento el sistema de Tasas Retributivas (Pre - implementacin, implementacin, operacin, verificacin y recaudo). En el estudio, que clasific a las autoridades Ambientales en tres grupos de efectividad administrativa, la CAR fue ubicada en el ltimo grupo (grupo 3) para las cuales se concluy que estas Autoridades solo han realizado algunas iniciativas aisladas relacionadas con la implementacin y han trabajado de manera inconsistente en el programa92, el estudio agrega adems que Despus de cinco aos de haberse iniciado este programa de control de la contaminacin hdrica, todava no han hecho el primer cobro de la tasa por vertimientos93 y finaliza diciendo que Es de gran preocupacin, estn dejando de implementar un programa requerido por Ley, ignorando una solucin al problema generalizado de la contaminacin en sus jurisdicciones, y evitando el cobro de un flujo de rentas estipuladas por Ley de la nacin94. Para esta misma evaluacin el DAMA fue ubicado en el grupo dos, con una calificacin de 36.2 y ocup el puesto nmero 20 de 32 Autoridades Ambientales. Para este grupo de Autoridades Ambientales el estudio reconoce que han intentado implementar el programa de tasas retributivas, pero han seguido y un proceso y incompleto concluye o que inconsistente Estas en su implementacin operacin95 Autoridades

Ambientales han realizado un esfuerzo institucional serio que incluye la actualizacin de los permisos de vertimientos, concertacin de metas con
92 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Evaluacin Nacional al Programa de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales. BOGOT D.C., JULIO 2002. RESUMEN EJECUTIVO. Pg. 13. 93 Ibd., p. 13. 94 Ibd., p. 13. 95 Ibd., p. 13.

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sectores que vierten carga contaminante y el levantamiento de la lnea base de vertimientos. Sin embargo, se encontraron inconsistencias en su proceso de operacin. Por ejemplo, tienen por lo menos un semestre donde no registran el esfuerzo de cobro; no han producido informes semestrales regularmente; existen vacos en la informacin sobre monitoreo de vertimientos y calidad de los cuerpos de agua; o tienen baja eficiencia en el recaudo de los cobros hechos a las fuentes.96 6.2 Estado Actual A partir de la expedicin del decreto 3100 de 2003 todas las autoridades ambientales, incluyendo la CAR, deben continuar con el proceso de implementacin de la Tasa Retributiva por Vertimientos Hdricos y en tal sentido estn obligadas a reiniciar actividades tendientes a documentar el estado de las cuencas en trminos de calidad, identificar los usuarios que realizan vertimientos en el cuerpo de agua, determinar si los usuarios identificados tienen o no Plan de Cumplimiento o Permiso de Vertimientos, calcular la lnea base y establecer objetivos de calidad del cuerpo de agua; a partir de all debern establecer concertadamente las metas regionales de descontaminacin para lo cual se establece un procedimiento contemplado en el Articulo 9 del Decreto 310097. Una vez surtidos estos pasos la

96 Ibd., p. 13. 97 Un proceso de consulta y establecimiento de la meta de reduccin, el cual iniciar formalmente mediante un acto administrativo que involucrar la duracin y el procedimiento de consulta; durante la consulta los usuarios sujetos al pago de la tasa y la comunidad podrn presentar a la Autoridad Ambiental Competente propuestas de reduccin de carga contaminante; la Autoridad Ambiental competente teniendo en cuenta el estado de deterioro del recurso, su objetivo de calidad y las propuestas remitidas por los usuarios sujetos al pago de la tasa y la comunidad, elaborar una propuesta de meta global de reduccin de carga contaminante y las metas individuales o sectoriales asociadas; el Director de la Autoridad Ambiental Competente presentar al Consejo Directivo un informe con la propuesta definitiva de meta global de reduccin de carga y las metas individuales o sectoriales asociadas. El informe deber contener las propuestas recibidas en el proceso de consulta, la evaluacin de las mismas y las razones que fundamentan la propuesta definitiva; el Consejo tendr 90 das calendario, a partir del momento de la presentacin de la informacin, para definir las metas de reduccin de carga contaminante para cada sustancia objeto del cobro

79

Autoridad Ambiental, hacend uso de la formula consagrada en el articulo 16 del citado Decreto para el calculo del monto a cobrar por concepto de Tasa retributiva, proceder a facturar y recaudar los dineros por este concepto. 6.2.1 Implementacin de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del Ro Bogot. Si bien la Corporacin Autnoma de Cundinamarca -CAR es la autoridad encargada de la implementacin de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del Ro Bogota, se incluye en el anlisis al Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA ya que sus vertimientos se convierten en la carga contaminante que mayor impacto tiene sobre la contaminacin total en la cuenca media del Ro Bogot. La Corporacin Autnoma de Cundinamarca y el Departamento

Administrativo del Medio Ambiente, Aprovechando la experiencia ganada en el proceso de implementacin anterior, han logrado a la fecha avanzar significativamente en el desarrollo de las actividades que el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial taz como ruta critica para lograr un mejor resultado en el nuevo proceso de implementacin del instrumento econmico Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos. Segn la tabla N 5, a mayo de 2007 la CAR y el DAMA reportan un estado de avance importante en la implementacin del instrumento econmico, en la cuenca media del Ro Bogot, segn la metodologa propuesta por el MAVDT: en la definicin de lnea base (FASE I) la CAR ha logrado concluir las actividades relacionadas con la identificacin de la cuenca, identificacin y agrupacin de usuarios; le falta concluir la actividad relacionada con el
de la tasa. Si el Consejo Directivo no define la meta en el plazo estipulado, el Director de la corporacin proceder a establecerla, dentro de los quince (15) das siguientes al vencimiento del plazo anterior.

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calculo de las cargas puntuales de DBO y SST; el DAMA por su parte reporta todas las actividades de esta primera fase terminadas. Las actividades relacionadas con las Fases II y III, definicin del perfil de calidad y establecimiento de los objetivos de calidad para la cuenca media del Ro Bogot han sido concluidas en su totalidad por la CAR, mientras que al DAMA le falta concluir las actividades relacionadas con la programacin y desarrollo de muestreos, y la elaboracin de los mapas de calidad.
Tabla N 5
ESTADO DE IMPLEMENTACIN DEL PROGRAMA DE TASAS RETRIBUTIVAS CUENCA MEDIA DEL RIO BOGOTA CAR - DAMA 2003-2007 FASE I: Lnea Base 1.1. Identificacin de las cuencas y/o cuerpos de agua 1.2. Identificacin de usuarios 1.3. Calculo de cargas puntuales de DBO5 y SST 1.4. Agrupacin de usuarios y cargas por cuencas y/o tramos FASE II: Perfil de calidad de los cuerpos de agua 2.1. Inventario de la mejor informacin disponible 2.2. Programacin de muestreos necesarios 2.3. Desarrollo de los muestreos necesarios 2.4. Elaboracin de los mapas de calidad para cada cuerpo de agua Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada En trmite En trmite En trmite Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada Finalizada En trmite En trmite En trmite En trmite Sin Iniciar CAR Finalizada Finalizada En trmite Finalizada DAMA Finalizada Finalizada En trmite Finalizada

2.5. Elaboracin de lista de usos actuales y potenciales con los criterios de calidad (Perfil vs normas o estndares nacionales e internacionales) Finalizada 2.6.Validacin de la lista de objetivos y criterios de calidad Finalizada 2.7. Notificacin de la lista de objetivos y Criterios de calidad para que sean considerados por las ESP en los PSMV Finalizada 2.8. Notificacin de trminos y fechas para la elaboracin de los PSMV. FASE III: Establecimiento Objetivos de Calidad 3.1. Evaluacin y validacin de Modelos 3.2. Evaluacin de la informacin disponible relacionada con polticas y planes Finalizada Finalizada Finalizada

3.3. Evaluacin de los planes y programas en desarrollo relacionadas con alcantarillados, Finalizada tratamiento y manejo de aguas residuales 3.4. Evaluacin de los Planes de Cumplimiento de las industrias y las acciones Finalizada propuestas para disminuir cargas de DBO Y SST en los prximos 5 aos 3.5. Anlisis de sensibilidad ( escenarios de reduccin de cargas) 3.6. Aplicacin del modelo simplificado con informacin del perfil de calidad y de la lnea base 3.7. Validacin de criterios, objetivos, metas e ndices de mejoramiento de la calidad esperados. FASE IV: Establecimiento de Metas de Reduccin 4.1. Elaboracin de lista de metas de reduccin que ms le conviene a la cuenca 4.2. Convocatoria al proceso de consulta 4.3. Fijacin de fechas para que las ESP, y dems actores sustenten las propuestas de metas 4.4. Desarrollo del proceso de consulta 4.5. Preparacin de lista de metas de reduccin concertadas para presentar al Consejo Directivo 4.6. Aprobacin de Metas por parte del Consejo Fuente: CAR 2007 En trmite En trmite En trmite En trmite En trmite Sin Iniciar Finalizada Finalizada Finalizada

81

La fase IV relacionada con el establecimiento de las metas de reduccin de la contaminacin, tanto la CAR como el DAMA, an no han logrado finalizarla; se debe resaltar que la concertacin de metas de descontaminacin resulta ser el punto neurlgico de la implementacin del programa de tasas retributivas ya que es donde converge el compromiso y la voluntad de los sectores por un mejor ambiente. 6.2.2 Resultados Ambientales El objetivo principal de la tasa retributiva por vertimientos hdricos en Colombia es generar descontaminacin al menor costo para los sectores regulados e inducir a comportamientos amigables con el medio ambiente. Para evaluar el comportado de la contaminacin en la cuenca media del Ro Bogot, se uso la informacin disponible en cuanto a cargas contaminantes, de la CAR y el DAMA, desde el momento de implementacin del Decreto 901 de 1997. La CAR comenz el proceso de implementacin del instrumento econmico en 1997, pero solo hasta el 2002 inicio el proceso de facturacin. El atraso en el proceso de facturacin tiene un impacto directo en los resultados que puede arrojar el instrumento econmico como eficaz reductor de la contaminacin ya que es por la va de la coercin econmica que la tasa retributiva busca hacer que los agentes disminuyan sus vertimientos. Por su parte el DAMA inici la implementacin en 1999 y ese mismo ao comenz la facturacin. El principio de la Tasa Retributiva el que contamina paga busca, a travs de un buen proceso de facturacin y recaudo, que los agentes que causan contaminacin hagan un anlisis costo efectivo del pago de la tasa y, dependiendo de la estructura de costos que manejen, elijan la

82

opcin que ms les convenga. Algunos consideraran que es mejor pagar la tasa que descontaminar, otros invertirn en nuevas tecnologas que mejoren procesos y as pagar menos tasa. Los grficos 7 y 8 muestran como ha sido el comportamiento de la contaminacin en la cuenca media del Ro Bogot a partir de la implementacin del instrumento econmico en la CAR y el DAMA. Se observa que en el periodo 2002 - 2005 la CAR reporta incrementos de la contaminacin de DBO y SST en un 31.5% y 21.8% respectivamente, pero para el periodo comprendido entre 2004 y 2005, fecha en la cual inician los ajustes a propsito de la nueva metodologa contemplada por el Decreto 3100, la contaminacin de DBO disminuye en un 24% y de SST en un 26%. Segn la CAR la razn que explica esta disminucin obedece ms a la actualizacin de datos en trminos de vertimientos y usuarios que la Corporacin hizo con motivo del requerimiento del nuevo Decreto que a la incorporacin de nuevas tecnologas de descontaminacin.98
Grafico N 7
Comport amiento de la Contaminacin Jurisdiccin CAR DBO Kg/ Ao 15.000.000 10.000.000 5.000.000 0 SST Kg/Ao

2.002

2.003 Dect. 901

2.004

2.005 Dect . 3100

DBO Kg/Ao SST Kg/ Ao

7.514.526 7.319.711

12.656.936 11.850.010

13.011.892 12.074.464

9.884.269 8.915.802

98 La CAR reporta 24 PTAR en su jurisdiccin, para las cuales debe disponer recursos en modalidad de contrapartida para su funcionamiento y operacin.

83

El DAMA reporta para el periodo comprendido entre 1.999 y 2.005 un incrementos de la contaminacin del parmetro DBO de 13.9% y disminucin de 28.4% del parmetro SST; para el periodo 2004 - 2005 la contaminacin aumento para los dos parmetros en 11.5% de DBO y 10% de SST.

Grafico N 8
Comport amiento de la Contaminacin Jurisdiccin DAM A DBO Kg/ Ao 100.000.000 SST Kg/Ao

50.000.000

1.999

2.000

2.001 Dect . 901

2.002

2.003

2.004

2.005 Dect . 3100

DBO Kg/Ao 75.026.000 76.041.000 44.178.000 55.920.000 74.840.000 76.626.00085.482.000 SST Kg/ Ao 80.413.000 81.656.000 52.999.000 50.440.00053.489.000 52.151.000 57.777.000

A pesar que en el pas el nmero de plantas de tratamiento han aumentado desde la reglamentacin del Decreto 901 de 1997, al pasar de 5% en 1997 a 31% en el 2005 de municipios con PTAR (Grafica N 6), los factores que explican el comportamiento de la contaminacin en la cuenca media del Ro Bogot estn ms asociados a procesos administrativos de actualizacin de datos por parte de la autoridad ambiental, que a efectivas reducciones de las cargas contaminantes motivadas por el instrumento econmico. A partir de la expedicin del Decreto 3100 de 2004 tanto el DAMA como la CAR inician un proceso de actualizacin de datos, que los lleva a determinar que el nmero de usuarios que generan contaminacin es menor al que se haba registrado en 1997, empresas de curtiembres y lcteos haban dejado

84

de operar en esta jurisdiccin (caso CAR), o que la contaminacin haba aumentado a raz del crecimiento poblacional (caso DAMA)99. 6.2.3 Resultados Econmicos Si bien el objetivo principal de la tasa retributiva es generar reducciones de contaminacin al menor costo para la economa, los recursos econmicos que genera sirven a las Corporaciones Autnomas Regionales y las Autoridades Ambientales Urbanas para mejorar su gestin ambiental en la descontaminacin del recurso hdrico. La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca report, a 2005, un total facturado de $3.471.731.723 de los cuales recaud $1.822.869.906, lo que representa un 52%. El bajo nivel de facturacin y recaudo encuentra explicacin en el hecho de ser un proceso administrativo nuevo para la Corporacin el cual requiere afinar detalles para su buen funcionamiento100. A medida que el tiempo avanza se observa que la facturacin aumenta al pasar de $203 millones en el 2002 a 1.398 millones en el 2005, en los dos primeros aos la facturacin fue baja debido a que solo se factur los dos ltimos meses de cada vigencia; en el 2.005 la facturacin se normaliz y se hizo por bimestre vencido.

99

En 1997, la CAR

inicia el proceso de implementacin de las Tasas Retributivas determinando cargas

contaminantes a travs de monitoreos, inventarios de vertimientos que posea la Corporacin y la informacin contenida en las autodeclaraciones que aportaron los usuarios. El DAMA se baso en: Para el sector domstico parte de una carga presuntiva preestablecida que multiplicada por el consumo de agua percpita, el nmero hogares y el porcentaje de cobertura del alcantarillado da como resultado la carga total domstica y los posibles montos a pagar. Para el sector industrial la carga se determin con base en muestreos realizados en distintos momentos y que tuvieron en cuenta la concentracin de las sustancias objeto de cobro y el caudal medio de las fuentes de agua. Para los dems sectores se establece de la misma forma que para el industrial, partiendo de registros histricos y cargas medias. 100 Informacin suministrada por la CAR.

85

Grafico N 9
C A R F a c t ura c c i n - R e c a udo - Inv e rs i n 2 .0 0 2 - 2 .0 0 5 Facturaci n 2.000.000.000 1 .000.000.000 0 Recaudo Inversi n

2.002

2.003

2.004 CA R

2.005

Facturaci n Recaudo Inversi n

203.261 .487 1 45.339.565 29.209.804

1 65.066.890 97.1 49.51 2 65.725.929

1 .705.372.886 1 .01 9.21 3.674 1 1 5.020.000

1 .398.030.460 561 .1 67.1 55 236.491 .623

Fuente: CAR 2007

En el grafico N 9 muestra un incremento promedio de la facturacin, recaudo e inversin de 457%, 455% y 95.2% respectivamente. No obstante lo anterior, al revisar el recaudo frente a la facturacin se observa que, en los cuatro aos de cobro, el nivel de recaudo promedio fue de apenas el 57%. El bajo nivel de recaudo evidencia una autoridad ambiental dbil para hacer cumplir la norma por la va jurdica. Al analizar el comportamiento de la inversin con respecto al recaudo se observa una inversin promedio de las dos autoridades ambientales que no supera el 35%. La baja inversin de los recursos est asociada a la falta de claridad jurdica que en un comienzo gener el Decreto 901 en cuanto al tipo de inversiones que se podan hacer con estos recursos. Se debe anotar que la Ley 99 de 1993 establece que Los municipios

distritos o reas metropolitanas asumirn ante las Corporaciones Autnomas Regionales la obligacin de transferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del permetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios pblicos y arrojados fuera de dicho permetro, segn el

86

grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento101. Frente a este tema la CAR reporta que el DAMA a la fecha no ha transferido los dineros por este concepto. Para el caso del DAMA el proceso de facturacin se inicio en 1999, pero que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, su principal usuario, se neg a cancelar estos dineros aduciendo falta de claridad jurdica en cuanto al sujeto pasivo de la tasa; en tal sentido se pronuncio la corte constitucional quien deja claro que las empresas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, son sujetos pasivos de la obligacin tributaria, es decir, estn obligadas al pago de las tasas retributivas por vertimientos hdricos102. Hoy el Decreto 3440 de 2003 en el Articulo 32 establece que La Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico establecer las frmulas tarifaras que permitan a las personas prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios recuperar los costos por concepto de tasas retributivas y los asociados con el monitoreo y seguimiento de sus usuarios103
Grafico N 10
Facturaci n - Recaudo DA M A Facturaci n Recaudo

20.000.000.000 1 5.000.000.000 1 0.000.000.000 5.000.000.000 0 1 .999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005

.41 0.7 3.927.207. 4.855.979. 6.771 .1 1 6.0 6.631 .1 1 7.0 9.1 97.342. Facturaci n 3.226.364. 3.561 Recaudo 1 7.1 87.688. 6.771 .1 1 6.0 6.631 .1 1 7.0 9.1 97.342.

Fuente: DAMA. 2007

101 Articulo 66. Ley 99 de 1993. 102 CONCEPTO 1200-E2-26096 DE 2004. Corte Constitucional. 103 Articulo 32. Decreto 3440 de 2003.

87

El grafico 10 muestra que el DAMA ha logrado importantes ingresos por concepto de Tasa Retributiva los cuales ascienden a $38.170.537.746 en los 7 aos de vigencia del instrumento econmico. Al comparar la cifra facturada de las dos Autoridades Ambientales encontramos que la facturacin de la CAR representa apenas el 9.1% de lo facturado por el DAMA Los anteriores datos demuestran que el Distrito Capital es el mayor usuario de la cuenca media del Ro Bogot en trminos de cargas contaminantes vertidas y en consecuencia el que mayor volumen de tasa paga por este concepto. La CAR, el DAMA, la AAAB han implementado un plan de inversiones para la cuenca Media del Ro Bogot, el cual est dividido en 2 fases. La primera fase que va desde el 2.004 hasta el 2.008 contempla dos inversiones simultaneas una, que ser financiada a travs de tarifas, por valor de 468.130 millones de pesos en el interceptor Engativa Cortijo ($12.656 millones), interceptor Fucha Tunjuelo ($268.178 millones), Estacin elevadora Tunjuelo ($80.847 millones) y dragado del Ro Bogota ($106.450 millones) y otra, que ser financiada por otras fuentes (30% Ley 715, 7.5% del predial, tasas retributivas, etc.), por valor de 351.921 millones de pesos en la ampliacin de la PTAR Salitre y estacin elevadora ($171.082 millones) y la operacin de la PTAR Salitre y estaciones elevadoras Salitre y Tunjuelo ($179.839 millones)104. La segunda fase, la cual considera un incremento el la tarifa del servicio de acueducto y alcantarillado del 11% a partir del 2009, va desde el 2009 al 2020 y contempla inversiones por dos billones seiscientos cuarenta y cinco mil millones de pesos ($2.645.000 millones) los cuales buscan ser financiados as: 839.000 millones manteniendo las fuentes de financiacin de
104 EAAB. 2007.

88

la fase I (ley 715, predial, Tasas Retributivas) y $1.806.000 millones financiados con ajuste a la tarifa105.

105 EAAB. 2007.

89

CONCLUSIONES La informacin suministrada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT sobre tasas retributivas por vertimientos hdricos permite concluir que: Despus de 4 aos de expendo el Decreto 3100 de 2003, que deroga el Decreto 901 de 1997, solo el 59% de las Autoridades Ambientales han logrado definir una lnea base en trminos de identificacin de cuencas, identificacin de usuarios y determinacin de cargas contaminantes para los parmetros SST (slidos suspendidos totales) y DBO (demanda bioqumica de oxigeno) (fase I), el 10% han logrado concluir la elaboracin de perfiles de calidad de los cuerpos de agua (fase II) y 15% han establecido los objetivos de calidad de los cuerpos de agua (fase III). El punto crtico en el proceso de implementacin de la tasa retributiva se encuentra en el establecimiento de las metas regionales de descontaminacin (fase IV), solo el 12% de las Autoridades Ambientales han logrado adelantar alguna tipo de actividad en este sentido, pero sin que ninguna de ellas haya logrado finalizar la fase al 100%. La razn que explica el atraso en la implementacin de la tasa retributiva por vertimientos hdricos esta relacionada con la falta de voluntad poltica de las autoridades ambientales para imponerlas y cobrarlas. Ante la ausencia de una autoridad ambiental fuerte los sectores regulados buscan imponer metas regionales de descontaminacin bajas que impliquen el menor esfuerzo a la hora de cumplir con los objetivos de calidad propuesto. La evaluacin del instrumento econmico, muestra que cuando las Tasas Retributivas por Vertimientos Hdricos se ha implementado

90

correctamente,

sus

resultados

son

positivos

en

materia

de

descontaminacin. El estudio permite determinar que el 36% de las Autoridades Ambientales registran disminuciones de contaminacin promedio de 28% para el parmetros SST y de 23% para la DBO La aplicacin del principio el que contamina, paga ha generado a nivel nacional, para el periodo 1997 2005, recursos por un valor de $ 200.786.487.293, aunque el total facturado asciende a $321.939.965.573. A pesar que los niveles de recaudo de las Autoridades Ambientales han mejorado al pasar de 33% en el 2.002 a 62.37% en el 2.005 an siguen siendo bajos. El mayor volumen de recaudo permite una gestin ambiental eficiente que redunda en mayores recursos de inversin para proyectos ambientales, como por ejemplo promocin de produccin ms limpia, sistemas de gestin ambiental empresarial y sistemas de tratamiento de aguas residuales municipales. Si bien la Corporacin Autnoma de Cundinamarca -CAR es la autoridad encargada de la implementacin de la Tasa Retributiva en la Cuenca Media del Ro Bogot, se incluye en el anlisis el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA ya que sus vertimientos se convierten en la carga contaminante que mayor impacto tiene sobre la contaminacin total en la cuenca media del Ro Bogot, representan el 92% de la DBO y el 91% de SST. A partir de la expedicin del decreto 3100 de 2003, la Corporacin Autnoma Regional del de Medio Cundinamarca Ambiente y han el Departamento avanzar Administrativo logrado

significativamente en el proceso de implementacin de la tasa retributiva por vertimientos hdricos, segn la metodologa establecida por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, la cual consta de 4 fases y 26 actividades, la CAR y el DAMA reportan concluidas el 65% de las actividades.

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La CAR ha concluido las actividades relacionadas con la identificacin de la cuenca, identificacin y agrupacin de usuarios; le falta concluir la actividad relacionada con el clculo de las cargas puntuales de DBO y SST; el DAMA por su parte reporta todas las actividades de esta primera fase terminadas

Las actividades relacionadas con las Fases II y III, definicin del perfil de calidad y establecimiento de los objetivos de calidad para la cuenca media del Ro Bogot han sido concluidas en su totalidad por la CAR, mientras que al DAMA le falta concluir las actividades relacionadas con la programacin y desarrollo de muestreos, y la elaboracin de los mapas de calidad.

La fase IV relacionada con el establecimiento de metas regionales y sectoriales de descontaminacin an no ha sido finalizada por estas autoridades ambientales. El establecimiento de metas de descontaminacin resulta ser el punto crtico en la implementacin de la tasa retributiva por vertimientos hdricos ya que implica procesos de concertacin entre las autoridades ambientales y los sectores regulados.

El uso de la tasa retributiva por vertimientos hdricos en la cuenca media del Ro Bogot inicia con la implementacin del decreto 901 de 1997 y contina bajo los lineamientos del Decreto 3100 de 2.003. En el primer periodo (1997-2003) la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca no muestra resultados ambientales positivos, se observa que la DBO aumento en un 68% mientras que los SST lo hacen en un 61%; por su parte el DAMA reporta incrementos de contaminacin de 0.25% para DBO y de 33.4% para SST. En este periodo los resultados ambientales estn asociados al inicio tardo en el proceso de implementacin de la tasa; el DAMA inicia en 1999 y la CAR lo hace en el 2.002.

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Para el periodo 2.003-2.005 la CAR reporta disminuciones en la contaminacin del parmetro DBO en un 22% y del 24% para el parmetro SST, mientras que el DAMA muestra aumentos en la contaminacin de 14% en el parmetro DBO y de 8.02% en SST.

A pesar que en el pas el nmero de plantas de tratamiento han aumentado desde la reglamentacin del Decreto 901 de 1997, al pasar de 5% en 1997 a 31% en el 2005 de municipios con plantas de tratamiento de aguas residuales, los factores que explican el comportamiento de la contaminacin en la cuenca media del Ro Bogot estn ms asociados a procesos administrativos de actualizacin de datos por parte de la autoridad ambiental, que a efectivas reducciones de las cargas contaminantes motivadas por las tasas retributivas. Para el caso de la CAR la actualizacin de datos, establecida por el Decreto 3100, en trminos de calidad de los vertimientos e inventario de usuarios lleva a la Corporacin a establecer que el nmero de usuarios y la cantidad de vertimientos haba disminuido producto del cierre de algunas empresas como por ejemplo curtiembres, lcteos, frigorficos, metalmecnica y pinturas entre otras. En este sentido se puede establecer que la contaminacin en la cuenca media del Ro Bogot, jurisdiccin CAR, disminuy por decreto ms que por un resultado positivo del instrumento econmico Tasa Retributiva.

El DAMA a diferencia de la CAR muestra, para el periodo 2003.-2005, un incremento de la contaminacin en los parmetros DBO y SST del 14.2% y 8.02% respectivamente. Las razones que explican este incremento estn tambin relacionadas con la actualizacin de datos producto del requerimiento del nuevo decreto. A diferencia de la CAR el DAMA encuentra que su principal usuario la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot ha crecido en termino del nmero de usuarios (principalmente domsticos e industriales), consumo de

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agua per-cpita y porcentaje de cobertura del alcantarillado lo que determina mayores cargas contaminantes y en consecuencia mayores montos a pagar. Al igual que a nivel nacional la aplicacin del principio el que contamina paga, en la cuenca media del Ro Bogot, ha generado importantes recursos que sirven para apalancar una mayor inversin ambiental en la descontaminacin del recurso hdrico. La Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca reporta, a 2005, un total facturado de $3.471.731.723 de los cuales ha recaudado $1.822.869.906, lo que representa un 52%. El bajo nivel de recaudo encuentra explicacin en el hecho de ser un proceso administrativo nuevo para la Corporacin el cual requiere ampliar y mejorar los instrumentos de coercin jurdica que aseguren un buen comportamiento de los recaudos. Los primeros aos de facturacin y recaudo por concepto de Tasas retributivas por Vertimientos Hdricos en la jurisdiccin del DAMA estuvieron caracterizado por la negativa a pagar de su principal usuario, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogot, quien argument falta de claridad jurdica en cuanto al sujeto pasivo de la tasa. En tal sentido se pronuncio la corte constitucional quien deja claro que las empresas prestadoras de servicios pblicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, son sujetos pasivos de la obligacin tributaria, es decir, estn obligadas al pago de las tasas retributivas por vertimientos hdricos. Pero el Decreto 3440 de 2004 en el Articulo 32 establece que La Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico establecer las formulas tarifaras que permitan a las personas prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios recuperar los costos por concepto de tasas retributivas y los asociados con el monitoreo y seguimiento de sus usuarios burlando as el principio del instrumento econmico que busca, a

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travs del cobro por kilogramo de contaminante vertido, inducir a los agentes que causan contaminacin a disminuir sus vertimientos. El principio el que contamina paga no esta contemplado, en la teora econmica, para ser aplicado a los usuarios de redes de acueducto y alcantarillado ya que sus posibilidades de implementar tecnologas de descontaminacin son mnimas, pero si lo hicieran resultara altamente costoso para la empresa prestadora del servicio hacer seguimiento particularizado a cada uno de los usuarios a fin de poder facturar la tasa. En conclusin el esfuerzo de la teora economa por disear un instrumento econmico que induzca en los agentes comportamientos amigables con el medio ambiente queda reducido por decreto a un simple instrumento tributario que lo nico que genera es mayores costos a la economa. Surtida la discusin jurdica en cuanto al sujeto pasivo de la tasa, el DAMA reporta importantes ingresos por concepto de Tasa Retributiva los cuales ascienden a $38.170.537.746 en los 7 aos de vigencia del instrumento econmico. Al comparar la facturacin por concepto de tasa retributiva de las dos Autoridades Ambientales encontramos que la facturacin de la CAR representa apenas el 9.1% de lo facturado por el DAMA, lo que confirma que la principal carga contaminante y en consecuencia el mayor volumen de recursos se genera en la jurisdiccin del DAMA. La inversin de los recursos obtenidos por concepto de Tasa Retributiva no supera el 24% para la CAR y el 22% para el DAMA. La baja inversin de los recursos esta asociada a la falta de claridad jurdica que en un comienzo gener el Decreto 901 en cuanto al tipo de inversiones que se podan hacer con estos recursos. La causa que explica la baja inversin de los recursos se encuentra en que las Autoridades Ambientales no cuentan con seguridad jurdica al momento de hacer inversiones de largo plazo con cargo a

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estos dineros. El Decreto 901 de 1997, por ejemplo, no contempla que tipo de inversiones se pueden hacer con cargo a estos recursos, simplemente se limita a definir el termino inversin en sistemas de tratamiento de aguas residuales; el Decreto 3100 de 2003 define proyectos de inversin en descontaminacin hdrica en los mismos trminos del Decreto anterior pero agrega que estas inversiones pueden incluir interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales, as como estudios y diseos asociados a los mismos; el Decreto 3440 de 2.004 se mantiene en la definicin del decreto anterior y agrega que las inversiones tambin podrn incluir la elaboracin y ejecucin de los Planes de Ordenamiento del Recurso Hdrico, contempla adems que un 10% del recaudo de la tasa podr utilizarse para la cofinanciacin de estudios y diseos asociados al montaje de interceptores, emisarios finales y sistemas de tratamiento de aguas residuales domsticas. La CAR, el DAMA y la EAAB han implementado un plan de inversiones para la cuenca Media del Ro Bogot el cual contempla la ampliacin de las actuales plantas de tratamiento, construccin de nuevas y operacin y mantenimiento de las mismas. Para financiar estas obras se contempla incrementar la tarifa de servicio de acueducto y alcantarillado y usar los ingresos tradicionales como son Ley 715, predial y tasas retributivas. La razn que explica la falta de homogeneidad, que muestran las diferentes autoridades ambientales, en el proceso de implementacin de las tasas retributiva por vertimientos hdricos se puede encontrar en las diferencias presupuestales y jurisdiccionales (tamao del territorio) que manejan las diferentes autoridades ambientales, la falta de recurso humano y equipo tcnico (laboratorios) necesario para implementacin del instrumento econmico, el inicio tardo del proceso de implementacin de la tasa en algunas autoridades ambientales, la

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falta de asesora por parte del MAVDT para continuar el proceso de implementacin y seguimiento de la tasa retributiva, falta de voluntad administrativa por parte de los Directores de las Autoridades Ambientales para implementar y poner a funcionar el instrumento econmico, a presin de los sectores por una regulacin que genere el menor costos de descontaminacin posible en sus estructuras de costos y a problemas de orden publico en algunas jurisdicciones de Corporaciones que dificultan el proceso de implementacin. La norma que reglamenta la tasa retributiva en Colombia ha cambiado en un corto tiempo producto de las presiones de los sectores regulados y en particular de las Empresas de Acueducto y Alcantarillado, lo que demuestra la ausencia de una autoridad ambiental consolidada y fuerte sectores regulados. Las presiones de las empresas prestadoras del servicio de acueducto y alcantarillado llevaron a que la tasa retributiva por vertimientos hdricos tenga un impacto directo sobre el bolsillo de los colombianos al transferir por va de tarifas los costos asociados a las mismas. La ausencia de un programa fuerte de produccin limpia que oriente a los sectores sobre las mejores alternativas de descontaminacin en trminos de procesos y tecnologas a usar, termina convirtiendo la tasa retributiva en un simple instrumento recaudador de recursos y en consecuencia un elemento que encarece la operacin de las empresas en Colombia. capaz de concebir y defender un instrumento econmico robusto que genere descontaminacin en los

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RECOMENDACIONES Las Corporaciones Autnomas Regionales y las Unidades

Ambientales Urbanas deben tener mayor asistencia por parte del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en el nuevo proceso de implementacin de las tasas retributivas por vertimientos hdricos a fin de lograr los mejores resultados del instrumento como reductor de la contaminacin. La responsabilidad de implementar la tasa retributiva por vertimientos hdricos en la cuenca media del Ro Bogot debe centrarse en una sola institucin a fin de orientar mejor los esfuerzos y obtener as los mejores resultados. La implementacin y los resultados del programa de tasas retributivas en la cuenca media del Ro Bogot deben ser tan buenos que se conviertan en el caso modelo a nivel nacional. Las autoridades ambientales encargadas de implementar el programa de tasas retributivas en la cuenca media del Ro Bogot deben aprovechar las ventajas comparativas que ofrece tener la fuente hdrica ms contaminada del pas y estar cerca del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial para lograr la mejor asesora en el tema y as mostrar los mejores resultados. La norma que reglamenta las tasas retributivas por vertimientos debe ser una norma estable y de largo plazo a fin de generar certidumbre para los sectores regulados.

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 Se requiere un programa de produccin limpia fuerte y consolidado que oriente a los sectores en cuanto a las mejores alternativas de descontaminacin. La destinacin de los recursos obtenidos por concepto de tasas retributivas debe ser clara y orientada exclusivamente a la recuperacin del recurso hdrico. Es recomendable que estos recursos se inviertan en la ejecucin de los planes ms que en la elaboracin de los mismos. Las Autoridades Ambientales que a la fecha no han logrado implementar y poner en funcionamiento el instrumento econmico deben ser objeto de un programa especial de capacitacin y orientacin por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Las Autoridades a las Ambientales fuentes de Regionales agua a fin debern de reportar el

anualmente al Ministerio de Ambiente los resultados de los monitoreos realizados determinar comportamiento de las cargas contaminantes de DBO y SST y as tomar los correctivos necesarios.

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GLOSARIO DE TRMINOS CUASIMETAS Opcin metodolgica cuando no se han implementado modelos de simulacin de corrientes de agua. DBO Demanda Bioqumica de Oxigeno MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MESOCA Metodologa Simplificada para el Establecimiento de Objetivos de calidad. OD Oxgeno Disuelto PSMV Plan de Saneamiento y manejo de Vertimientos SST Slidos Suspendidos Totales CAM Corporacin Autnoma Regional del Alto Magdalena CAR Corporacin Autnama Regional de Cundinamarca CARDER Corporacin Autnoma Regional de Risaralda CARDIQUE Corporacin Autnoma Regional del Canal del Dique CARSUCRE Corporacin Autnoma Regional de Sucre CAS Corporacin Autnoma Regional de Santander CDA

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Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Norte y el Oriente Amaznico CDMB Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga CODECHOCO Corporacin Autnoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Choc CORALINA Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina CORANTIOQUIA Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia CORMACARENA Corporacin para el Desarrollo Sostenible del rea de Manejo Especial La Macarena CORNARE Corporacin Autnoma Regional Ro Negro y Nare CORPAMAG Corporacin Autnoma Regional del Magdalena CORPOAMAZONIA Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia CORPOBOYACA Corporacin Autnoma Regional de Boyac CORPOCALDAS Corporacin Autnoma Regional de Caldas CORPOCESAR Corporacin Autnoma Regional del Cesar CORPOCHIVOR Corporacin Autnoma Regional de Chivor CORPOGUAJIRA Corporacin Autnoma Regional de la Guajira CORPOGUAVIO

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Corporacin Autnoma Regional del Guavio CORPOMOJANA Corporacin para el Desarrollo Sostenible de la Mojana y el San Jorge CORPONARIO Corporacin Autnoma Regional de Nario CORPONOR Corporacin Autnoma Regional de la Frontera Nororiental CORPORINOQUIA Corporacin Autnoma Regional de la Orinoquia CORPOURABA Corporacin para el Desarrollo Sostenible del Urab CORTOLIMA Corporacin Autnoma Regional del Tolima CRA Corporacin Autnoma Regional del Atlntico CRC Corporacin Autnoma Regional del Cauca CRQ Corporacin Autnoma Regional del Quindio CSB Corporacin Autnoma Regional del Sur de Bolivar CVC Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca CVS Corporacin de los Valles del Sin y San Jorge AMVA Are Metropolitana del Valle de Aburra DAMA Departamento Administrativo del Medio Amibente DAGMA

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Departamento Administrativo de Gestin del Medio Ambiente DAMAB Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Barranquilla EPA Entidad Promotora del Medio Ambiente DADMA Departamento Administrativo del Medio Ambiente

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