Enfoques para el anlisis

de polticas pblicas
FLACS' Billlieteca
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Enfoques para el anlisis
de polticas pblicas
Andr-Nol Roth Deubel
(Editor)
-
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Autores:
Oeisy Jeannette Arrubla Snchez, Magnolia del Pilar Ballesteros Cabrera,
Luis Hernando Barreto Nieto, Victoria Alejandra Caldern Romanov,
Mireya Camacho Celis, Luisa Fernanda Cano Blandn,
Luz Alejandra Cern Rincn, Jorge /vn Cuervo Restrepo,
Adolfo Eslava Gmez, AnaMara Fernndez Medina,
Miguel ngel Herrera Zgaib, ieen-Ftsncos Jolly,
Jenny Elisa Lpez Rodrguez, Alberto Martnez,
Federico Parra Hinojosa, Alfredo Rosero Vera,
Andr-Noe' Roth Oeubel, Roco Rubio Serrano,
Juan Antonio Zornoza Bonilla
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
SEDEBOGOT
FACULTAD DEDERECHO, CIENCIASPOLTICAS YSOCIALES
DEPARTAMENTOY AREACURRICULAR DECIENCIAPOLITICA
INSTITUTODEESTUDIOS POLITlCOSy RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)
DOCTORADOENESTUDIOS POLITlCOSy RELACIONES INTERNACIONALES

I
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---'i'n-iFP--
Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de Colombia
Enfoques para el anlisis de polticas pblicas 1 editor Andr-Noel Roth Deubel; Doctorado
Interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, - Bogot: Universidad Nacional
de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y sociales. Grupo de Investigacin Anlisis de
Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica 20 IO
374 p.
Incluye referencias bibliogrficas
ISBN: 978-958-719-616-0
1. Poltica pblica 2. Ciencia poltica 3. Argumentacin 4. Teora Poltica 1. Roth Deubel, Andr-
Noel, 1961- 11. Doctorado Interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales
CDD-21 320.6/2010
Enfoques para el anlisis de polticas pblicas
20 IOUniversidad Nacional de Colombia, sede Bogot,
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales
Doctorado Interfacultades en Estudios Polticos y Relaciones Internacionales
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales - IEPRI
Grupo de Investigacin Anlisis de Polticas Pblicas y de la Gestin Pblica - APPGP
Primera edicin: diciembre de 20 I O
Bogot, 2010
ISBN: 978-958-719-616-0
UNIVERSIDAD NACIONAL DECOLOMBIA
Moiss Wassermann Lerner -Rector-
Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales
Jos Francisco Acua Vizcaya -Decano-
Alejo Vargas Velsquez -Vicedecano de Investigacin y Extensin-
Edgar Alberto Novoa Torres -Director (E) Departamento de Ciencia Poltica-
Instituto deEstudios Polticos y Relaciones Internacionales
Carlos Mario Perea Restrepo - Director
Programa de Doctorado en Estudios Poliucos y Relaciones Internacionales
Andr-Noel Roth Deubel - Coordinador
Diseo decartula:
Diana Fonseca Robayo -Diseadora Grfica-
Diagramacin:
Doris Andrade B.
Impresin:
Digiprint Editores E.U.
Calle 63 Bis No. 70-49
Bogot D.C., Colombia, Sur Amrica, Tel. 57-1-251 7060
Impreso en Colombia 1Printed in Colombia
UJ pmJ>t(/jN dt H. D. UJJIltU(1902- 1978)parotl tnttilisis tit losP.HtifoSpliblifOS
1975. Con Warren F. llehman; John D. Montgomery & Myron Weiner.
Policy Sciences and Population. Lexington, Mass.: D.C. Heath and
Company.
1979. Con Merritt B. Fox. The Signature ofPower: Buildings, Communication
and Policy. New Brunswick, N.J.: Transaction Books.
1980. Con Myres McDougal & Lung-chu Chen. Human Rights and World
Public Order: The Basic Policies of an International Law of Human
Dignity. New Haven, Conn.: Yale University Press.
Con Daniel Lerner & Hans Speier, (Eds.). Propaganda and Commu-
nication in World History .3 vols. Honolulu: The University Press of
Hawaii.
Capftulo 3
Analisis neoinstitucional
de politicas publicas'
ADOLFO ESLAVA G6MEZ
INTRODUCCI6N
E
I estudio de las instituciones depende de un trabajo te6rico
realizado en tres niveles de especificidad: enfoques 0 marcos,
teorfas y modelos (Ostrom, 2005). EI enfoque 0 marco brinda una
lista general de variables relevantes que permiten generar el conjunto
de preguntas pertinentes para orientar la investigaci6n; la teorfa, a partir
de proposiciones generales, permite diagnosticar el fen6meno objeto
de estudio, explicar procesos y predecir resultados. EI tercer nivel, en
palabras del politologo estadounidense Paul Sabatier (2007), se define
como una representaci6n de una situaci6n particular que tiene un aleance
mas limitado que el enfoque y la teorfa, y que debe contener supuestos
espedficos sobre los valores de variables crfticas y sobre la naturaleza de
relaciones particulares. Desde el estudio de polfticas publicas, Parsons
nos recuerda que es preciso User consciente de la manera en que los
distintos marcos de anal isis definen y discuten los problemas, y c6mo
estes chocan, convergen y cambian" (2007 [1997]: 66).
Este articulo se deriva del proyecto de investigaci6n "Polfticas publlcas para el desarrollo.
Aspectos conceptuales y practlcas del gobierno local", proyecto financiado por la Universidad
EAFIT y adscrito al Crupo de Investigaci6n "Estudios sobre Polftica y lenguaje".
Magister en Ciencias Econ6micas por la Universidad Nacional de Colombia. Profesor del Depar-
tamento de Humanidades y Jefe del pregrado en Ciencias Pollticas de la Universidad EAFIT.
96
Anti/isis ntoinstitlldonal depoliticosp,;blicos
Varias teorias pueden ser compatibles con un enfoque y varios
modelospuedenser compatiblesconvariasteorlas,de talforma quela
apuesta porun enfoqueobedecea un criterioenvolventeencaminado
a recoger esfuerzos en diversas direcciones con el fin de dar buena
cuenta de futuros objetos de estudio, desde el soporte de una estruc-
tura conceptual amplia y fuerte. La propuesta que se presenta en los
apartadossiguientesse inscribeen la linea del nuevoinstitucionalismo,
y sienta sus bases sobre una visi6n eclectlca encaminada a brindar
una fundamentaci6n plural para un enfoque pertinente de analisis de
pollticas.
Es importante destacar que el estudio de las instituciones no solo
indaga por el marco general de las interacciones que tienen lugar en
el edificiosocial; tarnbien se ocupade la incidencia institucional en el
nivel micro de la vida ciudadana. AI momenta de estudiar, asesorar,
ejercer0 evaluar la dinarnlca del proceso de toma de decisiones, esta
perspectiva micro cobra mayor importancia ya que cada conjunto de
reglas puede variar sustancialmente entre casos concretos 0 sectores
espedficosde ladecisi6nsocial. Esposibleencontrarcoincidenciasen
el marcoconstitucional y reglas institucionalesquetienen el prop6sito
de brindar coherencia a los esfuerzos encaminadosa la busqueda del
desarrollo de un territorio, sin embargo, los acuerdospara una polftica
publicaespedficaestaran afectados porlasdecisionesparticularesque
resultande lainteracci6npropiadel subconjuntode actorese institucio-
nes involucrados. Es posibleafirmarquesetrata de un enfoquecentrado
en losdetalles.
De igual manera, adoptar el enfoque neoinstitucional no implica
olvidarqueson laspersonaslas protagonistasde ladecisi6nsocial;este
enfoquetomadistanciade laconductaindividualestrictamentecompe-
titiva y maximizadora del interes personal, con el fin de prestar mayor
atenci6nal comportamientopersonal favorablea solucionesde coope-
raci6n social. Dadoque el analisis neoinstitucional tiene en cuenta la
influenciaredprocaentreactorese instituciones,tarnbienabrelapuerta
de la perspectiva comparada tanto de los marcos institucionales como
de los arreglos organizacionales que las personas acuerdan tomando
en cuentasu naturaleza humana,en laqueel egofsmono constituye la
unica motivaci6n para participaren el juegocolectivo.
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Adolfo EslauaGomtz
.......
No se trata de omitir las posibilidades de conflicto en la discusi6n
'.
'".

)
publica, peroen lugar de la bondadquese Ieotorgaa los mecanismos
competitivos para resolver las diferencias, vale la pena reivindicar las
instancias cooperativas de los procesos sociales. AImismo tiempo, el
analistainstitucionalcontemplalasreglas escritasynoescritas,todavez
queladecisi6nsocial muchasvecestienemayorasideroen lafuerzade
lascreenciasycostumbresqueen lafuerza de lacoerci6n.
t
)
Porejemplo,una polfticade luchacontralapobrezapuedeincorporar
componentesde la16gicade mercado(subsidiesparagarantizaracceso
t
aservicios,transferenciasmonetariaspara facilitar lacomprade bienes,
,)
capacitaci6npara promoverla inclusi6nen el mercado[aboral),quese
)
fundamentanen lafunci6ndistributivade laacci6ngubernamental;pero
tambien es precisocontarcon la acci6ncolectiva inspiradaen la moti-
)
vaci6nsocialde darsin esperar(caridad,voluntariado, responsabilidad
:)
social). No es logico pretenderque los problemassocialesse resuelven
.)
con laexpedici6nde leyes. Es necesarioque,altiempoqueseaprueban
decretosyacuerdos,hayaunesfuerzoporcomprenderlascaracterfsticas
,;)
(valores,percepciones,tradiciones)de lasdlnarnicassocialesqueenfrenta
l
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... ).
..
lapolltica publicaen sl:! implementaci6n.
l':)
...,.
Laestructurade estecapitulotieneel prop6sitode brindar los con-
.,,)
ceptos basicos para abordar el analisis de politicas publicas desde la
perspectiva del nuevo institucionalismo. En primer lugar, se plantean '.)
definiciones, crfticas y contribuciones de la corriente neoinstitucional
)
desde diferentes angulos de las ciencias sociales. A continuaci6n se
propone una aproximaci6n a las pollticas publicas desde una mirada

que recoge contribuciones c1aves de diferentes autores y disciplinas )
(North desde la historiaecon6mica,Ostrom desdela cienciapolfticay
t,)
Acemoglu et al. desde la nueva econorntapolitical, Tambien se afirma
.)
que laexploraci6nanalfticay la investigaci6n ernplricade las politicas
publicasse pueden abordardesde la combinaci6n de varias versiones ,,.)
del neoinstitucionalismocon elfindeteneruna comprensi6nmas amplia
de las relaciones de interdependencia entre actores e instituciones. AI

final, se planteaqueparalograrunapoliticapublicaquecumplaconel
';oj
prop6sitode reducirlaincertidumbrepropiadel juegosocial,esnecesario
'.
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contarconun trabajote6ricoquepresteespecial atenci6n a categorias

analiticasdeterminantescomola comprensi6n de las politicas. su pro-
cesoysus causas.

'I'
98
99
AlItiliIislIeoillstill1riOllol titpoHtic(1Jp,;bHc(1J
NEOINSTITUCIONAUSMOS
Desdela antlguedad, la formaci6n de instituciones polfticas tiene
como prop6sito orientar el inestable e inconstante comportamiento
individual hacia fines colectivos. Laevoluci6n de la filosoffa polftica
evidencia unafuente prolfficadel pensamiento polfticoenel anal isisy
diseiiode lasinstituciones. AI respecto Peters seiiala que "[llaciencia
polfticatienesus rafcesenelestudiodelasinstituciones"(2003: 13).
Hablardenuevoinstitucionalismoimplicareconocerlaexistenciade
unaversi6npreviaquefueobjeto demodificaciones.EI viejoinstitucio-
!
nalismoconstituyeunaporteparalacomprensi6ndeladinarnica polftica
yde losprocesosdeformaci6n de polfticas publicas, dado sucaracter
descriptivoquedefiende larelevancia delosdetallesdeunainstituci6n
y su impacto duraderoen elcomportamiento tantodelas personascomo
de lasmismasinstituciones -Wilson (1906) y Bryce (1921), citados en
Peters (2001h en lugar de asumir por ejemplo, una caracterizaci6n
del gobiernodeestilo caja negrapropiodel anal isiscomparado de los
conductistas, cuyautilidad radicaba en la presunci6n deresultarutiles
parael analisisdetodo tipodegobierno.
La metodologfa del viejo institucionalismo esta orientada por la
observaci6n inteligente que intentadescribirycomprenderenterrninos

concretoselmundopoliticoque10 rodea.Entantoqueelconductismo
-basado en caracterfsticas socio-psicoI6gicas- y la elecci6n racional
-basadaenelcalculodebeneficios personales-, concibenalindividuo
comoactoraut6nomorespectoalasinstituciones.Mientras losenfoques
individualistas plantean causalidad en unasoladirecci6n: economia y
sociedadincidenenlapolfticaylasinstituciones,losinstitucionalismos
defienden lacausalidadenambasdirecciones.Las institucionessecon-
ciben por tanto, como variable dependiente de fen6menos politicos,
econ6micos y sociales, y tambien como variable independiente que
condicionatalesfen6menos.Enestesentido, Peterssentencia:"Aunque
el nuevo institucionalismo sefija masen estructurasy organizaciones
que en la conducta individual, comparte con la tradici6n conductista
lapreocupaci6npor lateorfayeldesarrollodernetodosanaliticosmas
adecuados"(2001:306).Es importanteanotarqueelnuevoinstituciona-
lismo sientasusbasessobrecincocrfticasalosenfoquesindividualistas
(verTabla 1).
100
Adolfo Esltwo Gomez
Tabla1
CRfnCASALOS ENFOQUESINDIVIDUALISTAS
Subordinaci6nde los ren6me-
Mutuadependenciaentrepoli-
Contextualismo
nos politicos alcontexte (ere-
ticaysoeiedad.
cimientoeconomico,divisiones
de c1ase).
Reduccionismo
Reducci6ndelcomportamiento
Influenciadelasnormas,reglas
colectivoaIaconducraindividual
yvalores.
Utilitarismo
Decision valorada por10que
Valor intrinseco de la
representapara elindividuo.
decision.
Funcionalismo
Historia como proceso eft-
ciente que avanza hacia el
Disfuncionalidadesdelospro-
cesos politicos.
equilibrio,
Instrumentalismo
Predominiodelresultadosobre
elproceso.
Compleja interacci6n delpro-
ceso politico.
FlJENIE:elaboraci6npropiabasada en Peters (2003).
A pesarque losdiferentes institucionalismos sesuelenasociar con
la presencia del interes por lasestructurasdel sector publico como su
cornun denominador, esposible asegurarque loselementos comunes
delosinstitucionalismostienen que vercon asumir lainstituci6ncomo
rasgoestructural de lasociedad, 0 forma degobiernoquetrasciende al
individuoeimplicainteracci6npredeciblesegunlasrelaciones esped-
ficasqueexistenentrelosactores:estableeneltiempo, influyenteenel
comportamientoindividualygarantedevalorescompartidos.Asimismo,
esimportantedestacarque otro rasgocornun de losneoinstitucionalis-
mosconsisteen lIevaracabo analislsque permitan tener lacapacidad
derecomendar loscambios necesariosparaconfigurarunnuevomarco
institucionalque posibilitelaobtenci6ndemejoresresultadossociales,
asfcomo predecirel desempeiio futuro del conjuntode interacciones
objetodeestudio.
Los enfoques econ6mico, sociol6gico e hist6rico, han mostrado
importantes avancesen la consolidaci6n de la teorta neoinstitucional,
sin embargo, la ciencia polftica estalIamada a pensarcontribuciones
te6ricasyempfricas que permitan ganarprotagonismoenel desarrollo
101
Ano/isis neoinstitllaonol tit politieos pliblieos
de la veta de conocimientoqueconstituye la aproximaci6n neoinstitu-
cional para las ciencias sociales y humanas. La participaci6n polltica
de los ciudadanos, las relaciones de poder, la obedienciaa la Ley, las
reivindicacionessociales, entremuchosotros, son fen6menos politicos
que resisten la aproximaci6n neoinstitucional. En este texto, y desde
el enfoque metodol6gico centrado en las instituciones, se tornaran las
politicaspublicascomoobjetode estudioen dondeconvergeun grupo
de categorfas anaHticasquerevisten particular interes para las ciencias
pollticasen particular, ypara lascienciassocialesen general.
Encuanto a definiciones, es posible establecer que no existe con-
senso. Laeconomfa se inscribe en una aproximaci6n contractual, en
dondelainstituci6nesunacuerdoencaminadoagarantizarcondiciones
previsibles de intercambio; mientras que la sociologla se situa en una
perspectiva cultural que interpreta las instituciones como el conjunto
de convencionessociales que gufa las acciones individuales. Lahisto-
ria, por su parte,obedecea una16gicade nivel macroqueentiendelas
institucionescomolaestructuraformal e informal quefijalas reglas del
juegoentrelos actores.
Tabla2
CINCOCORRIENTESDENUEVOINSTITUCIONALISMO
ENDIALOGO CONLAS pOLiTICASPUBLICAS
Normativo. March y Olsen,destacan el papel de las normas e invocan la16gicade
10adecuado como rnedio para moldear el comportamiento de los miembros de la
instituci6n.Valores institucionalesque penetranelmarcoreferencial de laspersonas.
Valorescompartidos.Lasinstitucionessedefinen aquicomoelconjuntode valores
que dan forma a las decisiones y comportamientos de sus miembros. Pueden ser
poragregaci6n, cuando obedecen alintercambio ylanegociaci6n, 0 pueden ser por
integraci6ncuandosebasanenlahistoria,laobligaci6nylaraz6n. Esteenfoquepuede
estarasociado al deber ser de las politicas publicae,por ejemplo en una etapa de agenda
ydiseiio institucional.
De la elecci6nracional.Weingast,concibelasinstitucionescomoreglaseincentivos
dentrodelascuales,losindividuosintentanmaximizarsubeneficio.Asi,lasinstituciones
son restricciones estructurales para el comportamiento individual que surgen como
solucion anecesidades socialesyeconornicas,ypermitenalcanzar equilibrios sociales
enpresenciadeegoismoracional.Setrata deuna racionalidad limitadaporestructuras
ex6genasque propiciaprocesosestables ypredeciblesde toma de decisiones.
Adolfo Eslava Gomez
Intercambioy negociaci6n. Shepsle yWeingast, entienden lasinstituciones como
mecanismos de agregaci6n de preferencias de individuos que tratan de maxirnizar
sus propios intereses. Sin embargo, Ostrom propone unas reglas entendidas como
prescripciones, aceptadas y de uso cornun, encaminadas a ordenar relaciones
interdependientesyrepetitivasestableciendoqueaccionessonrequeridas,prohibidas0
permitidas(1986:5).Es unplanteamientoque ofrecelucesaldesarrollodelaspoliticas
publicae,yaque brinda elmarco que debeacatar elconjunto de actores involucrados
en laejecuci6n de lasdecisiones.
Hist6rico.Decisionespoliticas inicialesysus compromisosinstitucionalesconcomitantes
determinan eldesarrollo de laspoliticas. LAspoliticcudependm del nm,bo que tomen. Es
un determinismohist6ricoque seubica alotroextremodelacriticaahistoricistayno
ofrece alternativas alasecuenciadeldesarrolloinstitucional.
Path dependence. Thelenetal.,ofrecenunaaproximaci6n alPoliryProcmalconsiderar
que las instituciones establecidas determinan los objetivos, definen los medios y
proporcionanloscriterios de evaluaci6nde laspoliticas.
Social. Estudio deinteracciones entregruposdeinteresy actores estatales. Comprende
no solo relaciones entre gobiemoy sociedad sino tarnbien dentro delgobierno. Los
vinculosentreactoresobedecenafactoresinstitucionalesbrindandouna pautaestable
decomportamientoentre ellos,
Interdependencia. Este enfoque entiende los vinculos entre actores como rasgos
institucionales. Gruposde interes,redes 0 comunidadesacruan en funci6n de valores
cornpartidos e intercambios dando forma a una interacci6n mediada porlas reglas.
Puededar cuentadelasprioridadesde laagenda en laspoliticaspublicas,
Empirico0estructural.Laestrucruradelgobiernohacediferentelasformas en que
se tomanlasdecisiones ysehacenlaspoliticas, Lasinstituciones son un conjuntode
nodos interconectados en los que puede bloquearse una determinada acci6n. Este
enfoque permiteofrecerelementosde respuestapara lacuesti6n acerca del impacto
de lasinstitucionesenlaformaci6n de politicas.
Ruta crltica. Pressman y Wildavsky, ofrecen una interpretacion ilustrativa para la
ejecuci6n de las politicas publicae, cuando aseguran que la implementaci6n es un
conjuntode procesosque cruzanuna seriede puntosde autorizaci6n.Setrata de una
figura similara10que lmmergutdenominapuntosdeveto
FUENIE:elaboraci6npropiabasadaen Peters(2001,2003).
Desde el lenguaje de los economistas, la funci6n principal de las
instituciones es reducir la incertidumbre, ya que definen y Iimitan el
conjuntodeeleccionesde losindividuosmedianteuna estructuraestable
para la interacci6n humana (North, 1993). Lossoclologos en cambio,
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102
At/oIiJist/eDit/still/dot/al de politi<as p,;bli<as
sefialan la capacidad de las convenciones sociales para determinar el
comportamiento individual yasegurar la legitimidad de las organizacio-
nes. Por su parte, los historiadores destacan las relaciones de poder que
se hacen evidentes en el marco institucional para tomar las decisiones
colectivas.
EI surgimiento de una instituci6n esta explicado por su contribuci6n
a reducir los costos propios de los terrninos del intercambio econ6mico,
por las caracterfsticas inherentes a las exigencias yreivindicaciones de
la dlnamlca social ypor las decisiones polfticas iniciales ysus contin-
gencias ulteriores.
Con respecto al cambio institucional es posible seiialar que la eco-
nomfa comprende las modificaciones como respuesta al agotamiento
de la funci6n de las instituciones como incentivo del intercambio, en
tanto que la sociologfa reconoce una serie de equilibrios interrumpidos
por crisis ocasionadas en el desfaseentre estructura polltica ydinarnica
social. Una terceracorriente explica la transformaci6n institucional como
resultado del impacto de variables exogenas asociadas con la evolucion
del contexto.
Tabla3
NEOINSTITUCIONALISMOSPORDISCIPLINA
~ U ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ i
Definici6n Contratos Cultura Estructura
Funci6n Incertidumbre Legitimidad Poder
Creaci6n Funcional Inmanente Contingente
Cambio Eficiencia Inadecuacion Contexto
FUENIE: elaboracionpropia basada enSubirats et al.(2008).
Adernas, es importante destacar la propuesta descrita en Subirats et
al. (2008), segun la cual, la eficiencia orienta la innovaci6n institucional
bajo la forma de emigraci6n de los actores hacia mejores sistemas insti-
tucionales, 0 por medio de un proceso de irnitacion de tales sistemas.
En el camino que puede recorrer la ciencia polftica para hacer
contribuciones a la escuela neoinstitucional, dada la importancia de
Adolfo EI/ovaComet
comprender el ciclo de vida de una instituci6n (razones de estabilidad
ytransformacion), asf como las razones que explican el diserio institu-
cional, puede resultar conveniente asumir las polfticas publicas como
objeto de estudio, caso en el cual es preciso recoger las recomendacio-
nes de Subirats et aI., cuando aseguran que "[e]] anal isis de polfticas
publicas debe C..)cuestionarse acerca de la estabilidad de las reglas
institucionales formales e informales, los posibles conflictos entre elias
yla influencia que ambas puedan tener sobre las conductas polltlcas de
los actores" (2008: 98).
De igual forma, para el analista de polfticas publicas tienen gran
relevancia tres pares de dimensiones analfticas de cara a la aplicaci6n a
una polftica especffica, a saber: reglas formales yreglas informales, esta-
bilidad ydinamismo de las instituciones, comportamientos estrategicos
ycomportamientos compatibles con las normas sociales (cfr, Subirats et
aI., 2008: 101). Tarnblen se debe tener en cuenta la explicaci6n de los
profesores europeos cuando resaltan la "necesidad de interpretar las con-
ductas polfticas como acciones estrategicas guiadas por normas sociales"
(Subiratset aI., 2008: 100). En particular, la creaci6n yla innovaci6n de
lasinstituciones precisan un estudio riguroso en virtud del cual sea posible
comprender el proceso de las polfticas: las relaciones de poder presentes
en la agenda de prioridades, los mecanismos de decisi6n, la interacci6n
entre actores e instituciones para impJementar las decisiones, los resulta-
dos de laspolfticas ysus impactos en fa evoluci6n del diseiio institucional.
ELJUEGODE LASREGLAS
EI analisis institucional no permite aproximaciones improvisadas, por
el contrario, exige rigor por parte del analista ydelimitaci6n expresa del
objeto de estudio, siendo las polfticas publicas un terreno propicio para
la comprobaci6n de hip6tesis de incidencia institucional. Las crlticas'
que recibe el enfoque son raz6n para seguir avanzando en la construe-
ci6n de marcos metodol6gicos cada vez mas refinados que permitan
la descripci6n, comprensi6n yprediccion de los fen6menos sociales.
Con base en Peters (2001l, las crfticas se pueden resumir en estas seis dificultades: lImite
tenueentre individuoe instituci6n, no existe definici6n "lnstitucional" de las instituciones,
analisis no falseabte, incapacidadefectiva del diseno instltucional,estiramiento conceptual
y dificultad de medir el impacto exclusivode la instituci6n.
105
104
AndusiJ ntoinJti/licional titpolitict1!ptiblict1!
Acontinuad6n se propone una aproximaci6n a las polltlcas publicas,
desdeuna miradaqueintentarecogercontribucionesc1avesdediferentes
autoresydisciplinassociales(North desdelahistoriaecon6mica,Ostrom
desde la ciencia polftica y Acemoglu et al. desde la nueva economfa
polltica).Veamos. .
Reglas. North asocia las reglas con las "lirnitaciones ideadas porel
hombrequedanforma a la interacci6n humana"(1993:13)y lesotorga
la funci6n de reducir la incertidumbre. Pero "hecha la ley, hecha la
trampa" reza el aforismo popular, por tanto, el papel de las reglas ast
entendidas, dependede los costos para conocer las faltas -arbitraje- y
paraaplicarel castigo-sanci6n-.Ostrom(2005) porsu parte,establece
quelasreglaspuedendenotarcuatrocamposdeinteracci6n:regulaci6n,
instrucci6n, preceptoy principio.
EI primeroaludealanoci6ndeautoridad;fainstrucci6nhacereferen-
ciaa laforma en quesepuederesolverun problema;elpreceptoobedece
alcomportamientoprudenteymoral,en tantoqueel principiose refiere
a leyes ftsicas. LapremioNobelde Economfa,asociaestoscamposcon
reglas, estrategias, normas y leyes ffsicas, respectivamente, para lIamar
la atenci6nsobre la necesidaddeplantearsu origen yevoluci6ncomo
objetodeestudiode lascienciassociales.
Tabla4
ALGUNASDEFINICIONESDEINSTITUCIONES
RAE: "Organismoque desempeiiauna funci6n deinteres publico".
Schetter,1981
2
: Equilibriosdeun juego social subyacente.
North,1993:Reglasdeljuegoenuna sociedad.
Offe,2001:Reguladoras delainteracci6nde intereses,
Ostrom,2005: Reglas,normasyestrategias usadas en situaciones repetitivas.
ChangyEvans,2007:Son restrictivas, facilitadoras yconstitutivas',
RSAS,2009:Son los conjuntosde reglasque gobiernanlainteracci6nhumana.
Citadoen AlesinayAll (2001). Ostrom (1986)tambien cita al economista Andrew Schotter des-
tacandoqueelenfasisnoessabercualesson lasreglassino loquelosagenteshacencon elias.
Hacealuslona ladimensionsimb6licade las institucionespor mediode lacualse inculcan
unos valoresy una vision del mundoen laspersonasquese rigen por elias.
Adotfo EJkwa Gomtz
lugadores. Mientras la creaci6n (aprovechar una oportunidad dada
por las reglasexistentes)yevoluci6n(lograr objetivosquelasalteran)de
las reg/asdefinen laforma en quesedesarrollara el juego, losjugadores
conformanequiposconelobjetivode ganarapartirde susposibilidades
yestrategias.Enestesentido, es importanteteneren cuentaladefinicion
de organizacionesqueofrece North: "Individuoscon alguna identidad
comun encaminados hacia ciertos objetivos" (1993: 15) a partir de 10
cual, es posibleasegurarque los jugadoresincluyen cuerpos politicos,
econ6micos,socialesy6rganoseducativosyson losagentesdel cambio
institucional.
Esquema1
ENFOQUElAD
FUENTE: Ostrom(2005:829).
ConbaseenelenfoqueanallticodeOstrom(Institutional Analysis and
Development - lAD), representadoen el esquema, la figura de jugador
estaasociadaconelactor,en tantoactorcorporativo0 actorindividual,
107
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A "tiliJis ",oifIJtitllcio"al til politicl1J p,;blicl1J
caracterizadoporunconjuntode variablesrelacionadascon losrecursos
de losquedispone, lasvaloracionesquehace, la informacion que usa
yel procesode decisi6nqueadopta.
Terreno. Losjugadores se involucran en situaciones (caracteriza-
das por tener participantes, roles, resultados, nexos entre acciones y
resultados, formas de control, informacion y costas y beneficios) para
configurar 10 queOstromdenomina la arenadeacci6n, categorfa con
lacual hacealusi6n al"espaciosocial en dondelos individuos interac-
tuan, intercambian bienes y servicios, resuelven problemas, se domi-
nan unos a otros, sienten culpa 0 luchan, entre muchas otras cosas"
(2005: 829). De esta forma, es posible asociar la arena de acci6n, de
acuerdo con el objeto de estudio, a mercados espedficos, relaciones
de poder, escenarios politicos, ambientes de sociabilidad, asf como a
lasdiferentes formas de interrnedlacion que existen en el intercambio
humano.
Una vez identificada la arena de accion, tarea que solo compete
al estudio ernplrico, el siguiente pasoque Ostrom propone al analista
institucional es investigar por los factores que fa afectan, a saber, tres
conjuntosdevariables conformados por los atributosdel contexto, los
atributos de lacomunidady la reglas quese usan. Asl,facolumnadel
I,
mediodel enfoque lAD(verEsquema 1)constituyeel puntode partida
querecogelas preguntaspor losjugadoresyel terrenode juego, luego
se analizan lasreglas ypor ultimo, se observael desenvolvimientodel
juego.
]uego. EI siguienteesquemamuestrauna.estructuraquepermiteesta-
blecerrelacionesde causalidadentrelasinstitucionesysuentorno.Allf
se planteaque las institucionesecon6micas responden a la capacidad
relativade lasfuerzas polfticasvigentes,estoes, losgruposde lnteresque
ostentanelpoderpoliticoinfluyen losfactores econornicosdominantes.
Sinembargo,ladistribuci6ndelosrecursosasociadaalcomportamiento
econ6micoconstituyeuna fuentede manifestaci6npollticapor partede
losgrupos desfavorecidos, quienesse veran en la necesidad de buscar
transformaciones de las instituciones polfticas y con ello dar origen a
una distribuci6ndiferentede losrecursos.
108
Adolfo Es!Of'a G011lez
Esquema2
ESTRUCTURADEJUEGO
F1JENTE:Acemogluetat,2004
De esta forma, con baseen la existencia de conflictos de intereses
entrelosactores,seencuentrandosllneas deevolucionqueinfluyenen
losresultadoseconornlcosde unasociedad.Porunlado, lasinstituciones
polfticas determinan fadistribuclon del poderpolitico, 10 quea su vez
incideen laelecci6nde institucioneseconomicasfavorables alosintere-
sesdelosgruposconmayorpoderpolftico;asl,setieneunenfoquepara
comprendereldesarrollodeun territorioen un momentadado.Porotra
parte,se tieneel poderpolfticodefacto queprocedede la inconformi-
dad en cuantoa laasignaciondelos recursosyqueincentivepresiones
socialesquese traducenen el rediseiiode lasinstitucionespolfticasdel
futuro, conel finde modificarladistribucion actual de losrecursos.
Asf, instituciones poIfticas y polftica econ6mica actuales explican
el poderpolftico actual, poderquea su vez, determina lasinstituciones
polfticasypolfticaecon6micafuturas. Luego,unarregloinstitucionaljusto
es garantfa deestabilidad en tantoque las malas instituciones, aunque
crean incentivospara su autosostenibilidad,son fuente de desigualdad,
ergo, de inestabilidad (cfr.Acemoglu et aI., 2004).
Tabla5
ELJUEGODELASDECISIONESSOCIALES
Reglas Regulacion (+normas+ estrategias) North,Ostrom
Jugadores Organizaciones,actores North,Ostrom
Terreno Arena deaccion Ostrom
Juego Lapoliticaimporta Acemoglu
'" ,',,",'""" ',,,,,,.,n" __'_'
109
Analisis ntoinstilllaonal titpoliticat pliblicat
Enbreve, tomandoel juegocomocaso ilustrativode la interacci6n
socialen escenariosde tomade decisiones,las institucionesestancom-
puestasporel reglamento,lascondicionesde juegoIimpioylastacticas
ytecnicas implementadasqueasumen losequiposen cada canchacon
elfinde alcanzarsus objetivos.Cabeanotarquesibien lacompetencia
entreequipostienecabida en el juego, la estrategia central debe estar
encaminada a la cooperaci6n, esto es, el desarrollo del territorio se
puedeasumircomoun torneoen dondecadapartidoarroja ganadores
yperdedores, 0 bien, se puede asumir la tarea del desarrollo como un
escenariode juegoen el que laestrategia cooperativaconsisteen con-
formar un solo equipoquecamineen ladirecci6nopuestaalainjusticia
ya laexclusi6n resultantesdel juegocompetitivo.
CONCEPTOSINSTITUCIONALESENl.ApRAcrlCA
Las instituciones entendidas como reglas del juego, brindan un
adecuado marcode comprensi6n para abordar el analisisde polfticas
publicas, Desde la perspectiva del anal isis neoinstitucional, es posible
resolver interrogantesrelacionadosconlafunci6n promotora0 restrictiva
de lasreglas institucionales: lEIgobiernonacional faci/ita uobstaculiza
la iniciativa local?, lla movilizaci6n social produce cambios institu-
cionates?, iprevalece la tradici6n institucional al servicio de gruposde
interest,lc6mo interactuanactoresde polfticaspublicase instituciones?,
lei analisis de entorno es parte constitutiva del analisis institucional
de polfticas publicasr, lias instituciones dan forma al proceso de las
polfticas?
Tales cuestiones del anallsis institucional toman los matices que
imponelapolfticapublicaespecffica(objetivos, instrumentos,resultados),
peromantienenelcornundenominadorde categorfasanalfticas(dlsefio,
acuerdo 0 cambio institucional, poder e intereses de los actores) que
permiten analisis comparativos, aprendizaje social y mejoramientode
losprocesosde tomade decisiones.
Portanto,eJanalisisinstitucionalde polfticaspublicases una herra-
mienta acadernica que con base en su aplicaci6n rigurosa al estudio
de casos particulares, se convierte tambien en herramienta de trabajo
para los dirigentes y funcionarios responsables de tomar lasdecisiones
colectivasorientadasal bien corrnin.

't
Adolfo EslagaGOI11'Z
"
,
Laexploraci6nanalfticaylainvestigaci6nempfrica sepuedenabordar ,
desde la combinaci6nde variasversionesdel nuevo institucionalismo,
con el fin de teneruna perspectiva mas comp/etade las caracterfsticas
"
de la estructura polftica y su influenciasobre losactores y las politicas
l
publtcas.AI respecto,Peterssostieneque"probablementelaadopci6nde
t
unpuntode vista algo eclecticoresultemas convenientepara faciencia
polftica que una adhesion estricta a una sola perspectiva" (2003: 15),
)
en tanto que Subirats y"sus colegas europeos sugieren que "las reglas
I t
institucionalespuedenrepresentartantoobstaculoscomooportunidades
)
para losactoresde laspolfticaspublicas"(2008: 105),con baseen laidea
quecombina la concepci6n jerarquicade las normas y la negociaci6n
)
de las mismasporpartede los actores.
)
Estacombinaci6nentiendefajerarqufacomolapregunta respectoa
)
las reglas institucionalesComo limitantes0 promotorasde lacapacidad
")
del Estado paraconcebir0 aplicarpolfticaspublicas,altiempoquecon-
)
cibealosactorespubllcosconlacapacidadde influiren ladeliberaci6n
acerca de los problemas sociales mas apremiantes en conjunci6n con

losactorese interesesprivados. '
)
I,.. ".")
Mientras el homo politicus hace polftica respetando el marco
constitucional y el homo ceconomicus toma decisiones polfticas
) "
estrategicas, el neoinstitucionalismo Ie aporta a la ciencia polftica un
,)
homo institutionalus, que adopta conductas polfticas en sintonfa con
los valores y expectativas de las reglas institucionales, al tiempo que )
produce modificaciones incrernentales' en las mismas (Subirats et aI.,
)
2008).
,)
Cabedestacarque la corrienteneoinstitucional analizael efectode )
las instituciones cuando adoptan formas de politicas publlcas u otras
)
decisiones, esto es, adernas de los aspectos estructurales intenta dar
cuenta de la dinamica actual de las instituciones. Existeuna discusi6n
"t
crucialquedefineelpuntode partidadel anal isisneoinstitucionalde las
,t
~
.,
Estaaseveraci6n coincide con las ideas de North cuando deslaca el caracter gradual del
cambioinstituciona]: ..Aunque lasnormas formales puedencambiarde lanoche alamanana
.)
comoresullado de decisionespolitlcas 0 judiciales, lasIimilacionesinformalesencajadasen
costurnbres, lradicionesyc6digos de conduclason rnucho masresistentes0 impenelrablesa ~ ..
..
~
laspoliticas deliberadas" (1993: 17).
11,'
111
110
f
A,,,ilisir "eoitu!itNoo"ol titpoli!ifOS p,;blifOS

decisiones colectivas, a saber: es posible concebir las poIfticas publicas
como el resultado de la arquitectura institucional con la que cuenta una
~
sociedad, pero tarnbien tiene cab ida la po/ftica publica como instituci6n
fl,
que orienta la husqueda de fines sociales.
e
',"

:,{.
Esquema 3
JERARQUtA INSTITUCIONAL

Marco constitucional

Regulaci6n de

organizaciones publicas

Acuerdos politico -
admin istrativos

FUENfE: e1aboracion propia basada en Subirats et aI. (2008).

.'

Este esquema describe la vision top down de las reglas instituciona-

les: primero, un marco constitucional asociado con las constituciones
polfticas de los Estados que aplica al conjunto de pollticas publlcas:
segundo, la regulaclon de las organizaciones puhllcas que son reg/as
institucionales que rigen el conjunto de actores publlcos y, por ultimo,
el acuerdo politico administrativo que es el contenido especffico de Ja
',,If'
actuaci6n coherente y coordinada de los actores.
Esta vision de arriba hacia abajo puede interpretarse como una
cadena de decisiones reglas-jugadores-juego que en la practica tiene una

I;

112
Adolfo EsltwoGo",ez
connotacion de dependencia instituciones-organizaciones-polfticas que
condiciona las polrticas publicas' a las decisiones jerarquicas. Subirats
et aI., describen la aplicacion de esta jerarqufa al terreno de las polfticas
publicas, en los siguientes terminos:
Esta interpretacion de las reglas institucionales se basa de
manera implfcita en el argumento de que cuanto mas elevado
sea el nivel de decision, mas amplio sera el ambito de accion,
y que cuanto menos directa es la relacion de estas reglas con
el contenido sustantivo de la polltica publica, rnenos frecuentes
seran sus modificaciones. Debido a su gran estabilidad, las reglas
constitucionales representan, sobre todo, obstaculos para los
actores de una polltica publica. De hecho, esas reglas suelen
traducir el proceso historico de acurnulacion y sedirnentacion
de las reglas de funcionamiento del Estado. Asf, su operatividad
se da en terminos de estructuras preexistentes en el interior
de las cuales toda politica publica debera encontrar (crear) su
espacio (2008:108).
En terrninos del juego de las reglas descrito en el apartado anterior,
ef marco se puede asociar con las reglas; la regulaci6n de organizacio-
nes centra su atencion en fa capacidad de los jugadores en tanto que el
acuerdo politico refleja el desarrollo del juego, todo 10 cual tiene lugar
en una arena de acclon caracterizada por la interdependencia. En par-
ticular, esta noclon de interdependencia permite abrir el horizonte mas
alia de la jerarqufa dado que puede cambiar la direccion de la causa-
Iidad de las relaciones entre reglas, jugadores, terreno y juego. Existen
experiencias que ensanchan el marco constitucional desde la experiencia
de la ejecucion de polrticas, 10 cual constituye un campo de estudio de
gran interes" que se conoce como el fenorneno de Ja institution killing
Esirnportante distinguir entre las pollticas institucionales y las polfticas sustantivas concretas,
puesto que las primeras en calidad de directrices rectoras del cambio institucional en la cima
de la pirarnide, pueden influir y determinar la gesti6n de las segundas.
Un caso concreto es el proyecto Nuevo Sol de Oriente, experiencia de vivienda de interes
social en Medellin bajo la modalidad de conslrucci6n in situ, 10cual implic6 modificar norma-
tividad en temas de lramitologla y asuntos ambientales como tamblen coslumbres informales
relacionadas con la forma de intervenci6n publica y can la informalidad (par ejemplo, cultura
de pago) de los moradores de la zona.
113
AntilisiJntoinJtitNaonal tit politicosp,;blicos
policy", Esta dinarnica de resistencia a la lnstitucion por parte de la
pollticapublicatiene suprincipalsoporte enlaacumulaciondecapital,
capitalenterrninosdeactoreseinnovacionesinstitucionales,detalmodo
que convierte la institucion en objetode negociacion. Asl, en lugar de
dependenciainstituciones-organizaciones-polfticas,tiene lugar el reco-
nocimientodelainterdependenciaentre talescategorfascomotema de
trabajo parael analista depollticaspublicas.
Este esquema muestra la importancia de reconocer la interdepen-
dencia entre lascategorfassefialadas,eintroduceuna categorfa central
del anal isiscomo son las personas y los valores que elias consideran
cruciales para lavidaen comunidad; en particular, la confianza como
rasgo inherente al buen funcionamiento institucional y la nocion de
bien cornun hacia lascuales seorientan lasprioridadessociales, ergo,
lasdecisiones sociales.
Esquema4
INTERDEPENDENCIAINSTITUCIONAL
Por ultimo es importante tomar en consideracion las indicaciones
que algunos expertos sefialan como indispensables para abordar las
institucionescomoobjetodeestudio de laspollticaspublicas:
Enterminos de teoria neoinstitucional, los profesores europeos entienden este categorfa con-
ceptual como "la violaci6nalaregiainstitucionalporpartede una politicapublicacon base
en laresfstenciaa laaplicaci6n 0 modificaci6nend6gena de laregiainstitucional"(Subirats
etal., 2008: 110).
Adolfo EJlovaGomtz
(Que instituciones son necesarias para que el problema halle una solucion
espedfica?
Identificar que actores estan involucrados, cualesson sus intereses ycomo estan
conectadosentresf.
Adoptarelpuntode vista de los actoresa quienesincumbeelproblemasocialque
enfrentalapoliticaobjetode estudio.
Identificarmodalidadesde actuaciondelosparticipantes,lainformaciondisponible,
laconexionentreaccioneseirnpactos,laasignaci6nde premiosycastigos.
Identificarlasreglasformaleseinformalesalasque acuden losactorespara:manifestar
sus intereses,manejarsus interaccionesygarantizarlaeficacia de laspoliticas.
Predecircomportarnientos e impactos previsibles dada la estructurade incentivos
existente
FllENIE:elaboracionpropiabasadaen Ostromet al.(1993:127),citadoen Subiratset al.
(2008:111).
CATEGORiAsDEPARTIDAPARAELANAusIS
NEOINSTITUCIONALDEPOLITICAS
Teniendoencuentaelenfoquernetodologicoadoptadoenestetexto,
seasumeque laspolfticaspublicaspueden serasumidascomo"institu-
ciones creadasporestructuras depoder [que] seimponen comodirec-
tricesparaabordarlasprioridadesdelaagendapublica"(Eslava,2008),
endonde la agenda puede tener caracter impositivoy,desde diversos
mecanismosdepersuasion,fundamentalapertinenciadedirectricesque
nosiempre coincidencon laspreferenciasciudadanas.
Con estadefinicion sereconoce el papel que tiene el conflicto de
interesescomo determinante de las decisiones sociales, en donde la
resoluciondel mismopuede favorecerinteresesprivadosendetrimento
delinterescornun,perotambien se plantea un referentecooperativode
decisionenelsentidoqueunapollticapublicadecalidad,convocacion
delargo plazodebeconvertirseen instituci6nfavorablealdesarrollode
losterritorios. Adernas, espreciso destacar que la comprension de las
115
,
t
t
)
t
)
)
)
)
)
)
)
)
)
)
)
)
r)
)
)
)
)
)
)
.)
)
)
)
)

t)
~
..
'4
114
A "dlisis ".oi"stitllcio"a/ tit poJitir(JS p,;bJir(JS
polfticas publicas comporta una tarea de especial significado: se trata de
comprender para revertir todo aquello que no funciona de acuerdo con
lasnecesidadesmassentidasde la poblaci6n. La labor central del anal isis
consisteen conocer como estan conjugados los verbos permitir, prescribir
y proscribir con el fin de tomar lasdeterminaciones que permitan alcanzar
los objetivos formulados en clave de justicia y equidad.
Elproceso
EI proceso", es una herramienta que permite delimitar el analisis de
acuerdo con un conjunto de etapas que dan forma al desarrollo de las
pollticas. En este sentido, una manera sencilla de abordar las polfticas
publicas consiste en identificar un antes, un durante y un despues: sim-
plismo util cuando las restricciones para la comprensi6n -recursos eco-
n6micos, lugar, tiempo- son determinantes para la toma de decisiones.
En sfntesis, la 16gicaconsiste en deliberar, hacer y evaluar para volver a
deliberar. No obstante, un analisis completo debe profundizar en detalles
que no captura el conjunto tripartito en rnenclon, toda vez que espreciso
distinguir entre las intenciones de una acci6n y sus condiciones previas
de deliberacion y posteriores de ejecuci6n.
Los interrogantes sefialados en la Tabla 6 con sus respectivos objetos
de analisis (productos) sirven como gufas para la cabal realizaci6n de
una polftica publica de acuerdo con sus tres momentos principales: el
antes se refiere a todo 10 concerniente a la identificaci6n, dellberacion
y priorizaci6n de los problemas sociales y sus alternativas de soluci6n;
el momenta del durante comporta la aplicaci6n de decisiones para la
generaci6n de cambios, en tanto que el despues constituye el momenta
donde seevaluan y se miran en perspectiva los impactos de las polltlcas
publicas.
Enla literaturadeani1lisis de polfticas publicas, se proponeuna herramienta para descomponer
el objeto de estudio en etapas. Aguilar(1996), citando a Brewery Deleon(1983) que a su
vez se inspirabanen lapropuesta seminalde Harold laswell,destaca seisfasesdel proceso
de lapolltica,asaber:iniciaci6n,estimaci6n,selecci6n, implementaci6n,evaluaci6nytermi-
naci6n. Enesta mismalinease inscriben numerosasdenominaciones: Policyprocess (Jones,
1984 [1970)),sistemade acci6n (MenyyThoenig, 1992), marcosecuencial (Muller,2006),
funciones de gobernanza (Peters,2006)0 modelode analisis(Subiratsetal., 2008).
Adolfo ES/aMGom.z
Tabla6
PREGUNTASDELPROCESO
Antes
(Como se ha tornado conciencia del
problema?
(Quehaceque el gobiernoacme frente al
problema?
Politica.PPA YAPA.
IdeasI problemasocial. DP.
Alternativasde solucion,
(Quea1ternativas de solucionse plantean?
(Que proceso
decision?
se sigue para tomar la
Durante
(Se han aplicado las decisiones del
Gobierno?
(Hacambiadoladecisioninicial?
(Quienincideen esoscambios?
PA.
Resultadode laintervencion,
(Existecoherenciay coordinacion?
Despues
(Cu:iles hansidolos logrosde lapolitica?
(Cu:ilessonlos retos?
Impacto. Terminacion
retroalimentacion
0
FlJENI'E: Elaboracionpropiaconbase en Subiratset aI.,2008.
Las pollticas publicas estan orientadas a resolver un problema que
la demanda social identifica como prioritario. Es posible asegurar que
la etapa de deliberacion y disefio de las polfticas constituye un factor
explicativo del desernperio del proceso subsiguiente, toda vez que es allf
donde se debe prestar especial atenci6n, siguiendo la apuesta de Peters
y Linder (1993), a la comprensi6n de los instrumentos de gobierno selec-
cionados para sus intervenciones, y de las dimensiones de evaluaci6n
del logro de los objetivos trazados como norte de las pollticas.
Cabe anotar que el reconocimiento de la dimensi6n polftica entendida
como la pugna entre micropoderes propia de la ejecuclon 0 la delibe-
raclon para fijar criterios de efectividad, es la razon por la que la imple-
rnentacion 0 la evaluacion pueden cobrar relevancia en el proceso de las
polfticas publicas. Sin embargo, la cuesti6n central gira en torno al papel
de la agenda y la factibilidad como el antes de toda polltlca, cuya tarea
no solo comprende decidir sino tambien dar cuenta de los mecanismos
de ejecucion, evaluaci6n y de sus contingencias correspondientes.
117
116
AnoJisisneo;nsf;f"aonol dejJ<Jlif;(os plibli(os
Agenda.Laconversacion entreEstadoysociedadpuedeinterpretarsecomounintercambio
entrepreguntasyrespuestas,que para los fines de laspoliticas puedentornar laformade
problemasy soluciones. La transformaci6n de lavida privada en cuesti6npublica tiene
lugaren elterrenodeese di:ilogopublico. Conversaci6nqueincluye tarnbien lapugnade
intereses que da cuentade laestructura de poderque predominaen el juego social. La
agendarespondeaunprocesodecomunicaci6n,cooperaci6n,competenciaycoordinaci6n
entre los diferentes agentes que intervienen en la interacci6n social. Su estudio exige
distinguirvariosmomentoscomolaforrnaci6nde lacuesti6nsocialpublica, ladefinici6n
delproblemaylaevaluaci6n dealternativas deactuaci6n(cfr.Aguilar,1996).Laformaci6n
corresponde a la competencia de las cuestiones privadas por capturar la atenci6n del
gobierno,ladefinici6n partede asurnir los problemas como construcciones sociales en
tanto que laevaluaci6n analizalasopcionesde actuacionuomisi6n.
Factibilidad. Este segundo momento se puede definir, en palabras de Peters y Linder
(1993),comoeldiseiiodepoliticascaracterizadoporunanalisispropositivoencaminadoa
lacomprensi6ndelaselecci6n deinstrurnentosdegobiernoydimensionesdeevaluaci6n.
Enestadirecci6n,diserio,formulaci6n0 factibilidadsepuedenentender comosin6nirnos
delaetapadelprocesodelaspoliticas,enlacuallasprincipalescuestionessocialesnecesitan
enriquecersecon ideas orientadasasuresoluci6n,en donde"elanalista creativo debe ser
capazdemanteneruna tensi6ndialecticaentre10practicabley10ideal,entrelainvestigaci6n
deloslimitesdelapoliticayelesfuerzoporextenderelcampode10politicamenteposible"
(Majone, 2005: 110).
Implementacion,Laapuestaporlas ideasentiendeelmomentodelaargumentaci6ncomo
lafasedefinitiva del procesode las politic as publicas.Sin embargo,el tiempo de actuar
esconsideradocomoelmomentode verdadde todaladeliberaei6nprevia, puestoque la
decisionomiteaspectosrelevantesquesehacenvisiblestansoloenlaaccion.Deacuerdo con
Meny yThoenig (1992), lagesti6ndelas politicaspublicaese acoge como instanciadeacci6n
conmargendemaniobralimitadoydiscrecionalidadnula, En estecontexto,implementar
significa decidir para asignar tareas que se comunican al ejecutor quien se encarga de
rnaterializar lasdirectrices deltomadordedecisiones,No obstante,existeautonomiapara
decidir discreeionalrnente sobre los curses de acci6n no previstos en las orientaciones
consignadasenelcomponenteoperativodelapolitica. De esta forma, laimplementaci6n
de la decisi6n se convierte en un escenario de pugna politica entre micropoderes.
Evaluacion. Confianza, conoeimiento y consenso son los tres elementos que otorgan
legitimidad al ejercicio evaluativo y 10 convierten en un proceso de aprendizaje social.
Una evaluaci6n quegeneraconfianzahace de sushallazgos fuente deconoeimientoantes
que ocasi6ndecondena,altiempoque evidenciaelpotencialdelmomentoposdecisional
~ elsentidode racionaliz.arlaspoliticas, institucionalizarlasideas yconvertiruna jugada
aislada en Juego secuencial (Majone, 2001). Una evaluaci6n con caracter plural debe
incluir tarnbien unos criterios generales que aseguren lacomprensi6n ciudadana de los
benefi.clos q ~ otorga la politica publica,.el concepto deteoriade cambiosocial subyacente
-modificaaonde preferenclas emcennvos para lograrlo- ylaparticipaci6n orientadaa
aprenderde laexperiencia.
,
,'t
Ado!!oEslopoGomez
:t

Causalidad
Un aspectocentral paracomprenderlaseleccionde instrumentosy
dimensionesevaluativas, es la identiftcaclon de las relaciones causales
'.
,

que las polfticaspretenden intervenir. Porejemplo, si laargurnentacton

conceptual yempiricaesgrimida durante la deliberaclon y factibilidad
de la polftica establece que la pobreza obedece a la falta de ingreso,
)
el instrumento de gobierno seleccionado es la entrega de un subsidio
en dinero, y laevaluacion de esa politicase preguntara por el nurnero
)
de personas beneficiadas que logra superar el umbral de la pobreza.
)
Enestecaso, se asume la preguntasocial Ipobreza) comouna variable
)
dependientequereciberespuestaparmediode laintervencionsobresu
variableexplicativa Iingreso): por tanto, se tieneuna causalidadde tipo
)
lineal que condiciona laefectividad de las polfticas publicasal acierto .)
en el diagnostlcode lavariable explicativa, eventoque no esta exento
)
de erroryde hecho,ante lacomplejidadde losproblemassocialesque
esperan resolucion, constituye un analisisparcial proclivea la omision
)
de variablesexplicativas relevantes.
)
")
H,.
Con el finde disminuirlaprobabilidadde error, lacausalidad lineal
explora encadenamientos hacia atras para obtener explicaciones mas )
completas. Asl, la variable explicativa es tarnbien dependiente de una
()
terceravariable,siguiendoconelejemplo,puedeserlaformaclontecnica
<,)
necesaria para obtenerun ingreso. Formalmente, se tiene una relaclon
causal quevienedada por: .)
.j
A = f[B = g(C)]
, )
Otra alternativa que facilita el entendimiento de la seleccion de
,)
herramientas gubernamentales de intervenclon y de los factores de
,,)
evaluacion de resultado e impacto, es 10 que podemos denominar la
..)
causalidadsisternica cuyoobjetivoes elaborarun diagnostlco integral,
allende las relaciones de causas lineales con base en la inclusion de
j
variablesexplicativascolateralesendogenasyexogenas.
<,J
""j
EI ejemplo de la pobreza puede ilustrar las categorias anotadas, a
saber:laeducacionbasicaesvariablecolateralendogeneporqueexplica
j
laforrnaciontecnicarequeridaparaaumentarel ingreso, lasnormaslega-
'II

. ~
119
118

- ; W _ ~ ~ ~
AlItiliJis 1I,oillSlilJ1aolloJ tit poJiliclJJpl1bliclJJ
lessonvariables colaterales exogenas"quesinexplicar0 serexplicadas
por otravariabledeterminante,tienen lacapacidaddeinfluiren laasig-
naci6nde lossubsidios. Larelaci6n sisternica puede expresarseasl:
A = f(B, C,a', b', c', d)
Esquema5
CAUSALIDADSISTEMICA
c' b' a'
~ . \.f-\.
C B A
Elaboraci6npropiaconbase en Scharpf(1997).
De acuerdo con el Esquema5, mientras la causalidad lineal solo
comprendelaparte inferior, bajo la 16gicaCgarantiza B,y Bgarantiza
A; lacausalidadsisternica incorporaelementosadicionalesde caracter
endogene(Btarnbien dependedeb,que asuvezdependedec)yex6-
geno(unavariableindependientedque incideenlasrelacioneslineales
de primerorden que explican A).
Enslntesis, setiene un proceso de pollticas orientado porla necesidad
de intervenirsobre lavariabledependienteque el dialogosocial defina
como prioritaria, en donde la identificaci6n de causasdurante la fase
inicial esparte fundamental para el adecuadodesernpefio de lasfases
posteriores. Eneste sentido, mientras la 16gicalineal concentra su anal isis
de lapolltlcaenpocasvariablesdeterminantescon elfin depronosticar
un resultado, la 16gicasistemica ofrece posibilidadesde acci6n segun
Desde una perspectiva neoinstitucional,el marco inslitucionalde restricciones yfacilidades
constiluye lafuenle de variables colaleralesexogenas,
AdolfoEshM Gtif1l'Z
multiplescombinacionesde factores explicativoscon elfin de predecir
escenarios alternativos.
De estaforma un trabajo de anal isis y dlsenode pollticas publicas
debe abordar un conjunto de preguntas empfricas como sigue: lpre-
domina la causalidad slsternica 0 la causalidad lineal?, lcuales son las
relaciones linealesdeprimerorden?,lcualessonlasvariablesexplicativas
colaterales?, lcualessonend6genasycualesex6genas?,iconbaseenla
causalidad identificada,esposiblepronosticarunresultado0 unescenario
previsto?,les posibleidentificaralgunatendenciadelosactoreshaciauno
de 105 dostiposdecausalidades?, llacausalidadidentificadasetraduce
enprincipios0 fines de lapolltlcapublicaobjetodeanaIisis?
COMENTARIOFINAL
Si entendemos lapolfticacomojuegoinstitucionalylaspolfticascomo
reglasdel juego, nos encontramos ante una conexi6n manifiestaentre
politicsypolicies. As!fatradicionaldistinci6nque separaelpoder-para
influir-,de la autoridad-paradecidir-, seaglutinaen un solo terreno
dejuegoenelquelaspollticaspubllcasestan lIamadas aconvertirseen
instituciones,enel sentidode reglas dejuegodecididaspor estructuras
de poderen el marcode la negociaci6n polftica. Enbreve, se trata de
unaaproximaci6nqueapuestapar laspollticas(policies) comoexpresi6n
de lapolltlca(politics).
Un enfoquedepolfticaspublicasdebenutrirsedelasfuenteste6ricas
que el acadernicojuzgueconveniente,peronuncadebe olvidarquela
verdadera riquezaprovienedelapertinenciaque Ieotargue laconfronta-
ci6ncon laevidenciaempfrica.Porella,laelaboraci6ndeesteenfoque
paraestudiarlaspolfticaspublicasestaorientadaa:
~ Entender laspollticascomoresultadode lainterdependenciadel
conjuntode actores e institucionescon el fin de dimensionarla
capacidadexplicativa,estoes,avanzardesdelacomprensi6nde
laspolfticascomovariabledependienteconelfindeidentificarlas
caractertsticasque permitan convertirlaenfactorexplicativo.
~ Brindar instrumentos metodol6gicos que, ademas de ofrecer
categorfas analfticas para abordar los hechos de laexperiencia,
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AntilisisneoinstitllcionoltitpoliticO!publicO!
permitanexplicarc6moseforjan,gananaceptaci6nysemodifican
o desaparecen laspollticaspublicas.
Ofrecerc1avesinterpretativasde una realidad compleja que no
resiste analisis unidireccionalesni determinfsticosy, porel con-
trario,exigeutilizarlosdatosde laexperienciadesde el realismo
de los supuestosde partida.
EInuevoinstitucionalismo,entantoqueenfoquedefundamentaci6n
pluralcomoelaqulexpuesto,ofreceinsumosdevitalimportanciaparael
analisisdepolfticaspublicastodavezquereconoceelpoderexplicativo
de lasinstitucionesen el juegode ladecisi6nsocial.EIcontextocelom-
bianoofrecemultiplesposibilidadesdeconfrontaci6nte6rico- practica,
en particular,debidoala presenciade conflictosentrereglasformalese
informalesdurantetodoel procesode laspolfticaspublicas.
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