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Copyright 2008 Presidncia da Repblica Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a fonte. Disponvel em: http://www.portalfederativo.gov.br Tiragem desta edio: 30.000 exemplares Impresso no Brasil 1 edio 2008 PRESIDNCIA DA REPBLICA Subchea de Assuntos Federativos Secretaria de Relaes Institucionais Praa dos Trs Poderes Palcio do Planalto Anexo I Superior Sala 205/A Telefone: 55 (61) 3411-3298 Fax 55 (61) 3323-4304 CEP 70150-900 - Braslia-DF Esta publicao um produto do Grupo de Trabalho Institucional de Apoio Transio Municipal e foi elaborada pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal - IBAM, por meio do apoio do Projeto Brasil Municpios.
Brasil. Presidncia da Repblica Guia Bsico para Gesto nos Municpios. Braslia: MP, 2008. 44 p.
CDU 338.2
Braslia 2008
NDICE
PREFCIO 1. O MUNICPIO E O(A) PREFEITO(A) NO AMBIENTE CONSTITUCIONAL 2. A ORGANIZAO GOVERNAMENTAL BRASILEIRA E A COMPETNCIA MUNICIPAL 2.1. O GOVERNO FEDERAL 2.2. O GOVERNO ESTADUAL 2.3. O GOVERNO MUNICIPAL 2.4. RELAES INTERGOVERNAMENTAIS 2.4.1. Consrcios pblicos 2.4.2. Associativismo Municipal e o Comit de Articulao Federativa CAF 3. ASPECTOS RELEVANTES PARA A GESTO MUNICIPAL 3.1. LEGISLAO APLICVEL AO MUNICPIO Lei Orgnica do Municpio LOM Lei de Estrutura Administrativa da Prefeitura Municipal Lei do Plano de Cargos e Carreiras da Prefeitura Leis de xao dos subsdios dos agentes polticos Cdigo Tributrio Municipal e legislao complementar Plano Diretor e legislao complementar Leis referentes ao planejamento e ao oramento (Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA) So instrumentos de planejamento oramentrio e scal, os quais devero conter: Regime dos servidores Regime previdencirio Regulamentos Legislao federal e estadual 3.2. GESTO ORAMENTRIA, FINANCEIRA, PATRIMONIAL E TRIBUTRIA Fontes de receita Execuo Financeira Gesto do Patrimnio Gesto Tributria 19 19 20 21 24 24 25 26 26 18 6 7 9 10 10 10 11 14 14 15 15 16 16 16 16 17 17
3.3. GESTO DE PESSOAS 3.4. PARTICIPAO SOCIAL Formas de participao social 4. CONTROLE DA ADMINISTRAO 4.1. TIPOS DE CONTROLE Controle interno Controle externo 4.2. TIPOS DE CONTROLE EXERCIDOS PELA CMARA MUNICIPAL 4.3. CONTROLE SOCIAL Ao popular Mandado de segurana e mandado de segurana coletivo 5. RECOMENDAES PARA A TRANSIO 5.1. EQUIPE DE TRANSIO 5.2. EQUIPE DE GOVERNO 5.3. INFORMAES NECESSRIAS PARA O INCIO DE MANDATO Relao de dvidas do municpio Situao perante o Tribunal de Contas Convnios com a Unio e com o estado e recebimento de subvenes e auxlios Contratos com concessionrias e permissionrias de servios municipais Contratos de obras, servios e fornecedores Processos judiciais Situao da dvida ativa Situao dos servidores Situao junto ao INSS, FGTS e PASEP Relaes com a Cmara Municipal 6. PREPARANDO-SE PARA A POSSE FONTES DE CONSULTA
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PREFCIO
O Guia Bsico para Gesto nos Municpios mais um instrumento para auxiliar os municpios brasileiros a melhorar a gesto pblica. Foi desenvolvido no mbito do Grupo de Trabalho Interministerial institudo pelo Presidente da Repblica, em 15.04.2008, para apoiar os municpios no processo de transio governamental. Trata-se de um importante instrumento para estreitar ainda mais a relao de parceria entre o Governo Federal e os municpios brasileiros. Neste Guia, o gestor municipal encontrar tanto informaes tericas acerca da organizao governamental brasileira, da competncia municipal, das relaes intergovernamentais, dentre outras, como tambm informaes prticas e relevantes para a gesto municipal. A presente publicao integra um conjunto de produtos e aes que esto sendo desenvolvidos, para apoiar o(a) novo(a) prefeito(a) na gesto do seu mandato. Agora, de posse deste material, o gestor e sua equipe podero dispor de informaes de natureza tcnica que podem auxili-los na execuo de seu plano de governo. O(A) prefeito(a) que se elege pela primeira vez encontrar neste trabalho vasto acervo de consulta. J os(as) reeleitos(as), embora conheam os cuidados que devem ter na transio e no decorrer do mandato, podero encontrar neste Guia informaes para ajud-los(as) quanto s medidas que pretendam adotar no novo mandato. Alm das orientaes contidas neste material, importante a consulta Lei Orgnica do Municpio e legislao municipal existente, Constituio Federal vigente, bem como aos manuais ou recomendaes dos Tribunais de Contas (Estadual/ Municipal). Por m, o Governo Federal rearma a importncia da continuidade da relao de respeito e dilogo com os prefeitos(as) municipais, construda ao longo dos ltimos anos, e que muito contribuiu para a criao e fortalecimento de um espao de debate federativo denominado Comit de Articulao Federativa, que acompanha os temas e projetos de interesse dos municpios brasileiros. Subchea de Assuntos Federativos Secretaria de Relaes Institucionais Secretaria de Gesto Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
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Planejar consiste em formular as polticas pblicas, selecionar as opes e denir objetivos, diretrizes, programas e meios adequados realizao do que se pretende. O plano de governo, com alcance para todo o mandato, instrumento precioso para o planejamento. O plano de governo instrumento precioso para o planejamento. Dirigir tem o signicado de orientar, verbalmente ou por meio de decretos, instrues, ordens de servio, portarias e outros atos administrativos. O(A) prefeito(a) o(a) responsvel nal pelo que acontece na Administrao, pois dirige a mquina administrativa da Prefeitura, ainda que com o auxlio da sua equipe de secretrios e dos responsveis pelos diversos setores. Coordenar diz respeito a integrar a ao dos diversos rgos, de modo a evitar o desperdcio de recursos com a duplicao e disperso de esforos. Ter uma viso de conjunto das aes que esto sendo executadas contribui para a tomada de decises. A atuao de um setor da Prefeitura produz reexos em outros, pois os temas se comunicam. Por exemplo, a deciso de construir uma escola, alm de envolver a Secretaria de Educao, desencadear uma srie de demandas sobre diferentes setores da Prefeitura, como transporte, obras, saneamento, segurana e sade. A realizao de reunies e a anlise de relatrios peridicos ajudam a identicar pontos sobre os quais o(a) prefeito(a) deve agir. O uso da internet e a construo de rede interna para troca de informaes melhoram a comunicao e criam condies para a permuta de informaes, facilitando a coordenao. Controlar vericar o cumprimento das orientaes e o alcance dos resultados desejados. monitorar as aes permanentemente, por meio de visitas de campo, de auditorias ou de instrumentos como os balancetes mensais - onde se pode acompanhar a execuo oramentria e a movimentao nanceira - e os relatrios sobre execuo fsica e nanceira dos programas, obras e servios. Estabelecer um controle interno, que promova auditoria sobre as fases da receita e da despesa, sobre a folha de pagamento, sobre os contratos em andamento, sobre as licitaes e, principalmente, sobre os resultados desses processos, til boa gesto e permite que o(a) prefeito(a) verique as informaes e tenha viso ampla do que est sendo realizado. Finalmente, articular-se com atores pblicos e privados tem sido uma das principais funes atuais do(a) prefeito(a) no exerccio de sua liderana poltica e institucional, o que o leva a: reunir esforos para a implementao do desenvolvimento local sustentvel; promover iniciativas diversicadas junto com setores sociais, comunitrios e privados, alm de outros entes pblicos; negociar conitos de interesse, fomentar o dilogo pblico;
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mobilizar recursos, governamentais ou no, para concretizar projetos; obter colaborao, apoios e parcerias de vrios tipos para pr em prtica aes de desenvolvimento. Essa situao vem se armando a cada dia como base do avano da descentralizao, conferindo ao municpio novo protagonismo no processo de desenvolvimento sustentvel das cidades e do pas.
Assim, em relao ao municpio, este possui competncias que dizem respeito ao interesse local, o que signica que aqueles assuntos que o afetam estritamente sero sempre de sua responsabilidade. So exemplos os servios de pavimentao de vias, limpeza urbana e transporte urbano. Por outro lado, h competncias comuns ou compartilhadas que so ao mesmo tempo de responsabilidade da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios. Estas devem ser exercidas de forma cooperativa. Vale assinalar que, mesmo nestes casos, o municpio possui papel relevante, pois atua em conjunto com a Unio e o estado nas reas de sade, educao, cultura e patrimnio histrico, proteo do meio ambiente, fomento da produo agropecuria, melhoria das condies de habitao e saneamento bsico, bem como no combate pobreza e suas causas, apenas para mencionar algumas. Para exerccio pleno dessas competncias comuns, prescreve a Constituio que leis complementares xaro normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional2.
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O(A) prefeito(a) precisa conhecer a organizao federal e estadual para identicar os rgos e entidades com os quais poder buscar parcerias para o exerccio de suas competncias.
Consultar www.presidencia.gov.br.
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prestar servios pblicos de interesse local; manter programas de ensino e atendimento sade, esses em cooperao com a Unio e o estado; promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, e proteger o patrimnio histrico-cultural; regulamentar, conceder, permitir ou autorizar os servios de transporte coletivo e de txi; organizar e manter os servios de scalizao necessrios ao exerccio do seu poder de polcia administrativa; instituir e arrecadar os tributos de sua competncia; criar, organizar e suprimir distritos.
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O quadro a seguir apresenta seis servios da rea social que tm participao das trs esferas de governo: LEGISLAO
Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981
DO QUE TRATA
Institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente, cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA e o Conselho Nacional do Meio Ambiente.
COMENTRIO
A lei trata de um conjunto de instrumentos que conforma a poltica de gesto ambiental no pas, apontando na direo da articulao entre Unio, estados e municpios, agentes privados e sociais, por meio do SISNAMA. Sua regulamentao indica os procedimentos e critrios utilizados no licenciamento ambiental, denindo atividades e empreendimentos passveis de licenciamento, bem como as competncias de cada ente federativo para esse licenciamento. As diretrizes atuais reforam o papel dos municpios no licenciamento de atividades potencialmente poluidoras, desde que atendidos certos requisitos (rgo e conselho municipal de meio ambiente). O SUS um conjunto de aes e servios de sade de carter universal, que esto organizados em rede regionalizada e hierarquizada. orientado por trs princpios constitucionais: atendimento integral, participao popular e descentralizao com comando nico em cada esfera de governo. O TCG substitui os processos de habilitao das vrias formas de gesto vigentes e estabelece metas e compromissos para cada ente da Federao. Deve ser renovado anualmente. As formas de transferncia dos recursos federais para estados e municpios foram modicadas pelo Pacto pela Sade.
Dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade SUS e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos nanceiros na rea da sade. Trata da adeso de municpios, estados e Unio para implementao do Pacto pela Sade.
Lei n 8.742, de Dispe sobre a organizao da Assistncia Institui um sistema descentralizado e 7 de dezembro Social (Institui modelo descentralizado e participativo que regula e organiza os de 1993 participativo da Assistncia Social). elementos essenciais da Poltica Nacional (Lei Orgnica de Assistncia Social PNAS. da Assistncia Social) Norma Operacional Bsica NOB, de 15 de julho de 2005 Implanta o Sistema nico de Assistncia Social SUAS. O SUAS dene as aes e iniciativas necessrias operacionalizao dos servios e oferta de benefcios socioassistenciais, estabelecendo a diviso de competncias e responsabilidades entre as trs esferas de governo.
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O Programa Bolsa Famlia a poltica nacional de transferncia de renda condicionada. Possui carter transversal, uma vez que articula as aes de transferncia de renda s polticas de sade e educao executadas nos municpios. Contm normas a serem observadas pelas trs esferas de governo relativas educao, dentre elas aquelas que especicam as despesas que compem o clculo da aplicao mnima de 25% dos impostos e transferncias na manuteno e desenvolvimento do ensino, nos termos do art. 212 da Constituio Federal. Inclui, dentre as despesas permitidas para ns de comprovao dos 25%, aquelas realizadas com o transporte escolar da rede municipal. Permite que seja prestado apoio tcnico e nanceiro s entidades privadas sem ns lucrativos que oferecem educao especial. O FUNDEB substituiu o FUNDEF.
Lei n 10.845, de Institui o programa de complementao 05 de maro ao atendimento educacional especializado de 2004 s pessoas portadoras de decincia. Lei n 11.494, de 20 de junho de 2007 Regulamenta o FUNDEB.
O FUNDEF destinava recursos manuteno do ensino fundamental. J o FUNDEB incluiu o ensino infantil (creche e pr-escola). O SNHIS tem como principal objetivo garantir que investimentos e subsdios sejam destinados populao de baixa renda, em especial quela que mora em assentamentos precrios ou favelas. O municpio pode aderir ao SNHIS e obter, por esse meio, recursos para habitaes de interesse social. O prazo para aderir ao SNHIS varia conforme as caractersticas do municpio descritas na Resoluo n 15. A lei visa universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico, compreendendo o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e de guas pluviais. Destaca o tema da gesto associada dos servios e os aspectos de planejamento, regulao, scalizao, participao e controle social.
Lei n 11.124, de Cria o Sistema Nacional de Habitao 16 de junho de de Interesse Social SNHIS, o Fundo 2005 Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS e o seu Conselho Gestor. Resoluo n 15, de 19 de maro de 2008, do Conselho Gestor do FNHIS Estabelece prazos e condies para adeso ao SNHIS.
Lei n 11.445, de Estabelece diretrizes nacionais para o 5 de janeiro saneamento bsico e sua poltica federal. de 2007
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Ver Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005. Ver tambm Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2008. Ver Decreto n 6.181, de 03 de agosto de 2007.
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Presidncia da Repblica, cuja nalidade promover a articulao de estratgias e implementao de aes coordenadas e cooperativas entre as esferas federal e municipal de governo para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relaes federativas. Participam do CAF dezenove representantes da Unio, indicados pelo Presidente da Repblica entre os rgos federais com maior incidncia na agenda municipalista, e dezoito representantes dos municpios, indicados pelas entidades nacionais signatrias do Protocolo de Cooperao Federativa (Associao Brasileira de Municpios, Confederao Nacional de Municpios e Frente Nacional de Prefeitos), respectivamente, seus presidentes, e mais cinco representantes, sendo um de cada macrorregio do pas, de forma a garantir a representao regional de seus membros. importante que o(a) prefeito(a) eleito(a) verique se seu municpio est liado a alguma das entidades nacionais que tm assento no CAF e participe desses processos polticos de dilogo federativo. O(A) prefeito(a) eleito(a) pode tambm vericar se o municpio est representado nas comisses intergestoras (tripartites e bipartites) de deliberao e pactuao das polticas de sade, meio ambiente e assistncia social. importante ainda vericar se existe a Comisso Municipal de Emprego, que se dedica a promover a poltica de emprego. Sua existncia imprescindvel para se obter recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT.
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Sobre magistrio, alm da Lei n 9.394, de 20 dezembro de 1996, devem ser consultados a Lei n 9.424/96, o Parecer n 10 e as Resolues n 3/97 e 1/03, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao, que xam diretrizes para planos de carreira e remunerao do magistrio pblico.
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ocupao do solo urbano muitas vezes ocorre em bens pertencentes Unio ou ao estado; por isso, necessrio articular-se com as outras esferas para harmonizar o uso e a ocupao desses bens.
Leis referentes ao planejamento e ao oramento (Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e Lei Oramentria Anual LOA)
So instrumentos de planejamento oramentrio e scal, os quais devero conter: medidas de carter executivo, normativo e indicativo a serem adotadas; metas e prioridades de curto e mdio prazos da Administrao; disposies sobre legislao tributria; disposies sobre equilbrio entre receita e despesa; normas a respeito de empenhos; medidas para o controle de gastos e avaliao de resultados; recursos e despesas previstos para o exerccio. Essas trs leis so de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e so instrumentos de apoio ao processo de planejamento. H de se observar os prazos denidos na Lei Orgnica do Municpio para envio dessas leis Cmara Municipal para apreciao. Caso no tenham sido denidos os prazos, deve-se observar aqueles estabelecidos no art. 35 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT da Constituio Federal. O PPA a lei que estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da Administrao Pblica. Deve contemplar os trs ltimos exerccios de mandato e o primeiro do mandato seguinte para favorecer a continuidade programtica entre as administraes. No que diz respeito s metas, devero apresentar, alm da descrio, a quantidade e o valor que se pretende executar em cada exerccio. A LDO a lei que tem por nalidade orientar a elaborao do Oramento Anual, compreende parte das metas e prioridades constantes do PPA. Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais11. A LOA a lei que estima a receita e autoriza a despesa. Merece ateno especial do(a) prefeito(a) que ir assumir, haja vista que a execuo de seu plano de governo dever estar em consonncia com essa lei. Caso sejam necessrias alteraes, devero ser feitas por meio de abertura de crditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinrios)12. Tendo em vista que no podero ser realizadas despesas sem prvia autorizao, caso a LOA no tenha sido aprovada h que se abrir crditos especiais para realizao das despesas, nos termos do 8 do art. 166 da Constituio Federal.
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Regime previdencirio
O municpio pode ter servidores vinculados a regime prprio ou li-los ao Regime Geral de Previdncia, sob o comando do Instituto Nacional de Seguro Social INSS. H vantagens e desvantagens, tanto em um como em outro.
13 Ver arts. 37 e seguintes da Constituio Federal, bem como a Lei Complementar n 101/2000. 14 Ver art. 5, inciso XXXVI da Constituio Federal. 15 Ver art. 22, inciso I da Constituio Federal. 16 A esse respeito, vale a leitura do Decreto-lei n 201/67, que sujeita o prefeito a crime de responsabilidade. Havendo ocorrncia de fatos como o citado, o prefeito deve tomar providncias para regularizar a situao. 17 Para conhecer o conceito de receita corrente lquida, ver inciso IV do art. 2 da LRF.
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No regime prprio, o municpio, por utilizar lei local, pode estabelecer condies relativas s contribuies e aos critrios de benefcios. preciso, entretanto, conhecer a legislao federal aplicvel aos regimes de previdncia, que contm vrias exigncias a serem observadas. importante lembrar tambm que, nessa hiptese, as aposentadorias e penses sero de responsabilidade do prprio sistema municipal. Quando o regime prprio do municpio, deve haver lei que estabelea as normas pertinentes a aposentadorias e penses dos servidores. A gesto de sistemas prprios de previdncia, que de responsabilidade do municpio, pode ser complexa, exigindo capacidades institucionais especcas visando ao equilbrio das contas previdencirias e, conseqentemente, a sustentabilidade do sistema. Quando os servidores estatutrios so vinculados ao Regime Geral, as aposentadorias e penses sero de responsabilidade do INSS, porm possvel que o municpio tenha de arcar com a complementao dos proventos, j que o Regime Geral possui limites que no esto sob controle do municpio. A contribuio previdenciria dos servidores obrigatria nos dois regimes, pois visa a custear a sua aposentadoria e as penses que porventura venham a existir. O sistema prprio de previdncia , assim, mantido por recursos do ente estatal e dos servidores a ele vinculados. fundamental que o(a) prefeito(a) que ir assumir identique a situao da previdncia no municpio para que possa tomar medidas que visem ao seu aprimoramento ou, se for o caso, os ajustes necessrios. Qualquer que seja o regime previdencirio do municpio, o(a) prefeito(a), o(a) viceprefeito(a), os(as) secretrios(as) municipais e os(as) vereadores(as) devero estar vinculados ao Regime Geral do INSS, desde que no sejam servidores pblicos. Esse tambm o caso dos ocupantes de cargos comissionados de livre nomeao e exonerao e dos contratados para atender a excepcional interesse pblico, nos termos de lei municipal que regulamente o disposto no art. 37 da Constituio Federal.
Regulamentos
Alm das leis mencionadas, para que a Administrao seja eciente so necessrios regulamentos que estabeleam padres de desempenho dos servios de competncia municipal. O municpio , geralmente, responsvel pelos servios de mercados, feiras, matadouros, cemitrios, coleta e destinao de resduos slidos, iluminao pblica, transporte coletivo urbano, txis e outros, atuando na prestao do servio de forma direta ou indireta. Em qualquer caso atuao direta ou indireta os regulamentos so necessrios para assegurar as condies de operao dos servios e sua qualidade. Esses servios, quando terceirizados, podem assumir as modalidades de
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concesso, de permisso ou de autorizao18. Nesse caso, as normas devem regular a relao entre os usurios, os prestadores e a Administrao.
LEGISLAO
Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964
DO QUE TRATA
Estatui normas gerais de direito nanceiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos de todas as esferas governamentais.
COMENTRIO
importante para o sistema de controle da Administrao por tratar do oramento e da contabilidade pblicos. Deve ser observada quando da elaborao dos oramentos e da manuteno dos registros contbeis. Nela h pontos que contribuem para a integrao planejamento/oramento. Dene os tributos, os respectivos fatos geradores, sua base de clculo, seus contribuintes, dentre outras normas de cumprimento obrigatrio pelo municpio. Apesar de anterior Constituio, o Poder Judicirio tem decidido reiteradamente que esse decreto-lei permanece parcialmente em vigor. Dene agente pblico como todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo. Aplica-se a todos os agentes pblicos, isto , prefeito(a), vice-prefeito(a), vereadores(as), secretrios(as) municipais, servidores comissionados, estatutrios e celetistas.
Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional) Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967 Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa)
Institui o sistema tributrio nacional e estabelece normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, estados e municpios. Dispe sobre a responsabilidade dos(as) prefeitos(as) e vereadores(as), tratando dos crimes e infraes poltico-administrativas. Estabelece sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo da Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional.
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Ver www.presidencia.gov.br.
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Lei n 8.666, de Dispe sobre licitaes e contratos Orienta a Administrao na realizao 21 de junho de da Administrao Pblica. Dene e de licitaes e na celebrao de contratos 1993 (Estatuto regulamenta as modalidades de licitao: com fornecedores, prestadores de das Licitaes concorrncia, tomada de preos, convite, servios, empreiteiros e outros. e Contratos concurso e leilo. Problemas comuns relacionados com a Administrativos) licitao e o contrato decorrem da m execuo dos processos administrativos correspondentes, que muitas vezes deixam de atender a determinaes contidas na legislao. Lei n 10.520, de Institui modalidade de licitao 17 de julho de denominada prego e a possibilidade de 2002 (Prego) sua realizao por meio eletrnico. Decretos ns 3.555, de 8 de agosto de 2000, e 5.450, de 31 de maio de 2005 Aprova regulamento sobre prego e regulamenta o leilo sob a forma eletrnica. Bastante utilizada para ns de contratao, especialmente para compra de bens, j que permite agilidade, economicidade e transparncia para a Administrao. Est regulamentada em legislao posterior. O conhecimento de seu teor fundamental para o agente poltico, especialmente para o chefe do Executivo e o presidente do Legislativo, reforando o planejamento. nessa lei que o municpio encontra as regras sobre gastos de pessoal e relatrios de gesto. Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000 (Lei de Crimes Fiscais) Altera o Cdigo Penal e outras leis para tipicar crimes contra as nanas pblicas. Aplica-se, em parte, aos agentes pblicos denidos na Lei de Improbidade Administrativa, pelo no cumprimento da LRF. Aqui se encontram novos instrumentos tributrios e nanceiros, jurdicos e polticos visando ao cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. As PPPs buscam facilitar o relacionamento entre o setor pblico e o privado para ampliar a oferta de bens e servios pblicos.
Lei Complementar Trata de normas de nanas pblicas n 101, de 04 de voltadas para a responsabilidade maio de 2000 na gesto scal, como as relativas ao (Lei de oramento, ao gasto pblico, prestao Responsabilidade de contas, receita pblica, renncia Fiscal LRF) scal e ao endividamento pblico.
Lei n 10.257, Estabelece diretrizes para a ao do(a) de 10 de julho de prefeito(a) e dos agentes municipais para 2001 (Estatuto o planejamento e a poltica urbana, em da Cidade) especial para o Plano Diretor. Lei n 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (Parcerias Pblico-privadas PPPs). Regulamenta as parcerias pblico-privadas.
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Lei n 11.107, Dispe sobre as normas gerais de A lei veio atender necessidade de de 06 de abril de constituio e contratao de consrcios. viabilizar e garantir maior estabilidade aos formatos cooperativos entre municpios e 2005 (Consrcios entre municpios e estados, podendo ser pblicos) aplicada em vrios setores das polticas pblicas. Os consrcios podem assumir atribuies de planejamento, regulao, operao e manuteno de infra-estruturas e servios urbanos. Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007 Decreto20 n 6.170, de 25 de julho de 2007, e Portaria Interministerial n 127, de 29 de maio de 2008 (Convnios) Regulamenta a lei acima.
Dispem sobre normas relativas a convnios e outros tipos de ajustes que podem ser rmados com o Governo Federal.
Importante instrumento de cooperao entre o municpio e o Governo Federal. Em face do grande nmero de exigncias para celebrao de convnios, para a sua execuo e para a prestao de contas dela decorrente, o municpio tem de estar atento aos decretos e portarias sobre o assunto. Irregularidades podem impedir que o municpio rme novos convnios, deixando de obter recursos para a realizao de obras, servios e outras formas de atendimento populao.
Quanto legislao estadual, o(a) prefeito(a) e seus auxiliares diretos devem conhecer, entre outras leis, a Constituio e a legislao tributria do seu estado, notadamente os critrios de repartio dos impostos estaduais, como o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios ICMS e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA. Compreender a organizao judiciria do estado tambm til, pois as aes judiciais envolvendo o municpio so comuns. Recomenda-se, ainda, que procure se informar sobre a orientao do Tribunal de Contas do Estado em relao a prestao de contas, realizao de licitaes e contratos, aplicao da LRF, aposentadoria de pessoal e outros assuntos sob sua scalizao. O municpio deve conhecer a orientao do Tribunal de Contas do seu estado.
20 Ver tambm Decretos n 1.819, de 16 de fevereiro de 1996; n 5.504, de 05 de agosto de 2005; n 6.329, de 27 de dezembro de 2007; n 6.428, de 14 de abril de 2008; n 6.497, de 30 de junho de 2008, e Portarias Interministeriais n 24, de 19 de fevereiro de 2008; n 75, de 09 de abril de 2008, e n 165, de 20 de junho de 2008.
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A legislao federal e estadual sofre alteraes constantes, por isso deve-se estar atento edio de novas normas, com incidncia nos municpios, que venham a ser expedidas. O grande nmero de leis aplicveis, pela sua extenso e complexidade, pode trazer diculdades Administrao Municipal. Ao longo do exerccio do mandato, necessrio cuidado para que no se cometam ilegalidades ou ilegitimidades que venham a trazer danos para os muncipes, para o municpio e para suas autoridades.
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O estado est obrigado a publicar mensalmente a receita do ICMS. O municpio pode acompanhar junto ao rgo responsvel sua distribuio, sabendo o montante que lhe vai caber.
compensao nanceira (royalties) pela explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos e de outros recursos minerais em seu territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona exclusiva; transferncias voluntrias da Unio e do estado por meio de convnios e contratos de repasse; transferncias fundo a fundo nas reas de sade e assistncia social; relaes com terceiros (pblicos ou privados) por meio de convnios, termos de parceria e outros instrumentos.
Execuo nanceira
Para dar incio execuo nanceira, devem ser tomadas as seguintes providncias: enviar o autgrafo do(a) prefeito(a) aos bancos em que o municpio mantm movimentao; analisar a programao nanceira e o cronograma de desembolso para o exerccio que se inicia e promover os ajustes que julgar necessrios, nos limites da autorizao legislativa; vericar se houve despesas sem empenho no exerccio anterior e regularizar a situao; vericar a existncia de precatrios22 e agendar os respectivos pagamentos nos termos determinados em lei; providenciar o levantamento da dvida ativa, tributria e no tributria, para efetivar sua cobrana; vericar se a receita prevista para o primeiro bimestre est compatvel com as metas de resultado primrio, ou seja, a capacidade de pagar, e nominal, isto , a capacidade de assumir compromissos a longo prazo; vericar se os gastos com pessoal e a dvida pblica esto nos limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Essas medidas podem, em parte, ser colocadas em prtica j no perodo de transio, mediante contato da equipe do(a) prefeito(a) eleito(a) com os atuais agentes polticos e tcnicos que possuem as informaes de interesse. Em relao s despesas, a vericao entre o que o municpio paga a grandes fornecedores e o que outros municpios pagam fonte de informao preciosa, desde que se adotem critrios que tragam respostas conveis. Informaes a
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esse respeito podem ser encontradas junto a municpios vizinhos ou de porte semelhante, por meio de seus Dirios Ociais, de suas pginas na internet ou de consulta direta s Administraes. Da receita de seus impostos e de transferncias constitucionais, o municpio deve aplicar no mnimo, obrigatoriamente, 25% em educao e 15% em sade23. Aps a posse, caber ao() prefeito(a) enviar a prestao de contas do ltimo exerccio do mandato de seu antecessor aos rgos competentes. Alm dessa documentao, o chefe do Executivo deve elaborar e encaminhar ao Tribunal de Contas os seguintes relatrios: relatrio resumido da execuo oramentria, o qual dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre; relatrio de gesto scal, o qual dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento de cada quadrimestre. importante vericar a situao do municpio perante os Tribunais de Contas ainda durante a fase de transio do governo.
Gesto do patrimnio
O patrimnio municipal compe-se de bens mveis e imveis. O seu inventrio exigncia da Lei n 4.320/64 e deve ser feito pelo menos uma vez por ano, visando ao controle dos mesmos, bem como o correto registro na contabilidade local. Vale lembrar que o meio ambiente tambm considerado patrimnio do municpio. Assim, preciso vericar se existem questes envolvendo danos ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, e que providncias relativas sua manuteno devem ser tomadas. Destaca-se que este tema de competncia comum da Unio, do estado e do municpio.
Gesto tributria
O Cdigo Tributrio Municipal CTM o instrumento pelo qual a populao, por meio dos seus representantes legais agentes polticos integrantes dos poderes Legislativo e Executivo , explicita a natureza e o montante de recursos de origem tributria que cada muncipe ir desembolsar para, juntamente com as demais fontes de receita, nanciar a ao do governo local. importante vericar se o CTM encontra-se de acordo com as normas constitucionais e legais e se a administrao tributria est organizada de modo a cumprir suas atribuies e alcanar os objetivos que fundamentam a arrecadao.
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A ampliao dos espaos de participao social permite inuenciar as decises governamentais e acompanhar o que o governo est fazendo em relao s polticas pblicas. Os objetivos da participao so, entre outros: democratizar o governo e a gesto pblica; melhorar o grau de ecincia, eccia e efetividade de programas, projetos, atividades e servios pblicos; assegurar a representatividade e legitimidade dos governantes; legitimar decises e aes governamentais; obter a colaborao, o consentimento e a adeso da sociedade; criar ou aprofundar a cultura e a prtica da cidadania (cultura poltica).
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medidas que tendem a otimizar a utilizao dos recursos pblicos para um m especco. Entidades estatais, agncias governamentais e outras organizaes podem ser geridas dessa maneira, com a participao de representantes da sociedade em seus conselhos ou diretorias. Conferncias As conferncias constituem espaos privilegiados de efetivao da participao e do controle social no planejamento e avaliao de polticas pblicas, fundamentais para a sua democratizao. So espaos deliberativos onde se avalia a situao e se denem as diretrizes.
No mbito do Legislativo
Muitos municpios possuem, em suas leis orgnicas ou em atos da Cmara, dispositivos dedicados iniciativa e participao popular nos debates legislativos, regulando as intervenes e estipulando regras e critrios. A iniciativa popular, prevista constitucionalmente, consiste na apresentao de projetos de lei Cmara Municipal, subscritos por, no mnimo, 5% do eleitorado do municpio, sobre assuntos de interesse especco do municpio, da cidade ou de bairros. A participao popular pode ocorrer em audincias pblicas ou na tribuna livre. Audincias pblicas so eventos em que cidados interessados participam da discusso de projetos de leis. A tribuna livre utilizada em muitas Cmaras como forma de permitir que cidados se manifestem durante as sesses do Legislativo sobre proposies que esto em tramitao. Hoje, com a expanso das tecnologias de informao e comunicao (TICs), h mais condies para que o municpio mantenha, por exemplo, pginas na internet com informaes de natureza diversa sobre ele e seu governo. Essas pginas s cumpriro o seu papel se forem permanentemente atualizadas. A informao sobre o novo governo deve ser introduzida em seguida posse para permitir o conhecimento da nova realidade do municpio e da Administrao.
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4. CONTROLE DA ADMINISTRAO
O controle da Administrao uma funo permanente de orientao, acompanhamento e correo dos rumos da gesto no tocante s suas decises e aes. Com isso, o controle pode ser: Prvio a autoridade ou o rgo responsvel toma conhecimento do ato, analisa e o autoriza ou no e, se for o caso, o reorienta de forma a evitar irregularidades futuras; Concomitante a autoridade ou o rgo responsvel acompanha a realizao do ato para afastar a ocorrncia de irregularidades e vericar a sua boa execuo; A posteriori a autoridade ou o rgo responsvel corrige os erros, defeitos ou irregularidades detectados, decorrentes da realizao do ato. A Constituio da Repblica e a legislao complementar pertinente24 trouxeram preocupaes novas relacionadas abrangncia dessa funo quanto: responsabilidade dos gestores; qualidade das aes, com a adoo dos seguintes princpios: economicidade pressupe recursos em qualidade, quantidade, menor custo e a tempo hbil; ecincia traduzida na melhor aplicao dos recursos; eccia cuja preocupao se estende obteno dos resultados das aes; efetividade relativa aplicao desses resultados em favor da sociedade. Ainda no que se refere a controle da Administrao, convm lembrar que o chefe do Poder Executivo pode estar sujeito a aes por crime de responsabilidade, crimes funcionais, crimes por abuso de autoridade, bem como crimes comuns e especiais, e que o cometimento dessas infraes pode levar perda de mandato. O controle, nas suas diferentes modalidades, integrante da gesto. Protege o gestor, o gerido (a coisa pblica) e o cidado.
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Ver arts. 70 e seguintes da Constituio Federal. Ver tambm Lei Complementar n 101/2000 LRF.
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O funcionamento efetivo do sistema de controle interno exigncia contida na Constituio Federal e na Lei Federal n. 4.320/64. O(A) prefeito(a) eleito deve certicar-se da existncia, na Prefeitura e nos demais rgos e entidades do Poder Executivo, de sistema de controle interno, que poder estar sob a responsabilidade do secretrio de Finanas ou do controlador geral, o que depender da organizao local. Na fase de transio, oportuno e conveniente que o(a) novo(a) gestor(a) obtenha do responsvel pelo sistema de controle interno as informaes pertinentes s contas governamentais (oramentrias, nanceiras e patrimoniais), aos contratos e convnios, s despesas com pessoal e quelas de natureza obrigatria (educao e sade, por exemplo) e outras que entender necessrias viso do conjunto. O exame dessas informaes poder explicar situaes relacionadas com a Administrao e, provavelmente, orientar as propostas de mudanas a serem apresentadas pela nova equipe.
Controle externo
O controle externo atribuio do Poder Legislativo, que o exerce com o auxlio do Tribunal de Contas. O Poder Judicirio tambm exerce controle externo, porm somente se provocado pelo Ministrio Pblico, por algum cidado ou por outro titular do poder de peticionar judicialmente. O Tribunal de Contas da Unio exerce controle sobre o municpio quando este recebe recursos federais por meio de convnios e outros acordos. Outro exemplo de controle externo ocorre por iniciativa do Ministrio Pblico, geralmente utilizando a ao civil pblica, freqentemente proposta para sanar irregularidades que se enquadrem como improbidade administrativa, podendo tambm estar vinculada a danos ao meio ambiente, ordem urbanstica e a outros interesses difusos e coletivos. Alm do Ministrio Pblico, podem tambm propor essa ao a Defensoria Pblica, a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, autarquias, empresas pblicas, fundaes e sociedades de economia mista e associaes civis, estas quando atendam aos requisitos legais. Importantes informaes sobre o funcionamento de eventuais comisses de inqurito sobre assuntos que possam repercutir no novo mandato so obtidas junto Cmara Municipal. A propsito, conveniente que o(a) prefeito(a) eleito(a) se inteire das questes pendentes junto ao Legislativo Municipal, especialmente quanto a procedimentos scalizatrios. O Tribunal de Contas respectivo, por sua vez, responsvel pela apreciao das contas apresentadas pelo(a) prefeito(a), sobre as quais emitir parecer prvio pela aprovao ou rejeio. O parecer prvio somente deixar de prevalecer se, pelo
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menos, dois teros dos membros da Cmara, no momento do julgamento das contas do(a) prefeito(a), votarem contra a deciso do Tribunal.
Ao popular
A ao popular o instrumento por meio do qual qualquer cidado pode ter a iniciativa de procurar obter a invalidao de atos ou contratos ilegais e lesivos ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico-cultural.
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O processo de transio envolve, ainda, solicitar ao() prefeito(a) que ir deixar o cargo, ou a seus assessores, relatrios de gesto, balancetes, dados da arrecadao e outras informaes que permitam conhecer a atual situao do municpio. S assim o(a) prefeito(a) eleito(a) e sua equipe podero planejar a soluo dos eventuais problemas. Por m, sugere-se vericar, durante o perodo de transio, se as prestaes de contas junto ao Tribunal de Contas do Estado ou rgo similar, ao Tribunal de Contas da Unio, se for o caso, e a outros rgos a quem se deva prestar contas foram apresentadas e em que situao se encontram. Podem existir pendncias, pedidos de informaes ou de outros esclarecimentos que tero de ser providenciados, de preferncia pelo Executivo que est deixando a Prefeitura.
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de manuais sobre execuo desses convnios.Para obter as informaes sobre convnios do seu municpio com a Unio acesse os sites26 do TCU, da CGU, o Portal dos Convnios e o Portal da Transparncia. Uma outra forma de acessar essas informaes e outras que o Governo Federal dispe sobre o seu municpio atravs do Portal Federativo27. Essas informaes e outras que o Governo Federal dispe sobre o seu municpio esto disponveis no Portal Federativo.
www.tcu.gov.br, www.cgu.gov.br, www.convenios.gov. e www.portaltransparencia.gov.br. 27 www.portalfederativo.gov.br Ver Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos Administrativos). 29 Ver o artigo 164 da Constituio Federal.
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Atentar que, conforme determina o artigo 164 da Constituio Federal, orientaes formais de alguns Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, bem como deciso do Conselho Nacional de Justia (CNJ), os recursos pblicos, a includos os depsitos judiciais, devem ser mantidos em bancos pblicos. Quanto s licitaes, convm vericar se h pendncias, contestaes dos licitantes, se os procedimentos foram cumpridos, se os processos correspondentes atendem s normas legais e se os casos de dispensa e inexigibilidade esto devidamente justicados.
Processos judiciais
O municpio enfrenta razovel quantidade de processos iniciados por contribuintes, servidores, fornecedores e outras pessoas fsicas e jurdicas que se sentem prejudicados por alguma razo. importante fazer levantamento criterioso das pendncias judiciais, investigando o cumprimento de prazos, a situao em que se encontra o processo, a instncia que ir julg-lo, os argumentos da outra parte e outros detalhes que a assessoria jurdica do(a) prefeito(a) vier a identicar. Em alguns casos, feita a avaliao, o municpio deve vericar a convenincia de propor alguma forma de entendimento para encerrar a disputa judicial. A reduo do nmero de processos resulta em ganhos para o municpio de tempo, de esforo de pessoas, de reconhecimento por parte da sociedade, de recursos nanceiros, j que o acompanhamento de processos exige gastos, seja pela ocupao de assessores, seja pela contratao de escritrios de advocacia, nos casos em que o municpio no dispe de quadros jurdicos sucientes para defend-lo, especialmente nos tribunais superiores. A existncia de Procuradoria Jurdica, integrada por advogados selecionados em concurso pblico, contribui para reduzir a incidncia de processos contra o municpio. Esse rgo pode ter tambm funes de consultoria, examinando contratos, projetos de leis e outros atos legais e administrativos e recomendando correes ou alteraes que os aperfeioem e previnam conitos futuros. Conhecido o volume de aes envolvendo o municpio, o momento para vericar se algumas leis municipais, por conterem ilegitimidades ou inconstitucionalidades, esto dando origem a questes judiciais. Essas leis devem ser revistas para eliminar esses obstculos e torn-las de aplicao irrefutvel.
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o municpio no rene condies e meios tcnicos sucientes para conseguir o cumprimento da obrigao tributria; os contribuintes no pagam porque os tributos esto sendo cobrados em valores incompatveis com a renda da populao; o municpio no demonstra ao contribuinte que o pagamento dos tributos, alm de ser obrigao legal, reverte em benefcios para a populao. Conhecendo a situao dos crditos, convm pensar em realizar campanha para estimular o pagamento ou proceder cobrana judicial. Se o valor em cobrana grande, possvel pensar em promover a reviso da legislao e dos mtodos de cobrana para adequar a lei local e aproximar o contribuinte da Administrao. Pode-se, ainda, como forma de auxiliar na recuperao dos crditos, rmar convnio com instituio nanceira ocial para a prestao de servio de arrecadao de crditos inscritos em dvida ativa por meio da emisso de bloquetos ou carns de cobrana. Quanto aos tributos relativos ao presente exerccio, cabe comparar o valor lanado com o arrecadado e examinar a legislao, as alquotas praticadas para os diversos tributos e outros aspectos que possam explicar o comportamento dos contribuintes quando h evaso expressiva de recursos. A comparao dos critrios utilizados nos principais tributos cobrados no municpio com os que usam municpios vizinhos ou de porte semelhante tambm importante. Pode estar havendo, por exemplo, reduo de contribuintes que se inscrevem em outro municpio porque pagaro menos imposto sobre servios.
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associaes de classe, sindicatos, clubes de servios e organizaes com as quais o municpio mantm relacionamento por meio de parcerias ou outros vnculos; estabelecimentos bancrios, especialmente aqueles que transacionam com o municpio; dirigentes de escolas superiores e dos principais estabelecimentos de ensino no pertencentes ao municpio; grandes fornecedores do municpio; Associao Brasileira de Municpios ABM, Confederao Nacional dos Municpios CNM, Frente Nacional de Prefeito FNP e entidades setoriais que congregam municpios, como Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME, Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade CONASEMs e outros colegiados que renem secretrios de administrao e nanas; empresas instaladas no municpio com alta capacidade de gerar recursos e empregos e com as quais so realizadas iniciativas visando a programas sociais ou de interesse da populao; outras autoridades e instituies que mantm relao com o municpio ou atuam em reas de seu interesse, como o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES e o banco estadual de desenvolvimento, se houver.
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FONTES DE CONSULTA
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O seu contedo de responsabilidade exclusiva do governo brasileiro e no deve ser considerado como reetindo os pontos de vista da Unio Europia ou do Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Guia Bsico para Gesto nos Municpios uma publicao de cunho informativo e de prestao de servio, elaborada no mbito do Grupo de Trabalho Interministerial institudo pelo Decreto de 15.04.2008. Seu contedo no poder ser alterado.
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