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2009
1. Introducción
Las demandas de transparencia y resultados en la gestión pública se acrecientan día a día en nuestra
sociedad. Estas demandas no sólo se dirigen a reclamar que los funcionarios actúen con decoro en
términos personales, sino también a lograr verdaderos impactos positivos en la sociedad y un
saneamiento de las instituciones de modo tal que, por su propio funcionamiento, garanticen la
satisfacción ciudadana con prescindencia de quiénes son los que ocupan los cargos públicos.
Para lograr estos objetivos, es necesario que los diversos actores políticos trabajen en la construcción
de un sistema sólido de control estatal, de modo de asegurar un ciclo virtuoso en el proceso de políticas
públicas que combine transparencia y calidad en la gestión.
El presente trabajo se centra en una de las dimensiones de la accountability -lo que Guillermo
O'Donnell desarrolla como accountability horizontal-, describiendo los principales desafíos que
afrontan los órganos de control de la Ciudad, a más de diez años de su creación, y las acciones
propuestas desde el poder legislativo para fortalecer dichos organismos y asegurar su independencia, en
pos de una organización gubernamental con alto grado de institucionalidad.
2. Marco teórico
La caracterización hecha por O'Donnell (1992) sobre algunas de las "nuevas democracias" (en especial
la Argentina, Brasil, Perú, Ecuador, Bolivia, Filipinas, Corea y varios países poscomunistas), arroja un
nuevo subtipo de democracia, la democracia delegativa, que se diferencia de la clásica democracia
representativa.
1
La Ley Orgánica Municipal (Ley No. 19.987) establecía un Tribunal de Cuentas Municipal, pero nunca se logró constituir.
2
Con la sanción de la Ley No. 24.156, en 1992, se le otorgó la función de control de la Administración de la Ciudad a la
Auditoría General de la Nación, quien la ejerció hasta que la Ciudad de Buenos Aires creó sus propias instituciones de
control.
1
XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
Este nuevo subtipo de democracia se basa en la premisa de que la persona que gana una elección
ejecutiva "está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, sólo restringida por la cruda
realidad de las relaciones de poder existentes y la limitación constitucional del término de su mandato"
(O'Donnell, 1992). Conceptualmente, los ciudadanos delegan el poder en el gobernante electo, quien lo
ejerce sin ningún tipo de límite o control institucional efectivo. Si bien sigue las reglas procedimentales
de una democracia, existe una ausencia de rendición de cuentas y responsabilización legal y política
durante el ejercicio del poder. A su vez, a este subtipo le corresponde una "institucionalidad
administrativa delegativa" que, junto a una cultura y liderazgo político de naturaleza autoritaria,
convierte la toma de decisiones de discrecional en arbitraria o deriva en trasgresión (Schweinheim,
2004).
Por un lado, tenemos la accountability vertical, que es la rendición de cuentas que deben hacer
periódicamente los gobernantes para legitimarse ante los ciudadanos en cada acto eleccionario. Por otro
lado, tenemos la accountability horizontal, la cual "opera mediante una red de poderes relativamente
autónomos (es decir, instituciones) que pueden examinar y cuestionar y, de ser necesario, sancionar
actos irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos" (O'Donnell, 1992). Engloba
diversos mecanismos institucionales de los que podemos distinguir los frenos y contrapesos de la
división de poderes (accountability horizontal de balance), por un lado, de los más específicos
organismos técnicos de control (accountability horizontal asignada), por el otro (Poder Ciudadano,
2009:19) (O'Donnell, 2001). Si bien tanto la democracia representativa como la delegativa comparten
el atributo esencial de la accountability vertical, claramente, la democracia delegativa carece de las
características de la accountability horizontal.
Interesa, en esta ocasión, profundizar sobre la accountability horizontal asignada. Se trata de una serie
de organismos especializados -órganos de auditoria externa, defensorías del pueblo, contralorías o
auditorias internas, oficinas de ética pública, fiscalías especializadas, consejos de la magistratura,
tribunales de cuenta y agencias anticorrupción, entre otros- que tienen el mandato legal de supervisar,
monitorear y, en su caso, denunciar y promover la sanción de irregularidades cometidas por acción u
omisión de otras agencias estatales y de sus agentes (Poder Ciudadano, 2009:27).
Estos organismos especializados de control se caracterizan por ser eficaces en prevenir o disuadir
acciones ilegales o actos de corrupción de los organismos o agentes que supervisan. Por su carácter
continuo y profesionalizado, también pueden desarrollar capacidades institucionales que les permiten
examinar complejas cuestiones de políticas públicas (O'Donnell, 2001).
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Ahora bien, como condición necesaria para el efectivo cumplimiento de esta tarea, el conjunto de los
organismos especializados de control deben estar relacionados ordenadamente entre sí (UNDP, 2005),
es decir, deben conformar un sistema. Por ello, entendemos como sistema de control estatal aquella red
de organismos entrelazados que complementan sus funciones en procura de un objeto común: velar por
la rendición de cuentas en la gestión y la resposabilización legal y política de los funcionarios públicos;
“si no es así, las investigaciones de las auditorías, fiscalías y otras similares pueden alimentar las
críticas de la opinión pública, pero no suelen alcanzar resolución legalmente apropiada” (O'Donnell,
2001).
Entre las características que debieran tener estos organismos especializados que conforman el sistema
de control estatal, además de las características que son comunes a cualquier tipo de institución, se
destacan los siguientes aspectos (UNDP, 2005) (Poder Ciudadano, 2009):
a) Independencia política e institucional, lo que permite una mayor estabilidad de las autoridades de
los organismos de control y una menor influencia de las áreas de gobierno auditadas,
b) Profesionalización de los recursos humanos y técnicos, a través del establecimiento de una carrera
administrativa meritocrática,
c) Adecuado financiamiento, condición elemental que contribuye para asegurar la autonomía de los
organismos de control,
d) Solidez del marco legal, estableciendo claramente las competencias, funciones, límites y
mecanismos de coordinación de cada organismo de control.
Cabe hacer una aclaración, coincido con ciertos autores en afirmar que sería deseable que la
accountability horizontal no se restrinja únicamente a las instancias de control estatal, siendo
conveniente que también participen actores no estatales, tales como organizaciones de la sociedad civil
(Schmitter, 1999), bajo un sistema de "veedurías ciudadanas" u otra herramienta de control social
semejante. Sin embargo, este punto merece un tratamiento especial que excede el marco de la presente
ponencia.
En relación a los tipos de control existentes, se puede distinguir varios grupos: a) el control previo y el
control posterior; b) el control interno y el control externo; c) el control de procedimientos y el control
de resultados.
En cuanto al primer grupo, el control previo se lleva a cabo antes de la implementación de la política
pública, es decir, a la realización de las operaciones financieras o administrativas que efectivizan una
decisión de gobierno, en cambio el control posterior, actúa luego. El control previo tiene la ventaja de
poder impedir un perjuicio antes de producirse éste, pero al mismo tiempo tiene la desventaja de
requerir un trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el derecho público no esté
claramente definida. Por su parte, el control posterior "reclama la responsabilidad del órgano culpable,
puede llevar a la indemnización del perjuicio y es apropiado para impedir, en el futuro, la repetición de
infracciones" (INTOSAI, 1998).
En el caso del segundo grupo, se entiende por control interno al control establecido en el seno de una
determinada rama de gobierno, mientras que el control externo actúa desde afuera de los organismos
auditados. De acuerdo a la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de Fiscalización, los órganos
de control interno deben gozar de independencia funcional y organizativa en cuanto sea posible a tenor
de la estructura constitucional correspondiente.
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Asimismo, se destaca que los órganos de control externo, para asegurar su efectividad, deben ser
independientes de la institución controlada y estar protegidos contra influencias exteriores. Les
incumbe controlar la eficacia de los órganos de control interno (INTOSAI, 1998).
Por último, el control de procedimientos tiene por objetivo principal reducir los márgenes de
discrecionalidad de los funcionarios públicos, de modo tal que las decisiones que ellos tomen sean en
función del bien común y no de beneficios personales o particulares. Sin bien la discrecionalidad no es
un mal per se, puede dar lugar a la arbitrariedad, que favorece la comisión de actos de corrupción al no
respetar criterios de procedimiento objetivos y transparentes. El control de resultados se centra en los
productos e impactos de una determinada política pública, midiendo su eficacia y eficiencia. Esta
novedosa herramienta de gestión contribuye, por un lado, a otorgar mayor información al decidor
público y, por otro, lo responsabiliza políticamente ante los ciudadanos sobre el grado de cumplimiento
de los objetivos de gestión planteados.
Un sistema de control estatal debiera combinar todos los tipos de control, ya que los mismos no son
excluyentes entre sí, sino que se refuerzan mutuamente. Deben procurar actuar previa y posteriormente
a la implementación de una determinada política pública; utilizar mecanismos de control internos y
externos al órgano auditado; y observar tanto la legalidad de los actos administrativos como el
rendimiento de las políticas públicas llevadas a cabo.
En su Carta Magna, la Ciudad de Buenos Aires sentó las bases del diseño institucional de este nuevo
Estado autónomo. Se desprende del régimen republicano adoptado, la conformación de un sistema de
control estatal "integral e integrado", es decir, la creación de un conjunto de órganos de control que
debieran de actuar de manera coordinada y cubriendo todas las áreas de gobierno. Agrega el texto
constitucional, en su artículo 132°, que dicho control debe llevarse conforme a los principios de
economía, eficacia y eficiencia, comprendiendo tanto el control interno como el externo.
El sistema de control de la Ciudad de Buenos Aires está constituido por: a) Sindicatura General, órgano
de control interno; b) Procuración General, quien dictamina sobre la legalidad de los actos
administrativos, ejerce la defensa del patrimonio y el patrocinio letrado del Gobierno de la Ciudad; c)
Auditoria General, órgano de control externo; d) Defensoría del Pueblo, quien tiene por misión la
defensa, protección y promoción de los derechos de los ciudadanos; e) Ente Único Regulador de los
Servicios Públicos, quien ejerce el control, seguimiento y resguardo de la calidad de los servicios
públicos.
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El Síndico General depende orgánicamente del Jefe de Gobierno, quien lo designa y lo remueve de
manera discrecional, al igual que un Ministro. Asimismo, goza de autarquía administrativa y financiera,
es decir, dicta actos o resoluciones administrativas y financieras. En líneas generales, este modelo sigue
las bases centrales adoptadas para la Sindicatura General de la Nación (SIGEN).
El control interno se completa con las unidades de auditoría interna (UAI), que dependen
jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y actúan coordinadas técnicamente por la
Sindicatura General3, quien le aprueba los planes anuales de trabajo y supervisa su ejecución y
resultado. Otra función a destacar de la Sindicatura General, es el control que debe realizar en la
presentación de las declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios del Poder Ejecutivo.
Por su parte, la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires, según el Art. 134o. de la
Constitución de la Ciudad, tiene a su cargo dictaminar sobre la legalidad de los actos administrativos,
ejercer la defensa de su patrimonio y su patrocinio letrado. El Procurador General es designado por el
Poder Ejecutivo con acuerdo de la Legislatura y removido por el Jefe de Gobierno.
Desde el punto de vista del sistema de control de la Ciudad, adquiere significativa importancia la
función de supervisar la legalidad de los actos administrativos que produzcan la administración pública
centralizada, desconcentrada y descentralizada dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, las Sociedades
del Estado, y las sociedades en las que la Ciudad tiene participación mayoritaria. Cabe destacar que los
dictámenes emitidos por la Procuración General no son vinculantes4, con lo cual, los actos
administrativos pueden apartarse de lo dictaminado por la Procuración General, fundamentando
debidamente su posición.
En el caso particular del órgano rector del control externo, la Auditoria General de la Ciudad de
Buenos Aires, los Artículos 135 y 136 de la Constitución establecen que es un órgano colegiado que
depende de la Legislatura, tiene legitimación procesal y posee autonomía funcional y financiera. Ejerce
su ámbito de aplicación sobre el sector público centralizado y descentralizado, sobre las empresas,
sociedades o entes en los que Ciudad tenga participación, los entes privados adjudicatarios de procesos
de privatización y concesión en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos, así
como todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una
finalidad pública.
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Ver Ley CBA No. 70, Art. 121.
4
Ver Ley CBA No. 1218, Art. 12.
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Este organismo resulta una novedad con respecto al diseño institucional de la antigua Municipalidad de
Buenos Aires -que dependía del Poder Ejecutivo Nacional-, la cual no era auditada por ningún órgano
de control externo hasta 1992, cuando se creó por ley la Auditoria General de la Nación. Este dato es
por demás llamativo y sorprendente, si consideramos la magnitud del presupuesto de la Ciudad
comparado con el resto de las jurisdicciones del país. Afortunadamente, el nuevo esquema institucional
permite un distanciamiento con respecto al Poder Ejecutivo que el antiguo modelo del Tribunal de
Cuentas no tenía. Esto permite que quien controla no dependa de quien es controlado.
Entre las funciones5 asignadas a la Auditoria General, se destaca la de dictaminar sobre la cuenta de
inversión de los fondos públicos y sobre los estados contables y financieros de la Administración
Central. Sobre este punto, algunos autores, como el constitucionalista Roberto Quiroga Lavie, sostienen
la conveniencia en que la Auditoria General debiera controlar no sólo a la Administración Central, tal
como lo establece la ley, sino también al Poder Legislativo y al Judicial (Quiroga Lavie, 1996:376).
Por su parte, la ley también establece que la Auditoria General debe controlar los sistemas
informáticos, de legalidad y gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo
su control, así como la evaluación de programas, proyectos y operaciones.
De esta manera, se observan tres grandes bloques de control de los organismos auditados: el económico
y financiero, que analiza los estados contables y los resultados financieros; el de gestión, donde se
evalúa la eficiencia y eficacia de los diversos programas; y el de legalidad, el cual fiscaliza el correcto
cumplimiento de los procedimientos administrativos. Merece una reflexión especial, el hecho de que la
Constitución de la Ciudad no establece taxativamente el alcance de estos controles y evaluaciones, es
decir, si estos controles deben ser previos, posteriores o concomitantes6.
Otra función muy importante es el control sobre los recursos públicos destinados a los partidos
políticos y el acceso público irrestricto de los dictámenes, informes, resoluciones y la memoria anual
que ella elabore. Estas dos funciones, sin duda, contribuyen a asegurar una mayor transparencia y
legitimidad en el sistema político de la Ciudad.
Por su parte, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, creada por el Art. 137 de la
Constitución de la Ciudad, es un órgano unipersonal e independiente con autonomía funcional y
autarquía financiera. Tiene como atributo especial el ser un órgano extra-poder con iniciativa
legislativa y legitimación procesal. A diferencia del Defensor del Pueblo de la Nación, la Defensoría
del Pueblo de la Ciudad es independiente del Poder Legislativo. Sus funciones se circunscriben a la
defensa, protección y promoción de los derechos humanos y demás derechos e intereses individuales,
colectivos y difusos tutelados en la Constitución Nacional, las leyes y la Constitución de la Ciudad,
frente a los actos, hechos u omisiones de la administración o de prestadores de servicios públicos.
El Defensor del Pueblo se constituye como "un tramitador de los asuntos públicos, sin jurisdicción a su
cargo, pero que investiga, critica, hace públicas sus opiniones, recibe denuncias (…).
5
Ver Ley CBA No. 70, Art. 136.
6
Si bien la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires no define este punto, sí lo hace la Ley CBA No. 70, Art. 131, que
define a la AGCBA como "ente de control externo posterior".
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No tiene la competencia de revocar ningún acto administrativo, pero con su tarea es un eficaz
supervisor de la Administración local, colaborando en que ésta cumpla con su cometido. Es un eficaz
poder de control informativo" (Quiroga Lavie, 1996:382).
Por último, el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, creado por el Art. 138 de la
Constitución de la Ciudad, es un ente autárquico instituido en el ámbito del Poder Ejecutivo, con
independencia funcional y legitimación procesal. Su misión es ejercer el control, seguimiento y
resguardo de la calidad de los servicios públicos cuya prestación o fiscalización se realice por la
administración central y descentralizada o por terceros para la defensa y protección de los derechos de
sus usuarios y consumidores, de la competencia y del medio ambiente, velando por la observancia de
las leyes que se dicten al respecto.
Asimismo, creemos que es necesario también asegurar que los recursos del Estado distribuidos entre
estos órganos de control permitan el desarrollo de capacidades institucionales sólidas, mediante una
adecuada formación de recursos humanos calificados, es decir, a partir de una fuerte profesionalización
de sus funcionarios, para lograr que estén a la altura de los propósitos constitucionales.
En cuanto al diseño específico de la Auditoria General, el Artículo 135 de la Constitución establece que
depende de la Legislatura, pero además, tiene legitimación procesal y posee autonomía funcional y
financiera. Estos últimos atributos son fundamentales y fortalecerlos en detrimento de una
manipulación política del control es otro ejemplo de moderación de una dirigencia política con
vocación de fortalecimiento institucional. La autonomía de la Auditoria General debe ser la más amplia
posible, y no sólo porque es el organismo de control externo de la responsabilidad de superintendencia
de la Legislatura, sino porque debe constituirse como un organismo de alto grado de profesionalidad.
7
El siguiente apartado enumera las principales recomendaciones para el fortalecimiento institucional de los órganos
especializados de control, las cuales se han materializado en proyectos de ley presentados en la Legislatura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires entre el 2008 y el 2009. Ver ANEXO I.
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En esta dirección, es necesario, en primer lugar, derogar la Ley CBA No. 325 que, vista como sistema
y desde la naturaleza del acto, avasalla la autonomía funcional que la Constitución de la Ciudad le
otorga. Debe reconocerse, sin embargo, que la mencionada Ley contiene algunas disposiciones que es
necesario rescatar e incorporar en la Ley CBA No. 70, por ejemplo, la obligatoriedad que la Auditoría
General tiene de publicar sus informes y resoluciones en la Internet8.
Se debe establecer un sistema de intercambio de información entre la Auditoria General y las demás
entidades de control, con el objeto de lograr la coordinación y cooperación en el control del sector
público de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los organismos de control, creados por la
Constitución de la Ciudad, deben estar obligados a comunicarse entre sí los informes, dictámenes y
resoluciones que aprueben, publicados o no, en ejercicio de sus funciones específicas. Asimismo, se
recomienda la organización de comités de auditoría que permita a ambos organismos elaborar planes de
acción de manera coordinada.
Es por todo esto que proponemos reemplazar esta idea de exámenes especiales, cuyo sentido se ha
perdido en el tiempo por lo que realmente son: auditorias previas y concomitantes. Si se establece con
claridad en la norma que las opiniones y recomendaciones de la Auditoría General no son vinculantes,
carecerá de sentido insistir en una restricción temporal que limite la acción de la Auditoria General a
evaluar actos consumados.
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Ley CBA No. 325, Anexo I, Art. 17
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Si queremos, por otra parte, que su labor tenga el impacto que se merece, es necesario proponer que sus
informes y dictámenes sean de consideración obligatoria por parte de los funcionarios, especialmente
en el momento de planificar su acción para el año siguiente. Ambos atributos (recomendaciones no
vinculantes y consideración obligatoria de los informes) no son incompatibles, es más, son
complementarios y se fortalecen mutuamente.
Sólo promovemos una excepción y es que los informes y dictámenes de la Auditoría General que
recomienden acciones jurisdiccionales en sede administrativa, sí sea vinculantes para la Procuración
General. Es en ese sentido que considero que se debe modificar el Art. 21 de la Ley CBA No. 1.218,
que reglamenta la instrucción de los sumarios administrativos por parte de la Procuración General.
Antes de que los organismos controlen la gestión, los funcionarios deben trabajar orientados a la
rendición de cuentas voluntaria. Este es el mandato constitucional que debe ser adecuadamente
reglamentado para que los funcionarios públicos sepan puntualmente como habrá de hacerse esta
rendición de cuentas. Es ineludible implementar una serie de modificaciones en la legislación vigente
de la Ciudad de Buenos Aires de modo de asegurar un mayor desarrollo de estos mecanismos de
rendición de cuentas en relación con las funciones específicas de la Auditoria General de la Ciudad.
En la letra de las leyes reglamentarias, la Ciudad ha avanzado con respecto al modelo nacional de
control, en la medida en que no sólo vincula la administración financiera con el control, sino que
además vincula a ambos con un sistema de gestión pública. Sin embargo, este nuevo modelo no ha sido
suficientemente reglamentado por decretos, reglamentos y manuales de normas y procedimientos. En
parte esto ocurre porque la Ley CBA No. 70 deja espacios de interpretación que es necesario acotar.
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El objetivo no es pretender definir la ética pública como concepto filosófico sino fijar un conjunto de
normas que, cumplidas, resultarán conductas que aquí y ahora pueden ser consideradas como éticas.
Por ello, una Ley de Ética Pública para la Ciudad de Buenos Aires debe tener por objetivos establecer
principios rectores que guíen al funcionario; asegurar la transparencia como resultado del principio de
publicidad de los actos de gobierno y la calidad del trabajo del funcionario y su dedicación al
administrado evitando situaciones de parcialidad; fijar pautas que devengan en conductas dignas y
decorosas; evitar el uso de prerrogativas del cargo para obtener beneficios personales; dictar normas
que limiten la aceptación de beneficios y regalos; establecer un Régimen de Declaraciones Juradas;
agregar algunas incompatibilidades y prohibiciones para las personas comprendidas en la ley que no
están descriptas en la Constitución de la Ciudad. En este aspecto entendemos que, tal como lo hizo el
Estado Nacional, son constitucionales en cuanto son razonables porque tratan de impedir que personas
vinculadas con sectores corporativos de interés o del poder público al mismo tiempo se desempeñen
como funcionarios.
Depende quien cometa el hecho contrario a la ética o viole alguna incompatibilidad o prohibición, o se
sigue el procedimiento de la Constitución Nacional -juicio político, procedimiento para la remoción en
el Poder Judicial, etc.- o bien debe ponerse en conocimiento de las autoridades jerárquicamente
superiores para que sigan el procedimiento administrativo que indique cada régimen de personal.
Del mismo modo, se debe extender la regulación sobre los funcionarios públicos en relación a las
condiciones de admisibilidad a la Administración Pública, que hoy alcanza únicamente a los empleados
públicos.
Este instrumento contribuiría a mejorar el control del ingreso a la gestión de quienes tienen la
responsabilidad de ocupar el máximo nivel del Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires, estos
son los Ministros, Secretarios, Subsecretarios, Directores Generales y los titulares de los entes
descentralizados y autárquicos, los cuales se encuentran excluidos de la Ley CBA No. 471.
Entendemos además que el organismo de aplicación que debe estar especialmente dedicado a estas
tareas puede funcionar en el ámbito de la Auditoria General, si bien el Poder Ejecutivo podría enviar a
la Legislatura un proyecto de ley a fin de crear un ente autárquico.
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Los delitos contra la administración pública, tutelan la función estatal, entendida como el regular,
ordenado y legal desenvolvimiento de las funciones de los tres órganos del Estado. Así, por medio de
estos delitos se pretende asegurar la conducta de los funcionarios estatales, quienes con la
inobservancia de los deberes a su cargo obstaculizan esa regularidad funcional. De modo que el bien
jurídico protegido es la preservación de la función pública, frente a los ataques que provienen tanto de
la organización del Estado como de particulares.
En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires los delitos contra la administración pública son
juzgados por jueces nacionales con competencia en el fuero penal con intervención del Ministerio
Público Fiscal de la Nación, que de acuerdo a su Ley Orgánica No. 24.946 es quien asume el ejercicio
de la acción pública a través de los fiscales competentes ante la justicia penal donde quede radicada la
denuncia.
A diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, donde son sus propios jueces y fiscales quienes
investigan y juzgan ante la presunta comisión alguno de lo delito regulados en el título que nos ocupa,
en la Ciudad de Buenos Aires, al no estar transferidas las competencias penales correspondientes, dicha
tarea debe ser realizada por la justicia nacional.
Que la Ciudad cuente con las competencias para ello no es más que un importante y trascendente
eslabón, tendiente a poner punto final a la sensación de impunidad de los ciudadanos respecto a la
corrupción en sede administrativa.
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5. Conclusión
En líneas generales, el sistema democrático argentino se caracteriza por tener fuertes rasgos
delegativos, con ciertos matices según las jurisdicciones y niveles de gobierno, cuyos efectos provocan
la configuración de un proceso de toma de decisiones donde predominan la arbitrariedad, una débil
rendición de cuentas y responsabilización legal y política de los funcionarios públicos. En suma,
estamos ante un "déficit de republicanismo" que, "de persistir, continuará comprometiendo gravemente
el desarrollo humano de la República Argentina" (Schweinheim, 2004).
La Ciudad de Buenos Aires no es ajena a esta realidad. Más aún, su desarrollo político e institucional
ha quedado fuertemente relegado en relación a otras jurisdicciones del país y, si consideramos su
importancia social, económica, financiera y cultural, la situación se hace todavía más compleja. La
reforma de la Constitución Nacional le ha abierto la posibilidad a la Ciudad de Buenos Aires de poder
modelar sus propias instituciones políticas. Sin embargo, a quince años de este acontecimiento, aún
resta garantizar que dichas instituciones del Estado democrático estén al servicio de las necesidades
ciudadanas.
En función de este desafío, es que se ha pretendido analizar, en la presente ponencia, uno de los
aspectos que creo fundamental para el correcto funcionamiento estatal de la ciudad: la accountability
horizontal asignada, es decir, el conjunto de órganos especializados de control. El fortalecimiento
institucional de estos organismos es condición necesaria para resolver los problemas conexos de las
democracias delegativas.
Como lo hemos visto, el sistema de control estatal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se
constituye por un conjunto de órganos especializados de control que, según el texto constitucional,
deben actuar de manera "integral e integrada". Más allá de la letra formal, el sistema de control como
tal aún no ha logrado la efectividad que se pretende. Vale rescatar los esfuerzos individuales que los
funcionarios de dichos organismo llevan adelante pero, sin duda, la problemática es a nivel sistémico.
Como lo hemos sostenido en otros escritos sobre modernización del Estado, la construcción de calidad
institucional en los órganos especializados de control, aunque contiene aspectos técnicos inherentes, su
naturaleza es eminentemente política. La discusión de estos temas, en el seno de la Legislatura de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, representaría el avance de una dirigencia política que tiene por
vocación consolidar un sistema democrático y republicano que atienda de manera efectiva, equitativa y
transparente las necesidades de la sociedad.
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RESEÑA BIOGRÁFICA
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El Lic. Asinelli cuenta con una importante actividad político-partidaria, habiendo detentado desde 1996
hasta la fecha cargos electivos en el Partido Justicialista, del que actualmente es Secretario General y
Miembro del Consejo Metropolitano.
Anexos
CAPÍTULO I
Definición y alcances
Art. 1º.- La presente ley tiene por objeto establecer el resguardo de la calidad institucional de todas las
áreas del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al regular el conjunto de conductas que
rigen el desempeño de los funcionarios públicos.
Art. 2º.- A los efectos de la aplicación de la presente ley se entiende por funcionario público a todos los
empleados de los tres poderes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los órganos
de control, los entes autárquicos, descentralizados, empresas de sociedad estatal o mixta y organismos
interjurisdiccionales donde la ciudad tenga representación, designados o electos, de planta permanente
o transitoria, remunerados o ad-honorem.
CAPÍTULO II
Principios aplicables a la conducta
Art. 3º.- Las personas comprendidas en la presente deben observar las siguientes pautas de conducta,
sin perjuicio de las más estrictas y específicas que en otras normas se impongan:
a- Actuar con rectitud, honestidad, honradez, idoneidad, buena fe, austeridad, desinterés personal,
dignidad, transparencia, independencia, responsabilidad y prudencia.
b- Observar una conducta digna y decorosa, conducirse con corrección en el trato con el público.
c- Usar de las prerrogativas de su cargo únicamente para el cumplimiento de sus fines.
d- Responsabilizarse de sus actos y verificar el cumplimiento de los recaudos destinados a comprobar
la idoneidad de las personas cuya designación disponga.
e- Capacitarse para el desempeño de sus tareas.
f- Guardar la reserva correspondiente, respecto de todos los hechos e informaciones de los cuales tenga
conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones.
g- Excusarse de intervenir en los casos de situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus
funciones, en los que actúe personalmente o como superior jerárquico, o que le ocasionare violencia
moral o que pueda afectar su independencia de criterio.
h- Proveer la información que se les requiera en ejercicio de derechos constitucionales y legales en
tiempo y forma.
i- Presentar, los funcionarios obligados, la declaración jurada y patrimonial ante la Oficina de Ética
Pública de la Ciudad de Buenos Aires.
j- Llevar a conocimiento de la autoridad competente todo acto o procedimiento que pudiere causar
perjuicio a la Ciudad o configurar delito.
k- Proteger y conservar los bienes destinados al servicio público evitando que se los utilice para
actividades que no sean las legalmente establecidas.
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CAPÍTULO III
Incompatibilidades y prohibiciones
Art. 4º.- Las personas comprendidas por la presente ley no pueden:
a- Ser proveedores de la Ciudad en sus tres poderes y de los órganos de control, los entes autárquicos,
descentralizados, empresas de sociedad estatal o mixta y organismos interjurisdiccionales donde la
ciudad tenga representación.
b- Mantener relaciones contractuales o poseer intereses que le signifiquen beneficios u obligaciones
con entidades directamente fiscalizadas por los organismos o por la gestión estatal, hasta un año
después de su egreso de la función.
c- Realizar para sí o por cuenta de terceros, gestiones tendientes a obtener el otorgamiento de una
concesión, adjudicación o beneficio extraordinario en cualquiera de los tres poderes y de los órganos de
control, los entes autárquicos, descentralizados, empresas de sociedad estatal o mixta y organismos
interjurisdiccionales donde la ciudad tenga representación.
d- Efectuar o patrocinar para terceros trámites o gestiones administrativas, directamente relacionadas
con su cargo, hasta un año después de su egreso de la función.
e- Recibir directa o indirectamente beneficios originados en contratos, concesiones o franquicias
especiales que celebren u otorguen cualquier organismo de los tres poderes y de los órganos de control,
los entes autárquicos, descentralizados, empresas de sociedad estatal o mixta y organismos
interjurisdiccionales donde la ciudad tenga representación.
f- Percibir simultáneamente, los funcionarios obligados a presentar declaración jurada el sueldo o
remuneración correspondiente y cualquier beneficio provisional, pudiendo ejercer el derecho de
opción.
CAPÍTULO IV
Régimen de regalos
Art. 5º.- Las personas comprendidas por la presente ley no pueden directa o indirectamente, ni para sí
ni para terceros solicitar, aceptar o admitir dinero, dádivas, beneficios, regalos, favores, promesas u
otras ventajas con motivo o en ocasión del desempeño de sus funciones.
Art. 6º.- Quedan exceptuados de la prohibición establecida en el artículo anterior aquellos regalos que
sean de uso social, cortesía o de costumbre diplomática.
Art. 7º.- Si el valor de los regalos que se describen en el artículo anterior supera el monto de tres
salarios mínimos de los agentes del Poder Ejecutivo de la Ciudad, éstos deben ser incorporados al
patrimonio del Estado para ser destinados a fines de salud, acción social y educación o al patrimonio
histórico-cultural si correspondiere.
CAPÍTULO V
Declaraciones juradas
Art. 8º.- Los funcionarios obligados a presentar declaraciones juradas de bienes y recursos con
descripción de activos y pasivos, deben hacerlo al momento del ingreso, del cese y en forma anual.
Art. 9º.- Quedan comprendidos en las obligaciones de este capítulo:
a- El Jefe de Gobierno, Vicejefe de Gobierno, Ministros, Secretarios, Subsecretarios, Directores
Generales, Directores Generales Adjuntos y asesores integrantes de la Planta de Gabinete del Poder
Ejecutivo.
b- Los Diputados de la Ciudad y los Secretarios, Subsecretarios y Directores Generales de la
Legislatura de la Ciudad.
c- Los Miembros del Tribunal Superior de Justicia, del Consejo de la Magistratura, Fiscal General,
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CAPÍTULO VI
Órgano de aplicación
Art. 19º.- El organismo de aplicación de la presente es la Auditoría de la Ciudad de Buenos Aires
donde debe establecerse una Oficina de Ética Pública.
Art. 20º.- El organismo de aplicación es quien debe recibir las denuncias de funcionarios y particulares
que objeten conductas de funcionarios comprendidos por la presente.
CAPÍTULO VII
Sanciones
Art.21º.- Para los funcionarios comprendidos en el artículo 92 el no cumplimiento de las conductas
descriptas en esta Ley es considerado como “mal desempeño”. Para el resto de las personas
comprendidas en la presente ley es de aplicación cada uno de los regímenes que regulan su relación
laboral.
Art. 22°.- Comuníquese, etc.
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Artículo 9°: Incorpórase como artículo 119° bis de la Ley N° 70 el que queda redactado de la siguiente
manera:
“Artículo 119º bis.- A los efectos de garantizar un cumplimiento eficiente de lo establecido en el
artículo 119° in fine, se puede constituir, a iniciativa y bajo reglamentación de la Auditoría General de
la Ciudad de Buenos Aires comités de auditoría en cada jurisdicción o entidad con la participación de
las autoridades de las mismas, la Sindicatura General y la UAI respectiva.”
Artículo 10°: Modifícase el artículo 122° inciso 1) de la Ley N° 70 el que queda redactado de la
siguiente manera:
“l) Un adecuado sistema de control interno, que incluye instrumentos de control previo, concomitantes
y posterior incorporados en: la estructura organizativa, el plan de la organización y los reglamentos y
manuales de procedimiento de cada organismo, que tendrán en cuenta las normas de control interno
que dicte la Sindicatura General; y la adopción de las medidas necesarias para su efectivo
cumplimiento.”
Artículo 11°: Modifícase el artículo 123° inciso 13. de la Ley N° 70 el que queda redactado de la
siguiente manera:
“13. Realizar y coordinar la realización por parte de auditores/as independientes, de auditorías
financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones especiales, pericias de carácter financiero o de
otro tipo, así como orientar la evaluación de programas, proyectos y operaciones en los casos en que
resulte estrictamente necesario por la índole y especificidad de la materia atribuible al objeto de
control. En todos los casos la Sindicatura General se reserva la planificación y el control de los trabajos
a efectuar, así como el cuidado y la calidad del informe final.”
Artículo 12°: Incorpórase como inciso nuevo al artículo 123º de la Ley N° 70, que queda redactado de
la siguiente manera:
“15. Concurrir obligatoriamente a los comités de auditoría que se organicen en las distintas
jurisdicciones y entidades por iniciativa de la AGCBA.”
Artículo 13°: Modifícase el artículo 131° de la Ley N° 70 el que queda redactado de la siguiente
manera:
“Artículo 131º.-La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires ente de control externo del sector
público de la Ciudad, dependiente de la Legislatura, es un órgano colegiado formado por siete (7)
miembros que cuenta con personería jurídica, legitimación procesal y autonomía funcional y
financiera."
“Emite informes y dictámenes sobre los estados contables financieros y sobre la Cuenta de Inversión,
en sus aspectos económicos, financieros, patrimoniales, de sistemas informáticos, de gestión y de
legalidad. Los informes y dictámenes son el resultado de análisis de auditoría realizados en forma
previa, concomitante o posterior, las observaciones y recomendaciones en ellos contenidos no son
vinculantes, pero sí de consideración obligatoria por las jurisdicciones y entidades auditadas. Las
recomendaciones de acciones de deslinde de responsabilidades en sede administrativa son de
cumplimiento obligatorio para la Procuración General de la Ciudad.
“Su patrimonio está compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado de la Ciudad, los
adquiridos con fondos propios y por aquellos que le sean transferidos por cualquier causa jurídica.”
Artículo 14°: Modifícase el artículo 134° de la Ley N° 70 el que queda redactado de la siguiente
manera:
“Artículo 134º.-La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires establece su estructura orgánica,
sus normas básicas de distribución de funciones, su plan anual de acción y los planes operativos de
cada proyecto y los eleva a la Legislatura para su conocimiento. La Auditoría General de la Ciudad de
Buenos Aires establece sus necesidades financieras de conformidad con los objetivos y metas del plan
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anual. El plan anual será elevado, junto con su ante proyecto de presupuesto, a la Legislatura antes del
30 de septiembre de cada año, debiendo disponer de una reserva de un 10% de horas de auditoría para
la incorporación de proyectos promovidos por los Diputados/as y aprobados por el Cuerpo. Una vez
incorporados a la programación financiera que el Gobierno de la Ciudad establece en su Presupuesto
Anual de Gastos y Recursos, la autoridad de aplicación se obliga al libramiento de los fondos
requeridos con estricta regularidad.”
Artículo 15°: Modifícase el inciso e. del artículo 136° de la Ley N° 70 el que queda redactado de la
siguiente manera:
“e). Controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y
efectuar los exámenes específicos que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de
endeudamiento. A tales efectos, el Poder Ejecutivo y el Banco de la Ciudad de Buenos Aires deben
suministrar la información que estime necesaria con relación a los convenios de endeudamiento interno
y externo. Anualmente la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires emite un dictamen sobre el
estado de la deuda de la Ciudad.”
Artículo 16°: Modifícase el artículo 141° de la Ley N° 70 el que queda redactado de la siguiente
manera:
“Artículo 141º.- Los/las Auditores/as Generales, duran cuatro (4) años en su función y pueden ser
reelegidos/as por una sola vez."
“El Colegio se renueva parcialmente cada dos (2) años, tres (3) Auditores/as Generales en un turno de
renovación y cuatro (4) en el siguiente."
“Perciben igual remuneración que los diputados/as de la Ciudad."
“En caso de vacante, la Legislatura la cubrirá para completar el período, en un plazo no mayor a
sesenta (60) días, a propuesta del partido político que corresponda según la composición de la
Legislatura en el momento en el que el nuevo Auditor/a General deba asumir sus funciones.”
Artículo 17°: Modifícase el inciso e. del artículo 144° de la Ley N° 70 el que queda redactado de la
siguiente manera:
“e) Elevar anualmente a la Legislatura el plan de auditoría y el proyecto de presupuesto para su
inclusión en el Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Ciudad de Buenos Aires.”
Artículo 18°: Incorpórase un inciso nuevo al artículo 144° de la Ley N° 70, que queda redactado de la
siguiente manera:
“m) Reglamentar el funcionamiento de los comités de auditoría que se creen por su iniciativa en el
ámbito de las jurisdicciones y entidades públicas que se encuentran bajo su control.”
Artículo 19°: Incorpórase como inciso nuevo al artículo 144º de la Ley N° 70, que queda redactado de
la siguiente manera:
“n) Cuando la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires sesiona para el tratamiento de temas
específicos vinculados con el universo auditado, puede citar a participar de la reuniones a cualquier
funcionario de las estructuras administrativas, organismos o entes cuya gestión se encuentre vinculada
o interesada en los temas a tratar.”
Artículo 20°: Modifícase el artículo 146° de la Ley N° 70 el que queda redactado de la siguiente
manera:
“Artículo 146º.- La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires establece un sistema de
intercambio de información con las demás entidades de control, con el objeto de lograr la coordinación
y cooperación en el control del Sector Público."
“Los organismos de control creados por la Constitución de la Ciudad están obligados a comunicarse
entre sí los informes, dictámenes y resoluciones que aprueben, publicados o no, en ejercicio de sus
funciones específicas. Sin perjuicio de la organización de comités de auditoría según lo establecido en
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la presente.
“Asimismo, la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires puede establecer sistemas de
intercambio de información y mecanismos de acción coordinada con organismos de control de extraña
jurisdicción.”
Artículo 21°: Modifícase el artículo 147 de la Ley N° 70 el que queda redactado de la siguiente
manera:
“Artículo 147º.- Todo funcionario/a que obstaculice las tareas de la Auditoría General de la Ciudad de
Buenos Aires incurre en falta grave ó mal desempeño de sus funciones, susceptible de sumario
administrativo ó de juicio político según el caso.”
Artículo 22°: Modifícase el artículo 148° de la Ley N° 70 el que queda redactado de la siguiente
manera:
“Artículo 148º.- Los dictámenes, informes, resoluciones y memoria anual de la Auditoría General de la
Ciudad de Buenos Aires son públicos y de acceso irrestricto y no pueden ser objeto de recurso
administrativo. A tal fin la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires mantiene una página de
internet actualizada con dicho material, sin perjuicio de las restantes medidas de publicidad y acceso a
la información que se dispongan.”
Artículo 23°: Derógase el inciso g). del artículo 136° de la Ley N° 70.
Artículo 24°: Derógase el artículo 124° de la Ley N° 70.
Artículo 25°: Derógase la Ley N° 325.
Disposiciones transitorias:
a) Aprobada la modificación del Artículo 141°, y en oportunidad de renovarse el Colegio de Auditores
Generales, se procederá a sortear a tres (3) Auditores/as Generales designados para que cumplan un
primer mandato de dos (2) años.
b) La Auditoría dispondrá de noventa (90) corridos a partir de la publicación de la presente para dictar
el régimen de sanciones administrativas que se aplicará, en sede administrativa, para dar cumplimiento
a los establecido en el Artículo 147°, en función de la facultad conferida por el Artículo 144° inciso
nuevo de la Ley N° 70.”
c) La Auditoría tendrá un plazo de noventa (90) días corridos, a partir de la publicación de la presente,
para comunicar a la Legislatura las resoluciones que haya tomado con el objeto del vacío normativo
producido con la derogación de la Ley N° 325.
Artículo 26°: Comuníquese, etc.
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