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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

A Agenda Nacional de Gestão Pública: horizonte


para o desenvolvimento brasileiro

Patricia Audi

Introdução

Não se muda o Estado sem saber antes para que e o que vamos fazer com ele. Tampouco
se muda o Estado para depois mudar o país, muda-se no caminho, no processo mesmo de
transformação da sociedade. Portanto, não há mudança que não esteja ancorada na
perspectiva de um projeto de desenvolvimento para o Brasil e do Estado que lhe dará
suporte. Eis o enquadramento necessário para debater o Estado que queremos para os
próximos 20 anos.

A reforma de Estado não pode ser um fim em si, nem muito menos uma reforma voltada para
equacionar uma disfunção do Estado brasileiro, a sua insuficiente produtividade, alvo do
gerencialismo, que em boa hora aportou para ajudar na performance fiscal. É algo muito
maior que está em jogo. É a capacidade desse de assegurar a cobertura social que a
sociedade brasileira almeja, renda, acesso e qualidade. É a capacidade desse de coordenar
os investimentos e regular o mercado para uma economia inclusiva e democrática. É a
capacidade desse de contribuir para um mundo mais democrático e solidário.

A Agenda Nacional de Gestão Pública

A Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE) propõe promover


um amplo debate em torno da modernização da gestão pública e do Estado brasileiro. O
tema ganhou relevância a partir da percepção de que há enormes desafios a serem
superados na administração pública se quisermos garantir o desenvolvimento sustentável do
país.

Vontade política e disponibilidade de recursos têm se revelado condições necessárias, mas


não suficientes, para o enfrentamento dos grandes problemas nacionais. Nos últimos anos, o
desempenho social e econômico do Brasil revelou uma nação com grande potencial de
crescimento embora ainda constrangido por obstáculos incompatíveis com o dinamismo que
se exige de uma potência emergente.

Há uma percepção de que o Estado organizado, no último quarto de século, para ser capaz
de promover um ajuste fiscal e estruturar os princípios de uma disciplina fiscal duradoura,
não é suficiente e preparado para um novo ciclo de retomada do crescimento com inclusão
social e econômica.

O país procura vencer esses desafios que dificultam a construção e execução de um modelo
de desenvolvimento capaz de ampliar oportunidades para aprender, trabalhar e crescer. A
realização desse modelo depende de inovações institucionais em todos os setores das
políticas públicas.

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Entretanto, falta o Estado capaz de fazer o que precisamos para equipar os brasileiros com
oportunidades econômicas e educativas. Construir esse Estado é a tarefa provocativa da
Agenda Nacional de Gestão Pública, que merece ser levada ao centro das grandes
discussões nacionais. Lançada em março de 2009, o documento pretende lançar as bases
de uma discussão consistente sobre a reforma do Estado brasileiro.

A Agenda é o fruto de uma construção coletiva. Participaram da sua elaboração o Ministério


do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), o Conselho de Secretários Estaduais de
Administração (CONSAD), o Movimento Brasil Competitivo (MBC), além de acadêmicos e
especialistas no tema. Parte do principio de que a reforma da administração pública não é
assunto exclusivo do próprio Estado e de que não há Estado capaz de se auto-reformar.
Leva em consideração que o concurso da sociedade civil organizada, dos setores produtivos,
da comunidade acadêmica, dos poderes fáticos e de todos que compreendem que o Estado
é uma construção social que deve estar associado ao contexto da sociedade em que se
ancora.
A Agenda Nacional de Gestão Pública, em sintonia com a Carta de Brasília assinada em
2008 pelo MPOG e pelo CONSAD, propõe a continuidade dos inúmeros esforços feitos pelo
Governo Lula durante os últimos anos em busca de uma máquina pública mais eficiente.
Traz um conjunto de iniciativas que refletem, no plano da gestão pública e de seu aparato de
Estado, as diretrizes gerais de um projeto de desenvolvimento para o país.

O grande princípio inovador da Agenda é sua permanente flexibilidade, característica


essencial para adaptar o modelo do Estado que precisamos às constantes inovações nas
políticas públicas. Trata-se, assim, de construí-lo atento ao dinamismo exigido pelo mundo
atual.

A Agenda é uma pauta aberta, inacabada, em construção e aprofundamento. Propõe refinar


diagnósticos, aglutinar alianças, promover inovações e provocar discussão e resolução de
conflitos, cuja superação depende a mudança de patamar das políticas de gestão pública no
país.

Nos últimos séculos, as reformas administrativas tanto buscaram inovações para a existência
de uma burocracia profissional e meritocrática, como também a adoção de técnicas
gerenciais para a gestão eficiente do Estado. O desafio que se apresenta neste século é,
além de concluir simultaneamente o esforço inacabado dos séculos passados, buscar um
modelo de Estado capaz de promover políticas públicas eficazes e criar instituições
adequadas a um contexto de inovação permanente e às peculiaridades que cada região do
país demanda.

Os Temas da Agenda

A Agenda Nacional de Gestão Pública revisita os últimos três séculos e inicia um debate
organizado sobre que Estado garantirá o desenvolvimento sustentável do país, discutindo
temas como: Profissionalismo Meritocrático, Qualidade da Política Pública, Pluralismo
Institucional, Repactuação Federativa, o Papel dos Órgãos de Controle e Governança.

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No século dezenove, a primeira agenda incompleta de reforma administrativa pautou-se por


ideal de profissionalismo, ideal de peso em uma sociedade que ainda não se libertou por
completo do regime do favor. Há no Estado brasileiro, ilhas de profissionalismo burocrático
que ainda flutuam em mar de discricionariedade política.

Na tentativa de se completar a reforma pretendida por este século, a Agenda Nacional de


Gestão Pública propõe construir e fortalecer carreiras de Estado, para assim, melhor estru-
turar uma Burocracia Profissional de Mérito. A substituição de grande parte dos cargos
discricionários por cargos de carreira e o fortalecimento das carreiras de generalistas multi-
funcionais são exemplos de duas ações que podem iniciar este processo.

Enquanto a Agenda aponta algumas soluções, o Governo Lula já vem trabalhando nessa di-
reção. Há por exemplo, um Projeto de Lei, em tramitação no Congresso Nacional (PL
3429/08), que pretende restringir o número de cargos em comissão de livre provimento, indu-
zindo a profissionalização em áreas essenciais do Estado. Este projeto está em consonância
os desafios que se busca enfrentar neste tema e por isso sua aprovação é uma das priorida-
des apontadas no documento como essencial para que a agenda do século dezenove seja fi-
nalizada em sua plenitude.

A Agenda propõe, para que este ideário seja concluído, o apoio à criação e
institucionalização de Escolas de Governo estaduais como instrumento para formação e
aprimoramento de carreiras públicas, com parâmetros mínimos de qualidade, com a ajuda
dos Governos Estaduais. Outras ações já em curso também provocam este debate, como,
por exemplo, um estudo comparativo promovido pela SAE sobre remunerações e
desempenho nas administrações estaduais em parceria com o CONSAD. O objetivo é a
criação de parâmetros mínimos de profissionalização da gestão pública nos níveis estadual e
municipal com a institucionalização de concursos e valorização de carreiras típicas para
facilitar a execução de políticas intergovernamentais e reduzir a assimetria entre a burocracia
federal e demais.

A segunda agenda histórica, vinculada ao século vinte, avançou sob a égide do ideal de
eficiência. Seu ideário pressupõe a transposição das melhores práticas empresarias ao setor
público. Esforços em busca da Qualidade da Política Pública sob um olhar cuidadoso do
gasto público, de indicadores e parâmetros de qualidade nas políticas públicas e da gestão
por resultados são exemplos concretos desta agenda, que infelizmente, também não se
completou.

No tema “eficiência”, propõe-se ainda que a administração pública realize suas atribuições,
não apenas dentro da legalidade, mas com presteza, perfeição e rendimento funcional. É
importante definir e renovar de forma permanente, em cada setor de políticas públicas, um
repertório de melhores práticas e critérios de desempenho, desenvolvendo mecanismos para
incentivar e cobrar esse desempenho. Desta forma, os serviços públicos serão oferecidos
para a sociedade com mais qualidade, de modo mais simples, rápido e econômico, elevando
a relação custo/benefício do trabalho público.

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O Governo Federal, também preocupado em institucionalizar a prática da eficiência, tomou à


dianteira e iniciou o debate, propondo um anteprojeto de lei, que recentemente passou pela
consulta pública, que tem como objetivo a regulamentação da celebração de contratos de
desempenho institucional com base na gestão por resultados. O documento ainda não foi
encaminhado ao Congresso Nacional sob a forma de Projeto de Lei.

Ao analisar o arcabouço legal que hoje regulamenta o Estado brasileiro, a Agenda Nacional
conclui que as estruturas organizacionais previstas no nosso Direito Administrativo não
correspondem às necessidades de política pública no Brasil nem oferecem espaço para
controle democrático de tais políticas. A Agenda sugere discutir a formatação de instituições
mais modernas, capazes de responder aos anseios do país. A revisão do Direito
Administrativo é aqui um importante elemento para consecução da agenda em questão.

Atento à necessidade de iniciar alterações substantivas do Direito Administrativo, o Governo


Federal também propôs ao Congresso a aprovação do Projeto de Lei que revisita as
exigências burocráticas e nem sempre eficazes da Lei 8.666.

O objetivo é transformar a cultura do estrito legalismo por uma fiscalização voltada aos
resultados, a fim de garantir o pleno atendimento das necessidades do cidadão e de gerar
aprendizado para melhoria das políticas públicas. Não se pode mais conviver com a rigidez
administrativa, o rigor meramente legalista motivados pela desconfiança, como por exemplo,
em muitas das regras da lei 8.666. Busca-se flexibilidade, disciplinada pelo juízo da
fidelidade dos meios aos objetivos e traduzida em critérios claros, capazes de serem
reproduzidos em amplo espectro de circunstancias.

A Agenda Nacional de Gestão Pública ainda aponta que a administração pública encontra-
se engessada pela rigidez do controle exercido pelos órgãos competentes, que agem
cumulativamente sob a égide da desconfiança. Esta postura gera ainda burocracia formal e
impossibilidade ações inovadoras. Reconhece que neste momento ainda há um ambiente
refratário a mudanças e a uma nova postura do Estado voltado para a gestão por resultados,
ainda baseado em estatutos jurídicos conservadores.

Para levantar este debate sobre a relevância do Papel dos Órgãos de Controle na gestão
pública, a SAE e a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça (SAL/MJ)
estão promovendo um primeiro estudo diagnóstico sobre o impacto da atuação dos órgãos
de controle na administração pública, denominado “Reflexos da fragmentação institucional e
normativa das atividades de controle da Administração Pública Federal”.

A Agenda Nacional de Gestão Pública também traz a idéia de propor ao CONSAD um


debate entre os órgãos de controle estaduais e depois entre os órgãos de controle federais a
respeito de seu papel e de novos modelos de gestão sob uma nova ótica de gestão de
resultados. Preocupada em garantir uma gestão de resultados eficiente, a Agenda sugere o
desenvolvimento de indicadores de qualidade da política pública, com previsão de
instrumentos de avaliação externos ao Estado e de total transparência dos resultados.
Sugere, também, a criação de um censo nacional de percepção da qualidade das políticas
públicas pela população.

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A terceira agenda, vinculada ao século vinte e um, e em contato com as duas agendas
acima, aponta que no atual contexto da administração pública não há possibilidade legal de
se garantir instituições plurais e experimentais suficientes que atendam a demandas futuras,
geradas a partir de crises ou situações que quebrem paradigmas e ensejem mudanças.
Urge-se, nesta atual conjuntura de crise internacional e transformações, promover reformas
necessárias para melhor equipar o Estado de instituições e processos que o habilite a
responder melhor as novas demandas e, para isso, o experimentalismo é fundamental.

Para incitar o experimentalismo necessário, três temas precisam ser amplamente


rediscutidos: o Federalismo cooperativo e a necessidade de se rever a repartição de
competências entre os entes federados, o Pluralismo Institucional e a prestação de
serviços públicos pela sociedade civil, além do tema da Governança.

Tratando de Federalismo, uma iniciativa de alta relevância é a consolidação de esforços


para aprovação de uma Lei de Responsabilidade Social (LRS). A proposta que revisita o
tema da Repactuação Federativa nas Políticas Públicas, relaciona Metas Sociais
obrigatórias para todos os entes da federação tendo como alvo final a melhoria gestão
pública e na qualidade dos serviços prestados ao cidadão no campo da responsabilidade
social. O projeto que vem sendo discutido prevê, também, a criação de mecanismos de
corresponsabilização entre as esferas federativas para garantir aplicação eficaz, eficiente e
efetiva e a definição de critérios obrigatórios para uso da subsidiariedade nas políticas
públicas relativas aos entes federados e prestadores de serviços públicos a empresas e
sociedade. Em suma, prioriza a eficácia das políticas públicas quando estabelece parâmetros
mínimos que possibilitem um acompanhamento do alcance dessas políticas e a gestão pelos
resultados desejados.

Para iniciar um debate sobre o tema e alertar sobre a importância desta agenda, a SAE está
promovendo, em 2009, um estudo comparativo entre os estados sobre o desempenho da
gestão das instituições na área da Saúde, em parceira com o CONSAD.

Além disso, a produção de uma agenda legislativa integrada entre os entes federados, a ser
apresentada anualmente ao Congresso Nacional, contendo as prioridades de políticas
públicas dos estados e municípios, confere ao movimento de repactuação federativa mais
solidez. Esta foi uma iniciativa do CONSAD que conta com o apoio do Ministério do
Planejamento e Gestão e da própria Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE).

A Agenda Nacional de Gestão Pública também levanta diagnósticos sobre as


possibilidades de inovações institucionais e chega à conclusão de que as estruturas
organizacionais previstas no Direito Administrativo brasileiro não correspondem às
necessidades de política pública do Brasil nem oferecem espaço para controle democrático
de tais políticas.

No tema Pluralismo Institucional, as inovações institucionais são esperadas para oferta de


flexibilidade para adaptar o Estado e torná-lo capaz de reagir no ritmo esperado das
mudanças cotidianas.

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A Agenda incentiva a criação de novos modelos institucionais que permitam a prestação de


serviços públicos de menor complexidade de forma plural, competitiva e experimental pela
sociedade civil, organizados, financiados e monitorados pelo Estado. Propõe a criação de
novos modelos institucionais com autonomia administrativa e financeira para firmar
resultados e metas de desempenho com o Governo e com regras claras de governança e
cobrança por parte da sociedade.

Propostas como, o Projeto de Lei Complementar 92/ 2007 que cria as Fundações Estatais
foram apresentados pelo Governo Federal sem que, entretanto, até o presente momento,
conseguissem ser votados e aprovados pelo Congresso Nacional.

Obviamente que o que se propõe não é novo. Percebe-se que existe em curso um grande
volume de participação de sociedade civil e organizações não-governamentais na prestação
de serviços públicos e assistenciais, mas com regulamentação deficitária e baixa eficácia,
eficiência e efetividade. O Ministério da Justiça desenvolve um projeto de criação de Estatuto
do Terceiro Setor e o Ministério do Planejamento elabora um mapa das prestações de
serviços por tipos jurídicos de sociedade civil e tipos de serviços prestados, para que seja
possível ter uma noção das áreas onde há excesso ou ausência de participação. Como
segunda etapa, analisar a qualidade desses serviços prestados. Além disso, o Planejamento
tem em curso um Projeto de Lei que define as áreas de atuação das fundações estatais.

A SAE acredita que, após os esforços dos Ministérios da Justiça e do Ministério do


Planejamento em mapear e regulamentar as atividades do terceiro setor, especialmente na
prestação de serviços públicos pela sociedade civil e organizações não-governamentais, é
possível propor um projeto de lei que estabeleça novos modelos institucionais capazes de
oferecer a prestação de serviços menos complexos pela sociedade civil, com o
monitoramento e financiamento do Estado.

Todas as inovações propostas na Agenda Nacional de Gestão Pública e o avanço


necessário e simultâneo por agendas inconclusas dos séculos passados, entretanto, não
surtirão o efeito esperado se não houver uma discussão sobre a Governança pública e
geração de subsídios para a criação de mecanismos e instituições capazes de prover
transparência, participação e controle social nas atividades prestadas pelo poder público.

O tema da Governança é o mais recente e menos explorado tema de todos que constam na
Agenda. Por isso, a SAE estabeleceu parcerias que venham a promover discutir modelos de
Governança pública, utilizando o vasto conhecimento sobre governança com o Instituto
Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) e com o Movimento Brasil Competitivo (MBC).
O objetivo é debater, avaliar e diagnosticar nacionalmente a eficácia dos modelos de
governança existentes com a parceria do setor privado e sociedade civil.

Sem a pretensão de ser exaustiva, nem ao menos conclusiva, a Agenda Nacional de


Gestão Pública é um marco para a administração pública brasileira. Um marco porque
reconhece a importância de um novo Estado como condição para o desenvolvimento
sustentável do país. Um marco porque expõe os problemas a serem enfrentados, reconhece
o que vem sendo feito e aponta direções a serem seguidas.

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Um marco porque recoloca o tema gestão na agenda nacional. Este sim pode ser
considerado o verdadeiro choque de gestão: a execução simultânea das agendas dos
séculos passados aliadas à inovação que o mundo contemporâneo exige. Um Estado atento
à qualidade, à eficácia e ao alcance das políticas públicas. Um novo enfoque, mais
preocupado com os resultados e os impactos das políticas ao dia-a-dia de uma Nação. Se há
compromisso que deva ser visto como projeto de Estado, e não apenas como plano de
governo, é este.

Bibliografia
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (1995). A Reforma do aparelho do Estado e a
Constituição de 1988. Texto para Discussão ENAP nº 1,1995. Disponível em Revista del
CLAD – Reforma y Democracia 4: 7-24.
CARDOSO Jr. José C (Organizador) (2009) Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro:
contribuições do conselho de orientação do Ipea. Livro 1. Brasília: Ipea.
HEYMANN, Philip B.(1987) The Politics of Public Management. Yale University.
MEDEIROS, Paulo César. LEVY, Evelyn (Organizadores) (2009) Novos Caminhos da
Gestão Pública: olhares e dilemas. Rio de Janeiro: Qualitymark. Brasília, DF: CONSAD.
OCDE (1996). Responsive Government. Paris: OCDE
UNGER, Roberto Mangabeira (1999) Democracia Realizada. A Alternativa Progressis-
ta. São Paulo, Boitempo Editorial.

Dados Biográficos

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento,


Orçamento e Gestão e Diretora da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da
República. Graduação em Administração pela Universidade de Brasília.
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