XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009

Plano geral de atualização da regulamentação das telecomunicações:

credibilidade e previsibilidade regulatória na Agência Nacional de Telecomunicações

Rodrigo Augusto Barbosa

Simone Henriqueta Cossetin Scholze

Introdução
Entre as propostas de reforma do Estado brasileiro implementadas na década de 1990,
talvez seja a instituição de modelo regulatório, centrado em agências independentes do
núcleo estratégico do Poder Executivo, a que tenha motivado maiores debates, na academia
e no plano das relações e do discurso políticos. E várias poderiam ser as razões a justificar
essa profusão dialética, a iniciar pela constatação de que o tema envolve ampla revisão do
papel do Estado e das relações deste com importantes setores econômicos, reestruturados a
partir da flexibilização de monopólios e da privatização dos meios de produção.

Passada uma década de implementação, em diferentes momentos e a partir de abordagens

variadas, percebe-se que o modelo é sujeito a críticas e ações voltadas, senão à sua
extinção, ao menos à revisão profunda de suas características. Na avaliação de casos
aplicados à Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL –, movimentos nesse sentido
são por vezes geridos e propagados, entre outros, por motivações ideológicas e por
saudosistas do modelo baseado no estado provedor.. Muito claramente, esses movimentos
estão também presentes no contexto de proposições legislativas que visam alterar o sistema
brasileiro de defesa da concorrência e o próprio arcabouço legal a sustentar as agências
reguladoras federais.

No caso da reforma do sistema brasileiro de defesa da concorrência, pontualmente, propõe-

se subtrair das atribuições da Anatel a responsabilidade pela instrução técnica dos processos
de concorrência, o que reduziria o papel da Agência nas necessárias interações de agentes
regulados do setor com o poder público, além do próprio impacto de sua atuação, que
engloba todo o ciclo regulatório – da outorga do serviço e sua regulação, até a fiscalização.
Mas em suas mais amplas dimensões, o modelo é quase que integralmente revisto por
propostas que atualmente tramitam no Congresso Nacional, muitas das quais reunidas no
que é conhecido como projeto de lei das agências. Frequenta o centro dessa contenda o
preceito da autonomia que baliza o funcionamento das agências reguladoras.

O enfoque deste ensaio, entretanto, não é abordar as variadas iniciativas em curso com o
propósito de alterar a autonomia e a esfera de ação das agências reguladoras, mas a
apresentação de um trabalho de planejamento que está sendo implementado e que foi
idealizado pela Anatel nesse mesmo quadro de eventuais mudanças institucionais. O Plano
Geral de Atualização da Regulamentação das Telecomunicações no Brasil (PGR) se
apresenta como inovação de gestão regulatória por variados motivos. Em primeira análise,
porque é revisionista e demonstra recusa à postura reativa aos acontecimentos que cercam
a Agência. Seu caráter inovador também se faz presente na medida que o Plano constitui
inédito esforço de sinalização, com prazos definidos, das intenções da Agência aos seus
tradicionais stakeholders (governo, usuários e mercado).

1
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Mas a observação mais atenta permite, ainda, inferir que a relevância do PGR decorre
justamente do fato de que foi concebido e é executado em um período em que ganham força
discussões relativas à revisão de todo o arcabouço legal-institucional do modelo regulatório
vigente ou, no limite das reflexões, em tempos em que são levantados questionamentos à
existência da própria figura da “agência reguladora”. Nesse contexto de intensos debates, o
PGR pode ser compreendido como uma inovação de gestão regulatória, mas também de
planejamento para um setor econômico estratégico como o de telecomunicações.

Planejamento, telecomunicações e agências reguladoras

O quadro legal que institui as agências reguladoras decorre de abrangente ruptura com as
estruturas administrativas do Estado que, convém preliminarmente assinalar, tem sua
formação e fundamentos no “Estado Novo”, em cenário em que essas estruturas foram
igualmente demandadas a corresponder ao esforço de industrialização e modernização
econômica.

Não por coincidência, também o processo de planejamento governamental tem seu início
mais pronunciado nos anos 30 do século passado e experimenta, como proposto por
Almeida (2004), diferentes fases de evolução. A primeira, justamente entre as décadas de 30
e 40, se dedica a diagnosticar o quadro geral da economia – que transitava do modelo
exportador de produtos primários para a industrialização – e a criar a plataforma sobre a qual
se sustentaria a orientação nacional-desenvolvimentista de crescimento.1

Nas fases seguintes, os esforços de planejamento foram se alterando de maneira que ora se
focava o desenvolvimentismo, com estímulos adicionais à industrialização e ao
fortalecimento da infraestrutura, ora se propunha alcançar solução para os problemas fiscais,
com planos de estabilização econômica, em períodos em que também administrativamente o
Estado foi adquirindo novos instrumentos de ação, com a criação e extinção de órgãos,
empresas públicas e sociedades de economia mista.2

No campo das telecomunicações, ainda que os primeiros passos do Brasil tenham se dado
em 1854, quando ocorreu a primeira ligação telegráfica, sob encomenda de Dom Pedro II,
tardou até que o tema fosse explicitado em iniciativas planejadas de desenvolvimento. São
do início dos anos 60 o Conselho Nacional de Telecomunicações e o Código Nacional de
Telecomunicações, mas a ênfase do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek em
infraestrutura, por exemplo, foi fortemente concentrada nos setores de energia e transportes.
Com o Plano Decenal de Desenvolvimento (1967-1976), que consistia em verdade de uma
coletânea de estudos setoriais associada a um modelo macroeconômico geral, e mais
precisamente com o Programa Estratégico de Desenvolvimento – PED – é que as
telecomunicações ganham relevo como objeto de planejamento.

1
Acerca desta esta fase, Otávio Ianni, em “Estado e Planejamento Econômico no Brasil”, assinala com propriedade que a
transição para uma economia predominantemente industrial não se limitou a uma revolução na estrutura econômica
brasileira, mas alcançou a esfera do poder político. Ianni ainda desenvolve o entendimento de que a industrialização foi a
razão por que técnicas de planejamento foram progressivamente sendo adotadas no País.
2
Depois da chamada “década perdida”, os anos 90, ao contrário do que muito se alardeia, ficaram marcados pela retomada
da ação de planejar, a partir das inovações trazidas pelo PPA, refletidas pelo novo contexto das relações econômicas
mundiais e por demandas de participação social e política nascidas com o processo de democratização.
2
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O salto institucional se deu com a criação, em 1967, do Ministério das Comunicações, e em

1972, com a Telecomunicações Brasileiras S/A – Telebrás – holding que reunia 25 empresas
operadoras regionais e uma empresa de longa distância.3

Os desafios postos naquele tempo, possivelmente como decorrência do tardio estímulo ao

seu desenvolvimento, eram significativos.

É fato que, além de serviço de Discagem Direta a Distância em algumas cidades, o Brasil já
dispunha de serviços de telefonia por microondas no final dos anos 50 e o serviço nacional
de Telex já ligava os grandes centros. Mas o desenvolvimento do setor no País permaneceu
desequilibrado, na qualidade dos serviços e na sua justa e reivindicada distribuição
geográfica. Em 1968, por exemplo, cerca de 95% das comunicações telefônicas no Brasil
eram feitas nas Regiões Sul e Sudeste. Quase 1.500 municípios ainda estavam inteiramente
isolados e a densidade telefônica (relação entre telefone e grupo de cem habitantes) em
Estados como Sergipe e Maranhão não ultrapassava 0,3%. Este dado, em particular, no que
concerne todo o território nacional, alcançava apenas 3% (Brandão, 1998).

Os avanços na expansão e modernização do setor no Brasil foram em grande medida

patrocinados pelo Sistema Telebrás, que carreava importantes recursos para pesquisa e
inovava nos mecanismos de financiamento quando o País encontrava dificuldades fiscais
severas. Mesmo com esse impulso, essas dificuldades impuseram prejuízos à holding
Telebrás ao ponto de, em 1983, os investimentos terem-se retraído em 50% em relação ao
apurado 5 anos antes. A indústria de equipamentos do setor, indicativo de seu dinamismo,
operava com 50% de ociosidade.

A reestruturação do Sistema Brasileira de Telecomunicações mostrava-se necessária,

portanto, pelo que não pôde realizar. Em 1994, ano anterior à quebra do monopólio estatal
das telecomunicações brasileiras, indicadores apontavam que o tráfego telefônico havia
aumentado mais de 1.200% no serviço local e em 1.800% no serviço de longa distância.
Embora o sistema já tivesse promovido bons avanços com a ampliação da planta de
telefonia para aproximadamente 20 milhões de terminais, suas operadoras não dispunham
de capacidade para atender de maneira satisfatória a essa crescente demanda.

Dados do Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento das Telecomunicações (IBDT),

divulgados em fevereiro de 1995, apontavam que 98% das propriedades rurais do País,
80,9% das residências e 46,7% dos estabelecimentos comerciais não tinham telefone.

Esse mesmo Instituto dava conta de que 58% das localidades brasileiras também não
dispunham de um único acesso fixo. No que se refere à teledensidade (relação entre telefone
e grupo de cem habitantes), a taxa brasileira era pouco superior a 8%, o que o colocava em
42º lugar no cenário mundial e em 10º lugar entre os países da América Latina. O Chile, para
efeitos comparativos, alcançava taxa de 12,1%.

3
Juntamente com cinco empresas privadas, de menor porte, a Telebrás e suas coligadas compunham todo o Sistema de
Telecomunicações Brasileiro.
3
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Segundo o documento “As telecomunicações e o futuro do Brasil”, editado em 1995 pelo

Ministério das Comunicações, para além da teledensidade, outros indicadores puderam
demonstrar que os serviços de telecomunicações prestados pelo Governo não levaram à
universalização dos serviços. Ao menos com aquele formato institucional, centrado na
capacidade provedora do Estado, o sistema provou não ter vocação social.

As classes A e B detinham mais de 80% dos acessos telefônicos em serviço e grande parte
das classes menos favorecidas não contavam com acesso individual, tampouco de
adequado atendimento coletivo, haja vista que telefones públicos eram insuficientes e mal
distribuídos geograficamente. Em verdade, mesmo entre os que dispunham de recursos, o
acesso aos serviços não era trivial. A compra de um telefone residencial, pelo Plano de
Expansão, em abril de 1997, se dava pelo preço de R$ 2.816,00 (valor corrigido) ao
interessado que, ainda, poderia ter que aguardar o prazo de até quatro anos para
efetivamente contar com o serviço.

Próximo à virada do milênio, essas deficiências não se mostravam compatíveis com as

ambições e com a real necessidade de o País ingressar na chamada Sociedade da
Informação.

A construção do atual modelo brasileiro de telecomunicações teve suas premissas

registradas em dois volumes do documento “Reforma Estrutural do Setor de
Telecomunicações”, elaborado pelo Ministério das Comunicações em 1995. Em síntese, os
objetivos do projeto de reforma do setor eram a introdução e consolidação da competição na
exploração dos serviços e da universalização do acesso aos serviços básicos, o que seria
alcançado com o fortalecimento do papel regulador do Estado e a transferência de suas
atividades empresariais ao setor privado.

Planejava-se, assim, novo impulso ao setor, ainda mais vigoroso que o realizado com a
criação da Telebrás, porque pretendia unir a capacidade do Estado de regular e de definir e
orientar rumos com a convergência dos esforços empresariais. De fato, diante de nova
realidade, e como quando contrastado com as demandas advindas do processo de
industrialização, ao Estado brasileiro foi novamente posta a necessidade de reformular suas
estruturas.

Nesse contexto, surgem as agências reguladoras, que substituem departamentos e outros

órgãos da administração direta na regulação pública de setores econômicos. Dotadas de
características institucionais distintas, como autonomia e estabilidade dos dirigentes e
independência financeira e funcional, as Agências foram desenhadas de modo contar com
vinculação apenas formal e não hierárquica aos ministérios, privilegiando desse modo a
abordagem técnica e minimizando o potencial de ingerência política sob os temas sob sua
responsabilidade.

Entre agosto e novembro de 1995 foram promulgadas cinco emendas constitucionais

associadas à flexibilização dos monopólios estatais e à liberalização da participação do
capital estrangeiro em setores estratégicos da economia.

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A emenda que nos interessa especificamente é a Emenda Constitucional n.º 8, de 15 de

agosto de 1995, que alterou os incisos XI e XII do artigo 21 da Constituição para permitir a
exploração dos serviços de telecomunicações por empresas privadas. Previa-se,
adicionalmente, a criação de um órgão regulador para organizar a sua exploração. Note-se
que a Anatel e a ANP são as únicas duas agências reguladoras formalmente previstas pela
Constituição Federal.

Entendia-se que, para reestruturar e modernizar as telecomunicações, não bastava expandir

o mercado e privatizar as operadoras estatais. Seria necessário fortalecer os mecanismos
públicos que tornassem viável esse processo e que desse curso às atribuições de outorgar,
de regulamentar e de fiscalizar um domínio em que o Estado deixaria de atuar como
provedor de serviços. O entendimento ia além: propunha-se não apenas a organizar a
exploração dos serviços de telecomunicações, mas estabelecer uma eqüidistância entre
mercado, sociedade e governo, de modo a conquistar a confiança de potenciais investidores
– nacionais e estrangeiros – e a tomar como referência as necessidades e os direitos dos
usuários.

Segunda agência reguladora criada no Brasil, mas a primeira a ser instalada, em 5 de

novembro de 1997, a Anatel foi concebida com a missão de “promover o desenvolvimento
das telecomunicações do País, de modo a dotá-lo de moderna e eficiente infra-estrutura para
o setor, capaz de oferecer à sociedade serviços adequados, diversificados e a preços justos,
em todo o território nacional”.

A criação das agências reguladoras não é fato restrito ao Brasil, mas resulta de movimento
amplamente marcado pela difusão internacional de um paradigma institucional (Melo, 2001).
E tendo em vista a inflexão que tal paradigma promove na percepção do papel do Estado - e
dele na interação com governos e com a sociedade - interessa à discussão observar como
se distinguem as atribuições conferidas legalmente às agências - no caso específico, à
Anatel - e aquelas que são privativas do Poder Executivo. Grosso modo, ao governo cabe a
formulação e à Anatel a adoção das medidas necessárias para implementar políticas
públicas.

Ocorre que a legislação pertinente, em especial a Lei Geral de Telecomunicações, dispõe

que a colaboração da Anatel é demandada mesmo no processo de elaboração de políticas
públicas setoriais. Tal demanda pode ser mandatória ou facultativa, a depender do caso, mas
revela no modelo certa hibridez, que ora concede autonomia para a edição de normas sobre
matérias de sua competência, ora a restringe.

Trata-se, com efeito, de dilema muito frequente em discussões teóricas acerca da existência
de modelos regulatórios centrados em agências. Com essa conformação, o que pode ser
entendido como co-responsabilidade pela definição de rumos que deve seguir o setor
telecomunicações, envolve necessariamente aspectos de delegação de poderes na
perspectiva da responsabilização política.

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De fato, para além de representarem novo paradigma de atuação do Estado, orientado para
a regulação no lugar da produção direta, a autonomia das agências reguladoras resgata
considerações que remetem à problemática weberiana de responsabilização política. Com a
progressiva ampliação e complexidade do ofício da administração pública, e
consequentemente da elevação da importância das burocracias em relação ao poder político
na definição e gestão das políticas públicas, Weber justificava a necessidade de se instituir
mecanismos que fossem capazes de aproximar as dimensões administrativa e política, esta
legitimada pelas preferências expressas pela sociedade em processos eleitorais. A questão
de fundo orbita, nessa linha, formas de exercer o controle das atividades de regulação pelos
poderes constituídos pela via eleitoral.

Importa saber, portanto, até que medida o Poder Executivo está disposto a delegar
atribuições que são tradicionalmente suas e qual é o cálculo realizado para que
responsabilidades sejam transferidas. Embora seja aplicada ao contexto norte-americano de
delegação de atribuições ao Poder Executivo pelo Congresso Nacional, há elementos da
tese de Epstein e O’Halloran (1999) com os quais é possível construir analogia com o
processo de delegação pelo Poder Executivo às agências reguladoras no Brasil. A prática
norte-americana, como esses analistas apontam, não define modelo ideal e simétrico de
regulação, mas o condiciona ao setor regulado, com mensuração, caso a caso, dos custos
políticos envolvidos para delegar maior ou menor poder discricionário.4

Delegação, segundo Epstein e O’Halloran, é condicionada à análise de custos e benefícios

relacionados às decisões políticas que são tomadas, o que se aplica principalmente às áreas
sujeitas à regulação social, como saúde, por exemplo. Governantes avaliam, portanto, que
ao delegar o poder de decisão sobre matérias potencialmente impopulares, eles mesmos
veem reduzidos os custos políticos que teriam caso mantivessem esse poder.

No que tange às áreas de infraestrutura, a motivação é distinta e está relacionada à busca

por credibilidade técnica e à redução do risco regulatório. Isto porque, como é de se esperar,
os setores de infraestrutura são intensivos em investimentos - muitos dos quais de difícil
transferência a outros setores – e a atratividade depende do oferecimento, pelos
governantes, do chamado “credible commitment” (Melo, 2001).5

Embora no passado tenha havido planos governamentais de atração de investimentos

externos, considerações dessa natureza eram inimagináveis ou por demais abstratas nos
contextos de planejamento estratégico das infraestruturas no País.

4
No Brasil, não obstante o modelo ter sido em grande medida baseado na experiência norte-americana, as agências
brasileiras apresentam, entre si, semelhanças. Esse “isomorfismo institucional”, termo cunhado por Dimaggio e Powell
(1983) como um processo que força unidades a se assemelharem a outras, dadas condições externas similares, é resultado,
entre outros motivos, do fato de que as agências mais recentes se espelharam na Anatel e na Aneel, as primeiras a serem
constituídas.
5
Sobre “credible commitment”, é interessante a análise de W. Lee Hoskins: “ The more credible the commitment to the
policy goal, the fewer wrong decisions will be made by the markets. The more predictable the policy reaction to unforeseen
economic events, the more limited will be the market reaction to those events.”
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Em verdade, sabe-se, não havia motivo para que essas premissas fossem consideradas
nesses moldes, dado que ao próprio Estado cabia o papel ativo no sistema econômico e
empresarial brasileiro. Atualmente, entretanto, a instituição, pela Anatel, do Plano Geral de
Atualização da Regulamentação está justamente inserida no quadro dessas considerações.
De um lado, a agência exercita sua autonomia ao dispor sobre aspectos relacionados ao
planejamento e à fiscalização do setor, e de outro demonstra condições de conferir a esse
mesmo processo a credibilidade necessária, resultante do viés eminentemente técnico
adotado no esforço.

Planejamento na Anatel e o Plano Geral de Atualização da Regulamentação das

Telecomunicações
São reconhecidos, nacional e internacionalmente, os êxitos do quadro legal e institucional
que envolve o setor de telecomunicações no Brasil. Até mesmo onde se identificavam riscos
a partir das mudanças promovidas, os resultados mostraram-se alentadores. O mercado de
trabalho, por exemplo, contados os colaboradores das próprias operadoras e os
terceirizados, cresceu perto de 300% se comparado com os empregos oferecidos pelo
Sistema Telebrás. Se somados os empregos que eram oferecidos pelas cinco outras
operadoras privadas, de pequeno porte, o número de postos de trabalho mais que duplicou.

O aporte de capitais privados em regime de competição é forte indicativo dos resultados

positivos alcançados, sob as perspectivas econômica, social e tecnológica. Nos 25 anos do
modelo anterior - entre novembro de 1972 e julho de 1998 -, o setor de telecomunicações no
Brasil recebeu R$ 33,1 bilhões de investimentos diretos - média anual de R$ 1,3 bilhão. Dez
anos depois de instituído o novo modelo, investimentos diretos e os valores pagos por
licenças pela iniciativa privada nos segmentos de telefonia fixa e móvel, de TV por assinatura
e de serviços via satélites e multimídia, montaram R$ 222,1 bilhões - média anual de R$ 22,2
bilhões, ou 1.608% a mais que no tempo do modelo estatal.

Em toda sua existência, o modelo estatal obteve R$ 63,3 bilhões de receitas pela exploração
dos serviços telefônicos, perfazendo média anual de R$ 2,5 bilhões; em 10 anos do atual
modelo, essas receitas somaram R$ 1.011,5 bilhões - média anual de R$ 101,2 bilhões.
Observada a média anual por outro ângulo, ela é 60% maior que o faturamento dos 25 anos
das empresas estatais juntas. Em termos de retorno direto ao Estado, é marcante que nos 10
anos pós-privatização tenham sido gerados em impostos o montante de R$ 245,9 bilhões (os
impostos gerados no tempo do modelo estatal não estão disponíveis), que se desdobraram
em benefícios sociais.

A soma e a convergência desses investimentos promoveram o desenvolvimento

extraordinário do setor como um todo. Apenas a título ilustrativo, em 1997, quando da
instalação da Anatel, a planta de telefonia fixa somava 17 milhões de acessos em serviço;
em dezembro de 2008, esses acessos alcançaram mais de 40 milhões. Nesse período, a
rede de Telefone de Uso Público (orelhão) avançou de 520 mil para mais de 1,1 milhão.
Graças aos programas de universalização, todos os 5.564 municípios brasileiros dispõem,
hoje, de telefonia fixa com acesso individual e de uso público. Já a planta de telefonia móvel
avança a passos largos e os acessos se aproximam de 160 milhões.

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Mas o setor de telecomunicações – em todo mundo, ressalte-se – é fortemente marcado pela

sua acelerada capacidade de evolução, como resultado de processos disseminados de
inovação. A despeito dos avanços percebidos em uma década de vigência do modelo, é fato
que a continuidade de suas premissas e a confirmação dos parâmetros de credibilidade
dependiam da percepção de que novos paradigmas tecnológicos e econômicos se
instalaram, aliados a crescentes demandas sociais. Mas mais do que isso, o modelo
dependia da capacidade da Anatel de exercer papel protagonista, e não apenas reativo,
nesse cenário.

Nos seus primeiros anos, os esforços de planejamento na Agência se deram exclusivamente

sob a ótica operacional, sem suporte de diretrizes estratégicas. Gradativamente, além das
questões atinentes à programação orçamentária, o Plano de Trabalho, que é requisito
regimental, passou a integrar outros elementos relacionados ao planejamento, como ações,
metas e indicadores voltados à aferição do cumprimento das atividades de suas áreas
técnicas.

Somente em 2002 é feita tentativa de ampliação do escopo do planejamento, com as

definições da visão e missão da Anatel, bem como de seus Princípios, Objetivos Gerais e as
Estratégias para a consecução destes.

Entre os anos de 2002 e 2004, estudos realizados por consultoria contratada conduziram ao
desenho de uma nova estrutura organizacional em que estava prevista a instituição do
planejamento da Agência nos níveis estratégico, tático e operacional. Estes trabalhos,
entretanto, foram abandonados e o planejamento permaneceu limitado ao campo
operacional. Mais precisamente, os avanços esperados relativamente ao planejamento tático
e, principalmente, ao estratégico, foram frustrados. Na prática, o Plano de Trabalho
continuou carecendo de diretrizes gerais visando o cumprimento da missão institucional da
Anatel.

Em 2007, em grande medida impulsionada pela demanda de elaboração do Plano Plurianual

- PPA 2008-2011, a Anatel renovou sua disposição para estruturar suas atividades de
planejamento, tanto sob o enfoque estratégico quanto tático. No que se refere ao
planejamento estratégico, foi elaborado documento denominado “Políticas da Anatel”, o qual,
a partir da identificação dos desafios do setor de telecomunicações, definiu seis políticas
para o setor no período de 2008 a 2011. Cabe assinalar que tal documento subsidiou a
elaboração das Orientações Estratégicas do Ministério das Comunicações e, em verdade, a
isto se resumiu.

O Plano Geral de Atualização da Regulamentação surge em 2008 como efetiva

determinação de institucionalizar o planejamento estratégico e regulatório na Agência. Fruto
de profunda reflexão sobre os rumos a serem traçados e amparado nas políticas públicas e
na legislação vigente, o PGR visa atualizar, com horizonte temporal de curto, médio e longo
prazos, o marco regulatório do setor no Brasil.

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Com o PGR, ressalte-se, a Anatel sinalizou, pela primeira vez, ao público, ao Governo e ao
mercado, um quadro referencial e planejado de suas prioridades, com atenção aos direitos
dos usuários, à segurança jurídica e à previsibilidade de regras, essenciais à atração de
investimentos. Baseado em amplo estudo elaborado em conjunto pelas Superintendências
da Anatel, o Plano está metodologicamente estruturado sobre sete princípios regulatórios e
não pretende, portanto, propor alteração em qualquer diplomo legal. Pela relevância, convém
explicitar esses princípios, tal como aprovado pelo Conselho Diretor da Anatel:
a) Acelerar o desenvolvimento econômico e social,
b) Acelerar a redução das desigualdades regionais,
c) Ampliar a oferta e o uso de serviços e das redes de telecomunicações em todo o território
brasileiro,
d) Incentivar modelos de negócios sustentáveis para o setor de telecomunicações,
e) Propiciar competição e garantir a liberdade de escolha dos usuários,
f) Gerar oportunidades de desenvolvimento industrial e tecnológico com criação de empregos
no âmbito do setor de telecomunicações, e
g) Otimizar e fortalecer o papel regulador do Estado.

Sobre esta base foram definidos diversos objetivos, delineados de modo a serem
perseguidos no prazo máximo de 10 anos, segundo propósitos estratégicos específicos e por
intermédio de ações que consistem em propostas de criação ou alteração de instrumentos
normativos.

Figuraram como principais motivadores dessas ações a garantia de níveis adequados de

concorrência, o que pressupõe equilibrar o poder de mercado entre grupos prestadores de
serviços de telecomunicações; o respeito aos direitos dos usuários; e a ampliação da oferta e
do uso dos serviços de telecomunicações, especialmente pela população de menor renda. O
estudo que o embasa considerou o histórico das telecomunicações no Brasil, sua situação
atual, bem como de países com realidades similares e resultou em visão prospectiva do setor
para os próximos dois, cinco e dez anos.

Entre as ações de curto prazo previstas no PGR, duas incentivam diretamente a

concorrência: a elaboração do Plano Geral de Metas de Competição e a regulamentação do
Poder de Mercado Significativo. Nesse sentido, vale ressaltar que os naturais movimentos de
consolidação do mercado devem ser acompanhados de ações efetivas da Agência para
assegurar adequados níveis de concorrência, de modo a permitir que, ao lado dos grandes
grupos econômicos, surjam também mais prestadores de pequeno e médio porte, capazes
de atender a nichos específicos de mercado.

No médio prazo, foi priorizada, entre outras, a Regulamentação para Fomento à Pesquisa,
Desenvolvimento e Produção de Tecnologia Nacional em Telecomunicações. Trata-se de
atribuição legalmente conferida à agência que, todavia, e a despeito de seus inegáveis
méritos para a evolução e o desenvolvimento sustentado do setor no País, jamais foi
implementada. Ressalte-se, também nesse prazo, a reestruturação da Anatel, cujo objetivo é
o de dotá-la de moderna estrutura organizacional capaz de responder com agilidade ao novo
cenário convergente das telecomunicações e de atender com celeridade e eficiência o
cidadão.

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Por fim, no prazo de até dez anos, está prevista a regulamentação do modelo convergente
de outorgas para exploração de serviços e de redes, por meio da remoção de restrições
regulatórias e da adoção de medidas que propiciem a migração gradual das formas
tradicionais de outorgas, baseados em serviços e tecnologias específicas, para modelos
abrangentes e flexíveis, aderentes ao cenário contemporâneo da convergência.

No plano prático, são algumas as mais evidentes razões por que o PGR apresenta caráter
inovador. Em primeiro lugar, porque confere maior clareza quanto a atuação da Agencia
perante o público, inclusive os usuários, o setor das telecomunicações e o Governo, mas
também quanto à organização de seus trabalhos e a transparência de suas intenções.
Planejar e antecipar sua agenda claramente evidencia o compromisso com a segurança
jurídica e com a previsibilidade de regras, essenciais à atração de investimentos. Nesse
sentido, também reforça a confiança dos agentes sobre o papel da mesma nos anos futuros.

Como segunda razão, o PGR responde, dada sua amplitude, às exigências atuais de
desenvolvimento das telecomunicações. Como é possível perceber pelas ações acima
listadas, são variados os assuntos tratados.

Em atenção ao princípio de que a existência das agências reguladores responde à uma

necessária abertura à sociedade de seus processos decisórios e, ademais, por tratar-se de
assunto altamente relevante a toda coletividade, a elaboração do Plano passou por ampla
discussão pública, seja por meio do instrumento da consulta pública, seja pela realização de
audiências abertas a interessados na sociedade.

A Consulta Pública nº 22/2008, que dispôs sobre a proposta do PGR, esteve disponível para
contribuições por 45 dias, período em que foram recebidas 588 contribuições, tanto por
sistema eletrônico próprio para recebimento dessas contribuições, quanto por cartas, e-mails
e transmissões por fax.

No que se refere às audiências públicas, o Conselho Diretor da Agência determinou sua

realização nas cinco Regiões do País durante dois meses. Nesse processo foi possível a
apresentação pessoal do plano aos interessados e a participação englobou associações de
defesa dos consumidores, representantes do Ministério Público, do setor empresarial,
trabalhadores, imprensa, e demais agentes do setor. Além disso, faz-se mister ressaltar que
a Anatel esteve sempre presente nos diversos eventos nos quais o tema foi objeto de
discussão, e participou de forma atenta e aberta de todas as instâncias de discussão pública
sobre telecomunicações.

O processo de discussão aberto, em verdade, não se encerrou até a efetiva deliberação pelo
Conselho Diretor da Agência, que realizou sessão pública para este fim.

O Plano, agora em sua fase de implementação efetiva, encontra estreito acompanhamento

das ações previstas. Essas ações, cada uma a seu tempo, serão novamente debatidas
internamente na Anatel, entre os diferentes setores técnicos e o Conselho Diretor, e com a
sociedade, por meio dos canais e instrumentos de participação social já adotados.

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Conclusão
A infraestrutura brasileira de telecomunicações está hoje entre as sete mais desenvolvidas
no mundo. Considerável parte da população antes excluída, a exemplo de comunidades
indígenas, como aqui tratado, foi incluída no que hoje constitui um dos mais dinâmicos e
fundamentais setores da economia, com peso crescente na composição do PIB brasileiro.

A explicação para essa rápida evolução está, em boa parte, assentada no trabalho da Anatel.
Desde o momento de sua instalação e ao longo de sua existência, a Agência elaborou
consistente e atualizado conjunto de regulamentos, de planos e de regras que construíram o
marco regulatório do atual modelo para o setor. Foi esse arcabouço que conquistou a
credibilidade de investidores e atraiu capitais e avançadas tecnologias para o País,
propiciando os saltos gigantescos das plantas de telefonia e o oferecimento de novos
serviços de telecomunicações à sociedade brasileira. As ações empreendidas e ainda em
andamento fortaleceram o papel regulador do Estado, e em substituição ao papel de
provedor anteriormente exercido, viabilizaram, nos anos recentes, verdadeira revolução nas
telecomunicações nacionais a partir do esforço empresarial privado, com relevantes reflexos
econômicos e sociais.

Claro está que os desafios ainda não arrostados são de grande complexidade. O PGR é
apresentado a partir deste diagnóstico, mas vai além, porque sua atualização permanente
será absolutamente necessária. Provisão temporal no sentido de sua revisão parece
importante para demonstrar que a Anatel se manterá atualizada quanto ao desenvolvimento
setorial e responderá à altura com a revisão e a adaptação de sua proposta de ação, em
conformidade com as circunstâncias concretas.

O novo cenário trouxe conquistas importantes, mas tem ensejado também desafios
relacionados à efetividade do exercício das competências de regulação, fiscalização e
sancionamento dos atores do mercado das telecomunicações, bem como à perene
necessidade de focalizar a atuação do Estado nas necessidades, interesses e direitos dos
usuários dos serviços de telecomunicação.

É, contudo, inafastável a percepção do sensível ganho de qualidade no desempenho da

Agência que representa o Plano Geral de Atualização da Regulamentação em
Telecomunicações de que trata este trabalho. Ao mesmo tempo em que o PGR representa
um passo decisivo no sentido da adoção de um enfoque estratégico nas atividades da
Agência, apresenta também perspectiva de realização sobre temas concretos e sedimenta
na cultura organizacional da Agência práticas transparentes e socialmente permeáveis.

Preceitos da Lei Geral de Telecomunicações empoderaram a Anatel para conduzir a

exploração dos serviços de telecomunicações da condição de monopólio à de competição.
Em decorrência desse comando legal, o Estado brasileiro passou à função de regulador dos
serviços; da função de empresário para a de indutor das forças de mercado. A LGT, ao
mesmo tempo, apontou que o foco da regulamentação fosse deslocado da estrutura da
oferta de serviços para o de atendimento das necessidades e direitos do consumidor, de
todos os estratos sociais, em todo o território nacional.

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O PGR, como visto, está subordinado a esse quadro legal existente e às políticas públicas
aprovadas pelos Poderes Executivo e Legislativo. E, ao esboçar amplo plano de ação sobre
os variados temas de sua alçada, tendo como elementos centrais a defesa do usuário, a
competição e a difusão dos serviços, a Anatel demonstra serem infundadas as ofensivas
com vistas à mudança do status quo. Demonstra que no estrito exercício de suas atribuições,
cabe às Agências Reguladoras relevante papel na definição dos rumos de sua própria
atuação regulatória, quando compatível com políticas públicas.

Não se deve supor que as linhas de atuação do exercício de regulação devam ser
peremptórias ou, ainda, imunes às transformações que têm lugar na sociedade, em especial
aquelas que advém de processos eleitorais. Mas também não se deve permitir que
mudanças sejam efetivadas ao sabor da alternância no poder engendrada por esses
processos, sob o risco de todo o sistema regulatório ter desgastados predicados atinentes à
previsibilidade e à credibilidade.

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Resenhas Biográficas
Rodrigo Augusto Barbosa é graduado em Ciência Política pela Universidade de Brasília
(UnB) e membro da carreira de especialista em políticas públicas e gestão governamental
desde 2003. Atualmente ocupa a Superintendência de Administração Geral da Anatel, onde
também exerceu a função de Chefe de Gabinete da Presidência.
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações (www.anatel.gov.br)
SAUS, Q 06, Bloco H, 7º Andar
Telefone:55-61-2312-2089 Fax:55-61-2312-2208
Endreço eletrônico: rodrigoab@anatel.gov.br

Simone Henriqueta Cossetin Scholze é superintendente-executiva da Anatel desde 2007.

Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul e Mestre em Direito e
Estado pela Universidade de Brasília, é funcionária do Ministério da Ciência e Tecnologia e já
atuou como chefe de Coordenação de Ética da Ciência e Tecnologia para a Organização das
Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), em Paris.
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações (www.anatel.gov.br)
SAUS, Q 06, Bloco H, 7º Andar
Telefone:55-61-2312-2082 Fax:55-61-2312-2215
Endreço eletrônico: simonescholze@anatel.gov.br

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