TEORA GE ERAL DEL ACTO ADMI ISTRATIVO. 1.

CO CEPTO Ninguna Ley establece una definicin precisa de lo que debemos entender por acto administrativo. Respecto a las aportaciones doctrinales, la concepcin doctrinal ms aceptada es obra de ZANOBINI, completada en el mbito espaol por GARCA DE ENTERRA: Acto administrativo es cualquier declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. 2 RASGOS CARACTERSTICOS PROBLEMAS QUE PLA TEA. DEL ACTO ADMI ISTRATIVO Y

(A) Es una declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, con ello se hace referencia al contenido del acto, que puede ser muy variado. As, puede dirigirse a otorgar una licencia (declaracin de voluntad); elaborar una propuesta de resolucin que se somete a otro rgano distinto (declaracin de deseo); certificar las calificaciones de un alumno de un centro pblico (declaracin de conocimiento); emitir informes y dictmenes (declaracin de juicio). (B) El acto administrativo es, esencialmente, unilateral, sin que requiera mediacin de voluntad del sujeto destinatario para alcanzar validez arto 57.1 LRJPAC. La licencia es vlida desde el momento en que la Administracin la otorga, no siendo necesaria la aceptacin del interesado; las multas son vlidas desde el momento en que se imponen; los certificados, desde que se expiden (aunque sean necesaria a notificacin); etc. CUESTIONES PROBLEMTICAS: (a) actos que requieren aceptacin: En algunos casos aislados, el acto administrativo requiere la aceptacin del particular: tal es el caso del otorgamiento de una subvencin. La aceptacin es una carga impuesta sobre el administrado que le habilita a su percepcin. Esto no contradice el carcter unilateral del acto por el que se otorga la subvencin, ni afecta a la validez del mismo, que se produce desde el momento en que se dicta el acto de otorgamiento, y no cuando se acepta la subvencin. (b) el problema de los actos convencionales o consensuales (acto administrativo o nueva categora?: La posibilidad de que el procedimiento administrativo culmine mediante una terminacin convencional plantea un problema respecto a la unilateralidad como rasgo distintivo del acto administrativo. De ah que algunos autores planteen que estamos ante el nacimiento de una nueva categora: la del acto consensual. Parte de la doctrina sostiene que el hecho de que el acto sea consensuado no afecta la unilateralidad del acto. Sin embargo, esto no est del todo claro, pues nos encontramos con un supuesto de negociacin, lo que ciertamente contradice la idea de unilateralidad.

(C) El acto administrativo se encuentra regulado por el Derecho Administrativo. En este sentido, debe notarse que el acto administrativo puede encontrarse regulado por cualquier norma jurdico-administrativa, y no slo por la Ley 30/1992. Por ejemplo, por la Ley de Expropiacin Forzosa. No obstante, el rgimen general de los actos administrativos es el que aparece en la LRJPAC. (D) El acto administrativo es dictado, generalmente, por una Administracin Pblica. Dicho rasgo, no obstante est en crisis, pues existen otras instituciones pblicas que dictan actos sujetos al Derecho Administrativo, como es el caso de los rganos constitucionales, i.e, el TC, Las Cortes, etc. (E) El acto administrativo es fiscalizable, como regla general, ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. 3. DELIMITACI DEL ACTO ADMI ISTRATIVO Para precisar mejor el concepto de acto administrativo, debemos diferenciarlo de una serie de actuaciones que no constituyen actos administrativos, a pesar de que son llevados a cabo por la Administracin. (A) Los reglamentos no son actos administrativos, y se encuentran sometidos a regmenes jurdicos distintos. Los criterios que distinguen materialmente los actos de los reglamentos son la tesis Ordinamentalista o tesis de la normatividad y el criterio de la generalidad: (a) La tesis Ordinamentalista o tesis de la normatividad: Los reglamentos son normas jurdicas, mientras que los actos administrativos son aplicacin de normas. El reglamento innova en el ordenamiento jurdico, crea normas nuevas; en cambio el acto se limita a poner en marcha lo dispuesto por dichas normas. El reglamento tiene vocacin de permanencia en el tiempo, no se agota con su ejercicio; en cambio el acto tiene efectos consuntivos, es decir, una vez aplicado ya no es de utilidad posterior. No obstante, adems de este criterio que como ya habamos dicho- es el ms aceptado, algunos autores proponen otro: (b) Criterio de la generalidad: Los reglamentos establecen disposiciones impersonales y abstractas, en tanto que los actos disponen actuaciones concretas e inmediatas, que afectan a sujetos singularizados. El problema que plantea este criterio es la existencia de los denominados actos administrativos generales, es decir, un tipo de acto que se dirige a una pluralidad indeterminada de sujetos. El ejemplo ms clsico de este tipo de acto son las convocatorias pblicas. Algunas de ellas se dirigen a un grupo especfico de sujetos indeterminados como las convocatorias de exmenes de la Facultad de Derecho de una Universidad Pblica, que slo afectan a los matriculados-, y otras tienen como destinatarios a una serie de sujetos que resulta imposible precisar a priori as, convocatorias de oposiciones, o de subvenciones, en las que nunca se sabe quin podr o no concurrir (i.e, las convocatorias de ayudas pblicas para realizacin de tesis doctorales y formacin de personal universitario de las CCAA, como es el caso del Gobierno de Navarra).

Por esta razn la distincin principal entre el acto y el reglamento no descansa sobre la generalidad, sino que se apoya en el carcter normativo: si la actuacin general tiene vocacin de permanencia en el tiempo, se tratar de un reglamento, y si se agota con su ejercicio como es el caso de las convocatorias- ser un acto administrativo. No obstante, el criterio de la generalidad, sin ser infalible, es de gran utilidad para detectar los reglamentos en la mayora de los casos. (B) Los actos de Gobierno: alcance del control y el problema de la discrecionalidad. Los actos de Gobierno (anteriormente denominados actos polticos, aunque algunos an los denominan actos polticos de Gobierno), resultan de la naturaleza particular del Gobierno: ste es, por un parte, un rgano constitucional, que desempea funciones constitucionales; y por otra, tambin forma parte de la Administracin pblica, ubicndose en la cspide de la misma y por tanto, le corresponde dirigirla. Esta dualidad, sin embargo, ha planteado el problema de determinar si los actos que el Gobierno desarrolla en el ejercicio de sus funciones constitucionales (por ejemplo, en materia de relaciones exteriores, o ms interesante an, la poltica econmica del Gobierno), constituyen actos administrativos o una categora diferente. Determinar esto tiene como objetivo delimitar el alcance del control judicial: si se trata de actos administrativos, deben someterse al control de la jurisdiccin contenciosoadministrativa; caso contrario, habra que excluirlos y determinar el alcance del control, en caso de que pueda desarrollarse alguno. La respuesta del Derecho ante este tipo de actos ha evolucionado con el tiempo y con el asentamiento del Estado de Derecho en el sentido ms contemporneo. Muy brevemente, la primera respuesta ante este tipo de actos fue excluirlos de todo tipo de control judicial, siempre que tuvieran como mvil o motivo principal razones o fundamentos polticos. Se consideraban que en estos supuestos, la actuacin del Gobierno era absolutamente discrecional y poda tomar las decisiones que considerara ms conveniente, sin que pudiera someterse a ningn tipo de control jurisdiccional. Esta tesis se fue reduciendo desde la segunda mitad del siglo pasado, pero vendra a ser con la CE que se transformara la categora del acto poltico. Esto es as, porque la CE somete todos los poderes pblicos al control judicial (art. 106 CE). Adems, establece el DDFF a la tutela judicial efectiva, que podra verse vulnerado en caso de no permitirse algn tipo de control judicial si dichos actos afectan a los ciudadanos. No obstante, en poca constitucional el tema sigue planteando problemas. El TS en un primer momento los limita: sostiene su existencia, pero los limita al Consejo de Ministros siempre que se trataran de grandes decisiones que afectaran al Estado (bsicamente las funciones constitucionales). Adems los somete a control judicial respecto a lo que se conoce como elementos reglados del acto administrativo (la competencia, el control del procedimiento, del fin y la desviacin de poder). Posteriormente, la LJCA de 19981, depur ms el concepto, eliminando el apelativo de polticos, que sustituye por actos de Gobierno. La LJCA, adems de recoger la doctrina del TS y reiterar el control de los elementos reglados, someti a control de este tipo de actos en lo que afecte a los Derecho Fundamentales, as como la fijacin de indemnizaciones.

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.

Siguiendo con esta lnea, el Tribunal Supremo ha entendido que el control de los elementos reglados debe complementarse con otros elementos como el control de la motivacin y la razonabilidad de la decisin, y el control de los valores y principios constitucionales, como es el caso del principio de proporcionalidad. Por tanto, sigue existiendo el acto de Gobierno, pero se va sometiendo a mayores controles. Todo lo anterior podemos resumirlo en: (1) Que el Gobierno -con su dualidad- est sometido a la CE y al ordenamiento jurdico; (2) Que debido a esa posicin del Gobierno, nos vamos a encontrar con que este dicta actos administrativos cuando acta como director de la AAPP, y por otra parte, dicta actos de Gobierno cuando acta como rgano constitucional en ejercicio de funciones de direccin poltica; (3) Que los actos dictados por el Gobierno como AAPP, como punto de partida y como regla general se someten plenamente al control jurisdiccional (aunque luego veremos que esto no es as en todos los casos); Mientras que el control de los actos de Gobierno estn sometidos a un control mucho ms limitado: i. control de los elementos reglados; ii. proteccin de los DDFF; iii. determinacin de las indemnizaciones; iv. la jurisprudencia ha entendido que el control de los elementos reglados debe ampliarse y complementarse con el control de los pcpios. y valores constitucionales (i.e, el principio de proporcionalidad), la motivacin y razonabilidad de la decisin, y lo que resulta mucho ms controvertido y absolutamente problemtico, mediante el control de la discrecionalidad de la decisin administrativa. Esto ltimo, no obstante, resulta del todo problemtico, ya que supone que los Tribunales tengan facultad para controlar mbitos de direccin poltica, funcin que la CE atribuye al Gobierno, y no a los Tribunales. La consecuencia lgica es el quebrantamiento de la divisin de poderes. Aqu la respuesta quizs deba provenir de un ejercicio de prudencia y de autocontencin de los poderes pblicos. Esta claro que el poder tiende a extenderse (e incluso a abusar de l) hasta que se le permita. Esta es la misma base de la divisin y el equilibrio de poderes; de la idea de que todos los poderes acten como pesos y contrapesos de los dems. Por tanto, no hay duda de que debe controlarse al Gobierno para evitar que abuse de las facultades discrecionales que le han sido conferidas. Sin embargo, tambin est claro, que hay que dejar un margen de actuacin al Gobierno para que pueda cumplir el papel que le establece la CE, y que le exigen los ciudadanos en el marco de un Estado social y democrtico de Derecho. Hay que proteger los DDFF y los principios constitucionales, pero sin desvirtuar la divisin de poderes. Si nos trasladamos al mbito de la poltica econmica, esto es mucho ms evidente. Porque las decisiones no responden a un nico criterio ni existe un nico factor determinante. La eficiencia econmica no es (ni puede ser) el nico criterio decisorio. Tambin tienen que tomarse en consideracin condicionantes derivados del Edo. social (empleo, poltica industrial, etc).

En otras palabras, existen factores que apuntan a que el Gobierno debe contar con un margen de discrecionalidad que no puede controlarse. Es la misma naturaleza de la economa, o mejor dicho, la realidad de las cosas, la que puede llevarnos a esa conclusin: la realidad econmica es cambiante (ej. hace un par de aos nadie discuta la validez del modelo econmico mundial o la solidez del sistema financiero mundial); los conceptos econmicos no son estables, antes bien, estn sometidos a un proceso de constante revisin; los conceptos econmicos admiten muchas interpretaciones y conllevan mrgenes amplios de interpretacin, etc. Todos estos factores, refuerzan la idea de conceder un margen de discrecionalidad al Gobierno, que por otra parte es el rgano que cuenta con mayor legitimidad para tomar decisiones en este mbito. Esto es as, no slo porque la CE le otorga dichas funciones, sino porque cuenta con mayor legitimidad democrtica que los Tribunales y con el aparato administrativo necesario para adoptar al menos en teora- mejores decisiones que la que podra alcanzar un juez en la soledad de un despacho. (C) Actividad material de la Administracin, tambin denominada operaciones materiales, o de ejecucin. Se trata de actividades de la Administracin con las se dispensan prestaciones de carcter material, o se ejecuta materialmente lo dispuesto en un acto administrativo. Como ejemplos pueden citarse una operacin quirrgica efectuada en un centro sanitario pblico; el transporte de un viajero en un autobs municipal; la demolicin de un edificio ilegal; la retirada de un vehculo aparcado ilegalmente en la va pblica, etc. Se trata de actividades que se encuentran reguladas por el Derecho Administrativo, pero no constituyen una declaracin formal de voluntad, de conocimiento, de deseo o de juicio, sino la ejecucin de tales declaraciones; o bien la simple realizacin de acciones materiales por parte de la Administracin. (D) Los contratos administrativos no son actos administrativos, pues no gozan de la nota de la unilateralidad. Para su validez, el contrato administrativo precisa de dos voluntades, la de la Administracin y la del particular, y en tanto que ambas no confluyan no se perfecciona el contrato. Aclaratoria: la teora de los actos separables y su control judicial. Las actuaciones unilaterales de la Administracin dirigidas a la firma del contrato, a las que tradicionalmente calificamos como actos separables, s tienen carcter de acto administrativo y por tanto si pueden ser objeto de control administrativo. Ej. la convocatoria de unas pruebas de seleccin de trabajadores laborales de la Administracin es un acto separable incluido en el procedimiento de contratacin de esos trabajadores, y en caso de que incurra en ilegalidades puede ser objeto de recurso. (E) Los convenios entre .Administraciones Pblicas tampoco son actos administrativos, pues requieren la confluencia de dos voluntades, en este caso de dos instituciones pblicas; (F) Las actuaciones realizadas por la Administracin Pblica con sujecin al Derecho privado no son actos administrativos. Aunque determinados elementos pueden regularse por el DA. La Administracin realiza actuaciones con sujecin a otras ramas del ordenamiento jurdico, como el Derecho civil por ejemplo, en el alquiler de un edificio de su

propiedad-, el Derecho laboral cuando gestiona a empleados pblicos vinculados por contratos laborales- o el mercantil gestin de acciones de empresas mercantiles en mano pblica, o de ttulos valores. No obstante, en todos los actos de Derecho privado de la Administracin existen una serie de requisitos establecidos por el Derecho Administrativo que deben respetarse, como es el caso de la competencia del rgano administrativo. Por ejemplo, en el despido de un empleado laboral de una AAPP, las causas de despido se encuentran reguladas por el Derecho del Trabajo. Sin embargo, la determinacin del rgano competente para acordar el despido es materia propia del Derecho Administrativo: as, si el acto de despido debi acordarse por un Secretario de Estado, y en su lugar lo adopt un Director General, nos encontramos ante tal infraccin lo es de las normas jurdico-administrativas, y deber dilucidarse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa; en cambio, si el acto fue dictado por el rgano competente, y el trabajador pretende recurrir la causa de despido por considerarlo improcedente, nos encontraremos ante la aplicacin de las normas laborales, y el acto ser recurrido ante la jurisdiccin social. 4. CLASIFICACI DE LOS ACTOS ADMI ISTRATIVOS.

(a) En funcin de su contenido: se clasifican en actos favorables y actos desfavorables. - Actos favorables, o actos que amplan las facultades de los administrados. Entre ellos podemos destacar: 1. Los actos de admisin: los que comportan la incorporacin de un sujeto al uso de un servicio pblico, como la matriculacin en un centro de educacin. 2. Los actos de autorizacin, como la obtencin de una licencia municipal de apertura de un negocio. 3. Los actos de concesin y otorgamiento: en estos casos no existe un derecho previo, pero la Administracin lo otorga. Por ejemplo, no se tiene derecho a usar el dominio pblico de manera que se impida el disfrute de los dems, pero la Administracin puede otorgar una concesin de dominio pblico, y permitir el uso privativo del bien, en cuyo caso est creando el derecho y no autorizando el ejercicio de un derecho preexistente. En el mismo tipo se sita el otorgamiento de subvenciones. 4. Actos de exencin o dispensa: liberan al particular de una obligacin normalmente exigible. Por ejemplo, la exencin de un impuesto; la exencin de pagar la matricula en una universidad pblica. - Actos desfavorables o de gravamen: son actos que restringen las facultades de los administrados. Entre ellos se encuentran: los actos sancionadores, como las multas; los actos de prohibicin limitaciones de no hacer-, como la orden de cierre de un local; las obligaciones de hacer: por ejemplo, la orden de derribo de un edificio en ruinas, etc. La distincin entre actos favorables y desfavorables da lugar a una serie de consecuencias. En trminos generales los actos desfavorables han de encontrarse siempre motivados en tanto que los actos favorables podran carecer de motivacin. Adems la Administracin puede revocar los actos desfavorables, con relativa facilidad, mientras que los actos favorables, estn sometidos a un procedimiento mucho

ms complicado para poder ser eliminados, se requiere una declaracin de lesividad, informes, etc.

(b) En funcin de su modo de expresin: distinguimos entre actos expresos, tcitos y presuntos: Acto expreso es aquel en que la Administracin efecta una declaracin explcita, dirigida a los particulares; Acto tcito o implcito- es aquella actuacin de la Administracin que conlleva implcitamente una declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, que no ha sido exteriorizada de forma expresa. Acto presunto es una situacin de inactividad de la Administracin a la que por ministerio de la ley se le aparejan determinadas consecuencias jurdicas, esto es, se presume que existe un acto frente a la inactividad de la Administracin. Por ejemplo, el silencio administrativo. (c) En funcin de la posicin que ocupa el acto en el procedimiento administrativo: El procedimiento administrativo es una sucesin de trmites que desembocan en una resolucin final: a lo largo de un procedimiento se acumulan una serie de actos que no son la respuesta que la Administracin ofrece al problema en examen. Por ejemplo, antes de imponer una sancin la Administracin ha de conceder al particular el trmite de audiencia, y lo hace mediante un acto administrativo que se notifica, indicndole que dispone de un plazo para alegar lo que estime oportuno. Este acto administrativo es distinto del acto final del procedimiento, mediante el que se le impone la sancin al particular. Conforme a esta clasificacin, podemos distinguir entre actos de trmite y actos definitivos: (*) Los actos de trmite son los que se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la resolucin del procedimiento. Son actos de trmite los informes, las propuestas, las pruebas, etc. Estos actos se entienden dependientes del acto por el que se resuelve el procedimiento. (*) Los actos definitivos son los que ponen fin al procedimiento administrativo. Recogen la decisin de la Administracin y la razn por la que se tramita el procedimiento. Son actos definitivos las licencias, las multas, las subvenciones, etc. En la prctica administrativa, los actos de trmite se denominan acuerdos, y los actos definitivos, resoluciones. No obstante, debe tenerse presente que existen actos definitivos que reciben la denominacin de acuerdos, como es el caso de los actos definitivos que dictan los rganos colegiados. Ej. los acuerdos del Consejo de Ministros. (d) En funcin de la impugnabilidad del acto en va administrativa: Como regla general, los actos administrativos definitivos son susceptibles de un recurso en va administrativa, esto es, un recurso que ha de presentarse ante la propia

Administracin. De no interponerse dicho recurso, no podra impugnarse el acto en va jurisdiccional. Por otra parte, existen actos que excepcionan la regla. En tales casos se agota la va administrativa, es decir, no cabe interponer recurso administrativo alguno. Slo ser posible recurrir el acto en va jurisdiccional. El artculo 109 LRJPAC establece los casos en que los actos agotan la va administrativa en todas las Administraciones Pblicas: (*) Los actos dictados por rganos que carezcan de superior jerrquico, salvo que la ley establezca lo contrario. (*) Los actos que resuelvan un recurso de alzada: una vez interpuesto este recurso contra un acto, la resolucin que lo resuelve pone fin a la va administrativa, sin que pueda recurrirse nuevamente en va administrativa. (*) Los actos que resuelvan otros procedimientos de recurso o de revisin de actos, como la resolucin de los procedimientos de revisin de oficio de los actos nulos de pleno Derecho arto 102.2 LRJPAC-, las resoluciones de procedimientos de impugnacin que sustituyan al recurso de alzada arto 107.2 LRJPAC- y la resolucin del recurso extraordinario de revisin arto 119.3 LRJPAC-. (*) Las dems resoluciones de los rganos administrativos, incluso cuando tengan superior jerrquico, cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca. As, por ejemplo, la LRJPAC establece que agotan la va administrativa las resoluciones de procedimientos de responsabilidad patrimonial de las administraciones Pblicas (art. 142.6). La disposicin adicional 15 de la LOFAGE establece los rganos que agotan la va administrativa en la Administracin General del Estado. Estos son: El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno. El Presidente del Gobierno. Los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de sus respectivas competencias. El resto de rganos con rango de Director General o superior, en materia de personal. En los organismos pblicos adscritos a la Administracin general del Estado, los mximos rganos unipersonales o colegiados de cada organismo, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos, salvo que por Ley se disponga otra cosa.

En relacin con las Administraciones autonmicas, las correspondientes Leyes de Administracin de cada Comunidad Autnoma determinan qu rganos agotan la va administrativa. En las entidades locales, agotan la va administrativa las resoluciones del Pleno, del Presidente o Alcalde-Presidente y la Junta de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial requiera la aprobacin posterior de la Administracin del Estado o de la Comunidad Autnoma, o cuando ejerzan

Competencias delegadas y conforme al acto de delegacin proceda recurso ante stas (art. 52.l.a) LRBRL). Finalmente, los actos dictados por delegacin se entienden emanados de la autoridad delegante. Por tanto, si una autoridad inferior a otra que agota la va administrativa dicta un acto por delegacin de sta, dicho acto agota igualmente la va administrativa (art. 13.4 LRJPAC). (e) En funcin de la posibilidad de impugnacin del acto: diferenciamos entre actos firmes y no firmes. (*) Los actos no firmes son los que an pueden ser recurridos, bien en va administrativa, bien en va jurisdiccional. (*) Los actos firmes son aquellos que no pueden ser objeto de recurso, salvo los supuestos de recursos o vas extraordinarios (i.e, recurso extraordinario de revisin). Esta circunstancia puede derivar: (i) Por el transcurso del plazo de impugnacin sin interponer los recursos procedentes. Los actos administrativos tienen un plazo de impugnacin. Una vez transcurrido dicho plazo sin interponer el recurso procedente, el acto adquiere firmeza y no puede recurrirse. La firmeza puede producirse por la no interposicin tanto del recurso administrativo como del jurisdiccional. (ii) Por haber sido agotados todos los mecanismos de reaccin permitidos por el ordenamiento (es decir, por haber interpuesto los recursos administrativos o judiciales). Cuando se ha recurrido el acto administrativo hasta agotar todas las instancias administrativas y judiciales, el acto no puede impugnarse y adquiere firmeza. En este caso, adems por agotarse la va judicial el acto adquiere adems el carcter de cosa juzgada.

5. FU CI DEL ACTO ADMI ISTRATIVO. El acto administrativo tiene dos funciones bsicas: por una parte, concretar el Derecho aplicable al caso especfico (creando, reconociendo, modificando o extinguiendo situaciones jurdicas); y, en segundo lugar -con carcter general- pretende dotar de estabilidad las relaciones jurdicas, con el objetivo de garantizar el principio constitucional de seguridad jurdica. Por esta razn, y a diferencia de otros modos de actuacin de la Administracin o de lo que ocurre respecto a los negocios jurdicos privados en los que la ilicitud conlleva la nulidad absoluta, en el caso de los actos administrativos la regla general es la anulabilidad. La anulabilidad supone que como regla general, si un acto administrativo est viciado, debe activarse su revisin va recursos administrativos y jurisdiccin contenciosoadministrativa en el brevsimo plazo que prev la Ley, so pena de que el acto administrativo (afectado de ilegalidad) se convierta en firme. Esta construccin tan estricta, tiene por finalidad que los actos de la Administracin (que deben tomarse a travs de un complejo procedimiento administrativo, teniendo en consideracin los diversos intereses afectados y el inters pblico), no sean indefinidamente cuestionados. Esto no es slo un beneficio para la eficacia

administrativa, tambin para la seguridad jurdica de los particulares, que requieren estabilidad y claridad en sus relaciones con la Administracin. Por tanto, tenemos que tener presente que el establecimiento de estos plazos preclusivos y cortos, tienen por finalidad dar claridad en las relaciones jurdicas y brindar seguridad jurdica a los particulares, y tambin a la administracin. Es necesario contar con un acto administrativo firme que respalde al particular, y evite de que este se encuentre expuesto a que la Administracin adopte en cualquier momento -bien por iniciativa propia, bien por la mediacin de otro particular interesado- medidas que supongan considerar ilegal la actividad antes reconocida a travs del acto administrativo. En este sentido, el acto administrativo cumple una funcin similar a las sentencias judiciales sirviendo de respaldo constitucional, a la seguridad jurdica y a la claridad de las relaciones jurdicas de los particulares y la Administracin. Sin embargo, esta funcionalidad del acto administrativo se ha visto afectada recientemente en algunos supuestos particulares. El ejemplo ms claro es el de los procedimientos administrativos de gestin de riesgo (por ejemplo, en el caso de autorizacin de comercializacin de medicamentos o de OMG). En estos supuestos se invierte la importancia del acto administrativo y del procedimiento. Normalmente, el procedimiento administrativo se entiende auxiliar de la decisin final (es un conjunto de tramites con la finalidad de dictar la resolucin administrativa). El procedimiento administrativo finaliza de una u otra manera, y la decisin final (el acto administrativo) est llamado a permanecer, a garantizar la seguridad jurdica y la estabilidad de las relaciones jurdicas. Pero en el caso de las decisiones en materia de gestin de riesgo, las decisiones (los actos administrativos) se caracterizan por su provisionalidad. Lo duradero es el procedimiento, que de alguna manera se prolonga en el tiempo, mediante la adopcin de medidas de seguimiento. En estos procedimientos se incrementa notablemente la posibilidad de modificar el acto administrativo, que se manifiesta en el otorgamiento de licencias por periodos cortos de duracin, en la suma de supuestos que permiten revocar el acto administrativo, o en la posibilidad de interponer condiciones a posteriori (es decir, con posterioridad a que el acto administrativo se haya dictado, notificado e incluso haya transcurrido el plazo para recurrirlo y sea por tanto firme). Ms an, en estos casos existe la posibilidad de suspender temporalmente la eficacia de los actos administrativos, establecer procesos continuos de seguimiento, obligaciones peridicas de inspeccin y fuertes potestades de inspeccin en manos de las administraciones pblicas, etc. Un ejemplo que nos permite ilustrar esta cuestin, es la autorizacin de comercializacin de medicamentos. Con la solicitud de autorizacin las empresas farmacuticas tienen que acompaar lo que se conoce como planes especficos de farmacovigilancia, y demostrar que cuentan con capacidad para realizar una adecuada vigilancia de los efectos del medicamento post-comercializacin. Por tanto, el acto administrativo no es aqu la finalizacin del procedimiento. El procedimiento es un continuo que se prolonga con medidas de vigilancia de los efectos de los medicamentos sobre los consumidores. Adems, antes de la conclusin del plazo de validez la autorizacin esta sometida a alteraciones respecto a su rgimen, y se habla incluso de suspender o revocar la

autorizacin con relativa facilidad, justificada en el inters pblico, la defensa de la salud o la seguridad de las personas. 6. LOS ELEME TOS DEL ACTO ADMI ISTRATIVO Los elementos de los actos administrativos son aquellos componentes que deben reunir para adquirir validez. Su carencia determina la imperfeccin o invalidez del acto. (a) Elemento Subjetivo Para que un acto administrativo sea vlido debe dictarlo el rgano competente. Adems, en el mbito especfico de dicho rgano, debe dictarlo el sujeto titular del mismo. Por otra parte, el rgano que debe dictar el acto se encuentra precisado en las normas atributivas de las competencias administrativas. Como ya se ha mencionado anteriormente, la competencia debe atribuirse mediante una norma concreta, y slo podr alterarse su ejercicio mediante los mecanismos ya conocidos (delegacin, avocacin, sustitucin, etc). Respecto al sujeto fsico titular del rgano, este debe estar investido, esto es, debe encontrarse en el vlido ejercicio de las tareas que corresponden al rgano administrativo. La investidura requiere un nombramiento legal, la toma de posesin del puesto o cargo, y el desempeo de la competencia en situacin de servicio activo. Si se incumple uno de estos requisitos surge un conflicto entre el principio de legalidad, que induce a la anulacin del acto administrativo, y el principio de seguridad jurdica, que exige mantener el acto debido a su apariencia de legalidad. La prevalencia de uno u otro principio slo puede enjuiciarse en cada caso concreto, atendiendo al principio de ponderacin. Finalmente, debe notarse que en el mbito del Derecho Administrativo la voluntad interna del sujeto fsico titular del rgano es irrelevante. Es decir, lo que opina internamente el titular del rgano administrativo no afecta la validez del acto. (b) Elemento objetivo Este elemento hace referencia al contenido del acto. Es decir, la declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en que consiste el acto administrativo. El contenido del acto puede ser esencial o eventual (tambin denominado accidental o accesorio). (*) El contenido esencial es el que ha de darse siempre, y sin su concurrencia no existir acto administrativo en sentido propio; es la declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio en si misma considerada. (*) El contenido accidental es aqul sin el cual el acto podra seguir existiendo perfectamente, pues se trata en realidad de clusulas accesorias al contenido principal del acto, que de ser eliminadas no le restaran sentido. En el marco del contenido accidental, a su vez, puede distinguirse entre condicin, trmino y modo. Conforme al arto 53.2 LRJPAC, el contenido de los actos administrativos, ya sea principal, ya accesorio, ha de reunir ciertos requisitos:

a) Debe ser lcito, ajustndose al ordenamiento jurdico; b) Ha de ser adecuado, lo que significa que debe corresponderse con el fin para el que se dicta; c) El contenido ha de ser determinado o, cuando menos, determinable: debe ser posible conocer lo que verdaderamente se pretende con el acto; por ejemplo, el acto que conceda una subvencin debe determinar su cuanta, o al menos indicar como ser calculada la misma; d) El contenido del acto ha de ser posible, es decir, que su realizacin debe ser viable, factible: por ejemplo una orden de derribar un edificio en ruinas no sera posible si la estructura colaps y se derrumb antes de ejecutar el AA; Adems, para que un, acto administrativo resulte vlido se exige que concurra su presupuesto de hecho. Este no es propiamente un elemento objetivo del acto, sino ms bien un requisito previo que condiciona su validez: si no se produce el presupuesto de hecho, no puede dictarse el acto. Es, por tanto, el precedente fctico que permite la adopcin del acto. En la medida que el presupuesto de hecho condiciona la actuacin administrativa, es susceptible de control jurdico, erigindose en un elemento reglado de los actos administrativos (denominado control de los hechos determinantes del acto administrativo). La falta del presupuesto de hecho es determinante de un vicio de invalidez que permite la anulacin del acto. (c) Elemento teleolgico o causal Hacemos referencia a la finalidad de la actuacin administrativa. La doctrina distingue entre el fin y la causa del acto administrativo. El fin sera la finalidad prevista en la norma para el acto administrativo, y la causa, la concreta razn o finalidad por la que se dicta un acto determinado. Para que el acto administrativo resulte vlido, el fin y la causa deben coincidir, esto es, el acto debe dirigirse precisamente a la finalidad prevista por el ordenamiento jurdico: en caso contrario, el acto se apartara del fin contemplado por el ordenamiento, lo cual constituye un vicio denominado desviacin de poder. Adems, los actos administrativos han de ser adecuados a los fines que persigan (adecuacin del acto) art. 53.2 LRJPAC-. La adecuacin del acto supone que: (1) EL acto ha de demostrar aptitud para alcanzar el fin que el ordenamiento jurdico previ (principio de congruencia); (2) Debe respetar el principio de proporcionalidad. Conforme con dicho principio -y simplificndolo mucho- si fuera posible dictar diferentes actos administrativos para alcanzar un mismo fin, se elegir de entre todos el que resulte menos restrictivo de los derechos individuales. (d) Elemento formal (i): las formalidades y la forma en sentido estricto El elemento formal se refiere a los requisitos formales que se exigen para la elaboracin y produccin de un acto administrativo. En el Derecho Administrativo, el cumplimiento de las formas por parte de la Administracin es especialmente exigido. Esto es lo que se denomina principio de las formas tasadas.

En este sentido, el procedimiento administrativo se compone de formalidades. Las formalidades constituyen la manera en que se elabora e integra la voluntad administrativa, es decir, el mecanismo decisorio que ha de seguir la Administracin hasta alcanzar el acto definitivo (la resolucin administrativa). El desarrollo del procedimiento se encuentra presidido por el principio ad solemnitatem, (art. 53.1 LRJPAC), que exige la produccin del acto administrativo ajustndose al procedimiento establecido. La infraccin del procedimiento comporta un vicio, cuyo a1cance depende de la gravedad de la infraccin en que se haya incurrido (sobre esto volveremos ms adelante). Junto al concepto de formalidades, existe el de forma en sentido estricto, que es la manera como se presenta o exterioriza la voluntad administrativa, esto es, el modo de hacerla pblica. En otras palabras, es el modo en que la Administracin da a conocer los actos administrativos. Existen diferentes formas de expresin del acto administrativo, aunque las ms comunes son la escrita y la oral o verbal: (i) Escrita, es la forma de expresin natural del acto administrativo, y la que el artculo 55.1 LRJPAC de la Ley declara como medio general de produccin. Por asimilacin, se incluye en este grupo toda clase de soporte que incluya la lengua escrita, como es el caso del fax, los ficheros informticos, el correo electrnico, etc. (ii) Oral o verbal, son los actos que se expresan de palabra normalmente por un agente de autoridad. Ejemplos de este tipo, lo constituyen la orden de disolucin de una manifestacin ilegal, el cierre de un local que ha excedido el horario de apertura, etc. El principal problema que presentan estos actos es el de su constancia. En tal sentido, el artculo 55.2 LRJPAC dispone que cuando se precise la constancia escrita de un acto oral, ste se recoger en una comunicacin elaborada por la Administracin. La forma en que debern recogerse los actos administrativos como regla general es la escrita, mediante documentos administrativos. Segn el artculo 46.4 LRJPAC, tienen la consideracin de documento pblico administrativo los documentos vlidamente emitidos por los rganos de las Administraciones Pblicas. Documento es el soporte fsico en el que se recoge el acto, y su soporte puede ser el papel, pero tambin cualquier otro, como un fichero informtico. Cuando un acto administrativo adquiere la condicin de documento pblico, el ordenamiento jurdico le adhiere una serie de consecuencias, y en particular, le beneficia con una presuncin iuris tantum de certeza y veracidad (art. 137.3 LRJPAC). Ejemplo, los atestados policiales y las actas de inspeccin se presumen validos y ciertos; quien pretenda oponerse al contenido del acto tiene la carga de destruir dicha presuncin.

(e) Elemento formal (ii): la motivacin (i) Concepto El requisito de forma ms importante es la motivacin. Es la exigencia de hacer pblicas las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto administrativo. El ordenamiento jurdico impone que ciertos actos administrativos sean motivados; si tales razones no se incorporan al acto -aunque existan realmente- el acto adolecera de un vicio: la falta de motivacin. La motivacin suele consistir con la declaracin de que se cumple el presupuesto de hecho que da lugar a la aplicacin del acto administrativo, as como los preceptos que recogen el objeto del acto y las dems circunstancias relevantes par explicar la decisin administrativa. (ii) Finalidad de la motivacin La motivacin cumple una triple finalidad: (*) Es un mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en la motivacin el fundamento del acto su destinatario puede oponerse al mismo destruyendo su motivacin, esto es, demostrando la ilegalidad de las razones en las que la Administracin fundamente el acto. En este sentido, el Tribunal Constitucional considera que los actos administrativos carentes de motivacin cuando sta resulte preceptiva- generan indefensin. (*) Precisa con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad administrativa; y sirve asimismo para persuadir al destinatario de impugnaciones intiles: cuando la motivacin de un acto sea irrefutable, no se interpondrn recursos que a la postre resultarn intiles. (*) Justifica la actividad administrativa ante la opinin pblica en general. (iii) Actos que deben motivarse No todos los actos administrativos han de ser motivados. El artculo 54.1 LRJPAC establece los actos que preceptivamente (necesariamente) debern motivarse. Algunos de dichos actos, son: a) Los que limiten derechos subjetivos o intereses legtimos; esto es, en sentido genrico, todos los actos desfavorables (i.e, los actos sancionadores); b) Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de rganos consultivos; c) Los actos por los que en un procedimiento administrativo, se acuerde la aplicacin de la tramitacin de urgencia, o la ampliacin de los plazos de resolucin; d) Los actos que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales; e) Los actos que deban ser motivados en virtud de disposicin expresa.

(iii) Alcance de la motivacin y de su incumplimiento Como ya se ha sealado, en la motivacin se debe recoger una sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho (as lo recoge expresamente el art. 54.1 LRJPAC). En este sentido, la prctica administrativa diferencia: (*) Los hechos, por ejemplo, la descripcin de la conducta infractora en un procedimiento sancionador; y, (*) La valoracin jurdica o fundamento de Derecho, es decir, el precepto o los preceptos legales y fundamentos jurdicos (i.e, principios generales del derecho, jurisprudencia, etc.) que respaldan la adopcin del acto administrativo. Es importante tener presente que no se exige una exposicin detallada de las razones por las que se dicta el acto (y normalmente no se dan). La motivacin puede ser breve y concisa, siempre que sea suficientemente expresiva, aunque resulte genrica. De otro lado, el artculo 89.5 LRJPAC dispone que la aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma, por lo que cuando tales documentos hayan sido expedidos, no resultar preciso motivar el acto en su propio texto, bastando con remitir al correspondiente informe o dictamen a efectos de motivacin. Esta prctica se encuentra respaldada por la jurisprudencia constitucional as como por la del Tribunal supremo. La falta de motivacin supone la invalidez del acto administrativo. El alcance de este vicio nulidad o mera anulabilidad- depende del tipo de acto en que se haya omitido este requisito de forma (sobre esto volveremos ms adelante).