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Ce document est extrait de la base de donnes textuelles Frantext ralise par l'Institut National de la Langue Franaise (InaLF)

Etudes administratives [ ocument lectroni!ue" # par $uguste %ivien

p& 'rganisation et principes gnraux de l' administration( e la place !ue l' administration occupe dans le s)st*me de nos institutions( Les pouvoirs publics( ans l' en+ance des socits, les pouvoirs publics sont con+ondus - les divers intr.ts / la garde des!uels ils sont prposs, s' unissent par des liens si troits !u' ils commencent naturellement par se m.ler ensemble( Le souverain, roi ou peuple, les tient resserrs dans sa main toute0puissante, et les +ait tous +lc1ir sous l' empire d' une m.me volont( $vec le temps, / cette con+usion succ*de la division des pouvoirs( ans l' ordre politi!ue, elle procure aux p2 cito)ens des garanties tutlaires - dans l' ordre conomi!ue, si l' on peut ainsi parler, elle contribue / l' accomplissement plus rgulier, plus rapide, mieux ordonn des services publics 3 mais cette division !ui para4t toute simple, lors!ue les lois la consacrent et !ue l' usage l' a sanctionne, est l' oeuvre lente du temps, de l' exprience et de la r+lexion - elle commence par des essais, des t5tonnements et s' ac1*ve / l' aide de procds en !uel!ue sorte scienti+i!ues( Les +ractionnements du pouvoir sont d' abord imposs par la ncessit( Le souverain plie sous le poids de devoirs !ui dpassent ses +orces et !u' il ne peut ngliger sans s' exposer / des plaintes, importunes m.me au despotisme - +aute d' appuis, d' instruments et de conseils, gar par l' ignorance ou par des passions !ue n' arr.te aucun +rein, il marc1e au 1asard, ne suit !ue son caprice et ne recule pas m.me devant la violence( Les su6ets sont in!uiets - l' arbitraire r*gne - un malaise universel trouble les esprits( 7our allger un +ardeau trop pesant, pour dissiper les alarmes, rtablir le mouvement, prvenir les rsistances, la protection d' une autorit spciale est accorde en premier lieu / ce !ue les cito)ens ont de plus c1er, / leurs proprits, / leur libert personnelle, / leur vie( 8oustraire ces biens prcieux aux incertitudes d' une volont mobile est le besoin !ui se +ait le

plus t9t et le plus vivement sentir( L' ordre 6udiciaire est +ond( 7ar l' tablissement des tribunaux, les peuples entrent dans la voie des institutions rguli*res et s' initient aux bien+aits de la sparation des pouvoirs( $ppli!uer la loi, tel est l' o++ice des tribunaux - mais si p: la loi reste arbitraire, si le 6uge obit / une r*gle incessamment variable, la scurit !ue procurent les tribunaux est illusoire et incompl*te( Il +aut donc, comme cons!uence de l' tablissement 6udiciaire, attac1er / la loi la dure et la maturit, et la rendre stable pour !ue l' application en soit +erme et assure( ans ce but, on l' entoure de +ormalits particuli*res, on la prpare avec plus de soin, on la soumet / un examen plus r+lc1i, / des contr9les plus srieux, on la publie avec solennit - elle est ainsi prserve de trop +aciles c1angements( ;ien !u' elle demeure encore l' attribut exclusi+ du c1e+ de l' tat, elle prend une +orme propre, !ui prpare une sparation plus enti*re( 7lus tard, !uand les institutions politi!ues se +ondent, le droit de +aire les lois cesse d' appartenir / la ro)aut seule, et se partage entre elle et les assembles !ui reprsentent la nation( / certaines po!ues, par un dmembrement absolu, il passe tout entier / ces assembles, et le c1e+ de l' tat n' ) prend part !u' au mo)en de l' initiative, si elle lui est accorde, et d' un veto plus ou moins absolu( eux pouvoirs, le pouvoir lgislati+ et le pouvoir 6udiciaire sont ainsi dtac1s et ac!ui*rent une existence spare( $u monar!ue est rserv seulement le pouvoir excuti+, c' est0/0dire le soin d' excuter les lois, celles du moins dont l' application n' appartient pas / la 6ustice, et de gouverner la nation sous leur autorit( Le pouvoir excuti+ lui0m.me se divise en deux branc1es 3 la politi!ue, c' est0/0dire la direction morale des intr.ts gnraux de la nation, et l' administration !ui consiste principalement dans l' accomplissement des p< services publics( 8ous le gouvernement constitutionnel, la politi!ue elle0m.me passe en partie aux assembles lgislatives( =eprsentant la nation, dictant les lois aux!uelles elle doit obir, ces assembles ne peuvent demeurer trang*res / la politi!ue !ui, par les rapports !u' elle entretient au de1ors dans l' intr.t de l' indpendance et de la dignit du pa)s, et par le mouvement !u' elle imprime au dedans / tout ce !ui concerne le repos, la scurit, la vie morale et la prosprit du peuple, exerce une si grande in+luence sur les destines publi!ues( 7lus le pouvoir parlementaire grandit, plus il +ait invasion dans la politi!ue( Il la conduit par les lois, par les

votes +inanciers, par des rsolutions( $rriv / son extr.me dveloppement, il l' attire / lui pres!ue tout enti*re et n' en laisse au pouvoir excuti+ !ue ce !ui est mati*re de ngociation, d' tude et de mise en oeuvre, plut9t !ue de dlibration et de dcret( Cette division des pouvoirs et l' ordre successi+ dans le!uel elle s' op*re sont con+irms par les monuments de notre 1istoire( 8ous le rgime +odal les prv9ts et les bailliages, sous la monarc1ie, aussit9t !u' elle commence son long travail d' absorption et d' agrandissement, les parlements donnent aux peuples les garanties premi*res de la 6ustice( L' enregistrement des dits par les cours de 6ustice attribue aux lois leur caract*re distincti+( $pr*s la rvolution, / cette +ormalit pres!ue tou6ours vaine et souvent obtenue par la +orce, succ*de le vote des assembles reprsentatives( Le pouvoir politi!ue, de son c9t, se partage plus ou moins entre le c1e+ du gouvernement et les assembles( ans cet ensemble d' institutions, et !uels !ue soient p> les dtails des attributions respectives, l' administration a sa place / part, et, dans l' exercice de ses +onctions, elle se trouve en contact 1abituel avec tous les autres pouvoirs, avec la loi !u' elle appli!ue et compl*te au besoin, avec la 6ustice !u' elle organise et dont elle excute les arr.ts, avec la politi!ue de !ui elle reoit l' impulsion( ?uelles sont ses prrogatives @ ans !uelles limites doit0elle se ren+ermer @ Comment se d+end0 elle contre les usurpations des autres pouvoirs, et comment ceux0 ci / leur tour se prservent0ils des siennes @ C' est ce !u' il est ncessaire d' tudier pour dterminer avec prcision le r9le !ui lui est imparti dans le s)st*me constitutionnel( Cette tude rclame la plus srieuse attention et se rattac1e aux considrations les plus leves( ' une part, la libert politi!ue ) est en cause( La sparation des pouvoirs est la premi*re condition des gouvernements libres - proposition incontestable et !ui n' a rien perdu de son autorit pour avoir t inscrite dans la constitution de &A<A( ' autre part, plus l' administration a vu s' tendre son domaine, plus il est ncessaire de l' ) en+ermer troitement et de mettre les barri*res !ui l' ) retiennent et l' emp.c1ent d' en sortir, en +ace des lois et des moeurs !ui ont largi sa sp1*re( p:A e l' organisation administrative( e la centralisation( $vant de retracer l' organisation administrative, il convient de parler de la centralisation !ui en est la base( La centralisation, son nom le dit, ne peut exister sans un pouvoir central - mais il ne su++it pas !u' un tel pouvoir se rencontre pour !u' il ) ait

centralisation( La Brande0;retagne avec son parlement !ui dicte des lois aux trois ro)aumes et / des colonies rpandues sur toute la sur+ace du globe, la 8uisse avec sa di*te +drale, les tats0Cnis avec leur congr*s, reconnaissent un pouvoir central, et sont les exemples les plus +rappants de gouvernements dpourvus de centralisation( ' un autre c9t, si le dveloppement considrable donn / l' administration publi!ue ou collective des intr.ts communs est une cons!uence 1abituelle de la centralisation, il ne la constitue pas non plus( C1eD les nations !ui 6ouissent d' institutions locales actives et puissantes, mais indpendantes du gouvernement, la part de l' administration est tr*s grande et la centralisation inconnue( es lois !ui attribuent au gouvernement m.me de p:E l' tat une autorit gnrale, !ui lui donnent le droit d' tendre son bras sur les diverses +ractions du pa)s, de se substituer plus ou moins aux pouvoirs locaux, de s' interposer dans l' exercice des +acults individuelles, et !ui soumettent la nation / une direction uni!ue, partant du centre et ra)onnant 6us!u' aux extrmits les plus recules 3 voil/ ce !ui +ait la centralisation( 7our emprunter une comparaison appli!ue / une socit cl*bre, organise sur ce principe, la centralisation est une pe dont la poigne est dans la capitale et la pointe dans le reste de l' tat( Il n' ) a pas de nation oF elle ne se trouve / un degr !uelcon!ue, car l' absence de toute centralisation conduirait / l' anarc1ie - il en est oF son extr.me dveloppement a tu la libert, car, pousse / l' exc*s, la centralisation en+ante la servitude( / proprement parler, les nombreuses et ardentes discussions engages au su6et de la centralisation ont port beaucoup moins sur le principe lui0m.me !ue sur son dveloppement plus ou moins tendu( Il en est souvent ainsi( Nous vivons en e++et dans un temps oF pres!ue tous les grands principes des socits sont reconnus( 'n ne conteste aucune des lois morales !ui doivent prsider au gouvernement des 1ommes( Cela est vrai pour la plupart des liberts, inscrites dsormais, avec plus ou moins de sincrit, dans toutes les constitutions( Ceux m.me !ui ) ont le moins de penc1ant se croient obligs de les admettre, sau+ / les luder ou / les violer, !uand l' occasion le permet( 'n ne discute ouvertement !ue sur la mesure dans la!uelle elles seront possdes et sur les circonstances !ui sont de nature / en +avoriser ou / en p<G restreindre la 6ouissance, et on ne les supprime !ue par voie d' a6ournement( e m.me il n' est personne !ui n' accepte la centralisation, pour certains ob6ets et dans une proportion

!uelcon!ue( 8ur le point seulement oF elle doit s' arr.ter, les opinions se partagent( 8elon le gnie des peuples, leurs moeurs, leurs traditions 1istori!ues, leur situation gograp1i!ue m.me, la centralisation s' tend ou se resserre, et l' on s' expli!ue aisment l' extr.me dveloppement !u' elle a pris en France( epuis plusieurs si*cles elle a t le but vers le!uel la nation n' a pas cess de se diriger( 7our se constituer, pour reculer ses +ronti*res, pour imposer / des ennemis 6aloux et puissants, la France a laiss prendre en autorit au gouvernement ce !u' elle esprait !u' il lui rendrait en grandeur et en scurit( es rois 1abiles, de grands ministres second*rent ce sentiment national( La couronne, opposant / l' aristocratie +odale les communes !u' elle a++ranc1issait, abaissant la noblesse en +aisant tomber sur l' c1a+aud ses t.tes les plus illustres ou en l' ab5tardissant / la cour, reprenant ensuite les +ranc1ises locales, accrut successivement son pouvoir - de la runion de ces diverses con!u.tes se composa la monarc1ie administrative, bauc1e asseD ac1eve d6/ de la centralisation( La rnovation politi!ue de &HAE, loin de dtruire la centralisation, imposa au gouvernement le besoin de conserver les +orces dont elle tenait le +aisceau( e nombreux ennemis / combattre au dedans et au de1ors, les principes !ue la rvolution inaugurait / propager et / +aire triomp1er, l' unit / imposer / des provinces autre+ois spares par les institutions et les coutumes, la nation p<& / asseoir sur les bases !ue posait le rgime nouveau, tout exigeait une volont uni!ue, capable d' imprimer le mouvement, d' abolir les distinctions, de vaincre les rsistances( 8ans une autorit pres!ue absolue, ni l' assemble / !ui tait con+i le dp9t des liberts recon!uises, ni le gouvernement c1arg d' en assurer le r*gne, ne pouvaient accomplir leur oeuvre( $ussi, tout en organisant des pouvoirs locaux et en leur con+rant les attributions les plus tendues, l' assemble nationale +it remonter au roi, ou plut9t aux ministres, responsables devant elle, l' action politi!ue enti*re et une grande partie de l' action administrative( Il est vrai !ue les lois !u' elle rendit, n' taient pas appropries / leur +in( 8a pense tait en e++et de subordonner au pouvoir central tous les pouvoirs !u' elle distribuait aux divers degrs de la 1irarc1ie, et ces pouvoirs, elle les organisait de mani*re / trouver en eux des obstacles et non des mo)ens( Elle les +aisait collecti+s, les rendait pres!ue indpendants et par suite plus enclins / la rsistance !u' / la soumission( Iais il su++it de lire les instructions rdiges par elle0m.me / l' appui de ses dcrets, pour reconna4tre !ue la centralisation en tait le principe( Les c1angements apports successivement / la premi*re organisation tendirent tous / +orti+ier ce principe en le conservant( $u nom d' une politi!ue violente et in+lexible, la convention, investie elle0m.me du pouvoir excuti+, brisa tous les emp.c1ements !ui pouvaient

entraver sa dictature( En vue de rtablir l' ordre dans les +inances et dans l' administration, le directoire donna au pouvoir excuti+ une partie des attributions dlgues par la constituante aux dpartements et aux communes - en+in, l' empire, p<2 !ui avait +ait de la France un camp et de l' administration un recruteur de soldats, absorba tous les pouvoirs et tendit sans mesure le rseau de la centralisation( Ialgr de pro+ondes modi+ications introduites par le gouvernement constitutionnel, de &A&< / &A<A, la centralisation est encore le principe +ondamental de notre administration( / cette longue cole se sont +aonnes des moeurs !ui +avorisent le maintien de la centralisation( Cne continuelle immixtion du gouvernement dans pres!ue toutes les a++aires a +ait perdre aux cito)ens l' 1abitude des e++orts personnels( 'n se drobe / toute responsabilit individuelle - on attend d' autant plus du pouvoir central !u' on lui a concd davantage, et si l' esprit +ranais ne lui pargne pas la criti!ue, les ambitions prives ne c1erc1ent gu*re / se substituer / lui( L' tat de la socit, des +amilles et des +ortunes encourage ces dispositions( 7lus d' opulents patrimoines tou6ours pr.ts / +aire / l' tat une concurrence gnreuse dans l' accomplissement des services publics 3 la r*gle des partages divise les 1ritages et disperse les longs produits de l' pargne et du travail( 7lus de noms illustres consacrs / des oeuvres de patriotisme 3 un besoin d' galit 6aloux les carte ou les in!ui*te( 7lus d' associations religieuses avec de grands revenus et un vaste patronage 3 les lois ne les reconnaissent point - les moeurs l*vent une barri*re entre elles et les intr.ts de ce monde( Le labeur de c1acun se concentre dans le dveloppement de son propre bien0.tre et la contemplation de ses intr.ts domesti!ues( ans ce nau+rage de la grande proprit, des in+luences 1rditaires et du patriotisme individuel, le p<: gouvernement dispose d' immenses ressources, exerce un patronage sans limites, et est devenu l' arbitre de toutes les di++icults publi!ues, le dispensateur de toutes les gr5ces, l' excuteur de toutes les grandes entreprises( Ce rgime a soulev les plus vives rclamations, et l' on a pu !uel!ue+ois, c1eD ceux !ui les +aisaient entendre, remar!uer une singuli*re incons!uence( La centralisation donne / l' autorit publi!ue une grande puissance, et c' est parmi les plus dvous sectateurs du principe de l' autorit !u' elle a trouv ses adversaires les plus nombreux( Elle restreint la libert, et parmi les plus +ervents ap9tres de la libert, il s' en est rencontr !ui ont clbr avec un

poti!ue ent1ousiasme ses grandeurs et ses bien+aits( Les uns avaient surtout les regards tourns vers l' intrieur de la France, et ne considraient !ue l' extension des +ranc1ises locales - les autres ne vo)aient !ue la grandeur de la patrie, les +orces dont elle a besoin pour rsister / l' tranger et consolider la rvolution( La centralisation touc1e / tant d' intr.ts !ue, selon l' aspect sous le!uel on l' envisage, elle sugg*re les opinions les plus opposes( La centralisation a t la source de grands biens, !ui pourrait le contester @ Elle a contribu / animer la France d' un seul esprit et d' une m.me pense, elle a +ond l' unit et assis sur des bases indestructibles le rgime nouveau, mais elle a en m.me temps cr des maux +unestes( 7ar le rgime de la centralisation, l' autorit publi!ue a vu peser sur elle une responsabilit !ui, en m.me temps !u' elle +ait remonter 6us!u' / elle les bndictions publi!ues, dans les 6ours 1eureux, la livre, aux po!ues de crise et de malaise, / toutes les plaintes, aux clameurs p<< de ceux !ui sou++rent et aux atta!ues de ceux !ui exploitent ces sou++rances au pro+it de mauvaises passions( tourns des a++aires prati!ues, les esprits se tournent exclusivement vers les t1ories spculatives - le gouvernement prend une si grande part / toutes c1oses, !ue les mcontents consid*rent sa destruction comme le premier de tous les rem*des( 7our apprcier ces grie+s, examinons la centralisation dans ses rapports avec les besoins divers aux!uels elle doit pourvoir - rec1erc1ons !uels sont les attributs ncessaires du pouvoir central et dans !uelle mesure il doit en 6ouir, a+in de concilier, autant !ue +aire se peut, ses prrogatives avec les liberts publi!ues( Les gouvernements sont principalement institus dans un double but 3 la protection nationale et le maintien de l' ordre( Entretenir d' une part des relations bienveillantes avec l' tranger, prvenir les dissentiments, apaiser les rivalits, rsister aux atta!ues, veiller avec un soin 6aloux sur la grandeur et la scurit de la patrie - assurer d' autre part l' excution des lois, punir ceux !ui les violent, apaiser les troubles intrieurs, +aire rgner la paix, garantir / c1acun la libert du +o)er domesti!ue, cette libert !ui surpasse toutes les autres 3 telle est leur mission, et l' on peut dire !ue, dans les tats oF le gouvernement n' est pas arm des pouvoirs ncessaires pour l' accomplir, il n' ) a point de gouvernement( 7our rpondre / ce double besoin, le gouvernement est investi de pouvoirs d+inis par la constitution et par les lois - des agents sont placs sous ses ordres - la +orce p<>

publi!ue est dans ses mains - les tribunaux sont institus - des imp9ts sont levs( %oil/ le vrai domaine de la centralisation, et dans les pa)s m.mes !ui la repoussent de leurs institutions secondaires, elle l' occupe sans conteste( Iais ce domaine varie selon les conditions de c1a!ue tat( L' $ngleterre peut se proccuper moins, avec sa ceinture maritime, des dangers extrieurs, et avec son organisation politi!ue, des c1ances de troubles intrieurs( Les tats0Cnis obtiennent la m.me scurit du large espace !u' ils occupent, de l' absence de voisins +orts et de la possession de vastes territoires, ouverts aux populations in!ui*tes et tourmentes par le besoin( Les tats du continent europen, au contraire, sont contraints de +aire / la paix intrieure et extrieure de plus grands sacri+ices( La France en particulier, dans le voisinage de rivaux puissants, tenus en veil par l' initiative intellectuelle et morale !u' elle a tou6ours exerce, et par l' ardeur guerri*re !ui l' a longtemps anime, la France oF la rvolution a dtruit toutes les barri*res intermdiaires et +ait triomp1er la dmocratie, oF la population est serre, oF l' amour du sol natal rsiste aux expatriations, la France doit plus !u' aucune autre nation peut0 .tre, con+ier / son gouvernement des +orces imposantes, une grande arme, des agents nombreux, des revenus considrables, et la centralisation, m.me dans ce !ui est commun / tous les peuples , s' ) trouve ncessairement plus tendue !u' ailleurs( Les pouvoirs !ui se rattac1ent / cet ordre d' intr.ts doivent appartenir / l' autorit centrale directement, absolument, sans intermdiaire( Il est vident !ue les relations p<J diplomati!ues ne peuvent relever !ue d' elle( Il en est de m.me de l' arme et de la +lotte( ?uant / la leve de l' imp9t, on a pu voir, par l' application des lois de l' assemble constituante !ui en avait c1arg les autorits locales, tous les vices de ce rgime( es lenteurs sans terme, des pertes continuelles, des obstacles de tous les instants, tels en taient les rsultats invitables( $ussi, d*s !ue l' ordre commena d' entrer dans l' organisation des services publics, celui0ci +ut rendu au gouvernement seul( $insi, les relations avec l' tranger, l' arme, la +lotte, les ressources +inanci*res destines / en couvrir les dpenses, appartiennent ncessairement au pouvoir central, mais / deux conditions galement indispensables( ' abord, le gouvernement n' est !ue le mandataire de la nation, et il lui doit compte de tous ses actes( 7lus le mandat est considrable, plus la responsabilit doit .tre srieuse( Cne bonne constitution tablira cette responsabilit sur les bases les plus solides( Elle organisera une surveillance sv*re sur la diplomatie, d' oF peut sortir la paix ou la guerre - elle prendra des mesures pour !ue l' arme, cre dans l' intr.t de l' ordre et de la sKret nationale, ne devienne pas un instrument d' oppression - elle soumettra les +inances / des contr9les, / des vri+ications !ui emp.c1ent le gaspillage et la +raude - elle

+era en sorte en+in !ue le gouvernement ne puisse 6amais conduire la nation par les relations avec l' tranger / la rupture des alliances, par l' abus de la +orce publi!ue / la servitude et par le dsordre +inancier / la ruine et / la ban!ueroute( ' un autre c9t, une lgislation bien ordonne assurera p<H aux cito)ens, considrs dans leur existence individuelle, la protection de r*gles tutlaires, et placera tou6ours en +ace des +acults con+res au gouvernement, les conditions !ui en dterminent l' emploi et en prviennent ou en rpriment l' abus( 'n a vu !ue le gouvernement doit .tre et est en e++et c1arg du maintien de l' ordre / l' intrieur( Il n' est pas de +onction plus in1rente / son institution m.me - il n' en est pas non plus !ui ait servi davantage / l' extension exagre des attributions du pouvoir central 3 sous prtexte de maintenir l' ordre, il a mis la main sur un nombre illimit d' intr.ts, et les a compris dans ses pouvoirs de police - il s' est, / la +aveur du m.me prtexte, substitu aux pouvoirs locaux, dans une +oule de cas( ?u' est0ce !ue l' ordre en e++et et en !uoi consiste la police @ Il n' est pas pour ainsi dire une action dans la vie des cito)ens , !ui ne touc1e au bon ordre, et, sous ce rapport, le despotisme seul serait en tat de le maintenir - on en peut dire autant de la police( 'n comprend gnralement sous ce terme, tout ce !ui concerne la sKret, la tran!uillit, la commodit m.me des cito)ens 3 de !uelle autorit le gouvernement ne serait0il pas investi, si l' on prtendait lui abandonner de si vastes intr.ts @ Les cito)ens pourraient voir toutes leurs liberts passer entre ses mains( Nous exposerons sparment les principes de l' organisation de l' administration locale et de la police( ?u' il nous su++ise ici de !uel!ues considrations gnrales( Le probl*me / rsoudre, !uant aux pouvoirs !ui se rapportent / la police et au maintien de l' ordre, consiste moins / +ixer les limites de ces pouvoirs et leur ob6et, p<A !u' / dterminer !uel doit .tre / cet gard le principe de la lgislation( eux s)st*mes sont en prsence 3 l' un subordonne les cito)ens / l' administration( Il c1arge celle0ci d' autoriser ou d' interdire l' exercice de droits privs - il ne laisse aux particuliers la +acult de +aire certains actes, d' ouvrir certains tablissements, de se livrer / telle ou telle pro+ession !u' avec la permission de l' autorit publi!ue( 7ar ce mo)en, dit 0on, le maintien de l' ordre est assur( Le gouvernement, apprciateur impartial et clair, p*se les circonstances, impose des conditions, mesure les garanties morales, et prvient les carts !ui seraient de nature / troubler la socit( L' autre, au

contraire, s' en remettant aux cito)ens, trace / l' avance les devoirs !ui leur sont prescrits - il les soumet galement / des conditions, mais ces conditions sont rgles en termes gnraux et non pour c1a!ue cas spcial et pour c1a!ue individu( ?uicon!ue les en+reint, encourt les peines dictes / l' avance par la loi( Le premier de ces s)st*mes, enti*rement prventi+, a pour cons!uence d' augmenter les attributions du pouvoir public, c' est0/0dire la centralisation, !uand les pouvoirs locaux inspirent / la loi les m.mes d+iances !ue les cito)ens pris individuellement( Le second s)st*me, purement rpressi+, a seulement recours / l' autorit 6udiciaire( Le gouvernement peut encore intervenir pour exercer la surveillance et d+rer / la 6ustice les in+ractions !u' elle doit punir, mais il n' est investi d' aucune puissance propre et directe( Entre ces deux s)st*mes le c1oix ne saurait .tre douteux( p<E Le second seul satis+ait / la libert et / la dignit de l' 1omme ( ?ue deviennent des cito)ens dpourvus du droit d' exercer leurs +acults et assu6ettis en tant de c1oses au bon plaisir du gouvernement @ 'n pourrait m.me demander si dans un tat oF un tel rgime est tr*s dvelopp, il ) a encore des cito)ens( Le caract*re dominant du s)st*me prventi+ est la d+iance, sentiment in6urieux pour ceux !ui le +ont na4tre, 1umiliant pour le peuple dont la lgislation s' en inspire( La d+iance contre les individus conduit / une con+iance absolue envers le gouvernement( 8ur !uelles bases cette con+iance @ 8erait0il donc vrai !u' il n' ) a de sagesse, de prvo)ance, de lumi*res !ue dans les dpositaires de la puissance publi!ue @ trange contradiction( C' est le cito)en !ue sa raison claire, !ue son intr.t dirige, !ue la loi avertit, c' est le cito)en !ui est suspect( C' est le gouvernement !ue tant d' illusions peuvent garer, !ui ne peut avoir !ue des vues gnrales, et n' est pas en tat de pntrer avec sollicitude et clairvo)ance dans les !uestions purement prives, !ui est c1arg du soin de +aire les a++aires des cito)ens, et !ui en dispose avec son indi++rence !uel!ue+ois 1autaine, avec les passions dont ses agents ne peuvent se d+endre et sous l' in+luence des proccupations politi!ues, si aveugles et si intolrantes( Iais ne parlons pas de la libert( Emplo)ons des arguments !ue ne puissent pas repousser ceux m.me !ui, e++ra)s sans doute du dsordre de leur propre esprit, ont pass subitement de la licence / l' idol5trie du pouvoir absolu( 8ont0ils bien assurs de consolider le gouvernement en lui remettant des devoirs si pesants @ C' est le contraire !ui est vrai( Il n' ) a pas pour l' autorit publi!ue p>G

de plus grande cause de +aiblesse !ue l' exercice du rgime prventi+( Elle devient responsable de toutes les c1oses oF elle a mis la main - des autorisations !u' elle accorde et de celles !u' elle re+use( Elle est le point de mire de toutes les plaintes et la cause suppose de toutes les sou++rances( 'n voit dans l' autorisation une garantie de succ*s et on accuse l' administration des mcomptes !u' elle n' a pu prvenir, de ceux m.me !u' elle a prvus( Les +aveurs !u' elle conc*de soul*vent le soupon, entretiennent l' envie et +omentent les inimitis, aliment +cond des rvolutions, source intarissable des secousses politi!ues( e leur c9t, les cito)ens perdent l' 1abitude de se +ier / eux0m.mes, ils s' imaginent !ue le gouvernement m.l / leurs a++aires les dispense du calcul et de la prudence( 'n ne compte plus sur ses propres e++orts, sur son labeur, sur son activit( 'n s' en rapporte / la puissance publi!ue !ui s' est +aite la dispensatrice des industries et des droits( Le s)st*me prventi+ est peut0.tre plus commode pour les pouvoirs !ui ne comptent pas sur l' avenir - ils se meuvent plus / l' aise, en tenant les cito)ens dans une dpendance continuelle, en les a)ant / leur merci, / l' aide des craintes et des esprances !u' ils leur inspirent( Les gouvernements, au contraire, !ui ne bornent pas leurs vues / une autorit p1m*re, penseront tou6ours !u' il est en ralit plus +acile et plus 1onorable / la +ois de traiter avec des 1ommes !ui savent se guider par leurs lumi*res personnelles, !ui, artisans de leur destine et ddaignant une tutelle strile, ne demandent !u' / leurs bras ou / leur gnie des mo)ens d' existence( =esserrer le s)st*me prventi+ dans les bornes les plus p>& troites, n' ) recourir !ue !uand la sKret publi!ue l' ordonne, serait un des plus 1eureux correcti+s de la centralisation( Elle gagnerait galement en importance ce !u' elle pourrait perdre en puissance excutive, si la police active tait laisse dans une plus grande mesure aux pouvoirs locaux( C' est / eux principalement !u' elle doit .tre dvolue( Il est ncessaire !u' elle soit +aite de pr*s, par ceux !ui connaissent les individus, !ui sont au courant des besoins, et !ui, tou6ours prsents, ne +ont d+aut / aucune ncessit, !uel!ue imprvue !u' elle soit( En ce point, le r9le du pouvoir central doit .tre plus de surveillance !ue d' action, et de direction !ue de commandement( $ux pouvoirs locaux l' initiative - au pouvoir central le redressement( Le pouvoir central peut .tre appel cependant / assurer lui0m.me l' excution des lois et / rprimer le dsordre - mais il ne doit se montrer !ue pour suppler / l' inertie ou au mauvais vouloir du pouvoir local, et !uand la scurit publi!ue, dont il rpond, lui en +ait un devoir( Le plus sKr mo)en d' entretenir le D*le et de +orti+ier l' nergie du pouvoir local, c' est de le convaincre !ue de lui surtout dpend le maintien de la paix publi!ue et le triomp1e de la loi( Lui +aire voir sans cesse le pouvoir central se mettant / sa place et exerant ses

+onctions, c' est encourager sa +aiblesse et le dsintresser de son devoir( 7our accomplir les +onctions !ui viennent d' .tre numres, on a vu !ue le pouvoir central dispose de revenus considrables( Il les peroit et les dpense, et lui seul peut .tre prpos / ce double soin, aux conditions et sous les garanties tablies par les lois( Il est l' administrateur de la +ortune de l' tat( Il est en m.me temps le conservateur p>2 du domaine public, de ce domaine !ui, appartenant / tous pour l' usage commun de la socit, n' appartient / personne / titre particulier( $insi, c' est lui !ui garde et entretient les +leuves, les routes, les canaux et toutes leurs dpendances( / ce titre, il +ait toutes les grandes entreprises !ui se rapportent aux voies de communication gnrale, et !ui ont pour ob6et d' enric1ir et m.me d' orner la sur+ace du territoire( Cette branc1e de ses attributions dans la!uelle les administrations locales et l' industrie prive ont, en d' autres pa)s, une part bien plus large !u' en France, soul*ve des rclamations !u' il n' est pas 1ors de propos d' examiner( La socit enti*re est intresse / des entreprises !ui sont destines / l' usage commun des cito)ens , !ui +acilitent leurs rapports, les rapproc1ent entre eux et +avorisent, par les c1anges, le commerce et l' industrie( Indpendamment de tout esprit de s)st*me, le rgime !ui permet le plus d' augmenter le nombre de ces entreprises, en rduisant les dpenses !u' elles occasionnent, ou en stimulant le D*le !ui les +ait na4tre, doit tou6ours .tre pr+r, et la centralisation n' est 6usti+ie !u' autant !u' elle atteint ce double rsultat et !ue dans la mesure oF elle l' atteint( Convient0il donc, / ce point de vue, de remettre aux administrations locales ou de concder / l' industrie prive l' excution des travaux publics @ 6/, et en vertu des lois, les administrations locales sont prposes aux travaux !ui les concernent particuli*rement( Les di+ices publics sont diviss d' apr*s leur destination, et les routes d' apr*s leur importance, en trois catgories( Ils sont nationaux, dpartementaux ou p>: communaux( Les travaux !ui se rapportent / la premi*re catgorie sont les seuls dont le gouvernement soit c1arg - du dpartement ou de la commune dpendent les autres( L1ori!uement, cette rpartition para4t logi!ue( C1a!ue ordre de travaux appartient / !ui est le plus intress / ce !u' ils soient excuts avec soin et conomie( ?uant / ceux !ui restent au pouvoir central, / !uel titre les remettrait0on aux dpartements ou aux communes @ ans l' origine, cette dlgation avait t +aite par les lois de l' assemble constituante, et elle +ut condamne par l' exprience

comme celle !ui tait relative / l' assiette et au recouvrement de l' imp9t( L' tat sou++rait de la ngligence et de l' impritie des administrations locales, et de la pr+rence exclusive !u' elles taient disposes / accorder aux travaux !ui les intressaient directement( Cependant il ) aurait lieu d' examiner si, dans la distribution des routes et des di+ices, des c1angements ne pourraient pas .tre introduits, et si les dpartements ou les communes ne seraient pas +onds / demander !ue leur lot s' accrKt( 7eut0.tre aussi pourrait0il .tre accord plus de libert aux administrations locales - mais l' examen de cette !uestion touc1e plus au rgime gnral de ces administrations !u' / la centralisation en mati*re de travaux publics - d' autre part, avant de modi+ier le s)st*me en vigueur, il serait bon de s' assurer !u' en cartant le contr9le du pouvoir central ou en lui posant des limites plus troites, l' excution de ces travaux deviendrait plus conomi!ue et plus prompte( 'n peut / cet gard se reporter / la loi du 2& mai &A: J !ui n' a donn une si vive impulsion / la vicinalit communale !u' en armant le gouvernement d' un droit de coaction p>< et en plaant les communes sous l' autorit des conseils gnraux et des pr+ets( ?uoi !u' il en soit de ces r+ormes accessoires, l' attribution au gouvernement des travaux !ui concernent l' tat para4t peu contestable( Iais n' est0il pas dsirable !ue ceux de ces travaux !ui peuvent .tre l' ob6et de concessions utiles soient livrs / l' industrie prive @ En con+iant ces travaux au gouvernement, on obtient plus d' 1armonie et une rpartition plus exacte entre les diverses parties du territoire, par l' unit de direction et les vues d' ensemble !ui ) prsident( Il est des provinces oF l' industrie prive +erait d+aut parce !u' elle n' ) trouverait pas la compensation de ses dpenses( Le gouvernement , distributeur impartial, maintient l' !uilibre, et veille / ce !ue tous ceux !ui paient l' imp9t obtiennent leur part dans les dpenses utiles aux!uelles il subvient( L' tat, !uand il construit une route ou un canal, en rend l' usage gratuit, et, si la communaut en supporte les +rais, elle en recueille les avantages( Brand bien+ait en ralit, car le public supporte impatiemment les pages !ui g.nent ses communications et blessent la plus naturelle et la plus lgitime des liberts, celle des vo)ages et des transports( $ussi, la suppression des droits !ue le directoire avait tablis sur les grandes voies de communication, +ut0elle une des mesures les plus populaires du consulat( Il est vrai !ue l' tat lui0m.me est !uel!ue+ois oblig d' tablir des pages pour se couvrir des dpenses !u' entra4nent certains travaux, et a+in de pouvoir, / l' aide de cette ressource, les multiplier et en doter un plus grand nombre de localits( Iais, entre ses mains, les pages sont plus modrs, le public n' est point grev

p>> outre mesure, la concurrence est mnage et les intr.ts publics ne sont pas sacri+is / la soi+ de la spculation( Ialgr ces considrations, il est 6uste de reconna4tre !ue l' industrie prive o++re de son c9t des avantages rels !ui doivent souvent la +aire pr+rer / l' tat( L' tat entreprend par+ois, sous l' obsession des in+luences personnelles et dans des vues politi!ues , des travaux d' une importance tr*s secondaire et dont l' industrie prive aurait constat le peu d' utilit, si l' on avait t oblig de +aire appel / ses capitaux( Les deniers prlevs sur la France enti*re sont appli!us in6ustement au pro+it d' une partie +ort restreinte du territoire( ' un autre c9t, l' industrie prive excute avec plus de rapidit - ses procds sont plus simples et moins coKteux !ue ceux de l' tat( Il est +acile d' ailleurs de poser des limites / l' lvation des tari+s, au mo)en de maximums sagement calculs( En recourant / elle, l' tat peut obtenir des travaux plus nombreux sans grever le budget, et, somme toute, rien n' est plus lgitime !ue le page !ui +ait supporter la dpense / celui seulement !ui en pro+ite( 8' il s' agissait de rtablir un imp9t gnral sur les voies de communication, on pourrait / bon droit s' en alarmer mais !uand le pa)s est sillonn de routes dont l' usage est gratuit, tablir un page sur des voies nouvelles, ce n' est point imposer au public une g.ne dont il soit +ond / se plaindre , c' est, / c9t d' un service !u' on lui rend, lui demander la rmunration !ui en est le prix( Il est impossible de poser, sur cette partie des attributions du pouvoir central, une r*gle absolue( Comme aucun p>J grand travail ne peut .tre entrepris, comme aucune concession ne peut .tre +aite sans l' autorisation du pouvoir lgislati+, c' est / ce pouvoir, d' apr*s l' tat des +inances et les besoins des populations, de dcider si l' tat ou l' industrie prive sera c1arg de l' excution, et de +ixer les limites dans les!uelles la centralisation sera ren+erme / cet gard( $insi, la centralisation s' appli!ue ncessairement aux ngociations diplomati!ues, / l' entretien des +orces nationales, / la recette et / la dpense des imp9ts levs pour ces ob6ets essentiels et destins / ) subvenir - elle dirige la police, elle excute une partie des grands travaux publics - sau+ les rserves !ue nous avons +aites sur les deux derniers points, elle est / cet gard ncessaire et importe / l' existence m.me de la nation et / la scurit publi!ue( 8i, maintenant, de la sp1*re des c1oses matrielles nous nous transportons dans celle des c1oses morales, nous la retrouvons dans l' administration de la 6ustice, dans le rgime de l' instruction publi!ue et des cultes, et il nous reste / la considrer sous ce dernier aspect( Il n' est personne !ui n' applaudisse / l' admirable simplicit de notre organisation

6udiciaire et au bien+ait de cette cour supr.me !ui imprime l' unit / la 6ustice et assure ainsi la m.me application de la loi dans toutes les parties du territoire( 8eulement, nous avons d6/ retrac les garanties dues / la 6ustice contre l' administration, et !uand nous nous occuperons de la composition du personnel des services publics et des r*gles !ui s' ) rattac1ent, l' occasion se prsentera de revenir sur la magistrature( p>H ?uant / l' instruction publi!ue, longtemps place sous le 6oug d' une rigoureuse centralisation, elle tait dans les mains de l' universit !ui gouvernait un grand nombre d' tablissements +onds par l' tat, et sans l' autorisation de la!uelle aucun tablissement priv ne pouvait s' ouvrir( La loi du &> mars &A> G a remplac la centralisation universitaire par des conseils locaux et l' autorisation pralable par la simple obligation d' une dclaration( C' est une des rares con!u.tes de l' administration purement locale sur l' administration centrale et du rgime rpressi+ sur le rgime prventi+( Esprons !u' elle ne sera pas abolie / son tour - esprons surtout !u' elle n' aura pas pour cons!uence la destruction de ces grands tablissements publics oF se conservait l' esprit de nos institutions modernes, et ne cro)ons pas avec trop de con+iance !ue ceux !ui se portent au6ourd' 1ui les 1ritiers de l' universit, donneront aux gnrations !u' ils se c1argent d' lever, ces +ortes tudes, cette discipline, ce dvouement / la patrie !ue leurs devanci*res avaient puiss dans les maisons de l' tat( Nous avons trait / part les !uestions relatives aux cultes, / l' organisation du clerg et aux lois !ui s' ) rapportent( 7our le moment, contentons0nous de dire !ue la centralisation admise / l' gard des glises reconnues par la loi et salaries par l' tat doit se concilier avec leur lgitime indpendance aussi bien !u' avec la libert gnrale des cultes, et !u' ainsi appli!ue, tout en respectant les droits des cito)ens, elle arme le gouvernement d' un pouvoir ncessaire( Comme on le voit, la centralisation, en ce !ui concerne l' administration gnrale, et sans parler de l' administration p>A locale, ne comporte pas de tr*s pro+ondes r+ormes, au moins en principe( La lgislation pourra dans !uel!ues ob6ets de dtails rduire son domaine, et c' est un but au!uel elle doit tendre mais elle ne l' abolira pas en elle0m.me( Ce n' est pas dire !u' elle ne puisse .tre attnue ni modi+ie( Loin de l/, si le principe doit .tre maintenu, l' application en soul*ve les ob6ections les plus +ondes 3 la propension naturelle de tous les pouvoirs / s' accro4tre, le goKt de la domination, la vanit !u'

inspire une autorit discrtionnaire, la paresse des agents, les 1abitudes du public, tout a contribu / +aire de la centralisation en beaucoup d' occasions un obstacle, une entrave, une source de di++icults et de lenteurs( 8ans diminuer ses avantages, on pourrait la simpli+ier, la rendre plus expditive, plus souple, plus accommodante( 8on vice principal est la lenteur , et ce vice tient en grande partie / une ide +ausse( e ce !ue l' action administrative doit venir du centre, on conclut !ue toutes les a++aires doivent passer par les mains de l' administration centrale - on se trompe( Il n' est pas ncessaire / la centralisation !ue les agents placs au centre du gouvernement participent directement et personnellement / tous les +aits administrati+s( 8es dlgus locaux doivent .tre les con+idents de sa pense et les organes de sa volont( / l' aide des instructions, de la surveillance, des rapports, des comptes rendus, le gouvernement peut, dans beaucoup de cas, assurer l' excution des lois, pourvoir aux services publics, en un mot, accomplir ses +onctions( C' est / lui !u' incombe le devoir de se porter p>E partout oF son action est re!uise, et non aux cito)ens l' obligation de la poursuivre, / travers de longues distances( Cn dcret du 2> mars &A>2 a appli!u cette pense, en remettant aux pr+ets la dcision d' un grand nombre d' a++aires !ui taient portes devant le gouvernement, et exigeaient la signature des ministres ou du prsident de la rpubli!ue, la dlibration du conseil d' tat ou d' autres conseils administrati+s( Il doit en rsulter une utile simpli+ication, et l' on peut en esprer une plus grande activit dans l' expdition administrative( Cependant, il ne +aut pas se tromper sur le caract*re de cette mesure ni en exagrer la porte( ' abord, c' est / tort !u' on l' a !uali+ie de dcentralisation administrative, pour emplo)er les termes du dcret et des instructions !ui ont t +aites pour en rgler l' excution( Loin de diminuer les pouvoirs du gouvernement, le dcret les a tendus en !uel!ues points( Le gouvernement n' a donc t dpouill d' aucune de ses attributions antrieures, il est seulement astreint / les exercer d' une mani*re di++rente et, / certains gards, plus +avorable aux administrs( $insi, la centralisation subsiste tout enti*re, elle est m.me dveloppe - il n' ) a de c1ang !ue la +orme( ' un autre c9t, il ne +aut pas croire !ue ce soit sans de graves moti+s !ue beaucoup d' a++aires avaient t trans+res des pr+ets au gouvernement lui0m.me( 'n a dirig de vives criti!ues contre les administrations centrales - on s' est souvent rcri contre le despotisme des bureaux( Il est 6uste pourtant de reconna4tre !ue ces administrations se recommandent par leur exprience, leur connaissance appro+ondie des lois, l' 1omognit de

pJG leurs principes( ans ces temps agits, oF les 1ommes et les c1oses taient emports avec une si brus!ue mobilit, les administrations centrales pres!ue seules sont restes debout elles ont pu !uel!ue+ois emp.c1er d' utiles r+ormes, mais combien n' ont0elles pas en m.me temps arr.t de pro6ets aventureux, d' essais !ue la r+lexion n' avait point mKris M Elles ont, comme tou6ours, les !ualits de leurs d+auts 3 routini*res, elles rsistent aux tmrits - amoureuses de la +orme, elles emp.c1ent les surprises - pleines de leur importance , elles n' admettent d' autre domination !ue celle du c1e+ 1irarc1i!ue( Il ) r*gne surtout une indpendance / l' gard des in+luences personnelles, !ui est bien rare ailleurs( Les c1oses !u' on voit de loin, on les voit aussi de plus 1aut( Les coteries de petites villes, les in+luences purement locales s' annulent devant le pouvoir central( En peut0on dire autant des pr+ets @ 8ans +aire un parall*le !ui pourrait blesser de 6ustes susceptibilits, nous ne craignons pas d' a++irmer !u' il est une +oule de circonstances oF l' on est assur de trouver aupr*s du gouvernement plus d' impartialit !u' aupr*s des pr+ets - cela est vrai surtout pour tout ce !ui touc1e aux personnes, et !uant / l' unit des r*gles et / la rguli*re application des lois, les lumi*res ne sont0elles pas plus tendues et les traditions mieux conserves dans les bureaux des minist*res !ue dans ceux des pr+ectures @ e ces r+lexions, il +aut conclure, non !ue la pense !ui a dict le dcret du 2> mars &A>2 ne doive pas .tre approuve, mais !ue ces sortes de modi+ications / notre rgime administrati+ ont besoin d' .tre tudies avec une longue attention, claires par l' exprience des pJ& a++aires, discutes dans leurs moindres dtails - !uand elles sont +aites avec prcipitation, elles peuvent un instant sduire les esprits super+iciels, mais ne rsistent pas / l' examen des 1ommes prati!ues( 7our obvier aux lenteurs de la centralisation, il est un procd plus certain !ue le dplacement de pouvoirs e++ectu par le dcret du 2> mars &A>2( Il consiste, dans les cas oF les lois exigent une autorisation ou une approbation du pouvoir central, / +ixer le dlai dans le!uel la dcision doit .tre rendue et, ce dlai pass, / tenir l' approbation ou l' autorisation pour accorde( Les lois sur les administrations dpartementale et municipale contiennent d6/ !uel!ues dispositions de ce genre, et il serait bon d' admettre cette prsomption lgale, si l' on peut ainsi parler, dans toutes les mati*res oF elle ne serait pas de nature / entra4ner des cons!uences dommageables( C' est le seul mo)en de lutter contre la +orce d' inertie !ue l' administration oppose trop souvent / des demandes lgitimes et par+ois urgentes, +orce invincible / la!uelle il est impossible de rsister et !ui +ait plus de mal

!ue l' in6ustice et l' erreur, traduites en actes positi+s, contre les!uels on peut au moins rclamer, et en certains cas exercer des recours utiles( C' est donc moins le principe de la centralisation !u' il convient de contester !ue ses +ormes !u' il est ncessaire de corriger( 8impli+ier ces +ormes, supprimer tout ce !ui retarde la dcision sans l' clairer, en+ermer l' administration dans des dlais de rigueur, ne lui remettre !ue ce !ui appelle absolument son contr9le, n' adopter !u' exceptionnellement et dans des cas graves le s)st*me des autorisations pralables, telles sont les prcautions !ui pJ2 peuvent la 6usti+ier( 8es ennemis les plus dangereux sont ceux !ui la rendent intolrable en l' exagrant, et si !uel!ue c1ose pouvait la +aire prir, ce serait cette exagration( pJ: =*gles gnrales de l' organisation administrative( Les r*gles gnrales !ui prsident / tout le mcanisme administrati+, se rattac1ent au principe de la centralisation( En premier lieu, l' action est tou6ours con+ie / un agent uni!ue( Cette r*gle repose sur l' exprience( Lrois conditions sont imposes / l' administration 3 elle doit .tre prompte, nergi!ue et, dans la mesure de son autorit, responsable( La lenteur la paral)se, la +aiblesse l' nerve, le d+aut de responsabilit, !uand aucune r*gle n' a t trace, la laisse sans +rein( Les pouvoirs collecti+s man!uent / cette triple condition( Ils dlib*rent !uand il +aut agir( Le temps se perd en discussions - la diversit des opinions am*ne des transactions, des termes mo)ens, des rsolutions molles( La responsabilit, partage et ne s' arr.tant sur personne, s' e++ace et dispara4t( L' action se concilie si peu avec le concours de plusieurs, !ue, par la +orce des c1oses, les autorits collectives, domines par les besoins imprieux de l' unit, en viennent pres!ue tou6ours / rpartir le travail entre leurs membres, laissant / c1acun le soin de dcider seul les a++aires !ui lui sont c1ues( Le comit de salut public lui0m.me, malgr l' nergi!ue et in+lexible volont de ses membres, malgr la terrible solidarit !ui pesait sur eux, accomplissait ainsi sa redoutable mission( Ce pJ< compromis invitable a pour cons!uence de dtruire la garantie de la dlibration, sans la remplacer par celle de la responsabilit, la!uelle ne peut s' attac1er / des actes, +aits

par un seul en ralit, mais placs extrieurement sous le nom de plusieurs( En organisant le nouveau s)st*me administrati+, l' assemble constituante avait, / tous les degrs de la 1irarc1ie, con+i le pouvoir / des autorits collectives( Les vnements dmontr*rent bient9t de !uelle langueur ce s)st*me +rappait la puissance publi!ue( L' autorit locale se trouva sans vigueur, le pouvoir central sans in+luence, les intr.ts publics et privs sans garantie, et la nouvelle administration, si bien rgle dans son ordonnance t1ori!ue, si savante dans ses combinaisons, se droba au pouvoir public !uand il eut besoin de son concours( Lors!ue le gouvernement consulaire voulut rtablir l' ordre et +onder une administration propre / recevoir sa direction et / lui pr.ter assistance, il se contenta d' introduire dans l' oeuvre de l' assemble constituante le principe de l' agent uni!ue( Lout le s)st*me administrati+ +ut modi+i par cette seule disposition avec ce simple c1angement, le gouvernement imprial put conserver la lgislation de &HEG et &HE&, mais aussi ce c1angement su++isait pour donner / l' administration une virilit dont l' assemble constituante l' avait laisse dpourvue( En second lieu , l' agent !ui est appel / prendre des rsolutions, est assist d' un conseil( Cette r*gle est destine / corriger l' arbitraire et la prcipitation aux!uels un agent, livr / ses seules lumi*res, / sa seule volont, serait par+ois expos( 8i l' action , en e++et, doit .tre prompte et libre, il +aut pJ> en m.me temps !u' elle soit claire et r+lc1ie - !u' un bras uni!ue en soit c1arg, ainsi le veut l' intr.t de l' tat( Iais si l' administration cdait au caprice, +aute des in+ormations ncessaires, son nergie m.me serait un pril public( L' agent ne peut pas tou6ours se +ormer une opinion avant de prononcer( Cn examen personnel est souvent super+iciel et incomplet( Il +aut peser les arguments contraires, tudier des documents !uel!ue+ois volumineux, interprter la loi, en rec1erc1er le sens et l' esprit, en interroger la discussion, embrasser en un mot tous les lments de dcision( L' administrateur, absorb par les soins m.mes de l' excution, son mandat principal et 1abituel, ne peut accomplir ce laborieux devoir( Il a besoin !ue d' autres le supplent, lui pr.tent le secours de leur propre tude, lisent les pi*ces, discutent les intr.ts et se +orment une opinion / l' aide de la dlibration 3 c' est l' o++ice des conseils, placs pres!ue partout aupr*s des reprsentants acti+s de l' administration( Ces conseils sont purement consultati+s - ils donnent leur avis, !ui ne +ait point loi - ils n' ont aucune part / l' action - leur opinion est seulement un lment de l' instruction, !uel!ue+ois le plus essentiel( L' administrateur peut tou6ours rclamer leur avis - il est !uel!ue+ois oblig de le prendre( $insi la maturit de l' examen s' allie / la vigueur de l' action, et la responsabilit n' est pas dplace - aucune mesure importante ou dlicate ne peut .tre prise lg*rement - l' tat et les parties prives 6ouissent en m.me temps des avantages

de la dlibration et de ceux de l' unit dans l' action( Ces conseils purement administrati+s sont indpendants pJJ de ceux !ue l' lection cre dans le dpartement, l' arrondissement et la commune, et dont on verra le mcanisme et les attributions !uand il sera !uestion de l' administration locale( L' administration est surveille( C' est une autre r*gle de son organisation( es agents rpandus sur un vaste territoire, en occupant toutes les parties, souvent prposs seuls / un service important, ne pourraient, sans les plus graves inconvnients, c1apper / tout contr9le - la ngligence, les malversations, les abus d' autorit, l' oubli du devoir, le penc1ant / l' indpendance, le d+aut d' unit dans le service gnral, telles seraient les suites invitables du d+aut de surveillance( La libert est in!ui*te, la dmocratie ombrageuse( Ce n' est pas asseD !ue les dpositaires du pouvoir soient purs, il +aut de plus !u' ils ne puissent pas m.me .tre souponns( En+in, l' administration est tenue / des devoirs dtermins elle ne peut imposer aux cito)ens des obligations !ui ne sont point tablies par la loi, ni leur re+user l' exercice de +acults ou de droits dont la loi ne les a pas privs( Indpendamment des peines !ui pourraient l' atteindre si elle abusait de son autorit, ses actes sont su6ets / recours, !uand ils blessent un droit 3 c' est, comme on le verra, ce !ui constitue le contentieux administrati+, et des 6uridictions spciales sont tablies pour en conna4tre( $insi l' empire de la loi n' est 6amais suspendu, le lgislateur !ui pose une r*gle, !ui reconna4t un droit, !ui cre des garanties en +aveur des intr.ts privs, est assur !ue sa volont ne sera pas mconnue le cito)en peut tou6ours adresser sa plainte / un 6uge( pJH Cn agent uni!ue pour l' excution, un conseil plac pr*s de lui pour l' clairer, une surveillance continue et gnrale, des 6uridictions pour assurer le respect de la loi et des droits privs 3 telles sont donc les bases +ondamentales de l' organisation administrative( En exposant les lments m.me de cette organisation, nous +erons voir comment ces r*gles sont appli!ues( pJA e l' action administrative( 'n peut comparer l' di+ice !ue composent les dpositaires de la puissance publi!ue / une

p)ramide !ui s' largit sans cesse du sommet / la base( $u point le plus lev, le c1e+ de l' tat, roi sous le s)st*me monarc1i!ue, prsident sous la rpubli!ue, au0dessous de lui ses ministres - puis, aux derniers degrs, suivant une progression de nombre correspondant aux divisions territoriales, tous les agents aux!uels le c1e+ de l' tat et les ministres communi!uent le mouvement et donnent l' impulsion( $u prsident de la rpubli!ue appartient la premi*re place( La constitution de &A>2 lui a donn des pouvoirs plus grands !ue ceux des rois constitutionnels ( 7our ne parler !ue de l' administration, il en est le c1e+ supr.me, nomme / tous les emplois et +ait les r*glements et dcrets ncessaires pour l' excution des lois( Il a 1rit de toutes les prrogatives !ue les lois, depuis &A&<, avaient accordes aux rois !ui n' en 6ouissaient !ue sous la garantie de la responsabilit des ministres, et cette responsabilit est supprime par la constitution( / la vrit celle du prsident la remplace, mais, comme nous avons d6/ eu l' occasion de le rappeler, elle n' est tablie !ue devant le peuple +ranais( Est0 il besoin d' insister sur les di++rences !ui existent entre cette responsabilit !ui, pJE d' apr*s l' expos des moti+s de la constitution et d' apr*s sa nature m.me, ne peut .tre invo!ue !ue dans des N circonstances solennelles N , par la voie d' un appel au peuple !ue le prsident seul peut +aire, et la responsabilit permanente, varie, purement politi!ue et parlementaire / la!uelle les ministres taient soumis @ 8ous la monarc1ie constitutionnelle, le c1e+ de l' tat, entre les mains de !ui la constitution et les lois avaient runi des pouvoirs si nombreux et si levs, avait, pour l' clairer dans la direction 6ournali*re des a++aires publi!ues le conseil des ministres, dont la mission tait d' assister ncessairement le roi dans l' exercice de son autorit supr.me, et de s' interposer entre lui et le pouvoir parlementaire, comme un lien commun, comme un arbitre o++icieux( Certains actes devaient .tre +aits, d' apr*s la loi, en conseil des ministres - ce conseil toute+ois ne possdait aucune autorit propre( 8es rsolutions n' avaient de valeur !u' autant !u' elles taient adoptes par le roi, et ainsi son existence ne portait aucune atteinte au principe de l' unit( Ce s)st*me, maintenu dans une certaine mesure / l' gard du prsident de la rpubli!ue par la constitution de &A<A, n' a pas t conserv par celle de &A>2( Il n' ) a plus aucune solidarit entre les ministres - ils ne +orment point un conseil reconnu par la constitution, et s' il arrive !u' ils soient runis ensemble et consults en commun, ce n' est !ue !uand le prsident peut le croire utile, et sur les ob6ets !u' il lui convient de leur soumettre( Le contre0seing des actes du prsident n' est !ue la preuve de la vrit de la signature, et dans la ralit, / part l' importance du titre et l' lvation du pouvoir, un

pHG ministre, / l' gard du prsident, est dans la m.me position !u' un directeur gnral ou un pr+et( C' est un grand +onctionnaire prpos, sous les ordres du c1e+ de l' tat, / la direction d' une ou de plusieurs parties du service public( Il est vrai !ue la constitution dclare les ministres responsables, c1acun en ce !ui le concerne, des actes du gouvernement, c' est0/0dire de ceux aux!uels ils prennent part - mais cette responsabilit, purement 6udiciaire et personnelle, n' est pas autre !ue celle !ui atteint ou devrait atteindre tous les dpositaires de la puissance publi!ue( =elativement / l' administration, cette situation est beaucoup plus simple( Elle ren+erme les ministres dans leurs attributions propres, et ne leur permet plus, en invo!uant une responsabilit gnrale !u' on exagrait !uel!ue+ois, d' attirer / eux ce !ui ne leur est pas expressment donn par les lois ou les r*glements - mais l' exprience +era voir si cet avantage secondaire compense les inconvnients !ui rsultent de la suppression de la responsabilit( Les ministres ont reu des lois !uel!ues attributions directes !u' ils exercent en leur nom mais le nombre en est +ort limit( La plupart des actes du gouvernement sont dcerns au prsident de la rpubli!ue, et ce n' est !ue dans des cas exceptionnels !ue les ministres statuent directement( Leur mission principale est de diriger l' administration dans son ensemble, d' assurer sur tous les points de la rpubli!ue l' excution des lois, d' ) +aire sentir l' in+luence des pouvoirs publics, d' ) +aire prvaloir les r*gles d' unit, de progr*s et d' galit, dont un bon gouvernement doit .tre le gardien et le promoteur( pH& 7our les aider dans ce travail immense, les ministres ont aupr*s d' eux les bureaux, dsigns sous le nom d' administrations centrales, placs sous des c1e+s intermdiaires, directeurs gnraux, directeurs, c1e+s de service, c1e+s de division( Les bureaux sont les collaborateurs du ministre, les arc1ives vivantes de l' administration, les dp9ts de la tradition( Ils +ont le rapport des a++aires, appli!uent la dcision prise par le ministre ou le c1e+ secondaire, et expdient la correspondance administrative, par+ois minutieuse dans ces exigences, mais tou6ours, m.me dans ses abus, conservatrice de la r*gle ou de l' intr.t public( Ils n' exercent aucun pouvoir nominal, mais le plus souvent leur position spciale, leur longue prati!ue, leur +idlit aux prcdents, l' inexprience ou les proccupations du ministre, leur donnent le pouvoir rel( 7rsident de la rpubli!ue, ministres, administrations centrales, telle est la source d' oF dcoule l' action administrative - elle se rpand, / l' aide de canaux secondaires !ui, de proc1e en proc1e, la +ont circuler dans toutes les parties du territoire( Les dpositaires locaux du pouvoir administrati+ peuvent .tre diviss en deux

classes( Les uns poss*dent des attributions gnrales, les autres ont une capacit spciale et d+inie( ans la premi*re catgorie se placent les pr+ets, les sous0pr+ets et les maires( 7articuli*rement vous / l' administration proprement dite, dans son acception la plus large, ils reprsentent l' ensemble du gouvernement, et sont investis en !uel!ue sorte d' une autorit gnrale, en vertu de la!uelle ils exercent toutes les +onctions non pH2 con+res / un agent spcial, et m.me supplent cet agent dans les lieux oF il n' en est point tabli( Le pr+et dans son dpartement est le reprsentant le plus lev et, si l' on peut ainsi dire, le plus complet du pouvoir excuti+( L' administration est dans ses mains, la +orce publi!ue / sa disposition, le maintien de l' ordre et l' excution des lois sous sa responsabilit( Les services m.me aux!uels il n' est pas prpos, il les surveille, et son devoir est d' in+ormer le gouvernement des abus !u' il ) constate, de ceux m.me dont il est simplement in+orm( ans l' origine, les pr+ets exeraient une autorit / peu pr*s illimite( 7res!ue toutes les parties du service relevaient d' eux( L' empereur avait concentr la puissance sur leur t.te( L' unit de pouvoir se retrouvait ainsi au second degr de l' c1elle comme au premier( 7lus tard, l' augmentation du nombre des a++aires, les lenteurs occasionnes par ce rouage intermdiaire, le dsir de c1a!ue +onctionnaire de s' a++ranc1ir d' une entrave g.nante et d' une suprmatie importune, l' exemple m.me de ce !ui se passait au centre du gouvernement oF la division du travail s' tait dveloppe, d' autres causes encore ont notablement rduit les attributions des pr+ets 3 ils ont pourtant conserv le caract*re de dpositaires gnraux de la puissance publi!ue( 8ous leurs ordres, les sous0 pr+ets sont prposs, dans c1a!ue arrondissement, / l' instruction des a++aires, / l' excution des mesures prises par le gouvernement, / la surveillance de l' administration locale( 8imples intermdiaires, / part des cas +ort rares, trop rares peut0.tre, ils ne prennent aucune dcision, n' exercent aucun pouvoir personnel( Ils sont seulement les auxiliaires du pr+et pH: !u' ils clairent de leurs avis, !u' ils appuient de leur concours et dont ils prparent les travaux( ans c1a!ue commune, un maire runit aux pouvoirs municipaux dont nous parlerons / part, les +onctions de dlgu du pouvoir central( Il en est l' agent, en reoit des ordres !u' il est tenu d' excuter, et dans la plupart des communes reprsente seul le gouvernement( / c9t de ces divers +onctionnaires, se trouvent ceux / !ui sont con+is

des pouvoirs spciaux 3 pour les travaux publics, les ingnieurs en c1e+, ingnieurs ordinaires, conducteurs - pour l' instruction publi!ue, les recteurs, proviseurs, principaux de collges, pro+esseurs et rgents - pour la marine, les pr+ets maritimes, placs dans cin! ports seulement - pour les cultes, les v.!ues, curs, desservants, les prsidents de consistoires - pour la 6ustice, les procureurs gnraux et procureurs de la rpubli!ue pour les +inances, les directeurs de rgies et leurs subordonns, les receveurs gnraux, receveurs particuliers et percepteurs pour la guerre, les commandants de divisions et de subdivisions militaires - pour les a++aires trang*res, les ambassadeurs, ministres, consuls gnraux, consuls( Les titres m.mes de ces +onctions en indi!uent su++isamment l' ob6et prcis( L' ordre r*gne au sein de cet immense personnel( Il ) est entretenu par une exacte distribution des pouvoirs, par des r*gles !ue l' exprience avait consacres avant !u' elles +ussent crites, et surtout par la 1irarc1ie( La 1irarc1ie cre les rangs, classe les individus, distribue / c1acun un titre, un grade, des devoirs d+inis( Elle est pH< la source de la subordination et l' instrument de la discipline( 7our !ue l' action du pouvoir central soit pleine et enti*re, il +aut !u' aucune partie du territoire n' ) c1appe et !u' aucun de ses auxiliaires ne l' entrave( / ce double besoin rpondent la 1irarc1ie d' une part, et de l' autre l' autorit dont le gouvernement est arm / l' gard de ses dlgus( $u mo)en de la 1irarc1ie, le mouvement se transmet de proc1e en proc1e, par une c1a4ne non interrompue d' agents successi+s, 6us!u' aux extrmits les plus recules du territoire( Il n' est pas un point, si loign, si petit !u' il soit, oF le gouvernement n' ait un reprsentant, avec le!uel il peut communi!uer( Ce vaste rseau embrasse toutes les provinces et les met en rapport constant avec lui( La division dpartementale et communale +ournit des cadres pour plusieurs services publics - le dpartement, l' arrondissement, la commune, et, en certains cas, le canton, o++rent au gouvernement comme une suite d' c1elons par les!uels passent ses instructions ou ses ordres( ans les services publics !ui ne comportent pas cette division, des circonscriptions spciales sont +ormes par la runion de plusieurs dpartements( $insi, la rpubli!ue est partage pour le culte en dioc*ses, dont la plupart nanmoins ne contiennent !u' un dpartement - pour la 6ustice, en ressorts 6udiciaires - pour les a++aires militaires, en divisions - pour les travaux publics, en inspections - pour les +or.ts, en conservations( Les contres trang*res oF la France entretient des reprsentants, sont elles 0m.mes divises en grandes rgions pH>

et distribues entre les ambassadeurs ou ministres et les consuls gnraux 3 / ces divers degrs, l' autorit dlgue par le gouvernement au c1e+ intermdiaire descend de celui0ci / ses in+rieurs( C1a!ue case de cet c1i!uier, si l' on peut ainsi parler, poss*de une organisation distincte et reproduit une unit secondaire dans la grande unit politi!ue( 7ar ce mo)en, les regards du gouvernement restent sans cesse tendus sur le pa)s entier - il peut, / toute 1eure, l' interroger, conna4tre les besoins des dpartements et des communes, leurs sou++rances, leurs voeux, leur prosprit ou leur dnKment, leurs plaintes ou leurs contentements - il peut partout surveiller l' excution des lois, transmettre ses volonts, ses in6onctions, ses d+enses, pourvoir / l' accomplissement des services publics - en un mot, il est partout prsent et partout en mesure d' agir( La 1irarc1ie n' a de puissance !ue par la subordination !ui en est le complment ncessaire( Lous les agents du gouvernement lui doivent un concours +id*le et lo)al( Ils sont donc, sau+ l' observation de certaines conditions !ui varient avec la nature de leurs devoirs, nomms et peuvent .tre rvo!us par lui - il peut les suspendre, leur in+liger des peines disciplinaires, user en+in de tous les mo)ens ncessaires pour les contenir dans le devoir( Cependant l' autorit du gouvernement ne peut s' tendre 6us!u' / donner des ordres contraires aux lois, et s' il arrivait !ue ses agents reussent de tels ordres, non0seulement leur droit , mais leur devoir serait de n' ) point obtemprer( 8ous le rgime de la responsabilit ministrielle, on soutenait !ue, sau+ / en rpondre, les ministres pouvaient s' carter des lois( Cette proposition, +ausse pHJ sous toutes les +ormes de gouvernement, le serait surtout sous l' empire d' une constitution !ui a supprim la responsabilit politi!ue et parlementaire( 8i l' on n' admettait pas !u' avant d' obir au gouvernement ses agents doivent obir / la loi, l' organisation, dont les principaux linaments viennent d' .tre tracs, constituerait la plus redoutable mac1ine de despotisme 3 toutes nos liberts seraient en pril, non0seulement celles !ui n' ont de valeur !ue pour les esprits levs et dlicats, mais les plus simples et les plus universelles, les liberts !ui touc1ent le pauvre comme le ric1e, le +aible comme le puissant( Le personnel administrati+ ne +ormerait plus !u' une ligne de prtoriens au service du pouvoir asseD criminel pour l' emplo)er / la destruction de nos droits( Il est un sentiment dont l' absence excite avec raison l' in!uitude et les regrets de tous les 1ommes de bien, et a contribu aux nombreux c1angements !ue le gouvernement a subis en France depuis tant d' annes 3 c' est le respect du droit( La loi n' obtient pas en France cette obissance absolue !ui lui est assure, par exemple, en $ngleterre( 7ar+ois, les pouvoirs publics eux0m.mes l' ont viole, et ils n' ont trouv !ue trop d' imitateurs - des

ministres ont os proclamer le ddain !u' elle leur inspirait en certains cas, et des c1ambres ont eu la +aiblesse de tolrer ces carts( 'n s' est ainsi 1abitu / discuter la loi, / la 6uger, / mesurer la +idlit !ui lui est due( ' un autre c9t, le gouvernement s' est plu / ne voir dans les +onctionnaires !ue les serviles agents de sa volont, dpourvus d' indpendance individuelle et privs de libre arbitre - on a introduit dans les services civils l' obissance aveugle !ui, dans l' arme m.me, n' est pas sans limites( pHH ?u' en est0il rsult @ La centralisation, ainsi comprise, a +ourni au pouvoir central et / ce !ue, dans la polmi!ue des partis, on nomme 7aris, le mo)en de tenir la France sous le 6oug( Cn ordre parti du sige du gouvernement n' prouve, !uelle !u' en soit la source, aucune rsistance( 7our entrer en possession de toute la puissance publi!ue, il ne +aut !ue devenir ma4tre de la capitale, s' emparer des minist*res et disposer des tlgrap1es( Faonns par une longue su6tion, les +onctionnaires s' empressent de pr.ter leur concours - s' ils ont pr.t serment, on les en dlie solennellement - si la loi est viole, on la brise( Ils la redoutent moins d' ailleurs !ue le nouveau ma4tre dont leur sort va dpendre et !ui, de la capitale, leur envoie des ordres et leur promet l' impunit( Lel est le rgime !ue la centralisation, sous les +ormes !u' elle a rev.tues, nous a plusieurs +ois condamns / subir( Il n' en est point de plus propre / encourager les tentatives des +actions, / dconsidrer les agents du pouvoir, / pervertir toutes les ides de 6ustice et de droit, et / consacrer cette omnipotence de 7aris, contre la!uelle on s' l*ve, avec exagration sans doute, mais non sans +ondement( Il est temps de restituer / la loi son empire, aux 1ommes leur dignit, au pa)s la scurit !u' il a perdue( C' est du gouvernement surtout !ue l' impulsion doit partir( Il est le premier serviteur de la loi et ceux !ui ont l' 1onneur de l' assister doivent, non moins !ue lui, se montrer, en toute occasion, les rigides observateurs du droit( Le principal rem*de est dans la responsabilit directe et personnelle de tous les agents du pouvoir( ?ue cette responsabilit p*se sur tous ceux !ui violent la loi et ne s' arr.te pas m.me devant un ordre venu d' en 1aut - !ue pHA le bras de la 6ustice puisse les atteindre, et le soin de leur sKret personnelle les prservera contre les +aiblesses de leur caract*re - s' ils sont menacs d' un c9t par le pouvoir central !ui peut les rvo!uer, ils le seront de l' autre par les tribunaux !ui pourront les punir, et obligs d' opter entre leur

devoir lgal et d' in6ustes commandements, leur c1oix ne sera plus douteux( 'n prtendra peut0.tre !ue cette responsabilit entraverait le gouvernement dans son action, et !ue la subordination exclut la discussion( La rponse est +acile 3 pour le service le plus essentiel / la marc1e des a++aires publi!ues, pour l' imp9t, les agents de l' tat peuvent .tre poursuivis, en raison de toute perception +aite sans une autorisation de la loi( $ucun ordre ne peut les couvrir, aucun obstacle ne peut arr.ter le cours de la 6ustice( 'r, le recouvrement de l' imp9t n' a 6amais t compromis par cette garantie accorde aux cito)ens( La loi a seulement pris la prcaution d' exiger !ue l' ordre du gouvernement +Kt provisoirement excut( Cela +ait, elle ouvre toute action en restitution des sommes indKment pa)es, en rparation du dommage sou++ert, en punition m.me de l' illgalit commise( Il su++it d' tendre cette r*gle, et si, par exemple, l' agent du pouvoir attente / ma libert, de m' obliger / le suivre, en me donnant le droit, comme en $ngleterre, de recourir sur0le0 c1amp / un magistrat indpendant, en m' ouvrant en outre le recours !ui m' appartient contre celui !ui, sans droit, m' a 6et ou gard en prison( La loi +ranaise consacre une trange anomalie( Elle protge nos bourses et ne protge point nos personnes( / !ui demande une rparation pour un seul centime illgalement peru, l' acc*s des tribunaux est ouvert pHE il est +erm au cito)en !ui se plaint d' avoir t illgalement en+erm( Nous n' ignorons pas !u' une protection est due aux agents !ui remplissent souvent des devoirs di++iciles et prilleux, et !u' il +aut viter de m.ler la 6ustice et l' administration( Nous admettons donc en gnral cette protection( Iais !uand elle n' a pas t 6uge ncessaire / l' gard des mesures !ui touc1ent / notre +ortune, nous n' admettons pas !u' elle le soit / l' gard de celles !ui intressent notre libert( Il nous para4t d' ailleurs contradictoire de la remettre au pouvoir m.me !ui a pu ordonner de violer la loi, et de le constituer ainsi 6uge et partie( Il ne s' agit pas, dans notre opinion, de dcouvrir l' administration !uant aux actes !ui constituent essentiellement son domaine, le maniement des deniers publics, les mouvements de troupes, la gestion de la +ortune nationale, etc( Nous rclamons seulement la protection de la loi et de l' autorit 6udiciaire !uant aux mesures !ui atteignent directement les cito)ens dans leur personne, dans leur droit, dans leur scurit individuelle, mesures d+inies et !ui ne peuvent entra4ner la subordination de l' administration / la 6ustice( La responsabilit personnelle et directe des agents du pouvoir est une condition essentielle de la libert publi!ue( Elle se concilie par+aitement avec la centralisation et l' on pourrait m.me dire !u' elle en est le correcti+ ncessaire( 8ous les rgimes administrati+s !ui admettent des pouvoirs collecti+s, on se propose, par le concours de

pAG plusieurs volonts, de donner aux cito)ens la garantie !ui rsulte d' une dlibration et d' un concert - les dcisions administratives ainsi rendues se rapproc1ent des actes 6udiciaires et ressemblent !uel!ue peu / celles d' un 6ur) oF l' !uit domine( Cependant les administrations collectives prsentent les inconvnients !ue nous avons indi!us et !ui les ont +ait carter en France( Iais le s)st*me !ui con+ie l' action / un agent uni!ue o++re / son tour les dangers !ui rsultent de la passion personnelle, de l' esprit de servitude, de l' ambition drgle, et il ne peut subsister !u' / la condition de la responsabilit( pA& es conseils( / la t.te de pres!ue tous les services gnraux et spciaux sont placs, comme nous l' avons dit, des conseils, des comits ou des commissions !ui clairent les agents prposs / la direction de ces services, dlib*rent sur les a++aires !ui s' ) rapportent, donnent des avis et, dans !uel!ues cas +ort rares, prennent des dcisions( 7lusieurs administrations centrales ont un conseil d' administration, compos des c1e+s de division ou directeurs et du sous0secrtaire d' tat ou du secrtaire gnral - on ) traite les !uestions relatives au personnel des bureaux et m.me / l' ensemble de l' administration( Celui du dpartement de la 6ustice dlib*re sur les gr5ces et commutations( $u dpartement des +inances, les administrateurs des rgies +inanci*res remplissent les +onctions de conseil d' administration, avec le directeur gnral plac / leur t.te( Ces sortes de conseils runissent ainsi dans les m.mes mains la participation active et 1abituelle aux a++aires m.mes et la dlibration - combinaison 1eureuse, mais plus +avorable aux simples amliorations !u' aux r+ormes et !ui ne peut .tre appli!ue !u' / des ob6ets spciaux( Le plus ordinairement, les conseils sont distincts des instruments acti+s du service( C' est ainsi !ue sont constitus les comits des diverses armes au dpartement pA2 de la guerre, le conseil d' amiraut et le conseil des travaux de la marine, le conseil gnral des ponts et c1ausses, celui des mines, la commission centrale des c1emins de +er, le conseil suprieur de l' instruction publi!ue( ans plusieurs de ces conseils, les inspecteurs gnraux du service sont introduits comme membres, avec voix dlibrative - dans d' autres ils sont seulement appels / siger et / donner les renseignements !u' ils

ont recueillis dans leurs explorations( ' autres conseils ont un ob6et moins tendu et ne sont prposs !u' / un service tr*s restreint, ou / un tablissement spcial, mais +ond par l' tat, et sont investis ou d' une simple surveillance ou d' une direction relle 3 tels sont la commission de surveillance de la caisse des dp9ts et consignations et de la caisse d' amortissement, la commission de surveillance de la caisse des retraites pour la vieillesse, le comit consultati+ du dp9t des cartes de la marine, la commission des p1ares, le conseil d' administration de l' 19tel des invalides, la commission d' examen des ouvrages dramati!ues, le conseil de sant des armes, la commission suprieure des salles d' asile, le conseil des 1aras, le comit consultati+ d' 1)gi*ne publi!ue de la France, les conseils de per+ectionnement des coles nationales, la commission d' 1)gi*ne 1ippi!ue, etc( Il est des conseils ou commissions !ui sont c1args de diriger, de surveiller ou d' clairer les ministres dans l' emploi de certains pouvoirs discrtionnaires !ue les lois leur ont con+is( es commissions donnent leur avis sur la distribution des secours accords pour l' entretien des monuments 1istori!ues et des di+ices religieux, sur la pA: concession des impressions gratuites / l' imprimerie nationale, etc(, etc( En+in, plusieurs conseils sont crs pour +ournir au gouvernement des renseignements, des avis, des notions prati!ues, sur des intr.ts publics !ui sont de nature / provo!uer des lois nouvelles, ou des c1angements aux lois en vigueur, ou des mesures administratives, par voie de r*glements ou de dcrets( Ces conseils ont t institus pour servir d' organes au public - ils ne sont, / proprement parler, attac1s / aucune branc1e de l' administration 3 ils +orment une sorte de reprsentation des intr.ts !ui leur sont con+is( Lels sont les conseils gnraux de l' agriculture, des manu+actures et du commerce, les c1ambres de commerce, les c1ambres consultatives des manu+actures, +abri!ues, arts et mtiers, et les c1ambres consultatives d' agriculture( Le mode de nomination de ces divers conseils a subi d' asseD nombreuses variations( 8ous la monarc1ie constitutionnelle et surtout sous l' empire de la constitution de &A<A, la loi tendait / les composer de membres lus ou !ui taient appels, de droit, en raison de +onctions particuli*res dont ils taient investis - elle les entourait ainsi d' une certaine indpendance( epuis le rgime nouveau, pres!ue toutes ces dispositions restrictives ont t abroges et la nomination a t remise au prsident de la rpubli!ue ou, en son nom, aux pr+ets( 'n peut, non sans moti+s, contester le principe de ce c1angement( La valeur des avis doit se mesurer / la position de ceux !ui les donnent( ?uand les lois ou les r*glements veulent !ue l' administration active soit claire dans sa marc1e, elles entendent !ue ceux / !ui il sera donn de

pA< lui procurer des lumi*res, ne subiront pas d' autre in+luence !ue celle de leur conscience( =emettre au gouvernement le droit de composer, seul et sans conditions, des corps !ui ont t institus pour le guider ou pour lui +ournir les documents dont il a besoin, c' est l' exposer / +aire des c1oix dicts seulement par le dsir d' viter toute contradiction, et !uand l' administration compose elle0m.me ses conseils, le public a !uel!ue peine / leur accorder toute sa con+iance( Cela est vrai surtout / l' gard de ceux !ui ont un caract*re reprsentati+( $utant il serait contraire / la marc1e rguli*re des a++aires, !ue les conseils administrati+s +ussent inspirs par des sentiments 1ostiles et cdassent / un esprit d' opposition s)stmati!ue, autant ils deviendraient incapables de rendre les services !u' on a le droit d' en attendre, s' ils n' taient !ue les approbateurs obligs de tous les pro6ets soumis / leur examen ( En rendre la composition enti*rement trang*re au gouvernement expose au premier de ces dangers, la lui con+ier exclusivement +ait na4tre le second( 7our maintenir un 6uste !uilibre, les lois !ui ont t abroges apr*s le 2 dcembre &A>2, donnaient au pouvoir excuti+ une part dans les nominations ou admettaient d' autres combinaisons !ui lui maintenaient une lgitime in+luence( 8i ce partage tait mal rgl, ces lois devaient .tre modi+ies( En n' admettant plus !ue des c1oix +aits enti*rement par le gouvernement, on a consacr un rgime !ui n' est avantageux ni pour l' tat, ni pour le pouvoir, ni pour les cito)ens( Ces indications gnrales, relativement aux conseils placs aupr*s des diverses administrations, su++isent ici( e plus amples dtails nous conduiraient trop loin et pA> nous obligeraient / prsenter des nomenclatures !ui sont mieux / leur place au bulletin des lois ou dans l' almanac1 national( L' occasion d' ) revenir se prsentera d' ailleurs naturellement / propos de c1a!ue service spcial( Iais il est ncessaire de s' arr.ter plus longtemps sur les conseils de pr+ecture, tablis dans c1a!ue dpartement, et surtout sur le conseil d' tat, conseil supr.me et universel de l' administration( p&2& Les tribunaux administrati+s( & le contentieux administrati+( La d+inition du contentieux administrati+ n' a t insre dans aucun monument de la lgislation, et / vrai dire elle est peu susceptible de trouver place dans le texte limit d' un article de loi( Les opinions les plus errones sur la vritable nature du

contentieux administrati+ ont t exposes par des publicistes, par des 6urisconsultes +ort clairs - ils n' ) voient !u' un assemblage de contestations distinctes, disparates, runies par le caprice des 6uristes sous une !uali+ication commune, et soustraites violemment / l' autorit des 6uridictions du droit commun( 8elon eux, les tribunaux administrati+s ne sont !u' un dmembrement de la 6ustice ordinaire, opr par l' esprit rvolutionnaire ou par le despotisme, au dtriment des droits privs et de la libert des cito)ens( Ils ne +ont consister le vritable contentieux administrati+, dgag de ces emprunts, !ue dans le r*glement de simples intr.ts sur les!uels l' administration doit exercer une pleine autorit - intr.ts !u' elle p*se, si elle veut, avec un soin spcial, !u' elle d+*re par condescendance / des conseils pour avoir leur avis, mais !ui, en ralit, ne rel*vent !ue d' elle et dpendent de son 6ugement libre et absolu( / l' occasion du livre par le!uel I Iacarel a ouvert p&22 la srie de ses travaux si clairs, si mt1odi!ues, si substantiels sur le droit administrati+, un publiciste minent a publi, en &A2A, dans la revue franaise , un article +ort remar!u oF il soutient cette opinion( Le contentieux administrati+ ne doit comprendre, / l' en croire, !ue N les rclamations leves sur le mrite, la 6ustice, l' opportunit d' une mesure prise par le gouvernement, discrtionnairement et dans la limite de ses pouvoirs N ( Il attribue au contentieux 6udiciaire N toute plainte !ui se +onde sur les termes expr*s d' une loi, d' un dcret, d' une ordonnance, d' un arr.t - toute !uestion dont la solution se trouve crite d' avance dans un texte, tellement !ue, les +aits tant vri+is, il ne reste plus !u' / voir ce !ue porte le texte invo!u, 6us!u' / !uel point il s' appli!ue ou ne s' appli!ue point N ( Loute cette t1orie repose sur une con+usion, sur une apprciation errone des lments dont se compose rellement le contentieux administrati+( Il est vrai !ue plusieurs contestations !ui, par leur nature, appartiendraient aux tribunaux, et !ue d' autres !ui ne mettent en 6eu !ue de simples intr.ts, s' ) trouvent comprises en vertu de lois spciales - mais les exemples de ce genre, sur les!uels nous reviendrons, ne constituent !ue des exceptions, et si en gnral on ne peut +onder un principe sur une exception, c' est surtout lors!u' il s' agit de l' tude et de l' application de notre lgislation administrative( Elle contient de nombreuses anomalies et se compose de lois +aites / des po!ues di++rentes, sous l' in+luence de principes opposs, sous des +ormes de gouvernement diverses, au moins par leur esprit( Les rdacteurs, les commissions, les rapporteurs, les lgislateurs successi+s p&2:

ont cd / des t1ories, obi / des s)st*mes !ui ne concordaient pas tou6ours ensemble, +ort Dls, par exemple dans le r*glement des comptences, les uns pour l' autorit 6udiciaire, les autres pour l' autorit administrative, et +aisant penc1er la balance d' un c9t ou de l' autre, beaucoup moins en vertu de doctrines +ixes et arr.tes, !ue par entra4nement ou par pr6ug( Le contentieux administrati+, en principe et abstraction +aite de dispositions purement exceptionnelles, n' est ni un contentieux 6udiciaire, drob aux tribunaux civils, ni le r*glement discrtionnaire de simples intr.ts, dtourn de l' administration pure( Il di++*re du contentieux 6udiciaire en ce !u' il ne s' appli!ue !u' / des !uestions de l' ordre administrati+, !u' il est rgl par des lois particuli*res et soumis / des principes et / des conditions !ui lui sont propres( Comme le contentieux 6udiciaire, il se compose de proc*s, mais ces proc*s ont un caract*re spcial, de m.me !ue le contentieux commercial, !uand on le distingue des proc*s civils( Il di++*re du r*glement discrtionnaire des simples intr.ts en ce !u' il ne se produit !ue !uand un droit est invo!u( 8on domaine est immense 3 il comprend toutes les lois administratives - toutes, en e++et, lui apportent leur tribut et concourent / le composer( C' est la cons!uence m.me du pouvoir administrati+ et des lois !ui le rgissent - pour le dmontrer, il +aut entrer dans !uel!ues dveloppements( =gler les intr.ts publics, et, tout en les +aisant prvaloir sur les intr.ts privs, concilier leurs exigences respectives, p&2< autant !ue le comportent les circonstances et les ncessits sociales, telle est la mission de l' administration( 7our remplir cette mission, l' administration a besoin d' air et d' espace la libert est sa vie - elle n' est pas un instrument aveugle et +atal( ?uand la loi l' en+erme dans des liens troits !ui g.nent tous ses mouvements et la privent d' essor, il peut ) avoir encore des agents !ui se dcorent du titre d' administrateurs, mais il n' ) a plus d' administration( Ce s)st*me, comme nous l' avons vu, gr5ce au bon sens du pa)s, n' a pas prvalu en France( L' administration ) 6ouit d' une latitude, non pas excessive, ainsi !ue le prtendent !uel!ues publicistes, mais tendue et !ui lui laisse un certain c1amp / parcourir( Nos lgislateurs en ont +ait un serviteur intelligent et dou d' indpendance, et non un esclave garrott par des prescriptions in+lexibles - mais ils ont pris leurs sKrets et ne lui ont concd aucun droit sans ) a6outer une condition, aucune libert sans en mar!uer la limite( Lant9t la loi dsigne l' autorit !ui devra prononcer sur les !uestions !u' elle d+*re / l' administration - ainsi, elle exige !ue la dcision soit rendue par un arr.t de pr+et ou de ministre, par un acte du c1e+ de l' tat - en dlguant le pouvoir, elle nomme l' autorit !u' elle en rend dpositaire( Lant9t elle exige !ue l' instruction des a++aires soit entoure

de certaines garanties( $insi, elle ordonne des expertises, impose l' obligation de prendre l' avis d' un conseil !u' elle indi!ue - prescrit la communication des p&2> pi*ces aux parties intresses, exige !ue celles0ci soient entendues et les autorise / se d+endre( Lant9t en+in elle ne remet / l' administration !u' un pouvoir limit( Elle la c1arge de statuer, mais en lui imposant certaines restrictions, !u' elle lui interdit de mconna4tre - ainsi, elle l' autorise / inscrire d' o++ice des dpenses au budget d' une commune, mais elle ne le lui permet !ue !uand il s' agit de dpenses obligatoires - elle l' autorise / dterminer l' emplacement d' un cimeti*re, mais elle +ixe les distances !ui devront .tre maintenues entre cet emplacement et les 1abitations( Il est m.me des cas dans les!uels l' administration, bien !ue prpose / la dispensation de certains droits, n' est investie d' aucun pouvoir discrtionnaire ( $insi, elle est c1arge de dlivrer les brevets d' invention, mais elle ne peut en re+user, sau+ des exceptions clairement d+inies, / !uicon!ue consigne le prix +ix et accomplit des +ormalits dtermines( En certains cas, la puissance de l' administration est limite, non par la loi, mais par des r*glements ou par des engagements particuliers( Les r*glements d' administration publi!ue ont la +orce et l' autorit de la loi ils proc*dent comme elle, et comme elle, limitent les pouvoirs !u' ils transmettent( Les engagements particuliers rsultent des traits !ue l' administration passe avec des tiers pour les +ournitures de l' tat, pour l' excution des services publics( es contrats sont souscrits, des conditions stipules, des termes de paiement convenus( Il en rsulte un lien de droit, au!uel l' administration ne peut se soustraire( ans les clauses m.me des marc1s se trouve par+ois un mlange d' arbitraire et de droit( L' administration p&2J stipule par exemple !u' elle dsignera les carri*res oF s' approvisionnera l' entrepreneur d' une c1ausse en pierres( Elle se rserve ainsi un pouvoir discrtionnaire !u' elle n' aurait pas eu si l' entrepreneur tait rest ma4tre du c1oix( Le pouvoir de l' administration se trouve ainsi limit et d+ini - elle tient en !uel!ue +aon en ses mains deux sortes d' autorits, l' une discrtionnaire, l' autre rgle - l' une intelligente, l' autre passive - l' une libre et soumise dans son exercice / toutes les vicissitudes des temps et des lieux, l' autre contrainte et domine par la loi, le r*glement ou le contrat !ui la rgit( Lant !ue l' administration ne suscite aucune rclamation, il est indi++rent !ue ses mesures appartiennent /

son autorit discrtionnaire ou / ce !u' on peut appeler son autorit rgle( L' une et l' autre sont exerces par elle au m.me titre, !uoi!u' / des conditions di++rentes et rentrent galement dans son domaine lgal( Elle accomplit indistinctement ses +onctions complexes( Iais au moment oF des rclamations s' l*vent, il devient ncessaire de savoir / !uel ordre d' autorit appartiennent les actes atta!us, et si l' on impute / l' administration d' avoir bless des intr.ts ou port atteinte / des droits( ans le premier cas, les rclamations sont purement administratives - elles rel*vent de ce !u' on dsigne sous le titre de 6uridiction gracieuse, pour indi!uer !ue toute concession est purement c1ose de gr5ce et de bon vouloir( ans le second cas, les rclamations appartiennent au contentieux administrati+( $insi, le contentieux administrati+ se compose de toutes les rclamations +ondes sur la violation des obligations p&2H imposes / l' administration par les lois et r*glements !ui la rgissent ou par les contrats !u' elle souscrit - ainsi, toute loi !ui tablit une comptence, !ui trace une +orme d' instruction ou !ui pose une r*gle de dcision, peut donner ouverture / un dbat contentieux, s' il est allgu !ue la comptence soit intervertie, la +orme inobserve ou la r*gle en+reinte( Lout contrat pass par l' administration a le m.me e++et, si le sens ou l' excution en sont contests( L' ensemble de ces dbats, considrs en masse, constitue le contentieux de l' administration - il se compose donc d' une nature particuli*re de contestations, bien distinctes, comme on le voit, du contentieux 6udiciaire et de l' administration pure( Il a souvent t !uestion de dresser la nomenclature des a++aires contentieuses, mais ce travail serait impossible( Il +audrait prendre une / une toutes les lois administratives, pour rec1erc1er dans c1acune les dispositions !ui con+*rent des droits aux cito)ens et pour en attribuer la connaissance / telle ou telle 6uridiction administrative - en supposant !ue cette rec1erc1e ne +Kt pas vaine, la loi !ui en consacrerait les rsultats deviendrait pres!ue aussit9t incompl*te, toute loi administrative a6outant de nouvelles pierres / l' di+ice du contentieux administrati+( Il serait donc impossible de +aire la liste des a++aires !ui lui appartiennent( Elles sont innombrables , mobiles, incessantes - ce n' est point en vertu d' un texte de loi, parce !u' il aura, pour ainsi dire, plu / un lgislateur d' en disposer ainsi, !u' elles ressortissent au contentieux, mais bien par leur nature propre 3 aucune loi spciale n' a dK intervenir pour les ) classer, il en +audrait une pour les en distraire - elles composent entre elles un ensemble p&2A

lgal, un corps de droit - les lois et les principes gnraux !ui les concernent +orment le droit commun de l' administration, comme le code civil est celui des intr.ts privs et des transactions ordinaires des cito)ens( La vritable d+inition du contentieux administrati+ se trouve dans la 6urisprudence du conseil d' tat !ui, depuis cin!uante ans, exerce la 1aute 6uridiction administrative, et c' est cette longue et scrupuleuse laboration !ui a rassembl tous les lments dont il se compose( Le conseil d' tat s' est tou6ours ren+erm dans les deux caract*res !ui constituent exclusivement le contentieux administrati+ - 6amais, sau+ les dispositions exceptionnelles !ui en dcidaient autrement en termes expr*s, il n' a admis de recours, s' il ne s' agissait pas d' une rclamation +onde sur un droit et si ce droit ne dpendait pas de l' action administrative( $insi, il a tou6ours repouss toute prtention +onde sur un simple intr.t, l' a renvo)e devant l' administration pure et a re+us d' en conna4tre par la voie contentieuse( Il a soigneusement rendu aux tribunaux toute !uestion de droit commun ou dans la!uelle des intr.ts privs taient seuls engags( ans les a++aires contentieuses dont il tait saisi rguli*rement, il a distrait tous les incidents !ui n' avaient point un caract*re administrati+ et s' est abstenu de les 6uger( ans les actes du gouvernement, il a distingu ceux !ui tenaient spcialement au pouvoir administrati+, des actes !ui remontaient aux autres attributions du pouvoir excuti+( $insi, il a re+us de conna4tre de discussions relatives / des traits ou / des ngociations diplomati!ues, laissant p&2E au gouvernement seul le r*glement des intr.ts !ui pouvaient a++ecter nos relations internationales( Il a re+us de conna4tre de discussions relatives / des r*glements +inanciers, laissant au pouvoir lgislati+ son droit d' examen et sa 6uridiction politi!ue sur ces mati*res( Il a re+us de conna4tre de discussions relatives / des mesures de 1aute police prises par les ministres dans un intr.t de sKret publi!ue, laissant / la responsabilit politi!ue son 6eu libre et entier( La 6urisprudence a ainsi ren+erm le contentieux administrati+ dans des limites nettement +ixes et en a distrait tout ce !ui ne devait pas en +aire partie( Cependant, il est vrai, comme nous l' avons dit, !ue des lois exceptionnelles ) ont compris des a++aires !ui, par leur nature, ressortissaient de l' autorit 6udiciaire, et, dans le nombre, pour c1oisir l' exemple le plus +rappant, les contestations sur les ventes de domaines nationaux( Ces !uestions tenaient au droit de proprit et relevaient des 6uridictions civiles( C' est par une transposition de la loi, par un dclassement, selon l' expression de I C1auveau $dolp1e, dans son studieux travail sur la comptence et la 6uridiction administratives , que le jugement en a t remis l' administration. Des intrts politiques ont dict ce dclassement

dont les vnements ultrieurs ont dmontr la sagesse et l' utilit. Les contestations relatives aux domaines engags, celles qui surviennent aprs les dessc ements entre les propritaires intresss, ont t galement comprises dans le contentieux administratif, !ien qu' elles dpendissent en !eaucoup de cas du contentieux judiciaire. p"#$ D' autres affaires, qui, par leur nature, para%traient appartenir l' administration pure ou qui touc ent l' exercice des droits politiques, ont t places dans la comptence des juridictions administratives. &es diverses espces appartiennent donc, en +ait, si l' on peut ainsi parler, au contentieux administratif, mais elles ne le constituent point et ne doivent pas servir le caractriser en droit ( Le lgislateur pourra leur conserver cette !uali+ication d' emprunt, les maintenir dans cette catgorie exceptionnelle 3 c' est une !uestion !ui s' engagera / l' occasion des lois spciales relatives / c1a!ue mati*re( ?uant au contentieux administrati+ en lui0m.me, il existe indpendamment de ces accroissements irrguliers, !ui ne s' ) lient !ue par une sorte de 6uxtaposition, et avec les!uels il ne doit pas .tre con+ondu( Lel est donc le contentieux administrati+ - comme on le voit, la politi!ue proprement dite, les mesures diplomati!ues, les actes de gouvernement lui sont trangers, aussi bien !ue les !uestions 6udiciaires ou purement administratives( Les contestations souleves / l' occasion d' un droit, rsultant soit des lois !ui rgissent l' administration, soit des contrats !u' elle souscrit, tel en est l' ob6et normal et exclusi+( Cette d+inition donne, et l' importance !u' elle prsente servira d' excuse / la longueur de ces dveloppements, il s' agit de savoir dans !uelle +orme il doit .tre statu sur cet ordre de contestations( es 1ommes, considrables, et entre autres une commission de l' ancienne c1ambre des pairs !ui avait pour organe I 7ortalis, dont le nom, le caract*re et le talent +ont autorit, ont exprim l' opinion !ue le gouvernement p&:& lui0m.me, avec le concours du conseil d' tat / titre consultati+ , et sau+ certaines garanties, doit prononcer sur le contentieux administrati+( Cette doctrine nous para4t contraire aux vrais principes( Il ) a, nous ne dirons pas dans telle ou telle des constitutions !ui se sont si mal1eureusement succd en France depuis JG ans, mais dans les entrailles m.me de notre droit public, un principe plac au0dessus de la contradiction( C' est celui !ui assure une sanction, une garantie, !ui, pour emplo)er la langue du palais, ouvre une action / tout cito)en invo!uant un droit( Ce principe appartient / tous les temps et / tous les

lieux( Il +orme une des conditions +ondamentales d' un tat social rgulier, et la base m.me sur la!uelle la 6ustice repose( Le nier, c' est proclamer le r*gne de la +orce et rtrograder vers la barbarie( Entre cito)ens, nul ne conteste !u' il ) ait lieu de d+rer aux 6uridictions tablies toute di++icult !ui donne lieu / l' examen du texte d' une loi ou d' une convention, / l' e++et d' en dterminer le sens et d' en donner l' interprtation, non arbitraire et +acultative, mais +ormelle et doctrinale, toute di++icult encore !ui oblige / constater des +aits pour les rapproc1er d' une loi ou d' une convention, / l' e++et d' en rgler les cons!uences( 7our!uoi la r*gle admise sans exception dans tous les cas oF les cito)ens sont en dbat les uns avec les autres, ne le serait0elle pas !uand un cito)en est en dbat avec l' tat @ Loin de la repousser dans ce cas, il semble !u' il ) ait une raison particuli*re de l' admettre, car au cito)en !ui a l' tat lui0m.me pour adversaire, il +aut une protection particuli*re contre un adversaire si puissant( p&:2 Iais, dit0on, en pareille mati*re, 6uger c' est encore administrer( Cette proposition a +ait +ortune et on l' a souvent rpte( Notre rponse est simple, et pourra sembler naOve( En cette mati*re comme en toute autre, dirons0nous, 6uger c' est 6uger( Nous reconnaissons !ue l' tat, dans les contestations dont se compose le contentieux administrati+, n' est point une partie dans le sens ordinaire et usuel de ce mot( Il est, ainsi !u' on l' a dit, N le pouvoir public agissant comme conservateur de l' ordre social et non comme propritaire de ses domaines, ou comme exerant des actions civiles N ( Iais l' administration !ui le reprsente en est0elle moins tenue d' obir aux lois et d' excuter les contrats !u' elle a passs @ Ces lois, ces conventions ont les unes et les autres pour ob6et de restreindre ou de rgler son action, d' introduire des garanties contre ses abus, des prcautions contre ses erreurs( Comment l' admettre / dcider elle0m.me !uels devoirs elles lui prescrivent, !uelles barri*res elles lui opposent @ Le sentiment !ui a dict les dispositions restrictives de la loi ou les clauses du contrat est incompatible avec la con+iance !ui en laisserait l' administration seule apprciatrice( Il n' ) a !u' une autorit trang*re et impartiale, c' est0/0dire une 6uridiction vritable, !ui puisse prononcer( Il n' est pas exact de prtendre !ue les !uestions !ui touc1ent au pouvoir social ne puissent .tre d+res / des 6uges( Notre lgislation contient une +oule d' exemples contraires - tous les proc*s relati+s au domaine et / l' enregistrement, aux douanes, aux contributions indirectes, sont soumis aux tribunaux 6udiciaires - les r*glements de police reoivent d' eux leur sanction pnale( Les p&::

plus grandes !uestions de l' ordre public sont impli!ues dans l' administration de la 6ustice criminelle( ?uand les pouvoirs discrtionnaires de l' administration sont seuls en cause, il est 6uste, il est ncessaire !u' elle statue elle0m.me sur les di++icults aux!uelles l' exercice de ces pouvoirs donne lieu( Elle tait 6uge, 6uge sans condition et sans appel( Les rclamations ne sont !u' une sorte de suppli!ue, la demande d' un plus ample examen, un appel de 71ilippe / 71ilippe lui0m.me l' administration, ma4tresse de sa dcision, pouvait admettre ou re6eter, autoriser ou d+endre, +aire ou ne pas +aire( La plainte !ui s' l*ve ne saurait anantir sa libert d' action et +aire na4tre un droit !ui n' existait pas( Iais !uand il s' agit des pouvoirs limits et d+inis de l' administration, ce n' est plus / son bon vouloir !u' il est +ait appel, mais / la loi elle0m.me, et la loi ne peut avoir pour interpr*te et pour vengeur !u' une 6uridiction( 8ous le rgime parlementaire, on prtendait !ue le 6ugement des a++aires contentieuses rentrait dans le domaine de la responsabilit ministrielle( Le gouvernement prononce, disait 0on, mais il est responsable( 8i les cito)ens n' ont pas la garantie !ue procure une 6uridiction, ils ont celle !ui rsulte de cette responsabilit( I.me alors, on rpondait, avec raison, !ue le principe de la responsabilit ne pouvait s' appli!uer / une apprciation 6uridi!ue( En e++et, voil/ un ministre !ui a donn tel sens / la loi, / la stipulation d' un contrat( %ous prtendeD le mettre en accusation - vous vous contenteD m.me, si l' on veut, de l' interpeller / la tribune, pour lui en demander compte( N 6' ai ainsi prononc, rpondra0t0il, p&:< en !ualit de 6uge, en vertu du pouvoir !ue vous m' aveD donn( 8i vous m' imputeD une prvarication, punisseD0moi comme on punit le 6uge lui0m.me !ui a prvari!u( 8i vous me reproc1eD une erreur, 6e maintiens mon opinion contre la v9tre( ?ui videra ce dissentiment @ Ie +uss06e tromp d' ailleurs, c' est la triste condition de 6uge, !ui est 1omme, et ne devient 6amais responsable d' une erreur commise de bonne +oi( N on sentait si bien !ue le ministre serait autoris / tenir ce langage !ue, dans tous les pro6ets de loi rdigs pour rgler la responsabilit des ministres, les dcisions en mati*re contentieuse taient dclares non susceptibles de 6amais ) donner lieu( Les ob6ections se pressaient en +oule pour condamner ce s)st*me( 8i le ministre tait responsable, il +allait !u' il pKt au moins exposer les raisons !ui l' avaient dirig( Iais !uelle monstrueuse con+usion de pouvoirs M Les c1ambres, appeles / conna4tre de !uestions d' intr.t priv, de proc*s particuliers, devenaient de vritables tribunaux, sans dbat contradictoire, sans examen de pi*ces, sans aucune des garanties d' une 6ustice rgle - elles descendaient de leur 1aute sp1*re, pour prononcer sur des clauses de marc1, sur des r*glements de prix, sur des interprtations de textes - en+in, il pouvait arriver !u' elles

ne +ussent pas d' accord, et !ue l' une approuv5t, !uand l' autre bl5merait( Ce n' est pas tout encore( En admettant leur intervention, !uel pouvait .tre l' e++et de leur dcision @ Le 6ugement port par le gouvernement devait subsister 3 c' est un principe en mati*re contentieuse - si, par exemple, le trsor avait t dclar libr d' une crance rclame p&:> contre lui, cette dclaration +ormait un droit ac!uis / l' tat( ?ue le ministre +Kt bl5m, renvers si l' on veut, le cito)en n' en tait pas moins ruin peut0.tre( Il +allait, pour ne pas blesser les r*gles les plus lmentaires de l' !uit, admettre !ue l' arr.t rendu au contentieux serait rapport 3 principe tr*s dangereux / introduire dans notre droit administrati+( Iais si c' tait la partie prive !ui avait gagn son proc*s, comment la condamner / pa)er les sommes dont elle avait obtenu la dc1arge @ Ce s)st*me n' tait donc pas moins impraticable !ue contraire aux principes( Cependant il ne man!uait pas tout / +ait d' e++icacit ( Comme on appelait le conseil d' tat / donner d' abord son avis , les ministres en ) ad1rant mettaient leur responsabilit / couvert, et par cons!uent il +allait de grandes et puissantes considrations pour les engager / s' en carter - en +ait, le conseil d' tat restait le vrai 6uge - et, dans le droit rserv au gouvernement, on pouvait ne voir !u' une satis+action donne / des t1ories !ui, pour .tre +ausses, ne s' en montraient pas moins exigeantes( Iais ce !u' il ) avait de spcieux dans le principe de la responsabilit politi!ue des ministres, appli!u au 6ugement des a++aires contentieuses, a cess d' exister en m.me temps !ue cette responsabilit( Celle !ui p*se au6ourd' 1ui sur le seul prsident de la rpubli!ue et dont nous avons eu d6/ plusieurs +ois occasion d' indi!uer la nature et la porte, ne peut pas videmment s' appli!uer / l' ob6et !ui nous occupe( Le prsident une +ois constitu 6uge du contentieux, ses dcisions ne pourraient .tre rapportes m.me par lui, et les parties p&:J !ui auraient / s' en plaindre seraient prives de toutes voies de recours, m.me politi!ue( Elles n' auraient pas m.me le mo)en de rclamer aupr*s du snat, autoris seulement, par l' $rt 2E de la constitution, / annuler les actes inconstitutionnels, car le 6ugement le plus ini!ue pourra ne pas o++rir et n' o++rira pas ce caract*re, dans la plupart des cas( 'n prtend !ue les lois n' ont 6amais admis le principe de la 6uridiction en mati*re administrative( C' est une erreur( 8ans parler de toutes les branc1es du contentieux administrati+ !ui sont d+res aux tribunaux, on peut a++irmer !ue la lgislation nouvelle, d*s son origine, s' est propose de soumettre toute l' administration /

ce principe( En &HEG, dans le sein de l' assemble constituante !ui, a)ant proclam le principe de la sparation des pouvoirs, ne pouvait concevoir l' ide d' ) porter atteinte, le comit c1arg de prparer la loi sur l' organisation 6udiciaire, demandait !u' on tabl4t dans c1a!ue dpartement un tribunal d' administration N !ui 6ugerait, d' apr*s des lois prcises et des +ormes dtermines, les a++aires contentieuses !ui peuvent s' lever / l' occasion de l' imp9t ou relativement / l' administration N ( Cette proposition +ut re6ete, mais par des vues d' conomie et par la crainte de couvrir la France de 6uges, d' accabler le peuple de +rais et de soulever encore d' obscures !uestions de comptence - les rclamations des particuliers en mati*re de contributions directes, de travaux publics, d' indemnits pour terrains pris et +ouills et autres, +urent renvo)es aux administrations dpartementales, 6ugeant en dernier ressort( Ces administrations di++raient, / p&:H beaucoup d' gards, des pr+ets !ui les ont remplaces - elles taient collectives et sortaient de l' lection( Elles se trouvaient ainsi constitues en 6uridiction, sans aucun mlange de la responsabilit ministrielle( Lors!u' en l' an %iii, le gouvernement rorganisa l' administration, les conseils de pr+ecture +urent crs pour statuer sur la plus grande partie du contentieux administrati+ et notamment sur les rclamations !ue la loi du < septembre &HEG avait renvo)es aux administrations dpartementales( C' tait reprendre le pro6et soumis / l' assemble constituante en &HEG( L' orateur du gouvernement expli!uait alors !ue le pro6et de loi proposait d' introduire l' unit dans l' administration et la pluralit dans les conseils de pr+ecture, parce !ue N administrer est le +ait d' un seul et juger le +ait de plusieurs N ( La loi crait donc une vritable 6uridiction !ui, si elle ne comprenait pas tout le contentieux administrati+, devait au moins statuer sur un grand nombre des a++aires dont il se compose, sur des a++aires !u' on a prtendu, en cas de recours, priver de 6uges vritables et d+rer au c1e+ de l' tat lui0m.me, sous la garantie ministrielle( / la m.me po!ue, tait tabli le conseil d' tat( La constitution de l' an %iii l' avait appel / N rsoudre les di++icults !ui s' l*vent en mati*re administrative N ( L' arr.t des consuls du > niv9se an %iii dcida !u' il prononcerait N sur les a++aires contentieuses dont la dcision tait prcdemment remise aux ministres N ( Ces textes sont +ormels - les conseils de pr+ecture n' ont pas cess de statuer directement, comme les autres tribunaux - et !uand on a imagin de ne plus considrer p&:A

le conseil d' tat, 6ugeant les a++aires contentieuses, !ue comme un corps consultati+, il en est rsult, par une singuli*re biDarrerie, !ue les garanties 6uridictionnelles, accordes pleinement en premier ressort, ont t re+uses / ceux !ui exeraient un recours devant le corps institu pour en conna4tre( 'n n' avait pas m.me le triste prtexte d' invo!uer l' intr.t de l' tat, argument tou6ours dangereux et trop souvent emplo) pour pallier l' in6ustice( En e++et, il n' ) a pas plus de pro+it pour l' tat !ue pour les cito)ens, / ce !ue le contentieux administrati+ soit enlev / une 6uridiction, pour passer dans la sp1*re du pouvoir discrtionnaire( ?uant / l' tat, on se tromperait singuli*rement si l' on s' imaginait !u' il trouve un grand pro+it dans l' arbitraire !u' on prtend lui rserver( En ce !ui concerne les marc1s !u' il passe, plus il se donne libre carri*re, plus il subit des conditions onreuses pour le trsor 3 il ac1*te / beaux deniers comptants la +acult de +aire la loi / ceux !ui traitent avec lui - apr*s l' avoir pa)e +ort c1er, il peut rarement en user 3 la voix imprieuse de la 6ustice, des obstacles de tous genres lui lient les mains et l' emp.c1ent d' exercer tout son droit - il a support les c1arges et ne recueille point les bn+ices( 7our ce !ui est de l' application des lois administratives, !ue gagne0t0il / s' en attribuer le r*glement supr.me et !uels dangers lui +ait courir une 6uridiction institue pour en conna4tre @ 'n dirait !ue les 6uridictions abusent tou6ours et !ue les ministres ont le privilge exclusi+ de +aire bien( La proposition contraire serait plus voisine de la vrit( 8i l' on comparait l' ensemble des dcisions rendues par les ministres p&:E avec celles du conseil d' tat, par exemple, on trouverait certainement les bonnes maximes de gouvernement, les r*gles de l' administration, les intr.ts +inanciers de l' tat plus constamment, plus +id*lement d+endus par les derni*res, et il ne serait pas di++icile d' en dire les raisons( Le gouvernement est souvent entra4n / +aire de larges concessions aux intr.ts privs, et dans l' tat de nos moeurs et de nos 1abitudes politi!ues, avec le besoin !u' prouvent certains 1ommes d' tat de se crer des appuis / tout prix, les intr.ts publics sont mieux gards par une 6uridiction !ui a ses prcdents, !ui agit au grand 6our, !ui est tenue de s' astreindre / des principes +ixes, !ue par des ministres trop souvent exposs aux intraitables prtentions des cupidits prives et des vanits personnelles( 8i l' tat est mal d+endu par ce s)st*me, il est bien clair !ue les cito)ens n' ) trouvent aucun avantage( Leur premier besoin dans leurs relations d' intr.t, dans leurs a++aires, c' est l' absence d' arbitraire, la scurit, la 6ustice en un mot( N' eussent0ils / redouter !u' une dcision ini!ue sur cent, l' in!uitude s' empare de tous, et un rgime !ui ne garantit pas tous les droits porte le cac1et du despotisme ( Iais le s)st*me de la 6uridiction soul*ve / son tour de graves

ob6ections( 'n tmoigne des craintes sur les abus !ue peut commettre une 6uridiction indpendante( 'n la voit / l' avance se mettant au0dessus de tous les pouvoirs publics, enva1issant les droits du gouvernement, ceux m.mes du corps lgislati+, constituant un nouveau pouvoir dans l' tat, compromettant / la +ois l' intr.t social, p&<G la +ortune publi!ue et la libert des cito)ens - on la compare aux p1ores de 8parte( C' est supposer / plaisir des dangers imaginaires( 'n a vu !ue le contentieux administrati+ ne peut a++ecter ni les ngociations diplomati!ues, ni les mesures de sKret publi!ue, ni l' action lgislative( Il ne peut 6amais donner lieu / des arr.ts de r*glement( e bonne +oi, pour citer les 6uridictions dont l' autorit sur certaines mati*res administratives n' a 6amais t conteste, la cour des comptes 6ugeant souverainement tous les comptables de deniers publics, les tribunaux civils statuant sur le domaine de l' tat et sur l' enregistrement, les tribunaux correctionnels tenant entre leurs mains l' excution des lois sur les douanes et sur les contributions indirectes, les cours criminelles statuant sur la d+inition et la comptence dans des mati*res oF l' ordre public tout entier est engag, n' o++riraient0ils pas de bien autres dangers, s' il +allait cder / cet esprit de suspicion !ui suppose toute 6uridiction pr.te / violer les lois, / mconna4tre l' intr.t gnral et / troubler l' ordre social @ Ces dangers, d' ailleurs, ce n' est pas en supprimant la 6uridiction, mais en se mettant en garde contre ses enva1issements, !u' on doit les prvenir, et ce !ui a t +ait avec succ*s pour les 6uridictions civiles peut l' .tre galement pour les 6uridictions administratives( Nous n' acceptons donc aucune des raisons !ui ont t invo!ues contre le principe de la 6uridiction administrative, mais, ce principe admis, / !ui la 6uridiction sera0t0elle con+re @ ?uel!ues logiciens absolus ont propos de renvo)er p&<& aux tribunaux ordinaires le contentieux administrati+( C' tait l' opinion de l' 1omme d' tat illustre au!uel on attribue l' article de la revue franaise de &A2A, et elle se prsente naturellement / l' esprit, !uand une +ois la 6uridiction est admise - mais elle ne rsiste pas / l' examen( =ien n' est plus simple, en e++et, !ue le raisonnement en vertu du!uel on soutient !ue, si un 6ugement doit .tre rendu, il est du ressort de l' autorit institue par les lois pour rendre des 6ugements, mais aussi rien n' est plus contraire aux donnes de l' exprience( Les a++aires administratives comportent une 6ustice rgle comme

les a++aires 6udiciaires, mais elles sont places dans des conditions !ui ne permettent pas de les d+rer aux m.mes 6uges( ans les a++aires de droit civil ordinaire, les parties en prsence, procdant au m.me titre, ont droit aux m.mes avantages, et la balance ne peut 6amais penc1er pour l' une aux dpens de l' autre( ans les a++aires administratives, l' intr.t public rclame certaines +acilits, certains tempraments !ui, sans altrer le droit, sont de nature / en modi+ier l' application( Cn 6our, le premier prsident d' une cour ro)ale re+usait d' accorder un tour de +aveur / une cause de l' tat - il s' agissait de l' expropriation d' une maison +aisant saillie sur la voie publi!ue( N cette maison, laisse debout, dit0il solennellement, attestera !u' en France la 6ustice est gale pour tous( N voil/ l' esprit de l' autorit 6udiciaire( evant un tribunal administrati+, la g.ne prouve par la circulation publi!ue eKt dtermin l' examen de la contestation avant toute autre( %oil/ l' esprit de la 6uridiction administrative( Cn particulier !ui n' excute pas un marc1 doit / l' entrepreneur p&<2 une indemnit proportionne au gain dont il le prive - le code civil l' tablit ainsi( L' administration !ui rompt un tel marc1 ne doit d' indemnit !u' en raison de la perte prouve( C' est la r*gle de la 6urisprudence administrative( / moins !ue le droit ne s' ) oppose, elle tient !ue l' tat, c' est0/0dire la collection de tous les cito)ens, et le trsor public, c' est0/0 dire l' ensemble de tous les contribuables, doivent passer avant le cito)en ou le contribuable isols, d+endant un intr.t individuel( Les lois administratives sont enti*rement distinctes des lois civiles - elles exigent des tudes particuli*res et sont +ondes sur des principes gnraux d' un autre ordre( 7our les appli!uer avec discernement et selon leur esprit, il ne su++it point d' avoir suivi le barreau, +r!uent les tudes d' avou, suivi les audiences des tribunaux - il +aut encore .tre initi aux ncessits des a++aires publi!ues et ) avoir mis la main( Ces di++rences rendent les tribunaux 6udiciaires peu propres au 6ugement des a++aires administratives( Ce !ui est leur !ualit dans les contestations prives est ici leur d+aut( L' tat n' est / leurs )eux !u' un .tre abstrait !ui les touc1e moins !ue le cito)en contre le!uel il plaide( Lrop souvent le premier leur para4t un oppresseur et l' autre une victime( 'n l' a bien vu !uand ils taient c1args de rgler les indemnits dues, en cas d' expropriation pour cause d' utilit publi!ue( 7ourtant il convient d' excepter le premier de tous, la cour de cassation( Elle est l' nergi!ue et intelligent soutien des intr.ts de l' tat, mais elle doit cette vertu au grand nombre de ses membres !ui ont pass par les a++aires publi!ues, et / l' lvation d' une position !ui ouvre / l' esprit un plus vaste p&<:

1oriDon( u reste, elle n' a pas trop de son autorit, de sa constance et de son courage, pour rprimer les tendances contraires des 6uridictions !u' elle domine( es raisons d' un autre ordre s' opposent / ce !ue la 6ustice civile connaisse du contentieux administrati+( Les procdures 6udiciaires entra4nent des +rais et des lenteurs !ue supporteraient di++icilement les litiges administrati+s - ceux0ci exigent gnralement une solution prompte et l' on ne pourrait les soumettre / des instructions coKteuses sans nuire / la +ois au trsor et aux particuliers( Les tribunaux civils sont nombreux, et par suite ils occupent un territoire restreint - c1a!ue arrondissement poss*de un tribunal, plusieurs cours d' appel se partagent la 6uridiction souveraine( Les a++aires administratives, celles, par exemple, !ui concernent les +ournitures aux armes, les grands travaux publics, les dessc1ements, etc(, embrassent souvent de vastes circonscriptions !ui ne concordent point avec les ressorts 6udiciaires( Le contentieux de l' administration a besoin d' .tre centralis comme le gouvernement lui0m.me, et d+r, au moins sur l' appel, / un tribunal uni!ue( En+in, et cette considration est une des plus graves, si le contentieux administrati+ tait d+r / l' autorit 6udiciaire, les limites !ui le sparent de l' administration pure seraient exposes / de +r!uentes violations( Le respect n' en pourrait .tre assur !u' au mo)en de con+lits sans cesse rpts, dont la +r!uence tablirait des luttes +5c1euses entre l' administration et l' autorit 6udiciaire, et provo!uerait des plaintes nombreuses( p&<< Les tribunaux civils ne doivent donc pas .tre c1args du 6ugement du contentieux administrati+( e ces observations, dont l' tendue s' expli!ue par la gravit du su6et, rsulte la ncessit de crer, pour le 6ugement du contentieux administrati+, / tous les degrs, des 6uridictions spciales, organises de mani*re / protger les cito)ens contre l' arbitraire, et l' tat contre des entreprises !ui seraient de nature / entraver son action( Ces principes poss, parcourons, en commenant par les moins leves, la srie des 6uridictions administratives tablies par les lois on verra, par cet expos, 6us!u' / !uel point elles rpondent aux conditions du probl*me( p&JE Les +onctionnaires publics( Les +onctionnaires publics, en donnant / ce titre son acception la plus large, sont les dispensateurs ou les instruments de la +orce sociale( La loi trouve en eux des intelligences !ui la +condent, l' interpr*tent ou l' appli!uent( 7ar leur entremise, la 6ustice se rend, l'

instruction se propage, la police est observe, l' imp9t peru, la +ortune publi!ue administre, la ric1esse nationale accrue la sKret, la dignit, la grandeur du pa)s sont maintenues et garanties( Ils occupent tous les degrs de l' c1elle sociale ils rsident sur toutes les parties du territoire et ) reprsentent sous ses aspects multiples la puissance publi!ue( Ils sont les rouages !ui reoivent le mouvement et le transmettent / la mac1ine de l' tat, les canaux par les!uels passent les bien+aits d' un gouvernement stable et rgulier, les +orces animes !ui donnent la vie aux rsolutions abstraites des grands pouvoirs( Ils tiennent une grande place dans toute organisation politi!ue( Les plus c1ers intr.ts du pa)s reposent entre leurs mains - leurs +autes peuvent tarir les sources de la prosprit publi!ue, et leurs talents les vivi+ier( 7artout leur condition proccupe vivement les 1ommes d' tat et les gouvernements( Loute+ois les autres pa)s nous o++rent peu d' exemples applicables / la nature de nos institutions et con+ormes au gnie de la France( La dmocratie p&HG des tats0Cnis, si d+iante envers l' autorit publi!ue, si prompte, dans sa mobilit capricieuse, / sacri+ier le petit nombre des agents non lecti+s aux exigences des ma6orits, ne peut o++rir des mod*les compatibles avec notre s)st*me de centralisation, avec notre respect dlicat des situations prives ( Le rgime de la =ussie, oF l' administration est constitue / l' image de l' arme, oF les agents civils sont assimils aux o++iciers !uant aux titres et aux grades, ne convient !u' / un gouvernement absolu dans le!uel l' esprit militaire prdomine( En $ngleterre, le d+aut d' unit, la diversit des +onctions, n' ont rendu possibles !ue !uel!ues r*gles +ort rares, applicables / certains services seulement, et / peine en rapport avec le nombre +ort restreint des +onctionnaires des trois ro)aumes( Les seuls gouvernements allemands, et en particulier la 7russe et le Purtemberg, empresss d' opposer aux agitations de la libert politi!ue les bien+aits d' une administration vigilante et claire, ont plac les +onctionnaires publics sous un rgime de garanties !ui mrite d' .tre tudi dans toutes ses parties et imit dans plusieurs( En France, toutes les +ois !ue des organes des besoins publics ont pu se +aire entendre, leur sollicitude s' est porte sur les +onctionnaires( Les ordonnances d' 'rlans, de Ioulins et de ;lois, provo!ues par les plaintes des tats gnraux, contiennent de nombreuses dispositions relatives aux emplois publics, et prescrivent des mesures, trop souvent ludes , contre de criants abus( L' assemble constituante tablit elle0 m.me des r*gles d' ordre et de bonne administration !ue l' usage et les lois ont dsormais consacres - c1acun des gouvernements !ui lui p&H&

succ*dent suit, / l' gard des +onctionnaires, son esprit et sa nature propres( L' empire introduit dans !uel!ues services les garanties !ue comporte une autorit non conteste, et s' abandonne dans les autres / l' arbitraire !ui est l' 5me du despotisme( La restauration se livre / des mesures de raction +amili*res aux pouvoirs in!uiets et en lutte avec l' opinion( Le gouvernement de 6uillet respecte les personnes, rel*ve les traitements les plus +aibles, organise les services( La constitution de &A<A proclame de nouveau l' admissibilit de tous les cito)ens aux +onctions publi!ues, sans autre condition !ue celle du mrite et des services rendus( Cne loi ( > 6uillet &A>G), !ui n' est pas encore excute, exige !ue des r*glements d' administration publi!ue dterminent dans les divers services de l' tat, les conditions d' admission et d' avancement( C' est ainsi !ue la condition des +onctionnaires se lie troitement / la politi!ue m.me des gouvernements - elle n' a pas des relations moins intimes avec l' administration dont elle peut servir / +aire conna4tre le caract*re et les tendances( Les r*gles relatives aux +onctionnaires +ont donc ncessairement partie des tudes !ui ont l' administration pour ob6et( p&H2 Nomenclature gnrale des +onctionnaires publics( $vant d' exposer les s)st*mes, rec1erc1ons les diverses branc1es dont se compose la grande +amille des +onctionnaires( / d+aut d' une nomenclature compl*te dont le gouvernement lui0m.me poss*de / peine les lments, et !ui se modi+ierait peut0.tre pendant !ue nous la dresserions, +aisons au moins le dnombrement des services publics les plus importants( Les autres s' ) rattac1eront en !uel!ue sorte d' eux0m.mes et par voie d' assimilation( Lrois branc1es du service de l' tat se prsentent les premi*res et appellent d' abord l' attention par une organisation rguli*re et une destination prcise( Nous voulons parler du clerg, de la magistrature et de l' universit( La religion cat1oli!ue a <GAGG ministres rtribus sur les +onds du trsor public( La communion protestante entend la parole de H>> pasteurs - le culte 6ui+ a &&< rabbins ou ministres o++iciants( 0notre s)st*me 6udiciaire, !ui rapproc1e partout le 6uge du 6usticiable et place les garanties d' une bonne 6ustice dans le nombre des 6uridictions et des membres !ui ) sont attac1s, en proportion de l' importance de c1acune, donne au personnel de la magistrature un dveloppement !u' il n' a reu dans aucun autre pa)s( La cour de cassation compte >J membres, les cours d' appel E:H, les tribunaux de premi*re instance 2< EA titulaires et &&HA supplants( p&H:

Les 6uges de paix sont au nombre de 2A<H assists c1acun de 2 supplants( 22G tribunaux spciaux non rtribus connaissent des a++aires de commerce et ren+erment &GG2 6uges titulaires et JJG supplants( <2:A gre++iers et commis sont rtribus par l' tat dans tous les siges de 6udicature( Le nombre total des membres des cours et tribunaux est de &<AH2, celui des cito)ens contribuant / divers titres / l' administration de la 6ustice de &E&&G dont &G>HJ a)ant part au budget( Cette nomenclature ne comprend pas encore un certain nombre de commis de gre++es !ui ne sont pas salaris par le trsor - elle ne comprend pas non plus les conseils de prud' 1ommes au nombre de plus de JG, les 6uridictions administratives et les tribunaux militaires et maritimes( 0l' tat dispense l' instruction dans les tablissements !ui lui appartiennent, et il la surveille dans les autres( L' universit, si l' on peut encore emplo)er ce titre, prpose / cette double +onction, se compose du personnel administrati+ et, / ses divers degrs, de pro+esseurs et d' instituteurs( 7lus de &>G membres du conseil suprieur, recteurs et inspecteurs, exercent les attributions administratives( L' instruction suprieure dans les +acults est donne par :JG pro+esseurs - l' instruction secondaire dans les l)ces occupe plus de &GGG proviseurs, censeurs et pro+esseurs( Les principaux et rgents des collges communaux taient au nombre de pr*s de 2GGG avant les c1angements !ue l' application de la loi du &> mars &A>G a introduits dans ces collges, dont un grand nombre a cess d' exister( es tablissements scienti+i!ues ou littraires spciaux, au premier rang des!uels se trouvent le collge de France et le musum d' 1istoire p&H< naturelle, emploient en outre un personnel de <E> membres, et les +acults, acadmies et autres tablissements universitaires poss*dent, en de1ors du pro+essorat, plus de AGG emplo)s ou agents( En+in, l' instruction primaire est rpandue par plus de :JGGG instituteurs communaux et surveille par 2GG inspecteurs et sous0inspecteurs( $insi le personnel de l' instruction publi!ue dpasse <GGGG +onctionnaires ou agents, non compris les coles spciales attac1es / !uel!ues dpartements ministriels pour prparer aux services publics, et des agents d' un ordre in+rieur !ui c1appent / toute numration( $vec ces auxiliaires, l' tat accomplit des devoirs du premier ordre, mais sa t5c1e est loin d' .tre remplie( Il lui +aut pourvoir / ses intr.ts directs, entretenir au de1ors de relations permanentes avec les autres nations, assurer une protection / ceux de ses en+ants !ui se sont loigns du sol de la patrie, +avoriser le commerce extrieur, +aire respecter sur tous les points du globe le nom et les couleurs de la France, prserver le territoire de toute agression et maintenir la paix intrieure contre les attentats des +actions( Il s' appuie, pour rpondre / ces ncessits, sur le corps diplomati!ue et consulaire, sur la

+lotte et sur l' arme( La France est reprsente / l' tranger par :2 ambassadeurs, ou ministres plnipotentiaires, >G secrtaires d' ambassade et de lgation, 2< consuls gnraux, AH consuls, &< c1anceliers de missions diplomati!ues, :E drogmans et interpr*tes, et plus de JG c1anceliers de consulats ( L' e++ecti+ de la +lotte et de l' arme dpend c1a!ue anne de la loi des +inances( ' apr*s le budget de &A<>, pour ne parler !ue des o++iciers, le cadre de la marine en comprenait &H<2, celui p&H> de l' arme de terre &AG:>( La +lotte et les arsenaux emploient en outre pr*s de JGGG agents militaires ou civils, et les services administrati+s de l' arme de terre un nombre / peu pr*s gal( Les autres catgories de +onctionnaires appartiennent / l' administration proprement dite, !ui se partage entre !uatre services principaux et distincts 3 & l' administration communale et dpartementale, dont on a rcemment dtac1 la police gnrale, bien !u' elle touc1e de si pr*s au gouvernement des dpartements et des communes - 2 la direction des intr.ts de l' agriculture, des manu+actures et du commerce, direction purement morale, principalement destine / donner une impulsion scienti+i!ue ou intellectuelle, ou / rpandre des encouragements pcuniaires, et !ui, s' exerant dans une sp1*re oF doit r*gner l' indpendance, ne rev.t les +ormes de l' autorit !ue !uand l' intr.t gnral le commande - : les travaux publics - < en+in , les +inances( 0l' administration communale et dpartementale est entre les mains de AJ pr+ets, H secrtaires gnraux, 2HA sous0pr+ets, :2A conseillers de pr+ecture, et :HGGG maires environ, les!uels sont assists c1acun d' un ad6oint au moins( es commissaires de police, dont le nombre s' levait, avant &A<A, / environ AGG et a t considrablement tendu, sont placs sous la double autorit du maire et du pr+et( Les agents attac1s aux tablissements agricoles ou industriels !ui appartiennent / l' tat sont au nombre de HGG environ( 0les travaux publics sont excuts ou dirigs par les corps des ponts et c1ausses et des mines( $ux ponts et c1ausses appartiennent JHE ingnieurs de tous grades, depuis les inspecteurs gnraux 6us!u' aux l*ves, &AGG p&HJ conducteurs embrigads, et en outre un nombre de conducteurs non embrigads !ui se modi+ie d' apr*s les besoins du service( Le corps des mines se compose de &&2 ingnieurs et de H> gardes0 mines - &J& o++iciers et ma4tres de port, et &H inspecteurs de la navigation sont prposs / la surveillance des ports et des rivi*res( Le service le plus nombreux, le plus complexe, le plus

considrable est celui des +inances( Les bureaux de l' administration centrale runissent plusieurs centaines d' emplo)s - dans c1a!ue dpartement, une longue srie de dlgus pourvoit au recouvrement du revenu de l' tat( C1a!ue nature d' imp9t est con+ie / une administration spciale( 7lusieurs de ces administrations ont des milliers d' agents( Les contributions directes en occupent &G:G pour l' assiette de l' imp9t et H>2 : pour la perception, l' enregistrement et le timbre :JGA, les +or.ts :<::, les douanes 2E>J pour le service administrati+ et 2J>>E pour le service acti+, les contributions indirectes E&:E, et en+in les postes JJE<( La monnaie compte &<: emplo)s( 8i l' on a6oute AJHJ +acteurs ruraux, &GGG agents de bureaux de distribution des lettres, et AA<G receveurs buralistes des contributions indirectes, le personnel des +inances se compose de plus de AGGGG agents( Loutes les oprations +inanci*res sont rgles et apures par la cour des comptes, compose de plus de &GG membres( Ce service entier est plac sous p&HH l' autorit supr.me du ministre des +inances( %ritable potentat, il a son snat, dans la runion de c1e+s 1abiles et expriments, sa 6ustice dans la cour des comptes, son arme dans les douanes et dans la +oule de ses emplo)s, et, dans les recettes et les dpenses !u' il dirige ou surveille, le plus ric1e trsor de l' Europe( Les administrations centrales occupent un personnel tr*s nombreux 3 pr*s de :GGG emplo)s de tous les rangs ) sont runis, plus de JGG serviteurs et 1ommes / gages en dpendent( Le nombre des emplo)s est environ de &GG / la 6ustice, &:G / l' instruction publi!ue, JG aux cultes, EG aux a++aires trang*res, 2:G / la marine, <JG / la guerre, 2:< / l' intrieur, &:A / la division du commerce et de l' agriculture, &<: aux travaux publics et &JGG aux +inances( Les bureaux de la police et du minist*re d' tat ont galement leur personnel central( Les administrations dpartementales et communales, les rgies +inanci*res et d' autres services entretiennent aussi des bureaux !ui exercent des +onctions analogues dans les dpartements ou dans des ressorts spciaux( $insi, plus de 2>GG GG ecclsiasti!ues, magistrats, lettrs ou savants, diplomates, ingnieurs, administrateurs, emplo)s, agents de toute nature et de tous grades couvrent le territoire de la France et sont attac1s au service public( 7our dresser une liste compl*te de tous ceux !ui, en France, occupent des +onctions et touc1ent / ce titre un salaire, il +audrait a6outer beaucoup d' emplois de l' tat !ui ne +igurent pas dans notre rcapitulation, et ceux !ui dpendent des dpartements et des communes( Les compter serait impossible et cette impossibilit a t constate dans une circonstance !u' il est p&HA

curieux de rappeler( L' article 22 de la loi de +inances de & A<E exigeait du gouvernement la N publication d' un tat dtaill de tous les emplois rtribus par l' tat, les dpartements et les communes N ( Cette prescription n' a pas reu d' excution( Le gouvernement a demand / en .tre a++ranc1i, par le moti+ !ue la publication ordonne N n' exigerait pas moins de >G volumes , de JGG pages, et entra4nerait, en +rais de personnel et de matriel, une dpense de plus de >GGGGG Fr, N et l' article de la loi de &A<E a t rapport( $u premier aperu, on s' tonne, / bon droit, de ce nombre pres!ue illimit de +onctionnaires publics( Il s' expli!ue pourtant par l' extension du s)st*me de la centralisation, par l' entretien d' une arme nombreuse, d' une +lotte imposante, par les ncessits de la perception de l' imp9t( Certainement, la rduction de la +lotte et de l' arme aurait pour cons!uence immdiate la suppression d' un grand nombre d' emplois, en supposant toute+ois !ue l' organisation de la rserve n' exige5t point la conservation des cadres d' o++iciers( Il n' en serait pas de m.me des r+ormes administratives !ui restreindraient la centralisation dans des bornes plus troites - elles auraient / la vrit pour rsultat d' e++acer du budget les traitements des +onctionnaires !ui cesseraient d' .tre rtribus par le trsor public, mais leurs +onctions ne seraient pas supprimes, en tant !ue correspondant / un service ncessaire( C' est ainsi !ue !uand des c1emins de +er, exploits un instant par l' tat, ont t concds / l' industrie prive, les dpenses de leur personnel, en cessant de +igurer au budget, ont pass / la c1arge des compagnies( 8eulement, on peut penser !ue les compagnies, p&HE ) regardant de plus pr*s, et plus directement intresses / l' conomie, n' auront pas tolr des emplois inutiles ou des salaires excessi+s( C' est ainsi encore !u' aux tats0Cnis, I e Loc!ueville a compt dans c1a!ue commune au moins dix0neu+ +onctionnaires publics( 8ans doute plusieurs d' entre eux remplissent des +onctions con+ies en France au gouvernement( ?uant / la perception des imp9ts, les produits dpendent notablement du nombre des agents prposs / la surveillance et / la recette( Il ) a des conomies ruineuses et des dpenses lucratives( 'n en a +ait l' exprience en &A<A, po!ue oF des rductions peu r+lc1ies ont occasionn au trsor des pertes relles( Cne bonne administration s' attac1e / ne point augmenter les +rais par la super+luit des emplois, / ne point compromettre la recette par leur trop petit nombre( Cependant, s' il ne +aut point partager les exagrations de ceux !ui croient possible d' introduire dans le nombre des +onctionnaires des rductions tr*s considrables, il ne +aut pas non plus mconna4tre !u' il est des suppressions dont le service public ne sou++rirait point et !ui allgeraient sensiblement les c1arges du budget( ;on nombre d' emplois ne sont crs !ue pour dvelopper l' in+luence du

gouvernement, et pour donner / des protgs en crdit le mo)en de vivre aux dpens de l' tat( ;on nombre de +amilles ne songent / lever leurs en+ants !ue pour les +onctions publi!ues( La manie des places est une l*pre !ui dvore la socit, appauvrit le budget et ab5tardit les caract*res, en loignant les cito)ens des carri*res !ui exigeraient des e++orts et +eraient courir des ris!ues( Cette maladie n' est pourtant pas aussi nouvelle !ue p&AG !uel!ues0uns l' imaginent( En parcourant les annales du pass, on la voit rgner / toutes les po!ues( Elle n' est pas non plus exclusivement propre / la France, et l' aristocratie anglaise n' en est pas elle0m.me enti*rement exempte( 8i, dans la Brande0 ;retagne, le d+aut de centralisation a rendu tr*s rares les emplois publics sur le continent, le gouvernement de l' Inde et de ric1es colonies procurent de larges dbouc1s / tous les cadets de noble origine, !ue la loi des substitutions prive d' une part dans l' 1ritage paternel( Les administrations centrales sont celles oF il para4trait le plus +acile de rduire le nombre des emplois( C1a!ue ministre ) introduit ses cratures, et il n' est pas une organisation destine / prvenir cet abus !ui, pres!ue aussit9t !u' elle a paru, n' ait t altre et modi+ie par des nominations !u' elle devait emp.c1er( es +onctions mal d+inies et !ui peuvent di++icilement l' .tre avec prcision, des nominations dpendant enti*rement du ministre, un travail commode et des devoirs lgers, l' avantage si rec1erc1 de vivre / 7aris , !ue de raisons pour expli!uer combien ces abus ont t encourags et se sont perptus, en dpit de toutes les mesures prises pour ) mettre un terme M L' ordre 6udiciaire comporte aussi de notables rductions dans son personnel( 8ans examiner ici le principe du 6uge uni!ue, admis dans la plupart des 6uridictions p&A& anglaises, et tout en maintenant ces tribunaux multiples !ui sont entrs dans nos moeurs et conviennent mieux / notre caract*re et / de longues 1abitudes, on ne saurait contester !u' il serait possible de supprimer beaucoup de corps 6udiciaires !ue la +acilit des communications, / l' aide des c1emins de +er et des routes devenues si nombreuses et si per+ectionnes, a rendus inutiles( ans pres!ue toutes les localits, on dpense au6ourd' 1ui moins de temps et d' argent / +ranc1ir un espace de trente ou !uarante lieues, !u' il n' en +allait pour le !uart ou le tiers de cette distance, / l' po!ue de la premi*re organisation 6udiciaire( La plupart des tribunaux sont +ort peu occups, et cette oisivet a++aiblit leur D*le au lieu de l' exciter, en le privant des occasions de s' exercer( Il ) aurait, / la vrit, /

lutter contre des rsistances locales( Loute ville en possession d' un tribunal ou d' une cour d' appel, en obtient des avantages rels et met son 1onneur / n' en pas .tre prive( Iais un gouvernement !ui serait asseD +ort pour vaincre ces rsistances, servirait / la +ois l' tat par l' allgement du budget - et les 6usticiables, ainsi !ue les corps 6udiciaires eux0m.mes, par la plus grande +acilit d' appeler des 1ommes minents / des +onctions mieux rtribues et plus considrables( En+in, dans les diverses branc1es du service, d' autres rductions pourraient se +aire( C' est l' oeuvre rserve / un corps lgislati+ !ui, outre le droit de pntrer dans les pro+ondeurs du budget et d' en scruter les dtails, aurait celui d' en monder les dpenses parasites( p&A2 Conditions d' aptitude( 0noviciat( 0r*gles d' admission( L' tat, par la nomination d' un +onctionnaire, contracte des engagements, dl*gue une portion de son pouvoir et accepte une solidarit au moins morale( 8on c1oix peut .tre soumis / des conditions( Ces conditions sont diverses - elles se rapportent / l' 5ge, / l' tat civil, au caract*re moral, / la capacit( Il n' en est aucune !ui concerne la naissance ou la condition sociale( Lous les +ranais sont galement admissibles aux emplois civils et militaires, et ce principe est une des con!u.tes les plus prcieuses de notre rvolution( / part un tr*s petit nombre de services, tels par exemple !ue l' inspection gnrale des +inances, oF ceux !ui sollicitent leur admission doivent, en vertu de r*glements probablement tombs en dsutude, 6usti+ier d' un certain revenu, on n' impose plus aux candidats aucune condition de +ortune personnelle - mais cette r*gle, comme nous le verrons / l' occasion des salaires, ne peut pas .tre tou6ours rigoureusement appli!ue( 0les emplois ne sont ni 1rditaires, ni transmissibles / prix d' argent( Le m.me principe s' ) oppose premptoirement( Cependant, par une +aveur naturelle, et sans droger aux conditions spciales d' aptitude, dans plusieurs administrations et notamment dans le service consulaire, les +ils des +onctionnaires sont c1oisis de pr+rence( ' un autre c9t, p&A: les gre++iers des cours et tribunaux ont le droit de cder leur o++ice, en vertu de la loi de &A&J, !ui les a con+ondus, par erreur, avec les titulaires de c1arges prives( / part cette exception, aucun emploi ne peut .tre vendu 3 un marc1 de ce genre, devait .tre, pour !ui l' aurait conclu, un titre d' exclusion( La condition de l' 5ge se modi+ie selon la nature des emplois( Les surnumraires et les candidats !ui aspirent aux postes in+rieurs pour gravir ensuite les degrs plus levs,

doivent .tre encore dans la priode de la vie oF l' instruction s' ac!uiert aisment, oF l' esprit se +aonne sans peine / une direction spciale 3 ils ne sont admis en gnral !ue de dix01uit ou vingt / vingt0cin! ou trente ans( Les +onctions !ui exigent la vigueur p1)si!ue et !ui comportent un service acti+, ne doivent pas .tre con+res / l' 5ge oF les +orces sont exposes / dcliner dans un temps asseD rapproc1( Celles oF la maturit et l' exprience sont des titres ncessaires, ne s' ouvrent au contraire !u' aux 1ommes dont l' esprit est d6/ +orm par l' exercice de la pense, l' 1abitude du monde et la prati!ue des a++aires( En gnral, l' tat doit re+user de s' associer ceux !ui ne peuvent lui promettre de longs services - autrement, il se voit oblig de les congdier avant !u' une retraite soit ac!uise / leurs vieux 6ours, ou de conserver dans les emplois des agents !ui ne lui apportent plus !u' une intelligence use et un corps dbile( ans la plupart des +onctions, la !ualit de +ranais est imprieusement exige( Il est 6uste !ue les moluments pa)s par l' tat reviennent / ceux !ui participent / toutes les c1arges publi!ues - pour exercer l' in+luence et l' autorit !ue con+*rent certains emplois, il +aut .tre p&A< uni au pa)s par les liens de l' origine, de l' ducation, de la +amille, et possder tous les droits du cito)en( 8eulement des trangers pourraient .tre admis dans !uel!ues emplois in+rieurs, exception dont on a +ait pro+iter des proscrits !ue les vnements politi!ues avaient c1asss de leur patrie et / !ui la France accordait une gnreuse 1ospitalit( es savants trangers ont aussi occup des emplois de l' enseignement( Qamais la science et le gnie n' ont eu besoin de lettres de naturalit dans un pa)s !ui met sa gloire / les 1onorer( 'utre la !ualit de +ranais, les aspirants doivent possder la compl*te 6ouissance de leurs droits civils( Ceux !ui en auraient perdu, ne +Kt0ce !u' une partie, par suite de 6ugement, ne pourraient .tre admis( La m.me exclusion devrait atteindre un +ailli( I.me dans les plus 1umbles postes, l' 1onneur de servir l' tat ne peut .tre con+r / !ui n' a pas le droit de marc1er la t.te leve( Les +emmes ne sont admises !ue dans l' administration des postes, et ne peuvent occuper !ue les directions dont le revenu est in+rieur / 2GGG +rancs( Il en est aussi !u' on emploie dans les bureaux du timbre et de l' imprimerie ro)ale, mais / titre d' ouvri*res plut9t !ue de +onctionnaires( La probit, les bonnes moeurs, la droiture du caract*re, sont les plus vulgaires et les plus indispensables !ualits du +onctionnaire( ?uicon!ue aspire / ce titre, doit prouver !u' il en est digne( 7lusieurs r*glements expriment cette obligation, tous la supposent( ?uant aux preuves / produire, elles ne peuvent .tre d+inies, sau+ pour !uel!ues postes subalternes, oF elles consistent en certi+icats, tmoins souvent trompeurs( ans toutes les

p&A> administrations, ceux !ui +ont ou prparent les nominations doivent se livrer, / cet gard, aux investigations les plus scrupuleuses et les plus sv*res( Qus!u' / !uel point les opinions des candidats doivent0elles .tre interroges et prises en considration @ C' est une !uestion !ui, / d' autres po!ues, a beaucoup agit les esprits( ans l' ancien rgime, on rec1erc1ait le culte ou la cro)ance des candidats - on ne pourrait au6ourd' 1ui se livrer / une telle rec1erc1e, sans retourner en arri*re, au0del/ de &HAE, sans violer les principes les plus lmentaires du droit public, +ond par la rvolution, savoir 3 la libert des cultes et l' gale admissibilit de tous les cito)ens aux emplois( La rec1erc1e des opinions doit .tre aussi interdite dans les temps ordinaires et pour la plupart des emplois( La conscience du +onctionnaire n' est pas moins inviolable !ue celle du simple cito)en( Cependant il est des po!ues et des emplois !ui ne permettent point cette indi++rence absolue( $pr*s des commotions politi!ues, il convient, comme le demandaient les tats gnraux de &<A:, de c1oisir des 1ommes N trangers aux troubles !ui ont agit l' tat N ( ?uand le pouvoir n' est pas assis, !uand les partis sont encore en armes, il serait imprudent de con+ier / des mains ennemies une part d' autorit( Il en est de m.me en tout temps de certains emplois essentiellement politi!ues et dont les titulaires doivent reproduire, +id*lement et sans altration, la pense, les tendances et l' esprit du gouvernement( Ces conditions gnrales d' 5ge, d' tat civil, de moralit prive, ne constituent !u' une aptitude commune et ne peuvent con+rer aucun titre, si elles ne trouvent un complment ncessaire dans des garanties plus spciales p&AJ et plus directes 3 c' est surtout / l' entre de la carri*re !ue ces garanties doivent se placer( Cn +onctionnaire public, de !uel!ue ordre !u' il soit, n' ac!uiert pas en un 6our toutes les !ualits re!uises 3 les plus 1abiles se +orment de longue main, par l' tude !ui donne les connaissances gnrales, par la prati!ue !ui donne l' exprience relative( $u dbut de toutes les pro+essions, se trouve l' apprentissage, et les 1ommes !ui se vouent au service public en sont moins dispenss !ue d' autres( Il est du devoir de l' tat d' imposer / tous ceux !ui lui proposent leur concours, l' obligation de s' ) prparer de bonne 1eure( Il est de son intr.t de les ) prparer lui0m.me dans certaines branc1es de l' administration, !ui exigent une capacit plus dtermine et mieux d+inie( Les diverses mesures prises dans ce double but constituent ce !u' on peut appeler, en termes gnraux, le noviciat des services publics, noviciat dont les conditions et les +ormes sont aussi nombreuses !ue varies( ans certains services, l' tat adopte d*s leur premi*re 6eunesse les

su6ets !ui se montrent dignes de sa con+iance - il leur donne, dans des coles spciales, l' instruction ncessaire, les initie / ses principes, / ses doctrines d' administration, et se les assimile, pour ainsi dire, par une ducation prolonge( ans d' autres, il subordonne l' admission des 6eunes aspirants, soit / un concours ou / un examen , soit / la production de dipl'mes universitaires ou scienti+i!ues - ou bien il supple / l' instruction antrieure par un stage ( Il en est dans les!uels aucune r*gle ne limite les c oix ( ?uel!ue+ois plusieurs de ces modes sont combins ensemble( Nous les examinerons successivement( Les coles spciales sont les plus +ertiles ppini*res des p&AH services publics( Cne loi du &: 6uin &A>G accorde, dans celle de ces coles oF l' on pa)ait pension, des bourses et des demi0 bourses aux 6eunes gens !ui 6usti+iaient de l' insu++isance de leurs ressources( Nulle institution n' est plus librale et plus dmocrati!ue( Lrois grands services se recrutent dans le sein des coles spciales 3 les armes de terre et de mer, les ponts et c1ausses et les mines, et l' instruction publi!ue( $u premier rang appara4t l' cole pol)tec1ni!ue, dont la renomme est europenne, et !ui, par de savantes tudes, prpare des o++iciers pour l' artillerie, pour le gnie et pour une partie de l' tat0 ma6or, et des ingnieurs pour les constructions navales, les ponts et c1ausses et les mines( es coles d' application, destines / complter le service t1ori!ue et / commencer l' exprience prati!ue des l*ves sortis des rangs de l' cole pol)tec1ni!ue, sont ouvertes / IetD pour l' artillerie et le gnie, / Lorient pour le gnie maritime, / 7aris pour l' tat0 ma6or, pour les ponts et c1ausses et les mines( / l' cole de 8t0C)r, exclusivement militaire, s' instruisent des o++iciers pour l' in+anterie, la cavalerie et une partie de l' tat0ma6or( Les rgiments de l' arme reoivent / la sortie ceux !ui entrent dans l' in+anterie( En+in l' cole navale +orme des o++iciers de mer 3 il en sort aussi de l' cole pol)tec1ni!ue( es r*gles communes rgissent toutes ces coles 3 on ) est admis et l' on passe ensuite dans les emplois, par la voie du concours - des examens rpts assignent / c1a!ue l*ve son rang, et dcident de sa carri*re ultrieure( C' est la seule porte pour entrer dans ceux des emplois d' o++iciers !ue les lois sur l' avancement militaire n' ont point rservs aux sous0o++iciers, et dans tous les emplois des mines( 7endant longtemps p&AA le corps des ponts et c1ausses s' est aussi recrut exclusivement parmi les l*ves des coles spciales( Cne loi du

:G novembre &A>G a appel les conducteurs embrigads a)ant plus de dix annes de service / ) entrer, 6us!u' / concurrence du sixi*me au plus des nouveaux su6ets / admettre, et / la suite de concours et d' examens publics( Les coles procurent / l' tat ses serviteurs les plus dignes( La carri*re s' ) ouvre sous la direction de ma4tres minents, sous l' impression durable d' une +orte discipline, et les postes les moins levs sont d6/ le prix du travail et la rcompense de longs e++orts( Les 6eunes gens !ui se destinent / l' art d' enseigner les lettres et les sciences sont initis / cette noble +onction dans l' cole normale - ils ) passent trois annes( L' admission est aussi le rsultat d' un concours - mais le ministre dresse pralablement, sur les notes des recteurs, la liste des candidats admis / concourir, prcaution salutaire !uand elle n' a pour ob6et d' apprcier !ue les !ualits morales des aspirants, !ualits si ncessaires dans le sacerdoce civil au!uel ils consacrent leur vie( Indpendamment des examens de l' cole, les l*ves doivent prendre des grades universitaires pendant le cours des tudes( Ils sont pourvus d' une c1aire / leur sortie, mais sans droit exclusi+ aux emplois de l' universit( 7our pro+esser dans un l)ce, il leur +aut encore obtenir au concours le titre d' agrg , et des candidats trangers / l' cole normale peuvent le leur disputer( C' est un point sur le!uel cette cole di++*re des coles militaires( L' instruction primaire a aussi ses coles normales, places dans les dpartements, et oF se +orment les instituteurs communaux( ' autres coles correspondent / des services d' une p&AE moindre importance( & l' cole +oresti*re de Nanc) est ouverte aux 6eunes gens !ui veulent entrer dans le service des +or.ts( Les examens d' admission se +ont dans la m.me +orme !ue ceux de l' cole pol)tec1ni!ue - mais les 6eunes gens ne sont admis / concourir !ue sur une lettre du directeur gnral( 2 une cole spciale a t +onde au 7in, en &A<G, pour le service des 1aras - les l*ves en sont nomms au concours apr*s !ue le ministre les a autoriss / se prsenter( : l' cole des c1artes dlivre des brevets d' arc1iviste palograp1e / ceux de ses l*ves admis au concours !ui, apr*s deux annes d' tudes, ont rpondu aux examens d' une mani*re satis+aisante( < l' cole des jeunes de langues, qui reoit des lves de uit dou(e ans, c' est))dire l' *ge o+ l' tude des langues et des idiomes trangers est rapide et facile, prpare des interprtes et des drogmans pour les c elles du levant. , enfin l' cole vtrinaire d' -lfort prpare aux emplois de vtrinaires de l' arme un certain nom!re d' lves militaires, la nomination du ministre de la guerre, sans concours. Dans les coles spciales, le concours se com!ine ordinairement avec l' instruction qui s' . acquiert. Les plus s/res garanties de capacit sont ainsi runies . Le concours a pour o!jet de dsigner le plus capa!le 0 l' examen tend seulement constater une capacit a!solue d' un

degr suffisant 1 il tend devenir la condition gnrale de l' admission aux emplois. La loi de "23, faisait su!ir un examen aux auditeurs au conseil d' tat 0 celle de "234 les nommait au concours, mesure excellente et qui avait produit les meilleurs rsultats. Les examens et les concours ont t galement supprims par le dcret organique p"4$ de "2,5. Les lves consuls sont soumis l' examen depuis "2 ## 0 les administrations centrales dans leurs rglements l' admettent gnralement. Dans les administrations de la guerre et du commerce, aprs l' examen, des listes sont dresses par ordre de mrite, mesure trs analogue au concours. &e n' est qu' aprs des examens, quelquefois renouvels plusieurs reprises, qu' on est admis dans les services des douanes, de l' enregistrement, des contri!utions directes ou indirectes et des ta!acs, et qu' on peut tre nomm lve inspecteur des tlgrap es ou conducteur auxiliaire des ponts et c ausses. p"4" 6n examen a toujours prcd la dlivrance des dipl9mes littraires ou scientifiques, et par consquent ils attestent aussi une certaine capacit. Dans quelques cas, ces dipl'mes sont la condition de l' admission au concours ou l' examen 0 dans d' autres, ils constituent seulement un titre de prfrence 0 souvent ils supplent toute autre constatation. Le dipl'me de licenci en droit est exig pour l' admission dans la magistrature 0 il est demand aux c efs de !ureau, sous)c efs et rdacteurs de la justice et des cultes, aux surnumraires des affaires trangres, aux adjoints l' inspection gnrale des finances, aux professeurs des langues orientales vivantes 0 celui de !ac elier s)lettres, aux expditionnaires de la direction des cultes, aux emplo.s des !ureaux de l' instruction pu!lique et de la marine, aux surnumraires de l' enregistrement, aux lves de l' cole forestire et de l' cole des c artes, et aux lves c irurgiens militaires. 7l faut justifier du dipl'me de vtrinaire en titre ou de certificats quivalents pour les emplois d' instruction l' cole d' -lfort, du dipl'me d' aptitude de l' cole des aras pour devenir officier des aras. Les prix remports dans les coles de droit donnent le premier rang pour o!tenir le !revet de surnumraire de l' enregistrement. p"45 Dans la plupart des services, l' administration admet les

candidats faire leur apprentissage sous ses .eux et sous sa direction. &e stage s' accomplit sous des dnominations diverses. Les jeunes gens, qui se prparent ainsi pour les emplois, reoivent le titre d' lves, d' auditeurs, de surnumraires, d' attac s, d' aspirants ou d' auxiliaires. Des noms diffrents dsignent souvent une mme situation, sans que rien explique la varit de ces qualifications. Le service des consulats, celui des tlgrap es, celui des c irurgiens militaires, ont des lves sans avoir d' coles spciales 0 le conseil d' tat a des auditeurs 0 les administrations centrales et les rgies financires ont des surnumraires. Le dpartement des finances . a ajout, par une superftation asse( singulire, des aspirants au surnumrariat. Des attac s ont t crs au ministre de l' intrieur pour les emplois des dpartements, et au ministre des affaires trangres pour les !ureaux et les am!assades. Le titre d' auxiliaire a t adopt dans le personnel des conducteurs des ponts et c ausses, dans le service de sant militaire, dans l' intendance militaire et au dp't de la guerre 0 il dsigne aussi, dans quelques administrations, des emplo.s accidentels, crs pour les !esoins extraordinaires. 8ant't, et par exemple dans les rgies financires, le surnumrariat est un prala!le ncessaire l' o!tention des emplois, et sauf le cas de renvoi pour dfaut de (le ou de capacit, il ouvre des droits certains 0 tant't, il n' est ni une condition, ni un titre. Dans l' administration des postes, aucun emplo. n' est admis qu' aprs un essai de trois mois. La dure du stage, sous quelque dnomination qu' il s' accomplisse, est su!ordonne au mrite des candidats et au nom!re des vacances. p"4# -utrefois les auditeurs au conseil d' tat taient ra.s au !out de six ans, s' ils n' avaient pas t appels un emploi en titre 0 cette disposition, fruit de l' exprience, a t a!roge par le dcret de "2,5. Les surnumraires ne peuvent tre placs qu' aprs six mois d' exercice dans les !ureaux des travaux pu!lics, qu' aprs deux ans au ministre de l' intrieur et dans le service de perception des contri!utions directes. Le stage des magistrats de l' ordre judiciaire consiste seulement dans l' exercice nominal ou rel de la profession d' avocat pendant deux ans 0 pour d' autres fonctionnaires, il rsulte des services dj rendus un titre diffrent. Les !ureaux de la marine sont ouverts ceux qui ont servi trois ans dans une autre !ranc e de ce dpartement, ceux des travaux pu!lics aux ingnieurs des ponts et c ausses et des mines, aux conducteurs, garde)mines et inspecteurs de la navigation 0 ceux de l' intrieur, tous les fonctionnaires de ce dpartement 0 ceux enfin de l' instruction pu!lique, tous les mem!res de l' universit. Les personnes qui ont servi sept ans dans l' administration, ou dont l' emploi a t supprim, peuvent tre appeles aux places de percepteurs, sans surnumrariat. 9armi tous les mo.ens d' admission, le concours offre les garanties les plus relles 0 quand il se joint

des tudes p"43 dans une cole spciale, il ne laisse rien dsirer 1 mais tous les services ne comportent pas la cration d' une cole. L' examen n' est pas toujours srieux 1 l' administration se rserve le droit de dsigner les juges, les questions et les candidats 0 c' est trop d' ar!itraire la fois. La faveur et le npotisme peuvent se glisser dans les nominations l' aide de l' examen loin qu' il les exclue. Les dipl'mes s' o!tiennent souvent avec une grande facilit, et l' on a pu remarquer que parfois ils ne se rapportent que fort indirectement l' o!jet des fonctions pour lesquelles ils sont exigs. :nfin, le stage favorise une dou!le quivoque, si l' on peut ainsi s' exprimer. ;n . admet aisment et sans preuve, parce qu' il n' est qu' un essai, et l' on nomme ensuite aux emplois ceux qui l' ont accompli, parce qu' ils . ont consacr dj un temps plus ou moins long et des travaux plus ou moins suivis, dont on s' empresse de leur tenir compte. <ous convenons pourtant que le concours a l' inconvnient de constater exclusivement la capacit scientifique et de laisser de c't les raisons morales d' aptitude. <ous sou aiterions qu' il ne f/t adopt qu' avec le droit confr l' administration, comme elle l' exerce dj pour l' cole normale et l' cole forestire, de dresser prala!lement la liste de ceux qui . seraient admis, ou !ien que, si le s.stme des examens prvalait, des dispositions formelles en dterminassent imprativement les formes et les conditions, de manire les rendre srieux et dcisifs. -u total, la carrire des armes, celle des ponts et c ausses, des mines et de l' enseignement sont les seules dans lesquelles un noviciat complet ait t organis par la loi. Dans les administrations financires, les jeunes p"4, candidats sont c oisis avec soin et soumis des preuves, mais aucune disposition lgale n' a assur de la fixit aux rgles ta!lies. Dans le c aos des rglements arrts par c aque ministre, dans ceux que c aque rgie des finances a composs d' aprs les donnes successives de l' exprience, on ne trouve ni unit ni ensem!le. ;n s' aperoit aisment qu' aucune pense directrice n' a prsid ces mesures. 7l serait dsira!le que cette confusion dispar/t 1 elle nuit au service et !lesse nos a!itudes de rgularit et de simplicit. :nfin, la diplomatie et l' administration proprement dite sont restes en de ors de toutes les rgles ta!lies dans les autres services 0 l' entre de la magistrature elle)mme n' est garantie par aucune prcaution suffisante. Disons quelques mots sur ces lacunes. La vnalit des offices de judicature, si pernicieuse !eaucoup d'

gards, avait au moins le mrite de constituer des familles de magistrats, en qui se perptuaient avec la toge les plus saintes traditions de science, de sagesse et d' amour de la justice. La rvolution de "=24 supprima la vnalit, institua le rgime lectif, et !risa ainsi toute carrire dans cet ordre de fonctions. -prs avoir ressaisi le droit de pourvoir tous les emplois de magistrature, l' empereur considra la cration d' un noviciat comme le couronnement du nouvel ta!lissement judiciaire . :n "2$2, il institua des juges auditeurs auprs des cours, et voulut qu' ils fussent nomms sur des listes de candidats prsentes par ces cours elles)mmes, et composes d' avocats attac s au !arreau depuis deux ans au moins. &e souvenir des antiques prrogatives des parlements, c args jadis de faire des prsentations analogues, aurait d/ plaire la restauration 0 cependant p"4> elle s' en carta compltement, lorsqu' elle tendit l' institution des juges auditeurs aux tri!unaux de premire instance. -ucune condition ne fut attac e aux nominations, et les c oix ne tardrent point prouver qu' un esprit exclusif et partial prsidait la composition des corps judiciaires. L' opinion s' en tait mue 0 aussi, quand clata la rvolution de juillet, l' institution mme des juges auditeurs fut emporte. :n ce moment, il n' existe aucun sminaire pour les augustes et svres devoirs de la magistrature 0 on a c erc com!ler cette lacune en confrant aux jeunes aspirants, titre de d!ut, l' emploi de juge supplant, cr dans d' autres vues et pour d' autres !esoins, et constitu dans des conditions incompati!les avec cette destination d' emprunt. Les juges supplants jouissent de l' inamovi!ilit qui ne doit point appartenir une position d' preuve, ils ne peuvent tre nomms qu' vingt)cinq ans 0 tandis que l' emploi de su!stitut, rserv leur avancement, peut tre o!tenu vingt)un ans. La nomination des juges supplants n' est d' ailleurs soumise aucune autre condition que le dipl'me de licenci en droit et deux annes de !arreau, plus souvent oisives que la!orieuses. Dans ces derniers temps un autre noviciat para%t avoir t ta!li 0 nous voulons parler des avocats attac s certains parquets et dsigns ainsi dans quelques actes de nomination. <ous ne pouvons discuter un titre qui n' est reconnu par aucune dcision de l' autorit pu!lique, qui n' existe pas lgalement et n' est mme pas admis dans tous les parquets. Dans cet tat de confusion, nous n' sitons pas dire que l' avenir de la magistrature est compromis, et que si elle maintient intacte sa vieille rputation de droiture et d' impartialit, p"4=

rien ne se fait pour que les lumires . restent toujours l' unisson des moeurs. 7l est urgent d' . pourvoir, en constituant un noviciat judiciaire. ?ue les jeunes gens destins la magistrature reprennent le titre d' auditeurs, nous n' . faisons aucune o!jection 0 mais il ne faut pas que leur nomination soit livre la volont discrtionnaire du gouvernement. L est la condition virtuelle du rta!lissement de l' institution. ;n a dit que les auditeurs de la restauration avaient pri dans le mouvement de "2#$, parce que, !ien qu' inamovi!les, ils pouvaient, par le caprice d' un ministre, tre transfrs d' un sige un autre. &' est une erreur 0 cet inconvnient tait grave, mais secondaire. Les auditeurs ont succom! sous le principe d' galit et de li!re concurrence, consacr une fois encore par la rvolution de "2#$. 7ls taient des privilgis 0 la faveur d' un titre modeste, certaines familles avaient enva i les siges de la magistrature, et trop souvent l' indpendance de la fortune et l' onntet des moeurs, seules conditions dont on se proccup*t, taient les compagnes d' un esprit mdiocre et im!u de prjugs. Dieu ne plaise que nous frappions d' un ostracisme, aussi a!surde qu' injuste, aucune classe de cito.ens 0 toutes doivent tre admises au partage des emplois, et toutes . ont les mmes droits. @i pourtant il fallait c oisir entre la capacit et la naissance, nous avouons que la capacit aurait nos prfrences 0 mais cette alternative n' existe point. &eux qu' on veut favoriser, en supprimant toute garantie, se prsenteront souvent dans la lice avec des armes mieux trempes que celles de leurs rivaux. La fortune et la naissance ont des avantages naturels et invita!les 0 la fortune donne le p"42 loisir, la li!ert d' esprit, et procure ordinairement les !ienfaits d' une instruction suprieure. 6n nom onor, mme dans l' enceinte limite d' une province ou d' une ville, est entour d' un prestige dont la dmocratie elle)mme ne se dfend point 1 des rgles d' admission mme svres n' entra%neront donc aucune exclusion regretta!le 0 mais elles ne permettront pas des influences de famille ou d' argent de s' exercer au profit de la mdiocrit paresseuse ou de l' ignorance insolente. ?ue la capacit soit donc le premier titre l' admission, si elle ne peut pas tre le seul. Aaisons concourir ensem!le les garanties morales et les garanties intellectuelles. <e sacrifions pas plus la science aux moeurs que les moeurs la science, et que nul ne soit admis au redouta!le emploi de rendre la justice, s' il n' a fait ses preuves, non par la production d' un vain dipl'me, mais en personne 0 non par un interrogatoire fugitif, mais par des travaux rpts. <ous ne pouvons pas emprunter des exemples l' -ngleterre, o+ le petit nom!re des juges et l' normit des salaires permettent au gouvernement de disputer au !arreau ses plus illustres mem!res 0 mais l' -llemagne a depuis longtemps

trac la route 1 les aspirants la carrire de la magistrature . su!issent successivement des examens t oriques, un stage et des preuves pratiques. &e n' est point ici le lieu d' entrer dans des dtails d' excution 0 le jour o+ on le voudra srieusement, il sera facile d' organiser le p"44 noviciat judiciaire sur des !ases qui satisfassent la fois au voeu de l' opinion et aux intrts sacrs de la justice. @i ces intrts tiennent le premier rang, ceux qui sont confis au de ors aux agents diplomatiques et consulaires ne mritent pas moins, quoique dans une sp re diffrente, d' tre remis des mains dignes et a!iles. <os affaires extrieures sont confies deux ordres d' agents, entre lesquels les rglements et les usages ta!lissent une sparation presque a!solue. Le corps diplomatique et le corps consulaire, organiss paralllement, sont entirement distincts. notre avis, ce divorce doit cesser. 9lus les nations se rapproc ent par des alliances commerciales et industrielles, plus la politique se lie troitement au commerce, et plus le commerce son tour, dans ses accidents si varis, a des rapports intimes avec la politique. Dans ce dveloppement des relations internationales, il n' est pas plus permis un agent consulaire d' ignorer l' istoire des traits, qu' un ministre politique d' tre tranger aux questions de douanes et de tarifs. Des prjugs de corps repoussent cette assimilation, mais elle est juste et ncessaire 1 une fois admise, elle simplifierait !eaucoup de difficults, et permettrait d' asseoir cette !ranc e du service sur des !ases plus larges. ?uant prsent, des dispositions toutes diffrentes rglent l' admission dans l' une et l' autre carrire. &elle des consulats est organise trs rgulirement. Des lves consuls en occupent le seuil, et leur existence, qui remonte Louis Biv, est consacre par le rglement du # mars "=2". 9lacs auprs des consuls, ils vivent avec eux, assistent leurs actes, s' initient aux connaissances relatives l' administration des consulats, tudient les p5$$ langues trangres, font des extraits d' affaires contentieuses soumises aux consuls, ainsi que des jugements rendus 0 enfin, c aque anne, ils sont tenus de su!ir un examen et de rdiger un mmoire sur un sujet dsign par le ministre, auquel ce travail est adress. &e s.stme offre des garanties relles. 7l est vrai que la svrit des examens n' est point assure par la pu!licit , que les candidats sont exclusivement au c oix du ministre, et qu' aucun concours n' est ouvert 0 mais l' excution franc e des rglements satisferait aux ncessits les plus imprieuses, et la capacit des agents sortis du corps des vice)consuls a jusqu' ici

rpondu au !ut de l' institution. ;n aurait d' ailleurs mauvaise gr*ce dclarer insuffisant le noviciat ta!li dans le corps consulaire, si l' on songe que la carrire diplomatique, qui s' en rapproc e par une si troite analogie, ne possde aucune institution de ce genre. Le recrutement . est prpar par l' adjonction d' un certain nom!re d' attac s aux !ureaux du ministre ou aux am!assades 0 mal eureusement, leur nomination est toute discrtionnaire. 9oint d' examen, point d' tudes o!liges, point d' avenir assur. L' enseignement ncessaire ces futurs diplomates n' est donn dans aucune cole. @ous l' empire, <apolon avait c arg m le comte d' Cauterive de lui proposer les mo.ens de satisfaire un !esoin si manifeste 0 les vnements politiques ne permirent point cette pense de se raliser. :n "2#$, D De 9olignac, dans des vues de politique plus peut)tre que d' utilit pu!lique, avait fond aux affaires trangres un cours de droit pu!lic et un cours d' instruction diplomatique, destins vingt)quatre lves, parmi lesquels, selon leur capacit et leur p5$" (le, devaient tre pris des secrtaires surnumraires, ppinire officielle du personnel des am!assades et des lgations 1 la rvolution de juillet a renvers cet ta!lissement naissant 0 depuis, aucun ta!lissement n' a t fond, aucune disposition n' a t faite pour former ni pour instruire des sujets capa!les de suivre avec succs une carrire qui exige des qualits et des connaissances si spciales et si nom!reuses. <os dernires critiques s' adressent l' administration dpartementale. L' accs n' en est point dfendu contre les surprises de l' ignorance et de la mdiocrit, et tous les postes en sont accessi!les toutes les am!itions. ;n . d!ute par le titre d' auditeur au conseil d' tat ou d' attac au ministre de l' intrieur, et par les fonctions de conseiller de prfecture, qui depuis quelques annes ont t confres titre de noviciat 0 mais, par des raisons de plusieurs natures, ces diverses initiations n' atteignent point le !ut. Les auditeurs au conseil d' tat, qui devaient tre destins surtout aux emplois de sous) prfets, pour tre promus ensuite aux prfectures, sont rarement appels ces emplois. 9lusieurs, attac s 9aris par le voeu et l' intrt d' une famille puissante, peu sduits par les onneurs du pouvoir p5$5 dans quelque rsidence o!scure et loigne, ont refus des places offertes leur am!ition plus exigeante 0 ces refus, dont on ne devait point tenir compte, ont fait accuser le corps entier d' lever trop aut ses prtentions, et les auditeurs n' ont aucun

avenir assur. &ette institution, que l' empereur avait fonde et d' o+ sont sortis tant d' ommes distingus, n' est plus qu' une impasse qui ne conduit rien. La loi de "234 contenait plusieurs dispositions qui avaient pour !ut de crer un avenir aux auditeurs 0 elle n' en admettait qu' un trs petit nom!re et leur rservait une part dans les emplois de sous)prfets et de ma%tres des requtes. La nouvelle organisation n' a pas reproduit cette disposition, et, en mme temps qu' elle cesse d' assurer aux auditeurs ce d!ouc , elle admet qu' ils seront nomms pour un temps indfini et a port leur nom!re de 53 3$. :lle runit ainsi toutes les com!inaisons qui, comme l' exprience l' avait prouv, peuvent arrter l' avancement des auditeurs. Leur nomination aux emplois de sous)prfet est d' ailleurs gne par l' ta!lissement !*tard d' attac s au ministre de l' intrieur. &es attac s ont de moins que les auditeurs la facult d' assister aux discussions instructives du conseil d' tat 0 ils ont de plus la participation au travail des !ureaux 0 mais la plupart s' . montrent rarement, et les c efs de service se prtent de mauvaise gr*ce faire l' ducation de jeunes gens qui doivent les quitter prcisment l' eure o+ ils leur deviendraient utiles. 8rop souvent enfin le titre d' attac n' est qu' une faveur nominale destine en prparer de moins vaines, sans les justifier. 9our complter des tudes prparatoires, ou nulles ou insuffisantes, les plus favoriss sont nomms p5$# conseillers de prfecture, avec les fonctions de secrtaire gnral, dans les c efs)lieux o+ ces fonctions ne forment point un emploi distinct. &es nominations sont !l*ma!les. Les conseils de prfecture, on l' a vu prcdemment, constituent de vrita!les tri!unaux, appels souvent prononcer sur les plus graves questions 1 il . faut de l' exprience, de la maturit, une pratique dj longue. &e n' est pas l que doit se faire l' apprentissage administratif. <ous en dirons autant des fonctions de secrtaire gnral, qui consistent surtout dans la connaissance exacte des traditions administratives et locales, l' a!itude de l' ordre, le respect inflexi!le de la rgle, qualits essentielles qui ne sont point l' attri!ut ordinaire de la jeunesse. tous les dtails dans lesquels nous sommes entrs se rattac e une o!servation gnrale, qui servira de conclusion ce qui vient d' tre dit sur le noviciat dans les services pu!lics. <ous avons vu l' tat ouvrir des coles savantes pour prparer les ommes qui doivent entrer dans l' arme, dans les ponts et c ausses, dans les mines, dans l' instruction pu!lique. Les facults de droit, sauf les preuves ultrieures dont nous avons signal le !esoin, instruisent les aspirants aux emplois de la magistrature, mais ceux qui prtendent l' onneur de reprsenter le pa.s l' tranger ou de l' administrer l' intrieur, o+ peuvent)ils acqurir les connaissances ncessaires E <ous avons lou les efforts des administrations financires

pour former des sujets capa!les 0 mais o+ s' enseigne la t orie des fonctions qu' ils pourront exercer un jour, o+ recueilleront) ils, indpendamment des exercices pratiques auxquels on les soumet, les ides p5$3 gnrales, les notions d' ensem!le, les connaissances scientifiques qui les guideraient dans toute leur carrire et leur permettraient d' c apper au joug pesant de la routine E <ous c erc ons en vain les sources auxquelles ils pourraient puiser. La Arance a toujours occup le premier rang dans le monde par sa supriorit littraire et scientifique. <os vieilles universits ont conquis une gloire dont le souvenir est encore vivant, et leur digne ritire, reconstitue par le gnie de l' empereur, n' a pas t infrieure ses devancires. L' enseignement pu!lic est ta!li partout sur des !ases larges et fcondes 0 cependant, tandis que l' tat entretient et propage toutes les connaissances qui ont pour o!jet le !ien)tre individuel ou les droits privs des cito.ens, il a toujours laiss dans l' ou!li et nglig celles qui em!rassent les intrts gnraux de la socit. 7l prpare et fait des avocats et des mdecins, il ne s' occupe point de crer des ommes pu!lics, des administrateurs, des diplomates, des financiers. part quelques c aires de droit administratif, cres dans ces derniers temps, et qui, !ien qu' enfermes dans un cercle troit, ont dj rendu de grands services, les sciences politiques et sociales ne sont point enseignes en Arance. <ous avons t devancs par l' -llemagne, o+ plusieurs tats rivalisent de (le pour rpandre ces sciences. 7l est temps que l' enseignement soit mis en armonie avec les institutions politiques. 9lus les cito.ens sont appels prendre part aux affaires pu!liques, non) seulement dans les emplois de l' tat, mais dans les conseils lectifs, dans la commune, dans le dpartement, dans les assem!les politiques, plus il est ncessaire de leur p5$, donner la science qui permet d' accomplir dignement ces devoirs nouveaux. 7l ne suffirait point d' augmenter le nom!re des c aires de nos facults. &e n' est pas un simple dveloppement de l' enseignement actuel qu' il s' agit de constituer, mais un enseignement spcial avec son esprit propre et son caractre particulier. De nouveaux professeurs attac s aux facults de droit ne tarderaient point en adopter l' esprit trop juridique. des ommes qui consacrent leur vie au service pu!lic, il faut inspirer un sentiment plus nergique des droits de la socit, moins de passion pour l' individu, plus de souci des intrts de l' tat. Dieu ne plaise que nous condamnions l' tude du droit

civil. <ous aimons et nous respectons dans le magistrat et dans le jurisconsulte ce gnreux dvouement qui se porte toujours au secours du plus fai!le, et mesure la protection au pouvoir de l' oppresseur 0 mais nous ne voulons pas soumettre la mme influence des tudes qui tendent vers un !ut entirement distinct . <otre rvolution a proclam le principe de la division des pouvoirs 1 elle a dfendu que l' administration et la justice fussent confondues dans les mmes mains, et les a spares d' une manire a!solue. &e principe ne sera dfinitivement consacr que quand un enseignement spcial prendra au d!ut et conduira vers leurs destinations respectives ceux qui doivent parcourir l' une ou l' autre carrire. p5$> 6n enseignement complet de toutes les sciences qui se rapportent aux affaires pu!liques, est donc le point de dpart d' une !onne organisation du personnel des fonctionnaires. 8ant qu' il ne sera pas constitu, toutes les mesures prises pour consacrer les droits du talent et pour procurer l' tat des serviteurs intelligents et capa!les, seront vaines et sans effet. :n "232, le gouvernement provisoire, pour satisfaire ce !esoin, avait cr une cole d' administration, mais cet ta!lissement, excellent en principe, n' avait pas t suffisamment tudi. ;n ne s' tait !ien rendu compte ni du nom!re des lves . appeler , ni de l' avenir leur assurer. L' clat dont on voulut entourer la nouvelle cole, en . confiant l' enseignement en partie aux ommes mmes qui taient alors la tte du pouvoir, contri!ua l' craser. :lle ne put c apper aux prventions qui poursuivaient un gouvernement sorti d' une rvolution populaire. -!andonne par l' assem!le constituante, elle disparut. <ous faisons des voeux pour que cette pense soit reprise, mdite avec soin, applique avec prudence. 9uisse le gouvernement, en prsence d' une jeunesse active, la!orieuse, pleine d' une gnreuse mulation, comprendre tout ce qu' il gagnerait se mettre en mesure d' en c oisir l' lite pour l' appliquer au service pu!lic, et pour tendre ainsi, par des dispositions successives, la diplomatie, l' administration, aux rgies financires, avec les tempraments propres c acun de ces services, le rgime de garanties qui garde dj le seuil des autres carrires.