El Ramo 33 en La Politica de Desarrollo de Mexico

El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico: evaluacin de ocho fondos de poltica pblica
Directorio Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Investigadores acadmicos 2010-2014 Mara del Rosario Crdenas Elizalde Universidad Autnoma Metropolitana Fernando Alberto Corts Cceres El Colegio de Mxico Agustn Escobar Latap CIESAS-Occidente Salomn Nahmad Sittn CIESAS-Pacco Sur John Scott Andretta Centro de Investigacin y Docencia Econmicas Graciela Mara Teruel Belismelis Universidad Iberoamericana Investigadores acadmicos 2006-2010 Flix Acosta Daz El Colegio de la Frontera Norte Fernando Alberto Corts Cceres El Colegio de Mxico Agustn Escobar Latap CIESAS-Occidente Mara Graciela Freyermuth Enciso CIESAS-Sureste Juan ngel Rivera Dommarco Instituto Nacional de Salud Pblica Graciela Mara Teruel Belismelis Universidad Iberoamericana Secretara Ejecutiva Gonzalo Hernndez Licona Secretario Ejecutivo Thania Paola de la Garza Navarrete Directora General Adjunta de Evaluacin Ricardo C. Aparicio Jimnez Director General Adjunto de Anlisis de la Pobreza Edgar A. Martnez Mendoza Director General Adjunto de Coordinacin Daniel Gutirrez Cruz Director General Adjunto de Administracin
Colaboradores
Equipo tcnico Agustn Escobar Latap Thania Paola de la Garza Navarrete Mara Graciela Freyermuth Enciso Ania Ivette Gmez Sosa Carolina Romero Prez Grovas rika vila Mrida Gina Laura Andrade Baena Lorena Caballero Lpez Luis Everdy Meja Lpez Manuel Triano Enrquez Perla Carolina Gris Legorreta Rodrigo Narvez Rojas
Consultores externos
El Colegio de Mxico Cesar Velzquez Guadarrama Carlos Chiapa Labastida Carlos Moreno Jaimes Rodrigo Mariscal Paredes Santiago Vargas Soto Ana Sofa Collignon del Mar Alejandro Montesinos Ovilla Guillermo Garnica Ariadna Vargas
El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico: evaluacin de ocho fondos de poltica pblica Primera edicin, enero de 2011 Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social Boulevard Adolfo Lpez Mateos 160 Colonia San ngel Inn CP 01060 Delegacin lvaro Obregn Mxico, DF Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mexico ISBN: 978-607-95482-2-3 Citacin sugerida: Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico: evaluacin de ocho fondos de poltica pblica, Mxico, D.F. CONEVAL, 2010.
Agradecimientos El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) agradece la colaboracin de las dependencias federales, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios en la elaboracin de este documento. En particular, reconoce el trabajo de investigacin de El Colegio de Mxico, AC, y la participacin de los gobiernos de Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla y Sonora en el trabajo de campo, as como de los funcionarios de los municipios de Guadalajara, Jalisco; Guaymas, Sonora; Hermosillo, Sonora; Ixtlahuacn de los Membrillos, Jalisco; Pursima del Rincn, Guanajuato; San Francisco del Rincn, Guanajuato; y Oaxaca de Jurez, Oaxaca. Se extiende un agradecimiento a las dependencias coordinadoras de los fondos del Ramo 33 por los comentarios emitidos acerca de este informe.
IntrOdUccin ................................................................................................................................................. 6 CaptUlO 1: MetOdOlOga Y Etapas de la InVestigacin............................................................................ 9 Etapa 1. Delimitacin del objeto de estudio y anlisis de fuentes de informacin................................................... 10 Etapa 2. Anlisis de la distribucin de los recursos del Ramo 33................................................................................ 11 Etapa 3. Desarrollo de investigaciones temticas por fondo del Ramo 33................................................................ 11 Etapa 4. Trabajo de campo en entidades federativas................................................................................................. 12 CaptUlO 2. CaracteriZacin presUpUestaria general Y rendicin de cUentas en el ejerciciO de lOs recUrsOs del RamO 33........................................................................................... 13 2.1. 2.2. Caracterizacin presupuestaria general......................................................................................................... 22 Rendicin de cuentas en el ejercicio de los recursos del Ramo 33.............................................................. 19
CaptUlO 3. Anlisis de lOs fOndOs QUe integran el RamO 33................................................................ 21 3.1. 3.2. Anlisis del carcter distributivo de los fondos del Ramo 33......................................................................... 22 Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas................................................ 23
3.3. Conclusiones..................................................................................................................................................... 24 3.3.1. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB)........................................................................... 25 3.3.2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)........................................................................ 33 3.3.3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)........................................................................ 41 3.3.4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM)............................................................................................................. 51 3.3.5. Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM)......................................................................................................... 55 3.3.6. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA)........................................... 59 3.3.7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal (FASP)............ 64 3.3.8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).............................. 69 CaptUlO 4. COnclUsiOnes Y RecOmendaciOnes........................................................................................ 73 4.1. 4.2. Recomendaciones Generales......................................................................................................................... 75 Recomendaciones especcas........................................................................................................................ 79
Referencias BIBLIOGRFICAS......................................................................................................................... 83 ANEXO I. PrOpUesta de mOdificacin de lOs indicadOres definidOs pOr las dependencias cOOrdinadOras de lOs fOndOs del RamO 33............................................................................... 87 ANEXO II. ClcUlO de lOs recUrsOs destinadOs a lOs fOndOs QUe integran el RamO 33................ 119 ANEXO III. MetOdOlOga del estUdiO de campO en entidad es federatiVas.......................................... 137 NDICE DE CUADROS Y GRFICAS................................................................................................................... 142 GlOsariO de TrminOs.................................................................................................................................. 143
Introduccin La bsqueda del ejercicio efectivo de los derechos sociales ha provocado que los estados nacionales utilicen diferentes estrategias para atender las necesidades de la poblacin. En el caso mexicano, la ocurrencia de una serie de cambios polticos y socioeconmicos en las ltimas dcadas del siglo XX (crisis y reforma macroeconmica; implementacin de un modelo de industrializacin orientado a las exportaciones; y pluralidad poltica de la vida pblica, entre otros), as como la exigencia de utilizar recursos escasos de la mejor manera posible, han contribuido a moderar la preponderancia de esquemas centralizados en el diseo y puesta en prctica de polticas pblicas. El centralismo que caracteriz al rgimen posrevolucionario, ha sido cuestionado desde distintos frentes. Una de las observaciones principales a esta forma de organizar las instituciones pblicas es que las decisiones tomadas centralizadamente se adoptan sin informacin suciente ni pertinente sobre los rasgos particulares de las entidades, municipios o localidades, de tal manera que suele optarse por establecer soluciones homogneas a problemas heterogneos. Esto, a su vez, tiene como probables consecuencias una asignacin ineciente de recursos, resultados mnimos y la persistencia de los problemas de desarrollo social.1 Desde la dcada de los noventa, Mxico ha estado inmerso en un proceso de descentralizacin de la accin pblica, en apoyo a la redistribucin de funciones, de decisin y de operacin de las polticas pblicas para acercarlas a la poblacin que se benecia de ellas.2 Este proceso se profundiz con la creacin del Ramo 33 a partir de la reforma a la Ley de Coordinacin Fiscal en 1997. En el contexto de esta nueva poltica se transrieron recursos federalizados a los estados y municipios para la atencin de responsabilidades mayoritariamente de desarrollo social. A ms de diez aos de la creacin del Ramo 33 se han ejercido alrededor de 3.5 billones de pesos,3 lo que representa la suma del presupuesto histrico asignado en el periodo 19981
Sobre las instituciones y la lgica de la toma de decisiones centralizada, vase Rolando Franco. Los paradigmas de la poltica social en Amrica Latina. Santiago de Chile: CEPAL, 1996; y Georges Coufgnal.La descentralizacin: una nueva idea en Amrica Latina, en Rolando Franco (coord.). Sociologa del desarrollo, polticas sociales y democracia. Mxico: Siglo XXI/CEPAL, 2001, pp. 238-243. Para el caso mexicano, tambin pueden consultarse Agustn Escobar (s.f.). Descentralizacin y poltica social: del centralismo al desconcierto, mimeo., y Enrique Cabrero Mendoza (2005). Los municipios y sus haciendas locales: un escenario de carencias y oportunidades. Mxico, Premio Gobierno y Gestin Local. Cmara de Diputados. Exposicin de motivos de la reforma a la Ley de Coordinacin Fiscal, 1998. Gasto Neto Devengado del Sector Pblico Presupuestario. Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, 2010. Las cantidades estn expresadas en pesos de 2008 (1 billn= 1 milln de millones)
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2008 a siete secretaras de Estado4 y 34 por ciento de los ingresos tributarios5 de la Federacin; es decir, tres de cada diez pesos que la Federacin recaud en diez aos de la base de contribuyentes del pas, fueron destinados a este ramo. El Ramo 33 ha sido objeto de investigaciones de diversas disciplinas, ya que los ocho fondos que actualmente lo componen, surgieron para atender distintos problemas de la poblacin. No obstante, la ausencia de una normativa precisa, as como la heterogeneidad y las limitaciones de la informacin disponible acerca del destino de los recursos, han derivado en una escasa documentacin de los resultados obtenidos mediante la aplicacin de los fondos respecto de su ecacia para atender las necesidades de la poblacin. A pesar de los estudios realizados desde la creacin del Ramo 33, se mantienen interrogantes cruciales: cules son los resultados del ejercicio de estos recursos en el bienestar de la poblacin en general?, la distribucin actual de los recursos del Ramo 33 contribuye al cumplimiento de sus objetivos?, cul es la relacin entre la distribucin actual de recursos y variables que miden el desarrollo social?, los indicadores establecidos por las dependencias coordinadoras de cada uno de los fondos que integran el ramo permiten medir adecuadamente los resultados?, qu mejoras se podran incorporar para la operacin de los fondos?, y la gestin de los recursos del Ramo 33 corresponde a la hiptesis de que los gobiernos locales conocen mejor las necesidades de la poblacin que el Gobierno Federal? Con la evaluacin aqu presentada, el CONEVAL reconoce la necesidad de dar respuesta a estas interrogantes y formular recomendaciones que contribuyan a la ecacia en la asignacin de estos recursos. El objetivo principal de esta evaluacin es examinar los resultados obtenidos, en trminos de educacin, salud, seguridad e infraestructura social, a partir de la distribucin de los recursos de estos fondos, con el propsito de emitir recomendaciones de poltica pblica que redunden en un mayor desarrollo social y econmico de las entidades federativas y municipios del pas, as como en una distribucin ms equitativa de los recursos.
Secretaras de Salud; Educacin Pblica; Desarrollo Social; Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Economa; y Energa Balance econmico del sector pblico 1980-2008, Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, 2010.
Asimismo, esta investigacin explora el avance de los fondos que integran el Ramo 33 en materia de rendicin de cuentas; la relacin de la distribucin de los recursos con los objetivos que persigue; as como los retos que se enfrentan en su operacin en el orden local. Finalmente, considerando que el monitoreo de cualquier poltica pblica slo es posible si se poseen instrumentos adecuados de seguimiento, el presente estudio incorpora un anlisis de los indicadores que actualmente existen de la operacin de los ocho fondos del Ramo 33 y se plantean algunas propuestas para mejorar la calidad de la informacin reportada sobre la gestin y el desempeo de los recursos de los fondos. Como entidad responsable de la evaluacin de la poltica de desarrollo social, el inters del CONEVAL consiste en establecer hasta qu punto el cambio de un ejercicio presupuestario altamente centralizado a uno basado en la coordinacin entre distintos rdenes de gobierno colabora a reducir las brechas sociales entre pobladores y territorios desiguales. Aunque en trminos muy rigurosos no ha sido posible responder todava esta pregunta a cabalidad, dados los mltiples factores que intervienen en el desarrollo social y los numerosos cambios jurdicos, econmicos y programticos que se siguen presentando en el Ramo 33, este esfuerzo de evaluacin parte de estudios previos, brinda anlisis inditos que ayudan a denir en qu fondos y sectores se ha avanzado ms y en cules menos, e identica factores inherentes a la organizacin de cada fondo que bien han conducido al xito, o han sido insucientes o contraproducentes. El informe est organizado en cuatro captulos. En el Primero se plantea la metodologa que sustenta la investigacin. El Segundo presenta un anlisis de la evolucin presupuestaria de cada fondo, as como de la rendicin de cuentas en el ejercicio de los recursos del Ramo 33. El Tercero muestra el anlisis de la distribucin de los ocho fondos, que se complementa con los hallazgos del trabajo de campo en seis entidades federativas y documentos de investigacin en temas especcos de los fondos. Finalmente, el Cuarto corresponde a las conclusiones y recomendaciones de poltica pblica derivadas del estudio. Para la elaboracin de este documento se cont con estudios de El Colegio de Mxico y del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, as como con la participacin de los gobiernos estatales de Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla y Sonora, y de los ayuntamientos de los municipios de Guadalajara, Jalisco; Guaymas, Sonora; Hermosillo, Sonora; Ixtlahuacn de los Membrillos, Jalisco; Pursima del Rincn, Guanajuato; San Francisco del Rincn, Guanajuato; y Oaxaca de Jurez, Oaxaca.
CaptUlO 1.
Metodologa y etapas de la investigacin
La evaluacin estratgica del Ramo 33 tiene como base el desarrollo de un conjunto de estudios coordinados por el CONEVAL y una revisin de informacin pblica que comprende informes y documentos ociales de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), de gobiernos estatales6 y municipales, y literatura sobre el tema. La realizacin de este estudio se dividi en cuatro etapas: 1) delimitacin del objeto de estudio y anlisis de fuentes de informacin; 2) anlisis de la distribucin de los recursos del Ramo 33; 3) desarrollo de investigaciones en temas relacionadas con el Ramo 33; y 4) trabajo de campo en entidades federativas y municipios. A continuacin se describe cada una de ellas.
Etapa 1. Delimitacin del objeto de estudio y anlisis de fuentes de informacin En 2008, el CONEVAL coordin un diagnstico del Ramo 33, cuyo objetivo fue denir un protocolo de investigacin para esta evaluacin.7 Adems de una amplia investigacin sobre la literatura en este ramo presupuestario, el diagnstico consisti en una valoracin del marco jurdico vigente en materia de scalizacin y gasto en los tres rdenes de gobierno (federal, estatal y municipal). Este diagnstico se apoy en tres estudios de caso que se construyeron a partir de entrevistas con funcionarios pblicos de tres municipios del pas.8 La seleccin de stos se realiz con base en criterios poblacionales y del nivel de rezago social. Si bien los resultados de dichas entrevistas no son representativos del mbito estatal, contribuyeron a la denicin de lneas de estudio sobre el funcionamiento de las aportaciones federales. Entre los principales hallazgos de dicho diagnstico, se encuentran los siguientes:
I. Persiste una tendencia inercial en las asignaciones de los fondos que integran el ramo. Adems, las transferencias que reciben los estados y municipios mediante las aportaciones federales, pueden desalinear los incentivos para la recaudacin local de impuestos. II. La constante rotacin de personal, debido al corto periodo de gobierno municipal (tres aos), se presenta como un reto importante a la capacidad institucional de los municipios para administrar, gestionar y ejecutar los recursos del Ramo 33. III. En general, en la bibliografa generada respecto al Ramo 33 se observa lo siguiente:
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Portal de SHCP: www.apartados.hacienda.gob.mx. Portales de todos los estados: Chiapas: http://www. chiapas.gob. mx/; Guanajuato: http:// www.guanajuato.gob.mx/; Jalisco: http://www.jalisco.gob.mx/; Oaxaca: http://www.oaxaca.gob.mx/; Puebla: http://www.puebla.gob.mx/; Sinaloa: http://www.sinaloa. gob.mx/ (consultado el 11 de marzo de 2009). El estudio denominado Diagnstico del Ramo 33 fue desarrollado por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) a cargo de la Dra. Laura Sour para el CONEVAL. Lzaro Crdenas, Quintana Roo; Tiquicheo de Nicols Romero, Michoacn y Coyomeapan, Puebla.
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El mayor nmero de estudios realizados acerca del Ramo 33 se enfoca al tema organizacional. El alcance de las investigaciones de tipo econmico resulta limitado por la insuciencia de informacin conable y sistematizada a nivel municipal a lo largo del tiempo. Es posible que la poca disponibilidad de datos en todos los rdenes de gobierno sea la causa que explique la ausencia de estudios cuantitativos.
Los estudios de tipo jurdico, aunque realizan un anlisis minucioso de las disposiciones legales y normativas que rigen el Ramo 33, tienen una vigencia limitada, ya que constantemente se renueva el marco jurdico nacional relevante para efecto de las transferencias de recursos.
Etapa 2. Anlisis de la distribucin de los recursos del Ramo 33 En esta etapa, el CONEVAL coordin un estudio enfocado a analizar el cumplimiento de los objetivos de cada fondo, a partir de las frmulas de distribucin que seala la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), y del carcter redistributivo de cada uno de ellos.9 Para lo anterior, se examinaron los recursos del ramo asignados a cada entidad. federativa y se compararon con variables socioeconmicas relacionadas con los objetivos de los fondos que integran el Ramo 33. Asimismo, se efectu un anlisis de los indicadores para resultados de los ocho fondos que integran el citado ramo, con base en el anexo XVII del Informe Trimestral de la Situacin Econmica y de las Finanzas Pblicas del primer trimestre de 2009. Los hallazgos de dicho anlisis se encuentran documentados en el anexo I Propuesta de modicacin de los indicadores denidos por las dependencias coordinadoras de los fondos del Ramo 33.
Etapa 3. Desarrollo de investigaciones temticas por fondo del Ramo 33 En 2009, el CONEVAL y El Colegio de Mxico lanzaron una convocatoria pblica para presentar un tema de investigacin relacionado con alguno de los fondos que componen el Ramo 33.10 Los trabajos de investigacin inscritos fueron expuestos y discutidos en tres seminarios en El Colegio de Mxico para, posteriormente, ser dictaminados. Se seleccionaron siete documentos de trabajo que abordan temas de salud, educacin, infraestructura
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El estudio denominado Evaluacin estratgica del Ramo 33 fue desarrollado por El Colegio de Mxico a cargo del Dr. Csar Velzquez para el CONEVAL. El proyecto denominado Estudios especcos 2009 de los temas incluidos en los fondos del Ramo General 33 fue desarrollado por El Colegio de Mxico a cargo del Dr. Carlos Chiapa para el CONEVAL.
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y seguridad pblica;11 sus hallazgos, que se plantean a lo largo de este estudio, complementan el anlisis distributivo de la etapa 2.
Etapa 4. Trabajo de campo en entidades federativas Con el n de profundizar sobre la operacin de los ocho fondos del Ramo 33, en 2009, se llev a cabo un trabajo de campo en seis estados del pas: Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla y Sonora, mediante entrevistas semiestructuradas a funcionarios de las dependencias estatales encargadas de operar los recursos derivados del ramo.12 Si bien, el estudio en seis estados del pas no proporciona elementos ni datos representativos a nivel nacional, la seleccin busc contar con heterogeneidad estatal para enriquecer la evaluacin. La citada seleccin se realiz con base en tres criterios generales:
I. II. El nivel de ingreso. El nivel de marginacin de los estados.
III. Localizacin geogrca de la entidad federativa, es decir, se seleccionaron estados del norte, centro y sur del pas.
Considerando la disponibilidad de informacin para elaborar un anlisis cuantitativo sobre los resultados del Ramo 33 y la ausencia de informacin pblica sobre el destino de los recursos, el alcance del presente estudio se limita al anlisis de la distribucin de los recursos federales en las entidades federativas respecto de los objetivos planteados por cada fondo.
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Aguilera y Barraza, 2009; Cabrero y Zabaleta, 2009; Moreno, 2009; Naranjo y Villalobos, 2009; Sobarzo, Ruiz y Garca, 2009; Zepeda, 2009; Guerrero, 2009.
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Estos trabajos forman parte del estudio desarrollado por El Colegio de Mxico a cargo del Dr. Csar Velzquez, que se llevaron a cabo de manera conjunta con personal del CONEVAL.
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CaptUlO 2.
Caracterizacin presupuestaria general y rendicin de cuentas en el ejercicio de los recursos del Ramo 33
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2.1. Caracterizacin presupuestaria general
En esta seccin se presentan resultados generales del anlisis de los ocho fondos que integran el Ramo 33. En primer lugar, se muestra una descripcin sucinta del objetivo de los fondos, la evolucin del presupuesto asignado y el grado en que cada uno de stos se apega a los lineamientos de transparencia y rendicin de cuentas establecidos en el marco legal. Actualmente, el Ramo 33 est formado por ocho fondos. El cuadro 1 muestra el rea de atencin a la que estn destinados los recursos, el convenio o programa que antecede a cada fondo, el ao de creacin y la dependencia coordinadora.
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Cuadro 1. Fondos que integran las aportaciones federales a entidades federativas y municipios del Ramo 33
Destino de los recursos Educacin bsica Ao de creacin Dependencia coordinadora Secretara de Educacin Pblica (SEP)
Fondo Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
Antecedente Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los Servicios de Salud
1998
Servicios de salud a la poblacin abierta
1998
Secretara de Salud (SALUD)
Infraestructura social bsica
Recursos del Ramo 26. Programa Nacional de Solidaridad
1998
Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM)
Obligaciones financieras y desarrollo municipal
Fondos de Desarrollo Municipal
1998
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Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM)
Desayunos escolares y acciones de asistencia social Construccin, equipamiento y rehabilitacin de infraestructura fsica de educacin bsica y superior Educacin tecnolgica y educacin para adultos
Desayunos escolares
1998
Secretara de Salud (SALUD)
Programa Federal de Construccin de Escuelas (CAPCE): infraestructura educativa
1998
Secretara de Educacin Pblica (SEP)
Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal (FASP) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas FAFEF
Convenios de coordinacin CONALEP e INEA
1998
Secretara de Educacin Pblica (SEP)
Seguridad pblica
Convenio de coordinacin en materia de seguridad pblica
1998
Secretara de Seguridad Pblica (SSP)
Infraestructura fsica y saneamiento financiero
Ramo 23
2006
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)
Fuente: elaboracin del CONEVAL, adaptado de los trminos de referencia de la Evaluacin estratgica del Ramo 33. 13
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En 2001 se incorpor al Distrito Federal.
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El presupuesto asignado a los fondos del Ramo 33, en conjunto, ha crecido en trminos reales en la ltima dcada: de 141,827 millones de pesos en 2000 pas a 529,441 millones en 2009. Histricamente, los fondos con mayores recursos han sido el FAEB, el FASSA, el FAIS y el FAFM y a partir de 2007, el FAFEF, como se aprecia en el cuadro 2.
Cuadro 2. Presupuesto aprobado y ejercido 2000-2009 de los fondos que componen el Ramo 33 (millones de pesos constantes de 2003)
AO
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Presupuesto
Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido Aprobado Ejercido
FAEB
$88,687.85 $96,755.74 $110,274.41 $118,566.20 $128,235.36 $134,252.42 $145,445.96 $156,392.50 $162,746.19 $169,082.79 $178,427.43 $196,709.25 $201,135.01 $221,375.95 $223,318.08 $248,554.13 $249,101.72 $277,462.28 $285,909.91 $299,725.62
FASSA
$16,807.64 $19,166.27 $22,819.35 $22,993.59 $25,446.53 $26,235.14 $31,163.37 $32,936.30 $35,495.33 $35,982.97 $39,497.47 $41,442.57 $44,135.27 $46,053.09 $49,081.01 $52,493.77 $53,715.10 $58,225.83 $63,087.85 $66,136.33
FAIS
$13,422.24 $13,422.14 $17,301.03 $17,301.08 $20,715.58 $20,715.58 $22,332.67 $22,332.70 $24,499.48 $24,499.44 $29,019.93 $29,019.91 $32,251.85 $32,251.86 $37,646.63 $37,646.60 $46,757.90 $46,757.89 $51,750.34 $54,251.02
FAFM
$12,616.91 $12,616.88 $17,732.18 $17,732.15 $21,231.81 $21,231.76 $22,889.21 $22,889.20 $25,110.01 $25,109.96 $28,765.64 $29,743.15 $33,055.62 $33,055.58 $38,584.73 $38,584.75 $47,923.15 $47,923.10 $53,039.93 $55,602.95
FAM
$4,370.28 $4,388.03 $5,633.22 $5,654.86 $6,745.00 $6,766.16 $7,271.52 $7,287.70 $7,977.03 $7,977.04 $10,307.75 $9,448.89 $10,501.18 $10,501.21 $12,257.74 $12,257.73 $15,224.33 $15,224.36 $16,849.97 $17,664.13
FAETA
$1,582.95 $1,722.17 $2,350.36 $2,551.50 $2,721.81 $2,802.28 $3,016.08 $3,156.60 $2,605.04 $3,406.35 $5,446.86 $3,842.65 $3,955.25 $4,293.48 $4,439.07 $4,671.67 $4,984.18 $5,212.42 $5,607.83 $5,878.82
FASP
$4,339.85 $4,376.70 $5,010.97 $5,251.28 $2,852.88 $3,052.58 $2,500.00 $2,733.00 $3,322.57 $3,647.05 $3,845.22 $5,446.86 $5,661.20 $5,661.20 $5,903.02 $5,903.02 $7,325.55 $7,325.55 $8,975.44 $9,409.14
FAFEF
$21,082.04 $21,082.09 $26,184.45 $26,184.42 $28,980.20 $30,380.56
Total
$141,827.73 $152,447.94 $181,121.51 $190,050.66 $207,948.95 $215,055.93 $234,618.81 $247,728.00 $261,755.65 $269,705.71 $295,310.30 $315,653.29 $330,695.38 $353,192.35 $392,312.33 $421,193.76 $451,216.38 $484,315.83 $514,201.47 $529,441.15
Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos de los PEF 2000-2010, SHCP . Las cantidades fueron deactadas utilizando el ndice Nacional de Precios al Consumidor base enero 2003.
Por otra parte, la grca 1 revela que desde la creacin del Ramo 33, el FAEB y el FASSA han representado, en promedio, 72 por ciento de las aportaciones federales (60 y 12 por ciento en promedio, respectivamente). Adems, se puede apreciar en 2007 el surgimiento del FAFEF como nuevo componente del ramo, el cual se coloc en ese mismo ao por debajo del FAIS, con 5.4 por ciento de la distribucin total del ramo.
16
Grca 1. Participacin porcentual de cada fondo respecto al presupuesto total del Ramo 33 (presupuesto aprobado 2000-2009)
100%
3.1% 1.1% 3.1% 2.8% 1.3% 3.1% 9.8% 1.4% 1.3% 3.2% 10.2% 1.1% 1.3% 3.1% 9.8% 1.3% 1.0% 3.0% 9.6% 1.3% 1.8% 3.5% 9.7% 1.7% 1.2% 3.2% 10.0% 5.4% 1.5% 1.1% 3.1% 9.8% 5.8% 1.6% 1.1% 3.4% 10.6% 5.6% 1.7% 1.1% 3.3% 10.3%
90%
8.9%
80%
9.5%
9.6%
10.0%
9.5%
9.4%
9.8%
9.8% 9.6% 10.4% 10.1%
70%
11.9%
12.6%
12.2%
13.3%
13.6%
13.4%
13.3% 12.5% 11.9% 12.3%
60%
62.5% 60.9% 61.7% 62.0% 62.2% 60.4% 60.8% 56.9% 55.2% 55.6%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000
2001
FAEB
20002
FASSA
2003
FAIS
2004
FAFM
2005
FAM
2006
FAETA
2007
FASP
2008
FAFEF
2009
Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos de los PEF 2000-2009, SHCP .
En otro orden de ideas, el cuadro 3 muestra la variacin entre el presupuesto asignado y el ejercido para cada fondo. En este cuadro se advierte que la diferencia entre el presupuesto aprobado y el ejercido de todos los fondos, excepto el FAIS y el FAFM, ha variado constantemente durante el periodo de estudio. Asimismo, que el FAM y el FAETA son los nicos fondos que presentaron una variacin negativa en todos los aos de estudio (-8.3 por ciento, -29.4 por ciento). El porcentaje de variacin de mayor magnitud fue el caso del FASP en 2005, con un cambio de 41.7 por ciento. Por otra parte, en la columna del porcentaje de variacin total de Ramo 33 muestra que, para todos los aos de estudio, el monto ejercido ha sido superior al aprobado.
17
Cuadro 3. Variacin porcentual entre el presupuesto aprobado y el ejercido de los fondos del Ramo 33 (presupuesto ejercido menos presupuesto aprobado 2000-2009)
AO FAEB FASSA FAIS FAFM FAM FAETA FASP FAFEF Ramo 33
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
9.1% 7.5% 4.6% 7.5% 3.8% 10.2% 10.0% 11.3% 11.3% 4.8%
14.0% 0.7% 3.1% 5.6% 1.3% 4.9% 4.3% 6.9% 8.4% 4.8%
0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 4.8%
0.% 0.% 0.% 0.% 0.% 3.4% 0.% 0.% 0.% 4.8%
0.4% 0.3% 0.3% 0.2% 0% -8.3% 0.% 0.% 0.% 4.8%
8.8% 8.5% 2.9% 4.6% 30.7% -29.4% 8.5% 5.4% 4.5% 4.8%
0.8% 4.8% 7.0% 9.3% 9.7% 41% 0% 0% 0% 4.8%
0% 0% 4%
7.4% 4.9% 3.4% 5.5% 3.0% 6.8% 6.8% 7.3% 7.3% 2.9%
Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del PEF 2000-2009.
En trminos reales, el cuadro 4 permite observar el porcentaje de variacin anual que experimentaron los fondos en el periodo 2000-2009. Con excepcin del FAETA y el FASP, los dems tuvieron variaciones positivas en todos los aos de estudio. El FAETA registr un incremento considerable en 2005 (109.1 por ciento); sin embargo, al ao siguiente present una tasa negativa (-27.4 por ciento). Asimismo, el FASP sufri un descenso considerable en 2002 (-43.1 por ciento) y un crecimiento notable en 2006 (47.2 por ciento).
Cuadro 4. Variacin real anual del presupuesto aprobado del Ramo 33 desglosada por fondo, 2001-2009 (pesos de 2003)
AO FAEB FASSA FAIS FAFM FAM FAETA FASP FAFEF Ramo 33
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
24.3% 16.3% 13.4% 11.9% 9.6% 12.7% 11.0% 11.5% 14.8%
35.8% 11.5% 22.5% 13.9% 11.3% 11.7% 11.2% 9.4% 17.4%
28.9% 19.7% 7.8% 9.7% 18.5% 11.1% 16.7% 24.2% 10.7%
40.5% 19.7% 7.8% 9.7% 14.6% 14.9% 16.7% 24.2% 10.7%
28.9% 19.7% 7.8% 9.7% 29.2% 1.9% 16.7% 24.2% 10.7%
48.5% 15.8% 10.8% -13.6% 109.1% -27.4% 12.2% 12.3% 12.5%
15.5% -43.1% -12.4% 32.9% 15.7% 47.2% 4.3% 24.1% 22.5%
24.2% 10.7%
27.7% 14.8% 12.8% 11.6% 12.8% 12.0% 18.6% 15.0% 14.0%
Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos de los PEF 2000-2010, SHCP . Las cantidades fueron deactadas utilizando el ndice Nacional de Precios al Consumidor base enero 2003.
18
2.2. Rendicin de cuentas en el ejercicio de los recursos del Ramo 33
Las disposiciones federales que estipulan las obligaciones de las entidades federativas de rendir cuentas sobre el destino de los recursos del Ramo 33, se encuentran establecidas en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y en la LCF. En dichos ordenamientos jurdicos se establece la obligacin de los estados y del Distrito Federal de enviar al Ejecutivo Federal informacin sobre el ejercicio, destino y resultados alcanzados en el uso de los recursos federales mediante el sistema electrnico determinado por la SHCP . Por su parte, la SHCP tiene la obligacin de incluir dichos reportes de las entidades federativas en los Informes sobre la situacin econmica, las nanzas pblicas y la deuda pblica que se presentan trimestralmente y ponerlos a disposicin del pblico en su portal de Internet. Del mismo modo, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tienen la obligacin de publicar los informes a travs de sus rganos locales de difusin y habilitarlos en sus portales de Internet u otros medios de difusin. Dentro de este marco regulatorio, se consultaron las pginas de Internet de las 32 entidades federativas y se encontr que la mayora ha actualizado su portal con base en la metodologa del ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal (ITDIF)14 de las entidades federativas. El ITDIF toma en cuenta 21 variables de informacin y las agrupa en cinco bloques: marco regulatorio; costos operativos; marco programtico y presupuestal; rendicin de cuentas; y estadsticas scales. La informacin sobre el destino de los recursos se localiza en la parte de estadsticas scales, dentro de los portales de Internet de las entidades federativas. Sin embargo, con relacin al uso de los recursos, la situacin es diferente, pues la informacin no se presenta de manera homognea ni se localiza de forma accesible. nicamente se encontr de manera fcil y oportuna informacin sobre el FAIS y el FAFEF. Tambin se efectu una consulta en el portal de la SHCP de los informes trimestrales ms recientes; esto es, de los cuatro trimestres de 2008 y los primeros tres trimestres de 2009. Se encontr que, aunque con algunas ausencias importantes de informacin, como en el caso del primer trimestre de 2008 para el FAEB, FASSA y FASP (que juntos concentraron, en 2008, aproximadamente 68 por ciento de los recursos del Ramo 33), la mayora de los estados reportaron informacin del ejercicio de los recursos de los fondos (vase la grca 2 para los cuatro trimestres de 2008 y la grca 3 para los primeros tres trimestres de 2009).
14
Para mayor informacin sobre la construccin de este ndice, consultar: http://www.aregional.com, artculo publicado el 13 de enero de 2009 en su portal de Internet.
19
Grca 2. Porcentaje de entidades federativas con informacin reportada para el ejercicio de los recursos de cada fondo del Ramo 33 (2008)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% FAEB FASSA FAIS FAFM FAM 3 Trimestre 2008 FASP FAETA 4 Trimestre 2008 FAFEF
1 Trimestre 2008
2 Trimestre 2008
Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos de los informes trimestrales 2008, SHCP .
Grca 3. Porcentaje de entidades federativas con informacin reportada en los informes trimestrales (2009)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% FAEB FASSA FAIS FAFM FAM FASP 3 Trimestre 2009 FAETA FAFEF
1 Trimestre 2009
2 Trimestre 2009
Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos de los informes trimestrales 2009, SHCP .
Sin embargo, dicha informacin puede ser mejorada. A pesar de que se cuenta con un formato nico para reportar los datos, stos son heterogneos para las diferentes entidades; en algunas se reporta el gasto totalmente desglosado y la informacin es confusa; en otras el gasto no se desglosa y se reporta de manera general, por lo que no fue posible identicar la operacin y el objeto del gasto de los recursos.
20
CaptUlO 3.
Anlisis de los fondos que integran el Ramo 33
21
A continuacin se reportan los resultados de cada uno de los fondos que integran el Ramo 33 con relacin a la frmula de distribucin que los caracteriza; se presentan elementos que indican los resultados sobre los objetivos de cada fondo de acuerdo con la informacin disponible. El estudio de los fondos del Ramo 33 est dividido en ocho secciones, una para cada fondo. A su vez, el anlisis de cada fondo se divide en los siguientes tres apartados:
I. II. Anlisis del carcter distributivo del Ramo 33. Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas.
III. Conclusiones.
3.1. Anlisis del carcter distributivo de los fondos del Ramo 33
A partir de la informacin contenida en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF)15 y la LCF se analizaron los criterios con base en los cuales se distribuyen los fondos del Ramo 33 entre las 31 entidades federativas y el Distrito Federal para el ejercicio scal 2007. La informacin sobre los recursos que recibe cada entidad es contrastada con distintas variables que caracterizan las condiciones socioeconmicas de cada entidad del pas. Lo anterior, con el propsito de identicar elementos que apunten a conrmar si la asignacin de los recursos de cada fondo del Ramo 33 responde a los nes y objetivos para los que fueron creados. En el anexo II (Clculo de recursos destinados a los fondos que integran el Ramo 33) de este documento es posible consultar las frmulas de distribucin de los fondos contenidas en la LCF. Las variables para explorar las condiciones socioeconmicas de las entidades federativas provienen de distintas fuentes ociales, entre las que se encuentra el CONEVAL, el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), la SEP y la Secretara de Salud (SALUD). En virtud de las atribuciones del CONEVAL en la denicin de los criterios para la medicin de la pobreza y su relevancia para la evaluacin de la poltica de desarrollo social, en este apartado se explora tambin la relacin entre la asignacin de los recursos de los fondos del Ramo 33 con algunas de las dimensiones integradas en la Metodologa ocial para la medicin de la pobreza multidimensional emitida por el CONEVAL a nales de 2009.16
15 16
Se utiliz la informacin de 2007 y, en algunos casos, de 2008 y 2009. Vase http://www.coneval.gob.mx
22
3.2. Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas
Considerando la necesidad de contar con un estudio sistemtico del Ramo 33 desde la perspectiva local, a n de lograr una alineacin de los objetivos de los tres rdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, esta seccin se centra en el trabajo de campo en seis estados del pas (Chiapas, Oaxaca, Guanajuato, Sonora, Puebla y Jalisco), cuyo objetivo fue analizar los procesos administrativos y operativos de los fondos que integran el Ramo 33 y conocer la percepcin de los gobiernos locales acerca de stos. Adems, se consultaron en detalle las legislaciones estatales y los portales de Internet de las dependencias receptoras de los recursos del Ramo 33, as como las cuentas pblicas y los informes trimestrales de la SHCP correspondientes a los cuatro trimestres de 2008 y los primeros tres trimestres de 2009 para cada entidad.
3.2.1. Caractersticas de la muestra de los estados El trabajo de campo consisti en entrevistas semiestructuradas a funcionarios clave de las dependencias estatales encargadas de operar los recursos del Ramo 33.17 Si bien el nmero de estados seleccionados no proporciona elementos ni datos representativos a escala nacional, las entidades seleccionadas se diferencian entre s por sus caractersticas socioeconmicas que permiten contrastes. Los cuadros 5 y 6 muestran algunos indicadores que presentan dichos contrastes.
Cuadro 5. Caractersticas socioeconmicas de las entidades federativas seleccionadas
Aos de escolaridad promedio 2005
6.07 7.15 8.24 6.39 7.43 8.88
Estado
Nmero de municipios
118 46 124 570 217 72
ndice de Mortalidad Infantil 2006

22.5 17.1 14.4 20.6 18.9 13.3
ndice de Marginacin 2005

2.31936 0.09597 -0.77068 2.13041 0.63736 -0.74661
Grado de marginacin
Muy alto Medio Bajo Muy alto Alto Bajo
Chiapas Guanajuato Jalisco 18 Oaxaca Puebla Sonora
Fuente: elaborado por el CONEVAL con base en datos del Conteo 2005 del INEGI 18 y de los componentes del ndice de Marginacin del CONAPO 2005.
17
En el diseo del trabajo de campo se discuti de manera importante si convena la realizacin de una encuesta directa a poblacin abierta, o no. La decisin nal fue no llevarla a cabo dado que la poblacin conoce poco sobre la existencia del Ramo 33 y el objeto de sus fondos. Para mayor informacin sobre el estudio de campo, vase el anexo III, Metodologa del estudio de campo. Actualmente, por resolucin de la Suprema Corte de Justicia de Jalisco, tiene 125 municipios.
18
23
Como se puede observar en los cuadros 5 y 6, los estados seleccionados dieren entre s respecto de sus caractersticas econmicas y sociodemogrcas; por ejemplo, en trminos poblacionales, Jalisco y Puebla duplican la poblacin de Sonora y Oaxaca, respectivamente.
Cuadro 6. Ingreso estatal y recursos del Ramo 33 (millones de pesos corrientes, 2009)
Recursos Ramo 33 asignado 2009
$22,284.53 $16,462.17 $20,739.63 $20,340.13 $19,388.80 $9,527.43
Estado
Poblacin 2005
4,362,413 4,968,208 6,843,469 3,553,032 5,479,856 2,438,807
PIB per cpita 2006

$30,449.88 $57,005.94 $74,329.60 $35,026.48 $54,962.36 $95,699.07
Recursos Ramo 33 ejercido 2009

$23,361.36 $17,257.66 $21,741.81 $21,323.00 $20,325.70 $9,987.81
Asignado per cpita 2009

$5,108.00 $3,314.00 $3,031.00 $5,725.00 $3,538.00 $3,907.00
Ejercido per cpita 2009

$5,355.00 $3,474.00 $3,177.00 $6,001.00 $3,709.00 $4,095.00
Chiapas Guanajuato Jalisco Oaxaca Puebla Sonora
Fuente: elaborado por el CONEVAL con datos del PEF 2009 y del INEGI 2009.
En cuanto al nmero de municipios, Oaxaca y Puebla son los estados con mayor nmero de municipios a nivel nacional (570 y 217, respectivamente). Los dos estados con menor nmero de municipios en la seleccin (Sonora y Guanajuato) presentan una diferencia importante en lo que se reere a los dos primeros (72 y 46). Por otro lado, en cuanto al Producto Interno Bruto (PIB) per cpita, Sonora y Jalisco encabezan la lista ($95,699 y $74,329, respectivamente), mientras que Oaxaca y Chiapas se ubican al nal de sta ($35,026 y $30,449, respectivamente). En el orden nacional, los dos primeros estados se colocan en las posiciones 10 y 14, respectivamente, y los otros dos en los lugares 31 y 32. La seleccin de los seis estados para analizar los procesos administrativos y operativos de los recursos del Ramo 33, permite conocer la percepcin de los funcionarios que operan los recursos de ste en los gobiernos estatales y municipales. En este sentido, la investigacin del trabajo de campo explora la realidad del ejercicio de los recursos del Ramo 33.
3.3. Conclusiones
Al nal de cada apartado de los distintos fondos del Ramo 33 aparecen los principales hallazgos y conclusiones derivadas del anlisis.
24
A continuacin se presenta el anlisis de los fondos que componen el Ramo 33. El orden que siguen es el establecido en la LCF:
1. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) 2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Bsica (FAIS) 4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) 5. Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) 6. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) 7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP) 8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)
3.3.1. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo tercero, establece el derecho a una educacin bsica obligatoria, que incluye la educacin preescolar, primaria y secundaria para contribuir al desarrollo integral de las capacidades de la persona. Al respecto, la LCF19 dispone que los recursos que reciban las entidades federativas a travs de este fondo debern ejercerse de manera exclusiva para nanciar las atribuciones sealadas en los artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin (LGE); es decir, para nanciar la educacin inicial bsica, incluyendo la indgena, especial y normal para la formacin de maestros. El monto de los recursos del FAEB se discute cada ao en la Cmara de Diputados y se publica en el PEF. La LCF especica que todas las cifras requeridas para el cmputo de la frmula de asignacin de recursos han de ser proporcionadas por la SEP. El criterio actual de distribucin de los recursos a cada entidad federativa depende, en gran medida, de las transferencias que hayan recibido en el ao anterior. El porcentaje que le corresponde a cada uno de los estados est determinado por la proporcin de:
19
El artculo 26 de la LCF estipula: Con cargo a las aportaciones del FAEB que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirn los recursos econmicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin.
25
I.
La matrcula pblica de educacin bsica estatal respecto al total de la matrcula nacional en dicho nivel de educacin.
II.
La matrcula pblica estatal, ponderada por un ndice de calidad educativa respecto al total nacional.
III. El gasto estatal en educacin bsica, ponderado por las transferencias que la entidad federativa recibe a travs del FAEB, respecto al gasto total nacional.
Para coadyuvar al cumplimiento de los logros que plantea este fondo, el Gobierno Federal ha explicado las siguientes prioridades en materia de educacin. El Programa Sectorial de Educacin 2007-201220 de la SEP seala como primer objetivo: Elevar la calidad de la educacin para que los estudiantes mejoren su nivel de logro, cuenten con medios para tener un acceso a un mayor bienestar y contribuya al desarrollo nacional. Con el n de promover un desarrollo equilibrado del sistema educativo, este programa sectorial seala como segundo objetivo: Ampliar las oportunidades educativas para reducir desigualdades entre grupos sociales, cerrar brechas e impulsar la calidad. Anlisis del carcter distributivo del FAEB La LCF est diseada de tal manera que sean las entidades federativas que se encuentren en desventaja, de acuerdo con ciertos criterios, las que ms recursos reciban. Como consecuencia, este proceso puede generar pocos o nulos incentivos para que las entidades utilicen con eciencia los recursos que se les asignan. La frmula de asignacin del FAEB es un claro ejemplo de esta problemtica. Incluye un componente que, en cierta medida, pretende que los estados utilicen los recursos que reciben a travs de este fondo de manera eciente. Este criterio es la ponderacin de la matrcula pblica de cada entidad federativa mediante un ndice de calidad educativa. Sin embargo, el peso que se le da a este coeciente en el total de la frmula de distribucin representa slo 10 por ciento. El grueso de la diferencia del tamao del FAEB de un ao a otro se reparte de acuerdo con la proporcin que la matrcula pblica de educacin bsica de cada estado representa del total a nivel nacional. Por otra parte, las asignaciones histricas a cada estado son las que mayor peso tienen al decidir la transferencia total. Por lo tanto, el FAEB es repartido entre los estados de forma inercial, considerando, en primer lugar, criterios de equidad y, marginalmente, de eciencia, medida por la calidad de la educacin.21
20 21
Publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 17 de enero de 2008. Si bien la distribucin inercial es importante porque permite contar con una base establecida para planear, diculta el desarrollo de incentivos para la ecacia y eciencia.
26
De acuerdo con lo anterior, es pertinente analizar los patrones de distribucin del fondo. La grca 4 presenta la relacin entre la distribucin de los montos asignados a cada estado en 2007 y la matrcula pblica estatal de educacin bsica para el ciclo escolar 2005-2006. Se aprecia una relacin estrecha entre la distribucin de los montos asignados a cada estado y las matrculas pblicas de educacin bsica.
Grca 4. FAEB: distribucin nacional 2007 (% del total) frente a matrcula pblica estatal de educacin bsica 2006 (% del total nacional)
10.0 9.0 8.0
Porcentaje recibido del FAEB FAEB aprobado 2007 Matrcula educacin bsica Matrcula en educacin bsica como porcentaje del total nacional
14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

Mxico Veracruz Guerrero Guanajuato Nuevo Len Puebla Chihuahua Sonora Durango Morelos Quertaro Quintana Roo Campeche Oaxaca Chiapas Michoacn Yucatn Baja California Sur Aguascalientes Tamaulipas Hidalgo Coahuila Sinaloa Tabasco Zacatecas Baja California San Luis Potos Tlaxcala Colima Jalisco Nayarit
7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0
Coeciente de correlacin =.85 Fuente: estudio Evaluacin estratgica del Ramo 33 desarrollado por El Colegio de Mxico para el CONEVAL, 2009.
En la LCF se considera que las matrculas estatales permiten asignar los recursos de manera equitativa entre las entidades (con criterios nancieros); sin embargo, se ignoran otros factores de desigualdad entre los estados; por ejemplo, la grca 5 muestra la proporcin de recursos asignados en 2007 a cada entidad federativa como porcentaje del monto total del FAEB y el porcentaje de poblacin analfabeta en cada entidad. A diferencia de la relacin gracada anteriormente, sta muestra el desfase entre los recursos que la mayora de las entidades federativas recibe y las deciencias educativas de stas. En este sentido, en la distribucin de los recursos del FAEB domina la importancia relativa de la matrcula en los estados sobre el analfabetismo.
27
Grca 5. FAEB: distribucin estatal 2007 (% del total) frente a poblacin analfabeta 2006 (% de la poblacin estatal)
10.0 9.0
Porcentaje recibido del FAEB FAEB aprobado 2007
25.0
Porcentaje de poblacin estatal analfabeta
8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0

Veracruz Guerrero Mxico
20.0
Poblacin estatal analfabeta
15.0
10.0
5.0
0.0
Campeche Baja California Sur Chiapas Jalisco Michoacn Puebla Nuevo Len Morelos Quertaro Oaxaca Guanajuato Chihuahua Durango Yucatn Quintana Roo Aguascalientes Tamaulipas Baja California Hidalgo Coahuila Tabasco Zacatecas San Luis Potos Tlaxcala Sinaloa Colima Sonora Nayarit
Si se analiza la distribucin en relacin con el rezago educativo, variable utilizada como componente de la Medicin multidimensional de la pobreza (MMP),22 en la grca 6 se observa una dbil asociacin entre dichas variables. Aunque para algunas entidades coinciden la distribucin del FAEB per cpita y el porcentaje de rezago educativo (Guerrero, Zacatecas, San Luis Potos,Tabasco, Quertaro y Nuevo Len), para la mayora no sigue la lgica de atencin al rezago educativo.
22
CONEVAL 2010, Medicin multidimensional de la pobreza, http://www.coneval.gob.mx
28
Grca 6. FAEB: distribucin estatal per cpita 2007 frente a porcentaje de la poblacin estatal con rezago educativo
4000 3500
FAEB estatal per cpita FAEB per cpita Poblacin estatal en rezago educativo
35 30 25 20 15 10 5 0
3000 2500 2000 1500 1000 500 0

Guerrero Campeche Quintana Roo Veracruz Yucatn
Chihuahua
Nuevo Len
Durango
Chiapas
Morelos
Quertaro
Guanajuato
Baja California Sur
Oaxaca
Aguascalientes
Hidalgo
Coahuila
Tabasco
Zacatecas
Tlaxcala
Tamaulipas
Coeciente de correlacin =.097 Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del PEF 2007 y de la Medicin multidimensional de la pobreza, CONEVAL, 2010.
En resumen, el anlisis descrito revela que la frmula de distribucin de los recursos del FAEB en las entidades federativas promueve poco el desarrollo equilibrado del sistema educativo respecto de variables adicionales a la matrcula, y coadyuva dbilmente a los objetivos del Programa Sectorial de Educacin 2007-2012. En este sentido, resulta necesario reexionar sobre los criterios de distribucin de dicho fondo, de manera que los resultados de los recursos del FAEB amplen las oportunidades educativas y reduzcan desigualdades entre entidades federativas, as como que coadyuven a disminuir el rezago educativo e impulsen la calidad de la educacin.
Baja California
San Luis Potos
Michoacn
Mxico
Colima
Sonora
Puebla
Sinaloa
Nayarit
Jalisco
29
% de poblacin estatal con rezago educativo
40
Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas Los hallazgos del trabajo de campo en Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Puebla, Oaxaca y Sonora conrman que la frmula de distribucin de recursos del FAEB utilizada hasta 2007, sigui un componente inercial basado, principalmente, en la plantilla de personal e infraestructura. A partir de ese ao, la frmula se modic y otorga ahora una mayor ponderacin a la matrcula de estudiantes. Los cambios en 2007 a la frmula de distribucin de los recursos favorecieron a algunas entidades y perjudicaron a otras. En el caso de los estados analizados, Puebla y Jalisco fueron beneciados, mientras que los funcionarios de Oaxaca manifestaron que perdieron recursos con el cambio de frmula. Evidentemente, la dependencia nanciera de Oaxaca respecto de los recursos federales para educacin bsica y normal, hace que el cambio en la frmula distributiva sea de particular relevancia para ese estado. Aunque la percepcin de los funcionarios de los estados entrevistados es que los recursos del Ramo 33 no se han incrementado en trminos reales y que los recursos recibidos no son sucientes para las necesidades educativas de los estados, los recursos a nivel nacional crecieron 29.2 por ciento en trminos reales durante el periodo 1998-2009; mientras que para Chiapas lo hicieron en 41.6 por ciento, para Sonora en 39.0, Puebla 55.8, Oaxaca 54.2, Jalisco 44.7 y Guanajuato, en 52.7. Entre los principales hallazgos del trabajo de campo se enumeran los siguientes:
I. Los recursos del FAEB recibidos se utilizan esencialmente para el pago de nmina. Otro aspecto en el que coincidieron las seis entidades federativas es que las negociaciones salariales entre el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educacin (SNTE) y la SEP provocan serias dicultades polticas y nancieras a los estados. El problema radica en que despus de las negociaciones salariales a nivel nacional en las que los estados no participan, pero tienen la obligacin de cumplir los acuerdos derivados de stas, cada seccin del sindicato negocia de nuevo con los gobiernos estatales, lo que, en ciertas ocasiones, ejerce presin en el gasto estatal. II. Otro elemento relacionado con las negociaciones salariales es que los recursos del FAEB pueden utilizarse nicamente para cubrir los compromisos salariales del personal educativo que fue transferido a cada estado cuando se rm el Acuerdo Nacional para la Modernizacin
30
de la Educacin Bsica,23 pero no para nanciar a los maestros estatales. Esta situacin provoca que, cuando la Federacin negocia con el SNTE, no se tomen en cuenta las repercusiones para los estados que tienen que cubrir los aumentos a los maestros estatales con recursos propios. Este punto fue en especial sealado por los funcionarios entrevistados de Chiapas. En Oaxaca, los entrevistados armaron que los compromisos salariales se adquieren en tres distintas negociaciones que ocurren anualmente: primero, en el mbito nacional, entre la SEP y el SNTE; despus en el local, entre el Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca (IEEPO) y la seccin 22 del SNTE; y nalmente una tercera negociacin, que abarca cuestiones especcas como bonos por puntualidad, becas para hijos de los trabajadores del sector educativo estatal, entre otras. Segn funcionarios del IEEPO, los compromisos laborales derivados de la tercera negociacin sindical tienen que nanciarse con recursos estatales. Los funcionarios del IEEPO arman que aproximadamente 75 por ciento de la plantilla de personal educativo en Oaxaca se nancia por medio del FAEB, pero 25 por ciento no tiene el reconocimiento federal para acceder a esa va de nanciamiento, lo cual implica el uso de recursos de la entidad para cubrir las remuneraciones.24 III. En cuanto a la distribucin de los recursos del FAEB de los estados hacia los municipios, se observa una inercia en su distribucin, lo cual es lgico, pues no se pueden desatender escuelas o zonas del estado ya atendidas y los pocos recursos sobrantes se destinan a los nuevos asentamientos poblacionales. En Chiapas, los funcionarios entrevistados manifestaron que se procura seguir la propuesta de intervencin que consiste en atender a los 28 municipios con menor ndice de Desarrollo Humano, pero aceptaron que la mayora de los recursos de este fondo son destinados a continuar la operacin de diversos proyectos que ya llevan varios aos en ejecucin, a pesar de que algunos de ellos hayan perdido pertinencia o vigencia. En este sentido, los funcionarios reconocieron que no se ha efectuado alguna evaluacin del uso de los recursos del FAEB en la entidad que permita saber si se estn atendiendo las prioridades en educacin bsica en Chiapas. IV. La ausencia de facultades estatales para gestionar los recursos se ve tambin reejada en que algunas de las decisiones principales siguen en manos de la Federacin. En Chiapas, por ejemplo, los funcionarios consideran que las potestades asignadas al estado mediante
23
Este acuerdo recoge el compromiso del Gobierno Federal, de los gobiernos estatales y del SNTE para extender la cobertura de la educacin y elevar la calidad mediante la reorganizacin del sistema educativo, la reformulacin de los contenidos y materiales educativos, y la revaloracin de la funcin magisterial. Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica, 1992. Secretara de Educacin Pblica. Es importante recordar que la LCF establece en el artculo 26 que Con cargo a las aportaciones del FAEB que les correspondan, los Estados y el Distrito Federal recibirn los recursos econmicos complementarios que les apoyen para ejercer las atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin.
24
31
el FAEB tienen un carcter operativo, ya que las decisiones relevantes sobre la educacin se toman en el orden federal. Los entrevistados opinan que se han delegado funciones, pero no facultades.25 V. Otra gran limitante en cuanto al uso de los recursos del FAEB es que los gobiernos estatales no pueden aplicarlos en nuevas plazas, ya que stas tienen que ser previamente autorizadas por la SEP federal por medio del PRODET (Programacin Detallada), que es el mecanismo de planteamiento de nuevas necesidades de personal educativo por parte de los estados. En primer lugar, los entrevistados informan que durante el proceso de descentralizacin educativa, en 1992, se estableci un analtico de plazas en el que se consider un nmero determinado de plazas administrativas y de docencia, as como las horas de trabajo en educacin secundaria de las que dispone el sector educativo para realizar sus funciones. Sin embargo, los entrevistados sealaron que desde que se aprob dicho analtico de plazas, no ha habido incremento de personal administrativo ni directivo en los estados analizados, pese a que las necesidades educativas en dichas entidades han venido aumentando en proporcin al crecimiento poblacional en diversas zonas del pas, es decir, no ha habido una actualizacin del proceso de planeacin de estas actividades en funcin de, por ejemplo, los cambios demogrcos.
Conclusiones
I. El FAEB dispone de una frmula de distribucin especca y clara a partir de 2007. Antes de 2007, los recursos se distribuan de acuerdo con el registro comn de escuelas y de plantilla de personal, lo cual haca la distribucin sumamente inercial26 y sin un carcter redistributivo. La frmula actual es clara y precisa y busca que en un plazo de quince aos (Naranjo y Villalobos, 2009) los recursos dependan ante todo del nmero de alumnos. II. No existen facultades de decisin en la gestin estatal. Las atribuciones de las autoridades estatales no les permiten tomar decisiones fundamentales para elevar la calidad educativa (los funcionarios entrevistados opinan que se han delegado funciones y no facultades a las entidades), en tanto que la Federacin establece normas, pero debe descansar en las entidades federativas para operar las escuelas. Por ello, es difcil responsabilizar a la Federacin o a los estados de los resultados acadmicos.
25
Al respecto, es importante mencionar que el artculo 28 de la LCF dispone que en materia de equidad y de la utilizacin de los recursos del FAEB, Las autoridades federales y de las entidades federativas, tanto en materia educativa como las responsables del ejercicio presupuestario, se reunirn con una periodicidad no mayor de un ao, con el n de analizar alternativas y propuestas que apoyen una mayor equidad e impulsen la mejor utilizacin de los recursos transferidos a las entidades federativas para la educacin bsica y, en su caso, normal
26
Si bien el componente inercial de la distribucin de los recursos del FAEB permite una planeacin, debe considerarse que el componente redistributivo de la frmula podra tener mayor peso dentro del clculo de los recursos.
32
III. Existen varias negociaciones con el gremio magisterial. Las negociaciones salariales en el orden estatal son adicionales y posteriores a las federales, en las cuales no participan, por lo que se presiona y compromete el gasto para las entidades federativas. IV. La identicacin de los recursos estatales que concurren con los recursos del FAEB es difcil, lo que afecta la rendicin de cuentas. Los recursos del fondo son complementarios a los estatales y no estn establecidas de manera clara las responsabilidades entre entidades y Federacin, lo que vulnera la transparencia en el ejercicio del fondo. La rendicin de cuentas requiere identicar a los responsables de la ejecucin y de los resultados de la poltica pblica.
3.3.2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) Garantizar el derecho constitucional de los mexicanos al acceso a los servicios de salud es una prioridad ineludible que demanda acciones encaminadas a procurar el bienestar de la poblacin y evitar empobrecimiento por motivos de enfermedad. De acuerdo con la LCF en el captulo V, artculos 29, 30 y 31, los estados y el Distrito Federal utilizarn los recursos del FASSA para ejercer las atribuciones que en trminos de los artculos 3, 13 y 18 de la Ley General de Salud (LGS) les competan. En otras palabras, los recursos provenientes de este fondo deben utilizarse para atender los gastos de los servicios de salud; lo anterior, respetando la Federacin y las entidades federativas sus respectivas competencias en materia de salubridad general y coordinando sus atribuciones tal como se establece en los acuerdos de coordinacin suscritos por la Secretara de Salud con los gobiernos de las entidades federativas, en el marco del Convenio nico de Desarrollo. Los recursos del FASSA se distribuyen entre los estados con base en:
I. II. El inventario de infraestructura mdica. Las plantillas de personal empleado en cada entidad.
III. El monto de los recursos recibidos el ao anterior.
Los recursos adicionales se reparten mediante una frmula que tiende a apoyar ms a entidades con mayores necesidades en materia de acceso a servicios de salud. Aunque la LCF explcitamente indica que la Secretara de Salud dar a conocer las cifras relevantes para el clculo de la frmula que se usar para distribuir los recursos adicionales, no especica la fuente de los datos sobre el inventario de infraestructura mdica ni de las plantillas de personal empleado en cada entidad federativa.
33
Anlisis del carcter distributivo del FASSA El siguiente anlisis revela que, a primera instancia, la asignacin del FASSA responde a los gastos de salud de las entidades federativas. Sin embargo, al realizar un anlisis de mayor especicidad se observa que la distribucin de dicho fondo no se asocia a carencias de salud en las entidades federativas. La grca 7 muestra una fuerte asociacin entre la manera en que se distribuyen los recursos del FASSA en las entidades federativas y el inventario de infraestructura mdica.27
Grca 7. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a infraestructura mdica estatal 2006 (% del total nacional)
14.0 12.0
Porcentaje recibido del FASSA Porcentaje recibido del FASSA Infraestructura mdica Porcentaje del total de infraestructura mdica
14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

Distrito Federal Mxico Veracruz Guerrero Baja California Sur Guanajuato Chiapas Nuevo Len Yucatn Morelos Quintana Roo Oaxaca Michoacn Chihuahua Durango Quertaro Campeche Tamaulipas Hidalgo Tabasco Zacatecas Aguascalientes Sinaloa Baja California Coahuila San Luis Potos Tlaxcala Colima Jalisco Puebla Sonora Nayarit
10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0
Coeciente de correlacin =.83 Fuente: estudio Evaluacin Estratgica del Ramo 33 desarrollado por El Colegio de Mxico para el CONEVAL, 2009.
27
La infraestructura mdica incluye variables que representan el nmero de mdicos, enfermeras, consultorios, camas censables y quirfanos, entre otras variables de infraestructura mdica. Fuente: Sistema Nacional de Informacin en Salud, 2006.
34
Asimismo, al analizar el nmero de camas censables que poseen las entidades federativas como porcentaje del total nacional,28 es posible observar una asociacin positiva con la distribucin de los fondos, como se aprecia en la grca 8.
Grca 8. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a nmero de camas censables como porcentaje del total nacional, 2006
5,000.0 4,500.0 4,000.0
FASSA per cpita FASSA per cpita 2007 Camas hospitalarias
16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0%

Mxico Distrito Federal Guerrero Veracruz Oaxaca Puebla Jalisco Guanajuato Nuevo Len Chihuahua Campeche Chiapas Michoacn Yucatn Durango Quertaro Morelos Colima Sonora Baja California Sur Quintana Roo Tamaulipas Sinaloa Coahuila Aguascalientes Tabasco Baja California Zacatecas San Luis Potos Tlaxcala Hidalgo Nayarit Camas censables hospitalarias como % del total nacional
3,500.0 3,000.0 2,500.0 2,000.0 1,500.0 1,000.0 500.0 0.0
Coeciente de correlacin =.73 Fuente: elaboracin propia con datos del PEF 2007 y el INEGI, 2006.
Con el afn de comparar la distribucin del FASSA con alguna variable que aproxime las condiciones de salud de la poblacin estatal, la grca 9 muestra que la distribucin de dicho fondo es consistente con el nmero estatal de defunciones en el periodo perinatal,29 expresado como porcentaje del total de defunciones en el periodo perinatal. Dicho porcentaje, en el orden nacional, est asociado positivamente a la distribucin per cpita del FASSA.
28
Una cama censable es la cama de servicio, instalada en el rea de hospitalizacin para el uso regular de pacientes internos; debe contar con los recursos indispensables de espacio y personal para la atencin mdica; es controlada por el servicio de admisin de la unidad y se asigna al paciente en el momento de su ingreso hospitalario. Fuente: Glosario de estadsticas de salud en establecimientos particulares. INEGI, 2010. El periodo perinatal es la etapa de vida que abarca desde la segunda semana de gestacin hasta el sptimo da despus del nacimiento.
29
35
Grca 9. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a nmero de defunciones en el periodo perinatal como porcentaje del total nacional, 2006
Mortalidad perinatal como porcentaje del total nacional
5,000.0 4,500.0 4,000.0

FASSA estatal per cpita FASSA per cpita 2007 Mortalidad perinatal
18.0% 16.0% 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0%
Mxico Distrito Federal Guerrero Veracruz Guanajuato Nuevo Len Oaxaca Puebla Sonora Yucatn Quintana Roo Campeche Durango Michoacn Chihuahua Quertaro Chiapas Morelos Jalisco Colima Baja California Sur Tamaulipas Aguascalientes Zacatecas Tabasco Sinaloa Coahuila Baja California San Luis Potos Tlaxcala Hidalgo Nayarit
3,500.0 3,000.0 2,500.0 2,000.0 1,500.0 1,000.0 500.0 0.0
Coeciente de correlacin =.92 Fuente: elaboracin propia con datos del PEF 2007 y el INEGI, 2006.
Sin embargo, en el trabajo de investigacin Anlisis sobre equidad y alternativas de asignacin del FASSA, de Nelly Aguilera y Mariana Barraza-Llorns (2009),30 se presentan estimaciones del coeciente de Gini31 para las 32 entidades federativas durante el periodo 2000-2007, como una forma de analizar la concentracin del gasto entre las entidades federativas, segn fuentes de nanciamiento de salud, entre las que se encuentran el FASSA, el Ramo 12: Salud, IMSS-OPORTUNIDADES y el gasto en servicios de salud de los gobiernos estatales. Como se observa en el cuadro 7, la distribucin de los recursos del FASSA parece ser ms equitativa que otras fuentes de nanciamiento, aunque este resultado, sealan Aguilera y Barraza, pudiera estar inuenciado por posibles problemas de medicin del gasto del sector salud.
30
Investigacin desarrollada en el marco del estudio desarrollado por El Colegio de Mxico denominado Estudios especcos 2009 de los temas incluidos en los fondos del Ramo General 33, a cargo del Dr. Carlos Chiapa para el CONEVAL. El coeciente de Gini se utiliza para medir la desigualdad en la distribucin de recursos. Se calcul utilizando la siguiente frmula: donde las entidades federativas se ordenaron conforme a los recursos per cpita asignados, Pi es la frecuencia acumulada de la poblacin e Yi es la frecuencia acumulada de los recursos totales asignados por entidad. El coeciente puede tomar valores entre 0 y 1. Un coeciente igual a cero signica igualdad perfecta en la distribucin, pues todos tienen los mismos recursos, mientras que un coeciente igual a uno indica completa desigualdad. Conforme aumenta el valor del coeciente, crece la desigualdad (Aguilera y Barraza, 2009).
31
36
Cuadro 7. Coeciente de Gini segn fuente de nanciamiento, 2007

Gasto federal sin FASSA
0.47 0.39 0.40 0.33 0.37 0.23 0.21 0.18
Ao
FASSA
Gasto estatal
0.69 0.69 0.63 0.63 0.57 0.51 0.50 0.56
Gasto pblico total

0.18 0.19 0.19 0.19 0.19 0.17 0.17 0.15
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
0.14 0.13 0.14 0.13 0.13 0.14 0.14 0.12
Fuente: Aguilera y Barraza, 2009, en el marco del estudio desarrollado por El Colegio de Mxico denominado Estudios especcos 2009 de los temas incluidos en los fondos del Ramo General 33, a cargo del Dr. Carlos Chiapa para el CONEVAL.
No es evidente que la distribucin de recursos del FASSA corresponda con las necesidades de salud de las entidades federativas. La relacin entre el FASSA asignado y el ndice de Desarrollo Humano a nivel estatal (grca 10) permite corroborar lo que las autoras concluyen: las entidades con menor grado de desarrollo son aquellas que reciben una menor asignacin per cpita del FASSA.32
Grca 10. Relacin entre la asignacin del FASSA y el ndice de Desarrollo Humano, 2005
2500
FASSA per cpita (pesos)
2000
1500
1000
500
0 0.60 0.65 0.70 0.75 0.80 0.85 0.90 0.95
ndice de Desarrollo Humano Representa el valor del FASSA per cpita y el IDH asociado a cada entidad federativa
Fuente: Aguilera y Barraza, 2009, en el marco del estudio desarrollado por El Colegio de Mxico denominado Estudios especcos 2009 de los temas incluidos en los fondos del Ramo General 33, a cargo del Dr. Carlos Chiapa para el CONEVAL
32
De acuerdo con Aguilera y Barraza, existen diferentes indicadores que se pueden utilizar como variables que aproximan las necesidades de salud, entre ellos la esperanza de vida, la tasa de mortalidad o la razn de mortalidad estandarizada, por citar algunos ejemplos. Sin embargo, estos indicadores presentan algunos problemas, particularmente relacionados con el subregistro de muertes. Por ello, se opt por utilizar el ndice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Aunque esta variable incluye de manera indirecta la mortalidad, pues considera la esperanza de vida en su clculo, toma en cuenta otras variables, como el nivel de educacin y de ingreso, que tambin son consideradas factores que determinan los resultados de salud (Aguilera y Barraza, 2009).
37
Del anlisis anterior, es posible argumentar que las reglas vigentes que regulan el FASSA, limitan su potencial redistributivo entre entidades federativas, ya que ste se asigna en funcin de la oferta de servicios (85 por ciento se destina al pago de servicios de personal y este porcentaje se ha mantenido constante a lo largo del tiempo). No obstante que los resultados del coeciente de Gini indican que la concentracin del FASSA es menor que otras fuentes de nanciamiento, la comparacin con relacin al Sistema de Proteccin Social en Salud (Seguro Popular) permite anticipar que el potencial del FASSA para mejorar la equidad en la asignacin de recursos entre entidades federativas ha sido limitado, y lo seguir siendo mientras no se realicen cambios en su forma de asignacin (Aguilera y Barraza, 2009). Por otra parte, la Medicin multidimensional de la pobreza (MMP), elaborada por el CONEVAL, establece que una persona se encuentra en situacin de carencia por acceso a los servicios de salud cuando no cuenta con adscripcin o derecho a recibir servicios mdicos de alguna institucin que los preste, incluye al Seguro Popular, las instituciones de seguridad social (IMSS, ISSSTE federal o estatal, Pemex, Ejrcito o Marina) o los servicios mdicos privados. Desde esta lgica, no es claro que el FASSA se asigne en correspondencia con las necesidades de acceso a los servicios de salud de las entidades federativas. La grca 11 muestra la distribucin del FASSA estatal per cpita y el acceso a los servicios de salud con base en la MMP. Al respecto, existe una asociacin dbil entre estas dos variables, lo que, sumado a todo lo anterior, rearma que este fondo se distribuye en funcin de las necesidades de mantenimiento de infraestructura en salud.
38
Grca 11. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a porcentaje estatal de personas sin acceso a los servicios de salud
5,000.0 4,500.0
Poblacin estatal sin acceso a servicios de salud FASSA per cpita 2007
70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0
Porcentaje de personas sin acceso a los servicios de salud (carencia)
4,000.0 3,500.0 3,000.0 2,500.0 2,000.0 1,500.0 1,000.0 500.0 0.0

Distrito Federal Veracruz Guerrero Yucatn Mxico Quertaro Campeche Colima Baja California Sur Durango Morelos Sonora Quintana Roo Oaxaca Puebla Guanajuato Chiapas Michoacn Chihuahua Zacatecas Tabasco Coahuila Nuevo Len Aguascalientes Tamaulipas Baja California San Luis Potos Tlaxcala Jalisco Sinaloa Hidalgo Nayarit
Coeciente de correlacin =.32 Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del PEF 2007 y la Medicin multidimensional de la pobreza.
Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas En el estudio de campo en seis entidades federativas (Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla y Sonora) se encontr que, a pesar de que se cuenta con el conocimiento de la existencia de la LCF, en ninguna de las entidades alguno de los funcionarios entrevistados mencion saber de qu fuente proviene la informacin para distribuir el monto de los recursos del FASSA a cada entidad. En opinin de los funcionarios entrevistados, la frmula de asignacin del fondo debera considerar el crecimiento en infraestructura y la equidad entre entidades. No obstante, mencionaron que la frmula de distribucin es inercial, se basa en informacin no actualizada y toda la nueva infraestructura que se crea no se contabiliza para la distribucin de los recursos.
39
FASSA per cpita (pesos)
Adems, entre las percepciones de los funcionarios entrevistados respecto a la operacin del FASSA, se encuentran los siguientes puntos:
I. Al igual que con el FAEB, el pago de servicios personales es el principal uso de los recursos del FASSA; por ejemplo, en Jalisco y Oaxaca se destinaron, en 2008, 75 y 88 por ciento, respectivamente, a pago de servicios personales, segn datos proporcionados por los funcionarios entrevistados en dichos estados. II. Asimismo, como ocurre con el sector educativo, los estados no tienen facultades para jar el salario de los trabajadores del sector salud. Por otra parte, el sector salud de Jalisco comparte con el sector educativo el problema de la creacin de plazas, pues desde que inici la descentralizacin del sector, en 1997, no se han creado nuevas. Segn los funcionarios entrevistados, desde 2002 el Gobierno Federal determin que el FASSA no podra utilizarse para homologar las plazas de nueva creacin, por lo que stas tienen que homologarse con cargo a los recursos estatales. III. El personal que brinda los servicios de salud en el estado de Oaxaca proviene completamente del mbito federal. Sin embargo, desde 1999, el Gobierno Federal no ha autorizado la creacin de nuevas plazas en el estado, por lo que Oaxaca ha tenido que recurrir a plazas eventuales para cubrir la demanda por servicios de salud. Estas plazas eventuales se nancian con recursos del Seguro Popular, no del FASSA. IV. En Jalisco, los servicios de salud estn organizados en 13 jurisdicciones (regiones) sanitarias, adems de contar con hospitales regionales, hospitales de primer contacto y de especialidad. Los funcionarios entrevistados comentaron que los recursos presupuestarios se distribuyen a cada una de dichas regiones considerando diversos criterios, como el grado de dispersin poblacional, presupuestos histricos, marginacin, entre otros. Sin embargo, las regiones sanitarias tienen pocas facultades para decidir cmo ejercer dichos recursos, pues una fraccin de los gastos regionales tiene la etiqueta de gastos consolidados, los cuales son directamente operados por las ocinas centrales del Organismo Pblico Descentralizado (OPD).
Conclusiones
I. La asignacin del FASSA responde a la oferta en materia de salud de las entidades federativas, medida por medio de la infraestructura mdica existente. Al realizar un anlisis de mayor especicidad, se observa que la distribucin de dicho fondo no se asocia a la atencin de la carencia de acceso a servicios de salud en las entidades federativas.
40
II.
Segn la opinin de los funcionarios entrevistados, los estados carecen de facultades para la operacin de los fondos, ya que no toman decisiones relevantes sobre la gestin de los recursos.
III. Para la prestacin de servicios de salud, las entidades federativas utilizan tanto recursos propios como federales. Los recursos que provienen de la Federacin no se limitan a los obtenidos a travs del FASSA; tambin reciben fondos por el Ramo 12 (Salud), el programa IMSS-OPORTUNIDADES y del Seguro Popular. Por lo tanto, es complicado y venturoso tratar de analizar el efecto aislado del FASSA en el sector salud en los estados en cualquier dimensin que pueda ser de inters.
3.3.3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) La LCF establece que las aportaciones federales que reciban los estados y municipios a cargo de este fondo debern destinarse exclusivamente al nanciamiento de obras, acciones sociales bsicas y a inversiones que benecien directamente a sectores de la poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema.33 El FAIS se divide en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM). Especcamente para el FISM, los rubros que se prevn son: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas; urbanizacin municipal; electricacin rural y de colonias pobres; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica educativa; mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural.34 En el caso del FISE, las obras y acciones demarcadas deben ser de alcance o mbito regional o intermunicipal. Los recursos del FAIS se distribuyen de acuerdo con la participacin relativa de cada estado en la magnitud y profundidad de la pobreza a nivel nacional, medida por medio de la masa carencial establecida en la LCF. La proporcin que representa la masa carencial estatal respecto de la masa carencial nacional determina el porcentaje relativo de recursos que debe recibir cada entidad federativa. La masa carencial es establecida por el ndice Global de Pobreza, el cual es la suma ponderada de cinco indicadores que representan las siguientes variables:
33 34
Artculo 33 de la LCF. Adems, la LCF dispone que los municipios podrn utilizar hasta dos por ciento del total del FISM para un programa de desarrollo institucional municipal que ser convenido entre la SEDESOL, el Gobierno Estatal correspondiente y el municipio de que se trate.
41
I. II.
Ingreso per cpita del hogar. Nivel educativo promedio por hogar.
III. Disponibilidad de espacio de la vivienda. IV. Disponibilidad de drenaje. V. Disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar.
Anlisis del carcter distributivo del FAIS El FAIS es uno de los pocos fondos que establece una frmula precisa y clara de cmo se debe realizar la asignacin, acorde con el objetivo de distribuir los recursos en funcin de la proporcin de la masa carencial estatal respecto de la nacional.35 Cuando a escala municipal no se cuenta con la informacin para aplicar la frmula principal, el artculo 35 de la LCF dispone una segunda frmula que considera cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso:
I. Poblacin ocupada del municipio que perciba menos de dos salarios mnimos respecto de la poblacin del estado en similar condicin. II. Poblacin municipal de quince aos o ms que no sepa leer y escribir respecto de la poblacin del estado en igual situacin. III. Poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa sptica o a la calle, respecto de la poblacin estatal sin el mismo tipo de servicio. IV. Poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la poblacin del estado en igual condicin.
Al hacer un anlisis de la distribucin de los recursos de este fondo, se observa que se destinan ms recursos a los estados que presentan un mayor ndice de Marginacin estatal,36 como lo muestra la grca 12, en la que se advierte que la distribucin de los recursos en cada estado tiene una asociacin positiva con dicho ndice.
35
El artculo 34 de la LCF establece la frmula para distribuir los recursos a los estados, la cual se basa en criterios de pobreza medidos a travs de la masa carencial. CONAPO, 2005.
36
42
Grca 12. FAIS: distribucin estatal 2007 per cpita frente a ndice de Marginacin estatal 2005
4,000.0 3,500.0 FAIS per cpita 3,000.0 2,500.0 2,000.0 1,500.o 1,000.0 500.0 0.0
Veracruz Guerrero Mxico Guanajuato Nuevo Len Quertaro Baja California Sur Michoacn Oaxaca Morelos Campeche Yucatn Durango Quintana Roo Puebla Chihuahua Sonora Chiapas Zacatecas Baja California Tamaulipas Aguascalientes Tabasco Tlaxcala San Luis Potos Coahuila Hidalgo Sinaloa Colima Jalisco Nayarit
ndice de marginacin Estatal 2005
De igual forma, al contrastar los recursos del FAIS con la carencia de servicios bsicos en vivienda37 de la poblacin, de acuerdo con la medicin de la pobreza multidimensional del CONEVAL, se evidencia una fuerte asociacin. Con base en este anlisis, puede argumentarse que la distribucin de los recursos de este fondo cumple con su objetivo principal de nanciar obras que benecien directamente a estados en donde la incidencia de la pobreza es mayor.
Grca 13. FAIS: distribucin estatal per cpita 2007 frente a porcentaje estatal de personas sin acceso a los servicios bsicos en la vivienda, de acuerdo con la medicin multidimensional de la pobreza
4,000.0 3,500.0 3,000.0 FAIS per cpita 2007 2,500.0 2,000.0 1,500.o 1,000.0 500.0 0.0
Veracruz Mxico Guerrero Guanajuato Campeche Oaxaca Quertaro Morelos Chiapas Michoacn Chihuahua Durango Nuevo Len Quintana Roo Yucatn Aguascalientes Hidalgo Tabasco Zacatecas Tamaulipas Sinaloa Tlaxcala Coahuila Baja California San Luis Potos Colima Puebla Sonora Jalisco Nayarit
Servicios bsicos en la vivienda

50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
37
Se considera poblacin en situacin de carencia de servicios bsicos en la vivienda a las personas que residan en viviendas que presenten al menos una de las siguientes caractersticas: a) el agua se obtiene de un pozo, ro, lago, arroyo, pipa, o bien, el agua entubada la obtienen por acarreo de otra vivienda, o de la llave pblica o hidrante; b) no cuentan con servicio de drenaje, o el desage tiene conexin a una tubera que va a dar a un ro, lago, mar, barranca o grieta; c) no disponen de energa elctrica, o el combustible que se usa para cocinar o calentar los alimentos es lea o carbn sin chimenea. Fuente: Medicin multidimensional de la pobreza, CONEVAL, 2009
43
Porcentaje de la poblacin estatal sin acceso a los servicios bsicos en la vivienda
FAIS per cpita
60.0
ndice de Marginacin
FAIS per cpita
3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5 1.0 1.5 2.0
Una de las conclusiones del documento de investigacin titulado Ecacia de la descentralizacin en la provisin de servicios municipales (Moreno, 2009) es que la distribucin del componente municipal del FAIS, el FISM, entre los estados de la repblica parece estar cada vez ms apegada a una lgica redistributiva, segn la cual los estados con menores grados de desarrollo humano reciben mayor prioridad. En la grca 14 se analiza la distribucin de transferencias del FAIS en 2006; los municipios se ordenan por tasas de pobreza rural y se hace una clasicacin de los municipios en deciles de poblacin rural; es decir, cada decil representa 10 por ciento de la poblacin rural, no 10 por ciento de los municipios. En este sentido, la grca revela que la distribucin del FISM es mayor en los primeros deciles, por lo que sugiere un carcter progresivo (esto signica que benecia ms a la poblacin ms pobre).
Grca 14. Distribucin de transferencias del FISM a nivel municipal 2007; deciles municipales ponderados por poblacin, ordenados por tasa de pobreza alimentaria rural: 2006
18%
Transferencias del FISM como porcentaje del total del fondo
16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1 2
Fondo de Aportaciones para la infraestructura Social Municipial FISM
10
Deciles municipales ordenados por tasas de pobreza alimentaria
Fuente: elaboracin del CONEVAL a partir de la base de datos de Apuntes sobre ejercicio del presupuesto 2007 para el sector rural, Hctor Robles, CEDRSSA/DESANR/INV/009/09; tasas de pobreza alimentaria rural estimadas por el CONEVAL.
En el orden municipal, los resultados del estudio de Moreno muestran que, si bien hay una relacin directa entre el inverso del ndice de Desarrollo Humano municipal y la asignacin de recursos per cpita del FISM, existen diferencias importantes en la magnitud de dicha relacin. En Jalisco, Guanajuato, Sonora y Chiapas, el ndice de Desarrollo Humano explica ms de 60 por ciento de la asignacin del FISM en sus municipios, lo que sugiere que las decisiones de distribucin de recursos en dichas entidades federativas han respondido razonablemente al principio de compensar a los municipios menos favorecidos en trminos de desarrollo. En Puebla y Oaxaca, la relacin entre dichas variables es ms tenue, ya que el inverso del ndice de Desarrollo Humano explica 43 por ciento de la distribucin de los recursos del FISM hacia los municipios.38 Sin embargo, destaca que el nmero de municipios en Puebla y
38
Este hallazgo coincide con los resultados obtenidos en el trabajo de Hernndez y Jarillo (2008), quienes concluyen que la distribucin del FISM de los estados a sus municipios no est dictada fuertemente por un criterio redistributivo, lo cual reeja que sigue existiendo un margen importante de discrecionalidad en la asignacin territorial de ese fondo.
44
Oaxaca es mucho mayor que en los otros cuatro estados (217 y 589, respectivamente), y que el grado de dispersin poblacional en Oaxaca es el ms alto de todo el pas (61 por ciento de su poblacin reside en localidades de menos de mil habitantes), lo que sugiere que una focalizacin estrictamente basada en el grado de desarrollo humano de cada uno de los municipios es difcil de llevarse a cabo. En este escenario, la asignacin del FISM no es ecaz, pues sus recursos se pulverizan entre distintas jurisdicciones, sin poder emplearse en obras de infraestructura social de gran relevancia. Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas Segn los resultados del estudio de campo, la frmula de distribucin de este fondo es quiz la ms conocida y estudiada. Sin embargo, en todos los estados analizados, los funcionarios entrevistados expresaron que no conocen las fuentes de informacin con las cuales se estiman los recursos correspondientes a cada entidad. Al respecto, puede argumentarse que:
I. Existe poca claridad en la informacin utilizada para la distribucin de los recursos; algunos funcionarios entrevistados comentaron que, en varias ocasiones, intentaron replicar la frmula de distribucin del FAIS y no obtuvieron los montos distribuidos por el Gobierno Federal. II. Los gobiernos estatales analizados sealaron que brindan asesora a los gobiernos municipales para la correcta gestin de los recursos de los fondos; por ejemplo, en Puebla a cada presidente municipal se le otorga una carpeta informativa con indicadores de infraestructura bsica del municipio y de sus diferentes localidades. No obstante, los funcionarios aclararon que no tienen injerencia en las acciones municipales y, por lo tanto, slo dan asesora.
Con el propsito de analizar la operacin del FISM, a continuacin se presentan los principales hallazgos de las entrevistas en siete municipios del pas. El caso del Municipio Guadalajara, Jalisco La distribucin de los recursos del componente de infraestructura municipal del FAIS, el FISM, entre los 125 municipios de Jalisco lo realiza la Secretara de Finanzas del Gobierno Estatal mediante la aplicacin de las variables que establece el artculo 34 de la LCF.39 En opinin de los entrevistados, dicho mecanismo de distribucin privilegia a los municipios con mayor nmero de habitantes, pero no constituye un instrumento efectivo de redistribucin.
39
Las variables son las siguientes: ingreso per cpita del hogar; nivel educativo promedio por hogar; disponibilidad de espacio de la vivienda; disponibilidad de drenaje; y disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar.
45
Los polgonos de pobreza territorial en Guadalajara se han constituido en un instrumento de planeacin que sirve para asignar el gasto en obra pblica nanciado con recursos del FISM.40 Esto sirve para respaldar institucionalmente las decisiones de gasto municipal frente a las revisiones anuales efectuadas tanto por la Auditora Superior del Estado de Jalisco (ASEJ) como por la Auditora Superior de la Federacin (ASF). Para la ASF, la nica base legal para operar los recursos del FISM es la LCF y, por tanto, la dependencia normativa que puede interpretar dicha ley, reconocida por la ASF, es la SHCP. Sin embargo, a la fecha de las entrevistas, la SHCP no contaba con un manual operativo u otro instrumento que sirviera para precisar los conceptos utilizados en la LCF, lo que deja al Gobierno Municipal, de acuerdo con los entrevistados, en una situacin de indefensin jurdica. Los entrevistados sealaron que el Gobierno Municipal recurre, con frecuencia, a la ASEJ para corroborar que las obras o acciones propuestas para ejercer el FISM concuerden con las etiquetas establecidas por la ley. En muchos casos, la ASEJ ha dado al Gobierno Municipal el visto bueno a dichas obras y acciones propuestas. Sin embargo, durante el proceso de revisin del ejercicio del FISM por parte de la ASF, muchas observaciones de este rgano de scalizacin indican que el Gobierno Municipal contravino las etiquetas del fondo, pese a que ste ya contaba con el visto bueno de la ASEJ. El control del ejercicio de los recursos se hace mediante el reporte trimestral en el formato nico de la SHCP. Los entrevistados manifestaron inconformidad ante este sistema de reportes, pues lo consideran poco claro. Adems, aadieron que la capacitacin impartida por los funcionarios de la SHCP fue insuciente.41 El caso del Municipio de Oaxaca de Jurez, Oaxaca Al igual que el Municipio de Guadalajara, la asignacin territorial del FISM en el de Oaxaca de Jurez se lleva a cabo utilizando los polgonos de pobreza (incluso han desarrollado polgonos con metodologas propias). Segn los funcionarios de la tesorera municipal, las agencias municipales son la primera instancia para la priorizacin de obras, pues al interior de cada una de ellas se denen las obras que se planean realizar durante el ao scal.
40
Los polgonos de pobreza denidos por el programa Hbitat son reas geogrcas que cumplen con los siguientes criterios: i. estar ubicados en ciudades de al menos 15 mil habitantes, o que alcanzarn en 2010 tal poblacin; ii. tener una concentracin de hogares en pobreza patrimonial de al menos 50 por ciento de los hogares ubicados en el rea; iii. presentar dcit en la cobertura de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos; iv. contar con al menos 80 por ciento de lotes ocupados; v. estar claramente delimitados y localizados en el permetro urbano o urbanizable del municipio o delegacin; vi. no estar en situacin irregular respecto a la tenencia de la tierra; y vii. no estar ubicados en zonas de reserva ecolgica, zonas arqueolgicas o reas naturales protegidas. Fuente: Programa Hbitat, Secretara de Desarrollo Social. Se mencion la existencia de un sistema utilizado por la SEDESOL llamado Sistema Integral de Informacin de los Programas Sociales (SIIPSO) aplicado en el control de los recursos correspondientes a los programas Hbitat y Rescate de Espacios Pblicos como una alternativa al programa de la SHCP; destaca por su eciencia, formato amigable y la pertinencia de la informacin presentada en los reportes.
41
46
Sin embargo, los funcionarios del Municipio de Oaxaca de Jurez juzgan que la normativa del FISM es sumamente rgida, tanto en los rubros de gasto permitidos por la LCF como por las zonas en donde los recursos pueden ejercerse. Los polgonos de pobreza que se emplean como criterios territoriales para la priorizacin de las obras de infraestructura social bsica, no siempre son reconocidos por la ASF, para la cual, de acuerdo con los entrevistados, el nico criterio de priorizacin del FISM es el ndice de Marginacin del CONAPO.42 El caso del Municipio de Guaymas, Sonora Actualmente, los instrumentos de planeacin que sirven para asignar el gasto en obra pblica en Guaymas son los polgonos de pobreza territorial. Segn los funcionarios entrevistados, la causa del uso inadecuado de los recursos se debe a la ambigedad de los lineamientos de operacin del FISM. Por una parte, armaron que la LCF es demasiado general y que desconocan a quin contactar como interlocutor para consultar dudas sobre el correcto uso de los recursos. Cuando han recurrido a la SEDESOL, se les ha dicho que esta secretara no interpreta la ley y, por lo tanto, no le compete la asesora al respecto. Asimismo, los funcionaros consideraron restrictivo el hecho de que los recursos del fondo nicamente se puedan utilizar para instalaciones de agua, drenaje y pavimentacin. En particular, sealaron que la inversin para la construccin de espacios deportivos, aulas educativas o caminos tambin es de urgente necesidad para el desarrollo de las localidades.43 En 2008, la gran mayora de los proyectos nanciados con recursos del FISM fueron de urbanizacin (68.4 por ciento), seguidos de la construccin de drenaje y letrinas (14 por ciento), y obras para llevar agua potable a los hogares (12.3 por ciento). En cuanto a la priorizacin de los servicios bsicos, el orden expresado por los funcionarios es agua, drenaje y electricidad. Sin embargo, considerando que la red de cobertura de agua potable es amplia, se procura favorecer a aquellas obras de drenaje. El problema es que este tipo de obras tienen muy poca demanda, pues los vecinos no las ven como prioridad y, usualmente, ellos mismos solucionan la ausencia de drenaje con la instalacin de letrinas y la construccin de fosas spticas. En general, los habitantes preeren que se arreglen los accesos a sus colonias; por lo tanto, las obras de pavimentacin son las ms demandadas en Guaymas.
42
Funcionarios del Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (COPLADE) coincidieron en lo sealado por funcionarios del Municipio de Oaxaca, aunque aseveraron que los diez rubros de gasto establecidos para el FISM son congruentes con las necesidades de infraestructura bsica de la mayora de los municipios del estado. El problema, en su opinin, tiene ms que ver con la focalizacin territorial de las obras. Es importante mencionar que el artculo 33 de la LCF establece que con el FISM se pueden nanciar acciones y obras adicionales a las sealadas por los entrevistados, como electricacin, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural.
43
47
El caso del Municipio de Hermosillo, Sonora Segn los funcionarios entrevistados en Hermosillo, existen dos problemas con la aplicacin de los recursos del FISM. Por una parte, se considera que el requisito para destinar los recursos exclusivamente a polgonos de pobreza acarrea problemas al municipio. Por otro, sera conveniente que se claricaran las reglas en la LCF sobre el tipo de gastos que se pueden nanciar con el dinero del FISM. Los servidores pblicos entrevistados rerieron que el municipio se enfrenta continuamente a la dicultad de que las nicas colonias que no cuentan con infraestructura bsica son aquellas en donde no se pueden realizar inversiones, porque no estn regularizadas. Sin embargo, debido a la presin ejercida por los rganos scalizadores para invertir recursos nicamente dentro de los polgonos de pobreza, el municipio se ha dedicado a pavimentar colonias conforme se van regularizando. En relacin con la poca claridad de la LCF acerca del tipo de gastos que se pueden nanciar con los recursos del FISM, los funcionarios explicaron que la LCF indica que se puede destinar tres por ciento de los recursos correspondientes a cada proyecto para cubrir gastos indirectos. No obstante, no es claro qu es un gasto indirecto. Por lo tanto, en el municipio se opt por cubrir con recursos propios todos aquellos gastos que no fueran gastos directos con tal de evitar que se le hagan observaciones. En este sentido, los funcionarios plantearon la conveniencia de permitir que se destinen recursos del FISM para cubrir los requerimientos administrativos, de control de calidad de la obra pblica y supervisin de los distintos proyectos que se nancian actualmente, o bien para la regularizacin de predios irregulares. Los funcionarios agregaron que la certicacin de polgonos de pobreza y marginacin denidos por la SEDESOL federal en el programa Hbitat y la propia certicacin del rezago social del municipio que realiz el ayuntamiento, permiten que el municipio tenga identicadas las reas donde existen carencias en infraestructura bsica. El caso del Municipio de Ixtlahuacn de los Membrillos, Jalisco En este municipio, la priorizacin de los recursos del FISM para la construccin de obras pblicas se efecta en el Comit de Planeacin de Desarrollo Municipal (COPLADEMUN), que se reuni, de acuerdo con los entrevistados, por primera vez en la administracin del ayuntamiento 2007-2009. Una vez que el COPLADEMUN qued formado, se realizaron mesas de trabajo en las que cada comunidad determin sus necesidades de obra; as, se integr
48
una lista general con las obras propuestas, la cual se revisa anualmente y se decide si se continuar trabajando sobre las mismas prioridades o se asignarn los recursos a nuevos proyectos. Se expuso tambin que con fondos del FISM se maneja un programa de estmulos a la educacin bsica. Este programa da apoyos a nivel primaria, los cuales consisten en una beca y una despensa.44 El municipio ha destinado recursos de este fondo a infraestructura educativa para primaria, secundaria y preparatoria, debido a que el Gobierno del Estado de Jalisco envi una apertura programtica que permita invertir en obras de infraestructura educativa. Se debe mencionar que el Ayuntamiento de Ixtlahuacn establece, al inicio de cada ao scal, techos presupuestarios para cada una de las comunidades del municipio con base en su tamao poblacional. Adems, cada comunidad debe aportar recursos propios para cualquier proyecto nanciado por medio del FISM. 45 Por cada peso que el FISM aporta, la comunidad debe poner otro ms. En caso de que la comunidad as lo decida, se puede participar aportando mano de obra en lugar de efectivo. Como consecuencia de lo anterior, slo 15 de las 52 localidades del municipio tuvieron recursos asignados de dicho fondo para obra pblica. Los funcionarios entrevistados manifestaron que el Gobierno Municipal verica la calidad de la obra y su funcionamiento mediante la supervisin constante de la Secretara de Obras Pblicas y la revisin de la funcionalidad de la obra por parte de la Contralora Municipal. Tambin explicaron que si la funcionalidad o calidad de la obra no es la adecuada, se hace la observacin pertinente y los contratistas tienen la obligacin de corregirla. El caso del Municipio de Pursima del Rincn, Guanajuato Los funcionarios entrevistados explicaron que los recursos del FISM se reciben en diez ministraciones al inicio de cada mes, pero con un desfase de 30 das. Tambin dijeron conocer la frmula de distribucin de los recursos y explicaron que se han hecho esfuerzos por incrementar la tarifa del predial, a n de contar con mayores recursos para el nanciamiento de obras.
44
Anteriormente, exista un artculo transitorio que permita utilizar los recursos del fondo para el otorgamiento de becas mientras no existiera algn programa que lo realizara. Hay que aclarar que esto no se encuentra estipulado en ninguna ley y que el FAIS no busca promover este tipo de restricciones; es el municipio, en calidad de agente que aprovecha recursos descentralizados, el que decide unnimemente colocar esta restriccin al fondo.
45
49
En caso de dudas sobre la aplicacin de los recursos, los encargados del Ramo 33 del municipio cuentan con el apoyo de un asesor al interior del ayuntamiento. No obstante, esta asesora no siempre resuelve las dudas, pues el asesor no est especializado en el Ramo 33. De igual modo, la Secretara de Finanzas del estado cuenta con un despacho llamado Asesora a Municipios, pero cuando se le consultan dudas en lo referente a la aplicacin de los recursos, esta ocina no dene de manera precisa en qu se pueden utilizar; slo hace recomendaciones basadas en su interpretacin de la LCF. El caso del Municipio de San Francisco del Rincn, Guanajuato Los funcionarios entrevistados manifestaron desconocer la frmula de distribucin de los recursos y explicaron que no verican que el municipio reciba lo que le corresponde. No obstante, armaron que los recursos se obtienen a tiempo y que el Gobierno del Estado de Guanajuato publica en tiempo y forma el calendario de ministraciones. Respecto a las instancias de decisin para la priorizacin y los criterios, el COPLADEMUN tiene un papel fundamental en el municipio. Este rgano funciona como un mecanismo para promover y facilitar la participacin social en la elaboracin, actualizacin, ejecucin y evaluacin de los planes y programas. En cuanto a la priorizacin por rubro, los funcionarios comentaron que se invierten los recursos en el siguiente orden: agua potable, drenaje, electricacin, empedrados y urbanizacin. Aadieron que los porcentajes del total del gasto en infraestructura varan ao con ao, dependiendo de las necesidades, y que, por tanto, la priorizacin cambia. Conclusiones
I. El FAIS es uno de los pocos fondos que establece una frmula precisa y clara de cmo se debe realizar tal asignacin acorde con el objetivo de distribuir los recursos en funcin de la masa carencial estatal. II. La frmula de distribucin del FAIS y los recursos asignados per cpita muestran una asociacin positiva con el ndice de Marginacin y la carencia de servicios bsicos en la vivienda. Los recursos del FAIS afectan positivamente la disminucin de carencias de infraestructura y el avance es mayor para las entidades con mayor rezago. Este efecto positivo es mayor cuando hay menor dispersin poblacional y cuando se aplica la frmula de distribucin del artculo 34 en lugar del 35 de la LCF (Moreno, 2009). III. A pesar de la claridad en la frmula de distribucin, el estudio de campo y las entrevistas en las entidades federativas revelan que los funcionarios estatales y municipales no cuentan con
50
la informacin suciente para aplicar la frmula principal ni la segunda frmula de distribucin; por lo tanto, la distribucin de los recursos no cumple con los objetivos para los cuales el FAIS fue diseado. IV. Existe heterogeneidad en la operacin del FISM en los municipios analizados; por ejemplo, no existe una priorizacin homognea en el ejercicio de los recursos; es decir, cada municipio analizado ejerce el gasto de acuerdo con las necesidades del ayuntamiento y tiende a usar los polgonos de pobreza establecidos por la SEDESOL. V. De los siete municipios analizados, en slo cuatro de ellos los funcionarios entrevistados manifestaron conocer correctamente la frmula de distribucin del FISM; esto sugiere que existen incentivos para que los gobiernos municipales realicen poca inversin en infraestructura con el propsito de que se les asignen ms recursos mediante este fondo al siguiente ao.
3.3.4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) Las aportaciones federales del FAFM que reciban los municipios a travs de las entidades estatales y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarn a la satisfaccin de sus requerimientos, y darn prioridad al cumplimiento de sus obligaciones nancieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atencin de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pblica de sus habitantes.46 Anlisis del carcter distributivo del FAFM La asignacin del FAFM se efecta en proporcin directa con el nmero de habitantes de cada municipio y de acuerdo con la informacin ms reciente publicada por el INEGI. En cuanto a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, 75 por ciento de los recursos se distribuyen conforme al criterio del factor de poblacin residente y 25 por ciento, al factor de poblacin otante con base en la informacin del INEGI. A continuacin se presenta el anlisis de la distribucin de acuerdo con las necesidades municipales que seala la LCF como prioritarias para el uso de los recursos de dicho fondo. En otras palabras, se analiza la distribucin de los recursos del FAFM respecto de la deuda del municipio y seguridad pblica. Para ejemplicar lo anterior, la grca 15 muestra la correlacin entre la deuda pblica estatal47 y los recursos recibidos por cada estado mediante este fondo.
46 47
Artculo 37 de la LCF. INEGI, Finanzas pblicas estatales, 2009.
51
Grca 15. FAFM: distribucin estatal 2007 frente a deuda pblica estatal 2006 (% del total nacional)
4,500.0
Deuda pblica estatal % del total nacional 2006
30% FAFM per cpita 2007 Deuda pblica estatal (% del total nacional) 25%
3,500.0 3,000.0 2,500.0 15% 2,000.0 1,500.0 1,000.0 5% 500.0 0.0

Veracruz Distrito Federal Guerrero Mxico Baja California Sur Guanajuato Chiapas Michoacn Jalisco Oaxaca Chihuahua Qurtaro Quintana Roo Yucatn Campeche Puebla Sonora Durango Nuevo Len Morelos Baja California Zacatecas Aguascalientes Tabasco Tamaulipas Coahuila San Luis Potos Tlaxcala Sinaloa Hidalgo Colima Nayarit
20%
10%
0%
Coeciente de correlacin = .76 Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del INEGI, 2006, y el PEF 2007.
En materia de seguridad pblica, al analizar la distribucin del FAFM de acuerdo con el nmero de delincuentes del fuero comn sentenciados48 en las entidades federativas, se observa que tambin existe una asociacin positiva entre la distribucin del FAFM y el indicador propuesto (grca 16).
48
INEGI, Estadsticas judiciales en materia penal, 2009.
52
FAFM Estatal 2007 % del total nacional
4,000.0
Grca 16. FAFM: distribucin estatal 2007 frente a delincuentes sentenciados 2006 (% del total nacional)
Delincuentes sentenciados % del total nacional 2006
16% 14% 12% 10% 8% 4% 6% 3% 4% 2% 0%
Veracruz Distrito Federal Guanajuato Nuevo Len Michoacn Guerrero Mxico Jalisco Puebla Chiapas Oaxaca Baja California Sur Sonora Chihuahua Quintana Roo Hidalgo Qurtaro Durango Morelos Yucatn Colima Baja California Aguascalientes San Luis Potos Campeche Tamaulipas Sinaloa Coahuila Zacatecas Nayarit Tabasco Tlaxcala
9% 8% Delicuentes sentenciados (delitos del fuero comn) FAFM 6% 5% 7%
2% |%
Coeciente de correlacin = .79 Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del INEGI, 2006, y el PEF 2007.
Se debe resaltar que, al incorporar las variables de deuda y seguridad pblica a la frmula de distribucin, se corre el riesgo de generar incentivos para los municipios contrarios a los objetivos que pretende este fondo; esto, porque conforme se le d mayor peso a las variables de obligaciones nancieras, pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y de seguridad pblica, pudiera incentivarse un sobreendeudamiento por parte de los gobiernos locales a n de captar una mayor cantidad de recursos. Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas Al entrevistar a los funcionarios en cada uno de los municipios (Guadalajara, Jalisco; Ix tlahuacn de los Membrillos, Jalisco; Oaxaca de Jurez, Oaxaca; Guaymas, Sonora; Hermosillo, Sonora; Pursima del Rincn, Guanajuato; San Francisco del Rincn, Guanajuato) fue posible obtener informacin respecto del uso del fondo. Adems, se analiz si se utilizan las especicaciones que la LCF puntualiza, as como la informacin que se debe reportar a la SHCP . A continuacin se muestran los principales hallazgos del estudio de campo.
53
FAFM Estatal 2007 % del total nacional
I.
Los funcionarios de los Comits de Planeacin para el Desarrollo (COPLADE) de los municipios estudiados comentaron que suelen utilizarse los recursos del FAFM en combinacin con los del FISM para realizar obras pblicas de mayor alcance, sobre todo tomando en cuenta que los recursos del FISM son, en general, insucientes, pues se diluyen al distribuirse entre tantos municipios.
II. Los estados suelen brindar apoyo a los municipios en cuanto a las obras que se pueden nanciar con los fondos municipales, pero los funcionarios comentaron que la ASF no ha determinado criterios uniformes; es decir, lo que en un ao es adecuado con la normativa del FAFM, puede no serlo para el siguiente. III. En cuanto a la informacin que debe reportarse trimestralmente a la SHCP , los funcionarios estatales consideraron que el porcentaje de municipios que lo hace es reducido, ya que el sistema es muy complicado y no es fcil comprender el desarrollo de los indicadores ni la informacin que se debe reportar. Sealaron, asimismo, que si bien en muchos municipios rurales no se cuenta con equipos de cmputo para sistematizar la informacin, esto no justica el hecho de que no se entregue informacin al respecto. IV. En general, los recursos recibidos mediante este fondo se destinan a cubrir tres grandes rubros de gasto: el pago de deuda pblica; la nmina de personal de seguridad pblica; y el pago de deuda de ejercicios anteriores (ADEFAS). Los entrevistados comentaron que el FAFM no implica un proceso de asignacin complejo, porque los recursos siempre se agotan en los tres rubros mencionados.
Conclusiones
I. La distribucin del FAFM presenta una asociacin positiva con las etiquetas de gasto establecidas en la LCF; es decir, existe correlacin positiva entre el porcentaje de deuda pblica estatal y el nmero de delincuentes sentenciados, indicador de seguridad pblica, con la distribucin porcentual de este fondo. II. El uso que se le puede dar a los recursos del FAFM no es tan acotado. A pesar de ello, se emplea principalmente para el pago de la deuda y para seguridad pblica. Es importante establecer que la denicin de deuda no es sucientemente clara, por lo que en trminos prcticos los recursos se pueden utilizar para gasto corriente. Este hecho podra reejar que los municipios cuentan con mayores facultades en el ejercicio de los recursos, pero diculta la evaluacin respecto del destino y los resultados del fondo.
54
3.3.5. Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) La LCF seala que el destino de los recursos de este fondo se divide en dos componentes:
I. Asistencia social: desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la poblacin en condiciones de pobreza extrema y en desamparo. II. Infraestructura educativa: construccin, equipamiento y rehabilitacin de infraestructura fsica de los niveles de educacin bsica y superior.
El artculo 41 de la LCF establece que el FAM se distribuir entre las entidades federativas de acuerdo con las asignaciones y reglas que se establezcan en el PEF; sin embargo, dado que la administracin del componente de asistencia social sigue estando a cargo del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF), es ste el que se encarga realmente de denir la distribucin del fondo a cada Sistema Estatal DIF. Anlisis del carcter distributivo del FAM La frmula de distribucin de recursos toma en cuenta el presupuesto histrico (el monto del presupuesto en 2002, ltimo ao en el cual el presupuesto fue asignado sin frmula), el ndice de Vulnerabilidad Social (IDV)49 y el ndice de Desempeo (ID).50
49
El IDV est formado por componentes de vulnerabilidad de cinco tipos: familiar, discapacidad, gnero, infantil (educacin), salud y nutricin. Cada uno de estos componentes es ponderado diferencialmente (0.2, 0.07, 0.13, 0.3 y 0.3, respectivamente). De estos ponderadores se puede deducir que el SNDIF otorga mayor importancia a aquellos aspectos que ataen la vulnerabilidad infantil, en educacin, salud y nutricin. El ID es calculado por medio de una frmula que promueve la aplicacin de los lineamientos de alimentacin y de desarrollo comunitario consensuados con los sistemas estatales. El ponderador del presupuesto histrico ser decreciente ao con ao, de manera que el IDV sea creciente. La frmula de distribucin tambin establece que ningn estado recibir menor presupuesto con relacin al ao anterior.
50
55
En la grca 17 se aprecia una tenue asociacin positiva entre los recursos que cada entidad recibi del componente de asistencia social del FAM, expresado en trminos per cpita, y el valor del ndice de Marginacin de cada estado,51 lo cual indica que, en trminos generales, la distribucin parece ser adecuada respecto del objetivo que pretende.
Grca 17. FAM-asistencia social 2007: distribucin estatal per cpita frente a ndice de Marginacin estatal 2005
3.0 2.5 2.0 1.5 8.0
ndice de Marginacin
FAM-AS per cpita

7.0
1.0 0.5 0.0 -0.5

San Luis Potos
5.0
4.0
3.0
Quintana Roo
Guanajuato
Nuevo Len
-1.0 -1.5 -2.0
Baja California Sur
2.0
Michoacn Campeche Tamaulipas Chihuahua Zacatecas
Aguascalientes
Baja California
Distrito Federal
Coahuila
Veracruz
Qurtaro
Guerrero
Durango
Tabasco
Tlaxcala
Yucatn
Chiapas
Oaxaca
Morelos
Hidalgo
Mxico
Sinaloa
Colima
Nayarit
Sonora
Puebla
Jalisco
1.0
0.0
Coeciente de correlacin = .73 Fuente: estudio Evaluacin estratgica del Ramo 33 desarrollado por El Colegio de Mxico para el CONEVAL, 2009.
A pesar de que el FAM tambin se destina a infraestructura educativa, no se puede apreciar una asociacin positiva entre la asignacin de los recursos del FAM y el rezago educativo de las entidades federativas52 (grca 18). Sin embargo, hay que aclarar que, a diferencia de la grca anterior, los montos estatales del FAM en sta no corresponden a la cantidad desagregada para el componente educativo del fondo.53
51
Se utiliz el ndice de Marginacin estatal como variable que aproxima la condicin de vulnerabilidad de la poblacin, debido a que la composicin interna del ndice puede considerarse como representativa de las variables del IDV. En trminos educativos, segn la medicin de la pobreza multidimensional del CONEVAL, se considera a una persona en rezago educativo si cumple con los siguientes criterios: i) tiene de 3 a 15 aos, no cuenta con la educacin bsica obligatoria y no asiste a un centro de educacin formal, o ii) tiene 16 aos o ms, naci antes de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria vigente en el momento en que deba haberla cursado (primaria completa), o iii) tiene 16 aos o ms, naci a partir de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria (secundaria completa). Los datos desagregados en el PEF por subfondos del FAM slo especican el monto para el subfondo de asistencia social.
52
53
56
FAM- asistencia social per cpita
6.0
ndice de Marginacin
Grca 18. FAM: distribucin estatal per cpita 2007 frente a porcentaje de poblacin estatal con rezago educativo
600 Rezago educativo 500 FAM per cpita 40.0% 35.0% 30.0% Poblacin estatal con rezago educativo %
FAM per cpita
400
25.0% 20.0% 15.0% 10.0%
300
200
100
5.0% 0.0%
Guerrero Veracruz Guanajuato Chiapas Oaxaca Michoacn Mxico Puebla Jalisco Quintana Roo Nuevo Len Campeche Chihuahua Yucatn Durango Qurtaro Baja California Sur Aguascalientes Distrito Federal Tamaulipas Hidalgo Zacatecas Tabasco Morelos Sinaloa Colima Tlaxcala Sonora Baja California San Luis Potos Coahuila Nayarit
Coeciente de correlacin =.25 Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del PEF 2008 y datos del rezago educativo de la medicin de pobreza multidimensional 2009.
Un ltimo punto referente a la distribucin del FAM es que no existe una justicacin de por qu no opera como dos fondos distintos, ya que los objetivos y las dependencias coordinadoras de cada subfondo son distintas. Esto diculta su anlisis y evaluacin y reduce la transparencia en el uso de los recursos. Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas A continuacin se plantean los principales hallazgos derivados de las entrevistas a funcionarios responsables de operar los recursos del fondo en seis entidades federativas. Los resultados se muestran segn cada uno de los dos componentes que integran el FAM. Componente FAM-asistencia social
I. A pesar de que existe una frmula de distribucin de los recursos, no todos los funcionarios de los estados conocen su existencia. De acuerdo con los funcionarios entrevistados, tampoco existe transparencia en la informacin que se utiliza para aplicar la frmula de distribucin. Por otro lado, los entrevistados sealaron que, a partir de 2008, ya no fue necesario que el SNDIF validara todos los proyectos estatales nanciados con el componente del FAM destinado a proyectos de asistencia social.
57
II.
En particular, los funcionarios entrevistados en Jalisco, Sonora y Oaxaca coincidieron en que la falta de claridad en la reglamentacin del concepto de asistencia social contenida en la LCF provoca que muchos proyectos prioritarios no puedan ser nanciados con cargo al FAM.54
III. Finalmente, al igual que con otros fondos, se percibe que los recursos no se han incrementado en trminos reales (creci, en promedio, 17 por ciento en trminos reales durante 2007-2009). Sin embargo, en algunos estados se manifest que los recursos provenientes de convenios directamente con el SNDIF han aumentado de manera considerable en los ltimos aos. Al respecto, los funcionarios comentaron que hay una gran diferencia entre estos recursos y los recibidos por el FAM, pues los provenientes de convenios son recursos etiquetados y condicionados, mientras que los del FAM pueden utilizarse con menores restricciones.
Componente FAM-infraestructura educativa bsica y superior

I. Los funcionarios entrevistados en los diferentes estados no poseen pleno conocimiento acerca de cmo se determina la distribucin de los recursos. Este hecho se deriva de la ausencia de claridad de la LCF, que no establece cmo se distribuyen los recursos entre los estados del pas. La opacidad es an mayor si se considera que, en ocasiones, slo se informa el monto total del FAM y no los montos desagregados por subfondo. II. Los funcionarios entrevistados sugirieron que el ejercicio del FAM est basado en la legislacin sobre asistencia social (ya sea federal o estatal), y no exclusivamente en la LCF, la cual no hace explcita la denicin del concepto de asistencia social. III. Otro aspecto que manifestaron los funcionarios fue que la validacin del Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa (INIFED) de proyectos nuevos nanciados con recursos federales tambin causa que las obras se retrasen entre dos y tres meses. En el caso de Oaxaca, los funcionarios mencionaron que el INIFED no respeta las facultades estatales al construir escuelas en el estado mediante su programa Mejores Escuelas, ya que no considera el aval normativo del Instituto Oaxaqueo Constructor de Infraestructura Fsica Educativa (IOCIFED).
54
A pesar de que existe la Ley de Asistencia Social, en la que en su artculo 3 establece que se entender por asistencia social como el conjunto de acciones tendientes a modicar y mejorar las circunstancias de carcter social que impidan el desarrollo integral del individuo, as como la proteccin fsica, mental y social de personas en estado de necesidad, indefensin, desventaja fsica y mental, hasta lograr su incorporacin a una vida plena y productiva, los entrevistados consideraron que el concepto es poco claro y les diculta la gestin de los recursos, en especial porque la norma que rige el ejercicio de los recursos del FAM es la LCF.
58
Conclusiones
I. La frmula del FAM en su componente asistencia social responde a criterios redistributivos; sin embargo, se encuentra limitada por su componente histrico y no se encuentra establecida en la LCF ni es de fcil acceso para el pblico, lo cual limita su anlisis y evaluacin. II. El SNDIF slo funge como coordinador de los recursos que las entidades federativas reciben del FAM y se observa heterogeneidad en la aplicacin de los recursos entre los estados. Este hecho genera problemas a las entidades federativas con la ASF, ya que no es clara la denicin de asistencia social como condicin para utilizar el dinero del FAM. III. El trabajo de campo sugiere que en los estados visitados no existen atribuciones para la operacin de los recursos del FAM. Los organismos estatales encargados de este fondo (en el componente de infraestructura escolar) parecen ser totalmente dependientes de la SEP.
3.3.6. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) Este fondo opera a travs de dos componentes: FAETA-INEA y FAETA-CONALEP. El componente FAETA-INEA contribuye a la formacin de los adultos mediante una enseanza que les permita un mejor desarrollo para la vida y el trabajo. Por medio del presupuesto de este fondo, se fortalece la operacin de los servicios existentes y se amplan espacios educativos en la modalidad de educacin para adultos, de acuerdo con las necesidades regionales. Asimismo, con el componente FAETA-CONALEP se pretende fortalecer la enseanza del nivel profesional tcnico en las entidades federativas.55 Anlisis del carcter distributivo del FAETA Para el FAETA, no existe una frmula explcita que permita especicar cmo se distribuyen sus recursos entre los estados y el Distrito Federal. El monto del se determina cada ao en el PEF con recursos federales, exclusivamente a partir de los siguientes elementos, segn el artculo 43 de la LCF:
I. Los registros de planteles, instalaciones educativas y plantillas de personal utilizados para los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripcin de los convenios respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social.
55
Es importante destacar que, si bien la LCF establece que los recursos econmicos que los estados y el Distrito Federal reciban del FAETA habrn de ser utilizados para nanciar los servicios de educacin tecnolgica y de adultos, dichos recursos son recursos complementarios a los destinados a dicha actividad a travs del Ramo 11 (educacin pblica).
59
II. Los recursos presupuestarios que con cargo al FAETA se hayan transferido a las entidades federativas de acuerdo con el PEF durante el ejercicio inmediato anterior a aquel que se presupueste, agregndole lo siguiente: Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las previsiones para el FAETA, contenidas en el propio PEF. El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior. La actualizacin que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operacin, distintos de los servicios personales, correspondientes a los registros de planteles e instalaciones educativas. III. Adems, para el caso de los servicios de educacin para adultos, la determinacin de los recursos del FAETA y su consiguiente distribucin, respondern a frmulas que consideren las prioridades especcas y estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetizacin, educacin bsica y formacin para el trabajo. Estas frmulas deben publicarse por la SEP en el Diario Ocial de la Federacin.
60
La grca 19 analiza la distribucin de los recursos del FAETA en las entidades federativas comparada con la matrcula de alumnos que estudian en el nivel de educacin tecnolgica (representado como el porcentaje de la matrcula nacional de educacin tecnolgica). En este sentido, se aprecia una fuerte asociacin entre los valores de ambas variables. As, puede argumentarse que la frmula de distribucin responde a la demanda por servicios de educacin tecnolgica de las entidades.
Grca 19. FAETA: distribucin nacional 2007 frente a matrcula estatal de alumnos en educacin tcnica 2006 (% del total nacional)
Matrcula de alumnos en educacin tcnica % de la matcula nacional
14% 12% Matrcula de alumnos en educacin tcnica % Recursos del FAETA % 8.0% 8% 6.0% 6% 4% 2% 0%
Guerrero Veracruz Mxico Jalisco Oaxaca Michoacn Chiapas Puebla Guanajuato Nuevo Len Hidalgo Durango Campeche Baja California Sur Tamaulipas Sonora Qurtaro Chihuahua Baja California Aguascalientes Quintana Roo Morelos Zacatecas Coahuila Tabasco Tlaxcala Sinaloa San Luis Potos Yucatn Colima Nayarit
12.0%
10.0%
FAETA distribucin estatal %
10%
4.0%
2.0%
0.0%
Coeciente de correlacin =.87 Fuente: elaboracin CONEVAL con datos del PEF 2008 y del Instituto Nacional de Evaluacin de la Educacin, 2008.
61
En el caso de los servicios de educacin para adultos, la LCF especica que la determinacin de los recursos asignados a cada estado y el Distrito Federal responde a frmulas que consideren las prioridades especcas y estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetizacin, educacin bsica y formacin para el trabajo. En este sentido, a diferencia de lo observado en la grca anterior, la asignacin del FAETA, en trminos de las necesidades de rezago educativo de la poblacin adulta, no sigue un patrn sistemtico (grca 20).
Grca 20. FAETA: distribucin estatal per cpita 2007 frente a % de poblacin estatal adulta analfabeta 2006
500
FAETA: distribucin Estatal per cpita
450 450 350 300 250 200 150 100 50 0

Baja California Sur Sonora Quintana Roo Campeche Guerrero Yucatn Morelos Durango Coahuila Michoacn Guanajuato Chihuahua Nuevo Len Qurtaro Sinaloa Aguascalientes Zacatecas Tabasco Veracruz Baja California Chiapas Tamaulipas Oaxaca San Luis Potos Tlaxcala Mxico Hidalgo Colima Puebla Nayarit Jalisco
FAETA per cpita 2007 Poblacin adulta analfabeta (% de la poblacin estatal)
20
15
10
Coeciente de correlacin = -0.23 Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del PEF 2008 y del PNUD 2008.
En este caso, la distribucin del FAETA (en trminos per cpita) no se asocia al porcentaje de poblacin adulta analfabeta de las entidades. En resumen, puede argumentarse que el FAETA responde en mayor medida a las necesidades por educacin tecnolgica que a la atencin del rezago educativo de la poblacin adulta analfabeta.
Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas A continuacin se plantean los principales hallazgos derivados de las entrevistas a funcionarios responsables de operar los recursos del fondo en seis entidades federativas. Los resultados se muestran segn cada uno de los dos componentes que integran el FAETA.
62
Poblacin estatal adulta analfabeta (%)
25
FAETA-CONALEP
I. El criterio con el que se distribuyen los recursos de este fondo es poco transparente, pues no hay una frmula de distribucin precisa y clara en la LCF, situacin que fue comentada en las visitas a los estados. Sin embargo, los funcionarios entrevistados consideraron que la distribucin ha seguido un componente inercial desde que se descentraliz la operacin del CONALEP , ya que los montos recibidos han permanecido constantes para cada estado. II. La aportacin estatal de recursos al CONALEP suele ser pequea en comparacin con los recursos recibidos de la Federacin. En Jalisco, por ejemplo, es menor a cuatro por ciento. En el caso de Chiapas, durante 2008 no se aportaron recursos estatales al presupuesto de educacin tecnolgica; stos provinieron nicamente del FAETA. Sonora aporta una mayor cantidad de recursos estatales a la educacin tecnolgica, al contribuir con 31 por ciento del presupuesto en 2009. III. Todos los funcionarios entrevistados sealaron una falta de atribuciones para la operacin de los recursos del FAETA. Mencionaron que con la implementacin del Ramo 33, lo nico que ha cambiado es la administracin de los recursos, ya que el CONALEP y sus programas son de exclusividad del mbito federal. Asimismo, los montos para inversin no se distribuyen a los estados; es decir, existe una centralizacin de la inversin y una nula capacidad para decidir salarios y prestaciones, pues todo se rige desde el Gobierno Federal.
FAETA-INEA
I. Al igual que en el componente de educacin tecnolgica, en los estados no se conoce de forma adecuada la manera en la cual asignan los recursos para los organismos encargados de la educacin para los adultos. Existe opacidad de la frmula de distribucin.56 Sin embargo, hay consenso en que los montos recibidos se determinan de forma inercial, porque cada ao se reciben los mismos recursos ajustados, situacin similar a la parte de educacin tecnolgica. II. En las entrevistas se mencion que la frmula de distribucin no est asociada a las necesidades de los estados. Por ejemplo, en Jalisco los funcionarios mencionaron que la entidad ocupa el tercer lugar57 a nivel nacional en rezago educativo de la poblacin adulta, por lo que los recursos que se le transeren a travs del FAETA no corresponden con las necesidades de Jalisco. Por su parte, en Oaxaca, los entrevistados sealaron que la asignacin de recursos del FAETA sigue operando con criterios histricos, lo cual no responde al comportamiento de la demanda por servicios de educacin para adultos.
56
Aunque en la LCF no se especica una frmula para la distribucin de los recursos de este fondo, s existen frmulas para su asignacin por concepto de servicios de educacin para adultos, las cuales son publicadas por la SEP en el Diario Ocial de la Federacin. En la grca 19 se observa que Jalisco ocupa el quinto lugar a nivel nacional en porcentaje de poblacin adulta analfabeta.
57
63
Conclusiones
I. Puede argumentarse que el FAETA responde en mayor medida a las necesidades de educacin tecnolgica que al combate de las necesidades de rezago educativo de la poblacin adulta analfabeta. II. No existe una frmula explcita que permita especicar cmo distribuir sus recursos entre los estados y el Distrito Federal. III. Los datos y las entrevistas sealan que los recursos se asignan de forma inercial y presentan una asociacin con la demanda por servicios de educacin tecnolgica. IV. En el caso del sistema CONALEP , la distribucin se basa en el registro de los planteles, de personal y de lo recibido el ao anterior. En el del INEA, la LCF establece slo lineamientos para la distribucin y menciona que la SEP debe emitir la frmula especca y publicarla en el Diario Ocial de la Federacin. V. Asimismo, en las entrevistas se revel que ha habido un dbil proceso de descentralizacin en la operacin, gestin y ejecucin de los recursos del FAETA, en particular con el sistema CONALEP .
3.3.7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal (FASP) La LCF indica que los recursos del FASP deben destinarse exclusivamente al reclutamiento, formacin, seleccin, evaluacin y depuracin de los recursos humanos vinculados con tareas de seguridad pblica. Adems, el FASP tiene como objetivo otorgar percepciones extraordinarias para los agentes del ministerio pblico, los peritos, los policas judiciales o sus equivalentes de las procuraduras de Justicia de las entidades federativas, los policas preventivos o de custodia de los centros penitenciarios. Otro de los propsitos de este fondo es establecer y operar la Red Nacional de Telecomunicaciones e Informtica para la Seguridad Pblica y el servicio telefnico nacional de emergencia, adems de la construccin, mejoramiento o ampliacin de las instalaciones para la procuracin e imparticin de justicia y de los centros de readaptacin social. Anlisis del carcter distributivo del FASP La LCF seala que para la distribucin de los recursos del FASP entre los estados y el Distrito Federal debe considerarse lo siguiente:
64
I. II.
El nmero de habitantes de cada entidad federativa. El ndice delictivo de los estados.
III. El ndice de ocupacin penitenciaria de los estados. IV. La implementacin de programas de prevencin del delito. V. Los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pblica desarrollen los municipios. VI. El avance en la aplicacin del Programa Nacional de Seguridad Pblica en materia de profesionalizacin, equipamiento, modernizacin tecnolgica e infraestructura.
Destaca que se utilice el nmero de habitantes de cada entidad federativa y no una medida de densidad poblacional.58 Existen variables adicionales al nmero de habitantes en cada entidad que explican el nivel de violencia y criminalidad. El hecho de que la frmula de distribucin del FASP considere los ndices delictivo y de ocupacin penitenciaria sugiere una contradiccin con el objetivo del fondo, ya que podra desalinear los incentivos sobre la ecacia en la ejecucin de polticas pblicas en materia de seguridad de las entidades federativas, aunque establece una base para la planeacin.59 Segn el artculo de investigacin Trayectoria, criterios de asignacin y destino del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica, y dicultades para el control, seguimiento, evaluacin y scalizacin de sus recursos (Zepeda, 2009), si la cantidad de recursos est condicionada a los valores de estos dos indicadores, entonces es posible que los estados que reduzcan la incidencia delictiva, o mejoren las condiciones de reclusin, o impulsen programas de sanciones alternativas, vean una reduccin de los recursos que reciben del FASP. Para ampliar dicho anlisis, si la distribucin estatal del FASP se compara con el nmero de denuncias ante el ministerio pblico (grca 21) podra argumentarse, parcialmente, que la distribucin del FASP responde al diseo de la frmula publicada en LCF para distribuir los recursos de este fondo entre las entidades.
58
Es importante hacer notar que la frmula de distribucin del FASP fue modicada el pasado 3 de junio por acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Pblica (publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 16 de junio de 2010) y que, como parte de estas modicaciones, se determin adicionar las variables de poblacin urbano marginal (por ser ste el sector de poblacin en el que se registra mayor incidencia delictiva) y poblacin turstica otante (por ser ste un sector de poblacin signicativo en algunas entidades federativas que reciben turistas la mayor parte del tiempo), y as tener un ndice de la poblacin mejor relacionado con la incidencia delictiva y la realidad poblacional. Para contrarrestar este efecto, la nueva frmula de distribucin integra la variable Estmulo por el grado de disminucin de la incidencia delictiva en la entidad federativa al criterio de combate a la delincuencia, adems de que el criterio del ndice de ocupacin penitenciaria se suprimi de la frmula.
59
65
Grca 21. FASP: distribucin estatal 2007 frente a denuncias ante el ministerio pblico por entidad federativa 2006 (% del total nacional)
18.0 16.0
18.0
14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

Guerrero Sonora
Porcentaje recibido del FASP 2007 Porcentaje de denuncias ante el MP
14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 -2.0
Morelos
Distrito Federal
Chihuahua
Veracruz
Mxico
Durango
Qurtaro
Nuevo Len
Baja California Sur
Guanajuato
Baja California
Quintana Roo
Aguascalientes
Campeche
Michoacn
Tamaulipas
Coahuila
Yucatn
Chiapas
Sinaloa
Hidalgo
Tabasco
Oaxaca
Colima
Puebla
Jalisco
Nayarit
En la grca 22 se advierte que el nmero de delitos sentenciados coincide con la distribucin de los recursos. Sin embargo, Zepeda seala que la aplicacin de la frmula de distribucin es la excepcin, en tanto que la estabilidad en la proporcin de las aportaciones para cada entidad federativa es la regla (2009).
Grca 22. FASP: distribucin estatal 2007 frente a porcentaje de delitos efectivamente sentenciados por entidad federativa 2006
14.0 14.0 12.0 10.0 Porcentaje recibido del FASP 2007 8.0 Porcentaje de delitos sentenciados 6.0 6.0 4.0 4.0 2.0 0.0 -2.0
Guerrero Baja California Sur Distrito Federal Nuevo Len Guanajuato Quintana Roo Campeche Mxico Veracruz Sonora Puebla Michoacn Chihuahua Durango Morelos Yucatn Qurtaro Baja California Sinaloa Aguascalientes Chiapas Tamaulipas Oaxaca Coahuila Hidalgo Tabasco Zacatecas Colima Jalisco Nayarit San Luis Potos Tlaxcala
12.0
San Luis Potos
Zacatecas
Tlaxcala
Porcentaje recibido del FASP
10.0
8.0
2.0
0.0
66
Porcentaje de delitos sentenciados
Porcentaje de denuncias ante el MP (% del total nacional)
16.0
Porcentaje recibido del FASP
En el mismo estudio, Zepeda indica que los incrementos en el gasto para este fondo no han ido acompaados de evidencia de los resultados. Un ejemplo de ello es que aproximadamente dos de cada tres pesos del gasto nacional en seguridad ciudadana y justicia penal se ejercen de manera directa por los gobiernos estatales y municipales; sin embargo, resulta inquietante que no se hayan desarrollado indicadores objetivos de evaluacin del gasto realizado. Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas De la investigacin de campo en seis entidades federativas se desprenden los siguientes hallazgos:
I. A pesar de que la LCF no establece una forma precisa de distribucin para el FASP , los funcionarios de las seis entidades visitadas, en general, manifestaron conocer la frmula con que se asignan los recursos expresada en la reglamentacin del fondo. Sin embargo, al igual que en otros fondos, como el FAFEF o el FAIS, no hay certidumbre sobre las fuentes de informacin que se utilizan para estimar la frmula.60 II. De acuerdo con los funcionaros entrevistados, se percibe que el FASP premia a quien no presenta buenos resultados, considerando que la asignacin de recursos a una entidad est asociada con ndices de criminalidad. III. Segn las entrevistas, el mayor problema (expresado en todos los estados) es que el proceso administrativo es demasiado complicado y tardado.61 Si bien a partir de 2009 slo se rma un anexo tcnico nico en lugar de diversos anexos, el trabajo administrativo contina siendo complejo.62 En 2009, los recursos del fondo, en promedio, empezaron a llegar a las entidades en el segundo semestre del ao.
60
Aun cuando no se hacen pblicas las fuentes de informacin utilizadas para estimar la frmula, esta informacin se encuentra disponible en el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica y se hace del conocimiento de las entidades federativas que as la requieren.
61
Los retrasos que algunas entidades federativas experimentaron en la disponibilidad de los recursos del FASP 2010, tuvieron su origen en el atraso de la rma de los convenios de coordinacin, que en varios casos fueron consecuencia de que las propuestas de inversin presentadas por las entidades federativas, no cumplan con los requisitos normativos, o bien, a las demoras en la rma por parte de las autoridades federales y estatales, a consecuencia de sus propias agendas de trabajo. Es necesario sealar la vigencia del Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribucin y calendarizacin para la ministracin durante el Ejercicio Fiscal 2009, de los recursos correspondientes a los ramos generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 19 de diciembre de 2008 y en el cual se publican las fechas de pago programadas para que la SHCP ministre los recursos.
62
67
IV. Los funcionarios entrevistados rerieron que no hay coherencia entre el diseo del fondo y la realidad local. Por ejemplo, segn la normativa se tiene que validar al personal de seguridad pblica por medio del centro de control y conanza estatal, el cual, a su vez, debe ser validado por el centro nacional. Sin embargo, este ltimo an no ha sido formado.63 V. En Oaxaca, los funcionarios sealaron que no existe retroalimentacin de la informacin en materia de seguridad que la entidad genera para Plataforma Mxico64 y enva al Gobierno Federal.
Conclusiones
I. Al igual que en otros fondos como el FAFEF, no hay certidumbre sobre las fuentes de informacin que se utilizan para estimar la frmula y se percibe que el FASP premia a quien no presenta buenos resultados. II. Resalta el hecho de que en la frmula de distribucin del FASP se utilice el nmero de habitantes de cada entidad federativa y no una medida de densidad poblacional, ya que no es evidente que el nivel de violencia y criminalidad dependa simplemente del nmero de habitantes en cada entidad.65 III. El hecho de que se incluya un ndice delictivo y un ndice de ocupacin penitenciaria en la frmula de distribucin del FASP puede generar incentivos negativos sobre los resultados que se denan para las polticas de seguridad de las entidades. Si la cantidad de recursos que reciben las entidades a travs del FASP est condicionada a los valores de los indicadores delictivos y penitenciarios, entonces es posible que los estados que reduzcan la incidencia delictiva, o mejoren las condiciones de reclusin, o impulsen programas de sanciones alternativas, vean una reduccin de los recursos que reciben del FASP.66
63
En enero de 2010, el Centro Nacional de Certicacin y Acreditacin (CNAC) particip en las reuniones de concertacin, en las que se deni la asignacin del presupuesto FASP 2010, el cual incluy acciones especcas para la creacin, fortalecimiento y operacin de los Centros Estatales de Evaluacin y Control de Conanza. El que dichos centros no estn acreditados obedece a que stos no cuentan con los requisitos mnimos de operacin establecidos en el Modelo Nacional y Protocolos de Evaluacin; no obstante, avanzan en ese proceso con la supervisin del CNAC. Plataforma Mxico forma parte esencial de la Estrategia Nacional de Prevencin del Delito y Combate a la Delincuencia. Consiste en la interconexin de redes de dependencias e instituciones vinculadas directamente al mbito de la seguridad pblica, que propicien y faciliten el intercambio de informacin de sus diferentes bases de datos, a n de optimizar la ecacia de estrategias y operativos para enfrentar la criminalidad. Para mayor informacin visite http://www.presidencia.gob.mx Es importante hacer notar que la frmula de distribucin del FASP fue modicada el pasado 3 de junio por acuerdo del Consejo Nacional de Seguridad Pblica (publicado en el Diario Ocial de la Federacin el 16 de junio de 2010) y que, como parte de estas modicaciones, se determin adicionar las variables de poblacin urbano marginal (por ser ste el sector de poblacin en el que se registra mayor incidencia delictiva) y poblacin turstica otante (por ser ste un sector de poblacin signicativo en algunas entidades federativas que reciben turistas la mayor parte del tiempo), y as tener un ndice de la poblacin mejor relacionado con la incidencia delictiva y la realidad poblacional. Esta situacin se corrigi con la modicacin a la frmula al incluir la variable Estmulo por el grado de disminucin de la incidencia delictiva en la entidad federativa dentro del criterio de combate a la delincuencia.
64
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66
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3.3.8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) El FAFEF es un fondo de reciente creacin, ya que entr en operacin en 2007. Sus recursos se destinan a la inversin en infraestructura fsica, incluyendo la construccin, reconstruccin, ampliacin, mantenimiento y conservacin de infraestructura, as como la adquisicin de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrcola, y hasta tres por ciento del costo del programa o proyecto programado en el ejercicio scal correspondiente, para gastos indirectos por concepto de realizacin de estudios, elaboracin y evaluacin de proyectos, supervisin y control de estas obras de infraestructura Anlisis del carcter distributivo del FAFEF La frmula de distribucin utilizada en el FAFEF establece que cada entidad federativa recibir la suma de la aportacin del fondo que recibi en el ao anterior ms un porcentaje del aumento en los recursos totales del fondo. Este porcentaje es igual al cociente del inverso del PIB per cpita de la entidad multiplicado por su poblacin, expresado como proporcin de la sumatoria del inverso del PIB de todas las entidades multiplicado por la poblacin de cada entidad. Es importante resaltar dos aspectos sobre lo sealado:
I. De acuerdo con la frmula, las aportaciones actuales quedan sujetas a una asignacin histrica cuyos criterios se desconocen, as como los nes que persigue. II. Los recursos adicionales se distribuirn de acuerdo con el PIB per cpita estatal (las entidades con menor PIB per cpita recibirn mayores recursos), por lo que esta situacin puede generar incentivos negativos respecto al desempeo econmico de los estados.
69
Sin embargo, en la grca 23 se aprecia que no existe relacin alguna entre el PIB per cpita por entidad federativa y las aportaciones recibidas por el FAFEF en 2007.
Grca 23. FAFEF: distribucin estatal per cpita 2007 frente a PIB per cpita estatal 2006
250,000 PIB per cpita 200,000 FAFE per cpita 250 300
200 150,000 150 100,000 100 50,0000
50
0
Durango Mxico Sonora Campeche Baja California Sur Aguascalientes Distrito Federal Tlaxcala Guerrero Zacatecas Tabasco Sinaloa Yucatn Morelos Colima Qurtaro Quintana Roo Coahuila Chihuahua Guanajuato Baja California San Luis Potos Nuevo Len Veracruz Chiapas Oaxaca Hidalgo Puebla Michoacn Nayarit Jalisco Tamaulipas
Estados ordenados por PIB per cpita

Coeciente de correlacin = -0.21 Fuente: estudio Evaluacin estratgica del Ramo 33 desarrollado por El Colegio de Mxico para el CONEVAL, 2009.
Los recursos del FAFEF, tal como se plantea en la LCF, pueden utilizarse para casi cualquier n. Por lo tanto, no es claro ni preciso cul es el objetivo de este fondo. Asimismo, si se analiza detenidamente la LCF, varios de los rubros en los que se pueden emplear los recursos no deberan tener un carcter permanente. Por ejemplo, modernizar el Registro Pblico de la Propiedad de forma indenida, o sanear el sistema de pensiones. En este sentido, es necesario tambin cuestionar la generacin de incentivos negativos cuando estos recursos se pueden aprovechar para solventar problemas nancieros. Debido a lo anterior, es indispensable replantear si este fondo debe formar parte del Ramo 33 y si los recursos son efectivamente considerados como transferencias etiquetadas de la Federacin hacia las entidades.
70
FAFEF per cpita (pesos)
PIB per cpita (pesos)
Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas La frmula de distribucin del FAFEF establecida en la LCF es precisa. Sin embargo, no es claro para las entidades cules son las fuentes de informacin y cmo se realiz el clculo para su distribucin. Para el ejercicio de los recursos del FAFEF en las entidades federativas, se decide qu porcentaje se destina al pago de deuda y qu a obras de inversin. Los recursos destinados a obras de inversin del FAFEF junto con la parte estatal del FAIS pasan a formar parte de una bolsa estatal destinada a inversin. En este sentido, los recursos del FAFEF y los del FAIS-FISE se manejan de forma similar. Entre los principales hallazgos del estudio en las entidades federativas se encuentran los siguientes:
I. En todos los estados visitados, cada dependencia del Gobierno Estatal (secretaras de Desarrollo Social, Desarrollo Econmico, Transportes, entre otras) propone sus obras (por lo regular, en este punto slo se presenta una idea general del proyecto). Con esta informacin, la instancia de planeacin correspondiente (secretaras de Finanzas Estatales, COPLADE, entre otras) decide cules obras se van a llevar a cabo; luego, se analiza con qu tipo de recursos se puede nanciar cada obra especca y se asignan los recursos correspondientes; es decir, si una obra se puede nanciar con recursos del FAFEF o del FISE. Los entrevistados mencionaron que existe plena exibilidad para usar el fondo como la entidad preera. II. En cuanto a la priorizacin de las obras, se encontr que no hay un proceso denido. En trminos generales, siempre se tiene como eje rector al Plan Estatal de Desarrollo. III. Una vez que se aprueban las obras, es necesario que se realice un anlisis costo-benecio o alguno que seale el benecio social esperado. Este documento es indispensable para la liberalizacin nal de los recursos. Sin embargo, no hubo evidencia de que exista una cultura de evaluacin ex post de las obras. IV. Resulta conveniente analizar la efectividad de las ministraciones mensuales de los recursos del fondo, ya que dicha asignacin no es ptima para ejecutar los trabajos de obra pblica, debido a que slo existe una temporada en la que se pueden realizar sin que el clima afecte su desarrollo. La administracin mensual de los recursos del fondo obliga a llevar a cabo las obras todo el ao, por lo que en poca de lluvias el avance es mnimo y esto provoca que los costos se incrementen. Los funcionarios entrevistados recomendaron que se ministraran los recursos en una sola exhibicin a principios de ao.
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Conclusiones
I. La frmula de distribucin del FAFEF es precisa y se encuentra establecida en la LCF. Los recursos se distribuyen con base en los recursos recibidos el ao anterior y los montos adicionales inversamente con relacin al PIB, lo cual indica que, en la actualidad, este fondo se distribuye sin un carcter redistributivo. Esta forma de distribucin puede traer consigo incentivos negativos respecto al desempeo econmico de las entidades federativas. II. Aunque la frmula de asignacin de este fondo tiene como objetivo reducir la disparidad en la distribucin de recursos entre las entidades, no queda claro que la distribucin de los recursos entre las entidades coadyuve a alcanzar el n y propsito para el que fue diseado el FAFEF. III. La gran diversidad de usos posibles de los recursos hace que el fondo no tenga objetivos claros y que, por lo tanto, su evaluacin sea difcil de establecer. Esta situacin se reeja en los indicadores que las entidades federativas reportan, los cuales no precisan un objetivo concreto.
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CaptUlO 4.
Conclusiones y recomendaciones
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En el caso de la evaluacin de las polticas, la Ley General de Desarrollo Social conere al CONEVAL la misin de valorar las acciones pblicas desde el punto de vista del desarrollo social. La creacin del Ramo presupuestario 33, sin duda, ha constituido un avance en este sentido. Con este ramo y con otros cambios presupuestarios, los gobiernos estatales y municipales han visto multiplicada su capacidad de gasto e inversin; han obtenido seguridad en la continuidad de su presupuesto; y se ha reducido, de modo signicativo, la desigualdad de las transferencias a las entidades. Sin embargo, los estudios emprendidos para esta evaluacin muestran desafos sustanciales. Tal vez el ms serio consiste en el desfase entre el rpido cambio en la estrategia del gasto y el lento avance de las instancias institucionales y normativas, en los tres rdenes de gobierno, que deben garantizar que este cambio se manieste en avances importantes en los sectores de educacin, salud, infraestructura social y seguridad pblica, entre otros. Adems de las conclusiones parciales del estudio expuestas en el apartado de cada fondo, en este captulo nal se sintetizan las conclusiones ms relevantes y generales y se ofrecen recomendaciones que, en opinin del CONEVAL, representan un camino posible para la construccin y operacin de esas instancias normativas e institucionales que garanticen el logro de mayor equidad entre territorios y poblaciones, as como mayores avances en el desarrollo social de municipios y estados. A continuacin se presenta una serie de recomendaciones derivadas de los principales hallazgos de esta evaluacin para la atencin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, las dependencias coordinadoras de los fondos del Ramo 33, los gobiernos estatales y municipales, la Auditora Superior de la Federacin, el Congreso de la Unin y las legislaturas estatales.
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Cuadro 8. Resumen de las recomendaciones generales de poltica pblica derivadas del informe de evaluacin
Recomendaciones para la atencin en el corto plazo
I. Impulsar el funcionamiento de sistemas pblicos eficaces de evaluacin en los mbitos estatal y municipal. II. Promover la mejora en la definicin de los indicadores de desempeo mediante los cuales se miden los logros de los fondos. III. Homogeneizar la informacin que reportan las entidades federativas y municipios sobre las finanzas y el destino de los fondos, con el propsito de analizar y evaluar sus resultados y que sea de utilidad para la rendicin de cuentas. IV. Hacer transparente la distribucin de recursos por parte de las dependencias coordinadoras, en cuanto a las fuentes de informacin y bases de datos con las cuales se realizan los clculos de distribucin; lo mismo se podra aplicar entre las entidades federativas y los municipios en el caso de los fondos municipales. V. Homologar los criterios para la operacin y auditora de los fondos entre las legislaciones estatales, las diversas secretaras de Estado involucradas en el manejo de los fondos y la Auditora Superior de la Federacin.
Recomendaciones para la atencin en el mediano plazo

VI. Redefinir las frmulas de distribucin de los fondos a la luz de los objetivos que persigue cada uno, de tal modo que se promueva la eficacia y eficiencia en su operacin. VII. Si las entidades federativas cuentan con sistemas eficaces y transparentes de evaluacin y monitoreo, se podr decidir que tengan mayores facultades en la toma de decisiones.
Fuente: elaboracin por CONEVAL.
4.1. Recomendaciones generales
Para la atencin en el corto plazo En esta seccin se recomiendan mejoras en la transparencia y la rendicin de cuentas entre rdenes de gobierno y hacia los ciudadanos, as como en la coordinacin normativa que debe existir entre diversas instancias, para que los objetivos de cada fondo sean inequvocos y los responsables de su operacin conozcan y apliquen correctamente las reglas.
I. Impulsar el funcionamiento de sistemas pblicos ecaces de reporte y evaluacin en los mbitos estatal y municipal. En la gestin de los fondos no se identica una prctica sistemtica de evaluacin o de anlisis sobre el uso de los recursos del Ramo 33 ni de su posible impacto; an ms, no existe informacin homognea disponible acerca del destino de estos recursos.
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Si bien es cierto que en este tema se debe considerar que los recursos recibidos por este ramo en general se conjuntan con recursos propios de las entidades, lo que diculta llevar a cabo una evaluacin especca de los resultados de los recursos que lo integran, es necesario partir de objetivos claros y especcos de los fondos que permitan una valoracin sobre su desempeo. Una ausencia de lo anterior se observa en los fondos FAFM y FAFEF.
No todas las entidades federativas, y pocas municipales, cuentan hoy con instancias capacitadas en estas tareas. Ms que exigir a corto plazo el desarrollo de evaluaciones sosticadas, conviene partir de acciones simples de reporte de resultados y evaluacin para, de ah, elevar el nivel tcnico y el rigor de las evaluaciones.
Desde luego, ser valioso que las autoridades federales cuenten con mejores reportes y anlisis de desempeo de cada fondo. Sin embargo, esta informacin deber servir ante todo a los propios gobiernos municipales y estatales, por lo que conviene que las instancias de reporte y evaluacin trabajen de manera coordinada con las respectivas autoridades de planeacin.
II. Promover la mejora en la denicin de los indicadores de desempeo mediante los cuales se miden los logros de los fondos. Desde 2009, adems de proporcionar informacin sobre el uso de los recursos por medio del Sistema de Formato nico (SFU), las entidades federativas y municipios deben reportar indicadores construidos a partir de la Metodologa de Marco Lgico (Matriz de Indicadores por Resultados o Matriz de Marco Lgico), en cumplimiento con el artculo 49 de la LCF. Entre los principales hallazgos del anlisis de indicadores destaca que, si bien los fondos muestran informacin valiosa, ninguno presenta un conjunto integral de indicadores que permita evaluar sus resultados; es decir, vericar el avance en sus objetivos. En muchos casos, la tendencia del indicador es ambigua; por ejemplo, en el FASSA, el indicador de mayor nmero de egresos hospitalarios podra reejar una mayor cobertura, pero tambin un mayor deterioro de la salud, o bien un bajo desempeo de la medicina preventiva. Asimismo, existen indicadores, como en el FAFM y el FAFEF, que miden aspectos distintos de lo establecido en las frmulas de distribucin, lo que muestra la falta de precisin en el objetivo de estos dos fondos. Aun cuando la denicin y medicin de indicadores de desempeo representa un ejercicio inicial valioso en materia de monitoreo y rendicin de cuentas por parte de los gobiernos federal, estatal y municipal, el trabajo e impulso que se d a esta rea ser primordial para el logro del objetivo de los fondos. En el anexo 1 se mencionan recomendaciones especcas para cada uno de los indicadores de los fondos.
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Ahora bien, para llegar a un sistema de indicadores adecuado es preciso pasar por un proceso que sopese la importancia de la continuidad, que permite comparar el desempeo de cada fondo en el tiempo, con la creacin y uso de nuevos indicadores, que reejan mejor el objetivo de cada fondo. Este sistema no se crear en un ao. Es posible que se requiera sistematizar informacin que hoy no se concentra y procesa. No obstante, la planeacin e instrumentacin de dicho sistema deben comenzar cuanto antes.
III. Homogeneizar la informacin que reportan las entidades federativas y municipios sobre las nanzas y el destino de los fondos con el propsito de analizar y evaluar sus resultados y que sea de utilidad para la rendicin de cuentas. Los estados y municipios tienen la obligacin de mandar reportes electrnicos sobre el uso de los recursos de los distintos fondos del Ramo 33 a travs del SFU. Al respecto, se identic que las entidades federativas cumplen con difundir informacin sobre los montos recibidos en este ramo en sus portales de Internet, en los informes trimestrales de la SHCP o en las cuentas pblicas; no as todos los municipios. Sin embargo, la informacin respecto del uso de los recursos se presenta de forma muy diversa y heterognea. Slo algunas entidades federativas difunden informacin sobre los recursos recibidos del Ramo 33 y los propios, pero, en general, no es fcil localizar informacin sobre el destino de los recursos por rubro de gasto ni, por lo tanto, es factible utilizar esta informacin para estudios comparativos entre regiones. Se sugiere normar con mayor detalle los informes sobre el uso de los recursos. De igual modo, en el estudio de campo algunos funcionarios estatales entrevistados mencionaron la necesidad de contar con mayor capacitacin sobre el uso del SFU. En este sentido, se sugiere capacitar a los funcionarios sobre el uso de los sistemas de reporte. IV. Hacer transparente la distribucin de recursos por parte de las dependencias coordinadoras, en cuanto a las fuentes de informacin y bases de datos con las cuales se realizan los clculos de distribucin; lo mismo se podra implementar entre las entidades federativas y los municipios en el caso de los fondos municipales. Si bien las entidades federativas y los municipios, en su mayora, conocen las disposiciones legales que regulan la distribucin de los recursos, en el estudio de campo se identic que, en ocasiones, stos no cuentan con informacin exacta sobre las fuentes de informacin utilizadas para el clculo de las frmulas de distribucin. En este sentido, es necesario que exista claridad en cada uno de los elementos de las frmulas de distribucin establecidas en la LCF, as como en las fuentes de informacin que utilizan las dependencias coordinadoras para asignar los recursos estatales, de tal modo que estos clculos puedan ser replicables y vericables.
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V. Homologar los criterios para la operacin y auditora de los fondos entre las legislaciones estatales, las diversas secretaras de Estado involucradas en el manejo de los fondos y la ASF. La LCF presenta vacos legales que dicultan cuestiones administrativas de las entidades federativas y los municipios ante las instancias scalizadoras. Dos ejemplos claros de esta situacin se encuentran en la denicin de asistencia social para el FAM en su componente del SNDIF, y de las zonas o regiones al interior de los municipios en donde se pueden aplicar los recursos del FAIS. En este ltimo caso, el problema surge por la falta de una denicin en la LCF de conceptos como urbanizacin, equipamiento escolar o pobreza, y a que existen reglas o acuerdos interinstitucionales que no son reconocidos por la ASF. Otra oportunidad de mejora radica en la diferencia entre los criterios de las auditoras estatales respecto de los de la ASF, lo cual crea confusin entre los operadores de los fondos. Con el n de simplicar las obligaciones de reporte y dirigir la accin pblica hacia los mismos objetivos, es altamente recomendable que ambos criterios coincidan. Para la atencin en el mediano plazo En esta segunda seccin se hacen recomendaciones que buscan un avance ms rpido en el desarrollo social, as como la convergencia entre entidades federativas. VI. Redenir las frmulas de distribucin de los fondos a la luz de los objetivos que persigue cada uno, de tal modo que se promueva la ecacia y eciencia en su operacin. Las frmulas para asignar los recursos entre las entidades federativas no se encuentran claramente establecidas en la LCF en todos los casos. En algunos fondos se especican frmulas y variables en esta normativa y, para otros, se seala que la distribucin se publicar en el Diario Ocial de la Federacin, que no siempre se localiza de manera accesible. Asimismo, existe un componente histrico inercial en la asignacin de fondos del Ramo 33 (principalmente en FAEB, FASSA y FAETA), que, por un lado, contribuye a lograr una mejor planeacin de las actividades que realizarn las entidades con los recursos que reciban cada ao y, por otro, diculta que la distribucin de los fondos responda a las necesidades actuales de las entidades federativas y de sus municipios, as como a un criterio de equidad. Por lo anterior, se sugiere establecer un periodo de revisin de las frmulas y los montos de asignacin mayor de un ao, de tal modo que se mantenga un cierto grado de inercia, pero que responda al cambio en las necesidades de las distintas regiones del pas y permita realizar ejercicios redistributivos.
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VII. Si las entidades federativas cuentan con sistemas ecaces y transparentes de evaluacin y monitoreo, se podr decidir que tengan mayores facultades en la toma de decisiones. La decisin de poltica pblica de descentralizar est basada en la idea de que un gobierno descentralizado presenta diversas ventajas sobre uno central.
La principal ventaja de este proceso es que hay ganancias de eciencia econmica, ya que cada gobierno local conoce mejor las necesidades y los gustos de la poblacin, y puede adecuar los servicios y bienes pblicos a estas preferencias. Por el contrario, un gobierno centralizado tiende a proveer el mismo nivel de servicio pblico en todo el pas, a pesar de que las preferencias de cada localidad son distintas.Todo ello con base en el supuesto de que los gobiernos locales cuentan con sistemas ecaces y transparentes de evaluacin y monitoreo del ejercicio de los recursos. Considerando lo anterior, las decisiones sobre la gestora de los fondos que se toman slo en el orden federal dicultan que el servicio que otorga la entidad federativa o municipio reeje las necesidades particulares de cada regin y se identique, claramente, a los responsables de la ejecucin y los resultados de las polticas. La ampliacin de las facultades podra redundar en una simplicacin en el tiempo que invierten, tanto autoridades estatales como municipales, en los requerimientos de informacin federales y las instancias scalizadoras. Dado que es de inters de los poderes del Estado mexicano que las entidades alcancen cierto nivel de desarrollo en los indicadores relevantes de cada fondo, podra disearse una estrategia para que, en un principio, el gasto est efectivamente etiquetado como hasta ahora, pero que, cuando el estado en cuestin alcance ciertos indicadores de desarrollo social y haya desarrollado las instituciones de recaudacin, transparencia, evaluacin y planeacin necesarias, goce de mayor exibilidad en la atencin de las necesidades que decida atender, dentro del rubro general de cada fondo.
4.2. Recomendaciones especcas
Con el afn de profundizar sobre los cursos de accin que se desprenden de los hallazgos de la presente evaluacin, a continuacin se plantean las siguientes recomendaciones clasicadas conforme a cada uno de los fondos que componen el Ramo 33.
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4.2.1. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB) Para la atencin de la Secretara de Educacin Pblica, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
I. En el caso de las entidades federativas en que las negociaciones salariales entre sindicatos y secretaras de Educacin estatales son adicionales y posteriores a las federales, se recomienda hacer explcito en cules casos los recursos del FAEB pueden ser utilizados para nanciar nmina magisterial federal, estatal o municipal, de manera que, durante las negociaciones, ambas partes cuenten con informacin completa y simtrica. Para evitar la desarticulacin de responsabilidades entre entidades federativas y la Federacin en el uso del FAEB y propiciar la transparencia en el ejercicio de los fondos, resulta necesario establecer mecanismos que permitan distinguir los recursos estatales en materia de educacin y los recursos del FAEB.
II.
4.2.2. Fondo de Aportaciones a la Seguridad Social (FASSA) Para la atencin de la Secretara de Salud, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
I. Resulta pertinente modicar la frmula de distribucin del FASSA para que se incluyan las caractersticas socioeconmicas de cada entidad federativa. Adems, es necesario incorporar dentro del diseo de la frmula alguna variable indicativa de los recursos que reciben los estados mediante el Seguro Popular, de modo que la redistribucin considere la presencia de otras fuentes de nanciamiento. El coeciente estimado por la investigacin de Aguilera y Barraza (2009) de la productividad de los estados para mejorar la salud, podra ser utilizado para medir los costos de la atencin. En todo caso, la frmula debe ser explcita y estar contenida en la LCF. Es indispensable el rediseo de la frmula de distribucin del FASSA, de manera que se introduzcan variables que propicien una menor ponderacin al componente de asignacin inercial de los recursos del fondo. Adems, se recomienda analizar la exclusin de las variables de infraestructura y personal existente e incorporar variables que pudiesen representar las condiciones actuales de salud de la poblacin (por ejemplo, la de carencia por servicios de salud de la Medicin multidimensional de la pobreza). Para facilitar la evaluacin y el monitoreo del ejercicio de los recursos del FASSA, es necesario establecer mecanismos que permitan distinguir entre el ejercicio de los distintas fuentes de nanciamiento de salud de las entidades federativas (Ramo 12, salud, el Seguro Popular y el programa IMSS-OPORTUNIDADES).
II.
III.
IV.
4.2.3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Para la atencin de la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
I. La frmula de distribucin puede aumentar su carcter redistributivo considerando la dispersin poblacional y tomando en cuenta no slo la masa carencial estatal, sino variables adicionales que reejen las condiciones socioeconmicas de la poblacin (por ejemplo, la variable de carencia en los servicios bsicos en la vivienda de la Medicin multidimensional de la pobreza). Se recomienda hacer ms ecientes los procesos para reportar informacin sobre el ejercicio de los recursos, de manera que sea viable una evaluacin de los resultados y el desempeo del FAIS.
II.
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4.2.4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) Para la atencin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
I. Es necesario establecer claramente en la LCF el uso que se le puede dar a los recursos del FAFM, adems de acotar y denir el concepto de deuda pblica para evitar el uso de los recursos en rubros que no se asocien con los nes y objetivos del FAFM. Se recomienda vincular los posibles usos del FAFM con la frmula para la distribucin de los recursos, de manera que se puedan atender necesidades municipales en las reas que la LCF seala como prioritarias para el uso del fondo; es decir, que los recursos se distribuyan con base en la deuda del municipio y seguridad. Se recomienda analizar la viabilidad de trasladar los recursos de este fondo al Ramo 28 (participaciones federales), dado que los recursos son transferencias no condicionadas. Por otra parte, si se considera que estos recursos deben tener un carcter redistributivo, los recursos del fondo podran formar parte del FAIS.
II.
III.
4.2.5. Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) Para la atencin de la Secretara de Educacin Pblica, la Secretara de Salud, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
Componente asistencia social I. Se sugiere llevar a cabo un ejercicio de armonizacin legislativa entre la Ley de Asistencia Social y la LCF con el propsito de aclarar en qu consiste el concepto asistencia social. As, la distribucin del FAM-componente asistencia social se efectuara con mayor eciencia. Es necesario incluir indicadores que veriquen el objetivo principal que pretende alcanzar este fondo y permitan monitorear si el programa est cumpliendo con el n propuesto en su creacin. De igual forma, la inclusin de dichos indicadores coadyuvar a la realizacin de evaluaciones futuras.
II.
Componente infraestructura educativa I. Debe discutirse la posibilidad de fusionar este componente del FAM con el FAEB, pues los organismos de educacin estatales estn involucrados en la aplicacin de estos recursos y reducen, as, los costos de coordinacin entre ellos.
4.2.6. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) Para la atencin de la Secretara de Educacin Pblica, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
I. Los indicadores del INEA deben reejar su accionar con relacin a la disminucin de la poblacin analfabeta y no del total de sta. En la medida en que no se tomen en cuenta los esfuerzos hechos por los estados, se eliminarn los incentivos que tienen para mejorar la calidad de sus servicios educativos para adultos, disminuir la eciencia con que se utilizan los recursos, y se desaprovechar la oportunidad de reducir desigualdades.
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4.2.7. Fondo de Aportaciones a la Seguridad Pblica (FASP) Para la atencin de la Secretara de Seguridad Pblica, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
I. Se recomienda establecer la frmula de distribucin del FASP en la LCF y especicar claramente las fuentes de informacin. Una asignatura pendiente en materia de seguridad pblica es que se desarrollen indicadores que permitan evaluar el gasto realizado en este rubro. La falta de informacin limita la rendicin de cuentas y, por lo tanto, los efectos deseables que sta pudiera generar sobre los incentivos de los actores involucrados en materia seguridad pblica.
II.
4.2.8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) Para la atencin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios
I. Se recomienda analizar la viabilidad de trasladar los recursos de este fondo al Ramo 28 (participaciones federales). Si se considera que estos recursos deben tener un carcter redistributivo, es necesario modicar la frmula para darle mayor peso al PIB y disminuir la importancia del componente histrico. Adems, se sugiere etiquetar los posibles usos de los recursos. Claricar el objetivo central y uso del FAFEF. La posibilidad de emplear los recursos de estos fondos en una amplitud de rubros, como el pago de deuda, la reforma al sistema de pensiones, la construccin de un reclusorio, o el pago de adeudos retrasados de servicios, convierte en la prctica a estas transferencias en no condicionadas y causa una dispersin de recursos pblicos.
II.
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ANEXO I.
Propuesta de modicacin de los indicadores denidos por las dependencias coordinadoras de los fondos del Ramo 33
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Los procedimientos, reglas y actores involucrados en el seguimiento, evaluacin y monitoreo del ejercicio de los recursos del Ramo 33 estn contenidos en el artculo 48 de la Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), el cual establece que las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal deben entregar informes al Ejecutivo federal sobre el ejercicio y destino de los fondos de aportaciones federales. Por su parte, el artculo 49 de la misma ley determina las etapas y autoridades encargadas de dar seguimiento, control, evaluacin y scalizacin del manejo de los recursos federales, entre las que se encuentra la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), las autoridades de control y supervisin interna de los gobiernos locales y la Auditora Superior de la Federacin (ASF) de la Cmara de Diputados. En seguimiento a lo anterior, los Lineamientos generales de operacin para la entrega de los recursos del Ramo General 33, establecidos en enero de 2008 por la SHCP denen la normativa que rige el diseo y la operacin de los indicadores para resultados, los cuales servirn como herramienta para el seguimiento y la evaluacin del ejercicio de los recursos del Ramo 33. En este sentido, los lineamientos generales sealan que los indicadores debern ser diseados y orientados hacia la evaluacin de resultados. Los indicadores para resultados debern ser denidos entre los gobiernos de las entidades federativas y las dependencias coordinadoras de los fondos, en el marco de los esquemas de coordinacin intergubernamental determinados en el mbito de cada uno de los fondos. Por su parte, las entidades federativas tienen la obligacin de proveer la participacin que corresponda a los municipios y demarcaciones en los citados esquemas. De acuerdo con los lineamientos generales, las fuentes de informacin de las variables consideradas en los indicadores debern proporcionar datos de manera oportuna y dedigna, de modo que existan condiciones para su seguimiento, evaluacin y vericacin. En particular, se podr utilizar el mtodo de la matriz de indicadores, que comprende la identicacin de los objetivos de un programa, sus relaciones causales, los indicadores, medios de vericacin, y los supuestos o riesgos que pueden inuir en el xito o fracaso del programa respectivo. As, los indicadores constituirn la base para la evaluacin de resultados de los programas o acciones apoyados con las aportaciones federales Conforme a la normativa citada, los indicadores debern clasicarse en estratgicos y de gestin, y permitir la medicin de los siguientes aspectos:
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I. II.
Ecacia: que mide el grado de cumplimiento de los objetivos de los programas. Eciencia: que mide la relacin entre los productos y servicios generados respecto a los insumos o recursos utilizados.
III. Economa: que mide la capacidad de gestin de los programas, a efecto de ejercer adecuadamente los recursos nancieros. IV. Calidad: que mide los atributos, propiedades o caractersticas que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos de los programas.
Con base en lo anterior, y como parte del informe preliminar de la Evaluacin estratgica de Ramo 33, se realiz un anlisis de los indicadores para resultados de los ocho fondos que integran el Ramo 33, con fundamento en el anexo XVII del Informe Trimestral de la Situacin Econmica y de las Finanzas Pblicas del primer trimestre de 2009. En total se analizaron 30 indicadores para resultados como se muestra en el siguiente cuadro 1. Cuadro 1. Nmero de indicadores por fondo
Fondo FAEB FASSA FAIS FAFM FAM FAETA FASP FAFEF Indicadores Estratgicos 3 2 1 2 3 3 2 3 Gestin 0 1 7 1 0 0 1 1
Fuente: elaboracin del CONEVAL.
Adems del anlisis de los indicadores, en este anexo se presenta una propuesta de modicacin de stos, a n de contribuir a una evaluacin sistemtica de los fondos del Ramo 33.
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1. Anlisis de los indicadores del Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB) La Secretara de Educacin Pblica (SEP) es la dependencia coordinadora del FAEB y propone tres indicadores estratgicos:
1.1. Indicador estratgico 1: ndice de variacin de logro acadmico de alumnos

Nombre del indicador Frmula de clculo
Donde:
ndice de variacin de logro acadmico de alumnos FLEit se reere al factor de logro educativo de la entidad i en el ao t AL it se reere al mnimo de alumnos que obtienen calicacin de un logro acadmico al menos elemental en la prueba ENLACE en la entidad i en el ao t. Incluye primaria y secundaria en todas las materias evaluadas TAExit denota al total de alumnos evaluados en la prueba ENLACE en la entidad i en el ao t
Periodicidad
Anual
Este indicador es cuantitativo y tiene el objetivo de medir la calidad de la enseanza en las entidades del pas, as como la ecacia de los estados para mejorar la calidad educativa de sus escuelas. Los medios de vericacin del indicador son los resultados anuales de la prueba ENLACE. En este sentido, puede argumentarse que el indicador es de fcil estimacin y su costo de clculo es bajo. La periodicidad del indicador es adecuada, ya que la prueba ENLACE1 se aplica una vez al ao a los estudiantes de primaria y secundaria del pas.
Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE). Segn la SEP , esta prueba constituye un ejercicio evaluativo vlido y conable que, mediante la aplicacin censal de pruebas objetivas y estandarizadas, aporta informacin sobre el nivel de logro acadmico de los alumnos, que contribuye a la toma de decisiones para la mejora continua de nuestro sistema educativo.
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1.2. Indicador estratgico 2: ndice de cobertura de educacin bsica

ndice de cobertura de educacin bsica
Donde: APreit es el nmero de alumnos de segundo y tercer grado de preescolar APriit denota al nmero de alumnos de primaria ASeit al nmero de alumnos de secundaria, y PTot4 14it se reere a la poblacin total de 4 a 14 aos en la entidad i en el ao t Anual
Periodicidad
El ndice de cobertura bsica es un indicador que puede ser clasicado tanto como estratgico o de propsito. Mide la ecacia con que cada entidad aumenta la cobertura de la educacin bsica. Para su clculo, la SEP propone utilizar las proyecciones de poblacin del CONAPO para aproximar la poblacin total de cuatro a catorce aos. Sera conveniente que, para el clculo del indicador, la SEP sealara explcitamente si el clculo se realizar a partir de la suma de alumnos de todo tipo de planteles (lo cual resulta razonable, pues facilita la interpretacin del estimador), o si slo se considerar un subconjunto de planteles dentro de una entidad federativa. Se propone que la frecuencia de medicin sea anual, lo cual es congruente con el objetivo del indicador.
1.3. Indicador estratgico 3: tasa de terminacin de educacin bsica

Tasa de terminacin de educacin bsica
Donde: ESecit es el nmero de alumnos egresados de educacin secundaria PT15it se reere a la poblacin total de 15 aos Los subndices i y t se reeren a las entidades y aos, respectivamente Anual
Periodicidad
ste es un indicador cuantitativo que mide la ecacia con que se mejora la tasa de terminacin de la educacin bsica. Conceptualmente, es un indicador claro; sin embargo, es necesaria mayor precisin al explicar qu datos se utilizarn para calcularlo. La SEP menciona que se emplearn datos de las proyecciones poblacionales del CONAPO para medir la poblacin total de quince aos en cada estado.
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Respecto a la Matriz del Marco Lgico (MML), puede argumentarse que la tasa de terminacin bsica puede clasicarse como un indicador de propsito. Al igual que con los indicadores anteriores, la frecuencia de clculo es anual, lo cual es congruente con los objetivos de la medicin.
1.4. Propuesta de indicadores para el FAEB2
Se propone conservar los primeros dos indicadores listados anteriormente, ya que el primero de stos mide la variacin del logro educativo a travs de la prueba ENLACE, y el segundo, la cobertura de educacin bsica.
1.4.1. Probabilidad de que un alumno de nuevo ingreso a primaria o secundaria en edad normativa, continuando sus estudios sin reprobar o abandonar la escuela, se inscriba al ltimo grado en el nivel de referencia Mide parcialmente la ecacia del sistema educativo en retener y promover a los alumnos de primaria y secundaria siguiendo las edades normativas estrictas que corresponden a cada grado. Al multiplicar el indicador por 100, representa cuntos alumnos, por cada cien inscritos como nuevo ingreso a primaria o secundaria a la edad normativa correspondiente, alcanzan el ltimo grado del nivel sin haber reprobado o abandonado la escuela.
Nombre del indicador Probabilidad de que un alumno de nuevo ingreso a primaria o secundaria en edad normativa que, continuando sus estudios sin reprobar o abandonar la escuela, se inscriba al ltimo grado en el nivel de referencia Frmula de clculo
! ,! ! ! !! ! ,! ! ! ! ! !"! ! ! ! ,! ! ! es la probabilidad de que un alumno inscrito como nuevo ingreso en el ciclo t al grado g en edad normativa estricta se inscriba en el siguiente ciclo T+1 al grado inmediato siguiente g+1 !"! !"
donde
!!!
,! ! ! !! ! ,! ! ! =
!"! ! ! son los alumnos de nuevo ingreso al grado g en la edad normativa estricta correspondiente e* en el ciclo T
n: son el nmero de ciclos escolares en el nivel menos uno. Es decir, 5 para primaria y 2 para secundaria g: es el grado educativo t: es el ciclo escolar de referencia e*: es la edad normativa estricta que corresponde de acuerdo con el grado cursado Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin Sistema de Estadsticas Continuas de la DGPP/SEP
Fuente: estudio Evaluacin estratgica del Ramo 33 desarrollado por El Colegio de Mxico para el CONEVAL, 2009.
2
Es de suma importancia destacar que los indicadores propuestos para el FAEB en esta seccin pretenden medir el desempeo no slo de los recursos del fondo, pues tambin son aplicables a la estrategia educativa en general.
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1.4.2. Caractersticas de los profesores de distintos grados y niveles educativos El valor de este indicador representa el nmero de personas del magisterio estatal que se caracterizan conforme a una serie de atributos, por cada 100 profesores. Los datos ofrecen un punto de partida para formar una caracterizacin de los profesores de cada grado escolar, e ilustran sus diferencias en rasgos personales, laborales y profesionales, dependiendo de las entidades federativas y niveles educativos a los que ellos pertenecen.
Nombre del indicador Caractersticas de los profesores de distintos grados y niveles educativos Frmula de clculo
!!" !"" !!
donde
!!" es el nmero de profesores que tienen el atributo i y ensean en el grado g !! es el nmero total de profesores que ensean en el grado g
Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin Pruebas EXCALE
Los atributos son: sexo, habla cotidiana de lengua indgena, nivel mximo de estudios, formacin docente, capacitacin continua, estabilidad laboral, funcin docente, empleo adicional, incorporado a carrera magisterial. Los grados van de 1 de primaria a 3 de secundaria
1.4.3. Relacin entre la aportacin estatal y la federal al gasto en educacin bsica La medicin anual de este indicador permite diferenciar e identicar el origen del nanciamiento para la educacin y expresar los montos en trminos del total de la aportacin para educacin bsica en las entidades federativas.
Nombre del indicador Relacin entre la aportacin estatal y la federal al gasto en educacin bsica Frmula de clculo (Aportacin estatal/aportacin federal)*100 Explicacin: Relacin porcentual entre la aportacin estatal en educacin bsica y la aportacin federal para el mismo rubro Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin Cuentas pblicas estatales y SHCP
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Es importante resaltar que los indicadores del FAEB propuestos se reeren a la educacin en general y no directamente a los recursos recibidos por el fondo en particular. Lo anterior, debido a que los estados aportan recursos propios a la educacin y porque tambin existe un sistema de educacin privado. Por esta razn, tambin es necesario dotar de mayor autonoma a los gobiernos estatales para que en realidad sean los responsables de la educacin. Asimismo, y al igual que con otros indicadores, es conveniente que stos se utilicen para la elaboracin de estudios rigurosos y sistemticos; por ejemplo, no es correcto evaluar a una autoridad por el mero resultado de la prueba ENLACE; es necesario controlar por otros factores que intervienen en el desempeo.
2. Anlisis de los indicadores del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) La dependencia coordinadora del FASSA es la Secretara de Salud, la cual deni tres indicadores, dos de ellos clasicados como estratgicos y uno de gestin.
2.1. Indicador estratgico 1: porcentaje de partos atendidos por personal calicado en poblacin no derechohabiente
Porcentaje de partos atendidos por personal calicado en poblacin no derechohabiente
Donde: PAPCit es el nmero de partos atendidos por personal calicado en la SS y el IMSS-OPORTUNIDADES en la entidad i durante el trimestre t y PRit denota los nacimientos estimados en poblacin no derechohabiente Trimestral
Periodicidad
ste es un indicador cuantitativo que mide la ecacia de las acciones realizadas para que cada vez menos mujeres tengan partos atendidos por individuos no calicados. El indicador puede clasicarse como de propsito o de n. La frecuencia de medicin es trimestral; sin embargo, podra ser mensual. Un obstculo para su correcto clculo radica en cmo estimar la poblacin no derechohabiente en cada entidad federativa. Por lo anterior, la informacin que brinda el indicador no es clara, ya que no se especica cmo se estimar la poblacin.
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2.2. Indicador estratgico 2: egresos hospitalarios por cada mil habitantes de poblacin sin seguridad social
Egresos hospitalarios por cada mil habitantes de poblacin sin seguridad social
Donde: TEHit es el total de egresos hospitalarios registrados en unidades de atencin para la poblacin sin seguridad social en la entidad i en el mes t y Pit denota el total de la poblacin sin seguridad social
Periodicidad
Mensual
Este indicador tiene como propsito medir el porcentaje de personas atendidas en unidades de salud para la poblacin sin seguridad social respecto al nmero total de personas sin seguridad social. La sencillez para el clculo del indicador se ve afectada por la ausencia de claridad sobre cmo estimar el total de la poblacin sin seguridad social en cada entidad federativa.
2.3. Indicador de gestin 1: porcentaje de poblacin estatal con sistema formal de abastecimiento cuya agua es monitoreada y cumple con la normatividad sanitaria
Porcentaje de poblacin estatal con sistema formal de abastecimiento cuya agua es monitoreada y cumple con la normatividad (normatividad sanitaria establecida)
Donde:
Donde: PECMit es el promedio de eciencias de cloracin municipal en la entidad i en el mes t PFRit es el promedio del factor de riesgo Mi denota al nmero total de municipios en el estado i DCRLjit se reere al total de determinantes de cloro residual libre en el municipio j de la entidad i en el mes t, y MDjit denota la meta de determinaciones a realizar por entidad i Periodicidad Mensual
ste es un indicador que mide la ecacia en el suministro de agua potable y la calidad del agua que recibe la poblacin. Adems, permite saber qu porcentaje de los municipios de cada entidad federativa cuenta con un sistema formal de abastecimiento cuya agua es monitoreada y cumple con la normativa sanitaria establecida. Por otra parte, no es posible determinar si los datos para calcular el indicador son claros, dado que no se proporcionan datos sobre los medios de vericacin de la informacin. Sin embargo, cabe sealar que no se encontr ningn tipo de informacin relevante para el clculo de este indicador dentro del acervo disponible de la Secretara de Salud, la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA) o la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). En este sentido, el indicador resulta difcil de estimar y no es vericable.
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2.4. Propuesta de indicadores para el FASSA
Lo primero que debe considerarse es la complejidad del sistema de salud, por lo que, al igual que en el caso del FAEB, los indicadores propuestos estn relacionados con las entidades federativas y no slo con los recursos recibidos por el fondo. En este sentido, es importante sealar que los sistemas de salud estatales slo se encargan de la poblacin no asegurada a travs del IMSS, ISSSTE u otros sistemas de seguridad social atados al trabajo. Los indicadores que se proponen son los siguientes:
2.4.1. Poblacin asegurada El objetivo de este indicador es contar con una estimacin de la poblacin que no cuenta con algn tipo de seguro mdico. La periodicidad que se propone para dicho indicador es quinquenal.
Nombre del indicador Poblacin asegurada Frmula de clculo Poblacin asegurada/Poblacin total Poblacin asegurada= Poblacin con seguro mdico incluyendo el Seguro Popular Poblacin total=Poblacin total del estado Periodicidad sugerida Cada cinco aos Medios de vericacin Censos y conteos de poblacin
2.4.2. Mortalidad materna Este indicador mide el nmero de muertes maternas por cada 100 mil nacimientos vivos. La mortalidad materna se dene como la muerte de una mujer durante su embarazo, parto, o dentro de los cuarenta y dos das despus de la terminacin, por cualquier causa relacionada o agravada por el embarazo, parto o puerperio o su manejo, pero no por causas accidentales.
Nombre del indicador Mortalidad Materna Frmula de clculo
!"#$%#& !"#$%&"' !"", !!! !"#$%$&!'() !"!"#

Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin Secretara de Salud
96
2.4.3. Mortalidad perinatal Este indicador mide el nmero de muertes perinatales por cada 1,000 nacimientos. Se sugiere que la periodicidad de medicin sea anual y la informacin se reporte a travs de la Secretara de Salud.
Nombre del indicador Mortalidad Perinatal Frmula de clculo
!"#$%&'(%") !"#$%&'&(") !, !!! !!!"# !" !"#$%$&!'()

2.4.4. Mortalidad en menores de cinco aos segn sexo Anualmente, se propone estimar la proporcin de nios que fallecen antes de cumplir los cinco aos de edad como aproximacin a una medida que seale el riesgo de la poblacin de morir previo a los primeros cinco aos de vida.
Nombre del indicador Mortalidad en menores de cinco aos segn sexo Frmula de clculo
muertes de nios menores de 5 aos 10,000 nmero de nios menores de 5 aos

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2.4.5. Bajo peso al nacer Este indicador permite observar la condicin de salud de los neonatales, y medir la proporcin de nios nacidos con bajo peso, como porcentaje del total de nios nacidos en un ao.
Nombre del indicador Bajo peso al nacer Frmula de clculo
nmero de nacimientos con bajo peso 100 nmero de nacimientos

2.4.6. Cobertura con esquema completo de vacunacin en nios de un ao Esta medicin permite registrar y valorar el avance anual de los nios menores de un ao registrados en el censo nominal del Programa de Vacunacin que cuentan con esquema de vacunacin completo, como proporcin del total de la poblacin menor de un ao de edad.
Nombre del indicador Cobertura con esquema completo de vacunacin en nios de un ao Frmula de clculo
nios con esquema de vacunacin completo 100 nmero de nios de 1 ao

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2.4.7. Mortalidad por cncer crvico-uterino en mujeres de 25 aos y ms Este indicador permite conocer la tasa anual de mortalidad atribuida al cncer crvicouterino por cada 100 mil mujeres de 25 y ms aos.
Nombre del indicador Mortalidad por cncer crvico-uterino en mujeres de 25 aos y ms Frmula de clculo
mortalidad por cncer crvico uterino !"", !!! nmero de mujeres de 25 aos y ms
2.4.8. Mortalidad por complicaciones de diabetes estandarizada para hombres y mujeres La tasa anual de mortalidad de la poblacin atribuida a complicaciones por diabetes, permite calcular el nmero de muertes por dicha enfermedad estandarizada por cada 100, 000 personas.
Nombre del indicador Mortalidad por complicaciones de diabetes estandarizada para hombres y mujeres Frmula de clculo
mortalidad por complicaciones de diabetes estandarizada !"", !!! poblacin total

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2.4.9. Mortalidad por complicaciones quirrgicas de apendicitis, hernia abdominal, colelitiasis y colestitis en poblacin de 5 a 64 aos Este indicador permite estimar la tasa anual de mortalidad por complicaciones asociadas a intervenciones quirrgicas, como proporcin del total de la poblacin entre 5 y 64 aos de edad, estandarizada por cada 100,000 habitantes.
Nombre del indicador Mortalidad por complicaciones quirrgicas de apendicitis, hernia abdominal, colelitiasis y colestitis en poblacin de 5 a 64 aos Frmula de clculo
mortalidad por complicaciones quirrgicas !"", !!! poblacin de 5 a 64 aos
Explicacin Tasa de mortalidad observada por complicaciones quirrgicas de apendicitis, hernia abdominal, colelitiasis y colestitis por 100 mil habitantes de 5 a 64 aos para hombres y mujeres Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin Secretara de Salud
2.4.10. Porcentaje de mujeres entre 35 y 64 aos que tuvieron la prueba de diagnstico preventivo crvico-uterino (papanicolau) Esta medicin permite estimar anualmente el riesgo de la poblacin de mujeres entre 25 y 64 aos de desarrollar cncer crvico-uterino como porcentaje del total de mujeres a quienes se les realiz un tratamiento de deteccin oportuna de cncer crvico-uterino.
Nombre del indicador Porcentaje de mujeres entre 25 y 64 aos que se hicieron el papanicolau Frmula de clculo
mujeres entre 25 y 64 aos con papanicolau !"" mujeres de 25 a 64 aos

Explicacin Porcentaje de mujeres en edad de mayor riesgo de desarrollar cncer crvico-uterino a quienes se les realiz la prueba de deteccin oportuna
100
2.4.11. Porcentaje de mujeres entre 25 y 64 aos que tuvieron acceso a estudios clnicos de mastografa Esta medicin permite estimar anualmente el riesgo de la poblacin de mujeres entre 25 y 64 aos de desarrollar cncer de mama como porcentaje del total de mujeres a quienes se les realiz un tratamiento de deteccin oportuna de cncer crvico-uterino.
Nombre del indicador Porcentaje de mujeres entre 25 y 64 aos que se hicieron la mastografa Frmula de clculo
mujeres entre 25 y 64 aos con mastografa !"" mujeres de 25 a 64 aos

Explicacin Porcentaje de mujeres en edad de mayor riesgo de desarrollar cncer de mama a quienes se les realiz la prueba de deteccin oportuna
2.4.12. Relacin entre la aportacin estatal y la federal al gasto en salud para poblacin no asegurada Este indicador permite diferenciar la fuente de nanciamiento que cubre los gastos en salud de la poblacin sin seguridad social, y estima la aportacin estatal al gasto en salud para poblacin no asegurada como porcentaje de la aportacin federal para poblacin no asegurada.
Nombre del indicador Relacin entre la aportacin estatal y la federal al gasto en salud para poblacin no asegurada Frmula de clculo
aportacin estatal al gasto en salud para poblacin no asegurada !"" aportacin federal para poblacin no asegurada
Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin Sistema de Cuentas Estatales y Nacionales de Salud
Explicacin: Relacin porcentual entre la aportacin estatal en salud para la poblacin no asegurada y la aportacin federal para el mismo rubro
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3. Anlisis de los indicadores del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) La Secretara de Desarrollo Social, dependencia coordinadora del FAIS, deni ocho indicadores para medir el desempeo de este fondo, de los cuales uno es estratgico y los dems de gestin.
3.1. Indicador estratgico 1: porcentaje de municipios que redujeron su masa carencial

! ! !!! !
Porcentaje de municipios que redujeron su masa carencial
Donde xi puede tomar los siguientes valores: 1: si la masa carencial del municipio i calculada con los datos del Censo General de Poblacin y Vivienda 2010 es menor a la calculada con los datos del Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 0: si la masa carencial del municipio i calculada con los datos del Censo General de Poblacin y Vivienda 2010 es mayor a la calculada con los datos del Censo General de Poblacin y Vivienda 2000 n: es el nmero total de municipios del estado 10 Aos
100
Periodicidad
Se considera que el indicador presenta un acierto al estar relacionado directamente con la distribucin del fondo, pues mide la disminucin de la masa carencial, concepto utilizado en la frmula de distribucin del artculo 34 de la LCF. Este indicador, que busca medir el avance de cada una de las entidades federativas a travs del comportamiento de sus municipios, parece responsabilizar a las entidades federativas de la actuacin de estos ltimos cuando, dadas las reglas y caractersticas del FAIS, los gobiernos municipales son los directamente responsables de ejercer los recursos. Tal como est construido el indicador puede presentarse el caso de que el ndice a nivel entidad federativa mejore, pero que exista un nmero considerable de municipios que retrocedan en su avance. Por lo tanto, se considera que el indicador debera establecerse para cada uno de los municipios: si los recursos son municipales, el indicador debe ser municipal. Adems, si se establece el indicador a nivel municipal, con una operacin sencilla se podra estimar el ndice estatal aqu propuesto. Independientemente de lo anterior, el indicador a nivel estatal es sensible al nmero de municipios que tiene cada estado, afectando negativamente o beneciando a aquellos con pocos municipios, respecto de aquellos con muchos municipios. Por ejemplo, en Baja California, la actuacin de uno de sus municipios representa 25 puntos porcentuales (Baja California
102
slo tiene cuatro municipios), mientras que, por ejemplo, un municipio del estado de Puebla representa slo 0.007 puntos (Puebla cuenta con 140 municipios). Esta situacin no es menor, pues, como ya se mencion, los responsables de los recursos del fondo son los municipios y no los gobiernos estatales. La periodicidad de medicin de este indicador es cada diez aos, lo cual es coherente con el indicador y con el objetivo que persigue el FAIS. Sin embargo, en virtud de que las administraciones municipales son de tres aos, no hay una medicin directa en al menos dos o tres presidentes municipales o administraciones. El medio de vericacin o fuente de informacin del indicador es el Censo de Poblacin y Vivienda, por lo que la estimacin del indicador, as como su vericacin, son factibles. Si bien se entiende que el Conteo de Poblacin no tiene una variable de ingreso, necesaria para estimar la masa carencial, se sugiere analizar la posibilidad de contar con un indicador que pueda medirse al menos cada cinco aos.
3.2. Indicador de gestin 1: porcentaje de municipios que informan sobre el uso de los recursos del FAIS a tiempo y con informacin de calidad
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Porcentaje de municipios que informan sobre el uso de los recursos del FAIS en tiempo y con informacin de calidad
Donde xi es una variable dicotmica, la cual toma el valor de: 1: si en los registros del reporte trimestral de la inversin de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal se identica el ao de procedencia de los recursos nancieros, la composicin de la inversin* y si las etiquetas reportadas corresponden nicamente a las permitidas por el fondo 0: en caso de que no cumpla con cualquiera de stas n: es el nmero total de municipios *Se reere a que es posible identicar si la obra se nancia con diversas fuentes
100
Periodicidad
Trimestral
El indicador est clasicado como de gestin y, de acuerdo con la MML, es un indicador de actividad que reporta cmo se estn comportando los municipios con relacin a los informes que deben reportar en el Sistema de Formato nico (SFU). Sin embargo, se presenta el mismo problema que el indicador anterior, ya que mide el desempeo de los estados y no directamente de los municipios.3 Se considera que es preferible establecer este indicador a nivel municipal y con esta informacin generar el indicador estatal.
Los recursos del Ramo 33 se distribuyen de la Federacin a los estados, y stos los transeren a los municipios para que los ejerzan directamente. Sin embargo, las entidades federativas determinan los tiempos para la entrega de los recursos y, en ocasiones, los montos que recibe cada municipio, dependiendo de la discrecionalidad y el margen de accin normada en sus leyes de Contabilidad Gubernamental Estatal.
103
El indicador es vericable y replicable en la medida que la informacin del SFU sea pblica. Es importante establecer de manera clara y especca la ocina o dependencia responsable de decidir si la informacin reportada es de calidad, atributo que mide el indicador, y cmo se va a valorar lo anterior.
3.3. Indicadores de gestin 2 y 3 3.3.1. Porcentaje del FISM invertido en el municipio en integracin y desarrollo
Nombre del indicador Porcentaje del FISM invertido en el municipio en integracin y desarrollo Periodicidad Frmula de clculo (Recursos invertidos del FISM en las etiquetas de infraestructura bsica educativa + caminos rurales+ infraestructura bsica de salud + infraestructura productiva rural) * 100/Recursos totales invertidos del FISM en el municipio Trimestral
3.3.2. Porcentaje del FISM invertido en el municipio en urbanizacin

Nombre del indicador Porcentaje del FISM invertido en el municipio en urbanizacin Periodicidad Frmula de clculo (Recursos invertidos del FISM en las etiquetas de urbanizacin municipal/Recursos totales invertidos del FISM en el municipio)* 100 Trimestral
Los indicadores descritos muestran informacin relevante sobre los rubros en los que se ejercen los recursos del fondo. En estos indicadores no se especican los medios de vericacin, pero se considera que son de fcil clculo y con costos bajos, siempre y cuando la informacin administrativa sea pblica y se genere con oportunidad. Se sugiere analizar la posibilidad de establecer una periodicidad anual para este indicador, ya que la construccin de cierto tipo de obras pblicas depende de la estacin del ao o de otro tipo de cuestiones que provocan que una estimacin trimestral, como est planteada, pueda resultar irrelevante o que arroje informacin no adecuada.
3.4. Indicador de gestin 5: porcentaje de potencializacin de los recursos

Nombre del indicador Porcentaje de potencializacin de los recursos Periodicidad Frmula de clculo (Recursos complementarios a los de FISM invertidos en las mismas obras que los recursos del FISM en municipio j del ao i / Recursos del FISM del municipio j invertidos en el ao i)* 100 Trimestral
104
Este indicador muestra el porcentaje de recursos propios del municipio utilizados en acciones en las que tambin se destinan los recursos del FISM. La periodicidad de medicin de este indicador es trimestral, lo cual resulta adecuado. Aun cuando se considera que el indicador es fcil de estimar y replicable, es necesario que se especiquen con claridad los medios de vericacin.
3.5. Indicador de gestin 6: porcentaje de ejecucin de los recursos

Nombre del indicador Porcentaje de ejecucin de los recursos (eciencia) Periodicidad Frmula de clculo (Recurso ejercido en el ao i / Recurso suministrado en el ao i) * 100 Anual
Este indicador de actividad mide la proporcin de los recursos del fondo ejercidos en un ao. La periodicidad de medicin anual es correcta, si se consideran los periodos de ejecucin de los recursos y las caractersticas de las obras o acciones.
3.6. Indicador de gestin 7: recursos del FISE invertidos en acciones de benecio intermunicipal
Nombre del indicador Recursos del FISE invertidos en acciones de benecio intermunicipal Periodicidad Frmula de clculo (Recurso ejercido en el ao i / Recurso suministrado en el ao i) * 100
Anual
Este indicador busca incentivar obras y acciones que benecien a ms de un municipio del FAIS y es el nico que hace referencia al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), es decir, la porcin estatal del fondo. Un problema potencial de este indicador es que no se dene la forma en que se valorara si una obra benecia a ms de un municipio; es decir, cmo se medirn las externalidades positivas de las acciones. Lo anterior es importante, pues es posible que las obras benecien a ms de un municipio; por lo tanto, el indicador alcanzara su puntaje mximo (100 por ciento) la mayora de las veces. Un buen indicador debe ser fcil de estimar y a un bajo costo. En este caso, no resulta claro qu instancia ser la responsable de efectuar esta medicin y el costo que implicara su clculo.
105
3.6. Propuesta de indicadores para el FAIS
3.6.1. Cambio en la masa carencial por entidad federativa Se sugiere que la periodicidad de este indicador sea cada diez aos y acorde con la informacin derivada del denso de poblacin. La medicin permitir estimar el aumento o la disminucin de la masa carencial en las entidades federativas.
Nombre del indicador 1 Cambio en la masa carencial por entidad federativa Frmula de clculo Cambio MC=(MCt/MCt-1-1)*100 Periodicidad sugerida Cada 10 aos Medios de vericacin Censos generales de Poblacin y Vivienda del INEGI
3.6.2. Rezago en electricidad, agua potable y drenaje Este indicador pretende medir el avance o retroceso en la provisin de infraestructura de servicios bsicos de las viviendas estimando la cantidad de hogares que disponen de los servicios de electricidad, agua potable y drenaje.
Nombre del indicador 2 Rezago en electricidad, agua potable, y drenaje Frmula de clculo Cambio SPi = (SPit/SPit-1-1)*100 Donde: SPi = porcentaje de hogares que cuentan respectivamente con el servicio pblico i. I = electricidad, agua potable y drenaje Periodicidad sugerida Cada 5 aos Medios de vericacin Censos generales de Poblacin y Vivienda y conteos de poblacin del INEGI
Adems de estos indicadores se propone conservar los tres indicadores antes descritos. Los indicadores aqu propuestos consideran que los casos de corrupcin o de cumplimiento de las reglas con relacin al uso de los recursos estn a cargo de la ASF.
106
4. Anlisis de los indicadores del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) La SHCP , dependencia coordinadora del FAFM, presenta tres indicadores para medir el desempeo de este fondo, de los cuales dos son clasicados como estratgicos y uno de gestin.
4.1. Indicador estratgico 1: ndice de aplicacin prioritaria de recursos

Nombre del indicador Frmula de clculo IAPR= (Gof + Ga + Gsp + Gi )/ GTFORTAMUN) *100 Donde: IAPR: ndice de aplicacin prioritaria de recursos Gof: gasto pagado en obligaciones nancieras (incluye servicio de la deuda amortizacin ms intereses y gasto devengado no pagado, corriente o de capital, y servicios personales de reas prioritarias en los sectores de salud y seguridad pblica: maestros, mdicos, paramdicos, enfermeras y policas) Ga: gasto pagado en pago por derechos de agua Gsp: gasto pagado en seguridad pblica Gi: gasto pagado en inversin GTFORTAMUN: gasto total pagado con cargo a FORTAMUN (incluye, adems, otros gastos corrientes, distintos de servicios Trimestral
ndice de aplicacin prioritaria de recursos
Periodicidad
El indicador es fcil de estimar y es congruente con el objetivo que persigue este fondo, de acuerdo con lo establecido en la LCF. Si bien este indicador es considerado como estratgico, no es un indicador de n ni de propsito, tal como lo establece la MML. La SHCP propone una frecuencia de medicin trimestral; sin embargo, es recomendable que sea anual, pues a lo largo del ao hay diversos factores, como el clima u otros elementos, que pueden inuir en la distribucin del gasto y que, por lo tanto, hacen irrelevante una medicin trimestral. La facilidad y el costo del indicador depender de la informacin que desarrollen los municipios.
4.2. Indicador estratgico 2: ndice de fortalecimiento nanciero

Nombre del indicador Frmula de clculo IFF= FORTAMUNDF/ IPMD Donde: IFF: ndice de fortalecimiento nanciero FORTAMUNDF: recursos totales ministrados del FORTAMUNDF por municipio o demarcacin territorial. IPMD: ingresos propios registrados municipales o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, incluye: impuestos: predial, nminas y otros impuestos; y otros: derechos, productos, aprovechamientos. Trimestral
ndice de fortalecimiento nanciero
Periodicidad
107
El segundo indicador muestra la relacin entre los recursos del FAFM recibidos por el municipio y sus ingresos propios. En virtud de que este fondo se distribuye de acuerdo con la poblacin de cada municipio, su indicador mide los ingresos propios per cpita. En este sentido, parece que el indicador pretende medir el esfuerzo scal de los municipios; de ser el caso, deberan considerarse otras variables en su medicin. Al igual que con el indicador anterior, debe tomarse en cuenta para su periodicidad (trimestral) que cada municipio presenta estacionalidades denidas y posibles diferencias en normativa, por lo que las comparaciones entre estos municipios en un mismo trimestre podran carecer de sentido. Los dos indicadores anteriores se proponen como estratgicos; no obstante, no son ni de n ni de propsito. Lo anterior, posiblemente est relacionado con la falta de un objetivo claro en el FAFM; las reas en las que se pueden aplicar sus recursos son diversas y, en ocasiones, ambiguas.
4.3. Indicador de gestin 1: ndice de logro operativo

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ndice de logro operativo
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Donde: APMF: avance porcentual de las metas del fondo. RE: recursos ejercidos. TE: total de recursos ejercidos del fondo sin contar sueldos y servicios. AM: avance de las metas sin contar sueldos y servicios. MP: metas programadas. i: proyecto, programa, obra o accin. n: ensimo proyecto, programa, obra o accin. : sumatoria. Trimestral
!"! !"! 100 !" !"!
Periodicidad
Este indicador busca medir el desarrollo de las obras a lo largo del ao mezclando los avances con los recursos ejercidos. Un problema potencial es que no especica la fuente de informacin de las metas y si stas pueden modicarse durante el ao.
108
4.4. Propuesta de indicadores para el FAFM
4.4.1. Esfuerzo scal

Nombre del indicador Esfuerzo scal Frmula de clculo EF=Ingresos propios/Ingreso del municipio Periodicidad sugerida Cada 5 aos Medios de vericacin Finanzas Pblicas del municipio (pueden usarse las establecidas por el INEGI) y el Censo de Poblacin y el Conteo de Poblacin del INEGI. Con esta informacin es posible estimar un proxy de PIB municipal como lo hace el PNUD para la elaboracin del IDH
Como se anota en las conclusiones de este informe, se propone analizar la posibilidad de trasladar este fondo al Ramo 28, o bien, incluir sus montos en el FAIS. Si el fondo se conserva, los indicadores propuestos slo seran dos. El primero es el ya propuesto y que tiene como nombre ndice de aplicacin prioritaria de recursos, y el segundo sera el aqu propuesto.
5. Anlisis de los indicadores del Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) Con relacin al FAM-asistencia social, se presenta un solo indicador que se considera como estratgico, y cuyo objetivo es vericar la calidad de la asistencia alimentaria.
5.1. Indicador estratgico 1: mejoramiento de la asistencia social alimentaria

Nombre del indicador Frmula de clculo (ApAlim FQ + ApAlim CQ)/ApAlimTot Mejoramiento de la asistencia social alimentaria Donde: ApAlimFQ: Nmero de apoyos alimentarios fros con calidad nutrimental distribuidos en el periodo. ApAlimCQ: Nmero de apoyos alimentarios fros con calidad nutrimental distribuidos en el periodo. ApAlimTot: Nmero total de apoyos distribuidos en el periodo. Anual
Periodicidad
Este indicador tiene como objetivo estimar el porcentaje de desayunos con determinada calidad nutricional respecto al total de apoyos alimentarios recibidos en el periodo. En este sentido, se considera importante que el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral Familiar (SNDIF), institucin encargada de la administracin del FAM-asistencia Social, menciona las fuentes o medios de vericacin del indicador.
109
5.2. Propuesta de indicador para el FAM
Para este fondo es necesario contar con indicador que mida la calidad de los desayunos escolares; se propone un indicador referente al estado de nutricin de los alumnos. Es preciso sealar que este indicador slo puede ser utilizado en estudios o evaluaciones concretas, pues el estado de nutricin depende de diversos factores y programas pblicos, por lo que no puede atribuirse nicamente a este componente; por lo tanto, para observar su posible impacto se requieren estudios rigurosos con las tcnicas estadsticas adecuadas.
5.2.1. Porcentaje de alumnos de 1 y 6 de primaria que se encuentran por debajo del estndar nacional de talla y nutricin Este indicador permite identicar la proporcin de alumnos entre 1 y 6 de primaria que estn por debajo del estndar de talla y nutricin de acuerdo con su edad y sexo. Porcentajes elevados de este indicador reejan que la mayor parte de los alumnos presentan deciencias de talla y nutricin, las cuales suelen acarrear problemas de salud que afectan sensiblemente el desempeo escolar. El indicador permite distinguir entre entidades federativas, niveles educativos y modalidades en las que los nios se encuentran en estados de nutricin inadecuada para el alcance de los objetivos de logro escolar.
Nombre del indicador Porcentaje de alumnos de 1 y 6 de primaria que se encuentran por debajo del estndar nacional de talla y nutricin Frmula de clculo
Donde:
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!!"# ! son los alumnos en el grado educativo g que se encuentran por debajo del estndar de talla y nutricin
g: es el grado educativo que va de 1 a 6 de primaria, segn sea el caso etn: es el estndar de talla y nutricin Ag: es el total de alumnos que se encuentran cursando el grado escolar g Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin INEE. Estimaciones basadas en el Censo Nacional de Peso y Talla levantado por el DIF, 2004
110
6. Anlisis de los indicadores del Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) Al igual que con el FAEB, la SEP es la dependencia coordinadora del FAETA, para el cual se proponen tres indicadores estratgicos.
6.1. Indicador estratgico 1: ndice de rezago educativo 15-39 aos

ndice de rezago educativo 15-39 aos
Donde: ADCEbit: se reere al nmero de adultos de 15 a 39 aos con educacin bsica concluida PT15 39it: a la poblacin total de 15 a 39 aos en la entidad i en el ao t Anual
Periodicidad
El objetivo de este indicador es medir la ecacia de las actividades que las entidades federativas han realizado para reducir el nmero de adultos entre 15 y 39 aos con rezago educativo. Es un indicador adecuado y fcil de calcular. Asimismo, permite estimar el porcentaje de adultos entre 15 y 39 aos de edad con rezago educativo respecto del total de adultos en ese rango de edades. No es claro si este indicador mide la ecacia del sistema de educacin para adultos o la del sistema de educacin bsica. Se propone que la frecuencia de clculo sea anual, lo cual es congruente con los objetivos de la medicin.
6.2. Indicador estratgico 2: ndice de incremento de matrcula (CONALEP)

ndice de incremento de matrcula (CONALEP)
Donde: MCONALEPit: es la matrcula de los servicios de CONALEP en la entidad i durante el ciclo escolar t MCONALEPi,t -1: es la matrcula de los servicios de CONALEP en la entidad i durante el ciclo escolar t-1 Anual
Periodicidad
El ndice de incremento de matrcula es un indicador que permite saber qu tanto ha aumentado o decrecido la matrcula de inscripcin del CONALEP de cada entidad federativa respecto al ao anterior. Es un indicador fcil de calcular. Puede clasicarse como de propsito y su frecuencia es anual.
111
6.3. Indicador estratgico 3: eciencia terminal CONALEP

Eciencia Terminal CONALEP
Donde: EgCONALEPit: es nmero de egresados en el estado i del ciclo escolar i y NICONALEPi,t-2: denota a alumnos de nuevo ingreso a los servicios del CONALEP del ciclo escolar t -2 en la entidad i. Anual
Periodicidad
El indicador de eciencia terminal permite conocer el porcentaje de alumnos que logra terminar sus estudios respecto del total que se inscribe en el CONALEP. Puede ser clasicado como de propsito y su frecuencia de clculo es anual.
6.4. Propuesta de indicadores del FAETA
6.4.1. Porcentaje de poblacin analfabeta de 15 a 64 aos El indicador seala las diferencias en un quinquenio del nmero de personas de 15 a 64 aos que no saben leer ni escribir. Porcentajes cercanos a cien signican que los jvenes y adultos de Mxico no estn alfabetizados y no pueden emplear las habilidades de lectura y escritura en su vida cotidiana, pues carecen de la capacidad para comprender y redactar un recado.
Nombre del indicador Porcentaje de poblacin analfabeta de 15 a 64 aos Frmula de clculo
! !" 100 ! !"

donde
!"!#$ !"!#$
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es el nmero de personas analfabetas en el grupo de edad ge
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es la poblacin en el grupo de edad ge
ge: denota los siguientes grupos de edades: 15-24, 25-34, 35-44, 45-54, 55-64 El indicador se desagrega por sexo Periodicidad sugerida Cada 5 aos Medios de vericacin INEE. Estimaciones basadas en el Censo Nacional de Peso y Talla levantado por el DIF, 2004
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7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal (FASP) La Secretara de Seguridad Pblica (SSP) es la dependencia coordinadora del FASP y propone tres indicadores, dos estratgicos y uno de gestin.
7.1. Indicador estratgico 1: tiempo de atencin a la sociedad en los centros de control, comando, cmputo y comunicaciones (C4s) del Ramo 33
Tiempo de atencin a la sociedad en los centros de control, comando, cmputo y comunicaciones (C4s) del Ramo 33
Donde: HRit: se reere a la hora de registro de la llamada de auxilio en la entidad i durante el trimestre t HAit: se reere a la hora de llegada al lugar de los hechos en la entidad i durante el trimestre t y LLRit: es el nmero total de llamadas registradas en el sistema en la entidad i durante el trimestre t Trimestral
Periodicidad
Este indicador trata de cuanticar la capacidad de respuesta de los cuerpos de seguridad pblica a partir del momento en que se les notica alguna emergencia. El indicador es poco claro, ya que, a pesar de que se entiende que las variables HAit y HRit se reeren a promedios trimestrales, no lo menciona explcitamente. Tampoco se especica si primero se calcula el promedio de las diferencias HAit-HRit en el trimestre y despus se divide esta cantidad entre el total de llamadas durante el trimestre, o si se calcula todo el indicador por hora (o da) y despus se divide entre el nmero de horas (o das) en el trimestre. Si el indicador se calcula primero promediando las diferencias HAit-HRit ((100*1+9*90)/91 = 10) y dividiendo esta cantidad entre el total de llamadas durante el trimestre (1,090), el indicador tomara el valor 0.009. Por otro lado, si se calcula todo el indicador por da y despus se divide entre el nmero de das en el trimestre ((100/1000)*1 + (9/1)*90)/91), el valor del indicador sera 8.9.
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7.2. Indicador estratgico 2: porcentaje de la eciencia en las metas de profesionalizacin de las corporaciones policiales del Ramo 33
Porcentaje de la eciencia en las metas de profesionalizacin de las corporaciones policiales del Ramo 33
Donde: EAit: se reere a los elementos en formacin inicial, continua y especializada aprobados conforme a los estndares de aprovechamiento establecidos por la academia en la entidad i durante el trimestre t ECit: se reere a los elementos en formacin inicial, continua y especializada capacitados en la entidad i durante el trimestre t y EPit: se reere a los elementos en formacin inicial, continua y especializada programados en la entidad i durante el trimestre t Trimestral
Periodicidad
El nombre de este indicador no es adecuado; de acuerdo con la denicin de su frmula, el indicador pretende medir la ecacia del proceso de profesionalizacin de nuevos elementos, y no la eciencia de dicho proceso. El indicador es claro, objetivo y debe ser relativamente fcil y econmico calcularlo. Por otro lado, la frecuencia con que la SSP propone su medicin ser congruente slo si el proceso de profesionalizacin dura menos de tres meses.
7.3. Indicador de gestin 1: porcentaje de gasto del Ramo 33, ejercido en el eje estratgico de profesionalizacin
Porcentaje de gasto del Ramo 33, ejercido en el eje estratgico de profesionalizacin
Donde: PEit: se reere al presupuesto ejercido del Ramo 33 en el eje de profesionalizacin en sus vertientes de seguridad pblica y procuracin e imparticin de justicia en la entidad i durante el ejercicio scal del ao t PPit: es el presupuesto programado del Ramo 33 en el eje de profesionalizacin en sus vertientes de seguridad pblica y procuracin e imparticin de justicia. MAit: es la meta alcanzada del Ramo 33 en el eje de profesionalizacin en sus vertientes de seguridad pblica y procuracin e imparticin de justicia. MPit: es la meta programada del Ramo 33 en el eje de profesionalizacin en sus vertientes de seguridad pblica y procuracin e imparticin de justicia. Anual
Periodicidad
El indicador de gestin propuesto por la SSP es un indicador cuantitativo que mide la capacidad de gestin del programa de profesionalizacin de las policas del pas, a efecto de ejercer adecuadamente los recursos nancieros; es decir, es un indicador que mide, segn la MML, economa. En este caso, la SSP lo clasic de manera correcta como de gestin, pues es un indicador de actividades dentro de la lgica de la MML. La periodicidad de medicin propuesta por la SSP es anual; sin embargo, si las metas y la administracin de recursos son trimestrales, el indicador tambin podra medirse trimestralmente.
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8. Anlisis de los indicadores para el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)
La SHCP , dependencia coordinadora del FAFEF, presenta cuatro indicadores para medir el desempeo de este fondo, de los cuales tres son clasicados como estratgicos y uno de gestin.
8.1. Indicador estratgico 1: ndice del impulso al gasto de inversin

Nombre del indicador Frmula de clculo IGI = (GI / IED) *100 Donde: IGI: impulso al gasto de inversin GI: gasto en inversin IED: ingreso estatal disponible, que incluye lo siguiente: Ingresos propios Ingresos federales por concepto de participaciones y aportaciones Subsidios Gasto reasignado Financiamientos Excluye: Participaciones y aportaciones federales para municipios Transferencias federales para municipios Trimestral
ndice del impulso al gasto de inversin
Periodicidad
El primer indicador estratgico es la proporcin del gasto en inversin de los recursos del fondo respecto al ingreso estatal disponible. El indicador pretende estimar qu porcentaje de los recursos del fondo se destinan a la inversin. La facilidad de estimacin de este indicador depende de la informacin disponible y de la correcta especicidad del rubro gasto de inversin. Considerando que los gastos de inversin no se realizan de modo necesario en un corto plazo, sera conveniente que el estimador se midiera anualmente y no de forma trimestral. Adems, es preciso que se especiquen con claridad los medios se vericacin correspondientes.
8.2. Indicador estratgico 2: contribucin al fortalecimiento nanciero
El segundo indicador llamado contribucin al fortalecimiento nanciero mide los ingresos propios de los estados como porcentaje de los ingresos estatales disponibles (en los que se incluyen participaciones y aportaciones).
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La construccin del indicador sugiere que se pretende medir el esfuerzo scal de los estados; de ser el caso, deberan considerarse otras variables en su medicin, al igual que en el caso del FAFM.
Nombre del indicador Frmula de clculo CFF = (IP / IED) *100 Donde: CFF: contribucin al fortalecimiento nanciero IP: ingresos propios de acuerdo con las leyes estatales IED: ingreso estatal disponible, que incluye lo siguiente: Ingresos propios Ingresos federales por concepto de participaciones y aportaciones Subsidios Gasto reasignado Financiamientos Excluye: Participaciones y aportaciones federales para municipios Transferencias federales para municipios Trimestral
Contribucin al fortalecimiento nanciero
Periodicidad
8.3. Indicador estratgico 3: ndice de impacto de deuda pblica

Nombre del indicador Frmula de clculo IDP =( SDD/ IED ) * 100 Donde: IDP: cargo de la deuda pblica. SDD: saldos de la deuda directa al 31 de diciembre del ao anterior (excluye deuda contingente de los municipios y de las entidades paraestatales) IED: ingreso estatal disponible, que incluye lo siguiente: Ingresos propios Ingresos federales por concepto de participaciones y aportaciones Subsidios Gasto reasignado Financiamientos Excluye: Participaciones y aportaciones federales para municipios Transferencias estatales para municipios
ndice de impacto de la deuda pblica
Periodicidad
Anual
El tercer indicador tiene el objetivo de estimar el porcentaje que representa la deuda pblica del Estado respecto a los ingresos estatales disponibles. Es de fcil estimacin y la informacin que lo alimenta se genera peridicamente, por lo que su clculo presenta un costo bajo y es vericable en el tiempo. Un elemento comn en los tres indicadores presentados del FAFEF es que, si los analizamos a la luz de la MML, ninguno mide los resultados de los fondos a nivel n o propsito, a pesar de que la SHCP los proponga como estratgicos. De la misma manera que con el FAFM, una explicacin a esta situacin proviene del hecho de que no existe un objetivo preciso y claro del fondo. Adems, la normativa vigente permite que sus recursos se puedan aprovechar para una amplia variedad de temas, lo cual incen-
116
tiva a utilizarlos como transferencias no condicionadas. En este mismo contexto, existe una contradiccin entre los dos ltimos indicadores que buscan analizar aspectos de las nanzas pblicas de las entidades federativas: por un lado, la denicin de los indicadores sugiere que se busca impulsar un buen comportamiento scal, y por otro, la LCF permite que las entidades federativas puedan utilizar los recursos del FAFEF para pagar deuda o sanear sistemas de pensiones, entre otros aspectos. De ah que no exista una lgica entre los indicadores propuestos y la frmula de distribucin del fondo.
8.4. Indicador de gestin 1: ndice de logro operativo

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ndice de logro operativo
! !
Donde: APMF: avance porcentual de las metas del fondo RE: recursos ejercidos TE: total de recursos ejercidos del fondo sin contar sueldos y servicios AM: avance de las metas sin contar sueldos y servicios MP: metas programadas i: proyecto, programa, obra o accin n: ensimo proyecto, programa, obra o accin : sumatoria
!"! !"! 100 !" !"!
Periodicidad
Trimestral
El ltimo indicador, clasicado como de gestin, mide el avance de las obras y metas propuestas a lo largo del ao. Es un indicador claro y fcil de estimar si existe la informacin; adems, su periodicidad es adecuada. Es vericable siempre y cuando la informacin sea pblica; sin embargo, no queda claro qu instancia ser la responsable de establecer las metas del indicador.
117
8.5. Propuesta de indicador para el FAFEF
8.5.1. Esfuerzo scal Este indicador tiene como propsito estimar anualmente la proporcin de los ingresos propios de las entidades federativas como porcentaje del PIB estatal (excluyendo las transferencias de la Federacin hacia los estados).
Nombre del indicador Esfuerzo scal Frmula de clculo EF=Ingresos propios/PIB estatal Periodicidad sugerida Anual Medios de vericacin Finanzas Pblicas del Estado (pueden usarse las establecidas por el INEGI) y el PIB estatal estimado por el INEGI
Asimismo, al igual que con el FAFM, se recomienda pasar este fondo al Ramo 28, pero si se considera que debe permanecer en el 33, se propone conservar dos de los indicadores ya mencionados; el primero de ellos se reere al gasto en inversin, que tiene como nombre ndice del impulso al gasto de inversin, y el segundo, a la deuda pblica estatal, ndice de impacto de deuda pblica.
118
ANEXO II.
Clculo de los recursos destinados a los fondos que integran el Ramo 33
119
1. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal (FAEB)

1.1. Asignacin de recursos
El monto de los recursos del FAEB se discute cada ao en el Congreso y se publica en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF), en su captulo V, artculos 26, 27 y 28, establece que los recursos que reciban los estados a travs de este fondo, debern ejercerse de manera exclusiva para nanciar las atribuciones sealadas en los artculos 13 y 16 de la Ley General de Educacin (LGE); es decir, los recursos debern destinarse al nanciamiento de las necesidades de la educacin inicial, bsica, incluyendo la indgena, especial y normal, y dems para la formacin de maestros. Los elementos considerados en la determinacin de los recursos son:
I.
El Registro Comn de Escuelas y de Plantilla de Personal, utilizado para los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripcin de los acuerdos respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social.
II. Los recursos presupuestarios que, con cargo al FAEB, se hayan transferido a las entidades federativas, de acuerdo con el PEF, durante el ejercicio inmediato anterior a aquel que se presupueste, agregndole lo siguiente: Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las Previsiones para el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal, contenidas en el propio PEF. El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior. La actualizacin que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operacin, distintos de los servicios personales y de mantenimiento, correspondientes al Registro Comn de Escuelas.
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1.2. Distribucin de los recursos
La determinacin de los recursos del FAEB especica en su frmula que las transferencias que le son asignadas a cada estado, dependen de las transferencias que stos hayan recibido durante el ao anterior. A este monto se le aade un porcentaje de la diferencia entre el tamao del fondo del presente ao y del ao anterior. El porcentaje que le corresponde a cada estado est determinado por la proporcin que su matrcula pblica de educacin bsica representa del total a nivel nacional; la proporcin que su matrcula pblica, ponderada por un ndice de calidad educativa, representa del total nacional; y la proporcin que su gasto en educacin bsica, ponderado por las transferencias que el estado recibe a travs del FAEB, representa del total nacional. La LCF especica que todas las cifras requeridas para el cmputo de la frmula de asignacin han de ser proporcionadas por la SEP. Frmula:
!!,! = !!,!!! + (!"#$! !"#$!!! )(0.2!1!,! + 0.5!2!,! + 0.1!3!,! + 0.2!4!,! ) !!,! = !"#$!!! !!,!!! !!,!!! !!,!!! !!,!!! !2!,! = !3!,! = !!,!!! ! !! ,!!! !!,!!! ! !! ,!!! !1!,! = !!,! ! !! ,!
!4!,!
En donde

!!,!!! !"#$!,!!! = !!,!!! ! !"#$ ! ,!!!
el clculo.
!1! son los coecientes de distribucin del FAEB de la entidad i en el ao en que se realiza
el ao para el cual se realiza el clculo y que no podr ser menor a Ti,t-1 actualizada por la inacin del ao inmediato anterior.
!!,! es la aportacin del fondo a que se reere este artculo, que corresponde al estado i en
i en el ao anterior para el cual se efecta el clculo.
!!,!!! es la aportacin del fondo a que se reere este artculo que le correspondi al estado
121
terminado en el PEF del ao para el cual se efecta el clculo.
!"#$! es el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal a nivel nacional de!"#$!!! es el Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal a nivel nacional
en el ao anterior para el cual se efecta el clculo.
Pblica para el estado i en el ao anterior para el cual se efecta el clculo.
!!,!!! es la matrcula pblica de educacin bsica que determine la Secretara de Educacin !!,!!! es la matrcula pblica nacional de educacin bsica que determine la Secretara !"!,! es el ndice de calidad educativa que determine la Secretara de Educacin Pblica !!,! es el gasto estatal en educacin bsica del estado i en el ao t, que determine la
de Educacin Pblica en el ao anterior para el cual se efecta el clculo.
para el estado i en el ao t.
Secretara de Educacin Pblica.
En caso de que despus de aplicar la frmula anterior haya sobrantes en el fondo, stos se distribuirn entre todos los estados de acuerdo con su proporcin de matrcula pblica como porcentaje del total nacional; es decir, conforme al segundo coeciente de la frmula. La frmula del FAEB no ser aplicable en el evento de que en el ao que se calcula el monto de dicho fondo ste sea inferior al obtenido en el ao inmediato anterior. En dicho supuesto, la distribucin se realizar en relacin con la cantidad efectivamente generada en el ao que se calcula y de acuerdo con el coeciente efectivo que cada estado haya recibido del fondo en el ao inmediato anterior.
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)

Los recursos de este fondo se determinan en el Congreso; el monto acordado se publica en el PEF correspondiente a cada ao. De acuerdo con la LCF, en el captulo V, artculos 29, 30 y 31, los estados y el Distrito Federal utilizarn los recursos del FASSA para ejercer las atribuciones que, en trminos de los artculos 3, 13 y 18 de la Ley General de Salud (LGS), les competan; es decir, los recursos provenientes de este fondo han de usarse para atender los gastos de los servicios de salud respetando a la Federacin y las entidades federativas sus respectivas competencias en materia de salubridad general, y coordinando sus atribuciones
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tal como se establece en los acuerdos de coordinacin suscritos por la Secretara de Salud con los gobiernos de las entidades federativas, en el marco del Convenio nico de Desarrollo.
2.2. Distribucin de los recursos
El monto del FASSA, que se determina cada ao en el PEF, corresponde exclusivamente a los siguientes elementos:
I. Por el inventario de infraestructura mdica y las plantillas de personal, utilizados para los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas, con motivo de la suscripcin de los Acuerdos de Coordinacin para la Descentralizacin Integral de los Servicios de Salud respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por concepto de impuestos federales y aportaciones de seguridad social. II. Por los recursos que con cargo a las Previsiones para Servicios Personales contenidas al efecto en el PEF que se hayan transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio scal inmediato anterior a aquel que se presupueste, para cubrir el gasto en servicios personales, incluidas las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese ejercicio se hubieren autorizado por concepto de incrementos salariales, prestaciones, as como aquellas medidas econmicas que, en su caso, se requieran para integrar el ejercicio scal que se presupueste. III. Por los recursos que la Federacin haya transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio scal inmediato anterior a aquel que se presupueste, para cubrir el gasto de operacin e inversin, excluyendo los gastos eventuales de inversin en infraestructura y equipamiento que la Federacin y las entidades correspondientes convengan como no susceptibles de presupuestarse en el ejercicio siguiente y por los recursos que para iguales nes sean aprobados en el PEF en adicin a los primeros. IV. Por otros recursos que, en su caso, se destinen expresamente en el PEF a n de promover la equidad en los servicios de salud, que sern distribuidos conforme a lo dispuesto en el artculo siguiente.
!! =
(! !! )
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En donde:

!= Monto aprobado en el PEF a que se reere la fraccin IV del artculo 30.
Para el clculo de Ti de la i-sima entidad federativa se aplicar el siguiente procedimiento: !! !"
!! = Distribucin porcentual correspondiente a la i-sima entidad federativa del monto total M.
!! = Monto correspondiente a la i-sima entidad federativa del monto total M.
!! = En donde:

aceptado.
!" = Monto total del dcit en entidades federativas con gasto total inferior al mnimo
aceptado.
!! = Monto total del dcit de la i-sima entidad federativa con gasto total inferior al mnimo
En donde:
!! = !"# !"#! (!"#$ 0.5 (!"# ! + !"#! !!,! , 0

!"#! = Poblacin abierta en i-sima entidad federativa. !"#$ = Presupuesto mnimo per cpita aceptado. !"#! = Razn estandarizada de mortalidad de la i-sima entidad federativa.
sin incluir
!!,! = Gasto total federal que para poblacin abierta se ejerza en las entidades federativas ! del ejercicio correspondiente.
!"#! = ndice estandarizado de marginacin de la i-sima entidad federativa.
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La Secretara de Salud dar a conocer anualmente, en el seno del Consejo Nacional de Salud, las cifras que corresponden a las variables integrantes de la frmula anterior resultantes de los sistemas ociales de informacin.
3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)

Para el caso del FAIS, los recursos se determinan anualmente en el PEF, de acuerdo con los criterios establecidos en la LCF, captulo V, artculos 32, 33, 34 y 35. El monto corresponde a 2.5 por ciento de la Recaudacin Federal Participable (RFP), el cual se divide como sigue: 0.303 por ciento corresponde a la vertiente estatal: Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE), y 2.197 a la municipal: Fondo para Infraestructura Social Municipal (FISM).
3.2. Distribucin
La LCF establece que las aportaciones federales que reciban los estados y municipios a cargo de este fondo, debern destinarse de manera exclusiva al nanciamiento de obras, acciones sociales bsicas y a inversiones que benecien directamente a sectores de la poblacin que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema. Para el FISM, los rubros que se prevn son los siguientes: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas; urbanizacin municipal; electricacin rural y de colonias pobres; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales; e infraestructura productiva rural. En el caso del FISE, las obras y acciones demarcadas deben ser de alcance o mbito regional o intermunicipal. El artculo 34 de la LCF dispone la frmula para distribuir los recursos a los estados, la cual se basa en una medida agregada de carencias multidimensionales a partir de brechas de necesidades bsicas de los hogares. Es importante determinar que la misma ley anota las fuentes de informacin y hace una exposicin clara de cmo se obtienen los montos a distribuir; de igual forma, establece que, al interior de cada estado, esta frmula se tiene que replicar para asignar los montos que cada municipio debe recibir. Si no se cuenta con la informacin para aplicar la frmula al interior de cada estado, el artculo 35 de la LCF indica una segunda frmula, que toma en cuenta cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas: i) poblacin ocupada del municipio
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que perciba menos de dos salarios mnimos respecto de la poblacin del estado en similar condicin; ii) poblacin municipal de 15 aos o ms que no sepa leer y escribir respecto de la poblacin del estado en igual situacin; iii) poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa sptica o a la calle, respecto de la poblacin estatal sin el mismo tipo de servicio; y iv) poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la poblacin del estado en igual condicin. !"#! = !!! !! + !!! !! + !!! !! + !!! !! + !!! !! En donde:

Pjw = Brecha respecto a la norma de pobreza extrema de la necesidad bsica w para el hogar j en estudio.
1..... 5 = Ponderador asociado a la necesidad bsica w. j = Hogar en estudio.
Esta frmula representa el ndice Global de Pobreza de un hogar (IGPj), el cual se conforma con las brechas Pj1, Pj2, Pj3, Pj4 y Pj5 de las necesidades bsicas; sus correspondientes ponderadores son 1=0.4616, 2=0.1250, 3=0.2386, 4=0.0608 y 5=0.1140. Las necesidades bsicas, en el orden en que aparecen en la frmula anterior, son las siguientes:
w1 = Ingreso per cpita del hogar. w2 = Nivel educativo promedio por hogar. w3 = Disponibilidad de espacio de la vivienda. w4 = Disponibilidad de drenaje. w5 = Disponibilidad de electricidad-combustible para cocinar.
Para cada hogar se estiman las cinco brechas respecto a las normas de pobreza extrema que corresponden a cada una de las necesidades bsicas, con base en la siguiente frmula: !! = !! !!,! !!
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En donde:
Zw = Norma establecida para la necesidad bsica w. Xjw = Valor observado en cada hogar j, para la necesidad bsica w.
Los resultados de cada una de estas brechas se ubican dentro de un intervalo de 0.5 a 1. Cada brecha se multiplica por los ponderadores establecidos en la fraccin I de este artculo para, una vez sumadas, obtener el IGP del hogar, que se encuentra en el mismo intervalo. Cabe sealar que para los clculos subsecuentes, slo se consideran los hogares cuyo valor se ubique entre 0 y 1, que son aquellos en situacin de pobreza extrema. El valor del IGP del hogar se eleva al cuadrado para atribuir mayor peso a los hogares ms pobres. Despus se multiplica por el tamao del hogar, con lo cual se incorpora el factor poblacional. Con lo anterior se conforma la masa carencial del hogar, determinada por la siguiente frmula: !"#! = !"#!! !! En donde:
MCHj = Masa carencial del hogar j. Tj = Nmero de miembros en el hogar j en pobreza extrema.
Al sumar el valor de MCHj para todos los hogares en pobreza extrema de un estado, se obtiene la masa carencial estatal, determinada por la siguiente frmula: !"#! =
!" ! !!
!"#!"
En donde:

!"#! = Masa carencial del estado k.
jk = Nmero total de hogares pobres extremos en el estado k.
!"#!" = Masa carencial del hogar j en pobreza extrema en el estado k.
Una vez determinada la masa carencial estatal, se hace una agregacin similar de todos los estados para obtener la masa carencial nacional. Cada una de las masas carenciales estatales se divide entre la masa carencial nacional para determinar la participacin porcentual que del FAIS le corresponde a cada estado, como lo indica la siguiente frmula:
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!"! =
En donde:

!"#! 100 !"#
!"! = Participacin porcentual del estado k. !"#! = Masa carencial del estado k. !"# = Masa carencial nacional.
As, la distribucin del fondo se realiza en funcin de la proporcin que corresponda a cada estado de la pobreza extrema a nivel nacional, segn lo establecido en la LCF. Para efectos de la formulacin anual del Proyecto de PEF, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Desarrollo Social, publicar, en el mes de octubre de cada ao, en el Diario Ocial de la Federacin, las normas para necesidades bsicas (Zw) y valores para el clculo de esta frmula, y estimar los porcentajes de participacin porcentual (PEk) que se asignar a cada estado. Los estados distribuirn entre los municipios los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, con una frmula igual a la sealada, que destaque el carcter redistributivo de estas aportaciones hacia los municipios con mayor magnitud y profundidad de pobreza extrema. Para ello, utilizarn la informacin estadstica ms reciente de las variables de rezago social a que se reere el artculo anterior publicada por el INEGI. En los casos en que la disponibilidad de informacin no permita la aplicacin de la frmula citada, se emplearn las siguientes cuatro variables sumadas y ponderadas con igual peso cada una de ellas:
I. Poblacin ocupada del municipio que perciba menos de dos salarios mnimos respecto de la poblacin del estado en similar condicin. II. Poblacin municipal de 15 aos o ms que no sepa leer y escribir respecto de la poblacin del estado en igual situacin. III. Poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa sptica o a la calle, respecto de la poblacin estatal sin el mismo tipo de servicio. IV. Poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad, entre la poblacin del estado en igual condicin.
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4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM)
El FAFM se determinar anualmente en el PEF con recursos federales de acuerdo con la LCF, captulo V, artculos 36, 37 y 38. Por un monto equivalente, slo para efectos de referencia, como sigue:
I. Con 2.35 por ciento de la recaudacin federal participable. Este fondo se enterar mensualmente por partes iguales a los municipios, por conducto de los estados. II. Al Distrito Federal y a sus demarcaciones territoriales, los fondos correspondientes les sern entregados en la misma forma que a los dems estados y municipios, pero calculados como 0.2123 por ciento de la recaudacin federal participable.
4.2. Distribucin
Las aportaciones federales que con cargo al FAFM reciban los municipios a travs de las entidades y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarn a la satisfaccin de sus requerimientos, y se dar prioridad al cumplimiento de sus obligaciones nancieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atencin de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pblica de sus habitantes. El Ejecutivo Federal, a travs de la SHCP , distribuir el fondo en proporcin directa al nmero de habitantes de cada entidad federativa, de acuerdo con la informacin estadstica ms reciente que al efecto emita el INEGI. En el caso de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, su distribucin se realizar de la siguiente forma: 75 por ciento correspondiente a cada demarcacin territorial ser asignado conforme al criterio del factor de poblacin residente y 25 por ciento restante al factor de poblacin otante, de acuerdo con las cifras publicadas por el INEGI. Las entidades, a su vez, distribuirn los recursos que correspondan a sus municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en proporcin directa al nmero de habitantes de cada uno de los municipios y demarcaciones territoriales antes referidos.
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5. Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM)

Los recursos del FAM se determinan anualmente en el PEF, de acuerdo con lo establecido en la LCF, en sus artculos 39, 40 y 41, que prevn 0.814 por ciento de la recaudacin federal participable (RFP). La LCF no indica cmo se deben dividir los recursos entre los dos componentes del fondo. Los objetivos que seala la LCF se pueden dividir en dos componentes:
I. Asistencia social: desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la poblacin en condiciones de pobreza extrema y en desamparo. II. Infraestructura educativa: construccin, equipamiento y rehabilitacin de infraestructura fsica de los niveles de educacin bsica y superior en su modalidad universitaria.
5.2. Distribucin
El artculo 41 de la LCF establece que el FAM se distribuir entre las entidades federativas de acuerdo con las asignaciones y reglas que se determinen en el PEF; sin embargo, en virtud de que la administracin del componente de asistencia social sigue estando a cargo del DIF, es ste el que se encarga realmente de distribuir parte del fondo en cada Sistema Estatal DIF. La frmula de distribucin de recursos toma en cuenta el presupuesto histrico (el monto del presupuesto en 2002, ltimo ao en el cual el presupuesto fue asignado sin frmula), el ndice de Vulnerabilidad Social (IDV) y el ndice de Desempeo (ID). El IDV est conformado por componentes de vulnerabilidad de cinco tipos: familiar; de discapacitados y en plenitud; de gnero; infantil en educacin; y en salud y nutricin. Cada uno de stos es ponderado de diferente manera, siendo 0.2, 0.07, 0.13, 0.3 y 0.3, respectivamente. De estos ponderadores se puede deducir que el DIF otorga mayor importancia a los aspectos que conforman la vulnerabilidad infantil. Por su parte, el ID es calculado por medio de una frmula que promueve la aplicacin de los lineamientos de alimentacin y de desarrollo comunitario consensuados por los sistemas estatales (este ndice tambin sirve de instrumento para calicar los procesos, resultados y efectos de los programas respecto a sus objetivos). El ponderador del presupuesto histrico ser decreciente ao con ao, de manera que el IDV sea creciente. La frmula de distribucin tambin establece que ningn estado recibir menor presupuesto con relacin al ao anterior.
130
A partir de 2008, el esquema de operacin de los sistemas estatales del DIF cambi de modo importante, al denirse nuevos lineamientos de la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA), principal instrumento del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) para operar, de manera descentralizada, sus programas alimentarios.1 El EIASA se integra de cuatro programas, los cuales deben acompaarse de acciones de orientacin alimentaria y aseguramiento de la calidad:
I. Desayunos escolares para nios en condiciones de vulnerabilidad que asisten a planteles ociales de educacin bsica en zonas indgenas, rurales y urbanas marginadas. Incluyen tanto desayunos fros y calientes que se proporcionan dentro de los planteles educativos. II. Atencin a menores de cinco aos no escolarizados, en riesgo. Consiste en una dotacin compuesta de cuatro o ms alimentos bsicos que se entrega a los padres de familia. III. Asistencia alimentaria a sujetos vulnerables. Se orienta a mujeres en periodo de lactancia y embarazo, adultos mayores y personas con alguna discapacidad. Consiste en la entrega peridica de una dotacin de despensas y complementos alimenticios, o bien, en la entrega diaria de una racin alimentaria preparada en desayunadores o cocinas comunitarias con la participacin de miembros de la comunidad. IV. Asistencia alimentaria a familias en desamparo. Dirigida a familias en situacin de pobreza o de desastre que no estn cubiertas por algn otro programa similar. Consiste en la entrega mensual de una dotacin de despensas y, en casos de desastre, dotacin durante la emergencia.
6. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA)

En el caso del FAETA, el monto de los recursos se determina en el Congreso y se publica en el PEF. La LCF, en su captulo V, artculo 43, establece que los recursos econmicos que los estados y el Distrito Federal reciban del FAETA han de ser utilizados para nanciar los servicios de educacin tecnolgica y de educacin para adultos. La LCF indica que los estados y el Distrito Federal asumirn la operacin de dichos servicios en conformidad con los convenios de coordinacin suscritos con el Ejecutivo Federal para la transferencia de recursos humanos, materiales y nancieros necesarios para la prestacin de dichos servicios.
1
Lineamientos de la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria, Direccin General de Alimentacin y Desarrollo Comunitario, DIF, diciembre de 2008.
131
6.2. Distribucin
Para el FAETA no existe una frmula explcita para especicar cmo distribuir sus recursos entre los estados y el Distrito Federal. El monto del fondo se determinar en forma anual en el PEF con recursos federales, exclusivamente a partir de los siguientes elementos, segn el artculo 43 de la LCF:
I.
Los registros de planteles, de instalaciones educativas y de plantillas de personal utilizados para los clculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la suscripcin de los convenios respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de seguridad social.
II. Los recursos presupuestarios que con cargo al FAETA se hayan transferido a las entidades federativas, de acuerdo con el PEF, durante el ejercicio inmediato anterior a aquel que se presupueste, adicionndole lo siguiente: Las ampliaciones presupuestarias que en el transcurso de ese mismo ejercicio se hubieren autorizado con cargo a las previsiones para el FAETA, contenidas en el propio PEF. El importe que, en su caso, resulte de aplicar en el ejercicio que se presupueste las medidas autorizadas con cargo a las citadas previsiones derivadas del ejercicio anterior. La actualizacin que se determine para el ejercicio que se presupueste de los gastos de operacin, distintos de los servicios personales, correspondientes a los registros de planteles y de instalaciones educativas.
III. Adems, en el caso de los servicios de educacin para adultos, la determinacin de los recursos del fondo y su consiguiente distribucin, respondern a frmulas que consideren las prioridades especcas y estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago en materia de alfabetizacin, educacin bsica y formacin para el trabajo. Las frmulas a que se reere esta fraccin debern publicarse por la SEP en el Diario Ocial de la Federacin.
132
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica de los Estados y del Distrito Federal (FASP)
Est previsto en la LCF, en su captulo V, artculo 45, que las aportaciones federales que con cargo al FASP reciban dichas entidades se destinarn exclusivamente al reclutamiento, formacin, seleccin, evaluacin y depuracin de los recursos humanos vinculados a tareas de seguridad pblica; al otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del ministerio pblico, los peritos, los policas judiciales o sus equivalentes de las procuraduras de Justicia de los estados y del Distrito Federal, los policas preventivos o de custodia de los centros penitenciarios y de menores infractores; al equipamiento de las policas judiciales o de sus equivalentes, de los peritos, los ministerios pblicos y los policas preventivos o de custodia de los centros penitenciarios y de menores infractores; al establecimiento y operacin de la Red Nacional de Telecomunicaciones e Informtica para la Seguridad Pblica y el servicio telefnico nacional de emergencia; a la construccin, mejoramiento o ampliacin de las instalaciones para la procuracin e imparticin de justicia, de los centros de readaptacin social y de menores infractores, as como de las instalaciones de los cuerpos de seguridad pblica y sus centros de capacitacin; al seguimiento y evaluacin de los programas sealados.
7.2. Distribucin
Para el FASP , la LCF indica que las frmulas y variables utilizadas para determinar su distribucin, deben publicarse en el Diario Ocial de la Federacin a ms tardar treinta das naturales despus de haberse publicado en dicho diario el PEF del ejercicio scal que se trate. Adems, la LCF seala que, para la distribucin del fondo entre los estados y el Distrito Federal, han de tomarse en consideracin el nmero de habitantes de los estados y del Distrito Federal, un ndice delictivo, un ndice de ocupacin penitenciaria, los avances en la aplicacin del Programa Nacional de Seguridad Pblica, los proyectos nacionales convenidos en proceso, la aplicacin de recursos (FOSEG) en programas o acciones de prevencin, y los recursos invertidos por los municipios en programas y acciones de seguridad pblica. Los recursos para el otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del ministerio pblico, los policas judiciales o sus equivalentes, los policas preventivos y de custodia, y los peritos de las procuraduras de Justicia de los estados y del Distrito Federal, tendrn el carcter de no regularizables para los presupuestos de egresos de la Federacin de los
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ejercicios subsecuentes, y las responsabilidades laborales que deriven de tales recursos estarn a cargo de los gobiernos de los estados y del Distrito Federal. Dichos recursos debern aplicarse conforme a los programas estatales de seguridad pblica derivados del Programa Nacional de Seguridad Pblica, acordado por el Consejo Nacional de Seguridad Pblica, de acuerdo con la Ley General que establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)

El monto se determina anualmente en el PEF de acuerdo con la LCF, en su captulo V, artculo 46, que prev que se le asigne 1.40 por ciento de la RFP. El objetivo del FAFEF es fortalecer los presupuestos de las entidades federativas en los rubros que a continuacin se mencionan.
8.2. Distribucin
La frmula de distribucin utilizada en el FAFEF establece que cada estado recibir la suma de la aportacin del fondo que la entidad i recibi en el ao t-1, ms un porcentaje del aumento en los recursos totales del fondo. Este porcentaje es igual al cociente del inverso del PIB per cpita de la entidad i multiplicado por su poblacin en relacin con la suma del inverso del PIB de todas las entidades multiplicado de la misma manera por su poblacin. !!,! = !!,!" + !"!#!!",! !!,! !!,! 1 ! !"#$%! ! = 1 ! !"#$%! !
En donde:

clculo.
!!,! es el coeciente de distribucin del FAFEF de la entidad i en el ao en que se efecta el
Ti,t es la aportacin del fondo al que se reere este artculo para la entidad i en el ao t. Ti,07 es la aportacin del fondo al que se reere este artculo que la entidad i recibi en 2007.
134
PIBpci es la ltima informacin ocial del PIB per cpita que hubiere dado a conocer el INEGI para la entidad i.
ni es la ltima informacin ocial de poblacin que hubiere dado a conocer el INEGI para la entidad i.
!"!#!07, ! es el crecimiento en el fondo entre 2007 y el ao t.
i es la sumatoria sobre todas las entidades de la variable que le sigue.
La frmula anterior no ser aplicable en el evento de que en el ao de clculo el monto del FAFEF sea inferior al observado en 2007. En dicho supuesto, la distribucin se realizar en funcin de la cantidad efectivamente generada en el ao de clculo y de acuerdo con el coeciente efectivo que cada entidad haya recibido de dicho fondo en 2007. I.
A la inversin en infraestructura fsica, incluyendo la construccin, reconstruccin, ampliacin, mantenimiento y conservacin de infraestructura; as como la adquisicin de bienes para el equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrcola.
II. Al saneamiento nanciero, preferentemente a travs de la amortizacin de deuda pblica,

expresada como una reduccin al saldo registrado al 31 de diciembre del ao inmediato anterior.
III. Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los sistemas de pensiones
de los estados y del Distrito Federal, prioritariamente a las reservas actuariales.
IV. A la modernizacin de los registros pblicos de la propiedad y del comercio locales, en el

marco de la coordinacin para homologar los registros pblicos.
V. Para modernizar los sistemas de recaudacin locales y desarrollar mecanismos impositivos

que permitan ampliar la base gravable de las contribuciones locales, lo cual genere un incremento neto en la recaudacin.
VI. Al fortalecimiento de los proyectos de investigacin cientca y desarrollo tecnolgico, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales en dicha materia.
VII. Para los sistemas de proteccin civil en los estados y el Distrito Federal, siempre y cuando las
aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales en dicha materia.
135
VIII. Para apoyar la educacin pblica, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales para dicha materia y que el monto de los recursos locales se incremente en trminos reales respecto al presupuestado en el ao inmediato anterior. IX. Para destinarlas a fondos constituidos por los estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquellos donde se combinen recursos pblicos y privados.
136
ANEXO III.
Metodologa del estudio de campo en entidad es federativas
137
El desarrollo de la Evaluacin estratgica del Ramo 331 conllev la realizacin de diversas actividades con el propsito de recabar la informacin necesaria para el anlisis. En este sentido, de manera adicional a la revisin documental, principalmente del marco normativo que regula la distribucin de los fondos del ramo, se realiz un trabajo de campo en seis estados del pas (Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla y Sonora). La seleccin de stos se bas en tres criterios generales:
I. II. El nivel de ingreso. El nivel de marginacin de los estados.
III. Localizacin geogrca de la entidad federativa; es decir, se seleccionaron estados del norte, centro y sur del pas.
En los seis estados se aplic una serie de entrevistas semiestructuradas a funcionarios de las dependencias estatales encargadas de operar los recursos derivados del ramo, as como a funcionarios municipales cuya actividad est vinculada a la ejecucin de los recursos provenientes de alguno de los fondos del Ramo 33. Los cuestionarios se elaboraron de manera diferenciada para cada uno de los fondos, en virtud de que la operacin y la distribucin de los recursos tienen particularidades que deban considerarse. A continuacin se describen, de manera general, los temas a los que se aludi en las entrevistas para cada uno de los fondos.
1. Fondo de Infraestructura Social Bsica (FAIS) y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FAFM) Para estos dos fondos, las entrevistas se realizaron a funcionarios estatales y municipales, debido a que ambos fondos poseen un componente municipal para la distribucin y el ejercicio de los recursos. Las preguntas a los funcionarios estatales abarcaron dos temas principales. El primero, la asignacin y el ejercicio de los recursos, a travs de los cuales se alude, principalmente, a las frmulas de asignacin de los recursos para cada estado, al objetivo del gasto de los fondos, a los mecanismos institucionales para el manejo de los recursos y a la percepcin de los funcionarios estatales acerca del uso municipal de los recursos. El segundo tema se reere al control
El estudio denominado Evaluacin estratgica del Ramo 33 fue desarrollado por El Colegio de Mxico a cargo del Dr. Csar Velzquez para el CONEVAL.
138
del gasto y la rendicin de cuentas; se busc obtener informacin acerca de la existencia de instancias de control del ejercicio de los recursos del fondo (contraloras, auditoras, entre otras), as como de los mecanismos estatales mediante los cuales los gobiernos municipales reportan el uso de los recursos, cumplen con las etiquetas de gasto y con la frecuencia de la publicacin del uso de los recursos. Asimismo, se consideraron las sanciones que existen en el mbito estatal para los gobiernos municipales que incumplen con dichos mecanismos. En el caso de las entrevistas a funcionarios municipales, se abordaron cuatro temas principales. El primero: la asignacin de recursos; si los gobiernos municipales conocen la frmula estatal de distribucin de los recursos; su opinin acerca de las fechas de entrega de stos; el tipo de obras municipales que se nancian con estos recursos; y si conocen los mecanismos institucionales (manual, sistema de reporte de informacin, entre otros). El segundo: las instancias de decisin y los criterios de priorizacin; el entrevistado, en sus propias palabras, describe cmo opera el proceso de seleccin de obras y acciones que se nancian con los recursos de dichos fondos. El tercero: la implementacin y evaluacin, mediante las cuales se pretendi observar si el municipio posea alguna instancia que evaluara la poltica pblica nanciada con los recursos del fondo. El cuarto: la transparencia y rendicin de cuentas; cmo y con qu frecuencia los gobiernos municipales difunden las obras a sus ciudadanos y reportan la informacin a los gobiernos estatales, as como las sanciones en caso de hacerlo.
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) Para este fondo, la entrevista aludi a tres temas. El primero: el diseo de polticas y la distribucin de responsabilidades gubernamentales, el cual tuvo como objetivo identicar qu facultades tiene el Gobierno Estatal en materia de provisin de servicios de salud, as como identicar la existencia de mecanismos de coordinacin intergubernamentales. El segundo: la asignacin y el ejercicio local de los recursos; se cuestion acerca de la informacin en la que se basa el Gobierno Estatal para asignar los recursos del fondo; asimismo, se solicit informacin de indicadores relevantes del sector salud estatal, como el acceso a los servicios de salud, el gasto, el impacto y el desempeo en los servicios de salud; otros temas aludieron al conocimiento de los dispositivos institucionales del fondo (manuales, capacitacin e informacin territorial) y al involucramiento de los ciudadanos en la formulacin de polticas pblicas de salud. El tercero: la implementacin, evaluacin y rendicin de cuentas; se cuestion acerca de quin y cmo se ejerce la supervisin de recursos del fondo; qu sanciones existen en el caso de identicar desviaciones de los recursos; y cmo se evala la poltica de salud en el orden estatal.
139
3. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica (FASP) y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FAFM) Para estos fondos, la entrevista se dividi en tres temas. El primero: el diseo de polticas y la distribucin de responsabilidades gubernamentales, mediante el cual se identic qu facultades tiene el Gobierno Estatal en materia de seguridad pblica, as como si existen mecanismos de coordinacin intergubernamentales para observar si sus funciones se trasponen o complementan con las del Gobierno Federal; tambin se indag sobre su percepcin acerca del fondo. El segundo: la asignacin y el ejercicio local de los recursos; se cuestion la informacin en la que se basa el Gobierno Estatal para asignar los recursos del fondo de seguridad pblica; se solicitaron indicadores relevantes en materia de seguridad pblica, as como reportar si existe conocimiento de los dispositivos institucionales del fondo (manuales, capacitacin e informacin territorial) y si se involucra a los ciudadanos en la formulacin de polticas pblicas en materia de seguridad pblica. El tercero: la implementacin, evaluacin y rendicin de cuentas, a n de observar cmo se realiza la supervisin de recursos de ambos fondos, qu sanciones existen en el caso de cometer errores o desviaciones de los recursos, y cmo se evala la poltica estatal en materia de seguridad pblica.
4. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica (FAEB), Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) y Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAETA) Esta entrevista, al igual que las dos anteriores, se bas en tres temas fundamentales. El primero: el diseo de polticas y la distribucin de responsabilidades gubernamentales; se indag acerca de las atribuciones del Gobierno Estatal en materia de educacin bsica, as como las facultades del Gobierno Estatal en la educacin bsica (FAEB) y en la educacin para adultos (FAETA); adems de obtener informacin acerca de la forma como se operan los recursos del FAM. El segundo: la asignacin y el ejercicio local de los recursos; el objetivo era tener informacin de cmo se asignan los recursos destinados a la educacin bsica y para adultos; se solicit informacin de indicadores relevantes del sector educativo estatal, como el acceso para la educacin bsica y para adultos; las tendencias del gasto en este rubro; el impacto por grado escolar, as como las estrategias estatales para la supervisin de los recursos del fondo y si se involucra a los ciudadanos en la formulacin de polticas pblicas educativas. El tercero: la implementacin, evaluacin y rendicin de cuentas; alude a la supervisin de recursos, las sanciones que existen en el caso de desviaciones de los recursos, as como lo relativo a la evaluacin de la poltica.
140
Finalmente, se presenta, de manera sucinta, la relacin de dependencias e instituciones con las cuales se llevaron a cabo las entrevistas mencionadas en cada uno de los seis estados y municipios:
Estado Institucin Secretara de Educacin Instituto de la Infraestructura Fsica Educativa Consejo Estatal de Seguridad Pblica Secretara de Hacienda Chiapas Secretara de Infraestructura Instituto de Salud H. Ayuntamiento de Tuxtla Gutirrez DIF Chiapas CONALEP Chiapas H. Ayuntamiento de Santa Catarina, Guanajuato H. Ayuntamiento de Len Secretara de Seguridad Pblica Secretara de Finanzas y Administracin Guanajuato Instituto de Salud Pblica Instituto Municipal de Planeacin-Len Secretara de Desarrollo Humano H. Ayuntamiento de Pursima del Rincn H. Ayuntamiento de San Francisco del Rincn Secretara de Finanzas Coordinacin General de Polticas Pblicas Jalisco Congreso del Estado de Jalisco H. Ayuntamiento de Guadalajara H. Ayuntamiento de Ixtlahuacn de los Membrillos Secretara de Finanzas Comit de Planeacin para el Desarrollo Oaxaca H. Ayuntamiento de Oaxaca de Jurez Servicios de Salud de Oaxaca Instituto Oaxaqueo Constructor de Infraestructura Fsica Educativa (IOCIFED) Instituto Estatal de Educacin para Adultos IEEA Secretara de Finanzas y Administracin Puebla Servicios de Salud del Estado de Puebla Consejo Estatal de Seguridad Pblica H. Ayuntamiento de Guaymas Secretara de Infraestructura y Desarrollo Urbano Secretara de Educacin y Cultura Instituto Sonorense de Infraestructura Sonora Secretara de Salud Secretara de Hacienda H. Ayuntamiento de Hermosillo CONALEP Sonora DIF Sonora Consejo Estatal de Seguridad Pblica de Sonora
141
ndice de cuadros y grcas
Cuadro 1. Fondos que integran las aportaciones federales a entidades federativas y municipios del Ramo 33.................................................... 15 Cuadro 2. Presupuesto aprobado y ejercido 2000-2009 de los fondos que componen el Ramo 33..................................................................... 16 Cuadro 3. Variacin porcentual del presupuesto aprobado y ejercido de los fondos del Ramo 33........................................................................ 18 Cuadro 4. Variacin real anual del presupuesto aprobado................................................................................................................................... 18 Cuadro 5. Caractersticas socioeconmicas de las entidades federativas seleccionadas..................................................................................... 23 Cuadro 6. Ingreso estatal y recursos del Ramo 33............................................................................................................................................... 24 Cuadro 7. Coeciente de Gini segn fuente de nanciamiento, 2007.................................................................................................................. 37 Cuadro 8. Resumen de las recomendaciones generales de poltica pblica derivadas del informe de evaluacin............................................... 75 Grca 1. Participacin porcentual de cada fondo con respecto al presupuesto total del Ramo 33...................................................................... 17 Grca 2. Porcentaje de entidades federativas con informacin reportada para el ejercicio de los recursos de cada fondo del Ramo 33 (2008)...20 Grca 3. Porcentaje de entidades federativas con informacin reportada en los informes trimestrales (2009)................................................... 20 Grca 4. FAEB: distribucin nacional 2007 (% del total) frente a matrcula pblica estatal de educacin bsica 2006 (% del total nacional).... 27 Grca 5. FAEB: distribucin estatal 2007 (% del total) frente a poblacin........................................................................................................... 28 Grca 6. FAEB: distribucin estatal per cpita 2007 frente a porcentaje de la poblacin estatal con rezago educativo........................................ 29 Grca 7. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a infraestructura mdica estatal 2006 (% del total nacional)................................................... 34 Grca 8. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a nmero de camas censables como porcentaje del total nacional, 2006............................... 35 Grca 9. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a nmero de defunciones en el periodo perinatal como porcentaje del total nacional, 2006... 36 Grca 1 0. Relacin entre la asignacin del FASSA y el ndice de Desarrollo Humano, 2005................................................................................. 37 Grca 1 1. FASSA: distribucin estatal 2007 frente a porcentaje estatal de personas sin acceso a los servicios de salud...................................... 39 Grca 1 2. FAIS: distribucin estatal 2007 per cpita frente a ndice de Marginacin estatal 2005....................................................................... 43 Grca 1 3. FAIS: distribucin estatal per cpita 2007 frente a porcentaje estatal de personas sin acceso a los servicios bsicos en la vivienda de acuerdo con la medicin multidimensional de la......................................................................................................................... 43 Grca 1 4. Distribucin de transferencias del FISM a nivel municipal 2007; deciles municipales ponderados por poblacin, rdenados por tasa de pobreza alimentaria rural: 2006........................................................................................................................................... 44 o Grca 1 5. FAFM: distribucin estatal 2007 frente a deuda pblica estatal 2006 (% del total nacional)................................................................. 52 Grca 1 6. FAFM: distribucin estatal 2007 frente a delincuentes sentenciados 2006........................................................................................... 53 Grca 1 7. FAFM-asistencia social 2007: distribucin estatal per cpita frente a ndice de Marginacin estatal 2005........................................... 56 Grca 1 8. FAM: distribucin estatal per cpita 2007 frente a poblacin estatal con rezago educativo................................................................. 57 Grca 1 9. FAETA: distribucin nacional 2007 frente a matrcula estatal de alumnos en educacin....................................................................... 61 Grca 20. FAETA: distribucin estatal per cpita 2007 frente a % de poblacin estatal adulta.............................................................................. 62 Grca 2 1. FASP: distribucin estatal 2007 frente a denuncias ante el ministerio pblico por entidad................................................................... 66 Grca 2 2. FASP: distribucin estatal 2007 frente a porcentaje de delitos efectivamente sentenciados por entidad federativa 2006...................... 66 Grca 2 3. FAFEF: distribucin estatal per cpita 2007 frente a PIB per cpita estatal 2006.................................................................................. 70
142
Glosario de trminos
ADEFAS ASEJ ASF CONALEP CONAPO CONEVAL COPLADE COPLADEMUN CUD FAEB FAETA FAFEF FAFM FAIS FISE FAM FASP FASSA FISM ID IDV IEEPO IMSS INEA INEE INEGI INIFED INPC IOCIFED ISSSTE ITDIF LCF LFPRH LGE MMP OPD PEF PEMEX PIB PNUD PRODET RFP SEDESOL SEP SHCP SIIPSO SINAIS SNDIF SNTE SALUD
Adeudos del ejercicio scal anterior Auditora Superior del Estado de Jalisco Auditora Superior de la Federacin Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica Consejo Nacional de Poblacin Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social Comit de Planeacin para el Desarrollo Comit de Planeacin de Desarrollo Municipal Convenio nico de Desarrollo Fondo de Aportaciones para la Educacin Pblica Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Bsica Fondo de Infraestructura Social Estatal Fondo de Aportaciones Mltiples Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud Fondo de Infraestructura Social Municipal ndice de Desempeo ndice de Vulnerabilidad Social Instituto Estatal de Educacin Pblica de Oaxaca Instituto Mexicano del Seguro Social Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos Instituto Nacional de Evaluacin de la Educacin Instituto Nacional de Estadstica y Geografa Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa ndice Nacional de Precios al Consumidor Instituto Oaxaqueo Constructor de Infraestructura Fsica Educativa Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado ndice de Transparencia de la Informacin Fiscal Ley de Coordinacin Fiscal Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria Ley General de Educacin Medicin Multidimensional de la Pobreza Organismo Pblico Descentralizado Presupuesto de Egresos de la Federacin Petrleos Mexicanos Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programacin detallada Recaudacin Federal Participable Secretara de Desarrollo Social Secretara de Educacin Pblica Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Sistema Integral de Informacin de los Programas Sociales Sistema Nacional de Informacin en Salud Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin Secretara de Salud
143

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El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico: evaluacin de ocho fondos de poltica pblica

Directorio Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Metodologa y etapas de la investigacin

Metodologa y etapas de la investigacin

2.1. Caracterizacin presupuestaria general

Servicios de salud a la poblacin abierta

Secretara de Salud (SALUD)

Infraestructura social bsica

Recursos del Ramo 26. Programa Nacional de Solidaridad

Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)

Obligaciones financieras y desarrollo municipal

Fondos de Desarrollo Municipal

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)

Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM)

Secretara de Salud (SALUD)

Programa Federal de Construccin de Escuelas (CAPCE): infraestructura educativa

Secretara de Educacin Pblica (SEP)

Convenios de coordinacin CONALEP e INEA

Secretara de Educacin Pblica (SEP)

Convenio de coordinacin en materia de seguridad pblica

Secretara de Seguridad Pblica (SSP)

Infraestructura fsica y saneamiento financiero

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP)

En 2001 se incorpor al Distrito Federal.

9.8% 9.6% 10.4% 10.1%

13.3% 12.5% 11.9% 12.3%

0.4% 0.3% 0.3% 0.2% 0% -8.3% 0.% 0.% 0.% 4.8%

0.8% 4.8% 7.0% 9.3% 9.7% 41% 0% 0% 0% 4.8%

Fuente: elaboracin del CONEVAL con datos del PEF 2000-2009.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

24.3% 16.3% 13.4% 11.9% 9.6% 12.7% 11.0% 11.5% 14.8%

35.8% 11.5% 22.5% 13.9% 11.3% 11.7% 11.2% 9.4% 17.4%

28.9% 19.7% 7.8% 9.7% 18.5% 11.1% 16.7% 24.2% 10.7%

40.5% 19.7% 7.8% 9.7% 14.6% 14.9% 16.7% 24.2% 10.7%

28.9% 19.7% 7.8% 9.7% 29.2% 1.9% 16.7% 24.2% 10.7%

48.5% 15.8% 10.8% -13.6% 109.1% -27.4% 12.2% 12.3% 12.5%

15.5% -43.1% -12.4% 32.9% 15.7% 47.2% 4.3% 24.1% 22.5%

27.7% 14.8% 12.8% 11.6% 12.8% 12.0% 18.6% 15.0% 14.0%

2.2. Rendicin de cuentas en el ejercicio de los recursos del Ramo 33

3.1. Anlisis del carcter distributivo de los fondos del Ramo 33

Se utiliz la informacin de 2007 y, en algunos casos, de 2008 y 2009. Vase http://www.coneval.gob.mx

Anlisis de los fondos que integran el Ramo 33

3.2. Hallazgos del trabajo de campo en entidades federativas seleccionadas

ndice de Mortalidad Infantil 2006

ndice de Marginacin 2005

Chiapas Guanajuato Jalisco 18 Oaxaca Puebla Sonora

PIB per cpita 2006

Recursos Ramo 33 ejercido 2009

Asignado per cpita 2009

Ejercido per cpita 2009

Chiapas Guanajuato Jalisco Oaxaca Puebla Sonora

Anlisis de los fondos que integran el Ramo 33

Anlisis de los fondos que integran el Ramo 33

14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0

8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0

CONEVAL 2010, Medicin multidimensional de la pobreza, http://www.coneval.gob.mx

Anlisis de los fondos que integran el Ramo 33

3000 2500 2000 1500 1000 500 0

Baja California Sur

San Luis Potos

% de poblacin estatal con rezago educativo

Anlisis de los fondos que integran el Ramo 33

Anlisis de los fondos que integran el Ramo 33