Botero Darío 2001 El Mito de Sísisfo o Veite Años de Pujanza Descentralizadora

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El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora

DARO I. RESTREPO BOTERO' Investigador y docente, Universidad Nadonal de Colombia.
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Si hubiese que escribir la nica historia significativa del pensamiento humano, habra que hacer la de sus arrepentimientos sucesivos y la de sus impotencias. ALBERTCAMUS, El mito de Ssifo '' '
P R E M B U L O . VEINTE AOS DE ESFUERZO
-.,
" Qu tiene que ver el mito de Ssifo con la tradicin de problemas en los estudios de las finanzas pblicas intergubernamentales, en tanto el mito evoca un pasado anterior al racionalismo, a la tecnologa y a la ciencia econmica? Mi respuesta es: todo. A su demostracin se consagra este ensayo. Ssifo arrastr hasta la cima de una montaa una pesada roca y sta, de manera recurrente, se desliz hacia abajo, por lo cual Ssifo emprendi, incansablemente, el mismo trayecto. Tal es la percepcin que
I Este trabajo es un avance del programa de investigacin "Descentralizacin y modelo de desarrollo" adelantado en la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia. Quiero reconocer la contribucin del estudiante Nstor Castaeda, en particular en la revisin del captulo sobre presupuesto y en la construccin de las notas de pie de pgina.
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arrojan veinte aos de estudios 'tcnicos' sobre las finanzas pblicas intergubernamentales . Una y otra vez la bsqueda gira alrededor de la misma inquietud y se repite el diagnstico de las dificultades que han de sobreponerse. Cmo hacer que el Estado y el gasto pblico sean eficientes? La respuesta -el trayecto hacia la cima- despus de tanto intentar por las mismas sendas intiles, ha abierto surcos claramente visibles que se recorrern en este ensayo. Pregunto: ser que la bsqueda est equivocada o ser que los mtodos y caminos emprendidos son incorrectos? Al primer interrogante es necesario responder que siempre es correcto afanarse por la eficiencia del Estado. Los argumentos para la segunda cuestin no se tratarn aqu, pero anticipo una respuesta afirmativa cuya exploracin he emprendido en otros trabajos [Restrepo B. 1993; Restrepo B. 1994; Ochoa y Restrepo 1997]. El trabajo es una mirada panormica que trata los 20 aos como un solo momento, es decir, como una unidad de sentido tanto respecto al objetivo buscado la eficiencia del Estado como al diagnstico de por qu se le presume ineficiente y las propuestas para superar la situacin'. Es necesario advertir que no se debe conftindir la complejidad de la historia del proceso de descentralizacin en Colombia con lo que aqu se retoma de la tradicin de problemas en las finanzas pblicas intergubernamentales a partir de los estudios tcnicos de los ltimos veinte aos. Lo contrario sera darle a las lites reformadoras criollas un papel que no se han ganado. Porque precisamente, esta exploracin termina siendo el recuento de los fracasos de las pretensiones que stas han tenido, de manera obsesiva, de rehacer el Estado a imagen y semejanza de unos presuntos dictmenes de la eficiencia del mercado. \rj;.: . . . . ? .
2 Bird [1981], Velzquez Cock [1986], Wiesner Duran [1992], Rosas Vega [1997]. Estos trabajos constituyen el orculo de los principales tcnico-polticos que impulsan el proceso descentralizador desde los altos cargos del Estado. Y con ellos mi ensayo teje sus principales polmicas. El lector advertir la cantidad de notas de pie de pgina; no obstante, aspiro a que, prescindiendo de ellas, el texto sea plenamente comprensible. All estn, sin embargo, para quien tenga un inters particular en alguna referencia bibliogrca, dato o estudio tcnico que sustenta mis argumentos. 3 La reconstruccin de los pasos del debate tcnico, las transformaciones institucionales y los resultados econmicos del proceso se intent en Restrepo B. [1995, tomo 1].
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LA EFICIENCIA EN LA MIRA DE LA OBSESIN
'^ Como ya se seal, el problema principal es la eficiencia del Estado y el gasto pblico. Mayores niveles de gasto y de crecimiento de la burocracia, instituciones y programas que no corresponden con los aumentos de la cantidad de servicios, la cobertura territorial y el acceso social a ellos. Igualmente dramtico es que no mejora de manera significativa la calidad de la administracin y de los bienes a cargo del Estado. La falla en este signo vital de la eficiencia administrativa y del uso del gasto preocupa, an ms, al considerar los aumentos en las demandas sociales respecto de las capacidades financieras y administrativas para satisfacerlas. Cuando un signo vital falla es porque varios rganos funcionan mal. De manera recurrente, los ensayos e informes insisten en los problemas del presupuesto nacional, la administracin pblica, las transferencias, los sistemas de informacin y los mecanismos de control como el conjunto de rganos que presentan deficiencias estructurales y conducen a la falla general del Estado y el gasto pblico. La queja permanente, en cuanto al presupuesto es su inflexibilidad que impide tener 'discrecionalidad' del gasto para objetivos especficos medibles y por lo tanto factibles de evaluacin. Sobre la administracin pblica se acu el trmino 'laberinto fiscal', que se refiere a una maraa de instituciones y niveles de gobierno que intervienen en gastos concurrentes sobre funciones similares. El temor con el sistema de transferencias es que los giros de la nacin a las entidades locales substituyan el esfuerzo fiscal local y, por lo tanto, generen pereza fiscal. Respecto a la informacin, preocupa la incapacidad de poseerla de manera oportuna, la veracidad de los datos y la dispersin entre mltiples fuentes que arrojan resultados diferentes. De esta manera, la informacin pareciera ser el 'hueco negro' que alimenta la incertidumbre sobre la eficiencia del Estado. Finalmente, a mayor cantidad de rganos de control, parece que aumenta la incapacidad de controlar la moralidad de los funcionarios y la eficiencia y calidad del gasto, o incluso, la pluralidad de controles parece alimentar un creciente enredo del Estado del cual se nutre la corrupcin. Desde la dcada del setenta y, posteriormente, en el informe sobre las finanzas pblicas intergubernamentales dirigido por el profesor canadiense Richard Bird, se plante, por una parte, que el problema del subdesarrollo
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no resida en la carencia de recursos sino en su inadecuada utilizacin y, por otra, que el origen de las fuentes de financiacin de una poltica o entidad condiciona las posibilidades de usar el gasto de manera eficiente [Bird 1981] . Las recomendaciones para lograr la eficiencia del Estado indujeron un replanteamiento de las formas de organizacin estatal y de los principios que deberan orientar la distribucin de recursos entre niveles de gobierno, el ordenamiento territorial de las funciones pblicas y las responsabilidades polticas de los gobiernos locales -encadenando el debate de la eficiencia con el del proceso de descentralizacin-. A la vez, se confront la eficiencia del sector pblico con parmetros de eficiencia del sector privado abriendo campo al debate de la relacin entre Estado y mercado. A propsito de la descentralizacin, este ensayo busca ilustrar las dificultades y los efectos provocados por el intento de disciplinar al Estado a partir de reglas del mercado. Para remontar la montaa, Ssifo calza sus pies con dos zapatos: el primero representa la reforma a las instituciones y, en particular, el proceso de descentralizacin. El segundo representa el proceso de incorporacin de reglas del mercado dentro del Estado. En la realidad, las historias de los dos procesos unas veces convergen y otras divergen. Pero para Ssifo, tratndose de sus pies, ambos halan hacia el mismo lado, es decir, hacia el mercado por la va de la descentralizacin.
4 El entonces Ministro de Hacienda, Eduardo Wiesner Duran, sostena: "La idea tradicional que quera modificar era la de que el problema fiscal es siempre un problema de insuficiencia de re cursos o de ingresos fiscales. La idea nueva a la que se le quera abrir paso era la de que si bien los ingresos tributarios son importantes, lo que realmente cuenta, en el largo plazo, es la eficiencia con que ellos se distribuyen, transfieren y utilizan" [Restrepo B. 1995, tomo I, 7]. Y 16 aos despus, la misma conviccin contina animando el anlisis sobre la eficiencia del Estado: "A pesar de las cuantiosas sumas asignadas por el presupuesto pblico, en general, los resultados no han sido satisfactorios. Una de las conclusiones de la Comisin es que, en la mayora de los sectores analizados (como educacin, justicia y defensa, entre otros) el problema no es de recursos sino de eficiencia y eficacia en su uso. Sin embargo, por diversos motivos, entre los cuales no debe descartarse la presencia de intereses de grupo, tradicionalmente en el anlisis sobre la materia y en las decisiones de poltica predomina an el criterio discutible de que la mejor solucin a los problemas es la de poner cada vez ms recursos a disposicin de sectores en dificultades y no la de mejorar los mecanismos de administracin de los mismos" [Rosas Vega 1997, Tema II, 57]. 5 "Ocurre que, por lo general, la fuente de financiamiento afecta la eficiencia con que se ejecuta un gasto o una transferencia, es decir, el tipo de recurso no es neutral frente al logro de unos objetivos a ser alcanzados a travs del gasto o de una transferencia", afirma Wiesner Duran [1992,8).
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Aqu se analizan tres aspectos recurrentes en el debate de dos dcadas: el presupuesto nacional y su relacin con los presupuestos locales, el sistema de transferencias de recursos de la nacin a las entidades territoriales y la reparticin de funciones entre niveles de gobierno. El captulo final condensa los principios de mercado que se ha intentado inocular en el Estado. E N UN PRINCIPIO ESTABA EL PRESUPUESTO El presupuesto nacional es el instrumento normativo por medio del cual se regula el proceso de asignacin de recursos que realiza un gobierno y refleja la estructura del Estado y de la administracin pblica. Su importancia es financiera y poltica pues caracteriza la accin estatal en los distintos sectores que conforman una sociedad. Los problemas de la eficiencia del Estado y del gasto pblico encuentran en el proceso presupuestal dificultades recurrentes que configuran fallas de carcter estructural. Segn los tcnicos hay cinco crticas findamentales acerca del presupuesto, que se mencionan a continuacin: a) la inflexibilidad, en cuanto que ni el Ejecutivo ni el Legislativo tienen poder discrecional que permita la asignacin eficiente de los recursos fiscales, b) el alto grado de incertidumbre, es decir, que el monto total de los ingresos y gastos de la nacin no se puede conocer con exactitud ni oportunidad, c) el desequilibrio, en tanto que puede ser fcilmente aprobado un presupuesto deficitario, d) la incoherencia, en la medida en que la programacin de los gastos de inversin y funcionamiento no est articulada presupuestal, programtica, ni institucionalmente, y e) el desajuste presupuestal entre la nacin y las administraciones locales, que se genera por la descoordinacin entre los procesos de planeacin y ejecucin de los presupuestos. En virtud de lo anterior, el presupuesto se ha convertido en un documento de carcter puramente contable con serias restricciones jurdicas, que desgasta, entorpece y bloquea el funcionamiento del conjunto de instituciones pblicas y privadas. a) El amarre de la inflexibilidad La inflexibilidad del proceso presupuestal tiene mucha relacin con la existencia de rentas con destinacin especfica, es decir, rentas pblicas asignadas a sectores o bienes cuyo financiamiento es garantizado por el Estado, que se consideran meritorios, independientemente de la situacin financiera del gobierno o de la situacin macroeconmica del pas y de los objetivos del Plan de Desarrollo corriente. La mayora son resultado de las
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constantes presiones de ciertos sectores socio-polticos que poseen el poder y, a travs del aseguramiento de intereses rentistas, garantizan su reproduccin social. Esto ha generado la progresiva prdida de la capacidad discrecional del gobierno para ejercer sus prioridades polticas, pues las rentas de destinacin especfica son asignadas previa, automtica y crecientemente, sin tener en cuenta los cambios en las prioridades del gasto. Las transferencias, especialmente las automticas, crecientes, sin contrapartidas e incondicionales, en 1997 correspondan a casi el 40% de los ingresos corrientes de la Nacin . No obstante la inflexibilidad del presupuesto no caracteriza exclusivamente este tipo de transferencias sino toda la dinmica presupuestal. En los ltimos veinte aos los gastos corrientes (funcionamiento, transferencias y servicio de la deuda) han ido aumentando su participacin en el presupuesto, restando importancia al rubro de inversiones mediante el cual se expresan las prioridades polticas del presidente de turno, que se plasman en las prioridades del Plan de Desarrollo.
GRFICO 1 GASTOS DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL 1970 - 1996 Proporcin del PiB
- Corriente - Inversin -Totai
70
72
19 74
li 76
' 19 ' 19 78 80
"T9" 82
84
88
19 ' 19 90 92
19 94
96
ANO
Fuente: CONFIS. Construido a partir de datos tomados de Restrepo, Juan Camilo [1995].
6 Los ingresos corrientes de la nacin incluyen los tributarios (impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas, multas y rentas contractuales).
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GRFICO 2 OMPOSICIN DEL GASTO PBLICO, 1990-1997 PROPORCIN DEL PIB ^.** __^-*^ ^.^..'-^
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21
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IS90
1991
1992
1993 AO
1994
1995
1996
1997
- - FUNCIONAMIENTO - - INVERSIN -*-TRANSFERENCIAS -M-INTERESES DE LA DEUDA
Fuente: Construido a partir de las cifras aportadas por Ocampo, Jos A. [1997] C o m o lo afirma la Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas: . . Se asume que la inversin es el nico gasto factible para expresar la orientacin del Plan de Desarrollo, y que la inclusin en el presupuesto se debe hacer atendiendo a criterios tcnicos (evaluacin de proyectos y rentabilidad social). Pero esta evaluacin enfrenta un dilema y es que en los ltimos aos la inversin ha sido una proporcin decreciente del presupuesto, por lo menos del gobierno central, lo cual limita el ejercicio de ^ ' planificar un monto cada vez ms escaso de recursos [Rosas Vega 1997, \Jt; Tema II, 33].
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Q u e d a claro que la accin discrecional del Ejecutivo, a travs del presupuesto, tiene muy poco margen y dificultad para imprimir objetivos de poltica que le den coherencia al proceso presupuestal. El gobierno aparece, entonces, como el gran componedor de las presiones de los distintos grupos polticos, institucionales y burocrticos, los cuales realizan un pacto de reparticin de recursos con el nimo de convertirlos en renta fija, propia y automtica .
7 "La reducida capacidad de maniobra que tiene la administracin para asignar el gasto pblico atenta contra cualquier propsito de reorientacin, de racionalizacin o de recorte. Por ejemplo, en 1986 la preasignacin se elev prcticamente al 8 5 % del gasto dejando como capacidad del gobierno para el ejercicio de programacin y de ajuste, slo el 15% del total del presupuesto. ste, entre otros motivos, es el que ms influye para que quienes piden recorte del gasto, no puedan concretar sus propuestas. La exigencia resulta vaga y general, precisamente porque el mateen de maniobra es demasiado estrecho" [Rosas Vega 1997, Tema I, 63].
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La literatura tcnica ha reclamado, a lo largo de casi veinte aos, la eliminacin de las rentas atadas y la revisin del sistema de transferencias , pero de manera extraa a este propsito, la nueva legislacin, que naci de la Constitucin de 1991, ha sido un caldo de cultivo para stas. Dicha situacin introduce serios obstculos al proceso de evaluacin de metas y resultados pues impregna de incertidumbre su medicin. Por otra parte, aunque se propuso la elaboracin de un presupuesto por programas que vincularan recursos con metas cuantificables y lograran "la aplicacin permanente y continua de criterios de beneficio-costo con el fin de realizar un seguimiento permanente de la eficiencia en el uso de los recursos pblicos" [Velzquez Cock 1986, 152], el presupuesto no cont con un marco legal que lo pudiera hacer efectivo y su base fie eliminada con la Ley 38 de 1989. Otra de las soluciones tcnicas para el problema de la inflexibilidad era que, el gobierno, al aplicar el principio de universalidad que todos los ingresos y gastos del sector pblico deben ser incluidos en el presupuestoincluyera por decisin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) las utilidades y supervits de las entidades y empresas estatales en los ingresos de capital de la nacin, hacindolos de libre asignacin y propiedad de sta [Velzquez C. 1986, 49-54]. Por esta va, los ingresos de la nacin dependen, en gran medida, de la situacin de las empresas industriales y comerciales del Estado, que adems de ser peligrosa, es una seria contradiccin al proceso de descentralizacin. b) La incertidumbre que carcome El alto grado de incertidumbre del presupuesto est relacionado con la inconsistencia entre el aprobado inicialmente y el ejecutado finalmente. En la dcada de los ochenta, dicha inconsistencia responda a la maraa jurdica que slo permita incluir en el presupuesto nacional los ingresos y gastos ya comprometidos, es decir, partidas respaldadas con crditos judi,
8 A este propsito se escribe en el informe de 1986: "Una fuente diferente de ineficiencia es la tendencia de asignar ingresos para fines especficos. La destinacin especfica de rentas conduce a una asignacin del gasto que no corresponde necesariamente a la distribucin ms racional. [...] Se configura as un elemento de inflexibilidad presupuestal que entorpece significativamente el manejo de la poltica fiscal" [Velzquez 1986, 10-11 ]. Es por ello que: "La Comisin recomienda la eliminacin total de la destinacin especfica de rentas. [...] La eliminacin de la destinacin especfica de rentas tiene el propsito de mejorar la eficiencia y la flexibilidad del presupuesto" [Velzquez 1986, 7].
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cialmente reconocidos o con leyes decretadas con anterioridad. Por ejemplo, no se podan incluir los ajustes salariales o crditos esperados que no estuvieran contratados. El gobierno, para suplir todas sus necesidades y cumplir los compromisos polticos, recurra a una gran cantidad de presupuestos adicionales que le permitan cubrir los 'faltantes presupustales', que se definen como la diferencia entre ingresos corrientes y gastos corrientes [Bird 1981, cap. IV]. Los presupuestos adicionales fueron eliminados con el Decreto-Ley 111 de 1996 , que se constituye en el actual Estatuto Orgnico del Presupuesto. Sin embargo, se permiti que junto a la ley de presupuesto se le diera trmite a una ley de recursos adicionales'", que no es ms que un gran presupuesto adicional. Por lo tanto, sigue siendo imposible prever el monto total de apropiaciones y de rentas que el gobierno pretende tener a su disposicin, lo cual hace del presupuesto una herramienta muy imprecisa a la hora de medir el verdadero papel del gobierno en la asignacin de recursos. c) El vrtigo que desequilibra El presupuesto es desequilibrado porque se proyectan gastos sin tener las fuentes de financiacin". En otras palabras, se aprueban presupuestos deficitarios, que -al no ser sancionada la ley de recursos adicionales conducen a la ejecucin de presupuestos desequilibrados. El desequilibrio presupuestal explica las recurrentes reformas tributarias y el creciente endeudamiento del sector pblico. Adems, el reformismo tributario promueve constantes cambios en las reglas de juego, no slo para el sector productivo, sino para la tributacin local. Ambas consecuencias generan una incertidumbre que alimenta la ineficiencia en la asignacin de recursos.
9 Este decreto recopila toda la legislacin presupuestal desde 1989: la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995. 10 Artculo 55 del Estatuto Orgnico del Presupuesto. 11 El artculo 347 de la Consritucin Poltica de Colombia estipula: "Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondr, por separado, ante las mismas comisiones que estudian cl proyecto de ley del presupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podr aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trmite podr continuar su curso en el perodo legislativo siguiente".
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El desequilibrio, las adiciones y los presupuestos deficitarios son el resultado del funcionamiento de la poltica del sistema representativo. El Congreso no aprueba un presupuesto definitivo porque le es ms rentable negociar varias veces el precio de la adhesin a las iniciativas ms importantes del ejecutivo, y el gobierno logra mayoras parlamentarias que le dan estabilidad y 'gobemabilidad', mediante la reparticin continua de partidas presupustales, cargos pblicos y derechos de contratacin.
Entre el miedo a la libertad irresponsable y la tontera que tranquiliza Otro punto crtico sealado en el debate tcnico de las finanzas intergubernamentales hace referencia a la separacin funcional de la programacin de los gastos de inversin (a cargo del D N P ) y los gastos de funcionamiento (a cargo del Ministerio de Hacienda). Para muchos, esta separacin provoca problemas en la ejecucin de los programas, puesto que es comn que las obras se realicen y no tengan quin las ejecute, o lo contrario. Citando la Comisin de Gasto Pblico: "Como consecuencia, no puede haber previsin en materia de las consecuencias futuras sobre los gastos de funcionamiento que se derivan de los proyectos de inversin programados" [Velzquez Cock 1986,57]. Once aos despus, Ssifo patina sobre la misma trampa. Se queja la Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas: "Esta fragmentacin no es compatible con una programacin que anticipe los efectos del gasto presente sobre el gasto futuro, por lo que muchos programas del gobierno se quedan sin medios para operarlos o se conceden sumas superiores a sus costos reales. En ambos casos, existe un evidente despilfarro" [Rosas Vega 1997, Tema II, 19]. La ejecucin del gasto tiene serias limitaciones no slo por las discordancias existentes en el proceso de programacin de inversin y funcionamiento, sino tambin porque a travs de la demora en los desembolsos de tesorera se controla el impacto de las finanzas pblicas sobre los agregados monetarios y, especialmente, sobre la inflacin. La prctica de retrasar los giros genera incertidumbre sobre la disposicin de recursos en el nivel local, retraso de los compromisos asumidos, encarecimiento de las obras en curso
d)
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e ineficiencia en la ejecucin de los presupuestos locales y de las instituciones pblicas . El diagnstico es claro mas no la solucin, debido a la ausencia de consenso sobre si debe existir una entidad que centralice todas las funciones del proceso, o buscar la conciliacin entre las oficinas que realizan las funciones de programacin. En este ltimo sentido, la creacin del Consejo Superior de Poltica Fiscal (CONFIs) fie un paso fiindamental para coordinar diversos ministerios y departamentos administrativos alrededor de la bsqueda de coherencia en la programacin presupuestal. Subsiste la duda sobre la eficacia de dicha coordinacin, la cual depende adems, de la dinmica interna de cada equipo de gobierno.
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e) El rompecabezas para armar El presupuesto es desajustado en lo que se refiere a las relaciones entre niveles de gobierno, principalmente de dos maneras crticas: i) existe una grave desarticulacin entre los procesos de planeacin local y el proceso de planeacin nacional, pues se realizan a destiempo; ii) en el nivel local, la planeacin y elaboracin del presupuesto no estn relacionadas y compaginadas eficientemente. Respecto al primer punto, el problema tiene profundas races en el sistema electoral. Las elecciones de alcaldes y gobernadores se llevan a cabo en momentos diferentes a los comicios presidenciales, por lo cual la planeacin regional y local se hace antes o despus de la formulacin del Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, siempre los planes locales y regionales estn subordinados al Plan Nacional y a la rigidez que les imponga el Plan de Inversiones Pblicas. Por ejemplo, los alcaldes y gobernadores fieron elegidos a finales de 1997, se posesionaron en enero de 1998 y tuvieron plan de desarrollo en abril. De otro lado, las elecciones presidenciales fijeron en mayo y junio de 1998, el presidente se posesion en agosto y puso a discusin del Congreso, en abril de 1999, su plan de desarrollo, al cual estn subordinados los planes regionales y locales cuyas prioridades tuvieron
II "Se opera sobre el Plan Anual de Caja (PAQ de las entidades, limitando los pagos e introduciendo retrasos e ineficiencias. Este procedimiento se refleja en una menor disponibilidad de bienes y servicios, mayores costos para los contratos pblicos y distorsiones para la programacin y ejecucin presupuestal de las entidades; generando la oportunidad y las condiciones para el incumplimiento de las metas y la evasin de las responsabilidades" [Velzquez Cock 1986, 37].
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que esperar un ao para ser atendidas. De esta manera, la asignacin de recursos en el nivel local pierde total pertinencia, puesto que cuando las prioridades son atendidas por el Plan de Inversiones Pblicas, stas ya han cambiado o se han vuelto mucho ms considerables. El mejor de los casos sera aqul en el cual las elecciones de alcaldes y gobernadores fueran despus de las presidenciales, para garantizar que sus planes de desarrollo se puedan formular de acuerdo con las prioridades de la planeacin nacional. En segundo lugar, el presupuesto y la planeacin local no estn articulados debido a que el primero no depende de las prioridades de gasto de la segunda, sino ms bien de la rigidez que le imponer los recursos que le son transferidos del nivel nacional. A pesar de que, desde el inicio, Ssifo tuvo conciencia de las cinco pruebas que estaba conminado a superar para alcanzar la cima de la eficiencia, el proceso presupuestal sigue teniendo fallas estructurales que impiden la asignacin eficiente de los recursos. Se mantiene la inflexibilidad que impone el pago del servicio de la deuda, el cubrimiento de los dficits de las entidades pblicas y el mantenimiento de las rentas con destinacin especfica. La dinmica institucional no articula, con suficiencia, el presupuesto y la tributacin, es evidente la desconexin entre polticas territoriales y sectoriales y, an ms grave, entre los proyectos de inversin y las necesidades regionales. En la actualidad an aplican las denuncias hechas por la Misin de Finanzas Intergubernamentales en Colombia de 1981, y que recuerda la Comisin de Racionalizacin del Gasto y las Finanzas Pblicas de 1995: "El presupuesto se empleaba como instrumento para controlar el gasto; por su diseo, no contribua al anlisis econmico, ni a la planificacin y tampoco a la toma de decisiones. Era un presupuesto convencional para el contralor, no para el administrador" [Rosas Vega 1997, Tema II, 35-36]. Grave conclusin que se mantiene por "el carcter subalterno del presupuesto en relacin con otras polticas o urgencias y su inocuidad como instrumento de gestin y de evaluacin. El documento anual aprobado por el Congreso se asimila a un gran cartapacio de cifras y de clasificaciones y no al medio para cumplir los objetivos de la poltica, en particular la plasmada en el Plan de Desarrollo" [Rosas Vega 1997, Tema I, Prembulo]. Entonces para qu derrochan tanta energa burocrtica y tecnocrtica los funcionarios del Departamento Nacional de Planeacin y los diferentes ministerios sectoriales en redactar un Plan de Desarrollo que no incide en los presupuestos anuales y, por lo tanto, en la expresin real de las prioridades de gasto y del poder en Colombia?
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Cada una de las fallas que aquejan la estructura y ejecucin del presupuesto nacional se mantiene 20 aos despus de un claro diagnstico y de iniciativas fallidas. Como se vio la descentralizacin no ha sido ajena a este esfuerzo, por el contrario, ha sido muletilla recurrente en el andar de Ssifo. En vez de permitrsele al ejecutivo central recuperar la flexibilidad y discrecin sobre el presupuesto nacional mediante el sometimiento de las transferencias a presupuestos por programas evaluables y corregibles sobre la marcha, se han atado las polticas tributarias y no tributarias del ejecutivo nacional al esquema de transferencias y, con ello, se ha sellado -con candado constitucional- la inflexibilidad del presupuesto . Si la cabeza de Ssifo est enjaulada, sus pies estn encadenados. El gasto social amparado en el presupuesto nacional se distribuye por sectores y porcentajes rgidos para los departamentos y municipios, lo cual convierte a las transferencias en una camisa de fuerza que aprisiona a los mandatarios locales e imposibilita el uso flexible y discrecional del presupuesto. En lugar de abolir la incertidumbre sobre los gastos totales de las polticas sociales, mediante la reduccin -de las partidas giradas a una simple frmula matemtica, el nivel central se las arregla para seguir gastando, por diversas vas, en las mismas funciones que descentraliza. La cabeza cultiva el escenario de su perpetua incertidumbre, aquella que resulta de la transaccin de adhesiones de las mayoras parlamentarias a las propuestas del Ejecutivo y del costo que acarrea legitimarse, ante la sociedad, mediante una poltica social exclusiva del presidente -de todos los presidentes- fuera de las partidas transferidas por la descentralizacin. En vez de proteger el presupuesto nacional de las presiones deficitarias, mediante la transferencia a las localidades de los recursos equivalentes a los gastos que no han de ser ejecutados por el nivel central [Wiesner Duran 1992], contina la costumbre de recurrir, irracionalmente, al presupuesto nacional cada vez que hay problemas de financiacin en los territorios [Velzquez 1986]. La descentralizacin no es la causa principal
13 "Para cl gobierno central, otra dificultad que reporta el mtodo vigente es la inflexibile atadura establecida en la Constitucin entre la cesin de recursos a las entidades regionales y el comportamiento de los ingresos corrientes de la Administracin Central" [Rosas Vega 1997, Tema III, 24].
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del creciente dficit fiscal' , pero acompaada del gasto presidencial, de la presin local por mayores recursos a los transferidos y del gracioso socorro que, selectivamente, el Ejecutivo y las fierzas parlamentarias realizan, contribuye a aumentar la bolsa territorial que presiona el dficit. En vez de ayudar a superar la arbitraria separacin entre gastos de inversin y de fimcionamiento -sometindolos a los imperativos del desarrollo de ia infraestructura de servicios sociales en las localidades- las transferencias perpetan el denunciado absurdo de la separacin, porque el temor de que las administraciones locales hagan uso indiscriminado de los recursos es mayor que la convivencia con la tontera. Por ltimo, vale aclarar que la razn de ser de la descentralizacin es armonizar las prioridades de desarrollo entre niveles de gobierno; planes y presupuestos nacionales apoyando y respetando planes y presupuestos locales. Ya se advirti: no se articula la cabeza con los pies, lo que hace del andar de Ssifo un espectculo torpe y penoso. Hay que aadir, adems, que cada ley, decreto, reforma ministerial o de entidades administrativas y programas presidenciales tratan a las localidades como sacos rotos en los que se echa cuanta responsabilidad se le antoja a las neuronas nacionales.
E L NERVIO DE LA GUERRA
Si 'el nervio de la guerra es el dinero', las transferencias de recursos de la nacin a las entidades territoriales constituyen el nervio del proceso de descentralizacin. Ningn tema como ste concentra tanto la atencin de todas las misiones y estudios, lo mismo que las principales leyes sobre la descentralizacin establecen los principios de reparticin de recursos, los objetivos y el marco de regulacin. El periplo de Ssifo se puede recorrer en cuatro pasos: a) el diagnstico general que justifica la existencia de un sistema de transferencias y sus objetivos, b) las preocupaciones ms recurrentes que suscitan los giros de la nacin a las entidades territoriales, c) las propuestas ms relevantes sobre la materia y algunas realizaciones, y d) las limitaciones en la consecucin de los objetivos propuestos. Al trmino de este anlisis, y tras haber escudriado las fisuras de la roca, se impone el reto de proponer una crtica ontolgi-
14 Otros gastos como el pago de la deuda externa e interna, la financiacin de los mltiples aparatos de justicia salidos de la reforma a la Constitucin, la guerra, la corrupcin y sobre todo, el costo fiscal de la errtica poltica monetaria, explica el creciente dficit.
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ca a los conceptos centrales que soportan los estudios tcnicos y los cambios normativos que constituyen el mito de Ssifo. a) Visiones, temores, andanzas y desviaciones En virtud del carcter centralizado del Estado y del rgimen poltico, la inversin pblica en infraestructura y servicios sociales se concentr y centraliz en ciertos territorios y grupos de poblacin. La organizacin del presupuesto nacional y las instituciones por sectores especficos fue la manera como el gasto centralizado canaliz la selectividad de su intervencin. La restriccin territorial y social del acceso a los servicios del Estado limita la expansin e integracin de los mercados -preocupacin central en la dcada de los setenta dificulta la integracin poltica y social de los ciudadanos por la va institucional -preocupacin central de la dcada de los ochenta- y, de manera ms acuciosa, facilita la hegemona territorial del narcotrfico, los grupos subversivos y paramilitares -preocupacin central de la dcada de los noventa-. Entonces, por razones econmicas, de equidad, polticas y de orden pblico se cuestionan las formas de organizacin central y sectorial del gasto y de las instituciones. Cmo hacer para que la intervencin del Estado se extienda por el pas y llegue a sectores sociales que, tradicionalmente, han carecido de ella? La respuesta se busca en la descentralizacin de recursos y funciones, y en un cambio de los objetivos y sujetos prioritarios de la poltica social [Restrepo B. 1996]. En trminos generales, se fortalecen las transferencias de recursos a las entidades territoriales para que stas presten los servicios sociales, fundamentalmente los de salud y educacin bsica, saneamiento ambiental y agua potable, pero tambin los servicios pblicos domiciliarios. Para los pobres y los grupos de poblacin vulnerables, desatendidos por los servicios estatales, se disean estrategias complementarias mediante programas especficos para la tercera edad, las mujeres, los nios, las etnias y las poblaciones vctimas de catstrofes naturales y de la violencia. El balance de los debates arroja un consenso sobre tres obligaciones que el sistema de transferencias debera atender. Primero, financiar un mnimo de infraestructura y polticas sociales en todo el territorio. As se apoyaran los bienes meritorios, es decir, aquellos a los cuales toda la poblacin debera acceder para estar en condiciones de vincularse de manera competitiva en el mercado. Adems, son bienes que generan externalidades positivas ms all de la entidad territorial en donde se presta el servicio. Por ejemplo, la salud y la educacin.
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Segundo, combatir las disparidades entre diversas entidades territoriales en cuanto a la capacidad de financiar las polticas sociales. Esta preocupacin es un remanente de las estrategias de lucha contra los desequilibrios regionales -afn tpico de las dcadas del sesenta y setenta- y se encamina a la aplicacin de criterios de equidad en favor de las entidades ms precarias, en trminos fiscales. Y tercero, convertir las transferencias en un mecanismo de financiacin de los servicios y polticas sociales. En resumen, con el giro de recursos de la nacin a las entidades territoriales se debera expandir la cobertura social y territorial de los servicios pblicos, combatir las disparidades entre territorios y propulsar la equidad, esto es, ampliar la distribucin social de oportunidades. Completaran los objetivos del sistema de transferencias, los programas presidenciales y sectoriales nacionales de apoyo a la poblacin pobre y los grupos vulnerables, no atendidos por las polticas sociales permanentes. De igual manera existe un consenso sobre las amenazas que acarrean los sistemas de transferencias. El malestar tiene que ver con los efectos que provocan los giros de la nacin a las entidades territoriales; con ciertos tipos de transferencias llamadas "de destinacin especfica"; y con toda una tipologa usual de transferencias; pasa por el temor sobre su desviacin para propsitos contrarios a los estipulados; y termina preguntando por el modelo ms adecuado de relacin entre la nacin y las entidades territoriales para que el sistema alcance los objetivos propuestos. La principal preocupacin es que los giros de la nacin a las entidades territoriales generen una sustitucin del esfuerzo fiscal local' , supuesto mal llamado 'pereza fiscal' o exportacin de impuestos de la nacin a las localidades' . Se dice que los giros de la nacin no incentivan su uso eficiente en el nivel local porque provienen de un espacio territorial diferente de aqul en donde, finalmente, se ejecuta el gasto. Es ms, se supone que el origen del recaudo condiciona las posibilidades del uso eficiente del gasto porque
15 Al respecto, Eduardo Wiesner Duran [1992] comenta: "Lo que yo llamara el 'efecto sustitutivo de esfuerzo' de todo gasto, transferencia, o asignacin de una renta con destinacin especifica. [...] La experiencia colombiana es muy rica en ejemplos donde el sistema de financiamiento escogido -el de transferencias por ejemplo- se ha traducido en una prdida del esfuerzo fiscal o financiero global". 16 "Si bsicamente no hay tributacin local significativa, cmo logran sobrevivir [departamentos y municipios]?. La respuesta pareciera ser que ellos, nter alia, "exportan impuestos" [...] e importan transferencias del resto del pas [Wiesner 1992, 241].
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una entidad que recibe transferencias en donacin pierde el estmulo para usarlas con eficiencia, a diferencia de cuando obtiene sus ingresos mediante un crdito o, mejor an, mediante un esfiierzo fiscal propio. Las transferencias que generan mayor malestar son las denominadas 'gastos de destinacin especfica' que son partidas cedidas para financiar polticas sectoriales determinadas. Por qu? Primero, inflexibilizan el presupuesto local y nacional, impidiendo un uso discrecional del mismo. Segundo, fortalecen la inercia presupuestal, que obliga a destinar partidas incluso a necesidades cuya vigencia haya expirado. Tercero, introducen sesgos de iniquidad en el presupuesto, en detrimento de sectores desprovistos de partidas aseguradas. Por ltimo, unos pocos afirman que la seguridad de la partida estimula poco la eficiencia del gasto en la entidad receptora y sin duda- alimenta una dinmica perversa de los sectores sociales, polticos e institucionales que compiten por traducir todas sus demandas y aspiraciones en gastos de destinacin especfica. Tales temores aumentan cuando los gastos de destinacin especfica no exigen contrapartidas y no estn condicionados a la obtencin de resultados. En tales casos, adems de generar inflexibilidad presupuestal, implican pereza fiscal e ineficiencia en la administracin de los recursos. Sobre las transferencias existe otra inquietud: que se destinen a gastos de funcionamiento y a aumento de la burocracia, en detrimento de la inversin, y de la cobertura y calidad de los servicios descentralizados. De la misma manera, se teme que sirvan para apalancar la capacidad de endeudamiento territorial en proporciones que conduzcan a desviar el destino de los giros posteriores y la estabilidad del presupuesto local . Por ltimo, persiste la duda sobre cmo garantizar objetivos legtimos de poltica pblica a travs de un sistema de transferencia. Se cuenta con dos modelos tipolgicos : uno es el "esquema del agente-principal",
17 Segn Ana M. Arias [ 1999], se dan tres fenmenos que deben estar conectados: un aumento de las transferencias de la nacin a los departamentos, un estancamiento de los ingresos propios captados por los departamentos y un incremento del endeudamiento (en un 362% entre 1990 y 1997). Por lo tanto, concluye a travs de un ejercicio economtrico, que las transferencias han servido para apalancar la capacidad de endeudamiento de los departamentos. Y que, debido al estancamiento de los ingresos propios, la deuda se pagar con las transferencias, lo cual desva los objetivos constitucionales establecidos para ellas. 18 Para una lectura de los dos modelos presentados, en trminos de facilitar la gobemabilidad del rgimen poltico, ver Ochoa y Restrepo [1997]
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donde el "principal" es la nacin que recaba los ingresos y gira los recursos para los objetivos que la misma determina. En consecuencia, tiene la potestad de condicionar el destino final de los recursos y los modelos de organizacin funcional de los servicios prestados, y de establecer los parmetros de informacin requeridos para las evaluaciones que ella hace del desempeo de los "agentes" ejecutores de sus designios, es decir, los gobiernos locales. El segundo modelo se conoce como "esquema del escogimiento pblico local". En ste, el "principal" es el gobierno local que, en concurrencia con los pobladores, expresa una revelacin de preferencias de gasto que priman y orientan los giros de la nacin, los programas de apoyo sectoriales y los sistemas de informacin y evaluacin, mediante una rendicin pblica de cuentas en el nivel local.' Para muchos autores la descentralizacin colombiana es un hbrido de estos dos modelos [Ocampo 1995]. En efecto, los recursos que financian la descentralizacin provienen de la nacin, y la Constitucin y las leyes determinan su destino taxativo. Adems, mediante los decretos de la descentralizacin y las polticas sectoriales de los ministerios, se fijan los requerimientos administrativos para el uso de los recursos y las funciones transferidas. Sin embargo, la eleccin popular de mandatarios departamentales y municipales consolid el liderazgo y la legitimidad de los gobernantes locales. Por otra parte, el situado fiscal, la participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la nacin y las funciones descentralizadas son derechos adquiridos por las localidades, sobre los cuales ni el gobierno nacional ni el Congreso pueden disponer a su antojo, a menos que se modifique la Constitucin Poltica. Esta ambigedad genera tensiones entre el nivel nacional y los gobiernos locales. Para el primero, los mandatarios territoriales no cumplen los preceptos nacionales y desvan los objetivos del proceso de descentralizacin, por lo que se hace imperioso capacitarlos, enviarles apoyo tcnico o, francamente, disciplinarlos. Para los segundos, el gobierno nacional establece un injustificado y lesivo esquema de control y tutora e impone rgidas directrices sobre los recursos y finciones transferidos. Las posturas ms
ig Algunos ensayistas proponen una versin comunitarista del esquema de escogencia pblica local, en donde el factor principal no es, exclusivamente, la administracin pblica, sino las comunidades, las cuales, mediante ejercicios de planeacin y elaboracin participativa del presupuesto, con ejecucin y control social, definen la revelacin de preferencias. Ver, por ejemplo, Forero [1998].
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radicales de ambos bandos exigen echar atrs la relativa autonoma delegada o, por el contrario, llegar hasta una verdadera autonoma local, semejante a una organizacin federativa del Estado. Aclaradas las visiones y temores que guan a Ssifo, se considerarn ahora las principales realizaciones del proceso. Para empezar, a partir de la reforma constitucional de 1986, se transfiri el 50% del Impuesto al Valor Agregado (iVA) a los gobiernos locales y la responsabilidad de ejecutar las polticas sociales bsicas. Para las mismas funciones, la Constitucin Poltica de 1991 sustituy la fuente de las transferencias por el 46% de los Ingresos Corrientes de la Nacin (ICN) y as increment el monto total. Pero, an cuando la presin acumulada por dcadas contra los gastos de destinacin especfica qued consignada en la Constitucin, mediante su prohibicin expresa, el mismo artculo que los prohibe, excepta los destinados a las polticas sociales , es decir, todo el proceso de descentralizacin. Las transferencias de la Nacin no pueden ser usadas a discrecin de los gobiernos locales, por el contrario, en su totalidad son gastos de destinacin especfica, en su mayora para salud y educacin y, en segunda medida, para saneamiento bsico y agua potable . La financiacin de otros sectores, como la vivienda de inters social, la generacin de empleo y las polticas para grupos sociales vulnerables , qued sin amparo legal y constitucional.
10 Art. 359 de la Constitucin Poltica de Colombia: "Se exceptan de la prohibicin de rentas de destinacin especfica: 1) Las participaciones previstas en la Constitucin en favor de los departamentos, distritos y municipios; 2) Las destinadas para inversin social y; 3) Las que, con base en leyes anteriores, la nacin asigna a entidades de previsin social, y a las antiguas intendencias y comisaras". U Las transferencias de la nacin a los municipios se realizan a travs de dos rubros: el situado fiscal para salud y educacin que son en su totalidad una renta de destinacin especfica, y que distribuye el 20% para salud y el 60% para educacin. El 20% restante lo destina el departamento o distrito de salud o educacin entre estos dos sectores (Ley 60/93, art. 10, pargrafo 1). El segundo rubro est conformado por las participaciones de los municipios cn los ingresos corrientes de la nacin. De stos, el 80% son una renta de destinacin especfica -para salud (25%), educacin (30%), agua potable y saneamiento bsico (20%) y educacin fsica, recreacin y deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre (5%). Y la libre asignacin del 20% slo puede ejecutarse en los mismos sectores sealados (Ley 60/93, art. 22). 11 Las necesidades sociales desprovistas de financiacin amparada en la Constitucin o en las inercias del presupuesto crean un vaco que es colonizado por los programas presidenciales y financiado en su mayora por crdito externo. Las falencias en la cobertura social y temtica de las polticas sociales estructurales aseguran el terreno para que los presidentes puedan hacer "su propia poltica social" y, de paso, para que cada cuatro aos sta sea cambiada, los programas desmontados y el aprendizaje institucional vuelto a empezar.
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No obstante, la propensin a consagrar gastos de destinacin especfica se extiende a las regalas en una proporcin de 38% de los recursos del Fondo Nacional de Regalas. ' Por otra parte, se ha tratado de subordinar las transferencias al logro de desempeos de las entidades territoriales . En el mismo orden de ideas, todo el sistema de cofinanciacin y los programas presidenciales de poltica social exigen contrapartidas a las localidades para hacerlas beneficiarlas de los proyectos. Sin embargo, el grueso de las transferencias por situado fiscal (24% de los ICN) y participaciones municipales en los ingresos corrientes (22% de los ICN) no estn expresamente subordinados a presupuestos por programas, logros de metas de ejecucin o desempeos administrativos. Parece que de nada le vali a Ssifo poseer un diagnstico certero, claridad de intencin y cdigo de ruta. El sistema de transferencias, a pesar de la insistencia de misiones y de estudios tcnicos, consagra un carcter automtico y creciente para la mayora de los recursos, condicionado por sectores de poltica social -cumplir los gastos de destinacin especfica- y a la vez no condicionado en el logro de objetivos y metas especficas de poltica social. b) A pesar de todo, pobremente, se cuela la equidad Aun cuando en el debate tcnico sobre la descentralizacin predomina la bsqueda de la eficiencia, el inters por la equidad se ha ido colando penosamente. Las relaciones entre transferencias y polticas redistributivas se desarrollaron en tres actos. El primero, en el cual el gasto se realiz de manera centralizada para financiar los sectores sociales prioritarios de la poltica social, la salud y la educacin. El segundo, en el que la descentralizacin de recursos sectoriales incorpor la dimensin territorial. Y el tercero, en el cual se introdujeron criterios de pobreza y 'poblacin objetivo' para calcular las partidas distribuidas. En el primer acto, herencia del Estado centralista, las polticas sociales estructurales de salud, educacin, saneamiento bsico, agua potable, vi-
23 Primero, la ley 12 de 1986 consagr el 0.5% de las transferencias como premio a las entidades territoriales de menos de 100.000 habitantes que cobraran un impuesto predial superior al promedio regional. Despus, el artculo 357 de la constitucin nacional y sus reglamentos posteriores establecieron que el 18% de las participaciones de los municipios en los ingresos corrientes estuvieran supeditados en proporciones idnticas, es decir, cn un 6%, a logros administrativos, fiscales y en reduccin de la pobreza (art. 24, ley 60 de 1993).
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transporte y recreacin se concibieron como complemento indirecto del salario de los trabajadores del sector pblico y privado. La poblacin y los trabajadores pertenecientes al sector informal fueron sujetos prioritarios de programas de asistencia, beneficencia, programas nacionales especiales y relaciones clientelistas de intercambio entre bienes y servicios en contraprestacin electoral. A la organizacin de la poltica social estructural se le critic la concentracin, territorial y social, de la cobertura y acceso a los servicios. Adems, que sus programas ms amplios y permanentes tuvieran como prioridad el mundo del trabajo formal, ubicado en las urbes y sectores productivos, en detrimento de vastas zonas del pas, del sector rural y de los pobres. Esta fue una de las principales motivaciones para fortalecer las polticas sociales mediante un proceso de transferencia de recursos hacia las entidades territoriales. En el segundo acto, los recursos empezaron a girarse con criterio territorial, bsicamente calculando la cantidad de poblacin residente en las localidades [Ley 12 de 1986]. A esta frmula se le critic mantener el sesgo distributivo en favor del sector urbano y desconocer que ste capta los mayores recursos fiscales propios, que tiene presencia de programas de poltica social del nivel nacional e instituciones privadas con proyectos de asistencia, y que su poblacin posee capacidad monetaria para comprar servicios y bienes sociales a proveedores privados. La ausencia de criterios de equidad agudiz sus efectos al sancionar a los pequeos poblados de entidades territoriales cuya actividad productiva era escasa, los recursos fiscales propios exiguos, inexistentes los programas de poltica social provenientes de la nacin y, como si fuera poco, eran expulsores de poblacin (siendo que la cantidad de habitantes era el criterio bsico para asignar recursos). Adicionalmente, esparcir recursos a todas las entidades territoriales no garantiz que, en ellas, se destinaran a la poblacin con mayores carencias. El tercer acto comenz con la Constitucin Poltica de 1991 en virtud de la cual la clave de reparticin de recursos deba realizarse, segn la ley, en buena medida atendiendo criterios de pobreza . Pero, una vez ms, es necesa-
24 El 40% de las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la nacin se calcula en relacin directa con el nmero de habitantes con necesidades bsicas insatisfechas ( N B I ) y un 20% en proporcin al grado de pobreza de cada municipio, en relacin con el nivel de pobreza promedio nacional. Adems, un 6% de acuerdo con el progreso demostrado en la calidad de vida de la poblacin del municipio, medido segn la variacin de los ndices de N B I en dos pimtos diferentes en ei tiempo, estandarizada (Ley 60 de 1993).
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sirvan para calcular la reparticin de recursos entre entidades territoriales y otra cosa, bien distinta, es que esos recursos se inviertan efectivamente en los pobres. Ms aun la ley puede tener im efecto perverso sobre la pobreza. Mientras que el 6% de los giros estimulan la reduccin de los ndices de pobreza, el 60% est condicionado a la cantidad de pobres que tenga la entidad. Es decir, a ms pobres ms recursos se transfieren a los municipios. Finalmente, no sobra sealar que el destino de las transferencias mencionadas, solamente en una pequea proporcin, est relacionado con gastos que afectan el ndice de necesidades bsicas insatisfechas. Curiosa lgica que condiciona un giro al comportamiento de una variable que no es afectada directamente por la utilizacin de los recursos transferidos. Extraa paradoja, cuando al fin despus de muchos aos la descentralizacin se encuentra con la pobreza, puede ser que se est desestimulando la lucha contra la pobreza en las localidades y no su reduccin. La dudosa vocacin de la Ley de Transferencias de ser un dispositivo contra la pobreza es corroborada con el anlisis de los giros realizados entre 1994 y 1999. A partir de cifras aportadas por el DNPy de la clasificacin departamental segn niveles de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) que realiz Ana M. Arias con base en los ltimos censos de poblacin, se puede concluir que en la prctica la distribucin de las transferencias no es distributiva en ningn sentido. Casi las tres quintas partes del situado fiscal transferido a los departamentos llegan a aquellos que tienen menores ndices de NBI, mientras los departamentos ms pobres slo reciben el 15% de este rubro . De otro lado, las participaciones de las regiones en los ingresos corrientes de la nacin se distribuyen en im 55,6% entre los departamentos ms ricos,
2.5 Las categoras de los departamentos en cuanto a las Necesidades Bsicas Insatisfechas se deben entender de la siguiente manera: cuando un departamento tiene un NBI del 50% significa que el 50% de la poblacin del departamento tiene alguna necesidad bsica insatisfecha. En la categora 2 estn los departamentos de Quindo, Risaralda y Valle, en la categora 3 estn Antioquia, Atlntico, Caldas, Cundinamarca, Huila, Meta, Santander, Tolima y San Andrs y Providencia, en la categora 4 estn Boyac, Caquet, Cauca, Cesar, la Guajira, Nario, Norte de Santander, Arauca, Putumayo, Amazonas y Vichada y en la categora 5 estn Bolvar, Crdoba, Magdalena, Choc, Sucre, Casanare, Guaina, Guaviare y Vaups. l6 Ana M. Arias llega a un resultado similar utilizando las cifras de la Contralora General de la Repblica: "Se encuentra que el 66% de las transferencias del Situado fiscal en 1997 se dirigen hacia los departamentos de las categoras 2 y 3, lo que significa que estos recursos se concentran en los departamentos con menores niveles de necesidades bsicas insatisfechas, y evidencia la inequidad en la distribucin del situado fiscal. Por su parte, los departamentos de categora 5 (los ms pobres y con mayores niveles de NBI) apenas reciben el 9% de los recursos del situado" [Arias 1999, 28].
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mientras que los departamentos con mayores necesidades insatisfechas reciben slo 18.6% de dichas participaciones. La relacin entre transferencias de recursos y equidad se da con mayor claridad en mecanismos paralelos al sistema constitucional de descentralizacin, a travs de la tcnica de focalizacin de recursos y los subsidios a la demanda. Es propio de los fondos nacionales de cofinanciacin y de los programas nacionales como el Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR), la Red de Solidaridad Social, el Plan Pacfico y el Plan Nacional de DesarroUo Alternativo (PIANTE), focalizar recursos en la poblacin pobre. Estos programas seleccionan la poblacin objetivo y elaboran proyeaos para beneficiarios especficos garantizando la atencin a los grupos pobres y vulnerables. Es de notar sin embargo, el carcter aleatorio de los programas y su financiacin. No son programas permanentes ni cuentan con un soporte financiero parafiscal o amparado en la constitucin poltica. Los recursos ejecutados no pertenecen por derecho a las entidades territoriales a diferencia de los de la descentralizacin. Por lo dems, son programas nacionales que involucran a los gobiernos locales en la cofinanciacin de los proyectos y parcialmente en su administracin, pero que estn bajo la direccin programtica e institucional de la nacin. Consideremos ahora los subsidios a la demanda de la poblacin. Para los ensayistas y reformadores neoliberales, los recursos otorgados a las entidades de poltica social no se han ejecutado de manera prioritaria en favor de la poblacin pobre y vulnerable. Con lo que argumentan debilitar los subsidios a la oferta, es decir, los giros a las entidades prestadoras de servicios y acrecentar los subsidios directos a los beneficiarios escogidos. stos se transfieren directamente al solicitante como en el caso de becas para estudios superiores universitarios o de tercer ciclo, o por va indirecta, al reconocer un monto fijo a las entidades prestadoras de salud por cada pobre afiliado al rgimen subsidiado de salud. Esta opcin de poltica no tiene ningn respaldo slido que la justifique , por lo que se puede sospechar la existencia de otra razn, como la
XJ Segn los datos aponados por Carlos E. Vlez esta afirmacin no es del todo vlida. Los cuatro deciles inferiores de la poblacin por nivel de ingresos, reciban en 1992 el 47.1% de los subsidios. Sin e m b a ^ , el sistema de subsidios favoreca tambin en un monto considerable a los cuatro deciles superiores, en un 31,9%. Lo cual indica que una poltica de redistribucin del ingreso debera profundizar el sistema de subsidios otorgados a travs de las instituciones pblicas con un mayor sesgo hacia los deciles ms bajos de la poblacin y, retirarlos de las capas con mayores ingresos. Tal poltica se justificara adems, porque los subsidios representan el 64,4% y el 31,7% de los ingresos de los dos deciles inferiores, mientras que para los superiores slo representan el 1% y el 4,4% [Vlez 1996].
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apuesta por mecanismos directos de asignacin de recursos semejantes a los del mercado, y el debilitamiento de las instituciones y reglas de asignacin de recursos por las instituciones estatales. ( Generalmente, las prcticas de focalizacin y los subsidios a la demanda incorporan criterios sectoriales y territoriales para su implementacin, es decir, se trata de llevar servicios sectoriales especficos a la poblacin pobre cuya localizacin obedece a criterios de distribucin territorial de recursos, una veces atendiendo zonas de rehabilitacin, otras de pobreza, de violencia y perturbacin del orden pblico, de marginalidad social e institucional manifiesta o finalmente, de substitucin de cultivos ilcitos. Los criterios territoriales de seleccin de la intervencin estatal son un avance contra la concentracin territorial de recursos y programas, propia de la organizacin centralizada del Estado. Sin embargo, el rasgo sectorial de la intervencin sigue imperando en la mayora de programas, por lo cual las diferentes variables que generan la pobreza no se modifican con la entrega de bienes y servicios especficos que slo atienden carencias puntuales [CiDER 1998a]. De otro lado, por definicin la tcnica de focalizacin y de subsidios a la demanda, es selectiva y limitada en su cobertura territorial y de la poblacin atendida, es decir, no puede pretender abarcar el universo de la poblacin marginal y necesitada de los servicios estatales, lo cual la inhabilita para suplir la insuficiencia de cobertura propia de las polticas sociales estructurales.^^ Mas aun, el objetivo de sustituir las polticas universales por las selectivas y focalizadas -a nombre de la eficiencia y la equidad- conduce de manera inevitable a agravar las dificultades de acceso de la poblacin a los servicios sociales. La pobreza implica la carencia de ingresos para comprar los bienes que determinan la calidad de vida y la dificultad de acceder a servicios incluso subsidiados. Las falencias objetivas de los pobres se complementan con precarios niveles de organizacin y la incapacidad de representar sus intereses y demandas en el mercado de bienes pblicos y privados. Es por ello que la pobreza posee un carcter material y poltico al mismo tiempo. Aho-
2.8 Una defensa de las polticas de focalizacin puede leerse en Sarmiento [1998]. Propuestas para mejorar la tcnica de focalizacin y, en particular, para anicularia al proceso de descentralizacin, los presupuestos y la planeacin local y las polticas sociales universales en CiDER [1998a].
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ra bien, las tcnicas de intervencin sobre poblaciones selectivas suelen mantener la dependencia de los pobres respecto de los programas aleatorios y discontinuos del Estado. En virtud de lo anterior, se perpeta la dependencia de los pobres respecto de los programas y funcionarios estatales; y, se posterga el fortalecimiento de organizaciones autnomas y la capacidad de representacin de intereses en la distribucin de los recursos estatales. Este efecto ms que casual, parece ser la intencin misma de la prelacin por los subsidios a la demanda contra los subsidios a la oferta. Se busca debilitar la apropiacin de las instituciones y programas del Estado por grupos sociales que conquistan derechos de manera permanente y construyen organizaciones dentro del Estado o para negociar colectivamente con l. Tambin, se quiere debilitar al Estado como ejecutor de polticas que pasan a ser contratadas con el sector privado y organizaciones de profesionales. En adelante se desea tratar con individuos aislados favorecidos por asignaciones focalizadas, dispersas y discontinuas y, que compiten entre s por los subsidios a la demanda '. El resultado ms perverso de las tcnicas de focalizacin de beneficiarios es la disputa entre entidades territoriales, organizaciones sociales y pobres por los recursos escasos ofrecidos. En vez de promocionar la solidaridad, la colaboracin y la unidad de los pobres y de aquellos que trabajan con ellos, se genera competencia, enfrentamientos y una carrera de unos contra otros. Los programas de focalizacin obligan a excluir entre iguales, es decir, entre la poblacin igualmente marginal [CiDER 1998b; Restrepo B. 1997]. Los reformadores aducen en favor de los subsidios a la demanda una relacin ms prxima entre la decisin y la ejecucin del gasto y, entre la poltica social y el beneficiario. Por esta va pretenden alcanzar mayores niveles de eficiencia que presumen ausentes en los subsidios a la oferta institucional. Afirman que, en stos ltimos, buena parte de los presupuestos financian la administracin, los operarios y la direccin de las entidades que median entre los recursos y los beneficiarios finales de las polticas. Pero, en los hechos, lo que logran es una transferencia de intermediarios, de los pol-
29 El neoliberalismo no es ajeno al inters por la participacin ciudadana en las polticas sociales, sino que posee una estrategia completa para, mediante la participacin, debilitar las organizaciones sociales y promover la competencia de usuarios por los recursos estatales, as como compiten los agentes privados en el mercado. Un desarrollo ms extenso de esta tesis se puede leer en Restrepo B. [1998].
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ticos, administradores pblicos y organizaciones sociales, hacia los tecncratas, intermediarios financieros y empresarios privados encargados de administrar y ejecutar las polticas de subsidios. Ms que alcanzar la eficiencia o reducir la pobreza, Ssifo realiza un traspaso de poder en la sociedad y el Estado. .. . .. ,, c) Pasos falsos y trastabilleros .. v... : . Esquivo ha sido el alcance de la eficiencia y limitados los aciertos del escaso inters por la equidad. Consideramos ahora una serie de crticas a algunos de los conceptos centrales que inspiran las recomendaciones de los tcnicos de visin fiscalista de la descentralizacin .
Por ms que te esfuerces eres un perezoso
Una vez ms y ante todo la plata. Ha hecho carrera una tesis con gran fuerza de convencimiento basada en una argumentacin lgica pero a nuestro juicio indemostrable empricamente e ilegtima conceptualmente: la pereza fiscal local provocada por la transferencia de recursos nacionales a las entidades territoriales. i ,.
V:''GRFICO 3 CRECIMIENTO DE LA TRIBUTACIN LOCAL 1980 - 1995 (Tasa nominal de crecimiento)
Deprtamelos
r:
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Municipios capitales
Resto de municipios El 87-95
180-87
Fuentes: Banco de la Reptiblica [1990]; Banco de la Reptiblica [1996].
30 Para una crtica a la visinfiscalista,propia de los estudios tcnicos y reformadores del proceso de descentralizacin, ver Joi^c I. Gonzlez [1994].
'..:
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Primero los hechos. Los departamentos y municipios han realizado un esfiierzo creciente y sin interrupcin en el recaudo de tributos locales entre 1980 y 1995. Ms an, el proceso de asignacin de cuantiosas transferencias, que se aceler desde 1986, no disminuy el esfuerzo tributario local, sino que por el contrario, aument su ndice de crecimiento. Por lo tanto, la presunta expectativa de la pereza fiscal no es respaldada por los hechos. Ahora bien, si consideramos la participacin de cada nivel de gobierno en el total de ingresos tributarios, se observa que la contribucin del nivel nacional se mantiene estable entre 1987 y 1995, el nivel departamental disminuye su participacin y el nivel municipal la aumenta, especialmente los municipios capitales. Cuadro 1 Ingesas tributarios de los niveles nacional departamental y municipal
Porcentaje en el total Total Impuestos fucionales Impuestos departamentales Impuestos municipales Capitales Resto de municipios 1987 lOO.O 80.5 1988 100.0 82.0 1989 100.0 80.5 1990 100.0 79.0 1991 100.0 80.8 1992 100.0 81.4 1993 100.0 81.2 1994 100.0 81.4 1995 100.0 80.8
11.4
10.5
11.2
12.3
II.O
10.3
9.6
8.6
8.8
8.0
7.5
8.3
8.7
8.2
8.3
9.2
10.0
10.4
62 18
5.9 1.6
6.4 1.9
6.6 2.1
6.1 2.0
6.3 1.9
7.0 2.2
7.9 2.1
8.1 2.3
Fuente: Banco de la Repblica [1990]. Clculos del autor.
La disminucin de la participacin de los departamentos en los ingresos tributarios totales, no se explica por la supuesta negligencia asociada a la pereza fiscal voluntaria, sino porque sus mayores fuentes son los impuestos a los cigarrillos, licor y cerveza. Nadie desconoce que estos productos estn sometidos a una fuerte presin del contrabando y la apertura eco453
DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBL\. SIGLO XX
GRFICO 4 CRECIMIENTO DE LA TRIBUTACIN COMO PROPORCIN INGRESOS TRIBUTARIOS TOTALES DE LOS

40.00 30.6 30.00 20.00 (%) 10.00 0.37 Nacin (10.00) (20.00) (30.00)
=t E
Departamento Municipios Capiteles -22.8
27.8
Resto de Municipios
Fuente: Constmido a partir de datos de Banco de la Reptiblica [1996].
nmica. La reaccin ha sido el aumento de los recaudos no tributarios, particularmente las sobretasas . De todas formas, vale la pena cuestionar el concepto de pereza fiscal. Este se basa en una creencia parida en la latitud norte que posee una organizacin federal del Estado y los tributos. Segn esta doctrina las transferencias son una exportacin de tributos de un nivel nacional de gobierno a los
31 Jaramillo [ 1998] rebate el prejuicio de la pereza fiscal utilizando las mismas cifras del Banco de la Repblica. Relaciona la tributacin municipal con la nacional entre 1987 y 1995 y afirma: "que los municipios grandes incrementaron sus recaudos tributarios en el perodo analizado entre el 8% y el 10% con relacin a los recaudos tributarios de la nacin, quiere decir esto que, incrementaron su esfuerzo en un 20% por encima del esfuerzo nacional; pero tambin se tiene la relacin de municipios pequeos, no capitales, y el resultado es realmente sorprendente porque en el mismo lapso incrementaron sus recaudos del 2% al 3% sobre los recaudos nacionales, lo cual quiere decir que, hicieron un esfuerzo del 50%, superior en forma relativa al de los municipios grandes y al de la nacin misma" Qaramillo 1999]. En el anlisis de Jaramillo se debe entender que el incremento del esfuerzo tributario de los municipios capitales en un 20% y de los municipios no capitales en un 50%, es respecto de ellos mismos y no respecto de la nacin o de la tributacin total que suma los tributos nacionales, departamentales y municipales.
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niveles subnacionales '. Por lo tanto, conducen a un remplazo de un esfuerzo tributario local por uno nacional y por esta va, a la actitud facilista y acomodada de los ciudadanos que exigen servicios y bienes del Estado sin hacer el esfuerzo de pagar por ellos . El resultado inexorable de las transferencias que inducen pereza fiscal no podra ser otro que la ineficiencia del Estado y el gasto pblico . Tres omisiones graves fundan esta tesis que es el pilar bsico de todo el andamiaje de la crtica neoliberal al sistema de transferencias. El nivel central se reserva la discrecin de direccionar la presin tributaria sobre los grupos sociales (prelacin a los impuestos indirectos), establece el origen de los montos a transferir (ingresos corrientes), fija la base gravable y los topes de los tributos locales y se reserva para s el impuesto ms generalizable, de fcil captacin y dinmico crecimiento Por lo tanto, es natural que la nacin posea mayores recursos que las entidades territoriales. En el fondo, en Colombia existe un masivo sistema de transferencias porque las principales fuentes de recursos son de carcter nacional y no local. La autonoma fiscal local no existe y no bastara para crearla aumentar la presin sobre el sistema impositivo local sin, al mismo tiempo, delegar nuevos impuestos dinmicos y cuantiosos que hoy absorbe la nacin, es decir, el concepto de pereza fiscal slo puede ser legtimo en una organizacin federal del Estado y los tributos. Por otra parte, en las dos lltimas dcadas la presin impositiva sobre los ciudadanos ha crecido de manera considerable. No sobra sealar que el crecimiento de los impuestos indirectos ha sido mayor que aquellos que
32 "Una vez se reciben este tipo de transferencias, los recursos se 'adhieren al presupuesto local' y aunque las municipalidades no rebajen formalmente los impuestos, s sustituyen parte de los recursos fiscales propios por los recibidos en la transferencia. Lo hacen simplemente no manteniendo al da las bases de tributacin o relajando la administracin. Las transferencias, despus de todo, son, como dicen Musgrave y Musgrave (1989), el equivalente de impuestos negativos" [Wiesner 1992, 60].
33 "Este pas ideal q u e R. Musgrave (1983) llama la 'La Galaxia d e la Fiscala' c o n t r a s t a c o n la realidad de las estructuras fiscales existentes, d o n d e u n porcentaje i m p o r t a n t e del gasto total lo hace el sector p b l i c o , desde varios niveles d e gobierno e instituciones y c u a n d o m u c h o s individuos y unidades territoriales gastan ms (menos) q u e sus ingresos" [Wiesner 1992, 3 8 1 ] .
34 "En trminos especficos, el recomendar dar libertad y responsabilidad a las entidades territoriales, qu se est diciendo en realidad, cuando muchas de ellas seran financiadas 'desde arriba' por medio de transferencias? Si ello es as, cmo conciliar la bsqueda de la eficiencia que depende principalmente de la fuente de financiamiento- con la calidad de un gasto que sera ejecutado por un agente territorial cuyo esfiierzo fiscal propio no financiara sino una parte del total?" [Wiesner 1992,381].
gravan la renta y el capital . Se sabe que los impuestos sobre la renta y complementarios son altamente progresivos, es decir, que disminuyen el ndice de concentracin del ingreso en la sociedad. En cambio, los impuestos indirectos tienen un efecto neutro sobre este mismo ndice. Segn Carlos E. Vlez, los impuestos sobre la renta y complementarios tienen mayor efecto sobre la concentracin de la riqueza que los impuestos indirectos' . Sin embargo, la financiacin del Estado por la va tributaria presiona ms el crecimiento del instrumento que no tiene efectos redistributivos con relacin a aqul que s lo tiene. El impuesto indirecto que tiene mayor impacto sobre la equidad es el IVA, puesto que los otros impuestos indirectos a la gasolina, las salidas al exterior o los pasajes areos se generan en el consumo de las capas medias y altas de la poblacin. Entre 1981 y 1997 el IVA creci mucho ms que el impuesto a la renta y complementarios. Se confirma as el abandono de los criterios de equidad en la poltica tributaria en favor de criterios de eficiencia. No deja de ser curioso que la eficiencia neoliberal se traduzca en una mayor presin sobre los ingresos de los estratos bajos de la poblacin, mientras que protege los ingresos de las capas altas . Ahora bien, la poblacin de mayores ingresos requiere menos asistencia en educacin y en salud pblica comparada con la poblacin de meno-
35 Los impuestos indirectos son los de aduanas, impuestos al seguro y a los fletes (ClF) a las importaciones. Impuesto al Valor Agregado (IVA), impuesto a la gasolina, timbre nacional, impuesto de timbre por salidas al exterior, impuesto a pasajes areos e impuesto sobre la financiacin extranjera. Segn datos de la DlAN, de 1989 a 1993 el impuesto de rentas y complementarios (impuestos directos) creci en un 53,3% en trminos reales, mientras cl IVA (principal impuesto indirecto) creci en un 71,7% en trminos reales [DL\N 1994]. En 1994 la renta creci cl 25,6%, mientras el IVA creci el 35%. Luego, en 1995, el impuesto de renta creci el 20% yel IVA el 24,3%. Concluye, una vez ms la D L \ N , que el "hecho significativo es el ascenso del IVA que en el perodo de anlisis logr superar en participacin al impuesto de renta y complementarios, resaltando con ello el papel preponderante que la tributacin indirecta ha venido adquiriendo en los ltimos aos" [DlAN 1996, 18]. 36 Garios E. Vlez afirma que, para el perodo 1992-1994, el Coeficiente de GlNI se redujo de 0.442 a 0.364. Dicha reduccin fue consecuencia de la contribucin de los subsidios (-0.0460) y del impuesto a la renta (-0.0323), con un insignificante y 'despreciable efecto' del IVA de slo 0.0001 [Vlez 1996, 77]. 37 "Por otra parte, cabe sealar que la Contralora General de la Repblica, con base en una encuesta de hogares de alcance nacional, pudo determinar que la elevacin de la tarifa del IVA del 14% al 16% se reflej en mayor regresividad de dicho tributo: el 10% ms pobre de la poblacin destina el 2,3% de su ingreso primario al pago del IVA, en tanto que el decil de las familias ricas destina apenas el 1,2%, en lo que consrituye un perverso efecto distributivo del ascenso de la tributacin indirecta, la cual, segn la Comisin de Racionalizacin de Gasto Pblico, pas de representar 5 puntos del PiB en 1980 a cerca de 7 puntos en 1995" [Contralora General de la Repblica 1997, 33].
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GRFICO 5 COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, 1986-1997

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1990
1991
1992
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1995
1990
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Fuente: Construido a partir de datos de Estadsticas de Banco de la Reptiblica 1923-1997.
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GRFICO 6 CRECIMIENTO DEL RECAUDO 1981 - 1997

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Crecinienlo del IVA interno
Crecimiento del IVA extemo
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Crecirnento de la Renta y cwrp.
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Nota: El IVA interno se refiere al cobrado a los bienes nacionales, el IVA externo a los bienes importados y el IVA Total a la suma de los dos anteriores. Fuente: Construido a partir de Contralora General de la Repblica. Informe financiero: Anuario 1991, Informe Avances estadsucos 1993 y Avances Estadsticos 1994.
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA. SIGLO XX
res ingresos, quienes son los grandes consumidores de las polticas pblicas. El argumento de la pereza fiscal busca presionar a los demandantes de las polticas sociales en el nivel local -la poblacin de menores ingresos- para que destinen mayor cantidad de recursos a la financiacin de los bienes que consumen. De tal manera, el argumento de la pereza fiscal esconde, de una parte, el creciente esfuerzo tributario general al que est sometida la poblacin y el carcter inequitativo por el cual opta el sistema impositivo. Y, de otra parte, busca trasladar a los municipios la iniquidad que caracteriza el sistema tributario nacional. La encerrona de los ladrillos y el cemento No deja de inquietar el hecho de que conceptos centrales de la visin fiscalista del proceso de descentralizacin se basen en prejuicios que a la postre imposibilitan la tan anhelada eficiencia en el uso de los recursos estatales. No sera tan grave la falla si no comprometiera acciones de Estado y no estuviera el prejuicio tan arraigado en las creencias de los tecncratas y de la poblacin en general. Por ejemplo, se teme que la transferencia de recursos de la nacin a las entidades territoriales sea utilizada para financiar gastos de funcionamiento en detrimento de la inversin productiva. Todo prejuicio se basa en experiencias que le dan sustento y, por lo tanto, a lo que temen y aspiran tiene asidero real. Los gastos del Estado alimentan un crecimiento de la administracin pblica que no parece corresponderse con la mejora en la cantidad y calidad de los servicios por los cuales estamos pagando. Es legtimo, entonces, pensar que las cuantiosas transferencias no terminen financiando el crecimiento de una burocracia inoficiosa. En consecuencia, la Constitucin Nacional y la frmula de reparticin de recursos establecen un sesgo discriminatorio en favor de los gastos de inversin sobre los de fiancionamiento . Toda vez cabe la pregunta sobre el tipo de bienes para los cuales se transfieren los recursos. No son para construir carreteras o puentes, ni para producir camisas o fusiles. Los giros de la descentralizacin son para financiar los servicios sociales como la educacin y la salud y stos, por su naturaleza, suponen en gran medida gastos de personal y funcionamiento. No tiene sentido establecer porcentajes de
38 La Ley 12 de 1986 estableci que la cesin del IVA deba ser utilizada en un 74,2% para gastos de inversin y en un 25,8% para ser distribuida entre inversin y funcionamiento. 458
los gastos de inversin y de funcionamiento, en favor de los primeros, so pena de seguir construyendo escuelas y hospitales sin el personal necesario para atenderlos. 'i De la misma manera, cuando una entidad territorial recibe giros para inversin le es necesario destinar recursos para la administracin de las funciones delegadas . Si esto se impide, las administraciones locales no pueden planear una buena prestacin de servicios pues los gastos de dotacin no se acompaan de manera correspondiente con los de funcionamiento. La perversin del sesgo hacia la inversin sobre el funcionamiento se hizo palpable cuando cientos de alcaldes en el perodo del presidente Ernesto Samper amenazaron con un paro ya que, a pesar de las transferencias, no tenan cmo cubrir los costos del personal administrativo de las alcaldas . A cada cual segn su capacidad de pago * "! : * Acompaan la teora de la pereza fiscal y el sesgo favorable a los gastos en inversin un principio llamado del beneficio, segn el cual cuando se genera correspondencia entre el origen de la financiacin y el destino del gasto se logra la eficiencia. La financiacin de los gobiernos locales, el sistema de transferencias, los precios de los bienes y servicios ofrecidos por el Estado y la poltica tributaria son sometidos a propuestas inspiradas en el principio del beneficio. Se afirma que si cada entidad territorial financiara con sus recursos propios el conjunto de sus gastos de inversin y funcionamiento no se pre-
39 "Por ejemplo, la UDT del DNP ha estimado que el funcionamiento bsico de un simple municipio de sexta categora costara no menos de $100 millones anuales (pesos de 1995), si ste decide dar cumplimiento a los mandatos emanados de los planes de descentralizacin vigentes en salud (Leyes 10/90, 60/93, 100/93, y Decreto 1757/94, educacin (Leyes 60/93, 115/93 y C-555/94), agua potable (Leyes 60/93, 142/94), agro (Ley 60/93, 101/93, 160/94 y Decreto 3135/92), servicios pblicos (Ley 142/94), medio ambiente (Ley 99/93, 70/93, 141/94) y vas pblicas (01/91, 105/93). 40 "As mismo, se ha indicado que una de las mayores desventajas de la actual clasificacin presupuestal, que separa arbitrariamente funcionamiento [Ministerio de Hacienda] e inversin [ D N P ] , en gran medida debido a la dicotoma institucional existente, es que no permite la fijacin de metas claras, ni la elaboracin de indicadores adecuados ni, por lo mismo, la evaluacin de los resultados obtenidos por la ejecucin de determinado gasto" [Rosas Vega 1997, Tema II, 19]. 41 La presin de los alcaldes surti efecto y se promulg el Acto Legislativo 01/95, mediante el cual los municipios, especialmente los de menor desarrollo, pueden utilizar transitoriamente y de manera decreciente en el tiempo un porcentaje mayor de las transferencias para gastos de funcionamiento.
DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU, EN COLOMBIA SIGLO XX
sentara ningn problema de ineficiencia, puesto que no habra substitucin de un esfuerzo propio (el local) por otro ajeno (el nacional). En la prctica, el sistema de transferencias se hace permeable al principio del beneficio mediante el condicionamiento de la reparticin de recursos a los desempeos tributarios de las entidades territoriales. Se aplica la regla segn la cual a mayores recaudos locales, mayores giros nacionales. De la misma manera, si un consumidor de bienes pblicos pagara el precio real de stos, es decir, el precio sin subsidio, tal como lo hace al comprar bienes vendidos en el mercado privado no se presentara ineficiencia alguna en la administracin pblica . La correspondencia entre los costos reales y los precios para los bienes estatales lograran respecto del mercado pblico lo que supuestamente es propio del mercado privado, la ptima asignacin de recursos. En la poltica tributaria la aplicacin del principio del beneficio supone atar directamente el pago del contribuyente a la financiacin del bien que ste consume. Es decir, se trata de generalizar los impuestos con destinacin especfica. As, el contribuyente tendra mayor estmulo en pagar los tributos puesto que stos lo beneficiaran directamente mejorando la calidad y cantidad de los bienes que consume. > La aplicacin del principio del beneficio conducira en todos los casos a una mayor eficiencia y al logro de la equidad. El sistema de finanzas intergubernamentales, la fijacin de los precios de bienes estatales y la poltica tributaria seran equitativas en tanto premian el esfuerzo propio y sancionan al que no lo hace. Hasta aqu la justificacin tcnica del principio del beneficio. Enseguida las crticas. ^ r El principio del beneficio promociona un concepto de equidad retributiva contrario a la equidad distributiva, con lo cual se reafirma el inters por la eficiencia en detrimento de la equidad. En efecto, si todo fuera sometido a premiar el esfuerzo propio se fortalecera a aquellos que poseen dotaciones iniciales ms ventajosas . Por esta va el Estado renunciara a propiciar la igualdad en las condiciones iniciales de las entidades territoriales y de los ciu-
42 "Si todos los gastos de los ciudadanos fueran financiados directamente por ellos, por sus ingresos propios, cuando adquieren bienes privados o cuando compran como contribuyentes o consumidores bienes pblicos nacionales o locales, en realidad no habra un problema significativo en la bsqueda de la eficiencia en el gasto cualquiera que fuera su destinacin" [Wiesner 1992, 380].
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dadanos, respecto del derecho a la distribucin de los recursos pblicos. Incluso, fonificara la desigualdad en la competencia por estos recursos. Repartir recursos entre entidades territoriales directamente proporcionales al esftierzo tributario, condena las localidades con poca actividad econmica, baja cantidad de poblacin y precarios recursos fiscales propios. Se niega as el objetivo de usar las transferencias como medio de lucha contra las disparidades regionales y se contradice tambin el apoyo a los servicios que generan grandes externalidades. Cobrar los precios reales de los productos prestados por el Estado lesiona los derechos de los ciudadanos con pocos ingresos. Se contradice as el objetivo de ampliar el acceso social a los servicios meritorios. La aplicacin del principio del beneficio en la poltica tributaria conforta una vez ms la desigualdad social porque mantiene el grueso de la inversin social en beneficio de aquellos que puedan pagarla directamente. En conclusin, la plena aplicacin del principio del beneficio niega el objetivo de extender la cobertura territorial y el acceso social a los bienes meritorios, siendo que, recordemos, es objetivo central del sistema de transferencias superar la concentracin y centralizacin de la intervencin del Estado propia de la poca centralista. El principio del beneficio es entonces culposo respecto de los objetivos centrales de la descentralizacin. Resulta de una tentacin de llevar hasta sus ltimas consecuencias la bsqueda de la eficiencia en la asignacin de recursos estatales y de la aplicacin de un principio de equidad en tanto retribucin de esfierzos particulares. En el ltimo captulo se regresa sobre esta tema crucial para analizar la manera como se combina en la prctica la aplicacin del principio del beneficio y, ms generalmente las reglas del mercado, con el sistema de transferencias. '^' Entre ms me acerco mds te alejas El cuarto prejuicio de la teora fiscalista de la descentralizacin que merece cuestionarse es la oda a la cultura de los proyectos. Las transferen-
43 La Comisin del Gasto Pblico saluda, por una parte, la aplicacin del principio del beneficio en aras de la eficiencia: "La destinacin especfica es un sustituto de este mecanismo [mecanismo de precios para asignar eficientemente los recursos] slo bajo la condicin muy especial en la cual quines generan la renta son los beneficiarios directos de la destinacin asignada", y por otra, reconoce que es totalmente extrao a criterios de equidad: "Por definicin, si el beneficiario directo es el mismo que aporta el recurso, difcilmente puede haber redistribucin" [Velzquez C. 1986, 100].
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DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX
de la descentralizacin son temidas por la hipottica generacin de la pereza fiscal local y por el desvo de los recursos para el crecimiento de los gastos en funcionamiento. Los subsidios a la oferta institucional son criticados porque no garantizaran el destino final de los recursos en favor de la poblacin objetivo y porque los intermediarios se apropian de una parte importante del presupuesto de la entidad sin correspondencia con la cantidad y calidad de los bienes y servicios prestados a la poblacin. Las falencias anteriores seran superadas por la financiacin de necesidades locales a travs del apoyo a proyectos especficos. Los proyectos condicionan el giro de la nacin a la existencia de un registro de las personas beneficiarlas, una sustentacin del impacto social a lograr y un esquema de cofinanciacin entre la nacin, las entidades territoriales y los propios beneficiarios. La asignacin de recursos por proyectos acercara el presupuesto inicial a la realizacin final, los objetivos de poltica a los beneficiarios reales y, recortara el peso de los intermediarios y los pasos administrativos en la ejecucin de polticas. No es el propsito enumerar aqu las gigantescas dificultades que encuentra en el camino la cultura de proyectos, sino sealar algunos aspectos conceptuales que cuestionan el logro de la eficiencia a travs de l. La cultura de proyectos se opone a la planeacin en la medida en que la segunda estara regulada por una intervencin administrativa y poltica en la asignacin de recursos, mientras que la primera estara gobernada por el principio de la revelacin de preferencias y la competencia de los beneficiarios por los recursos. Se supone que los proyectos incentivaran, en la reparticin de recursos pblicos, el mrito; mientras que la planeacin, los derechos adquiridos. La cultura de proyectos nos acercara entonces ms a las reglas del mercado, mientras que la planeacin nos alejara de l. Pero los resultados en la realidad del camino son otros. Los proyectos slo atienden sntomas especficos de pobreza y no las mltiples causas que explican su dinmica. El desarrollo social y la pobreza se pueden comprender mejor mediante diagnsticos e intervenciones integrales propias de los sistemas de planeacin. Los proyectos introducen, adems, una incertidumbre en los gobiernos locales que compiten por los recursos sin tener seguridad sobre el resultado final, por lo cual, una adecuada cofinanciacin local de los proyectos no puede ser garantizada de antemano por ninguna entidad territorial. La incertidumbre, propia el mercado privado, introduce en el mercado pblico zozobra en las comunidades demandantes de servicios que no logran consolidar organizacin social en torno a dinmicas de solucin de problemas sociales sobre proyectos inciertos. Por ltimo, es una
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contraevidencia emprica afirmar que la cultura de proyectos haya disminuido la cantidad de intermediarios, los pasos y requisitos administrativos que ralentizan los desembolsos pblicos o que inmunicen el gasto de la incidencia del clientelismo. En efecto, las colas de proyectos para aprobarse son el caldo de cultivo para la intermediacin de padrinos y caciques clientelistas que tramitan los intereses de las comunidades protegidas.
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SALIR DEL LABERINTO HACIA UN ORDEN CLARO Y SENCILLO
Bajo el impulso del Estado interventor crecieron las finciones consideradas de responsabilidad estatal en la extensin del mercado nacional y la prestacin de servicios a la ciudadana. El paradigma poltico que se construy bajo el Estado interventor haca que cada asunto de inters colectivo sensible deba convertirse en asunto de Estado. Surgieron instituciones y programa con presupuestos crecientes, responsabilidades sectoriales y territoriales y, aument el cuerpo de funcionarios a cargo del Estado. El crecimiento de la malla institucional y presupuestal se hizo de manera desordenada, de tal manera que hubo necesidad de ordenar el aparato administrativo del Estado. La reforma constitucional de 1968, bajo el gobierno del presidente Lleras Restrepo, intent fortalecer la rama ejecutiva y administrativa y, subordinar el presupuesto a la primaca del ejecutivo sobre el legislativo. El tema de la descentralizacin en esta poca concurri como estrategia para poner en orden el entramado funcional del Estado con la consolidacin de rasgos centralistas y tecnocrticos. * Sin embargo, una dcada despus todava preocupaba la falta de coherencia orgnica del presupuesto, la ejecucin del gasto y las funciones cumplidas por diversos niveles e instituciones pblicas. El mote de laberinto fiscal acu el malestar e indic la urgencia de reordenar funcionalmente al Estado. El tema de la descentralizacin cambia de sentido en la medida en que no debe ser un mero instrumento del centralismo. Por el contrario, la administracin y reparticin de recursos pblicos entre niveles de gobierno ganaran en claridad y eficiencia si fortalecieran una reorganizacin descentralizada del Estado. En una dcada la descentralizacin cambia de contexto: pasa de ser instrumento para fortalecer la coherencia del Estado centralista, a otro en que el centralismo se considera culpable del desorden institucional y de la ineficiencia en el cumplimiento de funciones. "* Dos pistas parecen indicar la salida del laberinto fiscal y administrativo. La construccin de un ordenamiento territorial sencillo y claro y, la aplicacin de un principio de responsabilidad a cada empresa pblica y entidad territorial.
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A) Del laberinto a la explanada Para simplificar el entramado institucional se sigue el sendero de clarificar las relaciones entre niveles de gobierno al establecer funciones estratgicas diferentes a cada uno de ellos. Proceso relativamente lento y dispendioso que descubre el sentido de su propia bsqueda bajo el gobierno del presidente Csar Gaviria [Restrepo B. 1997a]. A la nacin le corresponde fijar los objetivos generales de la poltica, suministrar la financiacin principal, construir los parmetros de seguimiento y evaluacin y, formular programas de apoyo al proceso de descentralizacin y sus componentes sectoriales. La funcin principal de los departamentos es coordinar las acciones e instituciones sectoriales en su jurisdiccin, lo que implica brindar apoyo tcnico a los municipios, asesorar la planeacin local y concurrir en la evaluacin de los desempeos locales. La ejecucin y administracin final de las polticas descentralizadas le corresponde a los municipios. El ordenamiento territorial sera claro y sencillo, cada mbito con una funcin principal, las estrategias en la nacin, la coordinacin en los departamentos y la ejecucin en los municipios. Pero cmo transitar de un nivel territorial a otro, suplir las eventuales carencias de una entidad y armonizar el conjunto del entramado institucional en este sendero? Mediante el principio de subsidiariedad las debilidades funcionales de un nivel de gobierno deben ser asumidas por el nivel superior. El principio de complementariedad o concurrencia obliga la participacin del nivel inferior de gobierno en los objetivos del nivel superior y la coordinacin evoca las relaciones entre diferentes instituciones estatales en cada nivel territorial. Sin embargo, una cosa es la visin de un sendero deseable y otra distinta es el trayecto real recorrido. En efecto, cada sector de poltica social descentralizado ha tenido su propia dinmica y visin de las relaciones intergubernamentales. El sector de la educacin se ha balanceado entre depositar mayor protagonismo en el departamento o el municipio para privilegiar el nivel departamental como receptor de la descentraUzacin ,
44 El Decreto 77 de 1987 deleg a los municipios la construccin y mantenimiento de la infraestructura fsica escolar. La Ley 24 de 1988 suprimi la funcin de control y vigilancia del Ministerio de Educacin y la traslad a los municipios, y la Ley 29 de 1989 pretendi delegarle tambin la administracin del cuerpo docente. La Constitucin de 1991 y la Ley 60 de 1993 fortalecieron el carcter departamental de la descentralizacin al asegurar que el situado fiscal para educacin se descentralizara a los departamentos y a los municipios con ms de 100.000 habitantes.
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mientras que la salud posee un rasgo ms municipalista, an cuando el departamento puede postergar -por relaciones de fuerza poltica con los municipios- la delegacin local de la funcin. El programa presidencial de la Red de Solidaridad Social situ, en el perodo del presidente Ernesto Samper, la ejecucin en el nivel municipal y el poder de reparticin de recursos entre municipios en el departamento. Los fondos de cofinanciacin deban estimular la competencia por recursos entre departamentos y municipios. Sin embargo, reeditaron parcialmente los auxilios parlamentarios al privilegiar las solicitudes de los congresistas sobre las largas colas de proyectos provenientes de las localidades. Las funciones de coordinacin de los sectores descentralizados por el departamento son, en general, ineficaces. Estos sectores poseen sus propias lneas de mando desde el nivel nacional o estn amparados en leyes reglamentarias poco susceptibles de ajustes por parte de los departamentos. Adems, estos ltimos no tienen funciones claras de ejecucin de polticas y estn sumidos en una crisis financiera. Con estos problemas, el departamento se ha dedicado, ms bien a intermediar los recursos y la delegacin de funciones de la nacin hacia los municipios. Agazapado en esta fincin se sostiene el poder relativo de los departamentos en el proceso de descentralizacin, y no en las labores de coordinacin y apoyo tcnico a las localidades. La complejidad del sendero recorrido se extiende de las relaciones entre niveles de gobierno a las internas y a la vez, a la relacin con la sociedad. Unas reformas privilegian las entidades territoriales como sujetos receptores de los poderes descentralizados, por ejemplo el sistema nacional de planeacin, otras, las unidades prestadoras de servicios sectoriales como la salud y la educacin, mientras que unas terceras prefieren descentralizar funciones hacia el mercado como la ley de servicios pblicos y la construccin y mantenimiento de las vas. Finalmente, la tcnica de focalizacin de proyectos y el subsidio a la demanda se orientan a asegurar que el beneficiario directo de la descentralizacin de recursos sea el consumidor. En suma, segn el sector o programa la descentralizacin tiene un sesgo mayor hacia el departamento, el municipio, pero ninguno hacia la nacin. De igual manera, las polticas de descentralizacin privilegian selectivamente entidades territoriales, unidades de gestin, los agentes del mercado o los ciudadanos consumidores. No sobra decir que en la prctica se tejen relaciones miiltiples y dinmicas entre todos estos aspectos prioritarios. No se critica aqu la complejidad, que es reflejo de la diversidad de actores sociopolticos y de niveles de gobierno que intervienen en la des-* 465
DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBU. SIGLO XX
centralizacin. La crtica es para las visiones simplificadas y reductoras de la realidad que frustran los propsitos de guiarse en el mundo real y caen en actos de arbitrariedad que hacen resbalar la pesada roca empujada por Ssifo. .7 B) Slo la responsabilidad os har libres La sencillez y la claridad tienen como propsito hacer posible una evaluacin del cumplimiento de las responsabilidades de cada nivel subcentral de gobierno por la nacin. Si todos los niveles concurren de manera desordenada en una funcin, su financiacin y ejecucin, no se sabra a quin pedirle cuentas de los errores de eficiencia . No es sencillo detectar el origen de las fallas de ineficiencia o corrupcin puesto que cada cual remite la responsabilidad del problema en el otro. Uno de los efectos ms dainos de querer aplicar el rasero de la sencillez y la responsabilidad en el ordenamiento territorial se genera cuando se le otorgan las mismas funciones a la diversidad de departamentos y municipios. Cmo pretender que departamentos tan desarrollados como Antioquia y Valle cumplan de la misma manera similares finciones que aquellos provenientes de los antiguos territorios nacionales? O, que un municipio de 10 mil habitantes pueda recibir las mismas exigencias que otro de 200 mil. En aras de la sencillez y la claridad se establece una entidad territorial tipo que no existe y se le hace receptora de los recursos y funciones transferidas, evitando considerar el carcter heterogneo de las entidades territoriales. Esto conduce a la ineficiencia y el desperdicio. JMunicipios incapaces de asumir eficientemente las fijnciones descentralizadas se combinan con grandes ciudades que podran tener mayores competencias que las delegadas. La incapacidad y el desperdicio conducen a cuestionar la aplicacin del principio de la responsabilidad. En efecto, cmo exigir la misma responsabilidad cuando las dotaciones iniciales son tan diferentes y cuando la descentralizacin es obligatoria y no solicitada? El problema se agrava con la inflexibilidad de los porcentajes de reparticin de transferencias por sec-
45 En el caso de la educacin: "Es sorprendente que, despus de haberse adoptado la descentralizacin, subsistan cuatro categoras de maestros (nacionales, nacionalizados, departamentales, municipales), con regmenes salariales distintos y con serias inflexibilidades cn su asignacin territorial. Se ha estimado que actualmente hay cerca de 250.000 maestros pblicos, de los cuales el GG% tienen el carcter de nacionales, el 14% departamentales y slo el 20% son municipales" [Rosas Vega 1997, Tema III, 38].
466
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tores especficos, en especial para salud y educacin . Por qu estos porcentajes y no otros? Qu pasa cuando un municipio tiene necesidad, capacidad y voluntad de asignar porcentajes diferentes para cada sector social? Infortunadamente incurre en un delito llamado peculado por desviacin, motivo de sancin de innumerables alcaldes en el pas. Por ltimo, cmo exigir responsabilidad a las localidades cuando cada sector de poltica nacional compite de forma desordenada por delegar a las localidades funciones sin recursos y obligaciones sin poder discrecional? El perro se muerde la cola: lo que comenz como intencin de flexibilizar el presupuesto para recuperar la discrecin y la eficiencia del gasto, termina, en aras de la sencillez y la claridad, generando inflexibilidad e ine. 48 ciencia .
L A BSQUEDA DEL REDENTOR AUSENTE
El trasegar durante veinte aos arrastrando la pesada roca del Estado por la cima de la eficiencia repite el mito de Ssifo, la roca resbala hacia abajo inexorablemente. La intencin es legtima, qu falla entonces? Parece que a Ssifo tiene barro en los pies y no puede anclar su esfuerzo en la dura realidad de la montaa sobre la cual se quiere erigir. De qu otra manera se explica que el presupuesto sea hoy ms inflexible que hace veinte aos, que las adiciones al presupuesto -recursos adicionales sigan imprimiendo incertidumbre al proceso presupuestal, que contine el desequilibrio entre gastos fijos a causar e ingresos inciertos, que se mantenga la incoherencia entre gastos de inversin y funcionamiento y, finalmente, que no se haya resuelto el desajuste entre la planeacin y los presupuestos nacional y locales?
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46 Una crtica radical sobre la sin razn de asignar porcentajes rgidos a las transferencias por sectores de poltica social se encuentra en Wiesner [1992]. 47 A propsito comenta la Comisin de Racionalizacin del Gasto: "Otro de los factores que atenta contra la adecuada definicin de responsabilidades a nivel regional es la proliferacin de leyes sectoriales que ha terminado por comprometer los recursos propios de departamentos y municipios en un sinnmero de propsitos, inclusive violando en la prctica el principio constitucional segn el cual no se podrn descentralizar competencias sin garantizar los recursos para asumirlas". [Rosas Vega 1997, Tema III, 38]. 48 Una hiptesis segn la cual la existencia de la rigidez en las funciones y recursos transferidos se explica por las negociaciones entre la imposicin de las reglas del mercado, la lgica de la reproduccin poltica y el temor a las "Repblicas independientes" se encuentra en Ochoa y Restrepo B. [1997].
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Por qu el sistema de transferencias que tanto temor genera ha llevado a que veinte aos despus stas representen alrededor del 50% de los ingresos corrientes de la nacin? La condena general a los gastos de destinacin especfica no se compadece con la excepcin a la regla en los cuantiosos recursos de las transferencias y la victoriosa presin de reeditarlas por otras vas, como el Fondo Nacional de Regalas y los Fondos de Cofinanciacin . Qu hace que una visin clara y sencilla de ordenamiento territorial, no slo provoque mayores grados de complejidad en la administracin pblica, sino que contribuya a profindizar la inflexibilidad en todo el proceso de delegacin de funciones y recursos y, estimule la ineficiencia y el desperdicio de las entidades territoriales? La falla debe ser de fondo; ontolgica como diran los filsofos. La intencin es vlida e incluso necesaria, quin se opone a alcanzar mayores grados de eficiencia del Estado? El problema radica en el cdigo de ruta, en un desconocimiento craso del Estado y la sociedad, en ltimas, en una visin equivocada de la realidad. En dnde reside el error? En la importacin de la teora neoclsica de cuestionada eficiencia respecto de su objeto fiindamental de estudio sobre el funcionamiento del mercado y los agentes privados, al anlisis del Estado. En ninguna de las misiones de estudios sobre finanzas intergubernamentales existe ni siguiera la mencin de la existencia de partidos polticos, las caractersticas del rgimen poltico, las relaciones de poder entre lites regionales y nacionales que se expresan en la reparticin del presupuesto nacional y local, las negociaciones entre el ejecutivo y el legislativo en el proceso presupuestal, la dinmica electoral, las relaciones entre administracin pblica y poderes polticos y econmicos. No se mencionan los problemas de orden pblico, la subversin y el narcotrfico, la incompleta construccin de la hegemona del Estado en todo el territorio nacional, la
49 Sobre las regalas la CRG dice: "La destinacin de los recursos, tambin est sujeu a serias inflexibilidades, pues la ley la estableci de manera 'milimtrica', tanto lo que tiene que ver con los depanamentos y municipios [regalas directas a las entidades territoriales productoras de recursos no renovables], como en los asignados a travs del Fondo de Regalas de supuesta libre competencia entre todas las entidades territoriales. [Rosas Vega 1997, Tema III, 52]. Sobre el sistema de cofinanciacin dice: "Este proceso de asignacin ltima de los recursos a nivel regional tambin se ha visto entorpecida por la creacin de unas 'partidas globales', equivalentes a cerca de $ 160,000 millones (20% del total programado para 1996), sobre cuya prioridad deciden parlamentarios, en ocasiones imponiendo proyectos por encima de la voiimtad regional de los alcaldes y gobernadores". [Ibldem. 55].
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informalidad y parainstitucionalidad reinante y as sucesivamente. Se desconoce el Estado y la sociedad sobre la cual se plantean diagnsticos y recomendaciones . El imperialismo econmico neoclsico lo exige: la realidad slo es vista como amenaza, como irracionalidad a disciplinar. Con semejante visin, Ssifo pretende modificar la reparticin de recursos entre niveles territoria- j . les, el ordenamiento territorial y el sistema poltico. Demostrada la incapacidad de lograr los objetivos de hace veinte aos, por aqullos que todo lo han posedo para realizar su sueo -ministerios y cargos administrativos dirigentes de la reforma del Estado- slo queda hacer evidente la ficcin que los alimenta. No se pretende negar el impacto de la posesin de los altos cargos directivos de la economa y la administracin pbHca. Tambin los espaoles desconocieron completamente la realidad que conquistaron y, sin embargo, el mundo del que procedemos nunca fue ya como antes. a) El reino del mercado en el Estado .'i- ^ ': -i :".. l En un principio estaba el mercado y el Estado. La supuesta virmd del mercado es su tendencia a la buena asignacin de recursos, la eficiencia que provoca la competencia entre agentes privados, la aplicacin plena de la relacin entre costos y beneficios y,finalmente,la soberana del consumidor. El individuo consumidor sera soberano porque opta libremente por comprar bienes que mejor expresan la relacin entre calidad y precios. De tal manera, la accin racional del individuo consumista induce eficiencia en la asignacin general de recursos en la sociedad, premia a los eficientes y condena a los ineficientes y, seala los bienes meritorios de existencia. La falla del mercado reside en que los agentes privados no tienen propensin a la libre competencia sino a excluirla. Son jugadores que hacen todo lo posible por sacar del juego a otros oferentes. Tienden as a no compartir informacin, a asentarse en nichos de mercado privilegiados y a construir barreras para el acceso de otros competidores.
50 La Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas es la que ms avanza en considerar la incidencia que las instituciones y el sistema poltico tienen sobre el proceso presupuestal y la esquiva eficiencia. Ojal la moda de la economa institucional augure mayores avances en el estudio de las relaciones entre economa, poltica, instituciones e intereses sociales. Por lo pronto, los fiaores no econmicos son considerados exclusivamente como expresin de lo irracional, lo mezquino y lo malfico.
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Las supuestas virtudes del Estado se centran en la regulacin de las actividades privadas, fundamentalmente, las polticas antimonoplicas, la defensa de la libre iniciativa, la garanta de las condiciones para una competencia leal, la creacin de un ambiente macroeconmico sano y en consecuencia, la regulacin normativa de conflictos y sancionadora de delitos. Adems, el Estado tiene el monopolio de la moneda, defiende la soberana de las fronteras, la seguridad ciudadana, imparte justicia e implementa polticas redistributivas en beneficio de los pobres. La principal falla del Estado es la intervencin indebida en la economa en detrimento de la competencia privada. Propende, adems, a regular en exceso, por lo cual bloquea la libre iniciativa privada y construye un aparato administrativo y poltico que desva la buena asignacin de recursos y parsita sobre los recursos pblicos recaudados. ' Visiones extremas hablan del Estado como un mal necesario puesto que tiende a impedir la libre iniciativa de los particulares productores y consumidores, pero, inevitable ya que se requiere un ente neutral y regulador. El Estado mnimo evoca la imagen ideal de un arbitro externo a la dinmica del juego y su resultado pero que hace posible el juego limpio. Ante las fallas del Estado y el mercado se pretende fusionar lo mejor de cada cual sobre la base de que el uno regula la competencia y el otro compite y asegura los mayores grados de asignacin eficiente de recursos. Ahora bien, recordemos que el reto de las misiones y estudios que son materia de este trabajo es encontrar la forma para que el Estado sea un agente eficiente. Y dentro de las finciones del Estado, las relacionadas con el proceso de descentralizacin. Los estudios tcnicos coinciden en que un Estado es eficiente cuando logra una relacin real entre costos y beneficios sociales. Se entiende tericamente por beneficios, no slo la rentabilidad financiera, sino el logro de cualquier objetivo meritorio y legtimo. Sin embargo, en la prctica las recomendaciones sucesivas se inclinan hacia el referente del costo-beneficio financiero propio de las empresas privadas. La Misin de Finanzas Intergubernamentales (1981) propone avanzar hacia la autosuficiencia financiera de las entidades territoriales. Las grandes ciudades deberan convertirse en distritos no sujetos a transferencias con un sistema tributario autnomo. Y slo en este caso dictaminar la eleccin popular de alcaldes. La autonoma poltica no sera una ddiva sino una consecuencia necesaria y complementaria de la autonoma financiera. Para aquellas entidades territoriales que no se puedan autofinanciar se
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recomienda implementar transferencias condicionadas a contrapartidas por los giros recibidos y un creciente esfuerzo tributario local. La Comisin del Gasto Pblico (1986) considera indispensable la reduccin del tamao del Estado para el logro de la eficiencia, y que la descentralizacin debe coadyuvar a este propsito. En consecuencia, la transferencia de responsabilidades debe ser mayor que la de recursos para que el nivel municipal se vea forzado a acercarse al cobro de los precios reales de los bienes y servicios prestados. La descentralizacin debe ser una estrategia para evitar la presin irracional sobre el presupuesto nacional entindase contraria a la eficiencia- y trasladar los costos de la administracin a los ciudadanos mediante el aumento de la presin tributaria local. Por esta va, adems, los municipios contribuiran al crecimiento del ahorro pblico general. Ms all de la descentralizacin la totalidad del Estado, el presupuesto y la administracin pblica seran eficientes si se sometieran al principio de costo beneficio, propio de las empresas privadas , an cuando advierten que el Estado debera tener parcialmente otros criterios de medicin de la eficiencia. La Comisin comparte la duda original que gua todos los estudios, es decir, la incapacidad del Estado y el gasto pblico para ser eficientes, y por ello propone acrecentar el proceso de privatizacin de las finciones y empresas estatales. En este escenario, la descentralizacin es esencialmente un mecanismo facilitador que obliga a los municipios a privatizar los servicios o asumir la responsabilidad de verlos inexorablemente colapsar por carencias presupustales.
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La misin sobre Colombia: Descentralizacin y Federalismo Fiscal O [Wiesner 1992] dice que la nica manera de lograr la eficiencia en el nivel flocal es cuando los consumidores de bienes pblicos pagan los precios reales fe;^ de stos tal y como hacen al comprar bienes ofrecidos por el mercado priva- ^ ' do. De lo contrario, si el mercado estatal ofrece precios subsidiados, so^ portados en generosas transferencias, el comprador no tiene motivo ni posibilidad de exigir calidad de los bienes y los servicios de la adminis-
51 "Pero si lo que se busca es la adecuada asignacin y racionalizacin del gasto, es claro que el criterio de costo beneficio debe jugar un papel central en todo el proceso presupuestal" [Velzquez Cock 1986, 44]. 52 "La asignacin de recursos y la prueba de eficiencia en el gasto privado consultan bsicamente la rentabilidad comercial. Esta prueba de eficiencia puede aplicarse solamente en algunas empresas del Estado. En la mayora del gasto pblico la cantidad de recursos y su eficiencia deben determinarse acudiendo a otros criterios" [Velzquez 1986, 33].
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tracin. Por otra parte, el informe critica el sistema de transferencias dado que ste asegura cuantiosos recursos y finciones a las entidades territoriales sin correspondencia sensible con exigencias de un esfiierzo tributario local ni de desempeos administrativos alcanzados. Se entiende por logros administrativos atender un mayor nivel de personas con un nivel de gastos determinado. Sorprende la ausencia de consideracin sobre la calidad y pertinencia del bien ofrecido. Un correcto proceso de descentralizacin, inspirado en una imagen de lo que hace un comprador de bienes, debe partir de la demanda local de la competencia al nivel nacional. Manifestada la voluntad, debe acreditar posibilidad de asumir la funcin mediante demostracin de la capacidad fiscal y el esfuerzo tributario local. Como tal no ha sido el proceso real, la misin propone extender la cultura de proyectos y el acceso al crdito para la financiacin de las polticas locales. Unos exigen contrapartidas locales y equilibrio financiero y otro debiera obligar un comportamiento de empresa privada para el acceso a los recursos y el pago de las obligaciones. La Comisin de Racionalizacin del Gasto y de las Finanzas Pblicas (1995) sigue considerando la pereza fiscal local en el cobro de recaudos como uno de los principales problemas de la descentralizacin [Rosas Vega 1997, 24-25]. El conjunto de recomendaciones de esta misin est orientado por la profundizacin de la autonoma y responsabilidad local. Esto significa para ellos, reclamar una autonoma fiscal que conceda mayor libertad local para disponer de los recursos transferidos desde la nacin siempre que esto se traduzca en un aumento de la carga impositiva local . En conse-
53 "Ahora bien, c m o lograr la vinculacin c i u d a d a n a al proceso e c o n m i c o y poltico? N o h a y u n a respuesta o u n a frmula q u e produzca el resultado buscado. Pero, lo q u e s parece claro es q u e si el c i u d a d a n o municipal n o aporta algo d e su ingreso personal a la c o m p r a d e u n o s bienes p blicos locales, la g o b e m a b i l i d a d dejar d e alcanzar el nivel q u e podra lograr. P o r esta razn, se h a insistido e n la importancia d e lograr u n m n i m o d e esfuerzo fiscal p r o p i o . Sin esta forma d e revelar preferencias, qu vinculacin podra tener el c i u d a d a n o c o n las decisiones pblicas colectivas? E n el mejor d e los casos, u n a vinculacin pasiva, d e u n ' c o n s u m i d o r ' q u e recibe u n subsidio, pero n o la d e u n ' c o n t r i b u y e n t e - c o m p r a d o r ' q u e exigir unos resultados del gasto pblico y, d e esta forma, i n d u cir eficiencia e n u n sector pblico i n m e d i a t o . Sin u n m n i m o d e esfuerzo fiscal p r o p i o , cmo est r u c t u r a r el control fiscal? E n sntesis, el factor q u e acta c o m o catalizador e n t r e cl progreso e c o n m i c o local y el progreso poltico e institucional es el pago libre y voluntario d e i m p u e s t o s locales. As se origina el inters poltico. Se c o m p l e t a la ecuacin e c o n m i c a y poltica" [Wiesner 1 9 9 2 , 3 7 4 ] . 54 "Otorgar autonoma total a las instancias regionales para definir el uso de los recursos de las transferencias diferentes a las destinadas a cubrir la educacin y la salud bsicas, tanto por destino sectorial (educacin, salud, aguas, deportes, etc.) como poi destino econmico (inversin o funcionamiento)." [Rosas Vega 1997, 32]
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cuencia, aconsejan la correspondencia entre el costo de proveer los servicios con el nivel de impuestos pagados por los contribuyentes-consumidores [Rosas Vega 1997, 44-45]. El sector pblico slo sera eficiente cuando encuentre un mecanismo de mercado para asignar recursos. As como los precios gobiernan la "adecuada y eficiente" asignacin de recursos en el mercado privado, de tal manera, los impuestos que expresan los costos reales de los servicios consumidos, lograran fomentar el bienestar y la eficiencia . D e tal manera, se podra acelerar el proceso de descentralizacin en el sentido de eliminar las trabas centralistas a la verdadera delegacin de la salud y educacin bsica, las vas, el transporte, la cultura, el deporte. Con el fin de trasladar de manera efectiva la administracin de la educacin y de la salud a los departamentos y a los municipios, se deben eliminar requisitos innecesarios adoptados por el gobierno central y establecer incentivos a las regiones para que aceleren el proceso de asuncin de las responsabilidades. Este mtodo debe extenderse a la prestacin de otros servicios y a la realizacin de inversiones locales, en reas tan vitales como la cultura, el deporte, los puentes y vas, para lo cual ser fiindamental flexibilizar la asignacin de los recursos diferentes a la educacin y la salud, que, como se vio, deben hacerse con criterio de 'capitacin' [Rosas Vega 1997, 37]. En vez de los fondos de cofinanciacin proponen adjudicar recursos mediante una banca pblica de segundo piso asesorada por el sistema financiero privado en la seleccin de proyectos meritorios y los estudios de prefactibilidad financiera de stos . Hasta aqu nada realmente novedoso. Los mismos supuestos para las mismas recomendaciones. Lo que ser recordado de esta misin es la propuesta de desligar las transferencias de un porcentaje de los ingresos corrientes para supeditarlas a un porcentaje del PiB. La justificacin explcita es liberar al ejecutivo de tener que transferir un porcentaje rgido de los fru-
55 "Si se establece el vnculo entre el i m p u e s t o y lo q u e las personas estn dispuestas a pagar p o r u n servicio pblico, es factible afirmar q u e el i m p u e s t o c u m p l e la m i s m a funcin q u e el precio en u n a transaccin d e m e r c a d o . D e este m o d o se fomenta el bienestar individual y colectivo en la p r o visin d e los bienes pblicos."[Rosas Vega 1997, 45]
56 [...] la existencia de un banco de segundo piso, la evaluacin cuidadosa de los proyectos por parte de la banca privada y la obligacin parcial o total de reembolsar los recursos, constituyen principios financieros sanos que apoyan mejor la llamada cultura del proyecto, que el mecanismo actual de contrapartidas decididas bajo presiones polticas ineludibles." [Rosas Vega 1997, 56]
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tos de los esfuerzos nacionales. Pero, an cuando no lo publiciten, la aplicacin de tal recomendacin disminuye el monto total de las transferencias a las localidades. Astuta recomendacin que atiende dos propsitos al tiempo, aminorar la presin sobre el dficit fiscal y recuperar un poco de flexibilidad en el presupuesto nacional, particularmente en los gastos correspondientes al nivel nacional. La preocupacin central de los cuatro informes ha sido la eficiencia, y su logro se avizora mediante la inoculacin de las reglas del mercado en el Estado, particularmente en el sistema poltico, el ordenamiento territorial y las finanzas intergubernamentales. a) La imposicin del destino manifiesto En cuanto al sistema poltico, este sera permeable a las reglas del mercado si el votante y contribuyente fuera tan soberano como el consumidor de bienes en el mercado. Tal propsito se lograra, ya se seal, cuando pague el precio real de los bienes del mercado estatal como lo hace en el mercado privado. Y cuando los alcaldes sufran una metamorfosis de individuo poltico a gerentes y administradores. Mutacin posible slo si aplican plenamente el principio del beneficio en el sistema tributario local, aumente la presin tributaria general para que mediante esfierzos propios se financien los servicios prestados. La revocatoria del mandato de los alcaldes por los participantes en el proceso electoral avanza en esta senda al darle fierza jurdica al voto (precio) de la aceptacin (compra) de la promesa electoral (mercanca). Ntese que los no votantes estn inhabilitados para participar en la demanda de revocatoria del mandato. De similar manera, un no comprador est inhabilitado para reclamar por la calidad de los bienes que no consume. El ordenamiento territorial ser permeable a las reglas del mercado cuando se implemente una descentralizacin por demanda en virtud de la cual los gobiernos locales acrediten capacidad fiscal y esfiaerzos financieros suficientes, es decir, cuando cada entidad territorial reciba lo que pueda administrar eficientemente. El mrito y el desempeo son los principios de eficiencia enseados por el mercado al Estado, sobre la base de los cuales se debera lograr el tamao deseable de las entidades territoriales y las funciones que pueden asumir. Las finanzas intergubernamentales correspondientes a las reglas de mercado son aquellas que logran incentivar el cambio del derecho a la competencia, es decir, cuando los recursos transferidos no resulten de la 'cultura del reparto poltico' sino de la competencia entre entidades territoriales por
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los bienes escasos. En la direccin correcta se encuentra la cultura de proyectos y el acceso al crdito, as como las contrapartidas y la cofinanciacin local exigida a los giros nacionales y los subsidios a la demanda sumados a las polticas de focalizacin. Las reglas del mercado deben inmunizar el Estado contra las relaciones de ftierza entre partidos, sectores sociales, ideologas, regiones, burocracias y buscadores de renta. Los actores principales de los procesos presupustales y, por la tanto, de la asignacin de los recursos pblicos, estaran signados a desaparecer o a transformarse en el reino del mercado en el Estado. i f Esperando al redentor ausente se genera un compromiso entre las imposiciones de la realidad poltica y las expectativas asumidas. Una vez ms consideramos el nervio de la guerra, la dicotoma entre un sistema de transferencias y las reglas de mercado. Contradiccin de bulto, razn no les falta a Wiesner y los suyos. Las transferencias consagran derechos e introducen inflexibilidad, mientras que el mercado aconseja someter toda asignacin de recursos al mrito y la competencia. La cultura del reparto de funciones y recursos se agazapa en una necesidad social no cuestionada, los bienes meritorios a los cuales todo ciudadano debe tener derecho y las externalidades positivas que la salud y la educacin generan en toda la sociedad y la actividad econmica. Cmo conciliar la necesidad social con las reglas del mercado? Tratando de hacer un buen negocio con ellas. Masificar el acceso a la salud generara ahorros a las empresas por la reduccin del ausentismo laboral y el abaratamiento de las cuantas consagradas por los servicios de salud a la atencin de enfermos evitables [Banco Mundial 1993]. Una buena educacin sita al trabajador en disposicin de producir bienes con valor agregado que requieren calificacin. Invertir en la infraestructura de transporte abarata los costos que intervienen en los precios de las mercancas, permite mayor movilidad a la ftierza laboral y unifica los mercados. Ahora bien, no es negocio para un particular privado proveer la salud y la educacin de los pobres, ni dotar la infraestructura de transporte. Ello justifica que el Estado realice el esfiierzo, avance el cace. Dentro de este esquema de intervencin se cuela el principio de mercado. En la salud mediante el apoyo a los intermediarios financieros que contratan los hospitales y salarizan la antaa profesin liberal de los mdicos [Ley 100 de 1993]; haciendo del sistema de aseguramiento en salud y pensiones, uno de los negocios ms importantes para el sector privado en los ltimos tiempos. El rgimen subsidiado en salud garantiza al empresario una cuanta por cada pobre vinculado an cuando este ltimo no sea aten475
dido . Y, los trabajadores se ven abocados a someterse al sistema de aseguramiento individual, segn el cual la seguridad mdica es proporcional a sus capacidades de pago. Por ltimo, el principio de mercado se expresa mediante la promocin de la competencia entre las empresas estatales y privadas, puestas en igualdad de condiciones para competir por la vinculacin de los usuarios a las diferentes empresas aseguradoras . En la educacin las reglas del mercado se cuelan con los subsidios a la demanda, mediante la presin a las universidades para que acometan alzas en matrculas y masifiquen la venta de servicios. Por otra parte, limitando la financiacin de las universidades regionales para presionar una mayor financiacin por parte de los departamentos. Se intenta as espacializar el principio del beneficio sobre una base territorial. En la educacin primaria a cargo de los municipios, la nacin transfiere menores recursos de los necesarios para que el esfiierzo financiero local, es decir, de los habitantes de la localidad, completen el faltante presupuestal. En las vas los contratos de obras de rehabilitacin y construccin garantizan la adjudicacin directa en la mayora de los casos, (6 de 9 y en los 3 restantes slo hubo ms de un proponente). "Lo anterior es contrario al principio bsico de la competencia, que asegura que las ofertas minimicen las tarifas y la exigencia de garantas" [DNP 1995a] . Como si esto no fuera suficiente, en caso en que el negocio no sea rentable el empresario no quiebra como sugiere la supuesta aplicacin del principio de eficiencia del mercado. Por el contrario, el Estado garantiza ingresos mnimos y cubrimientos de sobrecostos al concesionario a travs de tres esquemas: prolongando el perodo de concesin, incrementando el valor de los peajes hasta un 30% del ndice de Precios al Consumidor (IPC) o con pagos directos del presupuesto nacional [DNP 1995b]. Es decir, el usuario paga tres veces: mediante peajes , impuestos al Estado para financiar la construccin de vas y, cuando la operacin no es rentable, completan el faltante de ganancias privadas mediante mecanismos 'administrativos' fijados por el Estado para el empresario privado.
57 Informes de la Superintendencia de Salud sobre el rgimen subsidiado en salud. 57 Sin negar la incidencia del mercado en el gran negocio de la salud y las pensiones, Jaramillo sostiene la concurrencia en la reforma de otras vertientes, tales como la estatsta, la descentralista y aqulla que se preocupa por subsidiar la salud a los pobres [Jaramillo 1994]. 59 Los contratos de mantenimiento llevan a que el operador privado instale peajes para que el consumidor financie, en proporcin directa al uso del servicio, el bien utilizado.
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EL MrrO DE SSIFO o VEINTE AOS DE PUJANZA DESCENTRAUZADORA
Salud, educacin, vas y tambin servicios pblicos domiciliarios. En este ltimo caso las reformas emprendidas a nombre de la descentralizacin de la poltica social son meras iniciativas de privatizacin de las empresas prestadoras de dichos servicios convirtindolas en sociedades por acciones sujetas al rgimen de derecho privado , Incluso en el mercado de bienes pblicos subsidiados para los pobres se aplican reglas de mercado, con la intencin aparentemente altruista de tratar al beneficiario no como simple receptor pasivo de unos bienes sino, como protagonista activo de la poltica. De objeto de la poltica a sujeto participativo, el beneficiario aporta informacin, organizacin social, cogestiona la administracin del proyecto y participa en la ejecucin de las obras. As se reducen costos y se aumenta la legitimidad y pertinencia de las obras cofinanciadas entre el Estado y los pobres. Pobres y organizaciones de profesionales son abocados a constituirse en empresas sin nimo de lucro que contratan con el Estado la resolucin de las demandas sociales mediante la competencia de unas comunidades contra otras y de unas organizaciones sociales contra otras. Bienvenidos al reino del mercado. ; Claro est que los agentes polticos y sociales, la burocracia, los sindicatos y los gremios, los gobiernos locales y los usufructuarios de la democracia representativa son reacios a las reglas del mercado que anidan las fantasas de Ssifo. En consecuencia, los adalides de la descentralizacin como dispositivo neoliberal para el reino del mercado practican el autoritarismo, la tutela, el control, la conduccin de todo el sistema y el desciplinamiento de todos los actores sociales para someterlos al mercado. El mercado no se libera, se impone .
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60 Ley 142 de 1999 sobre el rgimen de servicios pblicos domiciliarios. Al respecto, escribe Mara Mercedes Maldonado: "Se trata de una descentralizacin que apunta a la empresa antes que a la administracin municipal, que le interesa ms el destinatario de los servicios como usuario o consumidor que como ciudadano y que privilegia la organizacin tcnica libre de interferencias polticas sobre la insercin de los servicios que hasta el momento haban estado bajo la esfera del nivel central en los espacios de gestin y de la democracia local que simultneamente la descentralizacin pretende generar."[Maldonado 1998] 61 Cuervo [1998] demuestra, a propsito de la ley de servicios pblicos, cmo la imposicin del mercado requiere la centralizacin de las decisiones en contra de la autonoma de los gobiernos locales y el refuerzo del poder de los tecncratas en contra de los polticos y la democracia representativa, y cmo el hecho de garantizar el negocio a los empresarios privados pasa por ex'luir las soluciones empresariales comunitarias. Un anlisis general de las rigideces en el proceso de traii..,forencia de recursos y delegacin de funciones de la nacin a las entidades territoriales introducidas por los reformadores neoliberales en Ochoa y Restrepo B. [1997].
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EL MrrO DE SSIFO o V E I N T E AOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA
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El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora

P R E M B U L O . VEINTE AOS DE ESFUERZO

DESARROLLO ECONMICO Y SOCLU EN COLOMBLV SIGLO XX

EL MrrO DE SSIFO o VEINTE AOS DE PUJANZA DESCENTRAUZADORA

LA EFICIENCIA EN LA MIRA DE LA OBSESIN

DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBL\. SIGLO XX

EL MITO DE SlSIFO O VEINTE AOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA

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- Corriente - Inversin -Totai

EL MITO DE SSIFO O VEINTE AOS DE PITANZA DESCENTRAUZADORA

- - FUNCIONAMIENTO - - INVERSIN -*-TRANSFERENCIAS -M-INTERESES DE LA DEUDA

DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBLV SIGLO XX

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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA SIGLO XX

Resto de municipios El 87-95

Fuentes: Banco de la Reptiblica [1990]; Banco de la Reptiblica [1996].

EL MITO DE SSIFO O VEINTE AOS DE PIJJANZA DESCENTRALIZAIXJRA

Fuente: Banco de la Repblica [1990]. Clculos del autor.

DESARROLLO ECONMICO Y SOCL\L EN COLOMBL\. SIGLO XX

GRFICO 4 CRECIMIENTO DE LA TRIBUTACIN COMO PROPORCIN INGRESOS TRIBUTARIOS TOTALES DE LOS

Fuente: Constmido a partir de datos de Banco de la Reptiblica [1996].

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DESARROLLO ECONMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA SIGLO XX

EL MITO DE SSIFO O VEINTE AOS DE PUJANZA DESCENTRALIZADORA

GRFICO 5 COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, 1986-1997

Fuente: Construido a partir de datos de Estadsticas de Banco de la Reptiblica 1923-1997.

GRFICO 6 CRECIMIENTO DEL RECAUDO 1981 - 1997

140,0 120.0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0

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Crecinienlo del IVA interno

Crecimiento del IVA extemo

Creclmento del N/A Total

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SALIR DEL LABERINTO HACIA UN ORDEN CLARO Y SENCILLO

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