Livro ConstituicaoBrasileira1988 Vol1

A CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA:
RECUPERAO HISTRICA E DESAFIOS ATUAIS DAS POLTICAS PBLICAS NAS REAS ECONMICA E SOCIAL
Volume 1
ipea
Por um Brasil desenvolvido
anos
45
Organizador JOS CELSO CARDOSO JR.
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Governo Federal Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger Secretaria de Assuntos Estratgicos
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann

Diretor de Administrao e Finanas Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe da Assessoria de Imprensa Estanislau Maria de Freitas Jnior Assessor-Chefe da Comunicao Institucional Daniel Castro Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
A CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA:

RECUPERAO HISTRICA E DESAFIOS ATUAIS DAS POLTICAS PBLICAS NAS REAS ECONMICA E SOCIAL
Volume 1
ipea
Por um Brasil desenvolvido
anos
45
Organizador JOS CELSO CARDOSO JR.
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Acompanhamento e Anlise de Polticas Pblicas Volume 1 A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desaos atuais das polticas pblicas nas reas econmica e social, Jos Celso Cardoso Jr. (Organizador) Volume 2 A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada: recuperao histrica e desaos atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental, Jos Celso Cardoso Jr., Paulo R. Furtado de Castro e Diana Meirelles da Motta (Organizadores) Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador) Carlos Henrique Romo de Siqueira Jos Carlos dos Santos Maria Vilar Ramalho Ramos A Constituio brasileira de 1988 revisitada : recuperao histrica e desaos atuais das polticas pblicas nas reas econmica e social / organizador: Jos Celso Cardoso Jr. Braslia : Ipea, 2009. v.1 (291 p.) : grfs., tabs. Inclui bibliograa. ISBN 978-85-7811-020-8 1. Constituio (1988). 2. Polticas Pblicas. 3. Poltica Econmica. 4. Poltica Social. 5. Anlise Histrica. 6. Brasil. I. Cardoso Jnior, Jos Celso Pereira. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 342.81 As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO Diretoria Colegiada..............................................................................................................7 INTRODUO A CF/88: ECONOMIA E SOCIEDADE NO BRASIL Ricardo L. C. Amorim............................................................................................................9
PARTE I: CONTEXTO HISTRICO E SIGNIFICADO ATUAL DA CF/88.............. 35

CAPTULO 1 PARA ALM DA AMBIGUIDADE: UMA REFLEXO HISTRICA SOBRE A CF/88 Plnio de Arruda Sampaio...................................................................................................37
PARTE II: A CF/88 E A DINMICA SOCIAL E ECONMICA............................. 53

CAPTULO 2 A CF/88 E AS POLTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS Jorge Abraho de Castro, Jos Aparecido Ribeiro, Andr Gambier Campos e Milko Matijascic..............................................................................................................55 CAPTULO 3 A CF/88 E AS FINANAS PBLICAS BRASILEIRAS Cludio Hamilton dos Santos e Denise Lobato Gentil........................................................123 CAPTULO 4 A CF/88 E A INFRAESTRUTURA ECONMICA BRASILEIRA Ricardo Pereira Soares, Carlos Alvares da Silva Campos Neto, Bolvar Pgo, Francesca Abreu e Alfredo Eric Romminger . .....................................................................161 CAPTULO 5 A CF/88 E O MARCO REGULATRIO BRASILEIRO Lucia Helena Salgado.......................................................................................................201 CAPTULO 6 A CF/88 E AS POLTICAS DE INCENTIVO CT&I BRASILEIRAS Mansueto Almeida...........................................................................................................213
PARTE III: A CF/88 VINTE ANOS DEPOIS: AVANOS E DESAFIOS................ 253

CAPTULO 7 OS PRINCPIOS ESTRUTURANTES E O PAPEL DO ESTADO Gilberto Bercovici.............................................................................................................255
APresentao
Na atual quadra histrica de desenvolvimento da sociedade brasileira, as desigualdades sociais e regionais, a pobreza extrema, a extravagante concentrao de fluxos de renda e estoques de riqueza, a insegurana no trabalho e nas ruas, as discriminaes de raa, gnero e idade, a baixa qualidade dos servios pblicos, entre outros problemas relevantes, so fenmenos analiticamente inteligveis, mas moralmente inaceitveis. Porquanto muito se tenha avanado na compreenso desses fenmenos, ainda no possvel vislumbrar uma concentrao de interesses que rompa rpida e estruturalmente com as mazelas que assolam o cotidiano dos brasileiros. Passados mais de vinte anos daquele que foi o lento, gradual e seguro processo de redemocratizao da sociedade brasileira, e exatos vinte anos da chamada Constituio Cidad, devemos dizer que inmeros avanos foram obtidos, mas, igualmente, reconhecer que imensos obstculos ainda precisam ser examinados e superados. Para tanto, um aspecto que precisa ser considerado com mais ateno, entre ns brasileiros, que os complexos embates que envolvem os processos decisrios em contextos democrticos refletem tanto o grau de amadurecimento das instituies e dos grupos de interesses organizados como a prpria herana social e os ambientes polticos e econmicos dentro dos quais eles atuam. Por isso, recursos de poder muito diferentes e assimtricos em posse dos diversos grupos sociais em movimento na conjuntura, e estratgias de ao coletivas nem sempre transparentes ou respeitosas das regras democrticas vigentes, estariam a desnudar um carter mais competitivo que cooperativo das posies polticas em disputa, no raras vezes dotadas de um vis perigosamente conflitivo. nesse contexto que foi colocado, para os pesquisadores do Ipea, o desafio deste projeto de reflexo sobre os vinte anos da Constituio Federal de 1988 (CF/88), buscando-se, sobretudo, realizar um trabalho de atualizao e de ressignificao histrica acerca dos avanos, limites e horizontes que se apresentam hoje para as polticas pblicas e para a construo de um projeto de desenvolvimento econmico e humano inclusivo no pas. Importante dizer que o esforo de reflexo aqui realizado visa institucionalizar e sistematizar, no Ipea, uma prtica de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das diversas polticas, programas e aes governamentais de mbito federal. Para tanto, alm do trabalho cotidiano de assessoramento tcnico praticado por boa parte de seus tcnicos junto a diversos parceiros em ministrios e outros rgos e instncias de governo, torna-se necessrio, tambm, desenvolver metodologias especficas e outras ferramentas de trabalho coletivo, visando promover, de modo permanente, essas atividades de acompanhamento e avaliao
das aes do governo federal em cada um dos campos de atuao e conhecimento das diretorias do Ipea. Assim, pretende-se obter, ao longo dos anos, capacitao tcnica e viso institucional abrangente e aprofundada acerca dos problemas nacionais e da capacidade das polticas pblicas de enfrent-los adequadamente. Esse objetivo, que o cerne da existncia e do funcionamento do Ipea, ganha um impulso decisivo com esta publicao, revelando capacidade tcnica e condies excepcionais para sua realizao. Boa leitura e reflexo a todos! Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro
Diretoria Colegiada
introduo
A CF/88: economia e sociedade no Brasil

Ricardo L. C. Amorim*
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (1988) 1 Introduo
Um brasileiro de aproximadamente 30 anos de idade talvez no perceba quanto da sua liberdade e do seu convvio social hoje fruto de algumas das mais importantes construes coletivas brasileiras recentes: a Constituio Federal de 1988 (CF/88). Fruto tpico, como todo processo constitucional, de uma mudana social importante, a Carta Magna brasileira era a esperana de construo e ao mesmo tempo reconstruo de uma cidadania que, mesmo incompleta, havia sido fraturada por longos anos de regime fechado e militar. Por isso, para compreend-la e bem avaliar seus avanos e problemas, preciso observar mais do que indicadores comparativos ou olhar o ambiente de transio de regime poltico que se vivia ento. preciso perceber os vrios movimentos simultneos que mostravam as grandes transformaes por que passava a sociedade brasileira naqueles anos. Em outras palavras, o nascimento de uma nova Constituio Federal deve ser percebido como o desembocar de vrias e longas lutas travadas por dcadas e que, buscando uma sociedade mais justa, foram manietadas com o golpe de 1964. A prpria luta pela democratizao, se no final teve aparncia de festa coletiva, tambm possuiu captulos sangrentos contados em vidas humanas. Esse o intuito desta introduo: discutir as foras e o ambiente a partir do qual e no qual se desenrolou o processo criador da nova Constituio da Repblica
* Assessor da Presidncia do Ipea. E-mail: ricardo.amorim@ipea.gov.br.
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A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada
Federativa do Brasil. Para tanto, na primeira seo, a problemtica cidadania brasileira receber ateno, assim como sua difcil construo. Na seo seguinte, ser apontado como a grave crise que se abate sobre o Brasil no comeo dos anos 1980 inicia uma transio que levar toda a dcada para ser concluda, resultando em um novo projeto de pas j no incio dos anos 1990. Ser exatamente os anos 1990 o assunto da prxima seo. Aqui, promulgada a nova Constituio cidad, segundo Ulysses Guimares , ser percebido um processo de desconstruo da vontade escrita na Lei, enfraquecendo o Estado e seus compromissos com a prosperidade da Nao e os problemas sociais. Por fim, apenas como fecho da discusso, a concluso mostrar que, mesmo sofrendo crticas, por vezes injustas, a Constituio Federal de 1988 foi fundamental para que o pas avanasse sobre questes fundamentais, como a indesculpvel pobreza brasileira.
2 A construo interrompida da cidadania
A ideia de cidadania est longe de ser consenso ou ter uma forma ideal e final. Seu apelo, porm, nas ltimas dcadas, ganhou ares do mais nobre desejo social e da mais legtima aspirao de homens e mulheres de um pas. O problema que, como tudo em sociedade, essa ideia no algo nascido naturalmente, anseio intrnseco das populaes que buscam o progresso. A cidadania nasce com a fabulosa transformao histrica sofrida pela Europa desde o fim do feudalismo. Dali em diante, a burguesia, o grupo social que alou ao poder, fez dos princpios que hoje compem essa ideia uma poderosa ideologia, capaz de mover coraes, mentes e armas a seu favor. Isso fica claro quando, observando a histria, percebe-se que os mesmos princpios exerceram papis opostos na criao e consolidao do mundo burgus e depois na manuteno dele: primeiro como arma de transformao poderosa, apta a convencer todo o Terceiro Estado sobre a importncia do indivduo e a construo de uma nova ordem social; segundo, no momento em que a burguesia j se tornou o grupo dominante, tambm como uma arma, mas agora apontada na posio contrria, como ideologia conservadora e de dominao sobre o restante dos grupos que compe a sociedade.1 De outra maneira, ao fim do Regime Feudal, a burguesia, inclusive para agir economicamente, lutou e conseguiu, pela cooptao ou pelo argumento dos fuzis, impor aos antigos grupos dominantes uma srie de direitos hoje conhecidos como civis. Isto , normas que garantiam a vida, a liberdade e o fim do arbtrio dos mandatrios sobre os indivduos.2 Ou seja, algo revolucionrio e apropriado para raspar do mapa a velha ideia de superioridade a partir do sangue, referida e justificada no direito divino.
1. Para essa discusso, ver Oliveira (2003), Covre (1999) e, por mediaes, Sennett (2005). 2. Alis, esse outro conceito que ressignicado e ganha importncia com a ascenso da burguesia. Para essa discusso, ver Hobsbawm (2000).
Recuperao Histrica e Desaos Atuais
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Apesar do avano inegvel que foi a constituio dos direitos civis, o poder ainda no estava nas mos da burguesia, posto que os direitos polticos se concentravam no rei. A conquista dos direitos polticos seria, ento, a segunda fase para a construo da sociedade burguesa moderna, onde todo o homem igual perante a lei e por ela protegido, e tambm possui a faculdade de participar do governo de sua sociedade.3 Entretanto, quando a burguesia assume definitivamente o poder e a lgica da sociedade capitalista torna-se dominante, os novos grupos sociais nascidos com a burguesia tambm passaram, com o tempo, a se entender como indivduos portadores de direitos civis e, logo, polticos. Com o surgimento das massas trabalhadoras e camadas mdias, a burguesia viu-se do outro lado da mesa: no era mais ela quem reivindicava, mas, sim, era sobre seu poder e riqueza que pesavam as exigncias dos novos grupos. Neste momento, as reivindicaes, alm das tradicionais, envolvendo questes civis e polticas, ganharam tons sociais, isto , pela distribuio dos frutos do progresso e da riqueza cada vez mais visvel e concentrada. As mais importantes pugnas, ento, giravam em torno das condies degradantes de trabalho, dos salrios muito baixos, do abandono dos impossibilitados e acidentados e, principalmente, da pobreza e misria.4 De outro modo, quando as revolues burguesas da Frana e dos Estados Unidos elaboraram as primeiras regulaes sociais da nova ordem que se instalava, os direitos civis e os polticos surgem de maneira revolucionria, como conquistas de uma nova era, capaz de varrer os privilgios de sangue e a arbitrariedade. Agora, o mrito, o valor de cada indivduo deveria contar mais do que a cor, a origem e a nobiliarquia. Todavia, s com as lutas organizadas dos novos grupos subalternizados que os direitos sociais ganham a agenda. Mesmo assim, at o comeo do sculo XX, esses ganhos foram lentos, entrecortados, e seguem de perto o surgimento dos partidos trabalhistas e do movimento de esquerda na Europa.5 Apesar disso, o que se entende atualmente como a cidadania mais avanada, sempre referenciada nos pases desenvolvidos, no foi fruto apenas das lutas sociais normais absorvidas nas instituies democrticas. O chamado, hoje, Estado de Bem-Estar Social nasceu de uma ruptura violentssima que, ao seu final, apontava ou pelos menos se temia para o risco de espalhamento dos regimes socialistas pela Europa destruda, fragilizada, faminta e vtima de muitas dores. Foram a segunda Guerra Mundial e a ascenso da Unio Sovitica que fortaleceram as lutas sociais e impuseram ao Ocidente a urgncia da reconstruo do Velho Continente em
3. Para uma discusso muito interessante, ver Carvalho (2002). Neste livro, o autor, a partir da diviso clssica de Marshall (direitos civis, polticos e sociais), aborda a construo da cidadania no Brasil, apontando suas diferenas em relao ao caso clssico europeu e suas consequncias para a histria social e poltica brasileira. 4. Sobre esse perodo, muito interessante o lme belga Daens: um grito de justia, de 1992. 5. Um excelente quadro histrico dessa construo est em Eley (2005).
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bases que impedissem que a sofrida populao fosse seduzida por discursos radicais. O pacto social que surge depois da guerra cria claros laos de compromisso entre o Estado, os trabalhadores e a burguesia amedrontada.6 da e por estes motivos que nasce a mais avanada cidadania de que se tem notcia; e sua continuidade e manuteno, por sua vez, s foi possvel pela resistncia e embate constantes, seja nos parlamentos, seja nos sindicatos e nas ruas. Assim, por tudo isso, fica claro que, se a cidadania for entendida como a soma dos direitos civis, direitos polticos e direitos sociais conquistados, exatamente nessa ordem, pelos membros de uma sociedade, trata-se, ento, de um conjunto de direitos e liberdades que exige reciprocidade de cada indivduo, sendo, eminentemente, uma construo histrica (datada e geograficamente localizada). Exatamente a, mais uma vez, a histria brasileira d provas de sua especificidade e termina por se tornar mpar, incomparvel aos modelos dos pases desenvolvidos. Como bem analisa o professor Jos Murilo de Carvalho (2002), a cidadania brasileira inicia sua construo invertendo os polos lgico-histricos do padro europeu descrito acima. Aqui, em meio a fortes mudanas geradas pela crise do caf no ps-1930 e agravadas pela chamada Revoluo de 30, surgem, e essa a palavra, os alicerces truncados da cidadania brasileira moderna. Isto , Getlio Vargas, governando a maior parte do tempo em ditadura, inicia a concesso de direitos sociais j a partir de 1931, atingindo seu auge durante a Segunda Guerra Mundial.7 Foram criados ali direitos at hoje fundamentais ao trabalhador, tais como frias, previdncia, jornada de trabalho delimitada e salrio mnimo, sobre os quais pouca coisa se acrescentou depois de Vargas. V-se, portanto, que a construo da cidadania no Brasil inicia-se no pelos direitos civis, mas, sim, pelos sociais, gerando consequncias complexas para a histria do pas. O ambiente era de plena mudana econmico-produtiva, com migrao campo cidade em acelerao e fortalecimento do Estado. Ao mesmo tempo, percebia-se uma significativa mobilidade social ascendente, reconhecida pela populao mais pobre, e a formao de uma classe mdia moderna e numerosa. A industrializao em andamento puxava a roda da economia para as cidades e gerava oportunidades de emprego e renda impensveis para o perodo primrioexportador.8 Esse processo de ganho econmico, porm, no foi to disseminado. O crescimento da renda e os includos concentravam-se nas cidades, marcadamente do Sudeste, e foi sobre esta nova massa urbana que o governo despejou controladamente os importantes direitos sociais vinculados legislao do trabalho.
6. Para esse tema, ver Hobsbawm (1995). 7. Alguns direitos polticos tambm avanaram, como o estabelecimento do voto secreto e a incluso das mulheres nas leis que permitem o ato de votar e serem votadas. Contudo, em meio ditadura, tais direitos pouco signicaram. 8. Para uma discusso sobre o tema, ver Mills (1969), Pochmann et al. (2006) e Bresser-Pereira (2003).
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Naturalmente, essa forma de agir gerou forte apoio urbano-popular ao presidente da repblica e sua identificao como o pai dos pobres. Nesse sentido, os direitos no foram percebidos por essa populao como uma conquista, mas, sim, como um gesto do lder, uma benevolncia do patriarca preocupado com seu povo. Por isso mesmo, a lgica da luta pelos direitos e a prpria educao social de homens e mulheres por meio da percepo do seu papel no cotidiano e nos conflitos reivindicatrios no aconteceu no Brasil. A populao, mesmo a urbana, ligada aos setores modernos, no foi um agente consciente da construo dos seus prprios direitos, turvando e adiando as noes de grupo, coletividade e organizao. Destarte, no difcil intuir parte das razes que levaram, h bem pouco tempo, a populao a perceber no Estado sua fonte de direitos e para quem deve ser direcionada a franca maioria das suas aspiraes. Outra consequncia da criao dos direitos sociais frente dos demais a capacidade de controle sobre o movimento popular adquirido pelo capital e pelo Estado. Mesmo no se tratando das particularidades de controle das organizaes dos trabalhadores pelo governo de Getlio, fica evidente que a escolha dos grupos includos na garantia de direitos perante o Estado os que tinham carteira de trabalho configurou a construo de uma cidadania regulada, na qual no s os direitos a serem concedidos eram claramente os que o Estado julgava adequados, como tambm seus recebedores eram escolhidos entre a populao urbana.9 Esse processo era ainda mais fortalecido pelo momento ditatorial da poltica nacional, varrendo instituies, organizaes e pessoas inconvenientes que criticavam o regime. Ou seja, ali, naqueles primeiros passos da moderna cidadania brasileira, pouco ou quase nada se viu de garantia de direitos polticos e civis.10 A ausncia desses dois ltimos blocos de direitos se abrandaria, contudo, no final dos anos 1940, dando dcada de 1950 uma aparncia pouco comum histria do pas: anos de crescimento econmico com democracia formal. O Brasil vivia, ento, o auge do nacional-desenvolvimentismo, que prometia modernizar e desenvolver o pas por meio da industrializao. O Estado era bem-vindo em suas intervenes econmicas e o debate estava francamente a favor dos intelectuais e burocratas defensores das ideias cepalinas e keynesianas.11 Esse ambiente, entretanto, no seria duradouro. O avano do capitalismo industrial no pas e o abrandamento da represso vivida na ditadura getulista tornaram o ambiente frtil para a rpida reorganizao dos trabalhadores e
9. Para os trabalhadores do campo, pouco ou nada se fez at a Constituio Federal de 1988. 10. Basta lembrar a famosa histria de Olga Benrio Prestes, esposa do lder comunista Luiz Carlos Prestes. 11. H uma vasta bibliograa sobre o tema. Algumas referncias importantes so Bielschowsky (1996), Rodriguez (1981) e os diversos livros de Celso Furtado (por exemplo, Anlise do modelo brasileiro, O mito do desenvolvimento e A fantasia organizada).
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o surgimento de movimentos combativos no campo em favor da reforma agrria, at ento nunca realizada. Assim, enquanto o pas crescia a taxas elevadas em mdia 7,4% ao ano, entre 1951 e 1960 , as tenses sociais cresciam, mas tambm eram acomodadas pelo movimento ascensional de parte da populao nos quadros sociais e pelo aumento significativo da renda, principalmente nos estratos mais ricos. Quando o pacote de investimentos do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1960) exauriu-se e o Estado se viu endividado e com a inflao se acelerando, as acomodaes polticas foram se tornando cada vez mais difceis. Os trabalhadores mais organizados faziam greve e reivindicavam salrios e melhores condies de trabalho, o campo soltava sua voz em favor de reformas urgentes e o capital, por sua vez, via suas taxas de lucro no se sustentarem. Nas palavras de Mantega, no havia propriamente uma contestao das principais bandeiras do desenvolvimentismo, que pregava a industrializao, a criao de infraestrutura ou a modernizao do pas. Havia, sim, objees quanto liberdade de manifestaes populares e s reivindicaes salariais que se multiplicavam nesse perodo. Vrios segmentos das classes dominantes e mesmo da classe mdia estavam descontentes com a mobilizao e a crescente capacidade de reivindicao das classes populares, que aumentavam com a ineficincia dos governos e a deteriorao do desempenho econmico (MANTEGA, 1997, p. 8). Os problemas que terminaram no golpe de 1964 possuem vasta literatura e, por isso, no sero discutidos aqui. O que importa reter que, mais uma vez, os direitos polticos e sociais foram cortados e retirados das ruas sem, desta vez, contudo, alterar diretamente os direitos sociais estabelecidos.12 De qualquer modo, mais uma vez, a cidadania brasileira foi podada em sua construo e as instituies mostraram-se incapazes de absorver os naturais e esperados conflitos surgidos na dinmica de uma sociedade capitalista. A democracia brasileira de ento se mostrou frgil e as tradicionais elites foram incapazes de dialogar e dividir qualquer parcela do bolo da renda nacional. Esse novo perodo durou 21 anos e apenas na dcada de 1980 o poder voltou s mos dos civis. Agora, porm, o modelo de crescimento econmico vivido pelo Brasil desde 1930 parecia no ter mais sustentao. O Estado havia perdido sua capacidade indutora, a inflao crescia, os trabalhadores voltavam a se organizar e a elite do pas dividia-se sem apontar rumos. Ser em meio a essa crise e, talvez, em funo dela que se recuperam direitos e o Brasil debate, constri e promulga uma constituio mpar, diferente das anteriores. Uma constituio cidad, nas palavras do velho Deputado Ulysses Guimares.
12. Usamos o termo diretamente porque os salrios, inclusive o mnimo, sofreram deteriorao planejada por parte do governo. Para uma discusso sobre o tema, ver Abreu (1992), notadamente os captulos referentes ao perodo da ditadura.
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3 Transformao, conflito e esperana: os anos 1980
A dcada de 1980 foi marcada por vrias crises combinadas, mas que se tornam explicveis quando se percebe que havia ali algo muito mais srio do que problemas conjunturais simultneos. Na verdade, naqueles anos, instaurou-se no pas uma crise do padro de financiamento que vigorou desde os anos 1930 e tomou novo alento com as modificaes implementadas nos anos 1950. Um padro de financiamento definido pela forma pela qual os recursos so mobilizados em uma economia capitalista (GOLDENSTEIN, 1994, p. 58). Isto , os ordenamentos polticos e os arranjos econmicos que definem o uso dos fundos sociais em uma direo ou outra. Esto em tela aqui as relaes entre capitalistas brasileiros e o Estado e entre os primeiros e o exterior, em articulaes que concentram, comandam e, portanto, orientam os fundos em direo aos diferentes possveis tipos de gastos que terminam por beneficiar setores especficos. O resultado que o padro de financiamento sustenta e influencia o caminho econmico do pas. No centro dessa questo situa-se o Estado. No Brasil, seu papel foi fundamental, constituindo a principal base do trip (capital privado nacional, capital estrangeiro e recursos estatais) no qual se assentava o tipo de crescimento econmico vivido pelo pas at o incio dos anos 1980.13 Assim,
[...] a estrutura das poupanas pblica, privada e externa, a organizao da empresa capitalista, o sistema tributrio, o sistema de crdito pblico, a estrutura de gastos pblicos, o sistema financeiro resultam desse conjunto de relaes e definem a capacidade do Estado de intervir na economia, facilitando ou dificultando o acesso de grupos e/ou setores aos seus diferentes canais de transferncia de recursos (GOLDENSTEIN, 1994, p. 59).
Ento, fica claro que, quando estoura pela segunda vez na dcada de 1970 o preo do petrleo e os Estado Unidos iniciam a Diplomacia do Dlar Forte, o padro de financiamento do crescimento brasileiro no pode mais se sustentar, exigindo um novo arranjo econmico e, por isso mesmo, poltico. Naquele momento, houve esgotamento das tradicionais fontes de financiamento internacional, queda no investimento estrangeiro direto, superendividamento do Estado brasileiro e srias dvidas quanto demanda efetiva interna do pas. De outro modo, a Crise da Dvida acaba por tornar insustentvel o modelo de desenvolvimento anterior, guia, at ento, do crescimento econmico do Brasil. Ali, quando as fontes de financiamento desapareceram, todo o arranjo vivido ruiu de uma s vez e determinou o surgimento de duas impossibilidades fundamentais por parte do moderno Estado brasileiro, nascido a partir de 1930:
13. Sobre esse tema, ver Serra (1998).
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1) A impossibilidade de continuar administrando a aliana heterognea entre elites com poder econmico e/ou poltico-regional no plano interno. 2) A impossibilidade de este Estado manter unido o trip (capital estrangeiro, capital privado nacional e recursos estatais) que, desde os anos 1950, sustentou o pas na rota da industrializao acelerada, embora desigual e socialmente injusta. A primeira impossibilidade surgiu devido ao Estado brasileiro, aps o processo de estatizao da dvida e a alta internacional dos juros, ter visto seu programa de interveno econmica tornar-se invivel, impedindo a administrao de conflitos em sua base de sustentao poltica. Se o setor pblico havia crescido em ao e funo, administrando os conflitos pela realizao de fugas para frente, no apenas abrindo novas fronteiras que permitissem a continuidade da acumulao, mas, tambm, tornando-se pea fundamental da valorizao do capital, agora, nos anos 1980, diante dessa impossibilidade, o pacto se desfazia e a aliana se desestabilizava (FIORI, 1989). nesse sentido que a Crise da Dvida nos anos 1980 exacerba os conflitos: o Estado estava endividado e internamente no havia nenhum canal de financiamento para continuidade do investimento e dos gastos pblicos. Ou seja, sem recursos externos e internos, a fuga para frente tornara-se impraticvel e o pacto poltico perdia a capacidade de cooptao, engendrando uma crise poltica que ensejou uma profunda transformao no Estado em relao sociedade. J a segunda impossibilidade marcou o fim de um padro de acumulao, desarticulando o trip Estado capital privado nacional capital estrangeiro. Era evidente que o Estado j no tinha condies de promover o crescimento econmico e planejar boa parte dos movimentos da economia brasileira. Assim, os demais capitais, dada a queda na demanda efetiva, entraram em compasso de espera, aguardando o melhor momento para reiniciar sua expanso. Ou seja, sem confiana nos lucros futuros e sem fontes adequadas de financiamento, o setor privado naturalmente recua em seus investimentos.14 O problema que o Estado no se recuperou do tombo sofrido e os diferentes grupos da elite no entraram em acordo sobre qual rumo deviam tomar as aes e os, agora reduzidos, gastos pblicos. O resultado no poderia ser outro: queda na formao bruta de capital fixo desde o incio dos anos 1980, seja ele pblico, seja ele privado, e sua oscilao sem caminho de crescimento da em diante, conforme apontado no grfico 1.15
14. Uma discusso interessante sobre o tema pode ser encontrada em Baer (1993). 15. Para nmeros sobre o comportamento dos investimentos pblicos e privados, ver Dathein (2006).
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GRFICO 1
250.000 200.000 150.000 100.000 50.000
Formao bruta de capital xo (1901-1997) Brasil
1901
1905
1909
1913
1917
1921
1925
1929
1933
1937
1941
1945
1949
1953
1957
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
Fonte: Ipeadata.
Com taxas ruins de investimento e, consequentemente, com baixo crescimento econmico (grfico 2), a arrecadao tributria no alcana patamares capazes de devolver ao Estado sua capacidade de implantar projetos de flego e gerar efeitos para frente e para trs nas cadeias produtivas. A partir dali, no se ver to cedo o multiplicador keynesiano da renda acelerando fortemente toda a parte moderna da economia.
Produto Interno Bruto (PIB) per capita brasileiro (1947-2004) (Em R$ de 2004)
10.000 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1947 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004
GRFICO 2
Fonte: Ipeadata.
1997
18
Porm, havia mais. O problema dos juros internacionais, reforado pelos novos preos do petrleo, tendeu a causar uma grande sangria de divisas do pas, obrigando o Ministro da Fazenda Antnio Delfim Neto a tomar medidas de conteno. A primeira foi a desvalorizao cambial, o que tornou as importaes mais caras, mas houve rpido repasse dos novos custos aos preos. A manuteno da taxa real de cmbio no resolveu o problema e levou o governo a impor nova desvalorizao cambial, desta vez, acompanhada de medidas que visavam diminuir o ritmo da economia brasileira. Mal se sabia, contudo, que as duas maxidesvalorizaes cambiais, ao repercutirem nos custos e da alcanarem os preos, iniciariam ou acelerariam uma espiral ascendente e perigosa de elevao de preos que precarizaria ainda mais o resto da estabilidade vigente. Este processo foi amplamente favorecido e depois sustentado por um mecanismo aparentemente incuo quando da sua criao: a correo monetria. A correo dos valores reais dos contratos a partir da indexao dos seus preos a ndices de desvalorizao da moeda passou a alimentar disputas por parcelas da renda nacional e no tardou a criar o fenmeno da inflao inercial.16 Foi nesse momento que a conjuno de datas, talvez mais insidiosa, uniu o calendrio da transio poltica acelerao assustadora das taxas de inflao vividas no Brasil. Ali, em meio a um ndice de Preos ao Consumidor (IPC) da Fipe acima dos 200% ao ano, os militares estavam entregando, depois de 21 anos, o poder a um civil. importante lembrar, todavia, que no era qualquer civil. A soluo parecia ser a entrega da Presidncia da Repblica a um poltico conservador, o mineiro Tancredo Neves. Entretanto, com seu falecimento, o cargo mais importante do pas foi entregue a um tradicional aliado dos militares, o Senador Jos Sarney, candidato vice na chapa eleita. Assim, a gravidade do processo inflacionrio, somada precria legitimidade popular do presidente empossado, contribuiu para a urgncia de solues que, resolvendo o primeiro problema, garantissem a estabilidade e o apoio poltico Sarney. Neste processo, a equipe econmica optou por combater o processo inflacionrio por meio de choque de preos (congelamento), a fim de quebrar a ciranda infindvel de aumentos que a inflao inercial produzia. O primeiro plano de combate inflao no governo Sarney foi, portanto, uma estratgia de choque. O Plano Cruzado (1986) congelou os preos e derrubou imediatamente a inflao para prximo de zero, angariando apoio e sucesso para o governo. Logo, porm, a nova moeda, o cruzado, passou a ser atacada e desvalorizada. Surgiram presses por aumento de preos e vrios produtos simples desapareceram das prateleiras dos supermercados. Sem financiamento externo, no havia a opo de importar mercadorias e impor, com oferta, a concorrncia e a manuteno dos preos. Quanto aos trabalhadores, a redemocratizao, a reorganizao sindical e o arranjo
17. Para mais detalhes, ver Rego (1986).
19
produtivo, ento vivido, impediam que o maior ajuste se fizesse sobre este grupo. Ou seja, o governo no contava com instrumentos e fora para impor perdas a qualquer grupo social a partir do enfraquecimento da sua posio. Em outras palavras, o governo estava desarmado para arbitrar o conflito distributivo travestido de inflao e, impondo perdas a algum grupo social, retomar o controle sobre a economia. Por outro lado, a elite brasileira no se entendia sobre qual direo seguir, aguando a disputa por quinhes de poder e gastos do Estado. Desse modo, e em resumo, sem a imposio de perdas, com a fraqueza do Estado sobre a economia e sem uma pactuao sobre rumos, o caminho para a estabilidade continuou impedido at os anos 1990.17 Essa problemtica fica mais clara quando se recorda que, aps o fracasso do Plano Cruzado, outros se seguiram com frmulas similares e nenhum alcanou sucesso no combate inflao. Esta, aliada a componentes expectantes inquietantes gerados pelos diferentes planos econmicos de estabilizao de preos implementados nestes anos, explodiu a taxas nunca vistas (grfico 3).18
GRFICO 3
Inao medida por diferentes indicadores Brasil (Variao anual em %) Geral (1940-2005)
3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 1940 1943 1946 1949 1952 1955 1958 1961 1964 1967 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 0
1o Perodo (1940-1985): a acelerao

300 250 200 150 100 50 1940 1942 1944 1946 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 IPC (Fipe) ICV - SP (Dieese) IGP - DI (FGV)
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 IPC (Fipe) ICV (Dieese) IGP - DI (FGV)
IPC (Fipe)
2 Perodo (1986-1994): o descontrole

o
3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 0 1986 1987 1988 IPC (Fipe) 1989 1990 1991 1992 1993 1994 ICV (Dieese) IGP - DI (FGV)
30 25 20 15 10 5 0 -5
3o Perodo (1995-2005): a estabilizao
Fonte: Ipeadata.
17. O estabelecimento de um novo pacto implcito entre as elites e a imposio de perdas aos trabalhadores a partir do enfraquecimento de suas organizaes e da elevao do desemprego s viria com o Plano Real, nos anos 1990. 18. interessante lembrar que o Ipea, neste perodo, tentou retomar as questes de longo prazo e o planejamento. Contudo, o turbilho de problemas conjunturais tornou a tarefa muito difcil. Ver, por exemplo, o livro Ipea 40 anos apontando caminhos, em que seus presidentes so entrevistados e relatada a histria da instituio.
20
Ainda no campo estritamente econmico, tais eventos, entretanto, no eram tudo. O Brasil tambm patinava, dada a queda nos investimentos, sobre um crescente atraso tecnolgico e a gravssima deteriorao dos servios pblicos. Essa paralisia, marcadamente no Estado, , segundo o professor Ricardo Dathein (2006), o motivo da semiestagnao da economia brasileira iniciada h mais de duas dcadas. Esse conjunto de problemas gerado pela crise econmica e pelo imobilismo do Estado, dada a crise de fundo, levaram, no transcorrer da dcada, a um questionamento feroz e intensificado de sua ao. A elevada e crescente taxa de inflao e os planos heterodoxos de estabilizao, entremeados por polticas econmicas do tipo arroz com feijo, associaram a crise econmica ao intervencionismo estatal e, por este caminho, ao desenvolvimento patrocinado pelo Estado. Todos os setores includos na sociedade passaram a pedir mudanas, nas quais o centro era a ao intervencionista estatal. O antigo pacto conservador teria de mudar: era necessrio que o pas voltasse a crescer. Mais: significava, em breve, mudanas em toda a economia. neste ambiente que se instala a Assembleia Nacional Constituinte.
4 A parcial desconstruo da vontade popular: os anos 1990
Os anos 1990, contudo, foram um divisor de guas na economia brasileira e, neste ponto, a alterao ou mesmo o enfraquecimento da Constituio Federal, promulgada em 1988, foi importante instrumento para isso. O captulo econmico (Captulo I Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica), escrito pelo Senador Severo Gomes, possua, originalmente, um teor nacionalista e relativamente protecionista, permitindo que esses instrumentos fossem utilizados em favor da continuidade da industrializao do pas. Nos anos 1990, marcadamente aps 1995, porm,
[...] afirmava-se que a Constituio inviabilizava a estabilidade e o crescimento econmico e, ademais, tornava o pas ingovernvel. Esse discurso passou a ser repetido, por todos, sem que praticamente ningum se abalasse em indagar por que, como, onde e quando a Constituio seria perniciosa, comprometendo os interesses da sociedade brasileira. [...] Estranhamente, aps alcanados os especficos resultados visados pelo capital internacional, ao servio de quem se colocou o Poder Executivo, a Constituio passou a ser palatvel (GRAU, 2008, p. 175-176).
Primeiro, o governo de Fernando Collor de Mello, em discurso e em aes, atacou o antigo trip Estado capital nacional capital estrangeiro, com o Estado constituindo pea essencial no processo de acumulao. Sua equipe econmica havia diagnosticado que a crise brasileira tinha razes na perda de competitividade da indstria nacional e na instabilidade inflacionria. Logo, um programa
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combinando presso sobre as empresas, com base na competio, e outro dando estmulos a ganhos de competitividade reordenariam a estrutura industrial do pas, resolvendo os problemas de organizao industrial. Por sua vez, um plano de estabilizao de preos resolveria a instabilidade inflacionria. Toda a arquitetura montada pela equipe econmica do antigo presidente, no entanto, ruiu muito rapidamente. Houve abertura comercial, mas no condies para que as empresas nacionais modernizassem seus parques e plantas. O resultado do incio desse processo de abertura econmica sem a devida calibragem por setor, somado aos efeitos de um contexto recessivo, alta taxa de juros e ao declnio do gasto e da oferta de bens pblicos, conduziu a problemas que se traduziram em forte queda na formao bruta de capital fixo no incio da dcada (grfico 1). Como resultado, a indstria de capital nacional tecnicamente no saiu do lugar em meio s aceleradas inovaes na produo que aconteciam no exterior.19 O fracasso do governo e o impeachment do Presidente Collor de Mello, somados inflao a taxas absurdas (em torno de 22% ao ms), induziram o novo presidente, Itamar Franco (vice de Collor), a dar partida para mais um plano de controle inflacionrio. Estava nascendo o Plano Real. Mais do que isso, ali tambm j comeava a se desenhar uma alternativa de poder para o perodo eleitoral que se aproximava. As alianas polticas formadas naquele momento em torno do novo nome deram o tom do novo governo. Tanto assim que a bem-sucedida aliana elegeu sem dificuldades Fernando Henrique Cardoso. O novo presidente, logo aps sua posse, resumiu em discurso a nfase do seu governo: O meu governo vai virar definitivamente a pgina da Era Vargas e colocar o Brasil na modernidade (entrevista coletiva em janeiro 1995). Ou seja, a construo do pas mudaria de rumo, no s em termos do seu padro de financiamento, j moribundo desde a Crise da Dvida. O trip do crescimento (capital privado nacional, capital estrangeiro e recursos estatais) e as leis trabalhistas seriam desde cedo alvo de mudanas. Mais detalhadamente, se a Constituio impedia certas aes,20 a equipe econmica de ento visou, por meio de reformas de carter microeconmico, transformar a dinmica da economia e da sociedade brasileira em favor de um modelo de Estado menos intervencionista e mais adequado ao que se dizia ser moderno e eficaz para levar o pas ao desenvolvimento.21 Nas palavras do Ministro Eros Grau,
19. Ver Coutinho (1992). 20. A Constituio Federal de 1988 rejeita a economia liberal e o princpio da autorregulao da economia. Trata-se, nitidamente, de uma Carta dirigente. Para isso, ver Grau (2008). 21. Foram muitas as alteraes constitucionais com forte impacto econmico e social. Algumas delas, no entanto, merecem destaque: a criao do Fundo Social de Emergncia, o m da restrio sobre a atuao do capital estrangeiro em determinados setores, a Lei de Responsabilidade Fiscal, a privatizao de empresas do Estado e mudanas na lei da previdncia.
22
[...] desde que tomou posse como Presidente da Repblica, o professor Fernando Henrique Cardoso passou a patrocinar a reforma da Constituio, pretendendo obter o que j havia sido anteriormente objetivado pelo Presidente Fernando Collor de Mello. As propostas de alterao constitucional de um e de outro so muito semelhantes. Ainda que no tenham comprometido as linhas bsicas da ordem econmica originariamente contemplada na Constituio de 1988, as emendas constitucionais promulgadas a partir de 1995 cedem ao assim chamado neoliberalismo, assinalando o desgnio de abertura da economia brasileira ao mercado e ao capitalismo internacional (GRAU, 2008, p. 176-177, grifo nosso).
importante ter em mente que toda essa engenharia social foi amplamente legitimada pelo domnio do pensamento neoliberal reforado cotidianamente pela mdia local e, tambm, sustentada na incapacidade do Estado em atender s demandas dos mais pobres e no favorecer a continuidade da acumulao dos mais abastados. Nada disso, porm, contraditrio em relao histria do professor e intelectual Fernando Henrique Cardoso (FHC). Talvez isso fique mais claro quando se analisa sua obra em relao ao seu governo.22 Em seus livros, FHC expe a necessidade de transformar o pas, mas tambm a impossibilidade de faz-lo dentro de um quadro de dependncia. Fica evidente nas entrelinhas, ento, que a elite tradicional no seria capaz de mudar o Brasil, exigindo, para que o desenvolvimento acontecesse, a promoo do seu enfraquecimento. Nesse sentido, a coerncia insuspeita entre obra e governo poderia ser imaginada legtima a longo prazo, quando a tradicional elite brasileira estivesse enfraquecida e outro grupo assumisse o papel de lder do pas. Em outras palavras, a elite brasileira, a maior responsvel pelo padro dependente do desenvolvimento do pas, ao ser arrebatada dos braos do Estado e ser obrigada a enfrentar a concorrncia internacional, no resistiria e sucumbiria econmica e, qui, politicamente, estreitando ainda mais os laos de dependncia do Brasil. O novo modelo, no entanto, a mdio e longo prazo, ensejaria o nascimento de uma nova liderana com profundo esprito capitalista, concorrencial e menos dependente dos afagos do Estado. Ou seja, provvel que o projeto imaginado levasse ao enfraquecimento do grupos dominantes tradicionais, ao desenvolvimento associado e, no futuro, retomada do Estado sem a retrgrada influncia das antigas elites. S ento seria possvel imaginar um projeto de desenvolvimento factvel e diferente dos antigos planejamentos econmicos da Era Vargas.23
22. Para isso, ver Cardoso (1964; 1970). 23. No estranho, portanto, caso essa hiptese seja verdadeira, que o primeiro perodo FHC tenha uma aparncia neoliberal e, mais signicativo, tenha se aliado a liberais de fato e de retrica. Seria com essa lgica e discurso que as reformas teriam o efeito desejado: expor a velha burguesia, acostumada proteo do Estado, concorrncia e tecnologia capitalistas internacionais.
23
Destarte, outra hiptese merece destaque. O forte apoio das diferentes partes da elite brasileira ao governo FHC est intimamente ligado ao momento poltico vivido desde a dcada de 1980. Ali, como j se discutiu anteriormente, em meio abertura poltica, houve forte reorganizao dos movimentos populares e sindicais, obstaculizando as pretenses continuidade da transio lenta, gradual e segura do General Golbery do Couto e Silva. Se a transio j havia sido lenta e gradual, no estava ainda seguro de que, ao fim do processo, a sociedade brasileira permaneceria liderada pelos mesmos grupos de antes e sua estrutura ainda seria hierrquica e desigual. Como se ver no captulo seguinte, o Brasil, marcadamente durante a constituinte, vivenciou um crescimento muito importante da ao da sociedade civil organizada e, antes disso, de recomposio dos sindicatos, movimentos populares e de partidos de esquerda. As reivindicaes populares, algumas delas espelhadas na Constituio, surgiam e colocavam em cheque vrios privilgios mantidos pelas tradicionais elites do pas. O problema que, mesmo aps a promulgao da Carta Magna, a presso popular no arrefeceu definitivamente. Ao contrrio, em 1989, pela primeira vez na histria do pas, um candidato Presidncia da Repblica de origem popular possua reais chances de vencer as eleies. Diante disso, parece no haver dvidas quanto disposio dos grupos dominantes tradicionais em unir foras para evitar que o poder no Brasil mudasse de mos. Contudo, seu candidato, eleito em 1989, mostrou-se despreparado, no resistiu aos prprios erros e presses polticas e terminou afastado do cargo na metade do mandato. O ambiente de democracia com ativismo popular aulado pela inflao elevada parece ter assustado aqueles grupos, exigindo deles um processo mais planejado de retomada do controle pleno do pas. a que entra a articulao e a candidatura de FHC para presidente. Seu histrico, partido e colaboradores davam preocupada elite o caminho para uma aliana favorvel capaz de restabelecer a estabilidade econmica e alcanar a tranquilidade poltica. Mais, o liberalismo, credo das camadas mais abastadas do Brasil mesmo que apenas retrico , se adequadamente implantado, ajudaria, na viso conservadora, a soluo de dois problemas simultneos e entrelaados: i) reduzir a inflao, geradora de forte desgaste social; e ii) enfraquecer o movimento popular tanto por meio do sindicato como por meio da desmobilizao das pessoas, cada vez mais preocupadas com a sobrevivncia em ambiente desfavorvel no mercado de trabalho.
24
nesse ambiente que a vontade popular desfigurada por meio das reformas na Constituio de 1988. No preciso explorar aqui a ideia dos economistas do Plano Real de gerar uma hiperinflao controlada e restrita moeda corrente, de modo a criar, brevemente, uma rejeio dessa moeda como reserva de valor e unidade de conta, transferindo para um indexador essas funes.24 O estudo do diagnstico e dos mecanismos de implantao do plano possuem ampla literatura e no sero discutidos aqui. Mais importante para o tema em tela foi a forma utilizada para manter a inflao em reais em nveis baixos e evitar o retorno dos movimentos inerciais nos preos aps a criao da nova moeda. Artigos dos criadores do Plano Real25 levam a crer que, para eles, a moeda superindexada tem por objetivo nico a quebra do movimento inercial da inflao e que tanto a consolidao da estabilizao quanto o crescimento da renda dependeriam de outros fatores estruturantes da economia, principalmente da redefinio do papel do Estado. Mais do que isso, a histria conhecida dos anos 1990 aponta para o fato de que as reformas pretendidas aps a implementao da nova moeda passariam necessariamente por medidas de corte neoliberal, reforando o movimento iniciado por Collor de Mello. Ou seja, para o grupo no poder, o controle, a estabilidade e, por esse caminho, a retomada do crescimento passariam necessariamente por mudanas nas leis e mesmo na Constituio, como forma de redefinir o papel do Estado brasileiro na economia. Assim, a manuteno da inflao em baixos nveis seria garantida pela desindexao, congelamento de tarifas pblicas e abertura para o setor externo, sustentada na abundante liquidez internacional.26 O mecanismo era simples: abrir o pas importao, forando a quebra da antiga regra de formao de preos, e pagar pelos bens e servios com a entrada de dlares no mercado financeiro. Para reforar esse expediente, o governo deixou que a taxa real de cmbio se valorizasse, atingindo surpreendentes 0,84 centavos por dlar.27 Novamente, o Brasil deveria mudar sua insero internacional ou seu papel na diviso internacional do trabalho, e, para isso, os impedimentos legais e o captulo econmico da Constituio, nacionalista e um pouco protecionista, precisavam ser alterados. Em resumo, a estabilizao dos preos uma conquista social carssima, porm, alcanada ao preo de sua prpria vulnerabilidade.28
24. O diagnstico armava que a inao brasileira era iminentemente inercial. Para uma discusso sobre o tema, ver Rego (1986) e Paulani (1997). 25. Ver, por exemplo, Resende (1992). 26. Para essa discusso, ver Batista Jr. (1996) e Tavares (1997). 27. A valorizao cambial deveu-se entrada macia de capitais volteis sem qualquer restrio por parte do Banco Central. 28. Ver Erber e Cassiolato (1997).
25
GRFICO 4
Balana comercial brasileira (1974-2006) (Em US$ milhes)

180.000 160.000 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Fim da recesso do Plano Collor Implantao da moeda real 2007 = 120.619,0 2007 = 160.649,1
Importaes
Fonte: Banco Central do Brasil.
Exportaes
O resultado dessa abertura com cmbio valorizado e a entrada de capitais especulativos foi que, segundo Paulo Baltar (2003), o produto da indstria de transformao brasileira no cresceu ao longo da dcada de 1990, apresentando apenas uma oscilao. Viu-se, porm, que
[...] ocorreu uma expressiva mudana na composio desse produto, com a diminuio do peso dos bens de capital e o aumento da participao dos bens durveis de consumo. Essa mudana na composio do produto industrial foi acompanhada de muita importao de produtos manufaturados, principalmente bens de capital e componentes dos bens durveis de consumo, tendo ocorrido uma modernizao do conjunto do aparelho de produo, principalmente de bens durveis, com fortes implicaes negativas sobre emprego e valor agregado na indstria de transformao (BALTAR, 2003, p. 116).
Ou seja, o resultado desse processo no esteve, portanto, apenas nos saldos negativos da balana comercial, problemticos por si ss. Foi percebido tambm no impacto direto sobre os ndices de nacionalizao da produo, apontando para o gravssimo problema de fechamento de linhas de produo para trs nas cadeias produtivas e para o enrijecimento da pauta de importaes, agora repleta de componentes de produtos eletrnicos.
26
Esses senes pareciam aliviados aps a desvalorizao do real em 1999, quando se perceberam alguns movimentos em direo retomada de saldos positivos na balana comercial e mesmo um readensamento de algumas cadeias produtivas. Com isso, o emprego tambm reagiu nas cidades e, aparentemente, o primeiro passo para a superao da armadilha havia sido dado. No obstante, restou a difuso propositada de um mito: a ideia de confiana dos investidores ou de credibilidade internacional. Sua traduo prtica foi a adoo da ncora monetria baseada nas metas de inflao como tour de force da poltica econmica. Porm, esse mito, na verdade, escondia a formao de novo e disfarado pacto de poder no Brasil, to ou mais conservador que o anterior. A partir da sua adoo, as taxas de juros reais brasileiras tornaram-se imbatveis em termos internacionais e o crescimento do pas muito aqum do vivido por outras naes tambm perifricas. Pior, a manuteno da dvida pblica interna, a grande dvida atual, frente a juros to elevados, tem favorecido o surgimento de novos rentistas, novos ricos e a concentrao ainda maior da riqueza na principal praa financeira do pas: So Paulo.29 Tudo alimentado por uma carga tributria relativamente elevada,30 principalmente no plano federal, que permite polpudas transferncias do errio para os detentores de ttulos da dvida pblica. nesse sentido que parece surgir algo novo. Se o pacto poltico que vigia desde Getlio Vargas sofreu nos anos 1980 um intenso processo de corroso, agora h indicaes de ter se reorganizado. Hoje, mais do que nunca, a riqueza parece no vir mais da produo e da gerao de valor adicionado a cada etapa das cadeias produtivas, mas, sim, da circulao estril de dinheiro no mundo financeiro. E tal movimento est disponvel a qualquer capital lquido disponvel, mesmo que este tenha de ser subtrado esfera industrial. Dessa maneira, as elites ligadas produo de bens e servios no financeiros usufruem tambm da enorme transferncia de renda proporcionada pelo Estado endividado que paga, anualmente, volumes extraordinrios de juros extrados de recursos captados por uma carga tributria muito mal distribuda. nesse ponto que parece se assentar o novo pacto: na diviso entre as elites dos recursos que o Estado disponibiliza na forma de pagamento da dvida pblica interna. Talvez um novo formato para um velho fato.
29. Ver Pochmann et al. (2004). 30. Relativamente porque a qualidade dos servios e bens pblicos oferecidos no tem correspondido ao aumento da relao tributos PIB.
27
GRFICO 5
Taxa de desemprego total na Regio Metropolitana de So Paulo (1984-2005) (Em %)

25 Crise do Plano Collor 20 Troca da moeda (real) 15 Desvalorizao cambial
10
0 1984/12 1985/09 1986/06 1987/03 1987/12 1988/09 1989/06 1990/03 1990/12 1991/09 1992/06 1993/03 1993/12 1994/09 1995/06 1996/03 1996/12 1997/09 1998/06 1999/03 1999/12 2000/09 2001/06 2002/03 2002/12 2003/09 2004/06 2005/03 2005/12 Taxa de desemprego RMSP Aberto Oculto por precrio Oculto por desalento
Fonte: Ipeadata, a partir de dados da Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) (Seade/Dieese).
Naturalmente, isso tem um custo em investimento, desenvolvimento tecnolgico, crescimento e manuteno de infraestrutura e distribuio indireta 31 da renda. E, pior, tem um custo ainda maior na gerao de postos de trabalho e absoro dos jovens ingressantes no mercado de trabalho em empregos tipicamente capitalistas. Nesse mercado, o que aconteceu foi, nas palavras do professor Paulo Baltar,
[...] uma desintegrao das cadeias de produo e uma racionalizao acentuada das empresas com baixa taxa de investimento e lento crescimento do produto [gerando um] efeito devastador sobre o mercado de trabalho assalariado, porque a forte eliminao de empregos preexistentes no compensada pela criao de novos empregos (BALTAR, 2003, p. 112).
Diante disso, fica fcil entender o movimento apresentado pelos rendimentos do trabalho na dcada de 1990 e sua tnue recuperao em anos recentes, quando a economia alcana uma melhor taxa de crescimento depois da queda, em 2003, e algumas cadeias produtivas parecem retomar alguns elos perdidos, readensando-se (grfico 6).
31. Por meio de escolas, hospitais, nanciamento cultural etc.
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GRFICO 6
Rendimento mdio real dos ocupados por setor de atividade na Regio Metropolitana de So Paulo (1995-2004)32 (Em R$ de 11/2004 deacionado pelo ICV-Dieese)
1.700 1.500 1.300 1.100 900 700 1995 1996 Indstria
Fonte: Seade/Dieese.
1997
1998 Comrcio
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Servios
Construo civil
Est claro, portanto, que se trata de uma grande transformao na economia brasileira e a nova dinmica surgida ainda est por ser desenhada. De qualquer modo, indubitvel que o Brasil jamais ser o mesmo aps a dcada de 1990. Ali, no apenas se tentou operar um projeto diferente para o pas, como tambm se enfraqueceram os trabalhadores em suas reivindicaes e fortaleceuse embora, no plano das finanas a velha e patrimonialista elite brasileira. Para tudo isso, as mudanas constitucionais e as decises de cumprir a lei foram fundamentais. E uma vez mais, dado o maior prejudicado nos tempos que correm, no difcil intuir que a vontade popular, melhor expressa na Carta de 1988, foi conspurcada nos anos 1990 em nome da estabilidade e do mito do desenvolvimento.
5 Concluso
Em toda a discusso realizada nesta introduo, paira a impresso de que o Brasil viveu, nos ltimos 25 anos, apesar do baixo crescimento econmico, importantes transformaes polticas, sociais e na sua estrutura produtiva e de financiamento. Realmente nada nesses anos pareceu ser lento ou desinteressante.
32. Apud SO PAULO . Secretaria de Economia e Planejamento. Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados. Pesquisa de emprego e desemprego na Regio Metropolitana de So Paulo: mercado de trabalho RMSP 2004, p. 7. Disponvel em: <http://intranet.seade.gov.br/produtos/ped/pedmv98/estudo/ ano04/anual04.pdf>. Acesso em: 17 jan. 2009.
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Foi uma dcada e meia, quase duas, em que as lutas sociais se acirraram e a resposta dos que pouco queriam mudar, no entanto, tornou-se mais e mais eficaz. Com isso, o Brasil pareceu viver algo curioso: mudou tudo, para no ter de mudar algo realmente importante. Em outras palavras, apesar da luta popular vigorosa, a Constituio brasileira no mexeu em questes fundantes de uma sociedade mais justa e democrtica. Isto , o pas continua a patinar sobre a ausncia das reformas estruturantes do capitalismo desenvolvido. Por exemplo, no se conseguiu legislar favoravelmente reforma agrria, e os conflitos no campo seguem marcados pela fora de uns frente fraqueza de outros. Mais, permitiu-se que a estrutura tributria brasileira continuasse em seu padro regressivo, tornando letra morta alguns importantes dispositivos previstos na Carta Magna do pas. Enfim, o que mudou ajudou a construir um novo modelo de funcionamento da economia e colocou o Estado em posio mais fraca do que antes. No caso, ele saiu da produo, endividou-se e tornou-se incapaz de realizar grandes projetos e investimentos articuladores de cadeias produtivas. Por outro lado, o capital estrangeiro, mais do que nunca, passou a dominar os principais e estratgicos setores da economia, ditando a tecnologia, o padro das relaes com fornecedores e trabalhadores e o prprio futuro da estrutura produtiva. Os sindicatos tombaram frente ao desemprego elevado e desmobilizao popular. Essas alteraes fizeram diferena na composio do PIB do pas e os setores econmicos sofreram significativas mudanas relativas. Na balana comercial, as commodities ganharam peso e a agroindstria tornou-se importante no cenrio nacional. O setor fabril, com o baque sofrido nos anos 1990 e com os centros de deciso cada vez mais distantes das filiais locais, ficou mais frgil, embora ainda seja lder nos movimentos da produo. Os servios, por sua vez, mesmo sendo o maior dos trs setores, acompanham os movimentos da indstria brasileira e, portanto, refletem seus ciclos e apenas recentemente tm, por meio do crescimento do crdito, ajudado a puxar a renda do pas para novos patamares. De outro modo, os maiores ganhos da Constituio Federal de 1988 parecem se assentar sobre a questo da seguridade social, marcadamente a previdncia. Ali, apesar dos ataques e resistncias de setores da poltica e da sociedade civil, os avanos foram muito importantes, a ponto de, segundo o constituinte Plnio de Arruda Sampaio, terem evitado tragdias maiores, como a fome, em regies brasileiras, recentemente.
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Assim, o episdio recente da histria do pas parece repetir as antigas mazelas nacionais e apontar para a manuteno de uma sociedade desigual e hierrquica. Mas as brechas abertas pelo captulo social da Constituio, mais especificamente o da seguridade, so uma grande esperana para a superao da pobreza mais dolorosa e das aes em favor da redistribuio indireta de renda. Esses avanos sero abordados nos prximos captulos, nos quais os ganhos e desafios da nova Constituio da Repblica Federativa do Brasil sero avaliados.
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Parte I Contexto histrico e significado atual da CF/88
captulo 1
Para alm da ambiguidade: uma reflexo histrica sobre a CF/88

Plnio de Arruda Sampaio*
1 O Quadro poltico anterior assembleia constituinte de 1987-1988
Todo processo constitucional sucede a um fato poltico de primeira grandeza: uma revoluo, um golpe de estado, uma alterao substancial na correlao de foras da sociedade. Desde os tempos de Joo Sem Terra, o contedo do texto constitucional depende da natureza e do resultado de um embate poltico anterior. este que define quem ganhar direitos e quem perder privilgios no texto constitucional a ser promulgado. Por isso, uma anlise da Constituio de 1988 precisa comear pelo exame do longo processo de devoluo do poder poltico aos civis, aps vinte anos de usurpao pela corporao militar. A restaurao do regime democrtico anterior ao golpe de 1964 teve incio na metade dos anos 1970, com a crise do sistema capitalista internacional, que alterou profundamente o panorama econmico e poltico mundial. Os militares perceberam, ento, a impossibilidade de manter o elevado ritmo de crescimento econmico que funcionava como o grande legitimador da sua ditadura. Essa constatao coincidiu com outra, igualmente preocupante: o risco que a corporao corria em razo da autonomia crescente da comunidade da informao corpo de oficiais que tinham carta branca para dizimar os grupos da luta armada. Os dois fatores somados deram origem a um plano de retirada para os quartis. Seu mentor, o General Golbery do Couto e Silva, talhou-o de modo a fazer da transio um processo lento, gradual e seguro. Os governos Geisel e Figueiredo (1974-1978 e 1979-1984) combateram em duas frentes para concretizar essa estratgia. Na frente interna, tiveram de enfrentar os colegas de farda, pois os integrantes da comunidade da informao resistiram ordem de retirada pacfica e buscaram reiteradamente formas de reverter o processo. O embate com os colegas de farda foi vencido pelo General Geisel, com a traumtica destituio, em 1975, do comandante do III Exrcito, sediado em So Paulo disputa que chegou a pr em cheque sua manuteno na chefia do governo.
* Foi Deputado Constituinte. Atualmente, Presidente da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra) e Diretor do jornal Correio da Cidadania.
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Mas nem assim a vitria foi completa; a comunidade da segurana era to poderosa que, mesmo aps a destituio do general dissidente, ainda armou duas outras agresses poltica de abertura: o atentado sede da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a bomba no Rio Centro. No mbito poltico, o grupo de Geisel teve de enfrentar com rigor as foras que pressionavam pela acelerao do processo de transio do poder em favor dos civis. Somente quando os principais lderes da campanha pela redemocratizao Ulysses Guimares, Franco Montoro e Tancredo Neves aceitaram a tese da transio lenta, gradual e segura, o governo reuniu condies de submeter os radicais da corporao militar e pautar a data da transio. A essncia desse acordo tacitamente celebrado dizia respeito amplitude do regime democrtico a ser implantado no pas depois da volta dos militares aos quartis. Em outras palavras: que margem de liberdade se outorgaria ao povo em um regime que substituiria o autoritarismo militar? O centro poltico aceitou a exigncia dos militares: a nova democracia seria entregue aos civis, mas deveria ser limitada, a fim de evitar qualquer risco de que o povo viesse a ameaar o poder da burguesia. Mas nem os militares nem os polticos do centro perceberam que seria impossvel abrir o sistema poltico sem que um terceiro personagem entrasse no processo de recomposio da ordem civil: as combativas organizaes populares. Nos anos 1980, essas organizaes, fruto da longa, penosa e perseverante resistncia de alguns setores da populao durante os Anos de Chumbo da ditadura, estavam fortalecidas e exigiam que a participao popular no processo de democratizao fosse bem mais ampla do que o centro e a direita estavam dispostos a aceitar. O ingresso desse novo ator na arena poltica criou um dilema para os promotores da estratgia: por um lado, a participao das organizaes populares na delicada negociao exigida para a recomposio da ordem civil constitua per se uma ameaa aos seus privilgios; mas, por outro, a presena de massas populares reclamando democracia nas ruas constitua um elemento indispensvel para que o grupo de Geisel pudesse dissuadir os radicais das foras armadas. A posio dos militares e da oposio de centro explica em boa medida o desenrolar do processo constituinte, mas no foi o fator mais importante desse processo. O que, de fato, determinou-o foi a crise de identidade que atingiu a burguesia brasileira nos anos 1980, em consequncia das mudanas ocorridas na economia mundial. A vitria do neoliberalismo em todo o Primeiro Mundo revelara burguesia brasileira que, na nova diviso internacional do trabalho, sua funo passava a ser meramente a de uma economia primrio-exportadora, tal como fora at 1930.
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Na nova ordem neoliberal, haviam se evaporado as condies que, no ps-Segunda Guerra Mundial, possibilitaram a construo de economias industriais e de estados nacionais nos pases da periferia do sistema. Para sustentar o modelo nacional-desenvolvimentista ainda vigente, a burguesia brasileira teria de fazer dois movimentos simultneos: romper os laos de dependncia que faziam dela um apndice do sistema capitalista internacional; e estabelecer um novo pacto com a massa trabalhadora, outorgando-lhe mais direitos e mais participao. Ora, o primeiro movimento implicava um confronto com o centro do sistema capitalista, o que contrariava a opo pela dependncia que a burguesia havia feito em 1954, ao se recusar a sustentar a poltica nacionalista de Vargas; o segundo movimento implicava corte de muitos de seus privilgios, alm de ameaar sua hegemonia no plano interno. Uma parte da burguesia imaginou poder sustentar o desafio de manter o modelo e deflagrou uma ofensiva, destinada a acelerar a passagem do poder aos civis com a eleio direta do presidente da Repblica, j em 1984, contrariando assim o cronograma dos militares. Esse movimento foi liderado pelo Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) uma frente poltica bastante heterognea, que congregava foras bem diferentes entre si. Em um arco ideolgico muito amplo, que reunia desde polticos tradicionais e conservadores at radicais do Movimento Revolucionrio 8 de Outubro (MR-8), predominavam as lideranas de cunho social-democrata. Para travar essa disputa, o MDB aliou-se com correntes socialistas, comunistas e com entidades populares, formando o que se poderia chamar de frente de centro-esquerda pelo restabelecimento da democracia. O embate entre esta frente e o governo militar tem sua origem em fatos polticos que precederam o processo constituinte: derrota da Arena (partido de apoio incondicional aos militares), nas eleies de 1974; demisso traumtica do comandante do III Exrcito, em 1976; fechamento do Congresso, em 1977; bombas na OAB e no Rio Centro, em 1980 e 1981; restabelecimento da eleio direta para governadores de estado, em 1982; presena avassaladora da massa popular na campanha pelas Diretas J, em 1983 e 1984; e a derrota da Emenda Dante de Oliveira, em abril de 1984. A presena das massas populares nos comcios pr-eleies diretas apontava para a radicalizao do processo de redemocratizao perspectiva que no interessava nem direita nem s foras de centro. Por isso, no momento crucial da campanha pelas Diretas, os principais polticos do centro abandonaram a esquerda, unindose aos militares e direita, criando, informalmente, uma nova frente: a frente de centro-direita que aceitava a eleio do presidente civil pelo Colgio Eleitoral, controlado pelos militares.
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Privadas do apoio dos governadores centristas, as organizaes populares no tiveram condies de manter a massa popular nas ruas. Faltou-lhes, alm disso, o apoio de uma organizao poltica suficientemente forte e lcida para radicalizar o processo. O Partido dos Trabalhadores (PT), embora fosse uma agremiao claramente contra a ordem estabelecida, estava ainda em formao e no tinha fora suficiente para liderar um processo de ruptura da ordem institucional. Desse modo, a campanha pelas eleies diretas terminou com a vitria de uma nova coligao: a coligao do centro com a direita, cujo objetivo era abrir o regime, com limitaes participao popular. Essa nova coligao sofreu percalos quando as principais lideranas da Arena recusaram-se a apoiar a candidatura presidencial do Deputado Paulo Maluf e aderiram ao movimento de oposio aos militares. Formou-se ento a chapa Tancredo Neves (Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB)/Jos Sarney (ex-Arena), de feio mais centrista, porm, igualmente comprometida com a frmula da democracia restrita. O ziguezague da burguesia mostra que ela no contava com nenhum partido suficientemente forte para imprimir uma direo clara aos embates de recomposio do poder civil. No outro polo poltico, o movimento popular, embora aguerrido, tambm no tinha condies de radicalizar sua presso, de modo a promover uma ampla democracia. Essa correlao de foras, muito especial, explica o processo constituinte e a caracterstica principal da Constituio de 1988: a ambiguidade. Essa ambiguidade se traduz, por um lado, em reforar a ordem burguesa, na medida em que constitucionaliza o direito de propriedade, a livre iniciativa, a herana, a livre concorrncia institutos basilares do regime capitalista; e por outro, ao ordenar a essa burguesia que garanta a existncia de uma sociedade livre, justa e solidria, capaz de garantir a soberania nacional, erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Trata-se, pois, de uma carta social-democrata com tonalidades nacionalistas.
2 A Assembleia Nacional Constituinte 2.1 A instaurao da Assembleia Nacional Constituinte
No perodo imediatamente anterior instaurao da Assembleia Nacional Constituinte, o primeiro fato a se considerar o falecimento do Presidente Tancredo Neves antes da sua posse, o que levou Jos Sarney Presidncia da Repblica, fortalecendo assim a posio da direita no esquema de poder. Para a direita, o ideal era a convocao de uma assembleia constituinte de fachada,
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que funcionasse por um perodo breve, no Congresso Nacional, e cuja funo se limitasse a legitimar o poder civil mediante a eliminao dos artigos mais truculentos da legislao constitucional da ditadura. Desse modo, atingia-se o objetivo de restaurar a ordem institucional tradicional, a qual sempre se caracterizou por formas de democracia restrita. Com esse propsito, Sarney nomeou uma comisso de juristas e de cidados de notrio saber, denominada Comisso Provisria de Estudos Constitucionais, para redigir um anteprojeto de constituio, destinado a servir de texto-guia aos trabalhos da assembleia constituinte. O elitismo dessa abordagem da tarefa constituinte despertou os movimentos populares para um novo embate, travado em torno de duas propostas excludentes: Constituinte exclusiva ou Constituinte congressual. A Constituinte exclusiva propunha que a assembleia deveria ser um rgo soberano, acima de todos os poderes constitudos e com plenos poderes para alterar imediatamente, sem qualquer peia, o ordenamento jurdico da Nao. Por sua vez, para a Constituinte congressual, a assembleia seria apenas um apndice do Congresso Nacional, cuja maioria estava comprometida com a manuteno do establishment e com a no apurao dos crimes cometidos pela represso durante o perodo militar. Graas ao decidido apoio de muitas entidades de prestgio, como a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), a Ordem dos Advogados do Brasil, a Associao Brasileira de Imprensa (ABI) e centenas de organizaes e movimentos populares, montaram-se rapidamente inmeros foros de debate sobre questes constitucionais e fizeram-se vrios abaixo-assinados pela convocao de uma Assembleia Constituinte exclusiva. O relator da emenda convocatria da constituinte, Deputado Flavio Flores da Cunha Bierrenbach, do PMDB, recusou-se a votar pela Constituinte congressual, embora pressionado pelo Deputado Ulysses Guimares, ento Presidente da Cmara dos Deputados e lder da frente centrista. Tal fato criou uma crise na bancada peemedebista, crise esta que terminou com a destituio de Bierrenbach e a nomeao de um relator dcil ao desejo do Presidente da Cmara. O que realmente estava em jogo nessa disputa era o grau de autonomia da Assembleia Nacional Constituinte. Tratava-se de decidir se ela poderia aprovar leis ordinrias em desacordo com as normas constitucionais vigentes, ditadas pelos militares, ou se a aprovao de leis deveria continuar obedecendo a essas normas at que o novo texto constitucional fosse promulgado. O que a direita visava era dar tempo aos militares agora enquistados na Casa Militar do
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Presidente Sarney para apagar os fatos mais comprometedores cometidos durante o perodo autoritrio e, desse modo, preservar a corporao de uma interveno punitiva do poder civil. O PMDB apoiou majoritariamente a Constituinte congressual sob a justificativa de que a abertura ainda no estava consolidada e sua radicalizao poderia levar a novo golpe militar. Na verdade, o que a maioria do PMDB temia que uma assembleia plenamente soberana ensejasse a perda de controle do establishment burgus sobre a massa da populao.
2.2 O processo constituinte
A Assembleia Nacional Constituinte instalou-se em 1o de fevereiro de 1987 e o confronto sobre seus poderes ressurgiu imediatamente na comisso nomeada para redigir seu Regimento Interno. Os membros progressistas dessa comisso propuseram um artigo, segundo o qual a Assembleia se autoatribua o poder de editar, soberanamente, normas de vigncia imediata, sem obedincia s normas constitucionais outorgadas pelos governos militares. Era um estratagema para recolocar, ainda que sob outra forma, a mesma questo da autonomia da constituinte j decidida na legislatura anterior. A paixo que esse debate despertou provocou fissuras no bloco majoritrio e causou a paralisao dos trabalhos por mais de um ms. Novamente, parlamentares de centro e de direita uniram-se e conseguiram manter a vigncia das leis da ditadura durante o tempo de preparao do novo texto constitucional. A concentrao das atenes na disputa pela definio dos poderes da Constituinte desviou as atenes da direita, possibilitando a aprovao de um procedimento de elaborao do texto constitucional indito e altamente favorvel participao popular. Em vez de repetir os procedimentos das constituies de 1934 e 1946, em que os constituintes debruaram-se sobre textos adrede preparados, o Regimento determinou um procedimento dividido em trs etapas: 24 subcomisses redigiriam separadamente partes do futuro texto da constituio; oito comisses temticas preparariam anteprojetos dos captulos constitucionais, com base nos trabalhos das subcomisses; e uma comisso de sistematizao (com 93 membros) harmonizaria esses trabalhos e prepararia o texto a ser votado pelo Plenrio (integrado por 559 constituintes). A fim de colher elementos para suas propostas, as subcomisses deveriam realizar audincias pblicas, nas quais se ouviriam entidades da sociedade civil, assim como pessoas de notrio saber e experincia em relao ao tema de cada uma delas. Aprovou-se, ainda, uma norma que institua as
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emendas populares1 emendas apresentadas por entidades da sociedade civil e subscritas por um mnimo de 30 mil assinaturas. Essas emendas deveriam ser apreciadas pela Assembleia e poderiam ser defendidas em plenrio por oradores designados pelas prprias entidades proponentes. Ao aprovar essas normas, ningum, nem mesmo seus autores, imaginavam a exploso de participao popular que elas provocariam. Segundo estimativas dos rgos administrativos da Casa, milhares de integrantes de delegaes circulavam pelo edifcio da Assembleia a fim de levar suas propostas e reivindicaes aos constituintes. Esses grupos de presso cobriam todo o espectro social da Nao: desde discretos ministros do Supremo Tribunal Federal, diretores da Federao Brasileira de Bancos (Febraban) e das confederaes patronais (atuantes nos bastidores), at numerosas delegaes de trabalhadores, indgenas, ex-pracinhas, veteranos da Batalha da Borracha, jangadeiros, representantes da Pastoral da Criana uma multido ruidosa lotava os corredores, as salas das comisses e as galerias do Plenrio, criando um clima de excitao cvica que influenciou enormemente o contedo do texto. Nas ruas e praas das cidades brasileiras no era muito diferente: as 122 emendas populares apresentadas somaram 12 milhes de assinaturas, o que representava, na poca, cerca de 20% de eleitorado. Toda essa mobilizao foi organizada pelo Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte, um frum que envolvia centenas de organizaes e movimentos populares. Para defender emendas populares, o ndio e o conhecido antroplogo, o menino e o pedagogo, o admirado intelectual e a humilde irmzinha de caridade sucederem-se na tribuna da Comisso de Sistematizao, levando aos constituintes os reclamos do pas oculto a voz dos sem-voz. O Brasil inteiro falou aos constituintes. A partir da, tudo na Constituinte foi objeto de considerao, o que fez que o texto constitucional ficasse volumoso, para tristeza dos constitucionalistas mais puristas e gudio dos setores populares, que viam suas reivindicaes acolhidas na Carta Constitucional. A presena diuturna do povo nos gabinetes e corredores do Congresso foi suficiente para empurrar o centro poltico um pouco mais para a esquerda, colocar a direita poltica na defensiva e estimular a pequena bancada da esquerda a assumir a ofensiva nas subcomisses e comisses.
1. De acordo com o Dicionrio Houaiss da Lngua Portuguesa, emenda um termo jurdico que, no sentido legislativo, signica proposta para alterar ou modicar o teor de um projeto de lei no todo ou em parte. Na Constituinte, o signicado do termo foi ampliado para abranger toda proposta de artigo a ser includo no texto da Constituio. com esse sentido ampliado que ele est empregado neste texto.
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A ttica parlamentar adotada pela esquerda demonstrou-se extremamente eficaz. Os constituintes do Partido dos Trabalhadores, do Partido Comunista do Brasil (PC do B), do Partido Comunista Brasileiro (PCB), do Partido Socialista Brasileiro (PSB) e do Partido Democrtico Trabalhista (PDT) somavam cerca de cinquenta votos. Uma vez estabelecido o consenso nesse foro, a respeito da aprovao ou rejeio de uma emenda, esses parlamentares, mediante uma articulao entre presso popular e negociao parlamentar, conseguiam ampliar o apoio at chegar maioria de votos. Aps transitar pelas subcomisses e comisses, o texto chegava finalmente ao Plenrio para votao. Era um momento crucial, que exigia prodgios de habilidade para saltar dos cento e tantos votos, com que contavam as emendas aprovadas nas etapas anteriores, para os 289 votos necessrios aprovao final. Era uma guerra, pois esses votos precisavam vir da tenso provocada pelo debate parlamentar no nimo daqueles constituintes que, preocupados com suas reeleies, temiam descontentar as galerias lotadas de representaes populares. Mas no convm exagerar as vitrias dos setores progressistas nas fases iniciais dos trabalhos. Nenhum dos textos sados das subcomisses e comisses contrariava os princpios bsicos da ordem burguesa, pois a esquerda no conseguiu espao sequer para discutir alternativas que tocassem no direito de propriedade e na livre iniciativa. Contudo, no cabe dvida de que os artigos constitucionais aprovados nessa primeira etapa sinalizavam na direo de um texto constitucional de vis nacionalista, distributivista e participativo. A explicao para esse resultado imprevisto que trs fatores se combinaram para que o texto constitucional promulgado em 1988 fosse ao mesmo tempo progressista e conservador: a perplexidade das lideranas burguesas, a inesperada participao popular e a competncia da diminuta bancada da esquerda. Na dcada de 1980, a burguesia brasileira, endividada tanto em dlares quanto em moeda interna, dividia-se entre setores que acreditavam no prosseguimento do projeto desenvolvimentista e setores cuja nica aspirao era subordinar o mais rapidamente possvel a economia nacional nova ordem neoliberal. Sem claras orientaes das suas lideranas e expostos a um desgaste enorme pelas organizaes populares Central nica dos Trabalhadores (CUT) frente , grande parte dos constituintes da direita deixou de comparecer s sesses da Assembleia, preferindo cuidar de suas bases eleitorais, tendo em vista a eleio municipal marcada para outubro de 1988. Esse comportamento deu extraordinria vantagem para a esquerda, pois, como o funcionamento das sesses dependia da presena de um nmero mnimo de constituintes em plenrio, a faculdade regimental que possibilitava a qualquer constituinte requerer verificao desse quorum tornou-se moeda de troca: ou se concedia alguma coisa esquerda para que esta se abstivesse de usar essa faculdade ou as sesses eram suspensas e no se avanava na redao do texto constitucional.
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Essa desarticulao da burguesia contrastava com a mobilizao popular. Naquela poca, o povo o mesmo que lotava o recinto da Assembleia tinha fora para colar enormes cartazes com as fotos dos constituintes que votavam contra as emendas populares apontando-os como traidores do povo, nas ruas e praas das cidades nas quais recebiam votos. Mas a ofensiva popular no resistiu muito tempo. Quando os textos produzidos nas comisses comearam a ser examinados pela Comisso de Sistematizao, os setores mais inteligentes do grande capital, temendo sofrer graves derrotas na votao em plenrio, resolveram virar o jogo. Para isso, promoveram a formao de um grande bloco de constituintes de direita denominado eufemisticamente de Centro. No h informao detalhada sobre os mtodos utilizados para formar este bloco, redigir suas propostas e forar seus integrantes a comparecer s sesses. Mas sabe-se que toda a estratgia do Centro foi urdida em reunies fechadas de lideranas empresariais com os constituintes da direita em um hotel de Braslia. O primeiro ataque desse novo bloco de constituintes dirigiu-se ao Regimento Interno, responsabilizado pelas vitrias da esquerda nas subcomisses e comisses. Em clima de grande tenso, os constituintes do Centro exigiram que Ulysses Guimares pusesse em votao uma proposta que invertia a regra at ento seguida para aprovao de emendas. De acordo com o texto proposto, em vez de o Centro necessitar maioria de votos para aprovar suas emendas, eram os progressistas que precisariam da maioria de votos para sustentar os textos vitoriosos nas subcomisses e comisses. Com isso, neutralizava-se a vantagem que a esquerda havia adquirido em decorrncia das ausncias dos constituintes da direita. A nova regra permitiu ao Centro formular uma ttica mortal para a esquerda: seus lderes emendaram os artigos aprovados anteriormente que eram considerados inaceitveis para a direita. No dia da votao concentravam os liderados em seus gabinetes, fazendo-os irromper em bloco no Plenrio, aps a abertura do processo de votao, quando j no havia mais debate e, consequentemente, o risco de desgaste poltico era menor. A manada entrava, votava sem discutir e voltava correndo para seus gabinetes ou para suas bases eleitorais. Ulysses Guimares tentou resistir a esse golpe, mas acabou cedendo. Apesar disso, o impacto da presena popular no recinto da Assembleia e nos debates do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte era to grande que a bancada da esquerda resistiu bravamente supremacia do Centro, impedindo um retrocesso total. Fruto das idas e vindas desse quadro poltico instvel e ambguo, o texto constitucional promulgado em 1988 institua um regime de democracia burguesa com dispositivos que representavam avanos importantes, especialmente no plano social.
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3 O texto promulgado da Constituio
Em 5 de outubro de 1988, Ulysses Guimares promulgou festivamente o texto constitucional, o qual batizou de Constituio Cidad. A nova Carta comeou a vigorar em clima de entusiasmo, suscitando importantes reformas no arcabouo do Estado brasileiro. No campo do Poder Judicirio, exemplos disso foram: a rpida remodelao da estrutura do Ministrio Pblico, facultado pelo novo texto a intervir diretamente no processo constitucional, bem como a instaurar inqurito civil pblico na defesa de interesses difusos e coletivos dois importantes avanos democrticos cujos primeiros efeitos j comeam a se fazer sentir em nossa sociedade. A instituio dos Juizados Especiais e da Defensoria Pblica, bem como a ampliao dos sujeitos aptos a propor Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) constituem outros avanos importantes. Alm disso, tambm h de se mencionar os captulos dos Direitos Sociais; do Meio Ambiente; da Famlia, da Criana, do Adolescente e do Idoso; dos ndios. Todos eles consagram direitos que protegem os trabalhadores, as minorias, os aposentados, as pessoas que necessitam de servios pblicos de sade e educao. Entre os artigos que do proteo social s pessoas de baixa renda, h uma norma que concede aposentadoria no valor de um salrio mnimo ao homem ou mulher de mais de 60 anos que tiver trabalhado em regime de economia familiar ou sem carteira de trabalho. Atualmente, 11 milhes de pessoas recebem este benefcio e os recursos expendidos no seu pagamento representam 1% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro. Estudos do Ipea mostraram que o pagamento dessa aposentadoria, iniciada no governo Itamar Franco, foi o que impediu a ocorrncia de uma crise de fome aguda durante a seca que assolou o Nordeste brasileiro em 1994. Curiosamente, essa norma de to grande alcance no provocou reao da direita, tendo sido aprovada no bojo do captulo da seguridade social, praticamente sem discusso. A melhor explicao para este fato que as lideranas burguesas e o prprio Estado brasileiro no tinham a menor ideia a respeito do nmero de pessoas que vivem da economia de subsistncia no pas. O captulo da Ordem Econmica e Financeira armou o pas para continuar o processo de industrializao, sem o qual no possvel construir um Estado Nacional dotado de verdadeira autonomia. As normas relativas proteo do meio ambiente estabeleceram que o equilbrio ecolgico no poderia ser perturbado em nome de interesses econmicos. Nada disso alterava substancialmente a estrutura do Estado brasileiro, mas contribua para a construo de uma sociedade menos injusta e mais democrtica.
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4 O sistemtico desmantelamento da Constituio de 1988
Caso a burguesia se unificasse e aceitasse o papel subordinado que lhe reservava a nova ordem econmica internacional, dificilmente o texto aprovado em 1988 se manteria intacto. Isso porque tanto os preceitos da Carta que facultavam ao governo a tomada de medidas de proteo indstria nacional como os que davam garantias classe trabalhadora eram inadmissveis no contexto do neoliberalismo, posto que, neste tipo de poltica econmica, a lex mercatoria est acima das outras leis. O processo de unificao, iniciado por uma burguesia em pnico ante a ameaa da vitria de Luiz Incio Lula da Silva no segundo turno da eleio presidencial de 1989, sofreu logo um grande tropeo. Fernando Collor, um arrivista despreparado, no foi capaz de manter a governabilidade, fazendo que a burguesia perdesse a oportunidade de modificar o texto de 1988 na Reviso Constitucional de 1993, prevista no Artigo 3o das Disposies Transitrias da Constituio. Seguiu-se o interregno Itamar Franco, poltico de centro e com preocupao social. Durante seu governo, nenhuma das poucas reformas promulgadas mutilava a Carta de 1988. Somente em 1995, com a eleio de Fernando Henrique Cardoso, a burguesia conseguiu se unificar e reunir condies para iniciar a demolio sistemtica do edifcio constitucional tarefa ainda inconclusa, mas que o Presidente Lula tem se empenhado em completar. Em sua primeira entrevista coletiva como Presidente da Repblica, Fernando Henrique declarou: O meu governo vai virar definitivamente a pgina da Era Vargas frase emblemtica que sinalizava sua inteno de modificar a Carta de 1988. O primeiro alvo foi o captulo da Ordem Econmica. A alterao de cinco artigos deste captulo foi suficiente para desguarnecer o Estado brasileiro e torn-lo impotente para resistir s presses da nova ordem econmica internacional.2 Abriuse, assim, o caminho do retrocesso: transitar de uma economia de carter industrial para uma economia de carter predominantemente primrio-exportadora. Essa tendncia ganhou fora nos anos 1990, em funo das seguintes medidas: i) revogou-se o Artigo 171, desfazendo a distino entre empresa brasileira e empresa estrangeira; ii) modificou-se o item IX do pargrafo 1o do Artigo 170, a fim de possibilitar s empresas estrangeiras a explorao do nosso subsolo; iii) deu-se nova redao ao Artigo 178, com o objetivo de acabar com o monoplio da navegao de cabotagem; iv) alterou-se o item IX do Artigo 21, para encerrar o monoplio estatal das telecomunicaes; v) refez-se o pargrafo 1o do Artigo 177, para inserir uma cunha no monoplio estatal da explorao do petrleo; e vi) introduziu-se a palavra
2. Tecnicamente, o primeiro ataque ao texto constitucional de 1988 foi o expediente usado pelo Presidente Jos Sarney, imediatamente aps a promulgao da Carta, a m de burlar o esprito do inciso XXVI do Artigo 84, que faculta ao presidente da Repblica a edio de medidas provisrias com fora de lei. Mas essa burla foi ditada por motivos diversos daqueles que motivaram as emendas que mutilaram o texto constitucional nos anos seguintes.
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resseguros no item II do Artigo 192, a fim de abolir o controle do Estado brasileiro sobre o seguro social. Ou seja, procedeu-se uma blitzkrieg contra o Estado-Nao. Para o constitucionalista Paulo Bonavides, os verbos conjugados pelos reformadores foram: desnacionalizar, desestatizar, desconstitucionalizar, desregionalizar e desarmar (BONAVIDES, 1988). Tudo isso aconteceu entre 15 de agosto de 1995 e 21 de agosto de 1996, perodo no qual o PT, atordoado pela acachapante derrota de Lula nas eleies de 1994, comeava a mudar sua estratgia e a enveredar pela senda que o levou a se situar no campo da burguesia. Um a um, nesse breve tempo, os pilares do projeto de construo do EstadoNao brasileiro foram destrudos. Chegamos assim situao de hoje, em que, aps as reformas do Banco Central e da Previdncia Social, quase nada restou do que se havia conquistado. Pior: aquilo que restou est sob forte ataque, como, por exemplo, as tentativas de se reduzir as atribuies do Ministrio Pblico (que se revelaram armas poderosas na defesa dos interesses da sociedade contra a ganncia do capital e a prepotncia do poder), bem como as investidas para eliminar algumas das normas referentes aos direitos trabalhistas e reduzir ainda mais a aposentadoria dos trabalhadores. O texto atual o de uma Constituio mutilada.
5 Para alm da ambiguidade
O breve resumo histrico das idas e vindas do processo de elaborao da Constituio Cidad impe a concluso de que o texto promulgado em 1o de outubro de 1988 foi fruto de uma iluso. Baseava-se no falso pressuposto de que a nova ordem econmica e poltica neoliberal, ento hegemnica em todo o mundo capitalista desenvolvido, ainda no havia fechado as portas para o prosseguimento de projetos de construo nacional nos pases de sua periferia. O entusiasmo com a participao popular e a surpresa com a debilidade da direita criaram essa conscincia equivocada, no s entre os social-democratas, mas tambm entre socialistas convictos. At mesmo Florestan Fernandes o constituinte de esquerda com maior cabedal terico, crtico acrrimo do mtodo de elaborao da Carta deixou-se entusiasmar. Em 1o de outubro de 1988, fazendo um apanhado geral do texto em vias de ser aprovado, ele escreveu no Jornal do Brasil:
Na prtica, se houver imaginao e coragem, e surgirem meios orgnicos de transformao da ordem existente, ser possvel combinar a liquidao do caos do passado recente e do presente, a construo de um Estado capitalista democrtico contrabalanado por um forte poder popular, a luta radical e proletria pelo socialismo (FERNANDES, 1989).
Contudo, apesar da iluso, a saga da constituinte no foi intil, porque, embora no tenha sido possvel sustentar o texto inicial, ainda subsistem dispositivos
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constitucionais que asseguram a vrios setores populares melhores condies de resistncia contra o avano do capitalismo neocolonial. No fossem esses dispositivos, o sofrimento da classe trabalhadora durante o perodo mais duro da desarticulao do Estado desenvolvimentista teria sido muito maior, como aconteceu na Argentina, pas que passou diretamente da ditadura para a democracia neoliberal. importante tomar conscincia dos motivos da implacvel demolio do texto promulgado em 1988 e da surpreendente integrao do PT ao establishment. Se nem nos pases ricos do hemisfrio norte a social-democracia teve condies de manter a hegemonia diante da onda neoliberal, muito menos haver condies para construir um regime social democrata em um pas subdesenvolvido, perifrico e dependente. Essa conscincia fundamenta a crtica s duas principais estratgias reformistas que a esquerda adotou desde os anos 1950 do sculo passado: a nacionaldemocrtica (at 1964) e a democrtica-popular (ps-1964). O equvoco destas estratgias consiste em admitir que existam, no seio do capitalismo brasileiro, setores progressistas, dispostos a participar da construo de um Estado nacional controlado pelas foras populares e empenhado em implantar a justia social. Os brasileiros precisam se convencer de que no h qualquer possibilidade de estabelecer um regime desse tipo sem romper com a dependncia externa da sua economia e sem promover uma drstica reduo das desigualdades sociais. No nada fcil formular uma estratgia para atingir o estgio em que tal revoluo se torne possvel, por causa da disperso da massa e de seu reduzido grau de conscincia a respeito tanto dos seus direitos como do potencial de sua ao coletiva. Pode-se mesmo supor que uma fora poltica que defenda uma estratgia de ruptura corra o risco de ficar, durante muito tempo, sem espao para participar da disputa poltica real. No entanto, a transformao da sociedade brasileira somente poder ser construda se essa fora poltica for capaz de realizar um movimento duplo mas no ambguo de conscientizao das massas: por um lado, atuar no limite das contradies da Carta burguesa, de modo a forar a prevalncia de seus princpios universalistas sobre as disposies que institucionalizam uma draconiana dominao de classe; por outro, difundir, por meio da militncia poltica e da criatividade intelectual, alternativas concretas para um novo Brasil justo, autnomo, livre das nefastas heranas do colonialismo. No que toca ao primeiro movimento, alguns artigos do texto de 1988 so instrumentos eficazes de luta. Por isso, urge defend-los com unhas e dentes, at que o povo consiga produzir um novo fato de primeira grandeza, para ser o antes definitrio dos privilgios que sero cortados e dos direitos que sero reconhecidos no texto de uma nova Constituio.
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Referncias
BONAVIDES, Paulo. A globalizao e a soberania. Aspectos constitucionais. In: FIOCCA, D.; GRAU, E. R. Debates sobre a Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988. FERNANDES, Florestan. A Constituio inacabada. So Paulo: Estao Liberdade, 1989.
Parte II A CF/88 e a dinmica social e econmica
captulo 2
A CF/88 e as polticas sociais brasileiras

Jorge Abraho de Castro* Jos Aparecido Ribeiro** Andr Gambier Campos** Milko Matijascic***
1 Introduo
Ampliar o conhecimento sobre como os governos formulam e implementam suas polticas pblicas, principalmente que opes so escolhidas, por que foram selecionadas e quais os caminhos trilhados no processo de sua implementao, alm da percepo de quais as consequncias imediatas e o legado para o futuro , sem dvida, uma agenda central para a gesto pblica, para a pesquisa acadmica e aplicada, bem como para o controle social. Nesse sentido, a preocupao com o acompanhamento e a anlise da poltica social objetiva: no interessa apenas conhecer quantos so os beneficirios e os tipos de benefcios distribudos, mas, tambm, conhecer os gastos realizados, os mecanismos pelos quais tais despesas so financiadas, a forma de gesto realizada, como vem ocorrendo a participao da sociedade no processo de implementao. Alm disso, fundamental avaliar os avanos obtidos e os obstculos vivenciados por tais polticas, em termos da proteo social e das oportunidades geradas para a populao. Para tratar do assunto, este texto est organizado em seis partes, alm desta introduo e da concluso. Primeiro, apresenta-se uma rpida discusso sobre as abordagens que so feitas a respeito das polticas sociais. Em seguida, apresenta-se um breve histrico a respeito das polticas sociais no Brasil, desde os anos 1930 at o momento atual. Na sequncia, so apresentados os aspectos relativos abrangncia da poltica social, detalhando-se os benefcios oferecidos e os beneficirios atendidos pela ao pblica. Na seo seguinte, so discutidos os aspectos da gesto e organizao das polticas sociais, compreendendo tanto a relao entre os entes federados quanto entre o setor estatal e a rea privada. Na seo 6, so consolidados
* Diretor da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. E-mail: abrahao.castro@ipea.gov.br. ** Tcnicos da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea. E-mails: jose.aparecido@ipea.gov.br e andre.campos@ipea.gov.br. *** Assessor da Presidncia do Ipea. E-mail: milko@ipea.gov.br.
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os gastos e apresentadas as estruturas de financiamento. Na seo 7, discutem-se alguns dos principais resultados alcanados. Por ltimo, so apresentadas algumas consideraes gerais sobre a poltica social.
2 Abordagens sobre a poltica social
A literatura sobre a poltica social extensa e variada. As concepes em torno da ao estatal na rea social, alm de serem numerosas, no apresentam consenso conceitual. Marshall (1967, p. 35), diz que:
Poltica Social um termo largamente usado, mas que no se presta a uma definio precisa. O sentido em que usado em qualquer contexto particular em vasta matria de convenincia ou de conveno [...] e nem uma, nem outra, explicar de que trata realmente a matria.
Outra concepo dada por um investigador politicamente de esquerda, Mishra (1987), admite que poltica social pode ser definida em termos relativamente estreitos ou largos. Nada existe de intrinsecamente certo ou errado em tais definies, na medida em que sejam apropriadas tarefa em vista. Como no existe um consenso para a caracterizao de poltica social, no s pelas razes j citadas, mas tambm pelo fato de que nenhum modelo terico se isenta de apresentar problemas, a definio de um conceito nico uma tarefa em grande medida subjetiva e, muitas vezes, impossvel. Neste sentido, aps uma anlise cronolgica das principais e secundrias abordagens tericas, Coimbra (1987) conclui que nem
[...] sequer uma definio adequada do que poltica social existe nas principais abordagens [...], todas as abordagens tericas ao estudo da poltica social, por mais diferentes que sejam umas das outras, se igualam na adoo de definies puramente somatrias, pobres teoricamente e muito insatisfatrias metodologicamente.
Por outro lado, percebe-se que, na ausncia de um conceito inequvoco de poltica social, as concepes adotadas por pesquisadores e formuladores de polticas no esto preocupadas tanto com aspectos tericos, mas, sim, com a prtica concreta das polticas. Por isso, grande parte das reflexes sobre poltica social variam conjunturalmente e so reflexos das condies e dos problemas sociais vigentes em cada pas, o que no significa que a discusso sobre o tema torne-se irrelevante em termos tericos. At recentemente a bibliografia internacional concentrava-se no entendimento e na anlise da experincia europeia, em grande parte devido ao elevado grau de desenvolvimento de suas economias e aos avanos, em termos comparativos, na discusso da consolidao dos direitos sociais e dos sistemas de proteo social. O debate sobre poltica social se mistura discusso dos modelos de Estados de Bem-Estar (Welfare State) e s vrias formas do que se entende por sistema de
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proteo social. Isso porque a poltica social uma ferramenta primordial utilizada pelo Estado para a maximizao do bem-estar social, e as vrias formas e possibilidades de implementao dessa ao levam a diferentes classificaes quanto ao padro de atuao governamental em questes de interesse social. Mais recentemente, o surgimento e o aprimoramento das polticas sociais latino-americanas viabilizaram algumas importantes consideraes, mais ajustadas s realidades de pases em desenvolvimento. No Brasil, embora ainda haja carncia de referncias empricas e tericas, tambm se verificou um crescimento significativo de estudos e pesquisas conexos nos ltimos anos, demonstrando um aumento de interesse no debate sobre o papel do sistema de proteo social e das polticas sociais no atendimento s carncias e demandas sociais mais prementes, bem como no combate pobreza e na diminuio da desigualdade. Apesar disso, observa-se que as polticas sociais no Brasil ainda carecem de uma tica global. Neste sentido que se percebe a dificuldade de pensar a poltica social via Estados de Bem-Estar (Welfare State) ou mesmo discutir a validade de tal conceito para enquadrar os esquemas vigentes, pois a literatura nacional ainda bastante setorializada, por polticas especficas e com predominncia em termos metodolgicos da anlise emprica, voltada apenas para descrever estgios alcanados ou deficincias reveladas. Portanto, a baixa densidade terica tem como determinantes a viso fragmentada da questo social e a pouca definio do campo constitutivo das polticas sociais. um passo fundamental para se efetuar o dimensionamento e anlise das polticas sociais adotar um conceito organizador do que ser entendido por polticas sociais. Esta tarefa mais complicada do que parece primeira vista, considerando a complexidade da malha formada pelas instituies governamentais, seus respectivos mbitos de atuao e o aparato jurdico que d suporte estruturao das polticas pblicas. Um sistema de proteo social apresenta complexos esquemas de distribuio e redistribuio de renda, aplicando significativas parcelas do Produto Interno Bruto (PIB) em aes e programas sociais. Mediante uma intrincada rede de tributos, transferncias, proviso de bens e servios, recursos so distribudos e redistribudos em mltiplos sentidos, entre ricos e pobres, jovens e idosos, famlias com e sem crianas, saudveis e doentes. Em sua trajetria histrica, cada sociedade incorpora o reconhecimento de determinados riscos sociais e igualdades desejveis, exigindo que o Estado assuma a responsabilidade por sua defesa e proteo. Tais processos constituem, em cada pas, sistemas de proteo social com maior ou menor abrangncia, mas que so dinmicos, estando na maior parte do tempo em construo ou em reforma. Compreende-se, a partir da, por que elaborar uma definio de poltica social uma tarefa complexa.
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Na literatura sobre o assunto, so to diversas as interpretaes quanto so as abordagens tericas dos autores. Adotaremos aqui o entendimento da poltica social como composta por um conjunto de programas e aes do Estado, com o objetivo de atender as necessidades e os direitos sociais que afetam vrios dos componentes das condies bsicas de vida da populao, inclusive aqueles que dizem respeito pobreza e desigualdade. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que uma poltica social busca: i) realizar a promoo social, mediante a gerao de oportunidades e de resultados para indivduos e/ou grupos sociais; e ii) promover a solidariedade social, mediante a garantia de segurana ao indivduo em determinadas situaes de dependncia ou vulnerabilidade, entre as quais se podem citar: a) incapacidade de ganhar a vida por conta prpria em decorrncia de fatores externos, que independem da vontade individual; b) vulnerabilidade devido ao ciclo vital do ser humano crianas e idosos, por exemplo; e c) situaes de risco, como em caso de acidentes invalidez por acidente etc.
3 Histrico da poltica social no Brasil
Esta seo pretende, de forma resumida, apresentar a evoluo das polticas sociais brasileiras desde os anos 1930 at o presente. Isso porque se entende que, para a compreenso do formato que assume o atual sistema de proteo social brasileiro, importante a compreenso de como foi se desenvolvendo historicamente o sistema desde seus primrdios. Para o caso deste trabalho, partiu-se de categorias interpretativas mais gerais, no entrando nas particularidades de cada setor que compe o sistema. Salienta-se que a constituio do sistema foi dirigida principalmente por elementos histricos particulares do pas, que esto ligados s peculiaridades do desenvolvimento capitalista no Brasil principalmente que o crescimento das funes estatais, com a correspondente complexidade de suas tarefas de regulao socioeconmica e o crescimento de seus quadros tcnicos e burocrticos, foi incorporado proporcionalmente s novas responsabilidades do poder pblico em virtude do jogo tenso de interesses historicamente constitudos na sociedade brasileira.
3.1 Poltica social de 1930 at 1964
No mbito das polticas sociais, a partir da dcada de 1930 que se assiste ao surgimento de um conjunto de leis referentes criao de rgos gestores de polticas sociais e garantia de direitos trabalhistas. Por exemplo, na sade e na educao, registraram-se alguns avanos significativos, com progressiva expanso do potencial de atendimento da rede pblica e significativa centralizao dos comandos no mbito executivo federal.
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Uma das caractersticas centrais desse perodo que a ao governamental assumiu o objetivo de conciliar uma poltica de acumulao que no exacerbasse as iniquidades sociais, com uma poltica voltada para a equidade que, longe de comprometer, at ajuda a acumulao. O ingresso das classes trabalhadoras no cenrio poltico se fez vivel a partir, principalmente, das prticas de cooptao, que foram estabelecidas por meio da incorporao controlada dos setores populares a um sistema econmico que se moderniza, sob o signo da excluso social e do elitismo poltico. As polticas sociais da resultantes ocorrem em uma rede burocrtica clientelista que instrumentaliza a cooptao e potencializa a corrupo. A evoluo dos principais marcos legislativos das polticas sociais foi transcrita no quadro 1.
QUADRO 1
Evoluo dos principais marcos da legislao de seguridade (1919-1963)
Ano 1919 1923 1931 1940 1943 1945 1947 1952 1953 1960 1960 1962 1963 Caracterizao sumria da legislao Assinatura da Conveno da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) sobre acidentes de Vigente trabalho seguros contratados Lei Eloy Chaves, disciplinando regulamentos de aposentadorias e penses Criao do Ministrio do Trabalho, responsvel pela Previdncia Social Criao do Salrio Mnimo, referncia para os pisos previdencirios Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), garantindo o direito previdncia Ativo at 1966 Vigente at 1967 Vigente Vigente
Status
Criao do Instituto dos Servios Sociais do Brasil (ISSB), unicando e universalizando a previdncia Sem efeito at 1988 Proposta de unicao dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs) 1 Estatuto consolidado dos servidores pblicos, tratando de previdncia
o
Retomada em 1957 Vigente Vigente at 1967 Vigente Sem efeito Vigente Sem efeito
Extino das Caixas e Aposentadoria e Penso (CAPs) e sua incorporao aos IAPs Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) Lei de Diretrizes e Bases (LDB) da Educao Extino da idade mnima para aposentadorias por tempo de servio Determinao da criao do Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (Prorural)
Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS), vrios anos.
O sistema de proteo social nesse perodo, como mostra Draibe (1989), permaneceu seletivo (no plano dos beneficirios), heterogneo (no plano dos benefcios) e fragmentado (nos planos institucional e financeiro). A seletividade destacada pela autora diz respeito ao reduzido nmero de beneficirios atendidos pelo sistema. A maioria das categorias socioprofissionais urbanas foram sendo incorporadas ao sistema, embora um amplo contingente tenha sido excludo, como os trabalhadores autnomos, domsticos e rurais.
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A heterogeneidade destacada por Draibe, Guimares e Azeredo (1991, p. 7-8) refere-se ao plano de benefcios. Algumas categorias socioprofissionais possuam uma gama maior de benefcios em relao a outras. Algumas categorias, como os bancrios e, em menor medida, os comercirios, possuam uma cobertura de benefcios mais generosa, incluindo a aposentadoria ordinria ou por tempo de servio e acesso a atendimento mdico-hospitalar, incluindo um auxliomaternidade. No caso dos bancrios, havia, inclusive, assistncia farmacutica e auxlio em casos de deteno assemelhado ao atual auxlio-recluso. Em contrapartida, os industririos contavam apenas com penses por morte, aposentadorias por invalidez e auxlio para as doenas. A uniformizao dos planos de benefcios foi efetivada somente com a promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) em 1960. Mas, mesmo com a aprovao da LOPS e a uniformizao dos planos de benefcios, segundo Draibe (1990), a marca da poltica social brasileira at 1966 continuou sendo a diferena em relao qualidade e o valor dos benefcios. Isso se deve fragmentao apontada por Draibe, Guimares e Azeredo (1991). Os Institutos de Aposentadoria e Penso tinham situaes financeiras e bases de arrecadao diferenciadas e isso implicou uma situao financeira heterognea. Assim, enquanto as finanas se apresentavam equilibradas em alguns casos, como o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (IAPI) e o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Bancrios (IAPB), havia dficit em outros, como o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos (IAPM) e o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Empregados em Transportes e Cargas (IAPTEC). Para Santos (1987), do ponto de vista da constituio da cidadania, antes de se ater a um padro universalista, a insero da populao moldou-se segundo critrios de incluso/excluso seletiva. Alm do mais, a poltica social foi utilizada como recurso de poder. As consequncias desse tipo de utilizao da poltica social vo refletir na ampliao do espao da burocracia estatal e na obstaculizao da formao de identidades coletivas por meio de partidos polticos. Em suma, entre 1930 e 1966, no foi firmada uma poltica social que integrasse todos os trabalhadores. As tentativas para unificar a gesto e universalizar os direitos sociais para todos os trabalhadores, como os rurais, autnomos e domsticos, foram rechaadas. Isso se deveu: i) ao temor das burocracias dos IAPs de perder suas prerrogativas; ii) ao risco de aumento da carga contributiva para os segurados cobertos; e, sobretudo, iii) s tradicionais resistncias das elites, em geral, e das agrrias, em particular. Por ltimo, a falta de critrio para gerenciar os portfolios e a crescente demanda por benefcios, sobretudo em termos de atendimento mdico-hospitalar, mostrava que o modelo organizado nos anos 1930 no tinha mais condies de operar.
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3.2 Poltica social de 1964 at 1988
As transformaes da economia e do Estado brasileiro, durante as dcadas de 1960 e 1970, acarretaram mudanas sensveis no que diz respeito ao processo de formao do sistema de proteo social brasileiro. O comeo da dcada de 1960 foi marcado pela crise do populismo, que dada pela crise da aliana populista e pelo aguamento do conflito social. A crise desencadeada em 1964
[...] se revelou muito mais aguda que as imediatamente anteriores. Alm da crise de governo, deu lugar a uma crise do regime e ruptura do prprio pacto poltico que prevalecia desde o ps-guerra. O Estado populista, resultante do compromisso da elite modernizante de trinta com os setores populares, rompeu-se com a interveno militar. O sentido mais amplo que se pode extrair do impulso original do longo processo iniciado em 64 o da reestruturao do aparelho de interveno do Estado em todos os seus nveis, do econmico ao poltico (TAVARES, 1990).
Desse momento em diante, ocorre uma reestruturao das polticas sociais, com a expanso do sistema em busca de uma abrangncia nacional e, por outro lado, a montagem de um aparelho estatal centralizado. Amplia-se o grau de racionalidade na implementao das polticas sociais, em um movimento expresso pela definio de novas fontes de financiamento e de seus princpios e mecanismos operacionais. No entanto, esse movimento no significou um abandono completo do perfil anterior. Ocorre, isto sim, uma acentuao dos componentes de iniquidade do sistema, a despeito da progressiva incorporao de novos grupos sociais, como forma de legitimao de regime. Destaca-se a completa subordinao da poltica social aos imperativos da poltica econmica, ficando a implementao das decises privativas da burocracia estatal. Por outro lado, o Estado autoritrio tendeu a se relacionar com a sociedade civil pela cooptao de indivduos e interesses privados do sistema, excluindo a representao coletiva na relao entre Estado e sociedade. Alm disso, a proteo social estava fortemente baseada na capacidade contributiva dos trabalhadores, o que reproduziu as injustias e desigualdades predominantes na sociedade. Os mecanismos corretores das desigualdades e da pobreza geradas pelo sistema de mercado, que deveriam operar por meio das polticas sociais, foram muito frgeis. Isso porque no existia a garantia de direitos sociais bsicos a todos os indivduos, indiferentemente de estes participarem ou no do processo de produo.
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Os pactos conservadores (segundo a expresso de Maria da Conceio Tavares, retomada por Fagnani, 2005) que engendraram esse tipo de configurao de financiamento sempre reservaram o dinheiro dos impostos s prioridades relativas ao mundo dos negcios. A superao da precariedade das condies de vida da populao, mediante a melhoria dos servios sociais ou das transferncias de renda, no era vista como um determinante para promover o desenvolvimento e incrementar a competitividade via produtividade. Outro princpio fundamental era a autossustentao. As polticas ligadas ao mundo do trabalho deveriam ser financiadas por recursos do prprio mundo do trabalho e os valores das prestaes relativas aos benefcios deveriam manter estreita proporcionalidade com o tempo de servio. Essa situao se aplicou: i) ao Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), passando a congregar as antigas categorias socioprofissionais atendidas pelos IAPs, uniformizando as regras de contribuies e benefcios, incluindo a cobertura por acidentes de trabalho e com um regime financeiro de repartio; e ii) proteo ao emprego, substituindo a antiga estabilidade no posto por uma Consolidao das Leis do Trabalho modificada que pressupunha a criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), baseado no regime financeiro de capitalizao que remuneraria o trabalhador em caso de demisso imotivada, com valor estritamente proporcional ao tempo de servio. Essa situao teve impacto nas polticas habitacionais, atreladas aos recursos do FGTS e da Caderneta de Poupana. Como a poltica deveria funcionar segundo a sistemtica bancria, eram clientes preferenciais os trabalhadores com mais rendimentos. Ao conjugar essa situao com a excluso de importantes segmentos da fora de trabalho, como o trabalhador autnomo, domstico e rural, no difcil perceber que uma parcela pondervel da populao economicamente ativa (PEA) teria dificuldades de acesso a crdito, sobretudo em termos de habitao. Todo o quadro resultou na opo pela modernizao conservadora, que subordinou as necessidades da poltica social aos imperativos de uma poltica econmica. Isso elevou a heterogeneidade social, pois, em uma sociedade muito desigual, apenas o imposto redistribui renda e pode diminuir sua concentrao, via transferncias diretas ou promoo de servios sociais que possam criar igualdade de acesso s oportunidades. Apesar de submeter o financiamento das polticas sociais aos ditames da poltica econmica e reforar os diferenciais de servios entre os segmentos salariais, a universalizao dos direitos sociais e trabalhistas continuou em marcha. Isso representou uma espcie de compensao, para legitimar as opes polticas junto aos menos abastados e atenuar a heterogeneidade social decorrente das medidas ps-1964. O quadro 2 descreve as principais mudanas legislativas dignas de ateno para o perodo.
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QUADRO 2
Ano 1966 1966 1967 1967 1970 1971 1972 1974 1974 1977 1977 1978 1986 1982 1987
Evoluo dos principais marcos das polticas sociais (1966-1987)

Caracterizao sumria da legislao Centralizao dos IAPs no Instituto Nacional de Previdncia Social Extino da estabilidade no emprego e criao do FGTS Criao do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social Incorporao de acidentes de trabalho ao INPS, extinguindo seguros contratados Criao do Programa de Integrao Social (PIS) Criao do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural), para atender trabalhadores rurais com benefcios restritos Permisso do acesso dos empregados domsticos previdncia social Criao da Renda Mensal Vital (RMV) para idosos ou decientes que contriburam at doze meses Criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social Criao do Sistema Nacional de Assistncia e Previdncia Social (Sinpas), especializando aes por funo (sade, previdncia, assistncia e gesto) Legislao dos fundos de penso fechados (empresas) e abertos (bancos e seguradoras) Extino do Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores dos Estados (Ipase) e discriminao dos servidores estatutrios (Regime Prprio de Previdncia Social RPPS) e no estatutrios (Regime Geral de Previdncia Social RGPS) Criao do seguro-desemprego Criao da contribuio sobre faturamento (atual Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cons) para nanciar aes sociais Extino do Banco Nacional da Habitao (BNH) Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS), vrios anos.
Status
Vigente no INSS Vigente Vigente at 1974 Vigente Vigente Vigente at 1988 Vigente Vigente Vigente Reformado Vigente Vigente at 1988 Vigente Vigente
A reverso do crescimento do PIB, observada no final dos anos 1970, colocou a gesto financeira da previdncia em xeque, pois a crise reduziu o volume de emprego e a massa salarial, apesar de o nmero de benefcios continuar se elevando. Entre a metade dos anos 1960 e 1970, foi possvel incorporar ao sistema um grande contingente de segurados, pois a massa salarial aumentou e foi possvel elevar o nmero de contribuintes e beneficirios. Isso foi essencial para expandir e consolidar o atendimento mdico, considerando o aumento da cobertura populacional e da rede hospitalar credenciada, e permitiu, tambm, criar benefcios para idosos e invlidos com baixos rendimentos, que pouco ou nada contriburam para o sistema. Como muitas das aes sociais foram incorporadas ao universo previdencirio, houve uma mescla de polticas de carter contributivo, como as aposentadorias e penses, com outras de carter no contributivo, como o atendimento mdico e assistencial. Apesar dessas diferenas, a maioria das polticas foi financiada com recursos da folha salarial, que gravava uma parcela restrita da populao e tinha um nvel de progressividade reduzido. Em outras palavras, o desafio que se colocava para os que desejavam romper a chamada dvida social era encontrar mecanismos estveis de financiamento que permitissem elevar os valores dos benefcios, a qualidade do atendimento e, em ltima instncia, a prpria cidadania, sem sujeitar a poltica social aos desgnios
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da poltica econmica. Isso era essencial para evitar que a discricionariedade para manejar os recursos do oramento continuasse operando e fosse possvel promover a redistribuio de renda e a melhoria da situao social.
3.3 Poltica social na Constituio de 1988
A estruturao de acordos polticos para a gestao de um conjunto amplo de polticas sociais no mbito do Estado muito recente no Brasil, sendo a Constituio Federal de 1988 (CF/88) um importante marco nesse processo, tanto em possibilidades de ampliao de acesso quanto em tipos de benefcios sociais. A partir da Constituio de 1988, as polticas sociais brasileiras tm como finalidade dar cumprimento aos objetivos fundamentais da Repblica, conforme previsto em seu Art. 3o. Assim, por intermdio da garantia dos direitos sociais, buscar-se-ia construir uma sociedade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e a marginalizao; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminao. Para tanto, a Constituio combinou medidas que garantiam uma srie de direitos sociais, ampliando o acesso da populao a determinados bens e servios pblicos e garantindo a regularidade do valor dos benefcios. No captulo dos Direitos Individuais e Coletivos, o Art. 6o estabeleceu como direitos a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados. A moradia foi reconhecida como direito social pela Emenda Constitucional no 26, de 14 de fevereiro de 2000, mas ainda carece de regulamentao para se afirmar neste patamar. A Constituio estabeleceu ainda, no Art. 7o, inciso IV, o salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender as necessidades vitais dos trabalhadores e suas famlias. Mais importante foi o estabelecimento do princpio da vinculao entre salrio mnimo e o piso dos benefcios previdencirios e assistenciais permanentes. No caso da Previdncia Social, o 5o do Art. 201 estabelece que nenhum benefcio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. No caso da Assistncia Social, o inciso V do Art. 203 estabelece a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei. Na parte da sustentabilidade de recursos, a Constituio criou principalmente o Oramento da Seguridade Social, que deveria primar pela diversidade das bases de financiamento, passando a contar com uma srie de contribuies sociais. O Art. 195 da CF dispe que o financiamento oriundo de toda a sociedade, de forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do
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Distrito Federal e dos municpios, e de contribuies arrecadadas dos empregadores, trabalhadores e sobre as receitas de concursos de prognsticos. Reconheceu a importncia da rea de educao, ao aumentar a vinculao de recursos federais para essa poltica2 e ao manter a contribuio social do salrio-educao.3 Alm disso, refletiu o esprito descentralizador do perodo, mediante o fortalecimento fiscal e financeiro de estados e municpios, e a ampliao de sua autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas reas.
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O significado desse avano pode ser avaliado quando se contemplam seus princpios, os quais apontam: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; irredutibilidade do valor dos benefcios; equidade na forma de participao no custeio; diversidade da base de financiamento; carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados. O texto constitucional reforou o carter distributivo e o aumento da responsabilidade pblica na sua regulao, produo e operao. Houve um afrouxamento do vnculo contributivo como princpio estruturante do sistema em favor de uma forma mais abrangente de proteo, com a redefinio dos patamares mnimos e um maior comprometimento em relao ao financiamento. A universalidade da cobertura e do atendimento seria garantida, alm do acesso aos benefcios para todos os que dele necessitassem, bem como passava a ser possvel antever a introduo de um salrio-cidadania (DRAIBE, 1990). Os avanos mais significativos se deram na equiparao dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos, suprimindo as diferenas existentes nos planos de benefcios da previdncia. Alm disso, o trabalhador rural passava a ter direito a uma aposentadoria por idade aos 60 anos e, no caso das mulheres, aos 55 anos. Os trabalhadores urbanos precisariam trabalhar cinco anos a mais para ter acesso ao benefcio. A introduo do piso de um salrio mnimo tambm foi significativa,
1. O inciso IV do Art. 167 da Constituio Federal veda a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvada a destinao de recursos para as aes e servios pblicos da sade, para a manuteno e desenvolvimento do ensino e para a realizao de atividades da administrao tributria e a prestao de garantia s operaes de crdito por antecipao de receita. 2. A vinculao de recursos no mbito da educao representa um caso tpico de reserva de determinado percentual arrecadado via impostos, conforme prescreve o Art. 212 da Constituio Federal: A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 3. A Lei no 9.424/1996, em seu Art. 15, estabelece a cota de 2,5% sobre a folha de pagamentos dos empregados, sendo, dos recursos arrecadados, 40% realizados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e os 60% restantes feitos pelo Sistema de Manuteno do Ensino (SME), que representa a forma de arrecadao mais usada pelas empresas. Alm disso, a Lei no 9.766/1998, em seu Art. 6o, prev a possibilidade de aplicao desses recursos no mercado nanceiro, cujos rendimentos transformam-se em recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE).
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pois quase dobrava a renda dos segurados rurais e dos que recebiam a Renda Mensal Vitalcia (RMV), e aumentava os ganhos dos aposentados e pensionistas urbanos que recebiam valores inferiores ao novo patamar mnimo fixado. A seletividade e distributividade tambm foram aspectos de destaque na Constituio de 1988, no sentido de dar maior proteo aos grupos de mais baixa renda. Um aspecto essencial a destacar foi a introduo do conceito de seguridade social. Por meio dele, foi prevista a organizao em conjunto das polticas de previdncia, sade e assistncia no que diz respeito ao financiamento. A equidade na participao estaria contemplada por essas regras, ao fazerem incidir a carga de contribuies sociais de forma mais direcionada sobre os empregadores, que se apropriam de uma parcela maior dos resultados do processo produtivo. O novo conceito determinava a criao de um oramento exclusivo para a seguridade, distinto do fiscal, que devia ser composto por fontes cativas, ou seja, contribuies sobre a folha salarial de empregados e empregadores, faturamento e lucro lquido, e por recursos fiscais da Unio, Estados e Municpios. Em caso de necessidade, foi prevista a introduo de novas fontes de financiamento.4 A estrutura jurdico-institucional no apresentou mudanas em relao situao preexistente. O sistema continuava subdividido no Regime Geral de Previdncia Social e nos Regimes Previdencirios dos Servidores Pblicos. No primeiro caso, a cobertura atendia a todos os trabalhadores regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho, enquanto, no segundo, o pblico-alvo eram os servidores pblicos do governo federal, estadual e municipal que no tivessem contratos pela CLT. A previdncia complementar no se modificou em relao situao existente desde 1977, prevendo a existncia de entidades abertas e fechadas de previdncia privada. A novidade neste terreno foi a definio de um seguro complementar e facultativo no mbito da previdncia social, a ser custeado por contribuies adicionais. Esse regulamento implicava fazer da previdncia social uma competidora em potencial dos fundos de penso, ao oferecer complementao de benefcios.5 A Constituio, refletindo os anseios por maior descentralizao, produziu um novo arranjo das relaes federativas. A redefinio de funes e de poderes de deciso entre as unidades federadas, que envolveu transferncias de recursos da Unio para estados e municpios, trouxe consequncias para a dinmica do gasto
4. Artigo 195 da Constituio Federal de 1988. 5. A previdncia complementar podia adotar planos de benefcios ou de contribuies denidas. J na previdncia complementar pblica, a Constituio de 1988, no Artigo 201, determinou: 7o A Previdncia Social manter seguro coletivo, de carter complementar e facultativo, custeado por contribuies adicionais. O seguro nunca foi implementado, embora a Lei no 8.213/1991 determinasse o envio em 180 dias do projeto de lei. Este artigo foi suprimido pela Emenda Constitucional no 20, de 15 de dezembro.
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social brasileiro no decorrer dos anos 1990. No tocante s receitas, a Constituio aprofundou o movimento de descentralizao que j vinha se configurando desde o incio da dcada de 1980. Redistribuiu competncias tributrias entre as esferas governamentais, beneficiando os estados e, principalmente, os municpios, alm de ampliar transferncias constitucionais, que alteraram a repartio da arrecadao tributria em favor destas esferas. Com isso, aumentava a capacidade de financiamento dos gastos pblicos dos entes federados, o que podia significar menor dependncia em relao Unio na cobertura das polticas sociais. Alm disso, a Constituio manteve os percentuais da receita de impostos vinculados rea da educao para estados e municpios. Se, por um lado, a Constituio fez com clareza a distribuio das receitas entre os entes federados, por outro lado, no tratou adequadamente da distribuio de responsabilidades relativas aos encargos sociais entre estes entes, submetendo legislao ordinria os pontos mais polmicos. Esse processo gerou desequilbrios e controvrsias que iriam perdurar durante toda a dcada de 1990. As reaes logo se fizeram notar: alguns analistas viram nesse movimento um aumento do grau de rigidez oramentria, uma vez que foram definidas maiores vinculaes de receitas, incremento das despesas de carter obrigatrio e maiores transferncias constitucionais a estados e municpios. Com isso, grande parte da receita do governo federal ficaria comprometida e a alocao de recursos para atender outras e/ou novas prioridades ficaria restrita. Argumentava-se, ainda, que qualquer ampliao do esforo para aumentar a arrecadao no necessariamente ajudaria no equilbrio oramentrio e no controle do dficit pblico, dado que grande parte desses recursos adicionais j teria destinao definida salvo o caso de recursos adicionais oriundos da criao de novos impostos.
3.4 Poltica social no ps-Constituio de 1988
No momento seguinte Constituio, ocorrer a rearticulao do bloco conservador, que se torna ainda mais forte no comeo dos anos 1990, com a vitria de Fernando Collor. Essa gesto foi marcada pela implantao de polticas pblicas que geraram grave desorganizao financeira no pas, assim como pela ampla abertura da economia ao mercado internacional. No campo social, a gesto Collor foi caracterizada pelo objetivo de obstruo dos novos direitos sociais que haviam sido inscritos na Constituio de 1988, aproveitando-se para isso da tramitao da legislao complementar que consolidaria os preceitos constitucionais. Para tanto, de acordo com Fagnani (1999), foram efetuadas vrias manobras polticas e administrativas: simples descumprimento das regras estabelecidas pela Constituio; veto integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso; desconsiderao dos prazos constitucionais
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estabelecidos para o encaminhamento dos projetos de legislao complementar de responsabilidade do Executivo; interpretao espria dos dispositivos legais; e descaracterizao das propostas por meio do veto parcial a dispositivos essenciais. A seguridade social foi um dos focos privilegiados dessa nova investida conservadora. Na previdncia social, houve, em primeiro lugar, uma tentativa de desvincular os benefcios previdencirios do valor do salrio mnimo, contrariando o Art. 58 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT). Apesar das idas e vindas, a lei que regulamentava o Plano de Organizao e Custeio da Seguridade Social foi aprovada, introduzindo profundas distores na base de financiamento da seguridade, pois, em vez de ampliar o comprometimento fiscal da Unio com a seguridade, deslocou recursos da seguridade para financiar encargos tpicos do oramento fiscal, como o so os Encargos Previdencirios da Unio (EPU). Outro alvo privilegiado do ataque conservador foi o Sistema nico de Sade (SUS), que teve sua estrutura de financiamento atingida seriamente com o veto presidencial a 25 itens da Lei Orgnica da Sade, a maior parte concentrada nos esquemas de financiamento (FAGNANI, 1999). O impeachment de Collor truncou temporariamente esse processo de desconstruo. Mas deixou como herana, na rea social, um conjunto de programas e polticas caracterizados por traos de fragmentao, clientelismo, centralizao dos recursos no mbito federal, e com baixo poder de combate pobreza e desigualdade. Sob o prisma da estrutura jurdico-institucional, a primeira medida relevante se deu em 1990, com a reforma ministerial. O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social foi extinto e a pasta da Previdncia foi fundida com a do Trabalho, que passou a denominar-se Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social. A assistncia social passou a ser comandada pelo Ministrio da Ao Social. O Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social foi extinto. A Fundao Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (Funabem) foram repassadas rbita do Ministrio da Ao Social. O Instituto Nacional de Previdncia Social e o Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (Iapas) foram fundidos no Instituto Nacional do Seguro Social.6 O Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) foi transferido para o Ministrio da Sade. Em outras palavras, o processo de centralizao da previdncia, do atendimento mdico-hospitalar e da assistncia social, que vinha ocorrendo desde 1966, foi revertido com a separao dessas polticas na rbita ministerial, o que dificultava, sem dvida, a consolidao dos preceitos da seguridade social contidos na Constituio de 1988.
6. Segundo Teixeira (1991), essa mudana foi muito signicativa. A prpria denominao de seguro e no de seguridade revela a estratgia do governo Collor, segundo o autor, que teria por meta reverter os preceitos da Constituio de 1988.
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Em 1991, foi aprovado o novo Regulamento de Benefcios, incorporando as mudanas da Constituio de 1988 e introduzindo algumas inovaes importantes como a exigncia de comprovao de um tempo mnimo de contribuio de 15 anos em 2011, para ser elegvel a aposentadorias por tempo de servio ou por idade, ou seja, para os benefcios previsveis;7 os benefcios passaram a ter o piso de um salrio mnimo; e os trabalhadores rurais passaram a poder se aposentar mais cedo, conforme previsto na Constituio. Assim, os segurados especiais, cujo maior contingente se encontrava no universo rural, no mais precisariam se submeter s regras referentes ao tempo de contribuio existentes para os trabalhadores urbanos, bastando comprovar o exerccio de atividade rural, garimpo ou artesanato, ao contrrio dos demais segurados. No campo econmico, o governo Itamar Franco (1992-1994) seguiu a tendncia das polticas macroeconmicas dos anos 1990. Fernando Henrique Cardoso (FHC), ento Ministro da Fazenda, sinalizava que se buscaria aproveitar a disponibilidade de financiamento externo para reduzir a inflao, prosseguir-se-ia a abertura comercial e financeira da economia e tentar-se-ia manter o processo de privatizao iniciado. De acordo com Sampaio e Andrei (1998), chama ateno, nesse perodo, a diluio das resistncias das elites agenda liberal, reflexo da postura menos voluntarista do governo em comparao com o perodo Collor e da incipiente retomada do crescimento econmico que ento se observava. Porm, ao mesmo tempo, persistiram graves dificuldades para encaminhar uma parcela das reformas preconizadas por essa agenda. Especificamente: pouco avanaram de fato, at hoje as reformas do Estado (fiscal, administrativa e da previdncia), que tm de passar por um crivo poltico direto no Congresso, forte indcio de que os impasses da Federao seguiram sem resposta. Boa parte das tenses sociais e dos conflitos polticos associados, inerentes implementao da agenda liberal, foi, assim, legada prxima gesto, que teria de haver-se tambm com os riscos econmicos da estratgia de estabilizao introduzida no perodo Itamar em especial os riscos de desestruturar setores produtivos, de fragilizar o sistema financeiro e as contas externas, e de acirrar as tenses entre as unidades da Federao. Para a rea social, essa estratgia introduzia a compreenso de que as vinculaes eram um obstculo significativo busca do equilbrio oramentrio e ao ajuste fiscal. A opo deveria ser dotar de maior flexibilidade o processo de alocao de receitas pblicas. Nesse sentido, prope-se, em 1994, j com a coordenao econmica nas mos de Fernando Henrique Cardoso, entre as medidas que conformaram a estratgia de estabilizao da economia brasileira adotada com o Plano Real, a instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE). Procurou-se, dessa forma, aliviar o alto grau de vinculao, objetivando conter despesas e permitir maior flexibilidade operacional.
7. Lei no 8.213/1991, Artigo 143. Em 1991, foi exigido um mnimo de 60 meses de contribuio, perodo a ser acrescido em seis meses a cada ano at que, em 2011, o tempo mnimo de contribuio venha a ser de 180 meses.
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Apesar dos objetivos declarados do FSE, os resultados no foram satisfatrios para a poltica social. Algumas reas perderam recursos, principalmente a educao e as polticas de apoio ao trabalhador, financiadas pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Alm disso, o FSE prejudicou os estados e os municpios, levando-os cada vez mais dependncia poltico-financeira do governo federal via repasses voluntrios de recursos. Ademais, no se conseguiu resolver o problema do dficit pblico que, em ltima anlise, havia justificado sua criao. Mas esse problema no estava associado, simplesmente, ao aumento do nvel das despesas de custeio da administrao federal. Ele era um resultado direto da poltica econmica praticada pelo governo. Em 1993, foram realizadas novas mudanas de envergadura. A primeira delas foi a criao do Ministrio da Previdncia Social, que foi dissociado da pasta do Trabalho. A segunda mudana foi o fim dos repasses de contribuies arrecadadas pelo INSS para o atendimento mdico-hospitalar, gerenciado pelo Ministrio da Sade desde o incio do governo Collor de Mello, alm da extino do INAMPS. O perodo do governo FHC compreende dois mandatos, sendo a primeira gesto de 1995 a 1998; e a segunda, com incio em 1999, se estende at 2002. A primeira gesto corresponde ao perodo da implementao do real at o momento de sua crise. A etapa seguinte corresponde ao perodo de administrao da crise. No primeiro perodo, o governo FHC caracterizou-se, sobretudo, pela tensa conciliao dos objetivos macroeconmicos da estabilizao com as metas de reformas sociais voltadas para a melhoria da eficincia das polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo o mundo na dcada de 1990, foram entendidos como que causados por gastos pblicos sociais significativos, gestados de forma excessiva e desperdiadora de recursos. Dessa maneira, uma srie de reformas para as polticas sociais foi concebida, algumas das quais efetivamente implementadas. Como pode ser constatado por meio dos discursos e das campanhas para as eleies presidenciais em 1994 e, em grande medida, em 1998, os males dos programas sociais foram identificados, de uma forma geral, com: i) falta de planejamento e coordenao, com superposies de competncias entre os entes da Federao e a indefinio de prioridades; ii) pouca capacidade redistributiva das polticas sociais; e iii) carncia de critrios transparentes para a alocao de recursos e de mecanismos de fiscalizao e controle mais modernos. Para a correo de rumos, previu-se avanar nos processos de descentralizao, focalizao e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou no. Nesse movimento, em 1995, foi realizada nova mudana, com a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, extinguindo a Funabem e a LBA.
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Em dezembro de 1995, foram realizadas outras mudanas relevantes.8 A Renda Mensal Vitalcia foi extinta e substituda pelo Benefcio de Prestao Continuada (BPC),9 denominado de amparo assistencial, a ser concedido aos idosos ou deficientes fsicos com renda familiar per capita inferior a 25% do salrio mnimo. Foram extintos o auxlio-natalidade e o auxlio-funeral, eliminando dois dos mais seletivos entre os benefcios. Em contrapartida, a idade mnima para acesso aos benefcios por idade seria reduzida de 70 para 67 anos, em 1997, e para 65, em 2000. Em 1996, foi criado o Simples,10 que passava a incidir sobre o faturamento de pequenas e mdias empresas com uma alquota de 5% a 10% do faturamento, dependendo do porte da empresa e da adeso ou no de estados e municpios. Isso permitiu as contribuies do empregador sobre a folha salarial, a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).11 No entanto, apesar do discurso reformista,12 o governo de FHC teve de dar sequncia poltica de direitos sociais bsicos, com algumas restries, principalmente no campo agrrio. Houve alguma retrao no campo previdencirio, com a Emenda Constitucional no 20/1998, mas houve avano na ampliao do acesso ao ensino fundamental com o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF). A partir de 2000, o sistema de financiamento da sade ganhou maior estabilidade, com a aprovao da Emenda Constitucional no 27, que estabelece patamares mnimos de aplicao de recursos da Unio, estados e municpios na manuteno do Sistema nico de Sade. Por outro lado, o FSE, que havia sido aprovado para vigorar por dois anos (1994 e 1995), foi renovado e renomeado para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), vigorando de 1996 a 1999. A verso desse tipo de estratgia de desvinculao de recursos tambm foi mantida para os anos de 2000 a 2002, com a Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que desvincula de rgos, fundos ou despesas do governo 20% da arrecadao de impostos e contribuies da Unio. Essa nova medida determinou que no haveria reduo na base de clculo para as transferncias de recursos para estados, Distrito Federal e municpios, bem como para fundos constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Para a reeleio, de maneira geral, o presidente FHC reafirmou os mesmos princpios, apresentando os compromissos anteriores. No entanto, o incio do segundo mandato ocorre em meio crise externa do balano de pagamentos,
8. Decreto no 1.744, de 18 de dezembro de 1995. 9. O benefcio passava a ser regido pela Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que disps sobre a Organizao da Assistncia Social. 10. O Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuio das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples) foi criado pela Lei no 9.317, de 5 de dezembro de 1996. 11. O tema ser detalhado na prxima seo deste captulo. 12. Por exemplo, na Previdncia Social, o governo queria reformar o sistema com vistas a lhe imprimir sustentabilidade nanceira, centrado conscientemente na diminuio das despesas.
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que respondida no plano interno com profundo ajuste fiscal, monitorado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), colocando em foco a necessidade de restrio, principalmente dos gastos sociais. Mas as salvaguardas jurdicas do sistema de Seguridade Social, da vinculao de impostos para a educao e, depois de 2000, da vinculao da sade, protegem o gasto pblico vinculado a direitos sociais, impedindo que este sucumbisse ao ajustamento recessivo. A desacelerao no crescimento dos gastos13 poderia ter sido muito mais intensa, diga-se de passagem, se no fosse o formato destes sistemas Regime Geral da Previdncia, SUS, seguro-desemprego, ensino fundamental, Benefcios de Prestao Continuada da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) etc., que gozam da proteo e da segurana jurdica contra cortes oramentrios. Contam com recursos vinculados de impostos e das contribuies sociais e tm, no princpio do salrio mnimo como piso dos benefcios, uma barreira protetora contra cortes de gastos, para gerar o supervit fiscal acertado com o FMI. Mediante o ataque dos defensores da poltica econmica de ajuste fiscal, esses sistemas da poltica social sofreram perdas e no puderam avanar em qualidade e ampliao do escopo de benefcios. Contudo, devido s salvaguardas constitucionais, essas polticas no sofreram tanto quanto outros programas de iniciativa do governo como a reforma agrria e os investimentos em infraestrutura social saneamento bsico, rede hospitalar, universidades etc., que foram sacrificadas, sobretudo no segundo mandato. O governo Lula, logo em seu incio, reconheceu a gravidade dos problemas sociais a serem enfrentados pela sociedade brasileira. Entre os desafios que se apresentaram, merecem especial ateno: combate fome e misria; combate ao racismo e s desigualdades raciais; aprofundamento dos avanos na rea de sade e de assistncia social; crescimento da taxa de cobertura da previdncia social; promoo do desenvolvimento nacional mediante a integrao das polticas pblicas com o mercado de trabalho; implementao de uma efetiva poltica de desenvolvimento urbano; e contnua melhoria da qualidade do ensino. Com o intuito de enfrentar esses desafios, o governo Lula desencadeou uma srie de polticas, que podem ser agrupadas assim:
Segurana alimentar e nutricional, que tem por objetivo central o combate fome coordenada pelo Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar (Mesa).
13. De acordo com Castro et al. (2003), houve quebra da tendncia a ampliao dos gastos, com decrescimento real dos gastos sociais do governo federal de cerca de 4%, quando comparado os gastos de 1999 com os de 1998. Da em diante, o gasto no consegue se recuperar durante todo o perodo, tanto que o gasto social em termos reais, em 2002, correspondeu a apenas 95% daquele valor vericado em 1998.
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Promoo da igualdade racial, que visa ao combate ao racismo e s iniquidades raciais coordenada pela Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir). Promoo da igualdade de gnero impulsionada pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres. Desenvolvimento urbano, que busca assegurar oportunidades de acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade sustentvel com segurana no trnsito coordenada pelo Ministrio das Cidades. Racionalizao de recursos pblicos por meio, por exemplo, da unificao dos programas de transferncia direta e condicionada de renda. Multiplicao de fruns democrticos de deliberao coletiva, tais como a convocao, de forma indita, de conferncias nacionais (isto , cidades, segurana alimentar), a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, o Frum Nacional do Trabalho e os fruns estaduais para debater o Plano Plurianual (PPA) 2004-2007 de governo. Promoo de reformas estruturais, iniciando-se pelas previdenciria e tributria.
Apesar dessas intenes, no campo das polticas sociais, observou-se, logo no incio do governo, um acanhamento, em razo, principalmente, de restries oramentrias, devido manuteno da estratgia de gerao de supervit fiscal. Alm disso, o novo governo encampou as propostas de reforma da previdncia e a reforma tributria, oriundas da agenda anterior. Nas discusses em torno da reforma tributria, foi aventada a adoo de mecanismos que poderiam reduzir a base de clculo sobre a qual incidem as vinculaes constitucionais para educao e sade, algo como uma Desvinculao de Recursos para os Estados (DRE), de cerca de 20% de suas receitas. Isso colocou sob alerta os segmentos organizados das respectivas reas, que conseguiram barrar tal proposta, percebendo o risco que esta desvinculao representaria para os direitos em educao e sade. Mas, o governo federal conseguiu manter o que mais lhe interessava na reforma tributria: a desvinculao de recursos na esfera federal (DRU) at 2007. Em sentido contrrio e, em grande medida devido aos cortes de recursos que vm se verificando no decorrer da dcada, em algumas reas sociais, cabe observar que, mediante ao de atores sociais de cada rea, tem surgido proposta de ampliao das vinculaes para reas como cultura e direitos humanos. Mesmo de iniciativa do Executivo federal, com a proposta do Ministrio da Educao (MEC) de ampliao da subvinculao para educao, que permitiu a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) em lugar do FUNDEF. O quadro 3 facilita a observao destas trajetrias.
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QUADRO 3
Evoluo dos principais elementos da legislao social (1989-2007)
Ano 1989 1990 1991 1993 1993 1993 Caracterizao sumria da legislao Criao da Contribuio sobre o Lucro Lquido Aprovao da RPPs para todos os servidores (Lei no 8.112 para servidores federais) Aprovao da nova Lei de Custeio (no 8.212) e da nova Lei de Benefcios (no 8.213) Fim da transferncia de recursos sobre folha para a sade Vigente Vigente Vigente em parte Vigente
Status
Criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), para nanciar a sade. Vigente at 2007 Estabelece a Norma Operacional Bsica (NOB) da sade, dispondo sobre responsabilidades federativas Alterado em 1996
1994 1995 1996 1996 1996 1996 1998 1998 1999 1999 2000 2001 2003 2003 2003 2004 2005 2006 2007
Reviso constitucional autoriza destinar recursos da Organizao Social da Sade (OSS) para Vigente at 2007 outros ns (atual DRU) Consolidao Lei Orgnica de Assistncia Social para idosos e decientes Reforma da LDB e criao da FUNDEF Estabelecimento nova NOB da sade, dispondo sobre responsabilidades federativas Criao do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) Criao do Simples regime especial de tributao para micro e pequenas empresas Aprovao da Emenda Constitucional no 21 do servio pblico Aprovao da Emenda Constitucional n 20 da previdncia
o
Vigente Vigente Vigente Vigente Reformada em 2003 Vigente em parte Vigente Vigente em 2004
Criao da legislao do fator previdencirio (notional dened accounts) Instaurao da contribuio do servidor inativo (sem efeito aps julgamento do Supremo Tribunal Federal STF em 1999)
Aprovao da Emenda Constitucional no 27, dispondo sobre nanciamento da sade na Federao Vigente em parte Criao do Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio-Gs e Agente Jovem Criao do Bolsa Famlia e do Fome Zero Aprovao da Emenda Constitucional no 41, reformando a previdncia de servidores estatutrios (RPPs) O Estatuto do Idoso reduz de 67 para 65 anos a concesso de benefcios da Loas Criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), responsvel por aes assistenciais Transferncia da a receita previdenciria para a Receita Federal (Ministrio da Fazenda) Criao do FUNDEB para dar reforo Educao Bsica Extino da CPMF, extirpando-a do Oramento da Seguridade, e prorrogao da DRU Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS), vrios anos. Centralizados em 2003 Vigentes Vigente em parte Vigente Vigente Vigente Vigente Vigente
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Em suma, a anlise da legislao que afeta as polticas sociais no perodo posterior a 1988 permite observar dois movimentos importantes: busca de mecanismos para elevar a arrecadao e equacionar os problemas fiscais e, ao mesmo tempo, ampliao da proteo das populaes em situao de fragilidade, como as famlias com renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. O crescimento das fontes de financiamento da seguridade social se deu com recorrentes elevaes nas alquotas e criao de novas contribuies sociais, contrabalanadas apenas pelo Simples, destinado a micro e pequenas empresas. O foco na acomodao das tenses via ajustes e reformas pontuais comea a revelar seus limites, deixando entrever que reformas de um sentido racionalizador, aliadas a medidas de gesto e associadas a um cuidadoso debate sobre o pacto federativo, devem ser reforadas no debate pblico.
4 Abrangncia da poltica social brasileira
Aps a historicizao das polticas sociais no pas, a tarefa passa a ser analis-las com maior detalhe, de modo a revelar suas finalidades e verificar as conexes destas com os fins pretendidos pela sociedade brasileira. Alis, na metodologia aqui utilizada, central a ideia de rea de atuao, que orienta o agrupamento das polticas de carter social segundo o critrio de objetivo das polticas. Este um esforo de promover a melhor aproximao da destinao da ao pblica, com seus dispndios, junto populao beneficiria. Este conceito no se enquadra nas classificaes funcionais/programticas ou institucionais geralmente utilizadas em estudos sobre as polticas sociais, pois a forma de agregao das aes sociais vai alm de um mero registro da ao por rgo setorial critrio institucional , bem como de um simples levantamento das funes ou programas enfoque funcional/programtico. A diviso da poltica social por reas de atuao14 procura alocar as aes sociais em grupos diferenciados, de acordo com o atendimento s necessidades e aos direitos sociais prevalecentes nas disposies jurdico-institucionais do pas e, tambm, procura facilitar a leitura e a compreenso dos rumos das polticas sociais adotadas. Para fins deste trabalho, as reas foram assim denominadas: previdncia social; assistncia social; alimentao e nutrio; sade; proteo ao trabalhador; e educao. O detalhamento da abrangncia de cada rea, bem como de seus principais programas e aes, consta do quadro 4 a seguir.
14. A organizao dessas reas baseou-se na descrio programtica examinada em cada unidade oramentria e, no patamar mais analtico da classicao funcional/programtica, na descrio do subttulo ou projeto/atividade (denominada de ao na nova classicao oramentria). Salienta-se que a anlise do trabalho procura cobrir tanto as aes sociais da administrao direta quanto aquelas desenvolvidas e executadas por rgos da administrao indireta que dispem de recursos prprios. Assim, evitou-se a perda de informaes das entidades com atuao social descentralizada da administrao. Para mais detalhes, consultar metodologia desenvolvida pela equipe responsvel pelo Acompanhamento e Anlise dos Gastos Sociais da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea. A esse respeito, ver Fernandes et al. (1998a), Castro et al. (2002) e Castro et al. (2008).
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QUADRO 4
rea de atuao Previdncia social
Abrangncia da poltica social brasileira, por reas de atuao

Abrangncia da rea de atuao Compreende as polticas do Sistema Previdencirio Brasileiro (exclusive a Previdncia Complementar e do setor pblico), compostas basicamente pelo Regime Geral de Previdncia Social, diferenciando o urbano do rural. Os gastos que so computados nessa rea referem-se aos pagamentos de aposentadorias, penses e de outros benefcios previdencirios desembolsados pela previdncia ocial ou universal. Compreende as polticas que compem o Regime Pblico de Previdncia Social. Consolida todas as aes destinadas ao pagamento de aposentadorias e penses de servidores pblicos federais, estaduais e municipais que saram da ativa (civil e militar), a servidores dos extintos Territrios e Estados custeados com recursos pblicos e a funcionrios pblicos de empresas estatais pagos com recursos federais. So considerados tambm os gastos relativos a benefcios trabalhistas, como despesas com assistncia mdica e odontolgica, auxlio-transporte, auxlio-refeio etc. Consolida as aes das polticas ativas gerao de emprego e renda e qualificao de mo de obra como as polticas passivas seguro-desemprego, abono salarial e intermediao de mo de obra. So agregadas aes com atividades normativas e de ordenamento de empregos e salrios, de segurana e sade do trabalhador, de seguro desemprego, de gerao de emprego e de renda, bem como programas de capacitao de mo de obra e de treinamento de servidores que atuam nessa rea etc. O abono do PIS/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor (PASEP) destacado, pois foi institudo para possibilitar a participao dos trabalhadores no desenvolvimento das empresas, promovendo a distribuio dos benefcios entre os empregados. Envolve as polticas de desenvolvimento agrrio que se desdobram em duas subreas: i) reforma agrria, cujas principais aes destinam-se desapropriao e aquisio de terras para o assentamento rural, concesso de crdito-instalao s famlias e investimentos em infraestrutura e assistncia tcnica nas reas assentadas; e ii) Apoio ao Pequeno Produtor Rural, em que constam aes de fortalecimento e capacitao tcnica de agricultores familiares, bem como de desenvolvimento do cooperativismo e associativismo rural. Nessa rea so consideradas as aes voltadas prestao de assistncia social a crianas e adolescentes, indgenas, idosos, portador de decincia e a comunidade. Ressalta-se que a Renda Mensal Vitalcia e o Benefcio de Prestao Continuada esto sendo computados nas reas de Assistncia Social e Assistncia ao Idoso ou ao Portador de Decincia, dependendo da nalidade da ao. Considera aes e programas de suplementao alimentar a populaes carentes, merenda escolar para alunos da rede pblica de ensino e distribuio emergencial de alimentos. Destaca as seguintes aes: programas e aes de controle de doenas e agravos, de vigilncia sanitria, de produo e distribuio gratuita de remdios, de manuteno de hospitais de ensino e residncia mdica, de servidores pblicos e de agentes privados que trabalham com sade, de assistncia mdica ambulatorial e hospitalar com pesquisa etc. seja efetuada diretamente por hospitais prprios da esfera de governo, seja pela rede conveniada/contratada por estados e municpios, com recursos do Sistema nico de Sade. No so considerados, em mbito federal, gastos de hospitais militares, classicados como benefcios a servidores pblicos da esfera federal. Consolida as aes com formulao da poltica setorial e a manuteno, expanso e melhoria de escolas de diversos nveis e modalidades de ensino (inclui instituies militares de ensino regular mdio e superior abertas ao ingresso pblico, mas exclui aquelas voltadas somente para a formao de servidores civis ou militares), estabelecimentos de educao fsica e desporto e programas de assistncia a estudantes. Formadas por duas modalidades de aes complementares que se apoiam estrategicamente, a saber: a poltica de eventos e as polticas culturais strictu sensu. Essa rea compreende as polticas setoriais voltadas manuteno, melhorias e/ou expanso do patrimnio histrico, artstico e arqueolgico nacional (como museus e bibliotecas), alm de programas e aes que estimulem a difuso cultural. Trata do problema habitacional no mbito de uma poltica de desenvolvimento urbano e incorpora tambm as aes relativas ao planejamento urbano e o transporte urbano de massas. So computadas despesas com o nanciamento de habitaes urbanas e rurais e com transferncia e outras esferas de governo para ns de planejamento urbano, incluindo programas nanciados com recursos do FGTS. No considera despesas de construo e manuteno de residncias destinadas ao uso de servidores pblicos civis ou militares. Consolida as polticas que buscam, como objetivo geral, melhorar as condies de vida da populao mediante o aumento da cobertura do servio de gua e esgotos. Os gastos nessa rea compreendem a implantao e melhoria de sistemas de abastecimento de gua e de esgotos. Programas de saneamento nanciados com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio fazem parte da soma de dispndios nessa rea.
Benefcios a servidores federais
Emprego e defesa do trabalhador
Desenvolvimento agrrio
Assistncia social
Alimentao e nutrio Sade
Educao
Cultura
Habitao e urbanismo
Saneamento bsico
Fonte: Disoc/Ipea. Elaborao dos autores.
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4.1 Abrangncia: tipos de benefcios
Definidas as reas que sero consideradas na anlise da ao social, apresentamse os benefcios (bens ou servios) que foram distribudos ao longo do tempo, assim como se dimensiona a populao que se beneficia da ao pblica. Com isso, pretende-se medir a abrangncia que tomou a ao pblica na resoluo dos problemas sociais brasileiros. Os dados a serem apresentados esto consolidados para as trs esferas de governo. No quadro 5, apresenta-se o elenco de benefcios distribudos ao longo dos ltimos vinte anos, que permite verificar quando e que tipos de bens/servios foram criados no processo de constituio de um sistema de proteo social e gerao de oportunidades no pas. Por outro lado, o quadro 6 mostra a ampliao do contingente populacional beneficiado por tal proteo/gerao. Com a juno de ambas as informaes, pode-se mensurar e qualificar a abrangncia que o sistema adquiriu ao longo do tempo. Grosso modo, o que os dados de ambos os quadros deixam claro que, se de um lado cresceu o gasto social desde a promulgao da Constituio em 1988, de outro, tambm houve um aumento nos benefcios (bens e servios) sociais oferecidos pelo governo federal, com impactos bastante positivos sobre proteo social/gerao de oportunidades no Brasil.
QUADRO 5
reas de atuao e tipos de benefcios concedidos (anos 1980, 1995 e 2007)
reas de atuao Previdncia social Tipos de benefcios concedidos Anos 1980 (antes da CF/88) Aposentadorias, penses, auxlios e outros (com perl basicamente contributivo) 1995 Aposentadorias, penses, auxlios e outros (com perl contributivo e no contributivo) Aposentadorias, penses, auxliocreche, assistncia mdico-odontolgica, auxlio transporte, refeio/ alimentao, habitao e outros 2007 Aposentadorias, penses, auxlios e outros (com perl contributivo e no contributivo) Aposentadorias, penses, auxliocreche, assistncia mdico-odontolgica, auxlio transporte, refeio/ alimentao, habitao e outros Seguro-Desemprego (em 2001 tambm para trabalhadores domsticos; a partir de 2003 tambm para trabalhador resgatado de trabalho forado), Abono Salarial, Intermediao/Sine (1977), Qualicao Prossional (1995), Gerao de Emprego e Renda (1995), Economia Solidria (2003) e Primeiro Emprego (2003)
Aposentadorias, penses, Benefcios a auxlio-creche, assistncia servidores pblicos mdico-odontolgica, auxlio federais transporte, refeio/alimentao, habitao e outros Seguro-Desemprego (1986), Abono Salarial (a partir de 1989, desde 1970 para contas individuais), Sistema de Intermediao Nacional de Emprego (Sine) (1977)
Seguro-Desemprego (1992, tambm para pescadores artesanais em perodo de defeso), Abono Salarial, Intermediao/Sine (1977), Qualicao Prossional (1995), e Gerao de Emprego e Renda (1995)
Assentamento, consolidao e Assentamento, consolidao e Colonizao de trabalhadores emancipao de trabalhadores rurais. emancipao de trabalhadores rurais. rurais Programa Nacional de Agricultura PRONAF Familiar (PRONAF) Renda Mensal Vitalcia. Alguns poucos benefcios distribudos pela LBA Proteo Social Pessoa Idosa e Portadora de Decincia (RMV e BPC/Loas, 1996), Brasil Criana Cidad, Vale-Gs, Erradicao do Trabalho Infantil Transferncia de renda com condicionalidades Bolsa Famlia, Proteo Social Pessoa Idosa e Portadora de Decincia (RMV e BPC/Loas), Erradicao do Trabalho Infantil (Continua)
Assistncia social
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(Continuao) reas de atuao Alimentao e nutrio Tipos de benefcios concedidos Anos 1980 (antes da CF/88) 1995 2007 Alimentao Escolar, DistriAlimentao Escolar, Distribuio Alimentao Escolar, Distribuio buio Emergencial de AliEmergencial de Alimentos, Assistn- Emergencial de Alimentos, Assistncia mentos, Assistncia Alimentar cia Alimentar e Combate a Carncias Alimentar e Combate a Carncias e Combate a Carncias Promoo da sade, vigilncia sanitria e epidemiolgica; ateno bsica; atenAps a CF/88: sade como direito. o ambulatorial; ateno hospitalar; ateno a grupos especcos; assistncia Ministrio da Sade, secretarias farmacutica. Sade bucal muda a esestaduais e municipais: promoo tratgia, ampliando sua atuao e passa da sade; vigilncia sanitria e a ser um programa com nanciamento epidemiolgica; ateno bsica; ateno ambulatorial; ateno hos- (participao) federal Brasil Sorridente pitalar; ateno a grupos especcos; (lanado em 2004); alterao na assistncia farmacutica com o acrscimo assistncia farmacutica de um componente com copagamento (Farmcia Popular)
Sade
Pessoas com carteira de trabalho tinham acesso assistncia sade (aquelas que no tinham um trabalho formal dependiam da lantropia) e alguma vigilncia sanitria e epidemiolgica
Educao
Alfabetizao, educao bsica, ensino superior, ps-graduao, livro Alfabetizao (Fundao didtico, FUNDEF, Programa de FinanEducar), educao bsica, en- ciamento Estudantil (Fies), Programa sino superior, ps-graduao, Nacional de Informtica na Educao (Proinfo), Programa Nacional de livro didtico Transporte Escolar (PNTE) e Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) Produo e divulgao cultural e preservao do patrimnio cultural Produo e divulgao cultural e preservao do patrimnio cultural
Alfabetizao, educao bsica, ensino superior, ps-graduao, livro didtico, FUNDEF, Fies, Proinfo, PNTE e PDDE
Cultura
Produo e divulgao cultural e preservao do patrimnio cultural
Habitao e urbanismo
Financiamento imobilirio s classes mdia e alta Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). O FGTS, Habitaes urbanas e rurais e transcujo gerenciamento cabia ao porte urbano de massas Banco Nacional da Habitao, era prioritariamente destinado construo de moradias de interesse social Abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
Habitaes urbanas e rurais e transporte urbano de massas
Saneamento e meio ambiente
Abastecimento de gua, esgotamento Abastecimento de gua, esgotasanitrio, saneamento bsico e mento sanitrio, saneamento bsico resduos slidos e resduos slidos
Fonte: Disoc/Ipea.
As informaes do quadro 5 permitem perceber que, ao longo do tempo, ocorreu uma significativa ampliao e diversificao dos tipos de benefcios nas diversas reas sociais. Em algumas reas, esse tipo de movimento foi ainda mais intenso, principalmente naquelas que se reestruturaram e ganharam novo perfil ao longo da dcada de 1990 (como as de assistncia, sade e trabalho). Nos anos 1980, a previdncia social j acumulava cerca de 60 anos de estruturao no pas, contando com recursos expressivos e estveis ao longo do tempo, critrios de acesso explcitos e que propiciavam uma srie de protees aos trabalhadores especialmente, queles situados no mercado formal urbano. Entretanto, com a nova Constituio, ampliaramse ainda mais os benefcios ofertados, bem como seus grupos beneficirios.
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Alm de disponibilizar aposentadorias (por tempo de servio ou contribuio, por idade, por invalidez e especial), penses (por morte), auxlios (por doena, por acidente e por recluso), salrios (famlia e maternidade) e servios (percia e reabilitao profissional) com perfil basicamente contributivo, a previdncia passou a ofertar vrios desses benefcios sem exigncia de prvia contribuio para os trabalhadores em regime de economia familiar (pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). verdade que, assim como possuem regras diferenciadas de acesso (por exemplo, comprovao de exerccio de atividade econmica familiar no mbito rural), estes benefcios tambm possuem caractersticas especficas (restrio de valor das aposentadorias, penses e auxlios ao montante equivalente a um salrio mnimo; impossibilidade de concesso de aposentadorias por tempo de contribuio etc.). No obstante, essa diversificao do rol de benefcios desde o incio dos anos 1990 representou um passo adiante na poltica previdenciria brasileira, que incorporou grupos em situaes laborais que antes se encontravam fora do alcance de sua proteo (via de regra, grupos situados fora do mercado formal urbano). At os anos 1980, a assistncia social no Brasil era constituda por benefcios inexpressivos, que se caracterizavam por recursos oramentrios escassos, pouca articulao com outras aes pblicas, descontinuidade ao longo do tempo, critrios de acesso pouco transparentes e diminuto pblico protegido. A Renda Mensal Vitalcia talvez fosse o nico benefcio a ser citado como exceo nesse quadro, alterado significativamente com a nova Constituio, que atribuiu assistncia social o status efetivo de poltica pblica. As protees multiplicaram-se ao longo dos anos 1990 e, principalmente, no perodo recente. Para os idosos e os portadores de deficincias sobrevivendo em situao de extrema pobreza, alm de manter a RMV, o Estado passou a disponibilizar o Benefcio de Prestao Continuada no valor equivalente a um salrio mnimo. Para as famlias com crianas e jovens vivendo em condies vulnerveis e de pobreza, criou programas de transferncia de renda, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao, o Vale-Gs e, mais recentemente, o Bolsa Famlia programas com valores variveis e pagos diretamente s famlias, mas condicionados retirada de crianas e jovens do mercado de trabalho, bem como a sua insero na escola e nas polticas de sade. Esse conjunto de benefcios representou uma inflexo na trajetria da assistncia social, considerada como poltica social. Afinal, sua proteo passou a alcanar grupos populacionais extensos, beneficiados com recursos macios, disponibilizados de forma contnua, transparente e articulada com outras polticas. A respeito dos benefcios ofertados pela previdncia e pela assistncia aps a Constituio, vale acrescentar que, em simultneo sua ampliao e diversificao, registrou-se tambm sua homogeneizao e valorizao. Afinal, a Constituio
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determinou que se observasse a uniformidade e a equivalncia dos benefcios em todo o territrio brasileiro. Ou seja, em qualquer regio do pas, seja urbana, seja rural, os benefcios ofertados pela previdncia e pela assistncia deveriam ser os mesmos, em quantidade (espcies) e qualidade (valores). Ademais, a Constituio determinou que tais benefcios teriam seus valores preservados ao longo do tempo, por meio de correes peridicas, bem como parte deles teria como piso o valor do salrio mnimo nacional a exemplo das aposentadorias dos trabalhadores na previdncia e da RMV/BPC na assistncia. E o valor do salrio mnimo, desde 1995, aumentou significativamente em termos reais aproximadamente 110% at o fim de 2007, se considerado o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC-Geral)/Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Na rea de sade, verificou-se mudana significativa na proteo oferecida populao aps a Constituio. Nos anos 1980, essa proteo calcava-se principalmente em iniciativas curativas, centradas na oferta de servios ambulatoriais e hospitalares. Poucas aes apresentavam perfis preventivos, com outros tipos de servios de sade a exceo a ser mencionada era a vigilncia sanitria e epidemiolgica, organizada em algumas regies do pas. Alm disso, nesse perodo, a proteo por meio de servios ambulatoriais e hospitalares estava direcionada apenas populao que se inseria formalmente no mercado de trabalho urbano. Ou seja, um extenso grupo que se ocupava como assalariados sem carteira, trabalhadores autnomos ou trabalhadores familiares, por exemplo, s contava com a assistncia filantrpica sade com todas as precariedades implicadas. Com a Constituio, este cenrio se alterou bastante, pois se definiu a sade como direito igualitrio e universal, seja do ponto de vista subjetivo (toda a populao empregada ou no, urbana ou no deve ter o mesmo direito sade) ou do ponto de vista objetivo (deve haver o mesmo grau de proteo contra todos os tipos de agravos). Mais do que isso, definiu-se que o foco principal das aes de sade deve ser o preventivo, abrindo maior espao para a oferta de uma srie de servios que no s os ambulatoriais e hospitalares. A se incluram os servios de vigilncia sanitria e epidemiolgica, a promoo da ateno bsica e a grupos especficos da populao, alm da assistncia farmacutica e a promoo da sade bucal. Os servios de vigilncia e a ateno bsica ganharam cada vez mais importncia ao longo dos anos 1990 e dos atuais, bem como a disponibilizao de frmacos e a promoo da sade bucal. Entre os programas envolvidos, destacou-se o Sade da Famlia eixo central da ateno bsica , que apresentou desde o incio foco preventivo e voltado para toda a populao brasileira e, em particular, para a mais pobre. Em resumo, com novas iniciativas pblicas, a proteo da sade se ampliou bastante aps a Constituio, tanto por alcanar uma parcela mais extensa da populao, como por promover ativamente a sade diante de um leque mais diversificado de riscos e agravos.
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Grosso modo, os principais benefcios disponibilizados na rea de trabalho so contemporneos da Constituio citem-se a o seguro desemprego (criado em 1986) e o abono salarial (1989). No obstante, aps a Constituio, esses benefcios ganharam nova expresso, alcanando novos grupos de trabalhadores brasileiros. A ttulo de exemplo, apesar de se manter basicamente restrito aos trabalhadores formais e de manter seu carter de seguro, no decorrer dos anos 1990 e dos atuais, o seguro-desemprego passou a proteger novos grupos, como os pescadores artesanais, os empregados domsticos e os trabalhadores retirados de situaes anlogas escravido. Acrescente-se que a valorizao real do salrio mnimo, mencionada acima, potencializou a proteo oferecida pelo seguro-desemprego e pelo abono salarial pois esses programas apresentam o salrio mnimo como piso. Seja como for, aps 1995, alm desses benefcios, os trabalhadores brasileiros passaram a contar tambm com recursos de programas como o Programa de Gerao de Emprego, Trabalho e Renda (Proger), destinados ao estmulo de pequenos negcios urbanos e rurais e, consequentemente, gerao de novas oportunidades de trabalho e renda. Na mesma linha, aps 2003, os trabalhadores passaram a contar com recursos de programas de economia solidria, que procuravam desenvolver empreendimentos com perfil solidrio e, tambm, abrir novas chances de ocupao no relacionadas a emprego, propriamente dito. Por fim, para alm dos benefcios e dos recursos assegurados aos trabalhadores e aos estabelecimentos econmicos, a rea de trabalho passou a ofertar, aps a Constituio, servios que complementavam os de intermediao de trabalho (realizados desde o fim dos anos 1970, por meio dos Sines). Exemplo disso foram os servios de qualificao profissional, estruturados em mbito federal, desde 1995, e reestruturados aps 2003. Ou seja, a ao pblica na rea de trabalho se ampliou e se diversificou aps a Constituio (at porque passaram a contar com os recursos do FAT desde o incio dos anos 1990, o principal meio de financiamento das aes de trabalho e renda). Isso significou mais proteo para um maior nmero de trabalhadores brasileiros, contra riscos e contingncias prprios do mercado laboral (como desemprego e ausncia de rendimentos, falta de qualificao adequada, dificuldades para encontro de nova oportunidade de trabalho etc.). Na rea de educao, verifica-se que os servios disponibilizados so relativamente constantes dos anos 1980 at hoje. Ainda que a Constituio tenha inovado, ao prever a obrigatoriedade do ensino fundamental e, mais recentemente, do ensino bsico como um todo , desde o incio dos anos 1980 j estavam estruturados os servios pblicos de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao servios que se faziam acompanhar da distribuio de bens como alimentao e livros/materiais didticos para alunos de alguns nveis educacionais. O que representou uma novidade nos anos 1990 e nos atuais foi a montagem de importantes fundos de
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custeio desses servios e bens, articulando recursos e esforos de diversos entes federados (Unio, estados e municpios). Entre esses fundos, destacaram-se o Fundo de Desenvolvimento da Educao Fundamental e, mais recentemente, o Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica. Ao lado desses fundos de financiamento, registrou-se a criao de novos mecanismos especficos de viabilizao do acesso educao superior como o Programa de Financiamento Estudantil. Outra novidade dos anos 1990 e atuais foi o reconhecimento de algumas deficincias no atendimento aos alunos brasileiros, como a locomoo at as escolas deficincia parcialmente suprida por meio de programas como o de transporte escolar (PNTE). Outra deficincia foi o acesso a instrumentos eletrnicos de aprendizagem, como a internet suprida por meio de programas como o Programa Nacional de Informtica na Educao, que viabiliza o acesso dos alunos de certos nveis educacionais a computadores e rede mundial de computadores. Em resumo, na rea de educao, aps a Constituio de 1988, as principais iniciativas de ampliao dos servios educacionais estiveram na criao de fundos de financiamento das polticas pblicas, que produziram resultados importantes, especialmente para a populao infanto-juvenil. Outras iniciativas, de diversificao dos servios educacionais, tambm foram registradas em searas especficas da rea, como o acesso a transporte escolar e a instrumentos eletrnicos de aprendizagem.
4.2 Abrangncia: quantidade de benecirios
Para complementar a perspectiva analtica aqui exposta, apresenta-se o quadro 6, com o nmero de bens/servios disponibilizados pelas polticas pblicas, bem como a populao por eles beneficiada. Isso mostra outro vetor do sistema, que a ampliao significativa do contingente de beneficirios que foram incorporados ao sistema de proteo social/gerao de oportunidades brasileiro aps a Constituio de 1988.
QUADRO 6
reas de atuao e quantidade de benefcios concedidos (anos 1980, 1995 e 2007)
reas de atuao Principais programas/ aes Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) previdncia social para todos os trabalhadores Regime Pblico de Previdncia Social (RPPS) e demais bens e servios para servidores civis e militares Quantidade de benefcios concedidos Tipos de benefcio Anos 1980 (antes da CF/88) 7 milhes 1995 2007 24 milhes 14,5 milhes 14 milhes recebem at um salrio mnimo
Previdncia social
Aposentadorias, penses, auxlios e outros Aposentadorias, penses, auxlios e outros bens e servios
Benefcios a servidores pblicos federais
482 mil (em 1991)
872 mil
1,044 mil
(Continua)

(Continuao) reas de atuao Principais programas/ aes Seguro-Desemprego Emprego e defesa do trabalhador Abono PIS/PASEP Quantidade de benefcios concedidos Tipos de benefcio Seguro concedido Abono concedido Anos 1980 (antes da CF/88) 734 mil (em 1987) 3,9 milhes (em 1990) 118 mil (em 1990) 1995 4,8 milhes 5,3 milhes 149,4 mil 92 mil 152,1 mil (16,7 milhes de hectares) 30,9 mil (R$ 240 milhes) 1,2 milho 3,7 mil (em 1996) 1,8 milho 2007 6,6 milhes 13,8 milhes 980,9 mil 2 milhes
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Sistema de IntermediaTrabalhadores o Nacional de Emprego colocados Gerao de Emprego e Renda (Proger) Operaes de crdito Famlias assentadas (estoque) Contratos realizados Benefcios concedidos Famlias atendidas Pessoas atendidas Pessoas atendidas Merendas concedidas ao ano
Assentamentos de trabalhadores rurais Gerao de emprego e renda PRONAF BPC/Loas e RMV Bolsa Famlia
685,8 mil (61,2 milhes de hectares) 1,7 milho (R$ 6,4 bilhes) 2,7 milhes 11 milhes 1 milho 2,2 milhes
Assistncia social
Peti Servio de Ao Continuada (SAC) Programa Nacional de Alimentao Escolar
Alimentao e nutrio
4,6 bilhes, para 7,3 bilhes, para 33,2 milhes 36,4 milhes de alunos de alunos (em 140 dias) (em 200 dias) 6,8 milhes 724 150 municpios 34,5 mil 3 mil (em 2001) 2,21 8,1 69 mil (em 1992) 4,4 milhes 28,9 milhes 4,2 milhes 701 mil 55,5 mil 57 milhes 10,6 milhes 27,3 mil 5 mil municpios 211 mil 17 mil 2,5 (em 2006) 6,1 (em 2006) 158,1 mil (em 2005) 4,2 milhes 29,8 milhes 7,8 milhes 1,2 milho 98,5 mil 119,3 milhes
Programa de Alimentao Trabalhador do Trabalhador (PAT) beneciado Nmero de equipes Agentes comunitrios de sade Equipes de sade bucal Sade Ateno bsica (Sade da Famlia) Mdia de consultas mdicas no SUS por habitante Internaes por habitante Empregos mdicos na esfera de administrao municipal Pr-escola Ensino fundamental Ensino mdio Educao Ensino de graduao Ensino de ps-graduao Programa do livro didtico Fonte: Disoc/Ipea. Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula Matrcula (mestrado e doutorado) Livros adquiridos
2,4 milhes (em 1987) 24,1 milhes (em 1987) 2,4 milhes (em 1987) 585 mil (em 1987) 33,4 mil (em 1987)
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A previdncia social exibiu expressiva dinmica de incorporao de novos grupos de trabalhadores aos seus benefcios. O nmero daqueles que usufruem de aposentadorias, penses, auxlios, salrios e servios cresceu trs vezes e meia entre 1980 e 2007, pois passou de 7 milhes para 24 milhes. Ressalte-se que, destes ltimos, nada menos que 14 milhes recebem benefcios no valor de at um salrio mnimo principalmente trabalhadores em regime de economia familiar nas reas rurais. Em alguma medida, isso indica a tendncia seletiva/distributiva da poltica previdenciria no Brasil em pleno acordo com a Constituio de 1988, a qual prev que as polticas sociais devem ser organizadas segundo os princpios da seletividade e distributividade na disponibilizao de benefcios e servios. Em paralelo, isso mostra tambm a importncia da valorizao real do salrio mnimo nos anos recentes, j registrada anteriormente, pois seu valor funciona como um piso para os benefcios de quase dois teros dos trabalhadores atualmente incorporados proteo previdenciria. A assistncia social apresentou uma dinmica ainda mais impressionante de incorporao de novos grupos populacionais aos seus benefcios. Dois fatores podem ser aventados para a explicao dessa dinmica. Por um lado, na reestruturao da rea aps a Constituio, destaca-se a implementao do Benefcio de Prestao Continuada de Assistncia Social para idosos e portadores de deficincias em condies de extrema pobreza. Desde o incio dos anos 1990, isso trouxe para a proteo assistencial um contingente de 2,7 milhes de pessoas, que era parcamente alcanado pelo antigo benefcio RMV. Por outro lado, aps a realizao desse primeiro movimento, destaca-se a incluso de famlias em situao de pobreza em uma srie de programas de transferncia direta e condicionada de renda desde o fim dos anos 1990, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao, o Vale-Gs e o Bolsa Famlia (que consiste em uma consolidao/ampliao dos demais, mantendo seu foco em crianas e adolescentes). Tais programas permitiram a extenso da proteo da assistncia social para 11 milhes de famlias (aproximadamente 19% das famlias brasileiras), escolhidas em conformidade com os princpios da seletividade e distributividade, previstos na Constituio. A reestruturao da rea de sade, levada adiante pela Constituio de 1988, com base no princpio da universalidade subjetiva/objetiva, provocou um aumento significativo na oferta de bens e servios para a populao brasileira e populao como um conjunto, no apenas aquela vinculada ao mercado urbano e formal de trabalho. Concomitantemente, esse aumento seguiu na direo de uma perspectiva preventiva de cuidados com a sade, o que implicou o investimento em outros tipos de servios, que no apenas os ambulatoriais e hospitalares. Um indicador disso foi a ampliao do programa Sade da Famlia, que possua
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apenas 724 equipes, com 34,5 mil componentes, em 150 municpios, em 1995, e passou a contar com 27,3 mil equipes, com 211 mil membros, em 5 mil municipalidades de todo o pas em 2007 (um crescimento de 38 vezes, seis vezes e 33 vezes no perodo, respectivamente). A promoo da sade bucal, outro eixo da ao pblica preventiva na rea de sade, tambm passou por ampliao: de 3 mil equipes dedicadas a este servio, em 2001, passou-se a 17 mil em 2007 (um crescimento de quase seis vezes). Ou seja, alguns dos principais eixos da sade pblica aps a Constituio expandiram-se por todo o pas dos anos 1990 para c, estendendo a sua proteo para boa parte da populao brasileira. A rea de trabalho, reestruturada aps a Constituio, passou a oferecer mais proteo a um conjunto maior de trabalhadores brasileiros. Isso pde ser visto, por exemplo, na concesso de seguro-desemprego e abono salarial. Entre 1987 e 2007, o primeiro cresceu nove vezes em termos de benefcios concedidos (de 734 mil para 6,6 milhes ao ano). J o segundo aumentou 3,5 vezes entre 1990 e 2007 (de 3,9 milhes para 13,8 milhes de benefcios concedidos no ano). Recorde-se que o salrio mnimo, que uma referncia fundamental de ambos os benefcios, registrou uma valorizao de 110% aps 1995, o que significou ainda mais segurana para os trabalhadores formais do pas. Em paralelo, a poltica pblica de trabalho disponibilizou recursos em escala cada vez mais ampla por meio do Proger, como estmulo aos pequenos negcios na rea urbana e rural e, assim, gerao de novas oportunidades de trabalho e renda em geral. No ano de 1995, o Proger realizou 92 mil operaes de crdito. Doze anos depois, em 2007, foram 3 milhes de operaes, de maneira que a ao pblica foi cada vez mais incisiva, no sentido de garantir mais proteo aos trabalhadores brasileiros, para alm do segmento formal do mercado laboral. Por fim, alm de benefcios e recursos, registrou-se no perodo ps-Constituio uma maior oferta de servios de intermediao e de capacitao de mo de obra. No que se refere intermediao, por exemplo, o nmero de trabalhadores (re)colocados por meio do Sine passou de 118 mil em 1990 para 980,9 mil ao ano em 2007 um incremento de 8,5 vezes nos resultados desse servio. De forma que, aps a Constituio de 1988, a poltica pblica de trabalho incluiu mais trabalhadores sob sua proteo, ampliando consideravelmente a oferta de bens e servios. Na rea de educao, os resultados da ao pblica so bastante claros, com a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e universidades em condies que, se ainda longe das ideais, mostraram alguma melhora nos ltimos anos. Pode-se dizer que, com a ajuda dos fundos j mencionados acima (como o FUNDEF), a matrcula de alunos ampliou-se em todos os nveis educacionais. Na prescola, havia 2,4 milhes de crianas matriculadas no fim dos anos 1980, nmero que passou para 4,2 milhes em 2007. No ensino fundamental, a quantidade de alunos foi de 24,1 milhes para 29,8 milhes. No ensino mdio, o nmero de matrculas
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passou de 2,4 milhes para 7,8 milhes. No ensino de graduao, a quantidade de alunos foi de 585 mil para 1,2 milho. E, no ensino de ps-graduao, havia meros 33,4 mil alunos matriculados nos anos 1980, nmero que passou para 98,5 mil em 2007. Em resumo, todos os indicadores de matrculas do perodo ps-Constituio mostraram grande avano no Brasil. E, para alm das matrculas, aumentou tambm a oferta de outros bens/servios educacionais, como a alimentao na escola e a distribuio de livros didticos. Em 1995, o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) garantia refeies a 33,2 milhes de alunos por 140 dias ao ano. Em 2007, esses nmeros se ampliaram para 36,4 milhes de alunos ao longo de 200 dias por ano. Em paralelo, em 1995, a quantidade de livros distribudos pelo Programa Nacional do Livro Didtico (PNDL) se restringia a 57 milhes. Doze anos depois, em 2007, este nmero alcanou 119,3 milhes. Esse conjunto evidencia que, com uma srie de iniciativas de ampliao e diversificao de seus servios viabilizadas pela estruturao de fundos como o FUNDEF , a rea de educao conseguiu abrir novas oportunidades de instruo, especialmente para a populao infanto-juvenil. Enfim, o que os dados apresentados nesta seo mostram que, se por um lado houve crescimento do gasto social no perodo aps a Constituio, por outro, tambm houve ampliao dos benefcios (bens e servios) sociais oferecidos pelo governo federal. Ou seja, a majorao dos gastos permitiu uma maior oferta de programas e aes sociais, proporcionando um leque mais diversificado de proteo social/gerao de oportunidades para uma extensa parcela da populao.
5 Gesto e organiZao da poltica social
No tarefa fcil empreender uma avaliao, mesmo que preliminar, sobre a gesto e organizao das polticas sociais brasileiras nestes ltimos vinte anos, no apenas devido profundidade das mudanas, mas tambm pelo fato de ainda estarem em curso. Mesmo assim, tendo presente estes fatores limitantes, tentarse- proceder a uma avaliao do desenvolvimento desse processo ao longo das dcadas. A anlise ser feita a partir de determinados conceitos e parmetros considerados chaves, devido relevncia que assumiram para o debate sobre as diretrizes que deveriam orientar a implementao de polticas pblicas e, principalmente, das voltadas para o setor social.
5.1 Relao entre os entes federados
No mbito da relao entre os entes federados para a produo da poltica social, sem dvida, um dos conceitos importantes e que mais pautou o debate foi o de descentralizao. Tema polmico, apesar da quase unanimidade a seu favor em pelo menos alguma de suas modalidades. A argumentao em torno dos avanos que a descentralizao representaria para a gesto da poltica social fundamenta-se no fato que esse seria um processo gerador de crculos virtuosos.
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Com isso, quer-se dizer que ela otimizaria recursos pela eliminao de atividadesmeio; fomentaria uma maior efetividade das polticas, j que transferiria para a ponta do sistema, os beneficirios, a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas; tornaria o processo mais transparente, pois permitiria populao local acompanhar e fiscalizar a devida aplicao dos recursos e prestao dos servios. Este foi o discurso que legitimou o estabelecimento das novas diretrizes que, ao longo das dcadas, foram institucionalizadas para fomentar a descentralizao das polticas pblicas. Portanto, voltando um pouco no tempo, veremos que o iderio da descentralizao ganhou corpo a partir dos anos 1980, sendo sucessivamente aprofundado nos anos 1990. H a emergncia de um fator, de carter eminentemente poltico, que foi fundamental para a consecuo do processo: a gradual abertura poltica, a partir do fim dos anos 1970, aps duas dcadas de regime autoritrio sob o controle dos militares. A abertura propiciou duas situaes, dspares, mas interligadas, que iriam concorrer de forma cabal para o incentivo de iniciativas descentralizadoras. A primeira delas de carter mais geral e remete ao fato de as administraes autoritrias, ps-64, terem se caracterizado por uma excessiva centralizao, em nvel federal, das tomadas de decises sobre os mais variados setores na gesto do pas, como pode ser constatado para as polticas sociais no quadro 7.
QUADRO 7
reas de atuao
Tipo da gesto/organizao das polticas sociais (anos 1980, 1995 e 2007)

Gesto/organizao Anos 1980 (antes da CF/88) Centralizado e fragmentado nas diversas carreiras 1995 Centralizado com medidas de reduo dos nveis hierrquicos, eliminao de superposies das cadeias de comando, e modernizao e racionalizao dos mtodos e processos de trabalho 2007 Centralizado com medidas de reduo dos nveis hierrquicos, eliminao de superposies das cadeias de comando, e modernizao e racionalizao dos mtodos e processos de trabalho Descentralizado (cada ente federado responsvel pelo sistema de seus servidores)
Previdncia social
Benefcios a servidores pblicos e federais
Descentralizado (cada Descentralizado (cada ente federaente federado respondo responsvel pelo sistema de svel pelo sistema de seus servidores) seus servidores)
Centralizado
Centralizado (seguro parte foi descenCentralizado (seguro e abono); descentralizado e abono); descentralizado tralizado (intermediao e qualicao (intermediao e qualicao estados estados) e centralizado nos bancos e municpios) e centralizado nos bancos pblicos (gerao de emprego e renda) pblicos (gerao de emprego e renda) Descentralizao para estados e municpios sob a coordenao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel, seguindo as indicaes dos seus respectivos planos. Formalmente, h integrao e articulao dos programas
Desenvolvimento Centralizado agrrio
(Continua)
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(Continuao) reas de atuao Gesto/organizao Anos 1980 (antes da CF/88) 1995 2007 Descentralizada, desde 2004, baseada no Pacto Federativo: governo federal (por meio do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome); estados e municpios (Comisso Intergestores Tripartite CIT); Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
Descentralizado na maioria dos programas. Centralizado e fragmenExistncia de parcerias com organizao tado. Algumas aes Assistncia social no governamental e organizao sendo efetuadas por governamental. Centralizado no caso do estados e municpios BPC, via INSS Alimentao e nutrio Centralizado (formulao e execuo) Centralizado com modelo de sade fortemente centrado na ateno hospitalar (modelo hospitalocntrico) e concentrado nas grandes cidades
Centralizado (formulao) e descentraCentralizado (formulao) e descentralizado lizado (implementao) para estados, (implementao) para estados e municpios municpios e escola Descentralizado (exceo da rea de medicamentos). Transferncia fundo a fundo Piso de Ateno Bsica (PAB) (xo de base per capita + varivel dependendo da adeso do municpio a outros programas) e Programa Sade da Famlia (PSF) (agentes de sade executam os programas) Descentralizado para distintas instituies (para estado, municpio, escola) e mediante diversas modalidades (maior/ menor atribuio de responsabilidade). Centralizado em alguns programas para ganhar economia de escala Centralizado/descentralizado Centralizado/descentralizado. Centralizao com a Secretaria de Estado de Desenvolvimeto Urbano (Sedu), responsvel pela normatizao dos programas e pela hierarquizao de propostas. Descentralizao com a execuo das obras sendo feita em parceria com os estados e municpios. Agente nanceiro: Caixa Econmica Federal (CEF) Centralizado/descentralizado. Centralizao com a CEF e a Sedu atuando como rgos gestores dos principais programas voltados para a resoluo dos problemas do saneamento brasileiro. Descentralizao na execuo, que realizada pelos estados, municpios e prestadores de servios estaduais e municipais. O controle fsico e nanceiro dos programas exercido pela CEF Descentralizao contnua. Emenda Constitucional no 29 refora o aumento da participao de estados e, principalmente, de municpios no nanciamento. O Ministrio da Sade passa a responder por 50% dos recursos alocados Descentralizado para distintas instituies (para estado, escola e, principalmente, para municpios) e mediante diversas modalidades (maior/menor atribuio de responsabilidade). Centralizado na formulao do Plano de Educao (Programa de Acelerao do Crescimento PAC da Educao) em alguns programas Centralizado/descentralizado Centralizado/descentralizado. Centralizao com a criao do Ministrio das Cidades, responsvel pela normatizao dos programas e pela hierarquizao de propostas. Descentralizao com a execuo das obras sendo feita em parceria com os estados e municpios. Agente nanceiro: CEF
Sade
Educao
Centralizado com decises e recursos na esfera federal e a execuo nos estados e municpios Centralizado
Cultura
Habitao e urbanismo
Centralizado
Saneamento e meio ambiente
Centralizado
Centralizado/Descentralizado. Centralizao com a criao do Ministrio das Cidades, responsvel pela normatizao dos programas e pela hierarquizao de propostas. Descentralizao da execuo, que realizada pelos estados, municpios e prestadores de servios estaduais e municipais. O controle fsico e nanceiro dos programas exercido pela CEF
Na poltica social, essa centralizao se manifestava na pouca ou inexistente participao dos governos subnacionais na formulao e direcionamento das polticas das reas. No entanto, estes entes eram chamados a implementar o que havia sido decidido centralmente. Tambm se materializou na fragmentao
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decisria no mbito central, com a criao de complexas agncias burocrticas federais, portadoras de expressivos recursos de poder, que passaram a formular, implementar e gerir polticas setoriais de corte nacional e a controlar fundos financeiros de magnitude considervel. Assim, quando surgiram os primeiros indcios de que o regime autoritrio no teria mais como se sustentar em mdio prazo, devido visvel e crescente perda da base de sustentao e, consequentemente, da legitimidade atribuda a diversos fatores mas sobretudo crise do chamado milagre brasileiro em termos econmicos , os atores polticos passam a se mobilizar no sentido da volta do pas institucionalidade democrtica, o que levou associao daqueles movimentos com demandas de cunho descentralizador, em contraponto ao perodo autoritrio. Com o avano do processo de redemocratizao, pelo menos de maneira formal, ao longo dos anos 1980, aquela associao ganhou fora, reafirmando a necessidade do fomento a formas de gesto descentralizadas como um dos requisitos essenciais para o aprofundamento e aperfeioamento democrtico. Outro fator, de igual ou maior importncia que aquele previamente apontado, remete ao fato de o controle da gesto das polticas sociais ser, historicamente, uma vigorosa fonte de poder poltico. Ou seja, ao controlar a gesto das polticas e tendo autoridade e poder para decidir onde, como e quanto investir, reuniam-se os principais instrumentos para o exerccio do controle poltico de determinadas regies, escolhendo aliados, cooptando lideranas e conquistando a hegemonia sobre o eleitorado. a partir desse processo de redemocratizao e de retorno da votao direta para o preenchimento de cargos executivos, no mbito estadual, a partir de 1982 no qual a oposio sai vitoriosa em importantes estados da Federao , que a gesto das polticas sociais ganha papel destacado para a estratgia dos setores de liderana do governo federal para se manterem no poder, via mecanismos de gesto das polticas. Nesse nterim, a municipalizao de algumas polticas, como, por exemplo, a educao, aparece com maior vigor e incentivo, pois, contraditoriamente, foi o mecanismo encontrado pelos prprios representantes das administraes, marcadas pelo carter centralizador, para a manuteno do poder. Dessa forma, priorizaram a negociao direta com os municpios, burlando a instncia de poder das administraes estaduais, as quais se encontravam, em alguns estados, sob controle oposicionista. Com a constatao do crescimento do respaldo poltico e eleitoral da oposio, e visando a pleitos futuros, a gesto de algumas polticas passa a ser marcada pelo chamado balco de negcios. Em outras palavras, o processo de alocao
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dos recursos passa a considerar cada vez menos os critrios de fomento quantidade e qualidade dos servios prestados e cada vez mais a barganha poltica, no intuito de fortalecer o bloco governista em nvel federal. Essa medida visava, em especial, diminuir o poder dos representantes oposicionistas das esferas estaduais, privando-os de recursos. Em 1984, elege-se, de forma indireta, a coalizo conhecida por Aliana Democrtica, que era composta por antigos opositores ao regime militar e por dissidentes do partido governista, que dava sustentao ao regime militar. Vencidas as eleies, aps o rateio de pastas ministeriais, algumas pastas sociais, em termos de gesto operacional, so marcadas pela continuidade e aperfeioamento dos procedimentos e sistemticas que tinham caracterizado as administraes imediatamente anteriores, nas quais a instrumentalizao poltica dos ministrios era prtica corrente. Subsequentemente a esse perodo, com a promulgao da Constituio Federal, em 1988, o debate sobre as atribuies especficas a cada instncia de poder ganhou fora. A Carta Magna estabeleceu um direcionamento bastante claro de descentralizao para as polticas sociais, no descuidando do estabelecimento de garantias de receitas que permitissem aos administradores subnacionais levarem a cabo essas novas incumbncias, como veremos no tpico sobre gasto e financiamento. Por exemplo, na gesto da poltica educacional, a Constituio apontou para a municipalizao do ensino fundamental e da educao infantil. Aos estados e Unio caberiam, primordialmente, a responsabilidade sobre o ensino mdio e superior, respectivamente. Como resultado desses preceitos constitucionais, observa-se, nos anos 1990 e 2000, um aumento do nmero de matrculas do ensino fundamental nos municpios, em detrimento dos estados e da Unio. Na dcada de 1990, a argumentao em torno dos avanos que a descentralizao representaria para a gesto da poltica social fundamentava-se no fato de que este seria um processo gerador de crculos virtuosos. A trajetria do processo descentralizador foi ascendente, desde o comeo da dcada em que imperou o moderno discurso que reivindicava a descentralizao como medida imprescindvel para aprimorar a prestao de servios sociais. Nos perodos seguintes, observam-se iniciativas para que o discurso em favor da descentralizao sasse efetivamente do plano discursivo e passasse a nortear a gesto de alguns programas e aes sociais. As alteraes, reiteradamente anunciadas como necessrias, so efetivadas, e o processo de descentralizao aprofundado. Houve continuidade do debate sobre a descentralizao, que vinha entrando em pauta desde o incio da dcada, e sequncia de algumas experincias pioneiras em direo descentralizao da gesto dos programas implementados no perodo anterior. A partir de 1995, houve um fomento e
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extenso dos processos de descentralizao na gesto das polticas sociais brasileiras. Nesse sentido, a centralizao, tal como tradicionalmente se entendia, em que o poder central mantinha sob sua responsabilidade todo o processo, desde a formulao at a execuo, sofreu reduo expressiva. A rea educacional passou por processos de descentralizao, de forma que tanto as normas jurdicas institucionais quanto os gastos foram concordantes em apontar, de maneira geral, os municpios como esfera responsvel pela educao infantil e pelo ensino fundamental, os estados pelo ensino mdio, e a Unio pelo ensino superior, considerando o princpio da autonomia. No entanto, a implementao do FUNDEF aprofundar o processo de municipalizao da educao. Por outro lado, se esperava que o princpio da interdependncia, em que os entes federados cooperam verticalmente estabelecendo o grau de complementariedade necessrio para fortificar o sistema federativo, fosse praticado, o que, entretanto, deixou muito a desejar. Alm disso, foram estabelecidos novos critrios para a transferncia de recursos aos municpios e para as escolas sob sua jurisdio entre os novos critrios, destaca-se que a repartio dos recursos seria proporcional ao nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino, e que o recebimento dos recursos estaria condicionado implantao dos conselhos nos municpios.15 Na rea de sade, percebeu-se um esforo em direo ao processo de descentralizao, que em 1995 ainda no havia se consolidado, o que ficou demonstrado pela participao expressiva da Unio nos gastos com sade. Todavia, inegvel o avano do processo de descentralizao do SUS aps a aprovao da Norma Operacional Bsica 1/96, sobretudo devido aos repasses do Piso de Ateno Bsica do governo federal para o custeio da ateno bsica dos municpios. Isso permite o repasse de recursos automticos, obedecendo a critrios que contriburam para o progresso da municipalizao, tanto que, atualmente, os municpios so os maiores responsveis pela execuo das aes na rea de sade. Contudo, ainda necessria a implantao de normas mais claras quanto repartio de responsabilidades e de proviso de recursos na execuo dos servios de sade entre as trs esferas, e, assim, evitar que estados e municpios transfiram suas responsabilidades, comprometendo a efetivao das aes e servios pblicos desta rea.
15. Por exemplo, a descentralizao da alimentao escolar (merenda escolar). A despeito de alguns ensaios terem sido realizados no passado, a descentralizao tem incio, de fato, em 1992. Em sua etapa inicial, at 1994, vericou-se, sobretudo, a estadualizao. Ao m dessa fase, a extinta Fundao de Apoio ao Educando (FAE) j repassava todos os recursos aos estados, encerrando, no plano federal, todas as funes de aquisio e distribuio de gneros alimentcios para a merenda do escolar. A segunda etapa da descentralizao, intensicada a partir de 1995, caracterizou-se pela forte adeso dos municpios ao programa. H, ainda, o formato duplo, com o programa sendo operado simultaneamente pela prefeitura e pela Secretaria Estadual da Educao, e cada um cuidando de sua prpria rede de ensino. Tambm se vericou, nesses anos, que a poltica de descentralizao da merenda passou a conviver com um novo modelo, introduzido por iniciativa de alguns estados e marcado pela transferncia dos recursos diretamente para as escolas. Tal formato corresponde a um reforo da autonomia da unidade escolar e signica, desde logo, uma forte descentralizao funcional das redes de servio, deslocando para a ponta do sistema as responsabilidades e tarefas de compra, armazenamento, preparo e distribuio dos gneros alimentcios.
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Na rea de assistncia social, o progresso nas relaes intergovernamentais foi mais significativo, sendo que o grande destaque foi a estrutura matricial do sistema descentralizado e participativo, que facilitou a articulao das esferas de governo tanto vertical quanto horizontalmente, de forma que o enfoque na elaborao e execuo das polticas sociais seja a eficincia, a equidade e a transparncia. Portanto, no que diz respeito s aes dos entes federados em polticas de Assistncia Social, identificou-se um Estado verdadeiramente federal, em que as decises so tomadas de maneira coordenada entre os distintos nveis de governo. Assim, a anlise realizada at aqui mostra que ocorreram transformaes e foram estabelecidas novas tendncias quanto formulao e implementao das aes nas reas sociais no Brasil. Antes dos anos 1980, as polticas sociais foram centralizadas com a inteno de reduo dos nveis hierrquicos, a eliminao de superposies das cadeias de comando, a modernizao e a racionalizao dos mtodos e processos de trabalho. No entanto, apesar dessa inteno, observaram-se a fragmentao decisria no aparato central e um processo de forte negociao clientelista e burocrtica dos recursos. Nos anos ps-Constituio, observou-se a diminuio das transferncias negociadas, que feria o princpio da subsidiariedade, ao permitir prticas clientelistas. Atualmente as transferncias so realizadas de forma automtica, seguindo critrios preestabelecidos. Tambm se observou a ampliao expressiva da participao dos municpios em todas as reas estudadas, o processo de descentralizao pelo qual o Estado vem passando desde a promulgao da Constituio de 1988. Mesmo assim, o governo federal ainda cumpre papel importante, no s como indutor de polticas sociais, mas tambm como executor de polticas sociais, revelando o carter complexo do federalismo brasileiro. Todavia, importante salientar que um Estado verdadeiramente federal consiste em um sistema de governo instvel, que necessita, a cada momento, da institucionalizao de estruturas e procedimentos contnuos de negociao. Em suma, em um balano da gesto da poltica social nesse perodo ps-Constituio, pode-se destacar positivamente o fato de ter havido avanos no processo de descentralizao, sobretudo no que tange aos aspectos que envolvem financiamento e execuo. No entanto, os mecanismos e processos decisrios, tais como a escassez de canais de participao na formulao de polticas por parte dos outros nveis de governo, bem como da sociedade civil e demais atores envolvidos com a problemtica social, ainda so elementos que podem acarretar limitaes para a melhoria dos bens e servios no Brasil.
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Alm disso, era de se esperar que o processo de descentralizao previsse a introduo de mecanismos de avaliao e monitoramento dos programas, para dar visibilidade aos resultados alcanados. Um monitoramento mais fino poderia fornecer informaes acerca da satisfao do beneficirio com a qualidade do bem ou servio pblico prestado e fornecer informaes sobre o processo de implementao do programa. O que se observou no perodo foi a insero, no processo de planejamento pblico, de sistemas de avaliao que buscam verificar os produtos e o desempenho dos grandes programas do Plano Plurianual. Na educao, por exemplo, foram gestados sistemas importantes de avaliao Sistema de Avaliao do Ensino Bsico (SAEB), Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) que visam acompanhar os resultados do esforo pblico em termos de qualidade e de cumprimento de objetivos e metas. Mas, via de regra, os gestores pblicos ainda esto resistentes implementao de sistemas de monitoramento ficando esta tarefa, na maioria das vezes, restrita aos sistemas de controle financeiro.
5.2 Relao de oferta pblica e privada nas polticas sociais
questo relevante para compreenso da gesto e organizao das polticas sociais perceber a forma e o grau de intensidade em que os setores estatais e privados interagem para oferecer os mais diferentes tipos de bens e servios sociais aos cidados. No quadro 8, mostra-se, de forma resumida, o que ocorreu nas diversas reas sociais.
QUADRO 8
Relao pblico/privado nas polticas sociais (anos 1980, 1995 e 2007)
reas de atuao Previdncia social Gesto/organizao Anos 1980 (antes da CF/88) 1995 Permitida a criao de planos complementares e facultativos de previdncia, pblicos e privados, custeados por contribuies adicionais e sob o regime de capitalizao Permitida a criao de planos complementares e facultativos de previdncia, pblicos e privados, custeados por contribuies adicionais e sob o regime de capitalizao Pblico (seguro, abono e intermediao); pblico com execuo de centrais sindicais (Sistema S) e ONGs (qualicao); e pblico (instituies nanceiras ociais) com programas de microcrdito operados por ONGs (gerao de emprego e renda) Aes de assistncia social realizadas por entidades privadas sem fins lucrativos e por governo (federal, estadual e municipal) Atuao do governo (federal, estadual e municipal) com setor privado lucrativo participando na produo de bens e servios 2007
Pblico
Ampliao dos planos privados
Benefcios a servidores pblicos e federais
Pblico
Criao do plano para o funcionamento federal, mas ainda no foi regulado
Pblico (seguro, abono e intermediao)
Pblico (seguro, abono e intermediao); pbico com execuo do Sistema S e ONGs (qualicao); e pblico (instituies nanceiras ociais) com programas de microcrdito operados por ONGs (gerao de emprego e renda) Atuao do governo (federal, estadual e municipal) com participao de entidades privadas sem ns lucrativos (por meio de convnios) Atuao do governo (federal, estadual e municipal) com setor privado lucrativo participando na produo de bens e servios (Continua)
Assistncia social
Alimentao e nutrio
Aes de assistncia social realizadas, em sua maior parte, por entidades privadas sem ns lucrativos Atuao do governo (federal, estadual e municipal) com setor privado lucrativo participando na produo de bens e servios
94 (Continuao) reas de atuao
Gesto/organizao Anos 1980 (antes da CF/88) 1995 2007 Mantm a situao anterior com a ampliao da participao pblica e queda da participao privada nos leitos para internao (em 2005, foi de 66%). O crescimento da participao pblica no total de leitos deve-se ao aumento da participao municipal que duplicou entre 1992 e 2005. Em 2003, 43 milhes declararam ter plano e seguro de sade (24,5% da populao) Manuteno da liberdade de ensino iniciativa privada e melhor especicao da tipologia dessas instituies de ensino para efeito da concesso de recursos. Manuteno da transferncia de recursos pblicos s instituies privadas sem ns lucrativos e reduo da concesso de bolsas de estudos educao bsica privada As instituies sem ns lucrativos participam cada vez mais das polticas culturais Instituies pblicas e privadas Servios realizados pelos estados, municpios e prestadores de servios estaduais e municipais Proviso de servios pela modalidade direta (servios prprios da administrao pblica) e indireta (pelo setor privado, com ou sem nanciamento pblico). Setor privado detm a maior Basicamente fundado na assisparte da rede hospitalar, parte da qual tncia privada e na lantropia contratualizada ou conveniada com o setor pblico. Em 1992, 75% dos leitos eram privados. Em 1998, cerca de 32 milhes informaram ter plano ou seguro de sade (24,5% da populao) Respeitadas as disposies legais, o ensino livre iniciativa particular [...] (CF/1969). [A] iniciativa particular [...] merecer o amparo tcnico e nanceiro dos poderes pblicos, inclusive mediante bolsas de estudos (CF/1969) Manuteno da liberdade de ensino iniciativa privada. Manuteno da transferncia de recursos pblicos s instituies privadas sem ns lucrativos e reduo da concesso de bolsas de estudos educao bsica privada. Ampliao do espao do setor privado no ensino superior (ps-1995)
Sade
Educao
Cultura Habitao e urbanismo
Instituies pblicas e privadas Instituies pblicas e privadas Instituies pblicas e privadas Instituies pblicas e privadas Servios realizados pelos estados, municpios e prestadores de servios estaduais e municipais
Servios realizados Saneamento e pelos estados, municpios meio ambiente e prestadores de servios estaduais e municipais Fonte: Disoc/Ipea.
importante alertar que, no caso brasileiro, sempre foi permitida a participao das foras de mercado na prestao de servios sociais. Essa participao vai ser maior ou menor dependendo das condies de mercado e da oferta pblica. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa privada empresarial, verificam-se desempenhos variados, dependendo das polticas sociais envolvidas. Na rea de saneamento, boa parte dos esforos de desenvolvimento do setor apostou nesse caminho sem muito sucesso, principalmente depois da extino do Banco Nacional da Habitao, quando a rea se viu sem sua maior fonte de financiamento. Na educao, entretanto, o ensino superior teve seu crescimento devido, principalmente, ao aumento de ofertas na rede particular. Sem dvida, a parte relativa a mercado na rea social incrementa-se tambm com a introduo de planos de sade e de previdncia. Contudo, essa transformao no ocorreu em grande escala, ou seja, em uma escala capaz de alterar o desenho da poltica social inspirado na Constituio de 1988 e, com isso, atingir-se a formatao de um Estado apenas gerencial e regulador, como era o desejo das foras neoliberais.
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A verificao de parcerias com o setor privado e o terceiro setor na execuo dos programas importante, pois este , claramente, um elemento central do novo desenho pensado para a rea social nos anos 1990, como uma estratgia de busca por maior eficincia e desonerao fiscal. O terceiro setor no Brasil uma realidade. Est presente em todas as reas com uma atuao conjunta ou paralela aos programas sociais do governo. Nas discusses tericas, muitas vezes ele interpretado como um tipo de privatizao, uma vez que se transfere parte da implementao de polticas pblicas ou o fornecimento do bem pblico ao setor privado. Mas outros tericos interpretam de maneira diversa, pois atribuem ao terceiro setor uma natureza semipblica. Essa uma discusso vasta e no faz parte da presente anlise entrar no mrito da questo, pois aqui apenas se busca o mapeamento e a caracterizao dos principais programas federais de poltica social. O que se observa que o locus de deciso sobre o estabelecimento ou no dessas parcerias realizado em nvel local e no federal. Por ltimo, como ressalta Draibe (1993, p. 15), deve-se salientar o processo de mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais que est ocorrendo na Amrica Latina.
O seu significado maior so profundos processos sociais que tendem alterao das relaes entre o Estado e o Mercado; o pblico e o privado; os sistemas de produo, de um lado, e os de consumo, de outro. As assim chamadas formas alternativas os mutires, as diversas experincias de ajuda mtua, prticas comunitrias e de vizinhana (na guarda de crianas, no setor de alimentao, na coleta e processamento do lixo) so exemplos que se multiplicam e que correspondem a tantos outros, verificados em todo o mundo, de participao dos prprios beneficirios e de envolvimento de associaes voluntrias e de redes de ONGs Organizaes No Governamentais no encaminhamento das polticas sociais. Ora, esses processos expressam novas formas de sociabilidade, indicando um re-ordenamento das relaes destas partes da Sociedade com o Estado e a Economia: ali onde antes predominavam o Estado ou o Mercado (ou os seus vrios mix), um espao passa a ser ocupado por estas novas formas da solidariedade social ou, se quiser, por uma ampliao da autonomia dos setores organizados da sociedade.
Finalmente, o que se verifica a presena de um grupo do terceiro setor atuando na rea pblica, privatizao crescente em algumas das reas de oferta de bens pblicos, principalmente devido a incentivos fiscais. No entanto, esse movimento ainda no conseguiu deslocar a presena do setor estatal na produo, proviso, transferncia e regulao dos bens sociais.
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6 Gastos e financiamento da poltica social 6.1 Gasto Pblico Social (GPS)
Em seguida, a tarefa de mensurar e analisar os gastos sociais implica no compromisso com um levantamento de dados e informaes que possa transcender a intrincada e opaca contabilidade pblica e a j referida complexidade da rede de instituies governamentais. H de se tentar revelar os fins buscados pelas polticas sociais e pelo seu respectivo dispndio de modo o mais claro e direto possvel, que permita uma adequada comunicao com os objetivos pretendidos e defendidos pela sociedade, um dilogo com os estudos e pesquisas existentes e, tambm, manter certa comparabilidade das informaes e registros com aquelas geradas em outros pases.16 Uma definio mais ampla de gasto social incluiria tanto as atividades do setor pblico quanto as levadas a cabo pelo setor privado da economia, compreendendo estas o emprego de recursos prprios das famlias, empresas privadas e organizaes no governamentais. Para estudar especificamente a atuao do Estado, aplica-se o conceito de Gasto Pblico Social (GPS), que compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de demandas sociais e corresponde ao custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos. Os dispndios diretamente efetuados pelo governo federal, bem como a transferncia negociada de recursos a outros nveis de governo estadual e municipal ou a instituies privadas, referentes a programas e aes desenvolvidos nas reas de atuao sociais, so denominados Gasto Social Federal (GSF). A consolidao do gasto social das trs esferas de governo tem como principal objetivo medir quantitativamente a participao total do setor pblico no financiamento dos programas e aes em reas sociais. A consolidao do Gasto Pblico Social brasileiro d noo da importncia relativa e absoluta da complementaridade de estados e municpios na aplicao de recursos para fins sociais. Alm disso, embora no seja o propsito deste trabalho, o GPS pode se tornar um indicador que permita correlacionar coerentemente o volume de gasto com a evoluo dos indicadores sociais, medindo assim a eficincia das aes sociais da atuao federal, estadual e municipal conjuntamente. importante ressaltar que os dados apresentados nesta seo so originados de trabalhos distintos, com metodologias tambm distintas. Mesmo considerando-os com o devido cuidado, percebe-se que eles apontam algumas tendncias interessantes.
16. importante lembrar que a estrutura federativa do Brasil deve ser levada em conta todo o tempo. A anlise sobre a atuao da Unio pode originar concluses equivocadas se no forem devidamente delimitadas as suas fronteiras com a atuao das outras esferas de governo.
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A crise econmica do incio dos anos 1980 e seus respectivos efeitos sobre a poltica fiscal e as finanas pblicas levaram a uma queda no percentual do PIB destinado a polticas sociais. Tal trajetria adquire contornos ainda mais drsticos se lembrarmos que este foi um perodo de baixo crescimento do PIB ou seja, a fatia destinada ao social era menor em um bolo tambm menor.
GRFICO 1
25 20 15 10 5 0 1980 1985 1990 1995 2005
Fonte: Para 1980, 1985 e 1990: Mdici e Maciel (1995). Para 1995: Fernandes et al. (1998b). Elaborao dos autores.
Gasto pblico social das trs esferas de governo

21,87 18,96 19,17
Os efeitos conjugados da redemocratizao e da promulgao da Constituio de 1988 mudaram o patamar de gastos sociais de maneira inequvoca. J em 1990 antes de boa parte das polticas previstas na Constituio se tornarem realidade , os gastos sociais chegavam a 19% do PIB. Logo a seguir, entretanto, conforme destacam vrios autores (MDICI; MACIEL, 1995; FAGNANI, 2005), as polticas sociais sofreram um contra-ataque violento, que reduziria, por exemplo, o nvel de gastos per capita a patamares inferiores aos do incio dos anos 1980 uma dcada perdida em vrios sentidos, portanto. Destarte a mudana de patamar definida pela Constituio de 1988, flagrante o movimento dos gastos sociais conexo ao ciclo econmico. Nos momentos de recesso, como no incio dos anos 1980 e tambm no incio dos 1990, o gasto social sofre restries sua manuteno, enfrentando no apenas estagnao, mas inclusive redues em termos do percentual do PIB. Entre outras razes, isso ocorre, no plano federal, pela implantao de severos regimes fiscais e, no plano estadual, o impacto da desacelerao econmica avassalador sobre a sua arrecadao, pautada no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS).
% do PIB
13,85
13,3
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A partir de 1993, com a retomada da implementao das polticas previstas pela Constituio e at ento represadas SUS, Loas, Previdncia Rural, entre outras , recupera-se a trajetria de crescimento dos gastos sociais, de modo que, em 1995, j se superavam os patamares do fim dos anos 1980. Desde ento, a trajetria dos gastos sociais tambm sofreu avanos e retrocessos, permanecendo demasiadamente atrelada ao ciclo econmico (CASTRO et al., 2008), embora talvez menos do que nos anos 1980.
GRFICO 2
Gasto pblico social das trs esferas de governo Participao percentual das reas de atuao social
100% 80% 60%
40% 20% 0% 1980 Outros Saneamento Emprego e def. trabalhador Assistncia social Habitao e urbanismo Sade Educao e cultura Benefcios a servidores Previdncia social 0,4 5,0 0,3 1,6 13,4 16,9 19,6 42,9 1985 1,2 5,0 0,3 1,7 8,8 16,4 22,0 44,5 1990 1,4 4,2 5,1 2,3 7,2 16,5 22,2 41,1 1995 1,9 1,3 2,2 2,1 7,3 16,1 20,7 22,5 26,0 2005 1,9 1,2 2,9 4,8 3,8 15,2 18,5 19,7 32,0
A trajetria de crescimento do conjunto dos gastos sociais, entretanto, oculta em seu interior uma grande heterogeneidade as trajetrias percorridas pelas diferentes reas sociais, individualmente, so bastante dspares. Os gastos previdencirios apresentam um crescimento maior que as demais reas, a ponto de elevar a participao desses setores de 43% do total dos gastos
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sociais para aproximadamente 52%. No trabalho de Mdici e Maciel (1995), embora j se demonstrasse preocupao com as trajetrias e caractersticas dspares dos sistemas de previdncia existentes o Regime Geral de Previdncia Social, mantido pelo INSS, e os Regimes Prprios de Previdncia Social, para os funcionrios pblicos , os dados ainda eram computados conjuntamente. Apenas a partir de Fernandes et al. (1998a; 1998b) realiza-se a separao. Neste sentido, a composio dos gastos previdencirios parece ter melhorado entre 1995 e 2005: a parcela aplicada nos benefcios do RGPS, que so fortemente redistribuidores de renda, elevou-se; ao passo que a parcela destinada aos gastos com benefcios a servidores pblicos, que so concentradores de renda, reduziu-se. Esta constatao sobre o volume agregado de recursos envolvidos no RGPS e nos RPPS no subestima a intensa agenda de discusso que persiste como central para a readequao dos dois sistemas, decerto. Cresceram em importncia no conjunto dos gastos sociais as reas de assistncia social e de emprego e defesa do trabalhador, consequncia direta da drstica reformulao dessas polticas pblicas no perodo. Na assistncia social, houve a substituio de um modelo LBA para um modelo Loas com uma atuao cada vez mais abrangente sobre a populao brasileira. Mais recentemente, entrou em curso nova ampliao, com a criao do Bolsa Famlia e a implantao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas). Na rea de emprego e defesa do trabalhador, simplesmente foi montado, ampliado e consolidado um Sistema Pblico de Emprego, que, embora sujeito a crticas nos seus trs pilares intermediao, qualificao e seguro-desemprego constituiu uma enorme conquista e ampliao da proteo social no Brasil, ao que correspondeu o crescimento dos recursos aplicados neste setor. A trajetria dos gastos nas polticas pblicas de educao e de sade foi outra. No conjunto dos gastos sociais, essas reas no apenas no cresceram em importncia, como amargaram redues na sua participao nos gastos sociais. Ou seja, embora em termos absolutos essas reas recebam atualmente muito mais recursos do que antes, o conjunto dos gastos sociais cresceu mais rpido. De tal modo, as respectivas parcelas do gasto social destinadas sade e educao foram menores em 2005 do que no incio dos anos 1980. Logicamente que essa constatao deve ser considerada com o devido cuidado: no perodo, houve considervel diversificao e expanso das polticas sociais, com mudanas no escopo da previdncia social, da assistncia social e da defesa do trabalhador, por exemplo. Neste contexto, seria impossvel que no ocorressem reposicionamentos entre as diferentes reas sociais. Permanece vlida, entretanto, a discusso sobre o sentido e a dramaticidade dessas mudanas.
100
Pois dramtica exatamente a palavra que vem mente quando se observa a trajetria das reas de saneamento e de habitao e urbanismo. Mesmo com todas as discrepncias metodolgicas existentes entre os trabalhos de que foram extrados os dados para cada perodo que certamente geram algum nvel de impreciso nas comparaes aqui realizadas , a reduo drstica nas aplicaes de recursos nessas polticas pblicas inegvel no perodo. O que no nem um pouco contraditrio com o preocupante quadro com o qual estes setores se defrontam atualmente. Nas ltimas dcadas, as importantes mudanas ocorridas na distribuio federativa das competncias tributrias e fiscais, e tambm dos encargos e responsabilidades, tiveram impactos na trajetria dos gastos sociais. A distribuio dos gastos sociais entre as esferas de governo se alterou. Observado aqui em termos da origem de recursos,17 alguns movimentos so perceptveis.
GRFICO 3
100%
Gasto pblico social Participao percentual das esferas de governo
80%
60%
40%
20%
0% Municipal Estadual Federal
1980 10,6 23,6 65,8
1985 13,4 24,6 62
1990 12,8 26,9 60,4
1995 16,7 23,7 59,6
2005 16,3 21,8 61,9
17. Quando se utiliza o enfoque de origem de recursos, os valores so computados na esfera que os nancia em outras palavras, as transferncias de recursos a governos locais, no mbito das polticas sociais, permanecem na esfera de origem. Quando o enfoque de responsabilidade do gasto, os recursos transferidos so computados como da esfera responsvel pela sua efetiva gesto, ou seja, na esfera receptora da transferncia. Ver, a esse respeito, Mdici e Maciel (1995) e Fernandes et al. (1998b).
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Primeiramente, significativa a ampliao dos recursos municipais no financiamento das polticas pblicas sociais. Processo j iniciado nos primeiros anos da dcada de 1980, fruto de uma maior repartio de recursos tributrios conferir emenda que ampliou o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e o Fundo de Participao dos Estados (FPE) para responder s presses polticas que exigiam maior poder local como parte integrante do processo de abertura. Aes especficas da rea social, como a emenda que reinstalou a vinculao de recursos para a educao, tambm tm responsabilidade nessa expanso dos gastos sociais municipais. Posteriormente, na dcada de 1990, a efetiva implantao de polticas sociais de caractersticas flagrantemente descentralizadoras como o SUS, por exemplo , ampliaram ainda mais a participao dos municpios. No quadro ps-Constituio de 1988, portanto, a participao dos municpios no financiamento das polticas sociais cresceu consideravelmente, e sua responsabilidade na gesto ampliou-se em escala muito maior. A trajetria dos municpios no foi a mesma descrita pelos estados. No caso dos governos estaduais, o movimento de descentralizao e fortalecimento dos governos locais ocorrido no incio dos anos 1980 tambm ampliou a importncia desse nvel de governo. Por exemplo, a incorporao no ICMS das bases de incidncia dos antigos Impostos Especficos elevou a disponibilidade de recursos fiscais, em adio ampliao dos fundos de participao. Porm, nos anos 1990, a histria foi muito distinta. A Unio coloca em curso um claro movimento de reconcentrao tributria (ReZende; Oliveira; Arajo, 2007), pressionando os governos estaduais. Paralelamente, o papel a ser cumprido pelos estados na estruturao das polticas sociais descentralizadas sempre foi mais difcil de definir e aplicar, de modo que a integrao dos estados a essas polticas uma questo sempre mais complexa do que a correspondente participao dos municpios. Os problemas fiscais dos estados no mbito do pacto federativo, aliado dificuldade da integrao destes com as polticas sociais em expanso no ps-1988, tiveram como resultado final uma participao dos estados no financiamento das polticas sociais nos dias de hoje consideravelmente menor do que nos anos 1980.
6.2 Financiamento da poltica social brasileira
Para a implementao das polticas sociais necessria uma grande alocao de recursos, que so captados junto sociedade na forma de impostos e contribuies sociais, e, algumas vezes, por meio de endividamento. Nesse sentido, cada poltica social financiada por diversos mecanismos distintos, que configuram um determinado padro de financiamento. Mediante a estrutura de financiamento da poltica social de cada perodo, pode-se mensurar e qualificar o esforo estatal na resoluo de demandas sociais. Avaliar o padro de financiamento possibilita um diagnstico sobre os
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efeitos gerados por um conjunto de aes do Estado sobre o bem-estar social e a distribuio de renda no momento da obteno dos respectivos recursos, sendo fundamental para a compreenso do efeito final da interveno estatal na rea social. Em outras palavras, para conhecer a eficincia, eficcia e efetividade dos programas e polticas pblicas sociais, importante conhecer o padro segundo o qual estas se financiam, sem o que quaisquer concluses sobre o impacto de determinada poltica diriam respeito apenas a um lado da questo a aplicao dos recursos sem avaliar os efeitos econmicos e sociais gerados no momento da obteno destes mesmos recursos. A discusso a respeito do financiamento do gasto pblico na rea social se relaciona com as suas condies e limitaes materiais e financeiras, que determinam a viabilidade da formulao, implementao e avaliao das polticas. Visto pelo lado jurdico/institucional, o estudo do financiamento implica uma anlise da esfera fiscal, cobrindo as caractersticas e o desenrolar histrico das principais fontes de financiamento. Por outro lado, em um enfoque mais analtico, o levantamento e tratamento de informaes quantitativas e qualitativas visa permitir a identificao do real perfil de financiamento das polticas sociais e de sua respectiva trajetria recente. Da sntese destes dois enfoques, logra-se um olhar integrado da amplitude do espao fiscal e parafiscal que se destina ao financiamento das polticas sociais, que permitir apontar estrangulamentos, extrair lies e propor reformulaes, gerando avanos nas formas de financiamento das polticas sociais. Portanto, na perspectiva da poltica social brasileira, importante observar que, visando garantir o cumprimento dos direitos sociais legalmente estabelecidos pela Constituio Federal de 1988, o texto constitucional tambm estabelece as possveis formas de captao de recursos junto sociedade, estipulando critrios, limites e responsabilidades s trs esferas de governo. Neste sentido, a estrutura de financiamento pblico da rea social do governo federal apresentada no quadro 9, a seguir.
QUADRO 9 Estrutura de nanciamento da poltica social (1995-2005)
reas de atuao Gesto/organizao Anos 1980 (antes da CF/88) 1995 Financiamento principalmente com contribuies sociais. Existe tambm transferncia corrente da Unio e receitas patrimoniais. permitida a criao de planos complementares e facultativos de previdncia, pblicos e privados, custeados por contribuies adicionais e sob regime de capitalizao 2007 Financiamento principalmente com contribuies sociais. Existe tambm transferncia corrente da Unio e receitas patrimoniais. permitida a criao de planos complementares e facultativos de previdncia, pblicos e privados, custeados por contribuies adicionais e sob regime de capitalizao (Continua)
Previdncia social
Financiamento principalmente com as contribuies dos empregados e empregadores, e, tambm, transferncia corrente da Unio e receitas patrimoniais

(Continuao) reas de atuao Benefcios a servidores pblicos e federais Emprego e defesa do trabalhador Gesto/organizao Anos 1980 (antes da CF/88) 1995 2007
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Financiamento misto: impostos Financiamento misto: impostos da Unio da Unio e contribuies sociais e contribuies sociais
Financiamento misto: impostos da Unio e contribuies sociais
Principalmente de impostos
Financiamento misto: contribuies Financiamento misto: contribuies sociais, principalmente do FAT, e impostos sociais, principalmente do FAT, e da Unio impostos da Unio Financiamento misto: FAT; impostos da Unio; ttulos da dvida agrria; fundos constitucionais do NE/CO/NO; e contrapartida dos estados e municpios. Critrios para a repartio de recursos: demanda; vinculao aos fundos do NE/ CO/NO Financiamento misto: FAT; impostos da Unio; ttulos da dvida agrria; fundos constitucionais do NE/CO/ NO; e contrapartida dos estados e municpios. Critrios para a repartio de recursos: demanda; vinculao aos fundos do NE/CO/NO Financiamento misto: impostos da Unio e contribuies sociais Financiamento misto: impostos da Unio e contribuies sociais Financiamento misto: impostos da Unio e contribuies sociais. Recursos principalmente do Ministrio da Sade e contrapartida de estados e municpios. Foi adotado critrio tcnico de repartio Financiamento misto (impostos da Unio, contribuies sociais e operaes de crdito), com maior importncia dos recursos de impostos (devido vinculao). Foram desenvolvidos novos mecanismos para a distribuio de recursos da rea (PDDE e FUNDEF) Financiamentos de impostos e do fundo de cultura Financiamento misto, sendo as principais fontes o FGTS, os demais recursos da Unio e aqueles oriundos de emprstimos externos da Unio ao BIRD e ao BID. Alm disso, conta com recursos de contrapartida dos estados e municpios Financiamento misto, sendo as principais fontes o FGTS, os demais recursos da Unio e aqueles oriundos de emprstimos externos da Unio ao BIRD e ao BID. Alm disso, conta com recursos de contrapartida dos estados e municpios
Impostos
Assistncia social Alimentao e nutrio Impostos
Financiamento misto: impostos da Unio e contribuies sociais Financiamento misto: impostos da Unio e contribuies sociais Financiamento misto: impostos da Unio e contribuies sociais. Recursos principalmente do Ministrio da Sade e contrapartida de estados e municpios. Foi adotado critrio tcnico de repartio Financiamento misto (impostos da Unio, contribuies sociais e operaes de crdito), com maior importncia dos recursos de impostos (devido vinculao). Foram desenvolvidos novos mecanismos para a distribuio de recursos da rea (PDDE e FUNDEF) Financiamentos de impostos e do fundo de cultura Financiamento misto, sendo as principais fontes o FGTS, os demais recursos da Unio e aqueles oriundos de emprstimos externos da Unio ao Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento (BIRD) e ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Alm disso, conta com recursos de contrapartida dos estados e municpios Financiamento misto, sendo as principais fontes o FGTS, os demais recursos da Unio e aqueles oriundos de emprstimos externos da Unio ao BIRD e ao BID. Alm disso, conta com recursos de contrapartida dos estados e municpios
Sade
Financiamento de recursos da Unio, principalmente de impostos
Educao
Financiamento misto (impostos da Unio, contribuies sociais e operaes de crdito), com maior importncia dos recursos de impostos (devido vinculao)
Cultura
Financiamento de impostos
Habitao e urbanismo
Financiamento do BNH at 1986
Saneamento e Impostos meio ambiente
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A maior parte dos gastos com polticas sociais mesmo financiada por fontes de natureza tributria (aparato fiscal), embora existam importantes formas alternativas de meios de o Estado arrecadar recursos via fontes no tributrias.18 Os tributos so prestaes pecunirias compulsrias, em moeda ou de valor que nela se possam exprimir, institudos em lei e cobrados mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Com o estudo das formas de financiamento das polticas sociais, procurou-se investigar principalmente se a descentralizao buscada no esquema de execuo foi acompanhada da descentralizao dos recursos. Os estados esto recebendo recursos federais j destinados para programas especficos? Esto participando mais fortemente do financiamento de polticas sociais por meio do crescimento da sua capacidade de arrecadao? Em relao primeira questo, foi possvel perceber que, com a descentralizao dos programas, o governo federal tem transferido tanto atribuies quanto recursos. Isso tem ocorrido nas reas da sade, da educao por meio da alocao de recursos complementares, j que tradicionalmente os estados e os municpios financiam essa rea , do saneamento e habitao cujos investimentos so feitos em grande parte com recursos provenientes do governo federal. Desta forma, o governo federal detm hoje um grande poder de financiamento da rea social. Como se sabe, as polticas sociais so financiadas com recursos de impostos ou de contribuies sociais. Os recursos provenientes de impostos podem ser aplicados com autonomia pelos governantes, ou seja, no h nenhuma prestao de contas no sentido da obrigatoriedade do gasto em aes especficas. J a contribuio social uma estrutura de financiamento parafiscal que direciona os recursos para um determinado gasto, por exemplo, com educao e aes da seguridade social. Nos ltimos anos, a carga de contribuies sociais tem aumentado bastante, assim como o volume de recursos arrecadados por meio dessas fontes.19 importante destacar que, nos anos 1990, os estados e os municpios aumentaram significativamente seu poder de arrecadao. Isso tem lhes possibilitado assumir mais responsabilidades na rea de financiamento das polticas sociais. Os municpios menores so uma exceo. Nestes, a ao social desenvolvida recorre aos recursos federais quase que exclusivamente.
18. De acordo com os dispositivos constitucionais, as trs esferas de governo podem instituir os seguintes tributos: i) impostos; ii) taxas, em razo do poder de polcia ou de servios pblicos especcos, prestados ou disposio do contribuinte; e iii) contribuies de melhoria, decorrente de obras pblicas. Adicionalmente, a Constituio Federal permite exclusivamente Unio instituir: iv) emprstimos compulsrios, vinculados a despesas que fundamentam sua instituio, tal como no caso de guerra, calamidade pblica ou investimento pblico de carter urgente ou de interesse nacional; v) contribuies sociais; vi) contribuio de interveno no domnio econmico; vii) contribuies de interesse das categorias prossionais; e viii) contribuies de interesse das categorias econmicas. Essas espcies tributrias, muitas vezes combinadas ou somadas a outras formas de captao de recursos, constituem-se nas fontes de nanciamento dos gastos pblicos. 19. Pela caracterstica de vinculao, as polticas que tm como fonte de recursos as contribuies sociais possuem maior proteo e garantia no seu nanciamento. Uma discusso hoje presente se a criao de mecanismos como o FEF, os Fundos Sociais, os Fundos de Emergncia e o DRU que introduzem a desvinculao de parte dos recursos das contribuies sociais visando dar uma resposta crise scal do Estado foi prejudicial ao nanciamento da rea social.
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Os resultados mostram que as reas de educao e sade buscam recursos de impostos como fontes importantes para o seu financiamento. As demais reas da seguridade social, assistncia e previdncia, esto completamente dependentes de contribuies sociais. J as reas de habitao e saneamento sofrem com o fato de estarem muito dependentes do fundo de garantia. A dependncia dos fundos patrimoniais do trabalhador tem gerado uma limitao de investimentos para essas reas, pois estes fundos, diferentemente dos impostos, precisam ser repostos, o que indica um vis de autofinanciamento importante nestas reas. Outra questo fundamental no financiamento diz respeito ao critrio adotado de distribuio de recursos destinados a programas sociais. Nos anos 1990, pode-se observar uma quebra do padro anterior de distribuio de recursos. Durante os anos 1980, esse padro ainda era muito politizado, favorecendo prticas clientelistas e corporativistas. Isso fazia que os recursos pblicos apresentassem um trmite bastante difcil e demorado. Assim, alm da perda do valor dos recursos pelo processo inflacionrio, havia uma absoro indevida de valores por uma trama de interesses que se fazia presente. Ao fim, apenas parte dos recursos eram realmente investidos nas atividades-fim. Hoje, a forma de conduo e deciso sobre o gasto pblico est bastante alterada. Na grande parte dos programas das principais reas foram introduzidas formas novas de repartio de recursos que buscam uma racionalidade capaz de romper com as dificuldades identificadas anteriormente. Na educao, por exemplo, foram remodelados os principais programas, buscando o aluno como centro, identificando-o como portador do direito do gasto. Na assistncia, tambm o critrio de repartio tomou como centro o beneficirio; alm disso, foi utilizado critrio de ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), buscando a focalizao segundo um critrio de pobreza em alguns programas. Na grande maioria das reas estudadas, foi possvel observar a introduo de critrios tcnicos ou objetivos para a repartio de recursos.
7 Resultados da poltica social brasileira
Conforme exposto acima, se houve uma expanso do gasto social aps a Constituio de 1988, tambm houve uma extenso dos benefcios oferecidos em mbito federal. Em outras palavras, o maior volume de gastos possibilitou a maior oferta de bens e servios sociais, o que resultou em uma diversificao e em uma melhoria da proteo social e gerao de oportunidades para a populao brasileira. Nesta seo, o objetivo descrever alguns dos resultados alcanados pelos programas e aes sociais no perodo em especial, aqueles que foram atingidos nas reas de previdncia e assistncia social, sade e trabalho e, tambm, educao. Em linhas gerais, os nmeros do quadro 10 apontam para um aprimoramento expressivo dos indicadores da populao nos vinte anos aps a Constituio.
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QUADRO 10
Resultados da poltica social brasileira, por reas de atuao
Resultados/valores reas de atuao Indicadores Anos 1980 (antes da CF/88) 1995 78,0 (em 1997) 86,0 (em 1997) 2007
Proporo de indivduos com mais de 60 anos que recebem aposentadorias ou penses incluindo BPC/BF (em %) Proporo de domiclios com indivduos com mais de 60 anos que recebem aposentadorias ou penses incluindo BPC/BF (em %) Reduo da indigncia na populao aps a transferncia de aposentadorias e penses incluindo BPC/BF (em %) Reduo da desigualdade de rendimentos da populao aps a transferncia de aposentadorias e penses incluindo BPC/BF (em %) Taxa de cobertura efetiva do seguro-desemprego Taxa de reposio do seguro-desemprego Emprego e defesa do trabalhador Taxa de aderncia da intermediao Taxa de admisso da intermediao Taxa de efetividade da intermediao Proporo da populao vivendo em situao de extrema pobreza Critrio BM (em %) Assistncia social Proporo da populao vivendo em situao de pobreza Critrio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) (em %) Evoluo da desigualdade de rendimentos familiares per capita da populao total (Gini) Taxa de mortalidade infantil (por mil nascidos vivos) Taxa de mortalidade na infncia (por mil nascidos vivos) Sade Esperana de vida ao nascer (em anos) bitos de menores de 5 anos por sarampo Taxa de mortalidade por causas externas de jovens de 15 a 24 anos Mortalidade proporcional por doena diarrica aguda em menores de 5 anos (em %) Taxa de frequncia pr-escola (4 a 6 anos em %) Taxa de frequncia escola (7 a 14 anos em %) Educao Taxa de frequncia escola (15 a 17 anos em %) Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais em %) Taxa de analfabetismo (15 a 24 anos em %) Nmero mdio de anos de estudos (15 anos ou mais em %)
81,0
88,0
Previdncia social
44,2 (em 2006)
9,9 (em 1990) 44,9 (em 1990) 0,599 (em 1987) 49,4 (em 1990) 11 mil bitos (em 1982) 89,5 (em 1990) 10,8 (em 1990) 26,9 (em 1988) 84,1 (em 1988) 54,8 (em 1988) 18,9 (em 1988) 10,0 (em 1988) 5,1 (em 1988)
4,7 (em 1998) 65,9 51,0 39,2 1,5 17,8 7,9 38,2 (em 2002) 0,599 39,4 41,4 68,5 61 bitos (em 1997) 93,9 8,3 53,5 90,2 66,6 15,6 7,2 5,5
7,4 62,9 68,3 47,5 6,8 17,5 5,7 (em 2003) 28,0
0,552 21,2 28,7 72,1 Erradicao em 2000 89,1 4,1 77,6 97,6 82,1 10,0 2,2 7,3
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Na rea de previdncia social, a oferta de benefcios para os trabalhadores em regime de economia familiar benefcios com perfil no contributivo e com valor em torno do salrio mnimo fez que se ampliasse o carter distributivo dessa poltica pblica. Afinal, quem se beneficiou foi um amplo conjunto de trabalhadores, que se localizava na base da pirmide social (trabalhadores sem insero no mercado formal urbano via de regra, pequenos produtores agropecurios e pescadores artesanais, que trabalham em famlia e no contam com empregados no desenvolvimento de suas atividades). Como resultado, atualmente, a proporo da populao brasileira vivendo em situao de indigncia (renda domiciliar per capita inferior a um quarto de salrio mnimo) reduziu-se em 44,2%, por conta do pagamento de aposentadorias, penses, auxlios e salrios pelo Regime Geral de Previdncia Social e tambm pelo BPC e pelo Bolsa Famlia, como ser examinado a seguir. Da mesma maneira, por conta desse pagamento, a desigualdade de renda no pas medida pelo ndice de Gini diminuiu 7,4%, evidenciando o carter distributivo da poltica previdenciria estruturada aps a Constituio de 1988. Na assistncia social, a ampliao e a diversificao dos benefcios trouxeram resultados expressivos para a populao caracterizada por indicadores de vulnerabilidade. A disponibilizao do BPC para a populao idosa e portadora de deficincia vivendo em indigncia, bem como a oferta de um conjunto de transferncias diretas de renda (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale-Gs e Bolsa Famlia) populao em situao de pobreza, ajudaram em uma diminuio da taxa de indigncia e de pobreza ao longo dos anos 1990 e dos atuais. Pelo critrio do Banco Mundial, a indigncia reduziu-se de 9,9% da populao brasileira, em 1990, para 5,7%, em 2003. Ou seja, diminuiu quase metade e h indicaes de que, de 2003 a 2007, esse percentual tenha reduzido mais ainda. Afinal, pelo critrio da Cepal, a pobreza diminuiu de 38,2%, em 2002, para 28% da populao, em 2007. Paralelamente, h de se notar que o BPC e o conjunto de iniciativas de transferncia direta de renda colaboraram para a reduo do ndice de desigualdade de rendimentos no pas. Tomando o coeficiente de Gini, verifica-se que ele correspondia a 0,599, no fim dos anos 1980, mas caiu para 0,552 no ano de 2007 (uma reduo de 7,8% no intervalo). verdade que no possvel isolar precisamente os efeitos da poltica assistencial de outros efeitos (como os da expanso e da diversificao da poltica previdenciria e trabalhista desde o incio dos anos 1990, bem como da melhoria do funcionamento do mercado de trabalho brasileiro aps o incio dos anos 2000). De toda forma, os nmeros a respeito da indigncia, da pobreza e da desigualdade consistem em indcios da distributividade da poltica assistencial estruturada aps a Constituio de 1988.
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Vale recordar que a capacidade de a previdncia e a assistncia social reduzirem a indigncia, a pobreza e a desigualdade de rendimentos aps 1988 esteve relacionada previso da prpria Constituio de que seus benefcios seriam homogneos em todo o pas (sem diferenciaes que prejudicassem as reas rurais ou as regies economicamente menos desenvolvidas). E esteve associada tambm previso constitucional de que os principais benefcios previdencirios e assistenciais teriam seu piso de valor vinculado ao salrio mnimo nacional, que passou por um importante processo de valorizao desde a metade dos anos 1990 (valorizao de 110%, conforme j visto). Os resultados da rea de sade refletiram a reestruturao ocorrida nos programas e aes aps a Constituio, que viabilizou a proteo da sade de uma parcela mais extensa da populao (no s aquela inserida formalmente no mercado de trabalho), bem como a proteo contra um leque mais diversificado de riscos e agravos (inclusive com um foco preventivo de atuao). Um dos principais indicadores da rea, a taxa de mortalidade infantil, reduziu-se de 49,4 bitos por mil nascidos vivos, em 1990, para 21,2, em 2007, se considerado o conjunto do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com a taxa de mortalidade na infncia, que diminuiu de 41,4 bitos por mil nascidos vivos, em 1995, para 28,7, no ano de 2007. Um dos principais indicadores de incidncia de doenas infectocontagiosas, relacionado ao antigo e tradicional padro de mortalidade do pas, calcado em causas transmissveis, o nmero de bitos de menores de 5 anos por sarampo, que correspondia a 11 mil bitos, em 1982, e a literalmente zero, em 2007. Dinmica parecida foi constatada com a mortalidade proporcional por doena diarrica aguda em menores de 5 anos de idade, que equivalia a 10,8% do total de bitos com causa definida, em 1990, e a apenas 4,1%, no ano de 2007. Em compensao, no processo mais amplo de mudana do padro de mortalidade brasileiro, em direo prevalncia de causas no transmissveis, no se verificou reduo na taxa de mortalidade por causas externas de jovens de 15 a 24 anos, que era de 89,5 em 1990 e de 89,1 em 2007. De qualquer modo, a ampliao do acesso a bens e servios de sade, aps a Constituio de 1988, com uma marcada perspectiva preventiva, resultou no s em uma alterao do padro de mortalidade, mas em uma melhoria concreta e efetiva das condies de sade da populao brasileira. Isso se refletiu, por exemplo, na extenso da esperana de vida ao nascer, que passou de 68,5 anos, em 1995, para 72,1 anos, em 2007 (um aumento de aproximadamente seis meses de esperana de vida a cada ano deste perodo). J se mencionou que a ao pblica na rea de trabalho se ampliou e se diversificou aps a Constituio. Com os recursos do FAT para financiar programas e aes, um maior nmero de trabalhadores brasileiros passou a contar com mais proteo, contra riscos e contingncias prprios do mercado laboral.
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E isso foi particularmente importante nos anos 1990, perodo em que a economia brasileira passou a se deparar com taxas reduzidas de crescimento (apenas 1,6% mdia real ao ano) e, por consequncia, em que o desemprego e a informalidade da ocupao aumentaram, enquanto a remunerao do trabalho diminuiu especialmente nas maiores regies metropolitanas. Este cenrio adverso aos trabalhadores foi enfrentado, em alguma medida, com o recurso aos programas e aes previstos pela Constituio de 1988 que, mesmo com muitas lacunas e insuficincias, procuraram amenizar os efeitos do desemprego, da informalidade e da reduo no nvel de remunerao sobre a vida da populao. No que se refere especificamente ao primeiro, j foi examinado que o segurodesemprego aumentou sua concesso em 17% de 1995 a 2007. Mas, na verdade, mostrou estabilidade em sua taxa de cobertura (nmero de trabalhadores protegidos/nmero de trabalhadores demitidos sem justa causa do setor formal) em torno de 64%. No obstante, a taxa de reposio deste benefcio (valor mdio do seguro-desemprego recebido pelos trabalhadores/valor mdio do ltimo salrio dos trabalhadores demitidos) apresentou uma tendncia de melhoria, passando de 51%, em 1995, para 68,3%, em 2007. No que se refere procura por um novo emprego/nova ocupao por parte dos trabalhadores, a intermediao realizada pelo Sine mostrou alguns sinais positivos, como o da taxa de aderncia da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine/nmero de vagas captadas pelo Sine), que passou de 39,2%, em 1995, para 47,5%, em 2007, bem como o da taxa de admisso da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine/nmero de trabalhadores admitidos segundo o Caged), que foi de 1,5%, em 1995, para 6,8% em 2007. Contudo, outros sinais do Sine j no foram to positivos, como o da taxa de efetividade da intermediao (nmero de trabalhadores colocados por meio do Sine/nmero de trabalhadores inscritos no Sine), que oscilou em torno de 17%. De qualquer forma, algo a ser ressaltado especificamente na rea de trabalho que, mesmo com a implementao dos programas e aes previstos pela Constituio, bem como com seu aprimoramento nos anos subsequentes, permaneceram as dificuldades de enfrentamento dos efeitos do reduzido crescimento da economia nos anos 1990. Apenas a partir do incio dos anos 2000, quando o ritmo do PIB brasileiro voltou a aumentar, que o desemprego, a informalidade e a retrao da renda do trabalho encontraram barreiras mais concretas e efetivas. Na rea de educao, aps a Constituio de 1988, houve uma ampliao e diversificao dos servios, principalmente para a populao infanto-juvenil. Como j mencionado, isso foi possibilitado pela maior articulao entre entes federados e, em particular, pela criao de fundos de financiamento como o FUNDEF. Mesmo que em condies no ideais, houve importante movimento de incluso de crianas, adolescentes e jovens
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nas escolas e nas universidades brasileiras. Tal fenmeno pode ser observado na anlise de indicadores como a taxa de frequncia da populao entre 4 e 6 anos de idade (pr-escola), que se expandiu de 26,9%, em 1988, para 77,6%, em 2007. Quanto taxa de frequncia do grupo entre 7 e 14 anos de idade (ensino fundamental), as porcentagens aumentaram de 84,1% para 97,6% neste mesmo lapso de tempo. J no caso da taxa de frequncia do grupo entre 15 e 17 anos (ensino mdio), os percentuais passaram de 52,4% para 82,1% no decorrer deste perodo. Em outros termos, no preconizado pela Constituio, crianas e adolescentes passaram a ter maior acesso s escolas em todo o pas, o que se refletiu em outros indicadores, como a taxa de analfabetismo. A proporo de analfabetos na populao entre 15 e 24 anos de idade reduziu-se de 10%, em 1988, para apenas 2,2%, no ano de 2007. verdade que a taxa de analfabetismo da populao com 15 anos ou mais permanece em patamar superior, por conta das geraes mais idosas. Mas tambm apresentou tendncia de reduo aps a Constituio: em 1988, a taxa estava em 18,9%, mas, em 2007, j estava em 10% da populao com 15 anos ou mais. Um indicador que complementa o cenrio de aprimoramento da situao educacional o nmero mdio de anos de estudo para o grupo com 15 anos ou mais, que cresceu no perodo em anlise, passando de 5,1 anos para 7,3 anos. verdade que, neste cenrio, os anos de estudo da populao no contemplam sequer o que era considerado obrigatrio pela Constituio na maior parte do tempo entre 1980 e 2007 (ciclo fundamental completo 8 anos de estudo). No obstante, eles revelam algum grau de sucesso das iniciativas de ampliao e diversificao dos servios educacionais no Brasil principalmente no que se refere populao infanto-juvenil, que passou a contar com acesso bem mais significativo escola. Enfim, a anlise dos resultados da ao pblica nas reas de atuao de previdncia e assistncia social, sade e trabalho, bem como de educao, revela que no foram poucos os avanos registrados pela populao brasileira nos ltimos vinte anos. Em alguma medida, esses avanos estiveram relacionados s determinaes que emanam do Ttulo VIII da Constituio Federal (Da Ordem Social). certo que tais determinaes exigiram maior esforo da economia e da sociedade em termos de recursos para financiamento de programas e aes no mbito federal, estadual ou municipal. Apesar disso, tais recursos possibilitaram a estruturao de um amplo e diversificado conjunto de mecanismos de proteo social e gerao de oportunidades. E, aps vinte anos, esses mecanismos mostram resultados bastante positivos, seja oferecendo proteo contra as contingncias presentes em cada momento do ciclo de vida de cada brasileiro, seja possibilitando que cada um desenvolva plenamente suas potencialidades como cidado.
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8 Consideraes finais sobre as polticas sociais
A trajetria que foi percorrida pelas polticas sociais nesses vinte anos aps a Constituio Federal de 1988 foi discutida nas sees anteriores em seus diversos aspectos. Nesse sentido, na questo referente abrangncia das polticas sociais, buscou-se identificar se realmente foi instituda a universalizao da polticas sociais previstas na Constituio e de que forma isso ocorreu. Tambm foi importante verificar se ocorreu a focalizao e se essa estratgia teve como efeito a quebra do aparato universalista, alterando o desenho de proteo social delineado na Constituio de 1988. De fato, apesar do esforo de universalizao de algumas polticas sociais, em respeito ao preceito constitucional, houve um forte empenho de seletividade e focalizao em uma srie de programas e aes, principalmente devido s consequncias das polticas econmicas que implicaram restries ampliao com qualidade da abrangncia dos benefcios e beneficirios das aes sociais do Estado. Nesse sentido, importante destacar que, a partir dos ltimos anos da dcada de 1990, foram adotadas uma srie de novas estratgias de interveno social, com a adoo de programas de transferncias de renda de carter restritivo e focalizados nos grupos mais pobres. Ainda no aspecto da abrangncia, percebe-se que a proviso de sade e de ensino fundamental, embora tenham alcanado nveis elevados de cobertura e, mais importante, consolidado ao menos formalmente o carter universalizante (pblico e gratuito) dos programas e aes governamentais por todo o territrio nacional, no impediram o avano e a concorrncia muito mais que a cooperao/complementao dos setores privados. Isso ocorreu tanto na sade, pela oferta limitada e a qualidade questionvel dos servios pblicos, como na educao, em virtude da nfase conferida pelo Estado ao ensino fundamental. Outro exemplo o que ocorreu nas reas de previdncia e assistncia social, que tambm tiveram a universalidade da cobertura e do atendimento limitada ao longo dos ltimos anos. No caso da previdncia, com exceo do grande aumento de cobertura obtido pela implementao dos regimes de previdncia rural e dos trabalhadores domsticos, o Regime Geral de Previdncia Social teve, na verdade, um poder limitado para ampliar sua cobertura no espao urbano. Isso se deve, fundamentalmente, exigncia de contribuio prvia concesso de benefcios, em um contexto de grande informalidade das relaes de trabalho no pas. Como a estrutura de remuneraes vinculadas ao RGPS historicamente baixa no Brasil, o nvel dos benefcios acaba por refletir e sancionar a pssima distribuio de renda produzida pelo setor privado, abrindo espao, dessa forma, para o surgimento de um setor de previdncia complementar com potencial de captura junto s franjas mdia e superior da distribuio de rendimentos.
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A assistncia social, embora se constitua em uma rea de atendimento exclusivamente voltada para camadas pobres e desassistidas da populao, possui tambm um poder limitado de ampliao da cobertura, devido, basicamente, aos estreitos limites estabelecidos pelos critrios de renda domiciliar per capita que so utilizados como condio de elegibilidade aos benefcios. Em um pas onde um contingente muito grande da populao recebe rendimentos muito baixos, critrios restritivos para a concesso de benefcios assistenciais acabam sendo a forma de regular o gasto social nessa rea e, portanto, impedir presses indesejadas sobre a estrutura j comprometida de financiamento pblico. No aspecto da gesto e organizao das polticas, observou-se que foi bastante presente, a partir dos anos 1980, a tenso entre centralizao e descentralizao das polticas pblicas. Nesse sentido, procurou-se verificar como foi a tendncia de descentralizao em cada rea e como ocorreu a introduo ou no de parcerias diversas. Pde-se perceber um processo profundo de descentralizao realizado pelo governo federal, e que ainda est em curso, destinado principalmente para os municpios. Na rea da sade, o Piso de Ateno Bsica um exemplo dessa transformao. Esse processo uma contraposio em relao centralizao de uma etapa anterior em busca de ganhos de eficincia na execuo dos programas pela eliminao de etapas intermedirias. Porm, mantm-se uma parte ainda muito forte do planejamento e da concepo dos programas sendo discutidos em nvel central, o que impede uma descentralizao plena. A verificao de parcerias com o terceiro setor e o setor privado nos esquemas de execuo das polticas importante, pois este claramente um elemento central do novo desenho pensado para a rea social dos anos 1990. O terceiro setor est presente em todas as reas, com uma atuao conjunta ou paralela aos programas sociais do governo. O que se observa que o locus de deciso sobre o estabelecimento ou no dessas parcerias realizado em nvel local, e no federal. Em relao aos projetos de incorporao da iniciativa do setor privado empresarial, verificam-se desempenhos variados. Na rea de saneamento, boa parte dos esforos de desenvolvimento do setor apostou nesse caminho sem muito sucesso. Na educao, entretanto, o ensino superior teve seu crescimento devido principalmente ao aumento de ofertas na rede particular. Sem dvida, a parte relativa participao do setor de mercado na rea social incrementa-se tambm com a introduo de planos de sade e de previdncia. Contudo, essa transformao no ocorre na escala prevista originalmente, ou seja, em uma escala capaz de alterar o desenho da poltica social inspirado na Constituio. O que se verifica, finalmente, a presena de um grupo do terceiro setor atuando na rea pblica, alguma privatizao na rea de oferta de bem pblico, mas a permanncia forte do setor estatal na produo, proviso, transferncia e regulao dos bens sociais.
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Tambm importante salientar que, em qualquer processo de descentralizao, seria de grande utilidade a introduo de mecanismos de avaliao e monitoramento dos programas, para dar visibilidade aos resultados alcanados. Alm disso, um monitoramento mais fino pode fornecer informaes acerca da satisfao do beneficirio com a qualidade do bem ou servio pblico prestado e fornecer informaes sobre o processo de implementao do programa. No entanto, o que se observou foi a insero no processo de planejamento pblico de alguns sistemas de avaliao que buscaram verificar os resultados de macropoltica. Na educao, por exemplo, foram gestados sistemas de avaliao (SAEB, Enem) que visam acompanhar os resultados do esforo pblico em termos de qualidade dos servios educacionais. Em relao avaliao dos programas e aes, os resultados apontam que apenas alguns demonstram ter essa preocupao. Mas o gestor pblico ainda est resistente implementao de sistemas de monitoramento, ficando esta tarefa, na maioria das vezes, restrita aos sistemas de controle financeiro. Quanto aos aspectos relativos ao gasto e s formas de financiamento das polticas sociais, procurou-se investigar quanto foram os gastos, como eles se comportaram durante o perodo e quais foram as principais fontes de financiamento. Alm disso, procurou-se verificar se a descentralizao buscada no esquema de execuo das polticas foi acompanhada da descentralizao dos recursos. Os estados e os municpios esto recebendo recursos federais j destinados para programas especficos? Esto participando mais fortemente do financiamento de polticas sociais por meio do crescimento da sua capacidade de arrecadao? Em relao primeira questo, foi possvel perceber que houve crescimento dos gastos sociais, principalmente daqueles realizados pelo governo central. Por outro lado, com a descentralizao dos programas, tem-se transferido tanto atribuies quanto recursos. Isso tem ocorrido nas reas da sade, da educao por meio da alocao de recursos complementares, j que tradicionalmente os estados e municpios financiam esta rea , do saneamento e habitao cujos investimentos so feitos em grande parte com recursos provenientes do governo federal. Dessa forma, o governo federal detm hoje grande poder de financiamento da rea social. Como se sabe, as polticas sociais so financiadas com recursos de impostos ou de contribuies sociais. Os recursos provenientes de impostos podem ser aplicados com autonomia pelos governantes, ou seja, no h nenhuma prestao de contas no sentido da obrigatoriedade do gasto em aes especficas. J a contribuio social uma estrutura de financiamento parafiscal, que direciona os recursos para um determinado gasto, em geral de responsabilidade do governo central e da seguridade social. Nos ltimos anos, a carga de contribuies sociais tem aumentado bastante, assim como o volume de recursos arrecadados por meio destas fontes. importante destacar que, nos anos 1990, os estados e
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os municpios aumentaram significativamente seu poder de arrecadao. Isso tem lhes possibilitado assumir mais responsabilidades na rea de financiamento das polticas sociais. Os municpios menores so uma exceo. Nestes, a ao social desenvolvida recorre aos recursos federais quase que exclusivamente. Nas reas de educao e sade, os recursos de impostos so as fontes de maior importncia para o seu financiamento. As demais reas da seguridade social, assistncia e previdncia, so completamente dependentes de contribuies sociais. J as reas de habitao e saneamento sofrem com o fato de estarem muito dependentes do Fundo de Garantia do Tempo de Servio. A dependncia dos fundos patrimoniais do trabalhador tem gerado uma limitao de investimentos para essas reas, pois esses fundos, diferentemente dos impostos, precisam ser repostos, o que indica um vis de autofinanciamento importante nessas reas. Outra questo fundamental no financiamento diz respeito ao critrio adotado de distribuio de recursos destinados a programas sociais. Nos anos 1990, pode-se observar uma quebra do padro anterior de distribuio de recursos. Durante a dcada de 1980, esse padro ainda era muito politizado, favorecendo prticas clientelistas e corporativistas. Isso fazia que os recursos pblicos apresentassem um trmite bastante difcil e demorado. Assim, alm da perda do valor dos recursos pelo processo inflacionrio, havia uma absoro indevida de valores por uma trama de interesses que se fazia presente. Ao fim, apenas parte dos recursos eram realmente investidos nas atividades-fins. Atualmente, a forma de conduo e deciso sobre o gasto pblico est bastante alterada. Em grande parte dos programas das principais reas, foram introduzidas formas novas de repartio de recursos, que buscam uma racionalidade capaz de romper com as dificuldades identificadas anteriormente. Na educao, por exemplo, foram remodelados os principais programas, buscando o aluno como centro, identificando-o como portador do direito do gasto. Na assistncia, tambm o critrio de repartio tomou como centro o beneficirio; alm disso, foi utilizado critrio de ndice de Desenvolvimento Humano, buscando a focalizao segundo um critrio de pobreza em alguns programas. Na grande maioria das reas estudadas, foi possvel observar a introduo de critrios tcnicos ou objetivos para a repartio de recursos. Os diferentes elementos de anlise dos programas e aes deixaram evidente que o desenho das polticas sociais no privilegia de forma decisiva nenhum estado ou regio em especial. Faz-se necessrio destacar que at mesmo em funo das mudanas no processo de execuo dos programas, com a introduo de critrios mais objetivos de repartio, a focalizao no est representando fator determinante para a distribuio de recursos. Na grande maioria dos programas, est-se trabalhando com a ideia de pblico beneficirio para repartio dos recursos disponveis.
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Assim, enquanto a universalizao ocorreu com baixa qualidade dos bens e servios oferecidos, a ampliao dos programas focalizados na pobreza e a descentralizao, principalmente em direo aos municpios, no significaram ampliao dos direitos sociais e conteno de gastos sociais potenciais. Com rebatimentos incertos em termos da cobertura e atendimento social bsico e uniforme populao, a privatizao , ao contrrio, uma forma de transferir parte significativa do financiamento de bens e servios sociais diretamente s prprias famlias, que so obrigadas a assumir custos crescentes e reduo da renda disponvel em funo da ausncia ou precariedade da proviso pblica, em especial nas reas de sade, previdncia e educao. Alm disso, importante salientar que um dos grandes desafios colocados atualmente para a poltica pblica no Brasil combinar crescimento econmico com distribuio de renda. Para fazer frente aos atuais problemas sociais brasileiros, no se pode abrir mo de taxas de crescimento econmico mais elevadas e sustentveis no tempo. Isso condio necessria para ajudar a resolver alguns dos problemas clssicos do mercado de trabalho nacional, alm de que pode ajudar na resoluo dos problemas fiscais do Estado, ao ampliar as possibilidades de arrecadao tributria. Ademais, tambm se entende que preciso haver espao para melhorias decorrentes de uma ao redistributiva do Estado mais efetiva tanto no lado tributrio quanto no dos gastos pblicos, que podem diminuir efetivamente o fosso entre os extremos da distribuio de renda. Nesse sentido, o importante formular e implementar um novo processo de desenvolvimento, que tenha como um de seus pilares a proteo e a promoo social. Portanto, fundamental pensar em um novo processo que supere alguns problemas, tais como: primazia apenas do crescimento econmico como paradigma do desenvolvimento; relativa irrelevncia do paradigma da igualdade e segurana social na concepo do desenvolvimento; e autossuficincia das teses de modernizao tcnica e/ou avano das foras produtivas capitalistas, independentemente das relaes sociais nelas e por elas forjadas, como vetores do desenvolvimento.
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Captulo 3
A CF/88 e as finanas pblicas brasileiras

Cludio Hamilton dos Santos* Denise Lobato Gentil**
Why does a nondemocratic elite ever democratize? Since democracy will bring a shift of power in favor of the citizens, why would the elite ever create such a set of institutions? We argue that this only occurs because the disenfranchised citizens can threaten the elite and force it to make concessions. [...] Because these actions impose costs on the elite, it will try to prevent them. It can do so by making concessions, by using repression [...] or by giving away its political power and democratizing. Nevertheless, repression is often sufficiently costly that it is not an attractive option for elites. Concessions may take several forms particularly policies that are preferred by the citizens, such as asset or income redistribution and are likely to be less costly for the elite than conceding democracy. The key to the emergence of democracy is the observation that because policy concessions keep political power in the hands of the elite, there is no guarantee that it will not renege on its promises. Daron Acemoglu e James Robinson Passados poucos anos aps a promulgao da Constituio [de 1988], o pas constata, com certa perplexidade, que o sistema [tributrio] se encontra ainda mais desestruturado do que anteriormente e to repleto de contradies que se desencadeou uma ofensiva orquestrada, envolvendo vrios segmentos da sociedade, em prol de sua reforma. Uma anlise perfunctria da situao atual do sistema justifica plenamente tal reivindicao. Fabrcio Augusto de Oliveira 1 Introduo
No h dvidas de que a Constituio de 1988 alterou radicalmente o panorama das finanas pblicas brasileiras. Por um lado, a Carta Magna promoveu mudanas significativas tanto nos tributos existentes no pas unificando vrios preexistentes no Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e criando outros , como na distribuio das receitas e das competncias tributrias entre os entes da Federao. Por outro lado, ao promover a ampliao e a universalizao dos direitos sociais da
* Tcnico da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea. E-mail: claudio.santos@ipea.gov.br. ** Diretora Adjunta da Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac) do Ipea. E-mail: denise.gentil@ipea.gov.br.
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populao, criando o conceito de seguridade social, a Constituio de 1988 ampliou consideravelmente as obrigaes do Estado brasileiro. Muito j se escreveu sobre os detalhes dos captulos tributrio e dos direitos sociais da Constituio de 1988, assim como sobre os impactos destes ltimos na tributao e nas finanas pblicas brasileiras no perodo ps-1988.1 Com efeito, parece se ter consolidado, na literatura de finanas pblicas brasileiras das ltimas duas dcadas, uma sabedoria convencional, de acordo com a qual a Constituio de 1988 foi bem intencionada do ponto de vista social, mas irrealista do ponto de vista econmico2 de tal modo que ajustes indesejados pelos constituintes rapidamente tiveram de ser feitos (aproveitando-se das brechas deixadas), a fim de viabilizar a manuteno de um mnimo de ordem nas contas pblicas brasileiras. E no so poucos os economistas que, tal como Fabrcio Oliveira na epgrafe citada, sustentam que o resultado final destes ajustes acabou por tornar o quadro da tributao brasileira mais desestruturado do que no perodo anterior a 1988.3 O presente texto tem dois objetivos principais. Em primeiro lugar, pretende-se na seo 2, a seguir caracterizar to precisamente quanto possvel a referida sabedoria convencional sobre os impactos fiscais em geral e tributrios em particular da Constituio de 1988. Em seguida, na seo 3, so apresentados os principais fatos estilizados sobre a tributao brasileira no perodo 1995-2007.4 A seo 4 trata do segundo objetivo deste texto, ou seja, apresenta uma discusso crtica da viso convencional baseada em diversas literaturas tericas, bases de dados e em resultados de exerccios economtricos realizados na Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea nos ltimos anos. Finalmente, a quinta e ltima seo deste texto apresenta breves notas, guisa de concluso.
2 A sabedoria macroeconmica convencional vigente: a Constituio de 1988 vista como o ovo da serpente do dilema fiscal brasileiro O resultado final da Constituio de 1988 foi tornar o governo federal ingovernvel, como disse na ocasio o presidente Jos Sarney. Ao fim do processo descentralizador da receita [...] a parcela da Unio na receita tributria cara de 47% para 37%, a dos estados subira para 42% e a dos municpios para 22%. [...] Ao contrrio do que seria de prever,
1. Ver Campos (1994, captulo XIX), Oliveira (1995) e Rezende, Oliveira e Arajo (2007), inter alia. 2. Campos (1994, p. 1.206) no poderia ser mais claro: A falncia atual do sistema de seguridade social, apesar de provido de um sistema scal separado do tradicional, testemunha o carter utpico dos dispositivos constitucionais. Houve uma universalizao de cobertura, sem uma universalizao de contribuies. Em outras palavras, quisemos ter uma seguridade social sueca, com recursos moambicanos. 3. Franco (2006, p. 129-130) resume da seguinte maneira a viso dominante: Com a passagem do tempo, nosso sistema tributrio adquiriu tal complexidade, e tamanho peso, especialmente quando se trata de impostos sobre o faturamento, que aumenta a cada pacote o tamanho da precariedade tributria. Mais e mais empresas, especialmente pequenas e mdias, desistem ou no conseguem mais manter uma vida tributria livre de alguma precariedade e, em grau varivel, experimentam o que j foi descrito [...] como uma favelizao tributria. 4. Para este perodo existem dados mais conveis, tendo em vista a estabilizao dos preos alcanada em 1994.
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redistribuio de receitas no correspondeu uma redistribuio dos gastos, seja porque as unidades subfederativas no quiseram absorver novas tarefas, seja porque o governo federal no quis abrir mo do poder poltico oriundo da alocao clientelstica de verbas. No de admirar, pois, que o jurista Yves Gandra Martins tenha chamado a Carta de 1988 de Constituinte da Hiperinflao. Mais justo, alis, seria denomin-la Constituinte da Estagflao. O excesso de encargos sociais e o aumento da carga tributria desestimulavam os investidores nacionais [...]. O desequilbrio estrutural do oramento da Unio resultaria inevitavelmente em inflao. Destarte, a estagflao que hoje sofremos no mero acidente de percurso; um mandato constitucional (CAMPOS, 1994, p. 1.199). Encontra-se nas mudanas introduzidas pela Constituio de 1988, nos captulos tributrios e dos direitos sociais, a origem tanto das dificuldades que atualmente enfrenta o Estado brasileiro para implementar polticas essenciais para o desenvolvimento quanto dos problemas que abriram o caminho para a progressiva deteriorao do sistema tributrio e para a deteriorao da Federao (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007, p. 83).
Talvez a verso mais clara do que consideramos ser a sabedoria convencional sobre o impacto da Constituio de 1988 sobre a tributao e as contas pblicas brasileiras seja a articulada por Fernando Rezende, Fabrcio Oliveira e rika Arajo no excelente livro Dilema fiscal: remendar ou reformar (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007).5 De acordo com os referidos autores, a Constituio de 1988 criou um sistema tributrio dual, composto, de um lado, por impostos tradicionais, discutidos na Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas (presidida por Francisco Dornelles e relatada por Jos Serra6), e, de outro, pelas contribuies sociais, discutidas na Comisso da Ordem Social (presidida pelo advogado Edme Tavares, Deputado pelo Partido da Frente Liberal (PFL) de Minas Gerais, e relatada pelo mdico Almir Gabriel, Senador pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) do Par). Elaboradas de forma independente e visando atingir objetivos diferentes, as propostas destas comisses que teoricamente poderiam ter sido harmonizadas pela Comisso de Sistematizao e/ou pela Plenria Final acabaram sendo acolhidas com poucas modificaes no texto final da Constituio de 1988. Estabeleceu-se, assim, uma dualidade no sistema tributrio brasileiro, advinda do fato de as contribuies sociais serem submetidas a regulamentos bastante diferentes dos aplicveis aos impostos tradicionais mais precisamente, a Constituio de 1988 reza que, ao contrrio do que ocorre com os impostos, as contribuies sociais podem ser cumulativas, no tm de ser repartidas entre os entes da Federao, no esto submetidas ao princpio da anualidade e tm de ser vinculadas a despesas especficas (no caso, ao financiamento da seguridade social).
5. A metfora que d ttulo a esta seo aparece no captulo 2 de Rezende, Oliveira e Arajo (2007). Giambiagi (2006; 2007) e Velloso (2006) so outras referncias importantes. 6. Dois economistas de reconhecida competncia, como sublinha Campos (1994, p. 1.198).
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Rezende, Oliveira e Arajo (2007) apontam, corretamente em nossa opinio, que essa dualidade cumpre um papel fundamental na evoluo da tributao no Brasil nos ltimos vinte anos. Mas a implantao da dualidade tributria est longe de ser a nica grande mexida dada pela Constituio de 1988 nas finanas pblicas brasileiras. To importantes quanto ela, ainda de acordo com a narrativa convencional, foram: i) o aumento da parcela do bolo tributrio destinada a estados e municpios proposto pela Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas;7 ii) a ampliao e a universalizao dos direitos sociais propostas pela Comisso da Ordem Social;8 e iii) a restrio do poder de criar novos impostos Unio. Com efeito, estes trs movimentos foram determinantes cruciais da dinmica da composio e do volume da arrecadao tributria brasileira nos ltimos vinte anos o primeiro porque diminuiu consideravelmente os recursos disposio da Unio quando da promulgao da Constituio; o segundo porque ampliou significativamente os encargos desta ltima; e o terceiro porque deu meios Unio para recompor os recursos que havia perdido. De fato, o processo de recomposio das receitas da Unio no tardou a ocorrer. J no fim de 1988 (meses aps a promulgao da Constituio, portanto) o governo props a criao da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) das pessoas jurdicas; um tributo em tudo similar ao Imposto de Renda Pessoas Jurdicas (IRPJ), mas que, por seu carter de contribuio, no precisava ser distribudo com estados e municpios e no estava submetido ao princpio da anualidade. Novas contribuies foram criadas e/ou alquotas de contribuies foram majoradas vrias vezes depois disso, de tal modo que, j em 1994, a Unio havia retomado a fatia do bolo tributrio que detinha anteriormente implementao das mudanas constitucionais (REZENDE; OLIVEIRA; ARAJO, 2007, p. 97).9
7. Como aponta Oliveira (1995, p. 72) a principal preocupao da subcomisso [de tributos da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas] foi a de recuperar a autonomia scal especialmente nos estados, por um lado, e descentralizar, por outro, os recursos tributrios de forma a favorecer nanceiramente os estados e municpios, ainda que em detrimento da Unio. Campos (1994, p. 1.199) tem a mesma opinio: a tendncia descentralizadora se tornou avassaladora na Constituinte. Os senadores representavam os estados, os deputados se interessavam pelos estados e municpios, e ningum representava a Unio. 8. Nas palavras de Magalhes (2004, p. 1-2), a seguridade social , em si mesma, a essncia de um pacto social de distribuio de renda, pela proteo cogente que deveria ser prestada aos grupos sociais mais fragilizados na sabidamente desigual estrutura caracterizadora da sociedade brasileira. Seu objetivo foi o de criar uma rede institucional para amparar o direito vida dos brasileiros mais pobres assegurando-lhes, sem discriminao, acesso universal sade, amparo social em situao de carncia, permanente ou eventual, e garantia de renda por perda da capacidade de produzi-la pelo trabalho. 9. Nas palavras de Oliveira (1995, p. 141), a partir de 1988, o governo federal procurou priorizar [...] o aumento da arrecadao no submetida partilha entre estados e municpios. Isso foi feito com tal intensidade nos anos imediatamente subsequentes promulgao da Constituio testemunhas no somente da criao da CSLL, mas tambm da quadruplicao da alquota do Finsocial [que virou Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cons) em 1991] e alteraes na forma de cobrana das contribuies do Programa de Integrao Social () que os impostos sujeitos partilha, que em 1970 representavam 54% da arrecadao federal e 48% em 1988, viram sua participao reduzir-se, no total, para 39% em 1990.
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Mas, diante da preocupao cada vez maior dos formuladores da poltica macroeconmica com o equilbrio das contas pblicas, a mera recomposio da parcela da Unio no bolo tributrio vigente antes da promulgao de 1988 no se mostrou suficiente. Aumentos na carga tributria tiveram de ser propostos frequentemente em situaes emergenciais, como em meio s crises cambiais de 1999 e 2002-2003 (ver sees 3 e 4) , geralmente sob a forma da criao de novas contribuies sociais e/ou aumento de alquotas das contribuies sociais preexistentes. Ocorre que, como vimos, a Constituio de 1988 vinculava a arrecadao das contribuies sociais ao financiamento das despesas da seguridade social. Ou seja, aumentos na arrecadao obtidos por meio de contribuies sociais deviam necessariamente estar associados a aumentos nas despesas da seguridade social. O aumento destas receitas, portanto, s faria sentido se elas pudessem ser usadas tambm para gastos fora da seguridade social. Por conta desse fato, criou-se em 1994 (alguns meses antes do Plano Real e por meio de uma emenda constitucional), o chamado Fundo Social de Emergncia (FSE), autorizando a Unio a desvincular, temporariamente, 20% das receitas arrecadadas com as contribuies sociais. A partir da criao deste fundo prorrogado repetidas vezes desde ento, ainda que com nomes diferentes10 , a Unio estava autorizada a economizar 20% de todo o aumento na arrecadao obtido com as contribuies sociais. Estavam, assim, criadas as bases do atual dilema fiscal brasileiro, para utilizar a expresso de Rezende, Oliveira e Arajo (2007). A partir de ento, momentos de crise macroeconmica relativamente frequentes no perodo 1995-2003 passaram a ser acompanhados de elevaes na carga tributria, constantemente obtidas pelo aumento nas alquotas das contribuies sociais existentes e/ou da criao de novas contribuies sociais, como a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), em 1996, ou a Cide-Combustveis,11 em 2002. Com efeito, a no sujeio das contribuies sociais ao princpio da anualidade, a no repartio com estados e municpios e a possibilidade de a Unio desvincular 20% do aumento da arrecadao destas ltimas tornavam a deciso de aument-las uma escolha natural em momentos de crise. Certamente, dizer que a Unio pode economizar 20% de qualquer aumento das receitas das contribuies sociais a mesma coisa que dizer que a Unio deve gastar 80% dessas novas receitas. E no apenas gastar, mas gastar com o financiamento de despesas da seguridade social, dada a vinculao constitucional das contribuies sociais.
10. Criado em maro de 1994, o Fundo Social de Emergncia passou a se chamar Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), em 1996, e Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) no ano 2000. A ltima renovao da DRU at 2011 ocorreu em dezembro de 2007. 11. Contribuio de Interveno no Domiclio Econmico (Cide).
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Da que as vrias tentativas de ajuste fiscal pelo lado do aumento das receitas das contribuies sociais feitas no perodo aps o Plano Real ou seja, aps a implantao do fundo social de emergncia e sucessores contriburam para aumentar os gastos com a seguridade social e, desta forma, repor ainda que parcialmente a necessidade de novos aumentos na arrecadao para manter o mesmo nvel de supervit primrio como porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB). fcil, ento, concluir que o resultado dessas seguidas tentativas de ajuste fiscal foram aumentos considerveis: i) na carga tributria bruta da economia; ii) no gasto pblico corrente notadamente daquele ligado seguridade social; e iii) no peso das contribuies sociais na carga tributria bruta total (ver seo 3). Ademais, e ainda de acordo com a sabedoria convencional vigente, esses desenvolvimentos foram prejudiciais economia brasileira por pelo menos trs motivos, a saber: i) incrementos na carga tributria bruta desestimulam o investimento agregado e a oferta de trabalho e, portanto, o crescimento da economia; ii) incrementos no peso das contribuies sociais em grande parte incidentes sobre o faturamento das firmas e no sobre o valor agregado destas na carga tributria diminuem a eficincia sistmica da economia brasileira (ou, de outro modo, contribuem para aumentar o Custo Brasil) e, portanto, prejudicam as exportaes e o prprio crescimento da economia; e, finalmente, iii) o aumento de receitas vinculadas nas receitas totais acaba por engessar o oramento pblico e, por essa via, diminuir a qualidade (isto , a eficincia) dos gastos pblicos. Em suma, boa parte dos macroeconomistas brasileiros parece acreditar que a despeito das boas intenes dos constituintes de 1988 a universalizao dos direitos sociais e o arranjo tributrio armado pelos constituintes para financi-lo acabaram por retardar significativamente o crescimento da economia brasileira nos ltimos vinte anos. No surpreende, pois, o fato de serem muitas as vozes a defender apaixonadamente, por vezes a necessidade premente de reformas constitucionais nas reas tributria e previdenciria.
3 Mas o Que diZem os dados? O Que, de fato, ocorreu com a tributao no Brasil no perodo 1995-2007?
Comeamos por notar que vrias medidas alternativas de carga tributria bruta so encontradas na literatura brasileira. Neste trabalho, adotamos a definio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) que segue a metodologia das contas nacionais estabelecida pela Organizao das Naes Unidas (ONU, 1993). De acordo com o IBGE, os tributos brasileiros podem ser divididos em cinco categorias, quais sejam: i) impostos sobre produtos; ii) outros impostos ligados produo; iii) impostos sobre renda e propriedade; iv) contribuies sociais efetivas;
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e v) impostos sobre o capital (ver tabela 1). A chamada Carga Tributria Bruta Brasileira (CTBB) simplesmente a soma dos itens i a v dividida pelo PIB.12
TABELA 1
Componentes da CTBB (2005) (Em R$ bilhes)
Federal Impostos sobre produtos Outros impostos ligados produo Impostos sobre a renda e a propriedade Contribuies previdencirias1 Impostos sobre o capital Total 138,99 14,40 167,51 168,32 0,05 489,26 Estadual 154,11 7,32 18,97 13,83 0,89 195,11 Municipal 13,45 6,26 16,00 3,97 2,31 41,98 Total 306,54 27,98 202,47 186,11 3,25 726,35
Fonte: IBGE (2007, tabela sintica 20). Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS), Fundo de Garantia do Tempo Nota: 1 de Servio (FGTS) e PIS/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP).
A evoluo de cada um dos referidos componentes da CTBB e de seus principais subcomponentes ao longo do perodo 1995-2007 discutida nas subsees 3.1 a 3.4 a seguir. A subseo 3.5 consolida as principais informaes das subsees anteriores, a fim de facilitar o entendimento do restante deste trabalho. Antecipando nossas concluses, notamos que os dados sobre a evoluo da tributao no Brasil no perodo 1995-2007 indicam claramente e em consonncia com o diagnstico convencional aqui descrito que tanto a CTBB total quanto a receita de contribuies sociais (tanto as previdencirias, quanto as classificadas como impostos sobre produtos e impostos sobre renda e patrimnio pelo IBGE13) aumentaram expressivamente em termos relativos e absolutos no perodo em questo. Por outro lado, este aumento no se deu monotonicamente, tendo ocorrido principalmente em resposta s crises cambiais que assolaram a economia no perodo 1999-2003. Ademais, tambm a arrecadao dos impostos sobre a renda mais notadamente sobre a renda da pessoa jurdica aumentou consideravelmente no perodo em questo.
3.1 A evoluo dos impostos sobre produtos no perodo 1995-2007
Os impostos sobre produtos respondem por pouco mais de 40% da CTBB. De acordo com o IBGE, a arrecadao desses impostos caiu como percentagem do PIB no primeiro governo FHC (de 13,3%, no primeiro trimestre de
12. Como o PIB de 2005 calculado pelo IBGE foi de R$ 2.147,24 bilhes, a carga tributria bruta medida como percentagem do PIB nesse ano foi de 33,8% (publicado na tabela sintica 19 do Sistema de Contas Nacionais (SCN), 2000-2005). 13. Exemplos de contribuies sociais caracterizadas como impostos sobre produtos pelo IBGE so a Cons e a CideCombustveis. Exemplos de contribuies sociais caracterizadas como impostos sobre renda e propriedade pelo IBGE so a CPMF e a CSSL.
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1995, para 11,3%, no quarto trimestre de 1998), aumentou consideravelmente no segundo governo FHC (chegando a 14,4% do PIB, no segundo trimestre de 2001) e, exceo de uma queda durante o ano de 2003, mantevese em torno de 14% do PIB nos anos mais recentes (ver grfico 1). Ao longo do perodo 1995-2007, a arrecadao anual com impostos sobre produtos cresceu aproximadamente 1,5% do PIB.
Grfico 1
ICMS e impostos sobre produtos totais (Dados trimestrais, dessazonalizados e em % do PIB)
15 8.0 7.6 7.2 6.8 ICMS (escala da esquerda) 6.4 6.0 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE e Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz).
Impostos sobre produtos (escala da direita)
14
13
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Ainda que a lista completa dos tributos classificados pelo IBGE como impostos sobre produtos seja ampla, sete tributos respondem por aproximadamente 98% da arrecadao total com estes impostos, quais sejam: o ICMS (cerca de 50% da arrecadao em 2005, como se v no grfico 1), a Cofins (28%), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) (8%), o Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) (4,5%), o imposto sobre importaes (3%), a CideCombustveis (2,5%) e o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) (2%). Analisando-se estes impostos isoladamente, percebe-se que a Cofins sozinha responde pela quase totalidade do aumento na arrecadao total dos impostos sobre produtos no perodo 1995-2007 (ver grfico 2). Com efeito, aps uma trajetria de queda entre 1995 e 1998, a arrecadao deste ltimo tributo experimentou um aumento de mais de 1,5% do PIB em 1999, devido elevao de sua alquota, que passou de 2% para 3% sobre o faturamento mensal das empresas. Novo aumento substancial, superior a 1% do PIB, foi observado entre os anos de 2003 e 2004, devido substituio da sistemtica de taxao sobre o faturamento das empresas pela tributao com base no valor adicionado.
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Grfico 2
Arrecadao da Cons (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Banco Central do Brasil e IBGE.
Mas a histria da evoluo da arrecadao dos impostos sobre produtos no perodo 1995-2007 mais complexa do que o mero aumento da Cofins. Com efeito, cumpre notar ainda: i) as contnuas redues nas arrecadaes do IPI e do imposto sobre importaes quando medidas como percentagem do PIB (ver grfico 3);14 ii) o crescimento da arrecadao do IOF nos dois primeiros trimestres de 1999 para compensar a perda da arrecadao com a no aprovao da prorrogao da CPMF pelo Congresso e posterior estagnao na casa dos 0,3% do PIB (ver grfico 4); iii) a relativa estabilidade da arrecadao do ICMS a partir de 2001 (ver grfico 1);15 iv) a pouca importncia macroeconmica da arrecadao com o ISS ainda que a arrecadao deste ltimo tributo tenha crescido significativamente em termos relativos, de aproximadamente 0,49% do PIB, em 1995, para aproximadamente 0,65% do PIB, em 2005, de acordo com IBGE (2004b; 2007a); e, finalmente, v) a criao da Cide-Combustveis, em 2002, cuja arrecadao tem cado continuamente desde ento (de 0,5% do PIB em 2003 para menos de 0,3% do PIB nos primeiros trimestres de 2007). A partir de 2001, entretanto, o efeito lquido desses vrios fenmenos
14. A queda da arrecadao do IPI parece ter sido motivada pela reduo das alquotas para vrios produtos (caso, por exemplo, dos automveis e dos produtos qumicos e metalrgicos) a partir de 2003, e, nos casos especcos do IPI-Bebidas e do IPI-Fumo, pelo aumento do contrabando e da sonegao nos ltimos anos (IPEA, 2006). 15. Aps experimentar uma queda de 7% para 6% do PIB at a primeira metade de 1999, o ICMS recuperou sua participao no restante do perodo devido, entre outros fatores, renegociao da dvida dos estados com a Unio, que ensejou a modernizao da estrutura tributria de grande parte destes ltimos.
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(e do aumento da Cofins em 2003-2004) acabou ficando prximo de zero, e da a relativa estabilidade da arrecadao dos impostos sobre produtos quando medida como percentagem do PIB verificada desde ento (ver grfico 1).
Grfico 3
Arrecadao conjunta do IPI e do imposto sobre importaes (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)
3.2 2.8 2.4 2.0 1.6 1.2 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Grfico 4
Arrecadao do IOF (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

7 6 5 4 3 2 1996 1998 2000 2002 2004 2006
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3.2 A evoluo dos impostos sobre a renda e a propriedade e sobre o capital no perodo 1995-2007
Analisando-se a arrecadao agregada dos impostos sobre a renda e a propriedade e dos (pouco relevantes) impostos sobre o capital (doravante denominados IRPCs) no perodo 1995-2007, percebe-se que esta aumentou consideravelmente, quase dobrando de tamanho quando medida em percentagem do PIB (isto , saindo de cerca 6% do PIB em 1995 para pouco acima de 10% do PIB em 2007 ver grfico 5). A fim de entender os motivos desse aumento, notamos inicialmente que os cinco mais importantes impostos sobre renda e propriedade listados no SCN 2005 quais sejam, o imposto de renda (IR), o sobre veculos automotores (IPVA) e o sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU), alm das contribuies sobre movimentaes financeiras (CPMF) e sobre o lucro lquido de pessoas jurdicas (CSLL) responderam por aproximadamente 98% da arrecadao total dos IRPCs no perodo 2000-2005. Em segundo lugar, notamos que somente a arrecadao do IR, que responde por pouco mais de 60% da arrecadao total dos IRPCs, aumentou cerca de 2% do PIB entre 1995 e 2007 (ver grfico 5). E, se somarmos a este aumento o impacto da criao da CPMF, cuja arrecadao estabilizou-se em aproximadamente 1,35% do PIB aps a mudana de alquota em 1999, e uma elevao de cerca de 0,5% do PIB na arrecadao da CSLL, conseguimos explicar praticamente todo o aumento da arrecadao dos IRPCs verificado no perodo 1995-2007 (em porcentagem do PIB, ver grfico 6). Com efeito, as contribuies para este aumento, tanto do IPTU quanto do IPVA, foram pequenas.
Grfico 5
Arrecadao dos impostos sobre a renda, a propriedade e o capital (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)
11 10 9 8 7 6 5 4 3 1996 1998 2000 2002 2004 2006 Imposto de Renda apenas Impostos sobre a renda, a propriedade e o capital
Fonte: Banco Central do Brasil, IBGE e Santos e Costa (2007).
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Grfico 6
Arrecadao da CPMF e da CSLL (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

1.6 1.2 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 1996 1998 2000 2002 2004 2006 CSLL (escala da esquerda) CPMF (escala da direita) 0.8 0.4 0.0 -0.4
Antes de seguirmos adiante, porm, cumpre notar que a arrecadao agregada do IR esconde uma dicotomia interessante. Com efeito, construindo-se aproximaes do IR formalmente incidente sobre o fator trabalho e do IR formalmente incidente sobre o fator capital,16 percebe-se que a arrecadao dos impostos sobre o capital aumentou bem mais do que a arrecadao dos impostos sobre o trabalho (ver grfico 7). Com efeito, cerca de 85% do aumento na arrecadao total do IR, no perodo 1995-2007, deveu-se arrecadao do IR formalmente incidente sobre o capital (que subiu aproximadamente 1,7% do PIB), enquanto apenas 15% do aumento total no IR (ou 0,3% do PIB e mesmo assim apenas aps 2003) se deveu arrecadao do IR formalmente incidente sobre o fator trabalho. Naturalmente, a incidncia econmica de qualquer tributo depende da capacidade ou no das firmas de repassarem esse tributo aos consumidores, mas, ainda assim, nos parece que a relativa estabilidade do IR de pessoa fsica no perodo em questo digna de nota, assim como o aumento de quase 2,5% do PIB nos impostos formalmente incidentes sobre os lucros (somando-se IR capital e CSLL) no mesmo perodo.17
16. A aproximao do IR formalmente incidente sobre o fator trabalho foi construda somando-se a arrecadao do IR pessoa fsica com a do IR retido na fonte incidente sobre o trabalho, enquanto a aproximao do IR formalmente incidente sobre o fator capital foi construda somando-se a arrecadao do IR pessoa jurdica com a do IR retido na fonte incidente sobre o capital e sobre remessas de lucros para o exterior. 17. Como seria de se esperar, a CSLL e o IR sobre capital apresentaram trajetrias semelhantes ao longo do perodo em anlise. Aps cair em relao ao PIB at o ano de 1999, a arrecadao desses tributos vem crescendo nos ltimos anos. O aumento foi mais expressivo no caso do IR sobre capital. Com efeito, apenas a arrecadao do IRPJ aumentou de 1,1% para 2,2% do PIB, entre 1999 e 2006, enquanto a CSLL cresceu de 0,6% para 1,1%. Tal crescimento pode ser atribudo arrecadao de dbitos em atraso nos anos de 2000 e 2002 e a mudanas na legislao que resultaram na cobrana do imposto sobre fundos de penso e entidades de previdncia privada (ver Medida Provisria no 2.222/2001, posteriormente revogada pela Lei no 11.053/2004) e, principalmente, alta dos lucros das empresas de vrios setores nos anos mais recentes (IPEA, 2006).
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Grfico 7
Decomposio da arrecadao do IR (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1996 1998 2000 2002 2004 2006
IR incidente sobre o capital
IR incidente sobre o trabalho
3.3 A evoluo das contribuies previdencirias no perodo 1995-2007
Tomadas em conjunto, as chamadas contribuies previdencirias (doravante apenas CPs) respondem por cerca de um quarto da CTBB. E, como se percebe no grfico 8, os dados do IBGE do conta que estas aumentaram cerca de 2,5% do PIB no perodo 1995-2007.18 Tal como ocorre com os demais componentes da CTBB, a lista de tributos formalmente classificados pelo IBGE como CPs bastante extensa. Grosso modo, porm, podem ser divididas em: i) contribuies de patres e empregados para o INSS; ii) contribuies para o PIS/PASEP; iii) contribuies para o FGTS; e iv) contribuies para a aposentadoria dos funcionrios pblicos pagas pelos prprios e pelo governo. Percebe-se, assim, que as CPs apresentam dois componentes pouco usuais do ponto de vista conceitual: as contribuies de patres e empregados ao FGTS (um fundo de propriedade dos trabalhadores19) e as contribuies previdencirias do governo enquanto empregador (isto , um tributo pago pelo governo a ele mesmo).
18. Assumindo que o valor reportado pelo IBGE (2004a) para as contribuies previdencirias no ano de 1995 esteja correto; na realidade, e possivelmente por problemas de informao do Sistema Integrado de Administrao Financeira da Unio (Sia), o IBGE parece ter subestimado as contribuies ao INSS em 1995 em pelo menos 1% do PIB, provocando um degrau nestas ltimas entre 1995 e 1996. Evidncias dessa subestimativa tambm so obtidas ao compararmos os dados do Sia com os do Ministrio da Previdncia. 19. Dado que o FGTS de propriedade dos trabalhadores, as contribuies para este fundo no so formalmente receitas do governo e, portanto, no podem ser usadas para nanciar gastos pblicos correntes. O nico motivo pelo qual essas contribuies so contabilizadas como carga tributria pelo IBGE (e pela metodologia das Naes Unidas) o fato de o governo obrigar o setor privado a pag-las.
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Grfico 8
Arrecadao com as contribuies previdencirias (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

10.0 9.6 9.2 8.8 8.4 8.0 7.6 7.2 6.8 6.4 1996
Fonte: Santos e Costa (2007).
1998
2000
2002
2004
2006
Para nossos propsitos imediatos, cumpre notar apenas que os vrios componentes das CPs contriburam de modo bastante diferente para o crescimento da arrecadao destas, verificado nos ltimos doze anos. Enquanto a maior parte dos aumentos nas arrecadaes do FGTS e do PIS/PASEP (pouco mais de 0,5% do PIB, quando tomados em conjunto) e das contribuies do setor privado para o INSS (pouco mais de 1,2% do PIB, de acordo com os dados do IBGE) se deu nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (ver grficos 9 e 10), a maior parte do aumento recente das CPs (como % do PIB) tem se verificado por conta de aumentos nas contribuies pagas pelos funcionrios pblicos e pelo governo na posio de empregador (ver grfico 10).
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Grfico 9
2.0 1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6
Arrecadao das contribuies para o FGTS e para o PIS/PASEP (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)
FGTS
PIS/PASEP
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Caixa Econmica Federal, Banco Central do Brasil e IBGE.
Grfico 10
Contribuies privadas para o INSS e CPs da Unio e dos funcionrios pblicos federais
8 6 CPs pblicas 4 6.0 5.6 5.2 4.8 4.4 4.0 1996 1998 2000 2002 2004 2006 0 INSS 2
Fonte: Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea, com base em Santos e Costa (2007).
138
3.4 A evoluo dos outros impostos sobre produo no perodo 1995-2007
O ltimo e quantitativamente menos importante componente da CTBB, tal como medida no SCN 2005, o item outros impostos ligados produo (doravante apenas OILPs). Uma vez que o peso de impostos estaduais e municipais (para os quais no h dados de alta frequncia) no total dos OILPs bastante superior ao observado nos demais impostos, as estimativas de Santos e Costa (2007) para a arrecadao desses ltimos nos anos de 2006 e 2007 so bastante menos precisas do que as reportadas para os demais componentes da CTBB. Ainda assim, estas deixam perfeitamente claro que a dinmica dos OILPs tem muito pouca influncia sobre a dinmica da CTBB total.20
Grfico 11
Arrecadao com os outros impostos ligados produo (Dados anuais em % do PIB)
1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1.0 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: IBGE e Santos e Costa (2007).
3.5 O resumo da pera: quais impostos explicam o aumento da CTBB aps o Plano Real? E como mudou a composio da CTBB no perodo em questo?
No h dvida de que a carga tributria bruta brasileira aumentou consideravelmente nos ltimos doze anos (ver grfico 12). Seguindo Santos e Costa (2007), preferimos considerar que o crescimento da caga tributria bruta no perodo 1995-2007 foi de 8,3% do PIB (isto , subiu de 27,35% do PIB, em 1995, para 35,67% do PIB, em 2007).21
20. Ainda que a categoria inclua alguns tributos particularmente controversos, como as contribuies para o salrioeducao e para o Sistema S. 21. De acordo com Santos e Costa (2007), o valor da carga tributria bruta divulgado pelo IBGE em 1995 subestimoua em cerca de 1,2% do PIB (ver nota de rodap 17).
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E notamos que os componentes impostos sobre produtos, impostos sobre renda, patrimnio e capital e contribuies previdencirias determinam a trajetria crescente da CTBB em diferentes momentos. A tabela 2 apresenta as variaes observadas na CTBB total e em seus componentes nos subperodos 1995-1998, 1998-2002, 2002-2005 e 2005-2007, caracterizados por distintos mandatos presidenciais e, principalmente, por diferentes conjunturas e medidas de poltica econmica.
Grfico 12
Carga tributria bruta (Anual em % do PIB)
36 34 32 30 28 26 1996 1998 2000 2002 2004 2006
A periodizao da tabela 2 se baseia em trs ideias bsicas, quais sejam: i) que a crise cambial de 1999 foi um divisor de guas na conduo da poltica fiscal brasileira; ii) que a resposta do governo Lula crise cambial de 2002 foi essencialmente a mesma do governo FHC crise cambial de 1999; e iii) que o crescimento na carga tributria verificado no perodo 2005-2007 de natureza inteiramente diferente do verificado nos perodos anteriores.
TABELA 2
Variaes observadas na CTBB total e em seus componentes (Em % do PIB)
Subperodo 1995-1998 1998-2002 2002-2005 2005-2007 CTBB total 0,7 4,3 1,5 1,9 Impostos sobre produtos -1,1 2,3 0,4 0,2 OILPs 0,1 -0,1 0,1 0,06 Impostos sobre renda, patrimnio e capital 1,4 1,8 0,6 0,8 Contribuies previdencirias 0,3 0,3 0,4 0,8
Fonte: Santos e Costa (2007).
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Como veremos em maior detalhe na seo 4, o comeo de 1999 e o fim de 2002 foram marcados por graves crises cambiais e significativas elevaes na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP). A resposta da poltica econmica em ambos os casos foi a mesma, combinando fortes apertos monetrios que, por sua vez, contriburam para deteriorar ainda mais o quadro fiscal, aumentando consideravelmente o servio da dvida pblica e majorao de alquotas de impostos existentes e/ ou criao de novos impostos, a fim de tentar convencer os mercados do carter conjuntural da crise e de que o governo estaria fazendo a parte que lhe cabe para garantir a volta normalidade. No surpreende, pois, que os perodos 1999-2002 e 2003-2005 tenham sido marcados por fortes elevaes na CTBB.22 O que talvez seja um pouco mais surpreendente e, de fato, foi motivo de alguma perplexidade entre as autoridades econmicas o acelerado crescimento da CTBB verificado entre 2005-2007, um perodo no qual nenhum novo imposto foi criado e nenhuma alquota relevante foi majorada e, ao contrrio, diversas isenes fiscais foram dadas. Em estudo realizado pela Coordenao de Finanas Pblicas do Ipea, Santos, Gobetti e Ribeiro (2008) apresentam estimativas economtricas que sugerem fortemente a ocorrncia de uma mudana estrutural no comportamento da arrecadao tributria em 2005 notadamente uma elevao significativa na sua sensibilidade relativa a elevaes no produto. A anlise desagregada dos componentes da tabela 2 sugere uma intuio natural para este ltimo resultado. Em particular, o forte incremento das contribuies previdencirias incluindo as contribuies dos servidores pblicos , do Imposto de Renda notadamente o incidente sobre os rendimentos do capital e da CSLL, verificado no perodo 2005-2007, parece indicar que a elevao da carga tributria tem se dado em resposta aos significativos crescimento econmico e aumento da formalizao do mercado de trabalho e tambm, em alguma medida, aos incrementos nos salrios reais do funcionalismo pblico , verificados no perodo em questo.
4 Elementos para uma viso alternativa sobre a evoluo do tamanho e da composio da carga tributria bruta brasileira no perodo 1988-2007 Na rea social houve avanos, principalmente em educao. Mas ficamos enredados num crculo vicioso: assistencialismo atravs das transferncias de renda, sob o argumento de que no se pode esperar pelo crescimento argumento vlido at certo ponto, mas que em excesso prejudica o crescimento. Sem dvida inegvel ter havido bastante melhoria em vrios aspectos da rea social. isso que o banco mundial chama de economia de transferncias, no?
22. O ano de 2003, marcado pelos efeitos do forte ajuste recessivo adotado no incio da gesto Lula, a exceo que conrma a regra.
141
No incio da dcada de 1990, o Banco Mundial passou a dizer que o Brasil no mais uma economia de mercado, e sim uma economia de transferncias. Transferncias de renda para pessoas que so responsveis pelo grosso dos gastos da Unio. Talvez nos estados e municpios a situao seja pior. E isso um fenmeno principalmente dos anos 1990. A participao desses gastos antes da Constituio de 1988 era incomparavelmente menor. Hoje, como a despesa da Unio passou a ter uma enorme rigidez, quando h contingenciamentos adicionais, fazem-se cortes at em gastos necessrios ao funcionamento da mquina administrativa, simplesmente porque no h alternativa. Mas o investimento [pblico] minguou [...]. Joo Paulo dos Reis Velloso No pas campeo mundial das desigualdades sociais, uma reforma fiscal estrutural, verdadeira, alm de preservar as conquistas j alcanadas no equilbrio federativo atravs da Constituio de 1988, tem necessariamente que ser um instrumento de recuperao da capacidade estratgica do Estado para viabilizar o resgate da enorme e inaceitvel dvida social existente, simultaneamente reinsero da economia num novo ciclo de expanso sustentada. Maria da Conceio Tavares
J se disse que a retrica simultaneamente fala e silncio. Parece-nos que algo parecido pode ser dito sobre o diagnstico das finanas pblicas brasileiras apresentado na seo 2. Com efeito, os dados descritos deixam perfeitamente claro que muito do que repetido pelos especialistas verdico como, alis, seria de se esperar. Entende-se que a viso convencional no peca tanto por ser factualmente incorreta, mas por negligenciar ou, pelo menos, no enfatizar aspectos particularmente importantes da questo fiscal brasileira. Ou, de outro modo, peca menos pelo que diz do que pelo que deixa de dizer. Mais concretamente, so pelo menos quatro as questes que nos parecem cruciais para um correto entendimento da evoluo das contas pblicas brasileiras nos ltimos doze anos e que no so enfatizadas pela viso convencional, a saber: i) o papel da m administrao da dvida pblica e, mais geralmente, da prpria macroeconomia no processo de elevao da carga tributria brasileira desde 1999; ii) o papel positivo das transferncias pblicas assistenciais e de previdncia social na melhoria da distribuio pessoal e regional da renda no Brasil e na qualidade de vida dos brasileiros mais pobres; iii) os impactos negativos da pssima distribuio de renda e de oportunidades no Brasil e da polarizao social dela resultante sobre o potencial de crescimento do pas; e, finalmente, iv) o impacto da distribuio da renda no Brasil sobre as escolhas eleitorais da populao brasileira ou, de outro modo, sobre a composio e o tamanho da cesta de bens pblicos demandada por esta ltima em um contexto de notvel aprofundamento das instituies democrticas.
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Ao longo desta seo discutiremos tais elementos em maior detalhe, na esperana de que a descrio de um quadro geral mais complexo do que o pintado na segunda seo deste trabalho contribua de alguma forma para o aprofundamento do debate democrtico sobre as finanas pblicas brasileiras.
4.1 O papel da macroeconomia e da gesto da dvida pblica nos aumentos da carga tributria
Para uma anlise da evoluo do sistema tributrio brasileiro no perodo ps1988, imprescindvel identificar a existncia de laos entre a poltica econmica e as alteraes impostas aos instrumentos de financiamento dos gastos pblicos, estabelecidos pela Carta Magna. Inicialmente, preciso destacar que a poltica econmica domstica, durante os anos 1990, foi influenciada por um ambiente internacional substancialmente diferente de perodos anteriores, que afetou em muito a economia brasileira. Havia excesso de liquidez no mercado internacional e fluxos abundantes de capital financeiro dirigiram-se para pases menos desenvolvidos em processo de estabilizao e liberalizao. Houve mudana na forma de insero do pas na economia mundial, que implicou abertura comercial, liberalizao financeira e privatizao. Os impactos internos foram profundos. O modelo de controle da inflao, com base no uso da ncora cambial e as polticas monetria e fiscal que da se seguiram, implicou adoo de juros elevados, crescimento dos gastos financeiros e aumento de carga tributria. sobre esse pano de fundo que deve ser avaliada a capacidade de financiamento herdada da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Muito pouco se atribui influncia que a abertura da economia e a poltica econmica exerceram sobre a qualidade e a eficincia do sistema tributrio. Normalmente, a relao de causalidade que se estabelece inversa. Levados em considerao os bons princpios tericos de tributao, o objetivo clssico de todo sistema tributrio deve ser o de amenizar as desigualdades sociais e contornar os impactos negativos sobre a demanda agregada decorrentes de flutuaes cclicas. Esses objetivos, entretanto, cederam lugar soluo do problema considerado crucial na economia nacional: a estabilidade de preos, a qual dependeria, segundo os formuladores da poltica econmica, do equilbrio da situao fiscal do Estado. Esse equilbrio fiscal, entretanto, transformar-se-ia, inicialmente, em objetivo de difcil alcance. Vrias das estratgias do Plano Real conduziram a economia do pas a uma grande vulnerabilidade externa, em decorrncia da intensificao do processo de liberalizao comercial e financeira. A balana comercial passou a apresentar dficits crescentes a partir de 1995 e elevaram-se as remessas de lucros e dividendos. Tornou-se crescente a dependncia da economia brasileira do sistema financeiro internacional para fechar as contas do balano de pagamentos, por meio de supervits na balana de capitais.
143
O uso da ncora cambial em uma economia aberta exigia juros em patamares elevados para contornar as ameaas de crises decorrentes de possveis ataques especulativos, com impactos desequilibradores sobre as contas fiscais. O desfecho j bastante conhecido: houve, em 1999, a reverso do ciclo de liquidez internacional, a perda de reservas e a substituio forada do regime de cmbio administrado pelo regime de livre flutuao cambial. Os movimentos das variveis monetria e cambial impactaram fortemente os indicadores fiscais. A dvida pblica lquida, impulsionada por juros elevados, mostrou uma trajetria crescente logo aps o lanamento do Plano Real, no perodo entre 1994 e 1998. Em seguida, entre 1999 e 2002, este indicador fiscal foi fortemente atingido pela implantao do regime de cmbio flexvel, em funo da significativa participao de papis indexados ao dlar na dvida interna bruta e um alto peso relativo da dvida lquida externa. Havia, portanto, estreita articulao entre a abertura da economia nacional, a forte exposio fuga de capitais e o aumento do valor da relao dvida PIB. Ressalte-se, aqui, portanto, que esse desenho fiscal nada tinha a ver com a suposta situao deficitria da Previdncia ou com o tamanho desproporcional do Estado. Em 2003, a dvida lquida do setor pblico chegou ao patamar de 58,7% do PIB, ou seja, cresceu 29 pontos percentuais, desde o incio do plano de estabilizao at aquele ano, e guardava estreita correlao com a elevao dos juros e com a desvalorizao do cmbio nos momentos de averso ao risco e queda da liquidez internacional, como ocorrera em 1999 e 2002. As consequncias sobre o oramento pblico foram imediatas: elevao dos gastos financeiros, aumento de carga tributria e impactos contracionistas em gastos essenciais manuteno dos servios pblicos. No resta dvida de que os fortes impactos fiscais negativos das crises cambiais de 1999 e 2002 sobre a dvida foram determinantes crucias do processo de elevao na carga tributria bruta ocorrido no perodo 1995-2007. Aps 2003, essa dinmica sofreu alteraes importantes. Houve uma considervel reduo da fragilidade externa da economia brasileira. O dinamismo da economia internacional, em um perodo de desvalorizao cambial, provocou elevao das exportaes e forte acmulo de reservas internacionais. Criou-se, com isso, um ambiente econmico favorvel para uma mudana de composio da dvida pblica. A dvida externa e a dvida interna indexada ao dlar tiveram suas participaes consideravelmente reduzidas, o que diminuiu a fragilidade das contas pblicas s flutuaes cambiais, embora isso tenha implicado em custos na troca dessa dvida por ttulos em reais de maior remunerao. Alm disso, o acmulo de reservas internacionais, fruto dos bons tempos do mercado internacional, contribui
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para a elevao do gasto financeiro, porque a taxa de juros mdia recebida pelo governo na aplicao das reservas cambiais era muito menor do que a taxa de juros mdia paga pelo governo aos credores da dvida pblica, de modo que o aumento das reservas contribuiu decisivamente para a elevao do pagamento de juros lquidos pelo governo. Quanto dvida interna, o regime de metas inflacionrias, que havia sido adotado em 1999 e que era administrado com base em juros muito elevados, contribua para deteriorar esse indicador, porque os ttulos pblicos vinculados Selic23 compunham e ainda compem a maioria esmagadora da dvida mobiliria. A dvida interna lquida passou de 42% do PIB, em 2002, para 51,8%, em 2007. Entretanto, a DLSP mostrou uma tendncia de queda em funo do aprofundamento do supervit primrio e da reduo da dvida externa lquida. Apesar da mudana na magnitude e composio da DLSP no perodo ps2003, no est eliminada, contudo, a possibilidade de recomposio do perfil anterior da dvida pblica ou seja, o aumento de sua dolarizao na ocorrncia de nova vulnerabilidade externa, dada a ausncia de controles de capitais na economia brasileira. A fragilidade da gesto da dvida s variveis externas poltica fiscal, embora muito mais reduzida nos dias de hoje, persistir, em cenrios de instabilidade externa.
4.2 Quais gastos pblicos (e transferncias de assistncia e previdncia) esto subindo?
Os dados disponveis sobre a evoluo do gasto pblico no perodo 1995-2007 indicam claramente e em forte contraste com as percepes veiculadas pelos formadores de opinio que os gastos com o custeio da mquina pblica brasileira (ou seja, os gastos com funcionrios pblicos na ativa, com compras de bens e servios pelas administraes pblicas e com a depreciao do capital dessas ltimas) no somente no aumentaram como, em alguns casos, at diminuram elativamente ao PIB nos ltimos doze anos. Por outro lado, e novamente ao contrrio do que frequentemente se l em textos especializados, os investimentos pblicos brasileiros diminuram pouco quando medidos em porcentagem do PIB ainda que sua diminuio relativa tenha sido mais significativa no perodo depois de 1995. O que, de fato, tem aumentado muito (em porcentagem do PIB) so as transferncias de recursos do governo ao setor privado da economia, notadamente as transferncias previdencirias do regime geral. Este fato importante porque tal crescimento tem contribudo decisivamente para a reduo dos nveis de desigualdade da renda pessoal no Brasil (SOARES, 2006).
23. Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic).
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As contas nacionais divulgam dados sobre o consumo final e o valor agregado das administraes pblicas (trimestral e anualmente), e dados sobre os pagamentos de juros, transferncias de assistncia e previdncia social e sobre a Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) dessas administraes (anualmente). Esses dados contm informaes importantes sobre o tamanho e a composio dos gastos pblicos brasileiros. Comeando pelo consumo final das administraes pblicas, notamos que este uma aproximao dos gastos das administraes com o pagamento dos funcionrios pblicos e com o custeio da mquina pblica incluindo a depreciao do capital das administraes pblicas. E, como se observa no grfico 13, os gastos no aumentaram chegando a cair um pouco nos ltimos doze anos quando medidos em porcentagem do PIB. Note-se, ainda, que o consumo final das administraes pblicas pode ser, grosso modo, dividido em consumo intermedirio e valor agregado das administraes pblicas. O primeiro desses conceitos uma aproximao do valor das compras de bens e servios finais correntes das administraes pblicas (e.g. compras de giz para escolas pblicas, remdios para hospitais pblicos, contas de energia eltrica e telefone das instalaes pblicas de todos os tipos etc.), enquanto o segundo uma aproximao da soma dos salrios pagos aos funcionrios pblicos e da depreciao do capital das administraes pblicas. E, novamente, os dados deixam claro que esses ou no aumentaram (caso do consumo intermedirio das administraes pblicas ver grfico 14) ou diminuram no perodo em questo (caso do valor agregado das administraes pblicas ver grfico 15).
Grfico 13
Consumo nal das administraes pblicas (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)
21.6 21.2 20.8 20.4 20.0 19.6 19.2 18.8 18.4 1996
Fonte: IBGE.
1998
2000
2002
2004
2006
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Grfico 14
Valor adcionado das administraes pblicas (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)

14.0 13.6 13.2 12.8 12.4 12.0 1996
Fonte: IBGE.
1998
2000
2002
2004
2006
Grfico 15
8.5 8.0 7.5 7.0 6.5 6.0 5.5 5.0 1996
Consumo intermedirio das administras pblicas (Dados trimestrais dessazonalizados em % do PIB)
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Dados das Contas Nacionais Trimestrais do IBGE. Elaborao dos autores.
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TABELA 3
Formao de capital xo das administraes pblicas e PIB (Em R$ bilhes correntes)

1995 FBCF pblica PIB % 16,38 705,6 2,32 1996 17,97 844,0 2,13 1997 17,21 939,1 1,83 1998 25,63 979,3 2,62 1999 16,86 065,0 1,58 2000 21,29 1179,5 1,81 2001 25,94 1302,1 1,99 2002 30,47 1477,8 2,06 2003 25,60 699,9 1,51 2004 ND 1941,4 ND 2005 37,49 147,2 1,75
Fonte: IBGE (2004a), para os valores da FBCF pblica no perodo 1995-1999; e IBGE (2007a), para os demais valores.
Dados sobre a formao bruta de capital fixo (ou seja, o investimento) das administraes pblicas esto disponveis apenas nas contas nacionais anuais, que so publicadas com cerca de dois anos de atraso pelo IBGE de modo que em julho de 2008, quando este trabalho ficou pronto, a ltima informao disponvel era para o ano 2005. De todo modo, a tabela 3 deixa claro que a reduo observada na formao bruta de capital fixo das administraes pblicas que j era pequena em 1995 foi inferior a 0,5% do PIB no perodo 1995-2005.24, 25 Tomados em conjunto, os grficos 13-15 e a tabela 3 indicam que o tamanho da mquina pblica brasileira no somente no aumentou nos ltimos doze anos como parece ter diminudo um pouco neste perodo (em porcentagem do PIB). Com efeito, no h qualquer dvida de que os gastos pblicos brasileiros que, de fato, aumentaram significativamente nos ltimos doze anos foram os recursos transferidos pelo setor pblico ao setor privado em particular, as transferncias de assistncia e previdncia social e, em segundo lugar, o gasto com juros, como ser mostrado a seguir. As transferncias de previdncia e assistncia social podem ser divididas em cinco grupos, quais sejam: i) benefcios de seguridade social em numerrio incluindo os benefcios do Regime Geral da Previdncia Social e os gastos com seguro-desemprego; ii) benefcios de previdncia social pagos aos funcionrios pblicos; iii) benefcios sociais pagos ao deficiente e ao idoso pobre (Lei Orgnica de Assistncia Social Loas e Renda Mensal Vitalcia RMV); iv) saques do
24. Sendo, portanto, obviamente enganosa a armao corriqueiramente encontrada na literatura de que o ajuste scal brasileiro na ltima dcada foi baseado na elevao da carga tributria e na reduo dos investimentos pblicos. Com efeito, a elevao na carga tributria foi cerca de treze vezes maior do que a reduo de investimentos no perodo 1995-2005. 25. Note-se, ainda, que o conceito de investimento pblico implcito no debate brasileiro diferente do conceito de formao bruta de capital fixo utilizado nas contas nacionais. Esse ltimo abarca os investimentos pblicos em infraestrutura (e.g. de energia eltrica ou transportes) e na construo de hospitais e escolas, desejados por boa parte dos especialistas, mas tambm a construo (e mesmo a reforma) de prdios da administrao pblica. E, naturalmente, no h nenhum bom motivo para se supor que a construo (ou reforma) de prdios faranicos para tribunais em Braslia tenha alguma coisa a ver com o crescimento do produto potencial brasileiro.
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FGTS; e v) outros benefcios sociais (que incluem vrias transferncias a pessoas fsicas, como o programa Bolsa Famlia, por exemplo, e a instituies privadas sem fins lucrativos).26 A Coordenao de Contas Nacionais do IBGE costumava publicar estes dados em uma til pesquisa anual denominada Finanas Pblicas, que agora, infelizmente, parece ter sido extinta.27 Os dados a seguir foram extrados da ltima pesquisa e do trabalho de Santos (2008). Comeamos notando que quando somadas aos pequenssimos subsdios sobre a produo (pouco mais de 1% destas ltimas em 2005) as transferncias de assistncia e previdncia social parecem ter crescido cerca de 4% do PIB nos ltimos doze anos (ver grfico 16).
Grfico 16
16
Transferncia de assistncia e previdncia social e subsdios produo (Dados anuais em % do PIB)
15
14
13
12 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Mas nem todas as transferncias de assistncia e previdncia social subiram significativamente nesse perodo. Com efeito, percebe-se, nos grficos 17 e 18, a seguir, que os saques do FGTS flutuaram em torno de uma mdia constante prxima de 1,4% do PIB , entre 1995 e 2007, e que os gastos das administraes pblicas com o pagamento de aposentadorias e penses a
26. Ressalte-se que a denio de previdncia e assistncia social das Contas Nacionais substancialmente diferente daquela contida na Constituio Federal de 1988. Nesta, a seguridade social no abarca os benefcios previdencirios pagos aos funcionrios pblicos e nem os saques do FGTS. 27. A ltima publicao da pesquisa foi em 2006 com dados sobre 2003. A publicao da pesquisa em 2007 (com dados sobre 2004) chegou a ser anunciada pelo IBGE, mas foi cancelada poucos meses antes da data marcada para a publicao sem que quaisquer esclarecimentos fossem prestados pelo IBGE aos usurios da pesquisa.
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funcionrios pblicos e seus familiares que, de acordo com Silveira (2008) so regressivos do ponto de vista distributivo cresceram menos de 0,5% do PIB no perodo em questo, estabilizando-se no patamar de 4,5% do PIB nos ltimos trs anos. De fato, a maior parte do aumento das transferncias de assistncia e previdncia se deu nos chamados benefcios de seguridade social em numerrio (isto , na soma dos benefcios do sistema geral da previdncia com os pagamentos do seguro-desemprego) que subiram perto de 2,5% do PIB nos ltimos doze anos (ver grfico 19). Alm deste ltimo aumento, nota-se tambm um incremento bastante rpido nos gastos com os benefcios aos deficientes e idosos (Loas e RMV), que mais do que dobraram de tamanho nos ltimos cinco anos (passando de 0,26% do PIB para 0,55% do PIB, de acordo com dados da Secretaria do Tesouro Nacional), e em programas assistenciais como o Bolsa Famlia. Cumpre notar, entretanto, que a magnitude destes ltimos aumentos pequena do ponto de vista macroeconmico, no se comparando com o incremento verificado nos benefcios do sistema geral da previdncia. Cumpre notar, ainda, que segundo Silveira (2008) esses ltimos so bastante progressivos do ponto de vista distributivo.
Grfico 17
Saques do FGTS (Dados anuais em % do PIB)
1.8 1.7 1.6 1.5 1.4 1.3 1.2 1.1 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Fonte: Caixa Econmica Federal e IBGE.
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Grfico 18
5.0 4.8 4.6 4.4 4.2 4.0 1996
Gastos com penses e aposentadorias de funciorios pblicos (Dados anuais em % do PIB)
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: IBGE e Santos (2008).
Grfico 19
Benefcios de seguridade social em numerrio (Dados anuais em % do PIB)

7.6 7.2 6.8 6.4 6.0 5.6 5.2 4.8 1996
Fonte: IBGE e Santos (2008).
1998
2000
2002
2004
2006
Chegamos, ento, s despesas das administraes pblicas com o pagamento de juros aos credores da dvida pblica. Os dados mais utilizados pelos especialistas em finanas pblicas neste caso so os produzidos pelo Banco Central, que tm a vantagem
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de ser divulgados mensalmente. Mas as contas nacionais integradas do IBGE anuais tambm trazem valores para essas variveis ainda que (em alguns anos, pelo menos) significativamente diferentes dos publicados pelo Banco Central, tendo em vista as diferenas nas metodologias utilizadas por ambas as instituies (ver tabela 4).28
TABELA 4
Juros lquidos pagos pelas administraes pblicas e PIB (Em R$ bilhes correntes)
1995 IBGE Banco Central (sem desv. cambial) PIB % do PIB (IBGE) % do PIB (Banco Central) 16,32 39,8 705,6 2,31 5,64 1996 24,01 38,9 844 2,84 4,61 1997 37,48 38,9 939,1 3,99 4,14 1998 47,44 66,8 979,3 4,84 6,82 1999 83,96 81,7 2000 62,8 74,4 2001 78,66 82 2002 97,29 104 2003 113,79 141,7 2004 ND 130,8 2005 115,58 155,7
1.065 1.179,5 1.302,1 1.477,8 1.699,9 1.941,4 2.147,2 7,88 7,67 5,32 6,31 6,04 6,30 6,58 7,04 6,69 8,34 ND 6,74 5,38 7,25
Fonte: I BGE (2004a), para os valores dos juros lquidos pagos pelas administraes pblicas no perodo 1995-1999; e IBGE (2007a), para os demais valores.
Terminamos esta seo notando que, quando se utiliza a srie do Banco Central do Brasil (ver tabela 4), percebe-se que o servio da dvida pblica brasileiro conquanto tenha permanecido muito alto para padres internacionais ao longo de todo o perodo 1995-2005 foi um dos determinantes importantes, embora no um determinante crucial, do aumento nos gastos pblicos no perodo em questo. Os dados das contas nacionais contam uma histria diferente, mostrando um crescimento de cerca de 3% do PIB de gastos financeiros no perodo 1995-2005. Ambas as bases de dados deixam perfeitamente claro, entretanto, que as despesas com o pagamento de juros aos credores da dvida pblica aumentaram expressivamente nos perodos marcados por crises cambiais agudas isto , 1998-1999 e 2002-2003.
4.3 O improvvel casamento dos interesses do capital nanceiro e dos pobres brasileiros e suas consequncias econmicas e sociais
comum que a criao e/ou a elevao das alquotas das contribuies sociais aps a Constituio de 1988 notadamente a criao Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (em 1989), do IPMF/CPMF (em 1993) e da Cide-Combustveis (em 2002), e os seguidos aumentos da alquota da Cofins (de 0,5% para 3%) e do PIS/ PASEP sejam avaliados como mecanismos de distoro do sistema tributrio. Sem pretender negar as ineficincias geradas pela cumulatividade de alguns desses tributos, acreditamos ser justo argumentar que este fenmeno no tem recebido
28. O clculo do Banco Central feito pela metodologia abaixo da linha (BANCO CENTRAL, 1999), enquanto o IBGE tenta compatibilizar os valores efetivamente pagos pelas administraes pblicas com os efetivamente recebidos pelos demais setores institucionais (IBGE, 2004b).
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o tratamento adequado sua dimenso histrica e social. Para se avaliar sua real importncia, fundamental resgatar, ainda que brevemente, parte da histria da construo dos direitos sociais no Brasil. Um dos maiores avanos inscritos na atual Constituio, em termos de direitos sociais, foi a criao um sistema integrado de seguridade social abrangendo a sade, a assistncia social e a previdncia (Art. 194, CF/88). Na sociedade europeia sistemas de maior envergadura foram erguidos no ps-Segunda Guerra Mundial e corresponderam ao estabelecimento de um pacto social que implicou a acentuada participao do Estado na promoo de benefcios sociais, de forma a proporcionar padres de vida mnimos populao. O Estado passou a promover a integrao social, garantindo tipos mnimos de renda (seguro contra doena, velhice, invalidez, acidente de trabalho, desemprego e morte) e tambm subsdios alimentares, sade, educao, habitao, que foram assegurados a todo cidado no mais como caridade, mas como direito de cidadania (VIANNA, 1998). A expresso Welfare State foi adotada pelos ingleses no fim da Segunda Guerra Mundial para assim designar um tempo em que,
[...] a sociedade se solidariza com o indivduo quando o mercado o coloca em dificuldades. Mais precisamente, o risco a que qualquer cidado, em princpio, est sujeito de no conseguir prover seu prprio sustento e cair na misria deixa de ser problema meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma responsabilidade social, pblica. O Estado de Bem-Estar assume a proteo social como direito de todos os cidados porque a coletividade decidiu pela incompatibilidade entre destituio e desenvolvimento (VIANNA, 1998, p. 11).
Historicamente, o Welfare State foi resultado de uma srie de fatores (polticos, econmicos, culturais, estruturais ou conjunturais) que se combinaram de forma especfica e diferenciada em cada pas. No caso do Brasil, h de se levar em conta que o momento da adoo de uma concepo ampliada de proteo social ocorreu na Constituio de 1988, momento em que foram introduzidas transformaes histricas no sistema de proteo social de amplo contedo democrtico. Mas, ao mesmo tempo, era um momento em que a credibilidade do Welfare State sofria profundos abalos nos pases desenvolvidos. As polticas sociais haviam sido atingidas por duros questionamentos quanto a sua eficincia em combater a pobreza e quanto ao aumento do volume dos gastos, que estaria provocando inflao e dficit pblico. Desregulamentao, privatizao e seletividade eram apontadas como os novos rumos que os sistemas de bem-estar deveriam seguir, de acordo com a viso neoliberal que se tornaria hegemnica l fora e aqui no pas. O fato de a seguridade social ter surgido, no Brasil, em um momento histrico de questionamento dos Welfare States europeus foi, sem dvida, um dos fatores que dificultaram, posteriormente, sua aceitao como prtica concreta do Estado.
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A incluso, entretanto, de um captulo na Carta de 1988 sobre a seguridade social foi o mais importante esforo de modernizao da histria da previdncia social brasileira. O sistema de seguridade financiado com receitas prprias, previstas na Constituio e a ele especificamente vinculadas (Art. 195 e incisos). Estava se dando naquele momento, ainda que apenas no plano da lei, um importante passo para a modernizao das relaes capitalistas no pas (TEIXEIRA, 2004). Um novo pacto social se estabeleceu a partir dali, com mudanas nas relaes entre Estado e sociedade. Ficava clara a construo de uma matriz constitucional de aproximao com o modelo de Estado de BemEstar Social. A sade e a assistncia social passaram a ser direitos do cidado e dever do Estado, e a previdncia, ao misturar contribuio com financiamento estatal, ampliava sua cobertura de modo a incluir parcela da populao at ento no atendida pelo sistema. O sistema de seguridade social visava enfrentar os graves problemas socioeconmicos do pas e que esto, ainda hoje, longe de ser superados. Os nveis elevados de concentrao da renda, o grande contingente de pessoas vivendo em condies miserveis e a inexistente capacidade de poupana da maioria da populao tornavam a seguridade social, baseada na noo de solidariedade e de cidadania, o caminho mais indicado para enfrentar estes problemas. A Constituio de 1988 significou um compromisso claro nesta direo. A diversificao das fontes de arrecadao do sistema de seguridade social, com a incluso de contribuies sociais incidentes sobre o lucro e o faturamento, foi uma conquista de grande importncia, porque a previdncia financiada unicamente pela folha de salrios entrou em crise nos anos 1980, quando a economia brasileira enfrentou recesso e o emprego desabou. O crescimento do desemprego, a queda do rendimento mdio real dos assalariados e o aumento do nmero de trabalhadores sem vnculo formal de trabalho mostraram a vulnerabilidade de um sistema de proteo social financiado exclusivamente por contribuies sobre a folha de salrios. Em 1988, foi o momento de reduzir a dependncia de receita s oscilaes do ciclo, uma vez que a massa salarial a varivel que mais se contrai nos perodos de queda dos nveis de atividade econmica. A diversidade da base de financiamento tinha tambm outra implicao importante. As contribuies ao sistema de seguridade que incidirem sobre o faturamento e o lucro, alm de ter uma base de clculo mais estvel do que a folha salarial, permitem uma redistribuio da carga de financiamento previdencirio entre os setores econmicos, pois contrabalanam a diminuio das contribuies patronais sobre a folha de salrios ocasionada pela introduo de tecnologia que reduz mo de obra nos setores de grande produo e lucratividade (BOSCHETTI, 2003).
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Diversificou-se, ento, a captao de receitas, com a incluso de contribuies sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apurao das loterias e, posteriormente, a movimentao financeira, para que no apenas a previdncia, mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse menos vulnervel ao ciclo econmico, fazendo que toda a sociedade contribusse para a manuteno das trs reas, consideradas direitos da cidadania e obrigao do Estado. Percebese, pois, claramente, que os constituintes de 1988 procuraram, a qualquer custo, garantir o financiamento da seguridade social. Tal prioridade fazia todo sentido: a seguridade social era vista na poca como uma prioridade fundamental da sociedade brasileira, um requisito para a construo de uma sociedade minimamente justa e civilizada.29 Para nossos propsitos, importante frisar que foi esse extremo cuidado dos constituintes em garantir os recursos necessrios ao financiamento da seguridade social que, anos mais tarde (notadamente na virada do sculo XX e no comeo do sculo XXI), acabou por gerar uma improvvel aliana entre os interesses do capital financeiro e dos pobres brasileiros. Com efeito, vimos anteriormente que por conta da opo da poltica macroeconmica pelo regime de cmbio fixo e do cenrio externo desfavorvel a economia brasileira foi sacudida por violentas crises cambiais em 1998-1999 e 2002-2003. Ademais, vimos que, em ambos os casos, a resposta da poltica econmica foi a mesma, combinando elevaes nas taxas de juros e na carga tributria bruta da economia por meio do aumento das alquotas das contribuies sociais existentes e/ou da criao de outras contribuies sociais. Em suma, a resposta da poltica econmica aos perodos de crise voltada para garantir a solvncia do estado brasileiro e impedir a interrupo do pagamento do servio da dvida pblica acabou por aumentar os recursos disponveis para a seguridade social e, portanto, viabilizou o aumento das transferncias pblicas para as camadas mais pobres da populao e, naturalmente, o pagamento em dia do servio da dvida pblica discutido na subseo 4.2. Este ltimo fato, por sua vez, de fundamental importncia, porque o aumento nas transferncias pblicas de renda para as pessoas mais pobres a principal causa da significativa melhora na distribuio da renda pessoal brasileira verificada nos ltimos anos (SOARES, 2006).
29. Nas palavras de Magalhes (2004, p. 3), A excepcionalidade se justicava pelo carter imperativo dos dispndios com a seguridade social, ditada pelo signicado exemplar dos objetivos sociais visados. Em ltima instncia, a Constituio determinou que o compromisso com o enfrentamento da questo da pobreza deveria converter-se em passivo pblico irrenuncivel, a contrapartida do dever da sociedade auente de nanciar a incluso social dos excludos.
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Nenhum desses elementos de economia poltica que nos parecem cruciais para entender a dinmica recente da tributao no Brasil enfatizado pelo diagnstico convencional discutido na seo 2 apresentada anteriormente,30 que enfatiza apenas os custos de eficincia do ajuste tributrio feito nos ltimos doze anos. Da o vis que identificamos neste. No queremos com essa afirmao minimizar os abalos sofridos pelo pacto federativo ao longo desse perodo (de reconcentrao de recursos em poder da Unio). Tampouco queremos negar a importncia das ineficincias potencialmente geradas pelo processo de elevao da carga tributria, ocorrido a partir de 1995. Tais custos e problemas nos parecem reais ainda que difceis de mensurar na prtica. Em particular, a literatura terica sobre finanas pblicas rica em argumentos em favor da existncia de um trade-off entre crescimento e distribuio de renda31 e nos parece possvel argumentar seguindo o diagnstico convencional discutido na seo 2 (e, particularmente, em GIAMBIAGI, 2006, p. 41) que o processo de elevao e de mudana de composio da carga tributria nos ltimos vinte anos pode ter impactado negativamente os incentivos ao investimento e, portanto, o crescimento da economia.32 O debate entre o crescimento e a distribuio no novo no Brasil.33 E comum entre os macroeconomistas certa impacincia com questes sociais, aparentemente derivada da noo de que o crescimento econmico (isto , do PIB) a chave para a resoluo da maior parte dos problemas nesta rea. Seguindo Spence (2008), entretanto, contra-argumentamos que: i) a noo apresentada s aproximadamente verdadeira quando os adjetivos alto e sustentvel so adicionados expresso crescimento econmico; ii) diversos tericos consideram diversos tipos de gastos pblicos sociais como investimentos em capital humano e, portanto, como determinantes importantes do nvel e da sustentabilidade do crescimento econmico no longo prazo; e iii) a manuteno de elevados nveis de desigualdade de renda e de oportunidades no parece ajudar nem o nvel nem a sustentabilidade do crescimento no longo prazo.34 Acreditamos que o debate brasileiro sobre finanas pblicas ganharia em qualidade se essas questes fossem discutidas com maior intensidade.
30. Embora Giambiagi (2006, p. 46) lamente explicitamente que o modelo brasileiro, seja baseado mais na distribuio que na criao de riqueza. Ainda segundo Giambiagi (ibid, loc. cit.), tal modelo privilegia o aumento dos gastos correntes, concentrados no assistencialismo e no aumento real da remunerao dos aposentados. Como dizia um amigo economista, estrangeiro, em visita ao Brasil h pouco tempo: Cada pas faz as suas opes. Com essa poltica, como se o Brasil estivesse fazendo um investimento no passado. 31. Ver, por exemplo, Drazen (2000, cap. 11). 32. Ainda que esses impactos negativos no apaream nos estudos economtricos existentes que utilizam sries de tempo dos dados agregados de investimento privado e carga tributria ou painis de empresas (SANTOS; PIRES, 2007; PIRES, 2008; RIBEIRO; VILA NOVA; GUEDES, 2008). 33. Ver, por exemplo, Langoni (1973) e Tolipan e Tinelli (1978). 34. Ver, sobre esse ponto, Drazen (2000, seo 11.6), Woo (2006, cap. 6) e Goni et al. (2008), inter alia. No se quer, com isso, implicar que a relao entre desigualdade e crescimento seja simples, entretanto. Ver, a esse respeito, Banerjee e Duo (2003).
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Terminamos por citar uma ltima caracterstica problemtica do diagnstico convencional sobre a tributao no Brasil, qual seja, a concepo da poltica econmica como uma varivel de deciso dos governos e, portanto, das elites com base em consideraes tecnocrticas e frequentemente no neutras do ponto de vista distributivo. Tal concepo, alm de reminiscente de perodos menos democrticos da histria brasileira, afronta diretamente a mensagem principal de vrios dos modelos tericos existentes sobre a determinao da carga tributria em sociedades democrticas que, no surpreendentemente, estabelecem uma relao direta entre a m distribuio da renda e o crescimento da carga tributria e dos gastos pblicos em democracias jovens como a brasileira.35 Parece-nos natural, em particular, assumir que governantes democraticamente eleitos so sensveis s justas demandas populares (e.g., por servios pblicos de sade, educao, saneamento, transportes, segurana, controle de desmatamentos etc.) apresentadas diariamente nos meios de comunicao.
5 Notas finais
Como a imensa maioria dos analistas, acreditamos que a Constituio de 1988 afetou decisivamente a dinmica da tributao brasileira nos ltimos vinte anos. Ademais, concordamos que essa dinmica est intrinsecamente ligada questo do financiamento da seguridade social alm, naturalmente, de ter sido influenciada pela resposta da poltica macroeconmica s seguidas crises econmicas (notadamente as crises de 1998-1999 e 2002-2003). Ao contrrio da maior parte dos analistas, entretanto, no acreditamos que o incremento da carga tributria brasileira, ocorrido nos ltimos doze anos, tenha sido necessariamente prejudicial aos interesses da maior parte dos brasileiros. Em particular, acreditamos que tal incremento cumpriu um papel importante na manuteno da estabilidade macroeconmica e na melhoria na distribuio pessoal da renda brasileira observadas na ltima dcada esta ltima causada pelo incremento do valor das transferncias pblicas s famlias mais pobres do pas. Parece-nos que ambos os fatores citados contribuem para aumentar e no para diminuir o potencial de crescimento de longo prazo da economia brasileira. Naturalmente, dizer isso no implica negar o fato que, de resto, nos parece bvio de que a tributao brasileira pode e deve ser simplificada e aperfeioada. Se essas reformas passam por revises no texto constitucional ou no, assunto para outro texto. Mas, certamente, no concordamos com a sabedoria convencional de que a Constituio de 1988 foi bem-intencionada do ponto de vista social, mas ingnua do ponto de vista econmico. Como mencionado na epgrafe de Daron Acemoglu e James Robinson que abre este texto, natural e racional
35. Essa a mensagem bsica, por exemplo, dos chamados modelos de eleitor mediano (PERSSON; TABELLINI, 2002). Acemoglu e Robinson (2005) e Woo (2005; 2006) tambm nos parecem referncias tericas importantes para a anlise do caso brasileiro.
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do ponto de vista econmico que os defensores das parcelas mais pobres da populao defendam veementemente garantias constitucionais dos direitos dessas pessoas. E que defensores dos interesses da elite concedam esses direitos quando em situao poltica precria como, por exemplo, em meio a greves e manifestaes populares crescentemente ruidosas ao fim de mais de duas dcadas de um regime militar flagrantemente impopular. Terminamos notando que, em nossa opinio, a legitimidade popular do sistema de seguridade social, hoje, torna-o relativamente impermevel a reformas liberalizantes que impliquem retrocesso de direitos sociais conquistados no passado. As implicaes econmico-tributrias deste fato vrias das quais discutidas ao longo deste trabalho so claramente muitas e muito importantes. Anlises isentas dessas implicaes devem necessariamente levar em considerao os avanos sociais financiados/tornados possveis pela arrecadao tributria, entretanto.
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captulo 4
A CF/88 e a infraestrutura econmica brasileira

Ricardo Pereira Soares* Carlos Alvares da Silva Campos Neto* Bolvar Pgo** Francesca Abreu*** Alfredo Eric Romminger****
1 A Constituio de 1988 e a concesso de servios pblicos
No Brasil, nas ltimas dcadas, a queda dos investimentos pblicos levou a uma crescente deteriorao da qualidade dos servios de utilidade pblica, exigindo vultosos recursos para recuperao, manuteno, operao e ampliao desses servios. Por isso, e em virtude da pequena capacidade de poupana do governo, o setor privado passou a ser considerado como uma alternativa para elevar os investimentos. Assim, as parcerias entre os setores pblicos e privados, especialmente, por meio de concesso da infraestrutura econmica, ganharam adeptos e passaram a ser consideradas como uma soluo para a crise fiscal e para aumentar a universalizao e a eficincia dos servios pblicos. Nesse quadro, a Constituio Federal de 1988 (CF/88), no Artigo 175, trata da concesso de servios pblicos, in verbis: Incumbe ao poder pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos. Este artigo estabelece que lei federal dispor sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso; os direitos dos usurios; a poltica tarifria; e a obrigao da concessionria de manter servio adequado. Por esse artigo, a CF de 1988 restabelece a possibilidade de empresas privadas prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licitao. O artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995, que, entre outras determinaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. Esta lei determina
* Tcnicos da Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) do Ipea. E-mails: ricardo.soares@ipea.gov.br e carlos.campos@ipea.gov.br. ** Tcnico da Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos (Dirur) do Ipea. E-mail: bolivar.pego@ipea.gov.br. *** Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD/Dirur) do Ipea. E-mail: francesca. abreu@ipea.gov.br. **** Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD/Diset) do Ipea. E-mail: alfredo.eric@ipea.gov.br.
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que os contratos de concesso explicitem os critrios e procedimentos para o reajuste e reviso das tarifas dos servios ofertados populao, visando manuteno do equilbrio econmico-financeiro (EEF) das empresas concessionrias. Outro aspecto inovador garantido pela lei, quando qualifica o que vem a ser servio adequado prestado pelo concessionrio, o direito dos usurios modicidade das tarifas. poltica tarifria cabe definir o valor da tarifa, que deve ser suficiente para atender a dois princpios: i) o de manter o equilbrio econmico-financeiro das empresas concessionrias, diante das prerrogativas do poder concedente de realizar atos que afetem o EEF dos contratos; e ii) o da modicidade tarifria, para no penalizar os usurios. Atender a estes princpios importante, porque alguns servios pblicos, sob a forma de monoplios naturais, quando transferidos para iniciativa privada, costumam exigir algum tipo de regulao para evitar que as empresas concessionrias explorem seu poder de mercado em potencial. Portanto, a questo central est em estabelecer um balano entre proteger o pblico de potenciais abusos de monoplios, mas garantindo que as empresas tenham oportunidade para obter retorno adequado sobre investimentos. O processo de concesso, na prtica, inicia-se com a publicao de competente edital, que detalha todas as questes referentes licitao e ao contrato. O edital destaca o objeto da licitao, o critrio de escolha do licitante vencedor, o prazo da concesso, o programa de investimentos com o respectivo cronograma de obras, as garantias exigidas das empresas participantes, a fiscalizao da concesso, relatrios etc. Esse processo tem continuidade com a licitao, quando os licitantes, aps detalhados estudos tcnicos e econmicofinanceiros, oferecem seus lances por meio da proposta comercial, visando obter a concesso do negcio. O processo concludo com a empresa vencedora assinando o contrato com o poder concedente, em que todas as regras esto explicitadas, inclusive a que garante que o valor da tarifa inicial suficiente para assegurar o equilbrio econmico-financeiro do contrato. O fato que, desde a promulgao da CF de 1988, o governo federal tem concedido explorao da iniciativa privada vrios servios pblicos. Inicialmente, as primeiras concesses confundem-se com o processo de privatizao de ativos da Unio correspondeu venda de empresas estatais que prestavam servio de utilidade pblica. Naquela fase, o comprador da empresa ficava com a concesso, como ocorreu com a privatizao de distribuidoras estaduais de energia eltrica, de hidreltricas, de empresas de comunicao, entre outras. A fase seguinte corresponde a leiles de concesso; o ganhador da licitao tem de constituir empresa para explorar o servio de utilidade pblica, como ocorreu com as licitaes para construo de hidreltricas, redes de transmisso, explorao de blocos petrolferos, concesses para recuperao e manuteno de rodovias, entre outros.
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Por fim, com a promulgao da Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que instituiu as normas gerais para licitao e contratao de parcerias pblico-privadas (PPP), o governo cria um mecanismo para viabilizar a participao privada em empreendimentos com pouca ou nenhuma rentabilidade financeira. Por isso, explicita que somente os empreendimentos que necessitam do comprometimento de recursos pblicos para pagamento ao parceiro privado podem ser classificados como tal. E refora este entendimento ao excluir da modalidade de PPP os projetos que tm retorno financeiro, mesmo que sejam executados e operados pelo setor privado. So projetos, como os anteriormente citados, que j eram concedidos livre iniciativa. Em suma, PPP um tipo de concesso que apresenta caractersticas distintas. Pela lei, podem-se constituir dois tipos de PPP por meio de contrato de concesso. Um na modalidade patrocinada e o outro na modalidade administrativa, nas quais: 1) Concesso patrocinada trata da prestao de servio pblico ao usurio, que paga pelo servio (tarifa) complementado pelo pagamento da autoridade pblica. 2) Concesso administrativa, em que o usurio da prestao do servio a prpria administrao pblica. A administrao adquire o servio com o objetivo de disponibiliz-lo gratuitamente ao cidado. No h, portanto, cobrana de tarifa do beneficirio. Na prtica, o governo federal ainda no conseguiu licitar nenhum projeto de PPP, e isso se deve, em grande medida, a dificuldades que devem ser superadas, entre elas: i) o modelo de contrato, que pela sua complexidade, ter de ser muito bem elaborado, de tal forma que garanta sociedade a prestao do servio pblico e ao ente privado, o retorno do investimento;1 ii) o projeto, que dever ser minuciosamente detalhado pelo governo para saber, entre outras questes, se o empreendimento ser proposto como PPP ou como concesso comum. Isso porque h uma diferena importante e s vezes tnue entre concesso e PPP ter ou no viabilidade financeira. Essa diferena depende das hipteses adotadas na elaborao do projeto, como: o volume de investimentos, as despesas operacionais e de manuteno e, principalmente, as estimativas de demanda.
1. Com relao ao modelo de contrato de PPP, cabe salientar trs aspectos: i) a complexidade natural de um contrato entre o setor pblico e a iniciativa privada, que entre outros itens deve considerar objetivos, metas, garantias, controles, parmetros de qualidade, nanciamentos, penalidades, responsabilidades e distribuio de benefcios; ii) o longo tempo de durao de cada contrato em PPP, que pode ser de at 35 anos, o que exige um esforo adicional de previso do comportamento das variveis constantes no contrato, especialmente as referentes ao seu equilbrio econmiconanceiro, incluindo os desembolsos a serem realizados pelo governo; e iii) os vrios tipos de empreendimentos, com caractersticas diferentes, que exigem estudos jurdicos, tcnicos e econmicos especcos. Assim, ser necessria a elaborao de modelos de contratos para cada tipo de empreendimento, que sirvam como referencial para o enquadramento das especicidades de cada caso.
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2 A Constituio e a concesso de servios pblicos
Ao longo desses vinte anos de Constituio Federal, vrios servios pblicos de infraestrutura econmica brasileira foram concedidos iniciativa privada. Para o presente trabalho, os servios pblicos a serem abordados so: 1) Setor eltrico privatizaes e concesses de hidreltricas, linhas de transmisso e distribuio de energia. 2) Setor aquavirio concesses de terminais porturios. 3) Setor de petrleo e gs concesso de blocos de pesquisa e explorao. 4) Setor ferrovirio privatizao e concesso. 5) Setor de telecomunicao privatizao e concesso. 6) Setor rodovirio concesso de rodovias. O enfoque principal do trabalho ser nos setores eltrico e rodovirio, enquanto os setores de telecomunicaes, aquavirio, petrleo e gs e ferrovirio sero abordados principalmente sobre o quadro institucional (legislao), financiamento e alocao de recursos e evoluo do mercado.
2.1 Setor eltrico brasileiro
Desde meados da dcada de 1980 que especialistas do setor eltrico brasileiro chamam a ateno para o risco de desabastecimento do mercado nacional, decorrente da forte reduo dos investimentos na ampliao do sistema. O objetivo deste item do trabalho fazer alguns comentrios sobre aspectos atuais do setor eltrico brasileiro. A reestruturao do setor eltrico brasileiro, ao longo da segunda metade dos anos 1990, visou recuperar a capacidade de investimento das empresas, melhorar a eficincia produtiva, a qualidade dos servios e reduzir a dvida pblica. Para tanto, o redesenho do setor teve como premissa a diviso das atividades de gerao, transmisso e distribuio em empresas especializadas em cada um destes segmentos. Adicionalmente, o novo modelo introduziu a figura dos agentes comercializadores de eletricidade, constitudo por empresas credenciadas para comprar e vender energia eltrica livremente no mercado. Tambm foram criadas trs novas entidades: Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) que o rgo regulador e fiscalizador de todas as relaes no setor, tendo iniciado suas atividades em dezembro de 1998; Operador Nacional do Sistema Eltrico (ONS) que controla de forma integrada toda a operao do sistema eltrico e vem operando desde agosto de 1998; e Administradora do Mercado Atacadista de Energia Eltrica (Asmae) que opera o Mercado Atacadista de Energia Eltrica (MAE), em que so livremente comercializados os excedentes de energia. Operou, com restries, entre setembro de 2000 e 2004 este tema ser retomado mais frente.
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A nova conformao setorial foi consequncia das anlises de quais segmentos podem funcionar em ambiente de competio. A concluso mostrou que, por suas caractersticas, os segmentos de gerao e comercializao so passveis de operarem competitivamente, com vrias empresas, enquanto os segmentos de transmisso e distribuio devem ter seus servios regulados pelo governo. Inicialmente, pensou-se que na transmisso, pela necessidade de garantir o livre acesso das empresas geradoras, a nica maneira de assegurar a competio entre elas seria se os servios de transmisso continuassem pertencendo ao poder pblico. Na distribuio, pela caracterstica de servio prestado em regime de monoplio, deveria continuar sendo regulado pelo poder concedente, com exposio gradativa competio. No segmento de comercializao, introduziu-se a figura dos agentes comercializadores de energia, que so empresas autorizadas, pela Aneel, a comprar e vender eletricidade. Com a reestruturao do setor, na dcada de 1990, empresas de energia eltrica controladas pelo governo federal e pelos governos estaduais passaram por profundo processo de mudanas. A concepo era de que as empresas seriam desverticalizadas (gerao, transmisso e distribuio), sofrendo processo de ciso, para posterior privatizao das empresas dos segmentos de gerao e distribuio, viabilizando a entrada dos novos agentes privados. De acordo com o modelo setorial, a rea de transmisso permaneceria como propriedade estatal; no entanto, as novas licitaes para projetos de expanso passaram a ser entregues iniciativa privada. A poltica de reforma e privatizao setorial teve incio com a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, chamada Lei das Concesses, que, alm de criar condies para maior participao de capitais privados, introduziu a competio na construo de novos projetos mediante regulamentao do regime de licitao das concesses, outorgadas, at ento, somente s concessionrias estaduais e federais. Teve prosseguimento com a aprovao do Decreto no 1.503, de 25 de maio de 1995, que incluiu o Sistema Eletrobrs no Programa Nacional de Desestatizao (PND) e orientou as privatizaes nos segmentos de gerao e distribuio. Foi reforada pela Lei no 9.074, de 7 de julho de 1995, que estabeleceu as bases legais para que os grandes consumidores possam comprar energia livremente. O Decreto no 2.003/1996 regulamentou a figura do produtor independente, pea-chave no novo sistema, alm de autorizar a venda da produo excedente do autoprodutor. Concomitantemente, iniciou-se, tambm em 1995, a elaborao, por parte de algumas unidades da Federao, dos seus Programas Estaduais de Desestatizao (PED), nos quais, em grande medida, incluram-se os ativos de suas concessionrias de energia eltrica. importante observar que, embora os estados detivessem 79% da propriedade dos ativos do segmento de distribuio, a situao de endividamento crnico generalizado permitiu ao governo federal impor uma poltica de privatizao das empresas eltricas estaduais, no curso da renegociao de suas dvidas.
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O governo federal promoveu alterao na nova conformao do setor eltrico, em agosto de 1999. Pelo que estava idealizado inicialmente, o segmento de transmisso, por suas caractersticas, permaneceria controlado e operado pelo poder pblico, mas decreto presidencial, de 23 de agosto de 1999, incluiu no PND empreendimentos de transmisso da Rede Bsica dos Sistemas Eltricos Interligados. A crescente necessidade de investimentos em linhas de transmisso, evidenciada com o blecaute ocorrido em 11 de maro de 1999, levou reviso do modelo concebido, antecipando a privatizao deste segmento por meio do decreto publicado em 23 de agosto do mesmo ano. Incluiuram-se no PND ativos da Rede Bsica do Sistema Interligado Nacional nos Estados do Par, So Paulo, Minas Gerais, Santa Catarina, Gois, Bahia, Tocantins, Maranho e Distrito Federal, os quais devem ser explorados mediante contrato de concesso a ser celebrado entre os vencedores dos processos licitatrios. Adicionalmente, os novos projetos de expanso esto sendo licitados para construo e explorao por parte da iniciativa privada. Vence o processo licitatrio o grupo ou empresa que oferece a menor tarifa de uso das linhas de transmisso aos agentes do mercado. Deve-se ressaltar que o processo de privatizao do segmento de gerao sofreu trs reveses que atrasaram sobremaneira a agenda preestabelecida. A demora na definio das regras para a operao do Mercado Atacadista de Energia Eltrica, que s foi concluda em fevereiro de 2000, deixou o mercado inseguro por falta de regras claras para o funcionamento do novo modelo setorial. Adicionalmente, a crise cambial de janeiro de 1999 e as mudanas macroeconmicas que se seguiram reduziram a atratividade dos leiles para os investidores estrangeiros. Embora estes tenham sido beneficiados pela reduo do volume de capitais em dlares a ser investido no pas, obtendo ganho de entrada considervel, a expectativa desfavorvel da economia tornava a rentabilidade futura incerta. O atraso no cronograma permitiu que se esperasse por condies mais propcias a estabilizao econmica para tornar a privatizao das geradoras mais atrativas. As dificuldades s foram contornadas com a deciso do BNDES de estender os financiamentos aos leiles tambm a grupos formados por capital estrangeiro, a partir de outubro de 1999. Como se pode observar, as modificaes introduzidas no segmento de gerao no apresentaram os resultados esperados em termos de privatizao de companhias federais e estaduais. No entanto, dois fatos amenizaram os resultados insatisfatrios: a atrao de capitais privados para formao de parcerias na construo de usinas hidreltricas (UHE) e o nmero expressivo de licitaes, concesses e autorizaes para instalao, ampliao e operao de usinas hidreltricas, centrais termeltricas (UTE) e pequenas centrais hidreltricas (PCH), com potncia instalada entre 1 MW e 30 MW.
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A distribuio de energia eltrica atividade regulada tcnica e economicamente pela Aneel. Na nova formatao setorial, ocorreram dezenove privatizaes de empresas de distribuio (1995-2000), tanto federais quanto estaduais. As empresas firmam contratos de concesso com a agncia reguladora, em que esto estipuladas as condies de explorao dos servios sob o enfoque tcnico e econmico-financeiro, inclusive a determinao dos nveis tarifrios. At o ano 2000 as empresas de distribuio vinham explorando os servios em regime de monoplio, com segmentao espacial do mercado. A competio no segmento de distribuio vem sendo implantada de forma gradativa, em que a Aneel vem concedendo liberdade de acesso aos agentes do mercado. Atualmente, todo consumidor localizado na zona geogrfica de abrangncia da distribuidora tem o direito de se conectar rede de distribuio e a empresa obrigada a prestar o servio, independentemente de o consumidor comprar dela ou de qualquer outra distribuidora. Assim, empresas com demanda instalada maior ou igual a 10 MW, ou novos consumidores a partir de 3 MW, e atendimento de tenso de no mnimo 69 KV so consideradas consumidoras livres, ou seja, esto legalmente autorizadas a escolher o fornecedor de energia eltrica que lhe oferecer melhores condies. Com a reestruturao do setor eltrico, surgiu a figura do Agente Comercializador de Energia, responsvel pela compra, importao, exportao e venda de energia eltrica a outros comercializadores ou a consumidores livres, por meio de contratos de longo prazo ou no mercado spot com preos livremente negociados de acordo com o montante de energia. Esta atividade, obviamente, est aberta competio. O ano de 2001 foi caracterizado pela grave crise de abastecimento do mercado consumidor de energia eltrica. Foram afetadas todas as categorias de consumidores: industrial, comercial, residencial e pblica. A gnese do problema est na interrupo dos financiamentos externos ao setor eltrico, no controle dos preos e tarifas dos bens e servios pblicos destacadamente energia eltrica para conter a inflao, que reduziram a capacidade de investimento do setor, desde a segunda metade da dcada de 1980. A grave crise fiscal que atingiu a administrao pblica fez que os investimentos se tornassem inferiores s necessidades impostas pelo crescimento da demanda; assim, assegurar o pleno abastecimento do mercado nacional passou a ficar cada vez mais difcil, j a partir de meados da dcada de 1990. O mercado consumidor de energia eltrica se deparou com a realidade concreta do racionamento, consequncia do insuficiente volume de recursos privados e pblicos aplicados no aumento da capacidade de gerao e transmisso instalada, ao longo de toda a dcada passada, para acompanhar o crescimento da demanda. Portanto, houve srio desequilbrio entre oferta e demanda de eletricidade, que, potencializado pelo baixo volume de chuvas, teve repercusses negativas sobre o
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nvel de atividade econmica, com reflexos depressivos sobre a produo industrial e o volume de vendas do comrcio. As projees iniciais de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), para 2001, variando de 4,5% a 5%, foram reduzidas para 1,5%. A reduo do volume de emprego, diante deste quadro, tornou-se inevitvel. O novo modelo do setor eltrico foi concebido tendo como diagnstico a incapacidade do Estado de prover recursos necessrios em decorrncia do esgotamento do esquema baseado no trip financiamento externo, tarifas e recursos oramentrios. A nova conformao setorial, baseada na livre iniciativa, ainda est incompleta, em que cerca de 80% do segmento de gerao permanece em poder do Estado. Como a implantao do novo modelo do setor no se completou, o aporte de recursos para investimento privado no est potencializado. Constatada, tardiamente, a gravidade da crise de abastecimento de energia eltrica, as medidas de resultados imediatos foram as de controle da demanda. Nesse sentido, passou a vigorar, a partir de junho, a obrigatoriedade de reduo do consumo, bastante conhecida no dia-a-dia de todos: reduo de consumo de 35% para os rgos pblicos, 20% para os consumidores residenciais e comerciais e 15% a 25% para as indstrias, de acordo com seu segmento, nas regies Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste. Os resultados obtidos com as metas de reduo foram bastante satisfatrios, o que afastou a implantao de medidas ainda mais drsticas, como os apages. Grande parte do esforo do governo foi concentrada na viabilizao dos projetos de construo de usinas termeltricas, principal item de investimento para garantir o suprimento do mercado. A alternativa de gerao de eletricidade de fonte trmica, principalmente o gs natural e o bagao de cana, tem maior vantagem por conta da necessidade de menores volumes de recursos financeiros e do prazo mais curto de maturao do investimento. O Programa Prioritrio de Termeltricas (PPT), lanado em fevereiro de 2000, previa a construo de 49 usinas, totalizando 15 mil MW, por meio de autorizao do poder concedente aos interessados do setor privado. O programa estava encontrando srias restries para deslanchar, dado que o setor privado colocou uma srie de dificuldades para aderir ao programa, tais como falta de transparncia nos preos do gs natural praticados pela Petrobras, inacessibilidade aos dutos de transporte, demora demasiada na aprovao da licena ambiental e, principalmente, garantia de compra e risco cambial. Aps um ano e meio de difceis negociaes com o setor privado e diante da grave crise de abastecimento, o governo teve de ceder s presses para que o PPT pudesse finalmente sair do papel. H de se mencionar que a Petrobras teve de ser acionada, transformando-se no instrumento do governo para alavancar os investimentos. Desta forma, a Estatal entrou como scia nos projetos, investiu recursos financeiros nas
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obras e ficou com o nus de vender a energia produzida. Em maro de 2001, a Aneel autorizou a Petrobras a deter at 100% do capital dos projetos termeltricos, pois, at ento, a estatal s podia participar dos empreendimentos como scia minoritria. Para atrair os investimentos privados aos projetos de usinas trmicas, o governo cedeu s presses, garantindo facilidades aos interessados. Dessa forma, os projetos inscritos no PPT contavam com vantagens como garantia de fornecimento do gs natural por perodo de vinte anos, contrato de compra da energia gerada por igual perodo, acesso, pelo BNDES, ao Programa de Apoio Financeiro a Investimentos Prioritrios no Setor Eltrico, e, principalmente, proteo contra variaes cambiais pelo prazo de doze meses. Na prtica, o risco cambial foi transferido para a Petrobras. Assim, o preo do gs para gerao trmica seria mantido por doze meses. Com relao s medidas tomadas no sentido de ampliar o parque de gerao hidreltrica, ressaltam-se os dois certames que a Aneel realizou em 2001, nos quais foram leiloadas dezenove outorgas para a construo e explorao de usinas hidreltricas, totalizando 4.956 MW, e autorizadas ampliaes da UHE Salto Santiago (710 MW) e da UHE Porto Primavera (165 MW), perfazendo 5.831 MW. Aes importantes foram desenvolvidas no sentido de viabilizar o incremento dos investimentos em linhas de transmisso (LTs). Naquele momento, este segmento era um dos principais gargalos do setor eltrico. Apesar de o sistema nacional encontrar-se quase totalmente interligado, exceo de algumas regies isoladas no norte do Pas, era urgente a necessidade de ampliar a capacidade instalada de LTs. A falta de mais capacidade de transmisso de energia eltrica agravou a situao de desabastecimento do mercado das regies Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste ao longo de 2001. Os nveis dos reservatrios das usinas hidreltricas das regies Sul e Norte estavam em patamares suficientes que permitiam ampliar a gerao eltrica que, se exportada para as regies de racionamento, aliviariam sobremaneira a crise de abastecimento. Esta soluo no pde ser viabilizada por conta da impossibilidade de transporte adicional de energia eltrica pelo Sistema Interligado Nacional. Mais uma alternativa da qual o governo lanou mo para ajudar a amenizar a crise de abastecimento de energia eltrica foi reforar o oramento de investimento das empresas estatais. Algumas das medidas tomadas pela Petrobras j foram anteriormente mencionadas. O objetivo era que as empresas estatais do setor eltrico tivessem mais recursos financeiros disponveis no caixa para levar frente um amplo programa de obras. Ao contrrio da prtica aplicada nos ltimos anos, por presso da rea econmica, o Sistema Eletrobrs que inclui Furnas, CHESF e Eletronorte foi liberado para novos investimentos, em que o governo encaminhou solicitao de crdito adicional extraordinrio de R$ 1,1 bilho, ainda para 2001.
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O que chamou ateno, pelo anteriormente exposto, foi a difcil situao financeira das empresas estatais, impedindo que os investimentos ocorressem no setor eltrico. Diante da crise de abastecimento, exatamente na capacidade financeira das empresas estatais (Petrobras e Sistema Eletrobrs) que vem a resposta mais eficaz no encaminhamento das solues do grande problema. Como consequncia das dificuldades enfrentadas, o ano de 2001 encerrouse sem novidades quanto s privatizaes previstas para o setor eltrico. As geradoras eltricas federais (Furnas, CHESF e Eletronorte), que ocupavam as atenes do setor no incio do ano, tiveram seus processos de privatizao atropelados pela crise no setor eltrico, o que inviabilizou qualquer possibilidade de realizao de licitaes. No mbito estadual, a grande expectativa era o leilo de privatizao da Companhia Paranaense de Energia Eltrica (Copel) que, aps duas tentativas fracassadas, foi adiado por tempo indeterminado pelo governo do Paran. A questo central que afeta o setor eltrico, que a crise de abastecimento fez transparecer, que o novo modelo desenhado para o setor ficou estagnado. Os sinais so evidentes: o vcuo regulatrio inibe os investimentos por parte da iniciativa privada; as privatizaes no ocorreram nos nveis previstos; a reforma na direo de um mercado aberto e competitivo caminhou a passos lentos; e o Mercado Atacadista de Energia Eltrica no conseguiu operar de fato. Isso significa que o setor eltrico permaneceu com indefinies em questes estratgicas. Com tantas incertezas no campo regulatrio, no h como atrair investidores privados, o que provocou a retomada dos investimentos governamentais. Diante desse quadro de dificuldades e das restries do setor privado para potencializar seus investimentos, o governo instituiu um comit no mbito da Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica (GCE) com o objetivo de rever a atual conformao do setor eltrico brasileiro. O comit foi incumbido de encaminhar propostas para corrigir disfuncionalidades e propor aperfeioamentos, mantendo-se os objetivos e princpios bsicos do modelo: aumento da oferta de energia assegurado por recursos privados, competio onde possvel (gerao e comercializao), regulao onde necessrio (distribuio e transmisso), rgo regulador independente e diversificao da matriz energtica. Deve-se ressaltar que as empresas concessionrias do setor eltrico, protegidas pelas clusulas contratuais, especialmente o equilbrio econmico-financeiro, foram ressarcidas das perdas, com os usurios sendo onerados nas suas tarifas: as distribuidoras recuperaram aproximadamente US$ 2,3 bilhes com prejuzos decorrentes do racionamento, sendo que quase US$ 1,6 bilho correspondeu reduo de receita provocada pela economia de energia por parte dos consumidores, e cerca de US$ 700 milhes foram relativos ao aumento dos custos no gerenciveis; as geradoras, por sua vez, compensaram perdas de aproximadamente
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US$ 1,3 bilho provocadas pela crise de energia. O BNDES concedeu financiamento s empresas eltricas no valor de 90% do montante de perdas com o racionamento de energia eltrica. As empresas foram autorizadas a pagar o emprstimo via aumento das tarifas cobradas dos consumidores, no sendo protegidos pela modicidade. Deve-se mencionar finalmente que, em maro de 2004, com a mudana no governo federal, por meio da Lei no 10.848, promoveram-se alteraes significativas no marco regulatrio do setor eltrico, destacadamente no que respeita comercializao de energia eltrica em ambiente regulado ou livre. Evidentemente que mudanas fortes no marco regulatrio provocam instabilidade na confiana dos investidores e dos financiadores, que requer tempo para assimilarem as novas regras. Portanto, h necessidade premente de atrair, de forma mais incisiva, os investimentos oriundos do setor privado por meio de concesses de servios pblicos. A preocupao que permanece quanto possibilidade de insuficincia de oferta do insumo eletricidade para abastecer o mercado no perodo 2009-2012. So razes para preocupao: i) economia aquecida; ii) falta de grandes projetos para entrar em operao; iii) dependncia de condies hidrolgicas favorveis; iv) Petrobras assumiu compromissos de fornecimento de gs acima de suas reais possibilidades de suprimento; e v) tendncia de alta do preo da energia.
2.2 Setor aquavirio
As mudanas trazidas pela Constituio de 1988 permitiram novamente o uso de concesses para o fornecimento dos servios essenciais de infraestrutura. O primeiro setor de infraestrutura brasileiro a ser beneficiado pela mudana foi o aquavirio. Em 1993, foi publicada a Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630, de 25 de fevereiro de 1993), que dispe, principalmente, sobre a explorao dos portos organizados e das instalaes porturias brasileiras. Tal lei representa um marco na evoluo porturia brasileira, principalmente, por redefinir a estrutura do sistema institucional aquavirio nacional. A partir desta lei, o sistema porturio comeou a ser reestruturado: Ministrio dos Transportes (MT) e a criao da Secretaria Especial dos Portos (SEP), da Agncia Nacional dos Transportes Aquavirios (ANTAQ) e, tambm, dos Conselhos de Autoridades Porturias (CAP). O MT ficou responsvel pela elaborao das diretrizes, formulao de polticas pblicas e pelo planejamento estratgico referentes ao setor do transporte aquavirio. A SEP foi criada pela Lei no 11.518, de 2007, competindo a ela assessorar direta e imediatamente o presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes para o desenvolvimento do setor aquavirio, promovendo sua fiscalizao e regulao (BRASIL, 2007a). Quanto ANTAQ, foi criada pela Lei no 10.233, de 2001, e tem como principais atribuies participar do processo de planejamento, fiscalizar e regular o setor (BRASIL, 2001).
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Na referida Lei no 10.233/2001, foi tambm criado o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), vinculado ao Ministrio dos Transportes, que tem em suas principais atribuies estabelecer normas e especificaes tcnicas para a manuteno, restaurao de terminais e instalaes porturias que no foram arrendados pela ANTAQ, alm de subsidiar o MT na formulao dos planos porturios gerais. Cabe ao DNIT, tambm, administrar, diretamente ou por meio de convnios de delegao ou cooperao, os programas de operao, manuteno, conservao, restaurao e reposio de infraestrutura de acesso, terminais e instalaes porturias fluviais e lacustres, excetuadas as outorgadas s Companhias Docas (BRASIL, 2001). Essas mudanas institucionais foram refletidas nos mais de 8.500 km de costa martima brasileira. Atualmente, o sistema porturio constitudo por portos com diversos regimes de concesso, delegao, autorizao e administrao, alm dos terminais privativos. Antes da dcada de 1990, antes da Lei das Concesses (Lei no 8.987/1995), no setor aquavirio, j existiam alguns portos que operavam por concesses privadas ou por concesses estaduais, como, por exemplo, Companhia Docas de Imbituba e o Porto de Suape, respectivamente (BNDES, 2001). No entanto, o nmero de concesses bem maior em 2008, entre elas esto: 40 terminais de uso privativo; 19 portos administrados por empresas vinculadas ao Ministrio dos Transportes, 14 portos com delegao a governos estaduais e municipais, trs portos com concesso a entidades privadas, dois portos com concesso a governos estaduais e um porto com autorizao a governo estadual (BRASIL, 2008a). Essa mudana, tambm representou uma alterao de como os investimentos eram feitos no setor aquavirio. Desde a dcada de 1950, a principal fonte de financiamento era de recursos pblicos, sendo o governo federal o principal investidor. A dcada de 1960 foi o perodo em que o setor mais recebeu investimentos. Em 1975, foi criada a Empresa de Portos do Brasil (Portobrs), que tinha a misso de construir, explorar e administrar os portos e vias navegveis de interior brasileiros, por meio de subsidirias, as Companhias Docas (MARCHETTI; PASTORI, 2006). A crise institucional no setor, na dcada de 1980, acabou sucateando a infraestrutura porturia, que recebeu seus ltimos investimentos no fim da dcada de 1970. Com a mudana institucional aps a dissoluo da Portobrs, pela Lei no 8.029/1990 (BRASIL, 1990) e a Lei dos Portos, o governo passou o controle dos portos aos estados, superintendncias e Companhias Docas. Na dcada de 1990, ocorreram vrias reformas e a busca por apoio e investimento do setor privado, por meio de concesses e arrendamentos. Isso requisitou melhoria na regulao porturia, avanos na privatizao de servios porturios, maior liberalizao e competitividade.
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Essa mudana fica visvel no crescimento do sistema porturio, que passou a movimentar volumes cada vez maiores, tanto em toneladas quanto em valor. A Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstria de Base (ABDIB) (2008) apresenta valores sobre a movimentao de toneladas de cargas do setor desde 1992 at o ano de 2007 (tabela 1). Verifica-se que, a partir de 1993, o crescimento na movimentao de cargas cada vez maior, com um novo choque a partir de 2001, com apenas duas quedas em 1996 e 1999. Os anos de 1993 e 2001 foram significativos para o sistema porturio, no primeiro entrou em vigor a Lei dos Portos e, no segundo, foi criada a ANTAQ, duas mudanas institucionais que ajudaram a melhorar a regulao do setor.
TABELA 1
Movimentao do total de cargas (1992-2007) (Em milhes de toneladas)
Movimentao do total de cargas 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 340,5 347,0 360,4 387,7 386,4 414,2 443,0 435,7 484,7 506,2 529,0 570,8 620,7 649,4 692,8 754,7 Fonte: ANTAQ (2008) apud ABDIB (2008). Elaborao: ABDIB (2008).
Apesar disso, no foi apenas o aumento da participao da iniciativa privada que ajudou o setor a crescer. O governo ainda tem papel fundamental para o desenvolvimento do sistema porturio. Houve uma diviso dos investimentos de modo que o setor privado ficou responsvel pela alocao de recursos em equipamentos e recuperao e manuteno das instalaes porturias, enquanto o governo continuou responsvel pela construo e manuteno da infraestrutura porturia. Entre os programas do governo voltados para o setor, tm-se: i) Agenda Portos; ii) Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT); e iii) Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). A Agenda Portos (incio de 2000) tinha como objetivo aprimorar o escoamento da produo, aumentando a eficincia das operaes porturias. O programa avaliou gargalos logsticos de dez portos de relevncia nacional e direcionou cerca de R$ 270 milhes para sanar tais gargalos, entre 2004 e 2006. Os portos atingidos pelo programa foram: Aratu, Itaqui, Salvador, Vitria, Rio de Janeiro, Sepetiba, Santos, Paranagu, Itaja, So Francisco do Sul e Rio Grande (KAPPEL, 2005). Pela Lei no 11.033/2004 foi institudo o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto) (2004-2011). O objetivo estimular a modernizao dos portos brasileiros com incentivos fiscais para a compra de equipamentos e mquinas mais modernas, por meio de benefcios como a suspenso de diversos tributos, entre eles: Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), impostos de importao, contribuio do Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP)
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e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins). Aps a carncia de cinco anos do fato gerador, os impostos II e IPI tornam-se isentos (BRASIL, 2004). Os beneficirios do Reporto so o operador porturio, o concessionrio de porto organizado, o arrendatrio de instalao porturia de uso pblico, a empresa autorizada a explorar instalao porturia, entre outros. O PNLT um plano para a infraestrutura brasileira de transporte que busca o desenvolvimento socioeconmico, com alcance nacional, envolvendo toda a cadeia logstica associada aos transportes para os anos de 2007 a 2023 (BRASIL, 2007a). O objetivo do governo com o PNLT recuperar o investimento em infraestrutura, retomando o processo de planejamento no setor, criando uma estrutura permanente de gesto do processo. Segundo Perrupato (2008), ao se confrontar o plano com as demandas do setor privado, os investimentos previstos para o perodo de 2008 a 2023 so de cerca de R$ 402 bilhes. Deste montante, R$ 40,5 bilhes (10%) sero destinados aos portos, sendo R$ 18,9 bilhes em 2008-2011, R$ 8,1 bilhes em 2012-2015 e R$ 13,5 bilhes aps 2015. Quanto ao PAC (2007-2010), um programa de governo destinado, principalmente, a incentivar investimentos do setor privado em diversos setores da economia, por meio de concesses simples, patrocinada, administrativa. De um total de R$ 503,9 bilhes de investimentos, o programa prev cerca de R$ 2,7 bilhes (0,5%) para o sistema porturio, a serem investidos em doze portos nos quatro anos de execuo do programa. Alm destes recursos, esto destinados, para a Marinha Mercante Brasileira, R$ 10,5 bilhes em todo o perodo de durao do PAC. Existe inteno do governo federal em fomentar a indstria naval brasileira, como forma de trazer desenvolvimento e crescimento econmico ao setor e ao pas, visto que, at ento, inexiste uma empresa nacional capaz de adentrar no mercado da indstria naval. O fomento indstria naval est a pleno vapor com a retomada das atividades no estado do Rio de Janeiro e, tambm, com a instalao do estaleiro Atlntico Sul no Porto de Suape (PE).
2.3 Setor petrleo e gs natural
A preocupao com uma poltica nacional de explorao do petrleo existe desde meados do sculo passado, com a poltica do setor definida pela Lei no 2.004, de 3 de outubro de 1953. A referida lei criou a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)2 sob regime de monoplio estatal, e traou a Poltica Nacional do Petrleo (BRASIL, 1953). Em 1988, a Constituio Federal ratificou o regime de monoplio estatal a viso nacionalista foi dominante durante o processo constituinte.
2. A Petrobras uma empresa estatal brasileira, de economia mista, que opera em 27 pases, no segmento de energia, prioritariamente nas reas de explorao, produo, reno, comercializao e transporte de petrleo e seus derivados no Brasil e no exterior, sediada no Rio de Janeiro. Seu lema atual Uma empresa integrada de energia que atua com responsabilidade social e ambiental. A empresa est em quarto lugar no ranking das maiores petrolferas de capital aberto do mundo, a terceira maior empresa do continente americano em valor de mercado e ocupa o sexto lugar entre as maiores empresas do mundo.
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O Estado brasileiro manteve seu monoplio sobre petrleo e gs at recentemente; porm, o debate sobre o tema sempre esteve dividido entre defensores do monoplio e os que acreditavam ser melhor para o pas abrir espao para a atuao de capital estrangeiro. Apenas em 1995, com o processo de desestatizao avanando forte, o Congresso Nacional brasileiro promulgou a Emenda Constitucional no 9, que alterou a redao do Artigo 177 da Constituio Federal de 1988, permitindo que as atividades no setor energtico (petrleo e gs), antes exclusivas do Estado, pudessem ser exercidas pela iniciativa privada, tambm. A quebra do monoplio sobre a explorao, a pesquisa, o transporte e o refino de petrleo e gs natural significou a possibilidade de a Unio poder contratar empresas pblicas ou privadas para executar tais atividades. Isso foi regulado pela Lei no 9.478/1997, conhecida como Lei do Petrleo, que determina que os servios mencionados podero ser exercidos por meio de concesses ou de autorizaes, por meio de empresas formadas sob leis brasileiras e que tenham sede e administrao no Brasil. Tal lei permitiu a quebra do monoplio, na prtica, pois a Unio passou a conceder a explorao para o setor privado. A Lei do Petrleo aborda mais do que apenas o petrleo, ela dispe tambm sobre a poltica energtica do pas, tendo como objetivo a utilizao racional da matriz energtica brasileira, segundo as seguintes diretrizes: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Preservar o interesse nacional. Promover o desenvolvimento. Proteger os consumidores e o meio ambiente. Garantir o provimento energtico. Incentivar a livre concorrncia. Atrair investimentos.
O planejamento e a elaborao da poltica do setor energtico (petrleo e gs) so de responsabilidade do governo federal, por meio do Ministrio de Minas e Energia (MME). Vinculado Presidncia da Repblica, foi criado, pela Lei no 9.478/1997, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE), presidido pelo ministro do MME. A funo do conselho prestar auxlio ao presidente, propondo polticas e medidas especficas, no mbito dos objetivos determinados pela Poltica Energtica Nacional. Outra instituio importante para o setor, criada pela Lei do Petrleo, foi a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP). O papel principal da ANP regular, contratar e fiscalizar as atividades econmicas da indstria de petrleo, gs natural e biocombustveis. A agncia reguladora a responsvel pelas licitaes e pela celebrao dos contratos de concesso para a explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs natural, em nome da Unio, segundo os termos da Lei do Petrleo.
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Assim, a abertura que ocorreu em 1997 permitiu a concesso da explorao de petrleo e de gs para o setor privado. Apesar disso, a Petrobras ainda a maior empresa do ramo no pas e uma das maiores do mundo. Tem batido recordes de receita nos ltimos anos e seus investimentos tm sido feitos em grande parte com recursos prprios (PETROBRAS, 2008). Segundo seu Relatrio Anual 2007, em 2006, a empresa investiu R$ 33,7 bilhes, aumentando os investimentos em 2007 para R$ 45,3 bilhes; e o objetivo manter esta taxa de crescimento nos investimentos. O novo plano de negcios da empresa prev um investimento de US$ 112,4 bilhes, de 2008 a 2012, um incremento de 29% em relao ao plano anterior (PETROBRAS, 2008). De fato, o crescimento nos investimentos e na produtividade da Petrobras devem-se, em parte, a tal quebra no monoplio. Bridgman, Gomes e Teixeira (2006) mostram que a ameaa de competio fez que a empresa se tornasse mais eficiente e a taxa de crescimento da produtividade do trabalho dobrasse. Desse modo, mesmo com o fim do monoplio na lei, a Petrobras ainda produz 97% do petrleo brasileiro, tambm, no refino, enfrentando pouca competio de fato. Entretanto, o ganho de produtividade foi grande, quando comparado ao perodo anterior lei, superando inclusive companhias petrolferas estrangeiras. Este aumento de produtividade permitiu, tambm, que a produo total de petrleo nacional superasse o consumo interno do produto, a chamada autossuficincia (grfico 1).
GRFICO 1
Evoluo do setor petrolfero brasileiro (1970-2006) (Petrleo 106 m3)
100
80
C onsumo total
60 Produo 40
20
0 1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
Fonte e elaborao: MME.
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Tambm percebe-se, no grfico 1, o impacto das crises de preos internacionais do petrleo, particularmente a de 1979, que forou o pas a alterar sua matriz energtica e aumentar a produo de petrleo a partir da dcada de 1980. Assim, naquela dcada, a produo petrolfera aumenta exponencialmente, enquanto o consumo se estabiliza, ou cresce menos que a produo. Esta mudana na matriz energtica nacional tambm pode ser vista no grfico 2, em que outras fontes de energia, no derivadas do petrleo, ganharam papel importante no pas, particularmente as fontes renovveis de energia, entre elas a eletricidade e o bagao de cana.
GRFICO 2
Evoluo do consumo nal por fonte energtica no pas (1970-2006) (Consumo nal por fonte %)
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1970 1973 Lenha 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 Baga o de cana lc ool Eletric idade Derivados de petrleo Outras
1997
2000
2003
2006
Fonte e elaborao: MME.
Alm da Petrobras, existem tambm aes do governo para investimento no setor. Entre elas, pode-se ressaltar, em Pesquisa & Desenvolvimento (P&D), a determinao da ANP de que as concessionrias devem direcionar recursos para esta rea. Desse modo, a partir de 1998, os contratos de concesso apresentam clusula sobre a obrigatoriedade. Por tais clusulas, as concessionrias precisam investir pelo menos 1% de sua receita bruta em P&D (ANP, 2005). O Programa de Acelerao do Crescimento tambm direcionar recursos para investir em petrleo e gs, visando atingir algumas metas, como a produo de 2,6 milhes de barris de petrleo por dia, e expandir em mais de 4 mil quilmetros a infraestrutura de gasodutos. Para tanto, entre 2007 e 2010, o programa
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planeja investir R$ 179 bilhes na produo e explorao de petrleo e gs, sendo R$ 93,4 bilhes para pesquisa e produo de petrleo, R$ 45,2 bilhes para refino, transporte e petroqumica e R$ 40,4 bilhes para a produo e transporte de gs natural (dutos). H de se ressaltar que, diante dos investimentos realizados e a realizar no setor petrleo, chegou-se a descobertas de grandes reservas, as chamadas reservas do pr-sal localizadas no litoral da regio Sudeste , que colocam o Brasil no grupo dos grandes produtores de petrleo. Com a identificao destas reservas, recomendvel rediscutir o marco regulatrio do setor, sem rompimento das regras e dos contratos firmados anteriormente, nas reas ainda no licitadas e que pertencem Unio. Este novo marco para o petrleo viria atender aos interesses socioeconmicos e ambientais do pas.
2.4 Setor ferrovirio
Criada em 1957, a Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) era responsvel por promover e gerir os interesses da Unio no setor de transportes, principalmente por meio da explorao destes servios. Em 1992, a Rede foi includa no processo de desestatizao (Decreto no 473, de 10 de maro de 1992) e, em 2007, foi extinta. Aps um longo perodo sem investimentos no setor, acarretando baixo desempenho operacional da Rede e deteriorao da qualidade dos servios ofertados, estes foram concedidos iniciativa privada (LANG, 2007). Em virtude da criao da Lei das Concesses (Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995), deu-se incio ao processo de privatizao das malhas da RFFSA (tabela 2), em maro de 1996, com o leilo da Malha Regional Oeste para a Concessionria Ferrovia Novoeste S.A.
TABELA 2
Malhas regionais 1. Oeste 2. Centro-Leste 3. Sudeste 4. Teresa Cristina 5. Sul 6. Nordeste 7. Paulista Total
Leilo das malhas da RFFSA e Ferrovia Paulista S.A. (Fepasa)

Data do leilo 5/3/1996 14/6/1996 20/9/1996 26/11/1996 13/12/1996 18/7/1997 10/11/1998 Concessionrias Ferrovia Novoeste S.A. Ferrovia Centro-Atlntica S.A. MRS Logstica S.A. Ferrovia Tereza Cristina S.A. Ferrovia Sul-Atlntico S.A.1 Companhia Ferroviria do Nordeste Ferrovias Bandeirantes S.A. Incio da operao 1o/7/1996 1o/9/1996 1o/12/1996 1o/2/1997 1o/3/1997 1o/1/1998 1o/1/1999 Extenso (Km) 1.621 7.080 1.674 164 6.586 4.534 4.236 25.895
Fonte: ANTF (2006) apud Confederao Nacional dos Transportes (CNT) (2007). Elaborao: CNT (2007). Nota: 1 A ferrovia denominada hoje de Amrica Latina Logstica do Brasil S.A. (ALL).
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Atualmente, o setor regulado pela Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) (Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001), a partir do Decreto no 4.130, de 13 de fevereiro de 2002. A agncia reguladora vinculada diretamente ao Ministrio dos Transportes e participa da fiscalizao das operaes e dos investimentos destinados ao setor. Como no setor aquavirio, o governo federal, o MT e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes possuem praticamente as mesmas atribuies perante o setor ferrovirio. Atuam no sistema ferrovirio brasileiro doze concessionrias com direito a operao, manuteno e investimento das malhas que detm. So elas: 1) Ferrovia Novoeste S.A.(Novoeste); 2) Ferrovia Centro-Atlntica (FCA); 3) MRS Logstica S.A.; 4) MRS, Ferrovia Tereza Cristina S.A. (FTC); 5) Amrica Latina Logstica do Brasil (ALL); 6) Estrada de Ferro Paran Oeste (Ferroeste); 7) Estrada de Ferro Vitria Minas (EFVM); 8) Estrada de Ferro Carajs (EFC); 9) Companhia Ferroviria do Nordeste (CFN); 10) Ferrovias Bandeirantes S.A. (Ferroban); 11) Ferrovias Norte Brasil S.A. (Ferronorte); e 12) VALEC/Subconcesso: Ferrovia Norte-Sul S.A. VALEC. A empresa pblica Engenharia, Construes e Ferrovias S.A. (VALEC) est na forma de sociedade por aes, vinculada ao Ministrio dos Transportes, que atualmente tem a concesso de construo e explorao da infraestrutura ferroviria: i) para a construo e operao da Ferrovia Norte-Sul 3.100 km de extenso, com incio em Belm (PA), indo at o municpio de Panorama (SP); ii) EF 246 1.500 km de extenso, cobrindo os municpios de Uruau (GO) at Vilhena (RO); iii) EF 267 750 km de extenso, que vai de Panorama (SP) at Porto Murtinho (MS); e iv) EF 334 1.500 km de extenso, indo de Ilhus (BA) at Alvorada (TO). Como forma de mostrar o comportamento do setor ferrovirio aps o incio de suas concesses iniciativa privada, podem ser vistos na tabela 3 os investimentos no setor por parte da Unio e das concessionrias do setor ferrovirio, alm de outros resultados relevantes ao quadro econmico do setor.
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TABELA 3
Resultados do setor Contineres movimentados Produo ferroviria (bilhes de TKU) Volume transportado (milhes de TU) Investimentos da Unio (R$ milhes) Investimentos das concessionrias (R$ milhes)
Resultados do setor ferrovirio desde o incio das concesses (1997-2007)

1997 3.459 137,2 1998 10.131 141,5 1999 59.805 138,9 2000 78.777 153,9 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 ND 257,4
99.053 106.690 135.770 159.190 189.050 205.370 161,8 167,7 180,5 202,5 221,2 232,3
253,3
259,3
256
288,1
291,6
315,8
336,4
368,4
386
404,3
445,2
560
499
583
673
824
724
1.124
1.966
3.158
2.350
2.737
398
386
538
617
766
668
1.089
1.958
3.114
2.221
2.597
Fonte e elaborao: ANTF (2009). Obs.: ND = no disponvel; TKU = tonelada por quilmetro til; e TU = toneladas teis.
So destaques na tabela 3 duas variveis: movimentao de contineres e investimentos. A primeira teve um crescimento significativo no perodo 19972006. Isso se deve ao volume de investimento realizado no perodo tanto pelo setor pblico quanto pelo privado. Entretanto, no caso do setor pblico, parte deste investimento no necessariamente no setor produtivo e, sim, no pagamento de passivos (particularmente os trabalhistas) que viabilizaram a privatizao do setor (ao assumir esses passivos o governo desonerou o setor privado). Atualmente, o setor ferrovirio brasileiro est inserido na programao de investimentos do PNLT e do PAC. No PNLT (2007-2023), segundo Perrupato (2008), do montante destinado a infraestrutura de transportes, que R$ 402 bilhes, aproximadamente R$ 245,02 bilhes (60,9% do total), sero destinados ao setor ferrovirio, sendo R$ 45,5 bilhes em 2008-2011, R$ 158,9 bilhes em 2012-2015 e R$ 40,6 bilhes aps 2015. Para o PAC (2007-2010), h uma previso de aproximadamente R$ 7,9 bilhes para a construo de cerca de 2.500 km de malha ferroviria.
2.5 Setor de telecomunicaes
O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes foi institudo em 1962, pela Lei no 4.117, e a partir dele foi criada a Empresa Brasileira de Telecomunicaes (Embratel S.A.), responsvel pelos servios de telecomunicao interestaduais e internacionais (longa distncia). O servio de telefonia urbana ficou a cargo da empresa Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs) e suas concessionrias estaduais. A Telebrs era uma sociedade de economia mista, criada pela Lei no 5.792/1972, que instituiu a poltica de explorao de servios de telecomunicaes e determinou que estes servios
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O setor que antes era explorado pela Unio, por meio, principalmente, de suas empresas-polo e a Embratel, pertencentes ao sistema Telebrs, pde ser explorado pela iniciativa privada, desonerando os cofres pblicos brasileiros pela baixa eficincia do setor, a partir da mudana da Constituio Brasileira, em 1995, e com as promulgaes da Lei Mnima e da Lei Geral de Telecomunicaes visavam reduzir a mquina estatal brasileira. Aprovada em 1997, a Lei Geral de Telecomunicaes (Lei no 9.472) dispe sobre a organizao dos servios de telecomunicaes, a criao e o funcionamento de um rgo regulador, alm de definir as linhas gerais de outros aspectos institucionais do setor de telecomunicaes. O Sistema Telebrs foi privatizado no dia 29 de julho de 1998 e, a partir de ento, o servio de telecomunicaes passou a ser prestado, mediante concesso ou permisso, pela iniciativa privada, em mbito local, regional, nacional e/ou internacional. Essa lei trata, principalmente, da fiscalizao, comercializao, utilizao dos servios de telecomunicaes, bem como do uso dos recursos de rbita e espectros de radiofrequncia. O setor de telecomunicaes passou a ser regulado e fiscalizado pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), que diretamente vinculada ao Ministrio das Comunicaes. Este tem a responsabilidade de estabelecer as diretrizes e elaborar as polticas pblicas para as telecomunicaes. A tabela 4 mostra o comportamento de alguns indicadores do setor de telecomunicaes aps o incio de suas concesses iniciativa privada, tais como: i) expanso das telecomunicaes; ii) oferta de servio mvel; iii) nmero de estaes de radiodifuso etc.
TABELA 4
Indicadores Expanso do setor Densidade total de telefones (telefones/100 hab.) Servio mvel Densidade telefnica (acesso/100 hab.) Televiso por assinatura Densidade servio TV por assinatura (assinatura/100 domiclios) Radiodifuso (estaes) Rdios em geral (estao) 4,7 6,0 6,2 6,5 7,7 8,0 7,7 7,6 7,9 8,3 8,9 10,2 1,7 2,8 4,5 9,1 14,0 17,0 20,3 26,2 36,6 46,6 53,2 63,6 11,0 13,4 16,8 24,2 32,4 39,0 42,9 48,3 58,7 68,1 73,9 84,3
fossem explorados pela Unio, diretamente ou mediante concesso ou autorizao. Em cada estado existia uma empresa-polo e foram incorporadas companhias telefnicas existentes.
Resultados do setor de telecomunicaes (1996-2007)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2.976 3.010 3.011 3.020 3.077 4.376 5.470 5.919 6.278 6.612 7.186 7.691
Fonte e elaborao: Ministrio das Comunicaes (2008).
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Como pode ser observada pela tabela 4, a oferta de servios aumentou consideravelmente. Todos os indicadores tiveram elevado crescimento, destacadamente a densidade do servio mvel celular, chegando, em 2007, a 63,7 telefones por cada 100 habitantes, contra 1,7 em 1996. Em segundo lugar, est a expanso do setor, saindo de 11, em 1996, para 84,3 telefones fixos por 100 habitantes em 2007. Trs pontos ficaram constatados aps a privatizao do setor de telecomunicaes no Brasil, quando comparadas ao perodo pr-privatizao: 1) Acesso ao servio mais barato e rpido. 2) Tarifas esto mais altas. 3) Consumidor tem dificuldade no atendimento s suas reclamaes. Mesmo aps o processo de delegao dos servios de telecomunicao iniciativa privada, o governo federal manteve os investimentos destinados melhoria da qualidade dos servios. Segundo o Ministrio das Comunicaes, esto em vigor dois programas de governo destinados a este setor: o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST) (Lei no 9.998, de 17 de agosto de 2000) e o Fundo para Inovao Tecnolgica em Telecomunicaes (Funttel) (Lei no 10.052, de 28 de novembro de 2000). Segundo o prprio Ministrio das Comunicaes, por meio de sua Transparncia Pblica, entre 2005 a 2008 (julho), o montante destinado ao FUST foi de R$ 3,1 bilhes, no sendo pago qualquer montante, ao longo desses anos (TRANSPARNCIA PBLICA, 2009). Para o Funttel foi destinado um montante de R$ 1 bilho, entre 2005 e 2008 (julho), sendo que foi executado pelo setor um valor de R$ 273,2 milhes. A causa principal da baixa execuo est no constante contingenciamento realizado pelo governo federal para atingir as metas de supervit primrio (TERUYA, 2006).
2.5.1 Consideraes relevantes
A partir da Constituio de 1988, a infraestrutura econmica (setores aquavirio, petrleo e gs natural, ferrovirio e telecomunicaes) teve impactos diferentes, tais como: sistema misto, com participao pblica e privada no setor aquavirio; manuteno da elevada participao da Petrobras, aps a quebra do monoplio (Lei do Petrleo); e privatizao nas ferrovias e telecomunicaes. No caso do setor aquavirio, o regime das concesses implantado viabilizou a parceria pblica e privada. O setor pblico (Unio, estados e municpios), na maioria dos casos, est responsvel pela infraestrutura porturia e seus acessos, enquanto o setor privado ficou com a gesto dos terminais. Tal parceria est trazendo mais eficincia para o setor, traduzida em maior
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quantidade de carga embarcada e desembarcada, menor tempo de operao, reduo de tarifas porturias e de acidentes e maior mecanizao dos terminais. Quanto ao setor petrleo, mesmo com a quebra do monoplio da Petrobras, esta continua sendo a maior empresa em suas principais atividades: pesquisa, explorao, transporte, refino, distribuio, importao e exportao. Sua insero no setor produtivo de petrleo e gs natural muito grande e bem estruturada, permitindo, assim, que tenha vantagens em conhecimento e custos relativos a outras empresas que operam no territrio brasileiro. Como a Unio a maior acionista, torna a empresa preferencial quanto s estratgias de poltica energtica. Energia pode ser considerada um instrumento de segurana nacional. Finalmente, no caso do setor ferrovirio e de telecomunicao, a privatizao foi o fator que mudou os quadros de expanso de ambos. A mudana regulatria associada a novas tecnologias tornou os setores mais dinmicos, principalmente o de telecomunicaes. Os investimentos privados aconteceram em grande monta proporcionando a ampliao da oferta de servios. H, ainda, uma demanda reprimida nestes dois setores, contribuindo, assim, para a elevao das tarifas e, particularmente, no setor de telecomunicaes est comeando o processo de concentrao de empresas. Esse processo poder contribuir para a no reduo dos preos dos servios.
2.6 Concesses de rodovias no Brasil
Efetivamente, a concesso da infraestrutura rodoviria foi motivada pela escassez de recursos pblicos, que levou a uma crescente deteriorao da qualidade das rodovias, exigindo vultosos investimentos na malha. Desde 1995, o governo federal e os governos estaduais fazem a atrao de recursos privados por meio de concesses rodovirias, para as estradas de elevado fluxo de veculos, pois somente essas rodovias proporcionam o retorno financeiro que viabiliza o interesse da iniciativa privada no negcio da concesso rodoviria. Com relao PPP, cabe destacar que o governo federal no conseguiu constituir nenhuma. Chegou a lanar, em setembro de 2006, um edital para as rodovias BR-116 e 324, na Bahia que pretendia recuperar 638 quilmetros de estradas, desde a divisa de Minas Gerais com a Bahia at Salvador. Porm, semelhana das obras da Ferrovia Norte-Sul que o governo desistiu de fazer por meio de PPP, o Ministrio dos Transportes anunciou, em julho de 2007, aps a realizao das audincias pblicas, que o governo abdicou de fazer uma PPP para recuperar as referidas BRs. O ministro dos transportes comunicou que as rodovias so viveis economicamente e podem ser repassadas iniciativa privada por concesso comum, ou seja, sem necessidade de investir dinheiro pblico (Folha OnLine, 2007).
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O estado pioneiro foi So Paulo, com assinatura da PPP para a linha 4 do Metr, em novembro de 2006. O governo de So Paulo enfrentou dificuldades que atrasaram a efetivao da parceria, como exigncia de maior prazo para a consulta pblica, depois de realizar uma mudana no edital, e a disputa na Justia contra contestaes de que os projetos seriam onerosos. A unidade da Federao que saiu frente no setor rodovirio foi Minas Gerais, que, em maio de 2007, assinou com um grupo privado o contrato da primeira PPP rodoviria do pas, beneficiando 372 quilmetros da MG-50, que liga o sudoeste do Estado de Minas Gerais ao noroeste do Estado de So Paulo. Outras PPPs tambm merecem ser citadas, como a do emissrio submarino de dejetos na Bahia e a operao e expanso do servio de esgotos do Municpio de Rio Claro (SP). Todas essas PPPs so concesses patrocinadas, medida que os usurios pagam tarifas pelos servios prestados, sendo que as receitas das concessionrias so complementadas com aportes de recursos por parte do poder concedente. Destaque-se, ainda, a variedade de empreendimentos que podem ser implementados como PPP, com caractersticas distintas, que exigem estudos jurdicos, tcnicos e econmicos especficos, demonstrando a complexidade da alternativa.
2.6.1 Concesses de rodovias federais
O governo brasileiro iniciou, em 1995, o Programa de Concesso de Rodovias Federais para a iniciativa privada. O vencedor da licitao tem sido escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio, com prazos prefixados de 20 a 25 anos, com base em um plano de investimentos que contempla tambm exigncias de critrios de segurana das rodovias, que deve ser parcialmente cumprido em tempo prvio ao incio da cobrana de pedgio. Neste caso, o edital tambm deve considerar o nmero e a localizao das praas de pedgio, o tipo de atendimento pr-hospitalar, o sistema de telefonia de emergncia, entre outras questes. O programa foi iniciado com a concesso da Rio-Petrpolis-Juiz de Fora, em 1995. No ano seguinte, prosseguiu com a transferncia da rodovia Presidente Dutra (Rio-So Paulo), da Ponte Rio-Niteri e da rodovia Rio-Terespolis-Alm Paraba. Esta etapa foi concluda em 1997, com a Osrio-Porto Alegre-Acesso Guaba (tabela 5). Esta etapa representou a transferncia de 856,4 quilmetros de estradas iniciativa privada. As concessionrias tiveram como obrigao realizar investimentos nos seis primeiros meses. Sempre que necessrio, devem executar obras emergenciais e de recuperao. Em contrapartida, ganharam o direito de cobrar tarifas de pedgio aps o primeiro semestre. Os valores tm reajuste anual ou podem ser alterados a qualquer momento, de acordo com as regras de reviso de tarifa, ambos previstos em contrato.
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TABELA 5
Concesses rodovirias implementadas pelo governo federal
Trecho rodovirio Rio-Petrpolis-Juiz de Fora Ponte Rio-Niteri Presidente Dutra Rio-TerespolisAlm Paraba Osrio-Porto AlegreAcesso Guaba Total Extenso (Km) 179,7 13,2 406,8 144,4 112,3 856,4 Fonte: Pires e Giambiagi (2000). Elaborao dos autores. Prazo 25 20 25 25 20 Concessionria Concer Ponte Nova Dutra CRT Concepa Incio 31/10/1995 17/8/1996 1o/8/1996 2/9/1996 26/10/1997
Somente no fim de 2007 ocorreu a segunda etapa de concesses de rodovias federais quando foram licitados sete trechos de rodovias, cerca de 2.600 quilmetros, com prazo de concesso preestabelecido em 25 anos para cada trecho.
2.6.2 Concesses de rodovias estaduais
As concesses de rodovias tambm tm sido realizadas por vrios estados. Em parte como consequncia da Lei no 9.277/1996, que autorizou a Unio a delegar aos estados a administrao e a explorao de trechos de rodovias ou obras rodovirias. As rodovias federais foram delegadas aos Estados do Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. No processo de concesses de rodovias estaduais foram privatizados 9.644 quilmetros, sendo que, no Estado de So Paulo, foram transferidos para a administrao privada 3.897 quilmetros. No Rio Grande do Sul, o programa de concesses rodovirias comeou em 1995 e envolveu 2.403 quilmetros de rodovias e o prazo adotado foi de 15 anos. No Paran, foram concedidos 2.495 quilmetros e o prazo de concesses adotado foi de 24 anos. Existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro (Via Lagos e Via Municipal Urbana Linha Amarela), no Esprito Santo (Rodosol) e na Bahia (Linha Verde) (tabela 6).
TABELA 6
Concesses rodovirias por estado
Estado So Paulo Paran Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Bahia Esprito Santo Total Fonte: Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias (ABCR). Elaborao dos autores com base nos dados disponveis em www.abcr.org.br em 2004. Km 3.897 2.495 2.403 564 217 68 9.644
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2.7 Praas de pedgio em operao
A poltica de concesso tem melhorado as condies das rodovias pedagiadas; porm, chama ateno o grande nmero de praas de pedgio que surgiram nos ltimos anos, principalmente nas regies Sudeste e Sul. Pela tabela 7, constata-se que, em dez anos da poltica de concesso de rodovias, at o incio de 2006, surgiram mais de 320 pontos de cobrana de pedgio no Brasil, sendo que o governo federal constituiu 39 nas regies Sul e Sudeste. As restantes, 282, so concesses estaduais, concentradas tambm nestas regies, sendo 153 em So Paulo, 57 no Rio Grande do Sul, 52 no Paran e doze no Rio de Janeiro. Essas praas de pedgio, administradas por concessionrias privadas, controlam cerca de 90% das estradas com pista dupla, respondendo por algo em torno de 40% do trfego de veculos nas rodovias brasileiras, embora signifique apenas 6% da malha rodoviria nacional.3 Em suma, a concesso de rodovias ao setor privado resolve parcialmente a questo da infraestrutura rodoviria, uma vez que a maior parte das estradas, devido a seu elevado nmero e pequena densidade do fluxo de veculos, no passvel de ser concedida explorao da iniciativa privada.
TABELA 7
Praas de pedgio em operao no Brasil
Concedente Governo federal So Paulo Rio Grande do Sul Paran Rio de Janeiro Esprito Santo Cear Bahia Mato Grosso do Sul Total Unidirecionais 5 35 5 1 1 47 Bidirecionais 17 59 26 26 6 2 1 137 Total1 39 153 57 52 12 4 2 1 1 321
Fonte: www.ntcelogistca.org.br, consultado em 1o set. 2005. Elaborao dos autores. Nota: 1 As praas de pedgio bidirecionais foram contadas em dobro, pois cobram nos dois sentidos.
2.7.1 Sistemtica para estabelecer o valor inicial do pedgio
O contrato de concesso de servio pblico tem por objeto a transferncia da execuo de um servio do poder pblico ao particular, que se remunerar dos gastos com o empreendimento, a includos os ganhos normais do negcio, por meio de uma tarifa cobrada dos usurios.
3. Extrado da matria Em 2001 mais de 500 milhes de veculos pagaram pedgio nas estradas concedidas para a iniciativa privada. Disponvel em: <www.estradas.com.br>.
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Esse tipo de contrato trata, normalmente, de um monoplio natural, em que o nico provedor de um determinado servio de infraestrutura como o caso, por exemplo, do concessionrio de uma rodovia que investe na sua construo, recuperao, operao e manuteno remunera-se por meio da cobrana de tarifa. Alguns servios pblicos, sob a forma de monoplios naturais, quando transferidos para iniciativa privada, costumam exigir algum tipo de controle, evitando que a empresa explore seu poder de mercado. A questo central est em estabelecer um balano entre proteger o usurio de potenciais abusos de monoplios, mas garantindo que as empresas privadas possam obter retorno adequado dos investimentos. Neste caso, ganha importncia a regulao, que assume o papel crucial de garantir, por meio de mecanismos administrativos (licitao, atualizao de tarifas, contratos de concesso etc.), a eficincia do empreendimento e o equilbrio econmico-financeiro da concesso. Ademais, busca disciplinar a apropriao da renda de monoplio em prol do concessionrio e dos usurios.4 Um mecanismo adotado para evitar que a renda de monoplio seja apropriada pelo concessionrio o processo licitatrio, que tem o objetivo de reproduzir as condies de concorrncia por meio da competio pela entrada no mercado, permitindo que, desta forma, as rendas de monoplio sejam dissipadas e os usurios possam se beneficiar de tarifas mais baixas do servio oferecido em regime de monoplio natural. As observaes relativas reduo das tarifas no momento da licitao encontram correspondncia nos trabalhos de Demsetz (1968) e Posner (1972), que so as referncias bsicas do argumento de que o problema do monoplio natural, a exemplo da concesso de rodovias, pode ser contornado pela utilizao de um leilo, que antecede a outorga da concesso para explorar o monoplio, quela empresa que se prope a ofertar o servio em melhores condies para os usurios. Demsetz sugere que o processo pelo qual uma empresa interessada na prestao de um servio pblico assegura um monoplio natural pode ser comparado ao de um leilo. Os concorrentes no podem fixar, no momento da licitao, preos de monoplio, sob pena de serem derrotados no leilo para a conquista do mercado. O preo vencedor, portanto, dever refletir o custo mdio da produo para a dimenso do mercado em pauta. Neste sentido, a concorrncia estaria presente mesmo no monoplio natural. Por isso, os contratos que resultariam dos leiles de concesses fixariam as tarifas dos servios a serem prestados muito prximos dos preos praticados em regime de concorrncia.
4. No caso do critrio de licitao de maior valor de outorga, o poder concedente tambm se benecia da renda gerada pelo empreendimento.
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Para os autores, os leiles seriam um mecanismo pelo qual se torna possvel fazer que a competio pelos mercados ou seja, a disputa de empresas privadas pela concesso para explorar um dado servio, vencida por aquela que se propusesse a fornec-lo pelo menor preo substitua adequadamente a concorrncia no mercado considerada ausente em uma situao de monoplio natural. Tradicionalmente, possvel identificar quatro modelos bsicos de licitao de concesso de monoplios naturais: a disputa pela menor tarifa; a disputa pelo menor prazo da concesso; o maior valor de outorga; e a combinao dos trs critrios anteriores. Pela tabela 8, observa-se que, na experincia brasileira, apenas o critrio de menor prazo da concesso no foi utilizado na definio do licitante vencedor, at porque a Lei das Concesses no considera o prazo como um critrio de julgamento das licitaes. Constata-se que os prazos variaram de 15 a 25 anos, como opo preestabelecida pelo rgo concedente, sem uma justificativa tcnica ou econmica.
TABELA 8
Critrios de licitao de concesso de rodovias no Brasil
rgo concedente Governo federal So Paulo Paran Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Fonte: Britto e Arajo (2003). Elaborao dos autores. Menor tarifa Menor tarifa e valor xo de outorga Maior extenso de trechos com tarifa pr-xada Maior extenso de trechos com tarifa pr-xada Maior valor de outorga, dia/sazonal Critrio de licitao Durao do contrato 20 e 25 anos 20 anos 24 anos 15 anos 25 anos
A tabela 8 mostra que apenas o governo federal utilizou o critrio de menor tarifa de pedgio, que aquele que apresenta maior preocupao com os usurios. Os governos estaduais procuraram, nas concesses, obter uma receita adicional extrada dos usurios das rodovias pedagiadas. So Paulo combinou o menor valor de tarifa com recebimento fixo da concessionria. O Rio de Janeiro usou como critrio o maior valor de outorga. Enquanto os estados do Sul incluram como responsabilidade das concessionrias a recuperao e manuteno de trechos de estradas no pedagiadas, transferindo para os usurios os encargos. Uma frmula simplificada, para fins de apresentao, mostra como as empresas participantes de licitao, do governo federal, podem calcular o valor inicial da tarifa de pedgio. Ela expressa a relao entre os investimentos iniciais, os custos futuros (manuteno, operao, restaurao, amortizao e depreciao) e a remunerao do capital, projetados para cada ano, sobre o fluxo de veculos para o prazo da concesso. Este fluxo baseia-se nas observaes iniciais do trfego na rodovia e projetado para o perodo da concesso segundo uma taxa de crescimento r. A frmula representada matematicamente por:
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Ped = Iinicial + S Cfut (1+ i)n + S Rfut (1+ i)n S Finicial (1+r)n
em que: Ped = tarifa inicial de pedgio; Iinicial = investimentos iniciais; Cfut = custos futuros; Rfut = remunerao do capital do concessionrio; i = taxa de desconto, para clculo do valor presente; Finicial = fluxo observado na rodovia; r = taxa de crescimento do fluxo de veculos; e n = prazo da concesso.
(1)
Essa tarifa inicial de pedgio, definida em licitao, em princpio, tambm atenderia ao requisito legal da modicidade da tarifa, desde que haja muitos participantes concorrendo, sem conluio, pela concesso. Nessa situao, espera-se que a tarifa inicial esteja mais prxima do preo de concorrncia do que de monoplio.
2.7.2 Fatores que interferem no clculo da tarifa inicial de pedgio
Observando a frmula 1, podem-se inferir alguns dos fatores que afetam a tarifa inicial. Entre esses, cabe destacar dois que podem elevar o numerador e, por consequncia, o valor inicial da tarifa, quais sejam: o volume do investimento inicial especificado no edital e os riscos do negcio. Entre os riscos, cabe destacar o risco poltico, como o que se observou quando ocorreram as primeiras concesses; na poca no havia consenso entre os partidos polticos da necessidade de conceder iniciativa privada a explorao de rodovias, o que aumentava os riscos do negcio, especialmente, ao se considerar uma eventual mudana de governantes. Os empresrios, ao constatar o risco, buscam um retorno maior para compens-lo, o que eleva a tarifa inicial. Com relao ao denominador da frmula 1, pode-se observar que a tarifa inicial de pedgio calculada considerando o fluxo de veculos projetado para perodo da concesso. Neste sentido, cabe destacar que, por especificao do edital, o risco do fluxo de veculos durante todo o perodo da concesso de responsabilidade da concessionria. Por isso, acredita-se que as empresas interessadas em participar do leilo tendem a fazer estimativas conservadoras desse fluxo, pela incerteza inerente ao longo prazo da concesso, de at 25 anos. Ganha a licitao a empresa menos conservadora na projeo do fluxo de veculos, porque esta empresa apresenta a menor tarifa de pedgio.
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Em outras palavras, de se esperar que, diante da incerteza existente ao fazer o lance em uma licitao, o empresrio trabalhe com uma taxa de desconto (retorno) mais alta. Este recurso ser adotado para acomodar o risco de que o comportamento efetivo do fluxo de veculos seja inferior estimativa feita pela firma para calcular o valor presente de suas receitas. Pois,
[...] no caso de um erro por superestimao, isso significa que a tarifa inicial da concesso trar perda de rentabilidade, enquanto que, em caso de subestimao (projeo conservadora), a concessionria vencedora do leilo no sofrer nenhuma penalidade por isso. Deve-se frisar que, mesmo a concorrncia na disputa para ganhar a prpria concesso no implica uma melhor estimativa da previso de demanda pelo servio (fluxo de veculos), se todos os concorrentes tiverem graus similares de averso ao risco, pois a tendncia que todos sejam conservadores ao estimar a demanda, em funo do risco envolvido no negcio. A questo central aqui a assimetria de riscos envolvidos na tomada de deciso poder levar a concessionria a subestimar a demanda futura pelo servio, para ter um maior grau de segurana de que a rentabilidade do empreendimento no seja inferior esperada (PIRES; GIAMBIAGI, 2000, p. 11).
Outra questo importante que interfere no clculo da tarifa inicial referente taxa bsica de juros vigente no pas quando da licitao da concesso. Cabe destacar que o empresrio, ao investir certa quantidade de recursos prprios em um projeto, sabe que est deixando de ganhar um rendimento que lhe oferecido pelo sistema financeiro, por diferentes mecanismos. Isso quer dizer que o investimento do capital tem um custo de oportunidade que no est contabilizado no oramento de receitas e de custos. O custo de oportunidade do capital (COC) um custo financeiro que equivale perda que o capital investido sofre por estar vinculado ao projeto e no poder ser investido em outra alternativa oferecida pelo mercado (BUARQUE, 1984, p. 145). Assim, para atrair o investidor privado para alocar recursos no projeto, a taxa de retorno do investimento tem de ser superior taxa real que ele pode obter no mercado. Ou seja, para que a concesso seja economicamente bem-sucedida, preciso que a taxa de retorno contratual seja superior remunerao do capital para que o investimento seja considerado atrativo o bastante, com garantia da sua manuteno ao longo da concesso. Em outras palavras, a Selic5 de longo prazo estando elevada na data do edital, impacta de modo significativo o valor inicial da tarifa de pedgio tanto por encarecer os emprstimos que o empresrio toma no mercado quanto por elevar o COC.
5. Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic).
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2.8 A importncia da tarifa inicial em relao ao equilbrio econmiconanceiro de contratos
A legislao que rege os contratos de concesso apresenta duplo carter: de interesse pblico (por ser um servio pblico) e de interesse privado (explorao comercial que visa a resultado econmico). O regime jurdico destes contratos administrativos diferencia-se das regras aplicveis aos contratos privados em vrios aspectos, mas principalmente quanto reserva de poderes especiais (privilgios) da administrao pblica. Dessa maneira, em todo contrato administrativo, embora a administrao pblica participe de um acordo de vontades com um particular, ela sempre mantm alguns privilgios as chamadas clusulas exorbitantes, que lhe do poderes unilaterais.
As disposies legais que reconhecem poderes unilaterais administrao pblica, lhe garantindo direo e controle sobre a execuo do contrato, contemplam o interesse pblico. Por isso, h uma dificuldade em atrair o capital privado para investimento de longo prazo em infraestrutura. importante aceitar que o servio pblico, quando prestado sob o regime de concesso, assume contornos de negcio, em que o lucro passa a constituir a razo do ingresso da iniciativa privada. A fixao da tarifa e os mecanismos legais para prover a relao pblico-privada de segurana e estabilidade ou ainda as clusulas assecuratrias do equilbrio econmico-financeiro do contrato revelam-se um fator vital para o sucesso das concesses pblicas. Para permitir a rentabilidade das concesses, a legislao (Lei no 8.987/1995) garante concessionria a remunerao do capital investido, ao estabelecer:
Art. 9o A tarifa do servio pblico concedido ser fixada pelo preo da proposta vencedora da licitao e preservada pelas regras de reviso previstas nesta Lei, no edital e no contrato. 2o Os contratos podero prever mecanismos de reviso das tarifas, a fim de manter-se o equilbrio econmico-financeiro. 3o Ressalvados os impostos sobre a renda, a criao, alterao ou extino de quaisquer tributos ou encargos legais, aps a apresentao da proposta, quando comprovado seu impacto, implicar a reviso da tarifa, para mais ou para menos, conforme o caso. 4o Em havendo alterao unilateral do contrato que afete o seu inicial equilbrio econmico-financeiro, o poder concedente dever restabelec-lo, concomitantemente alterao. Art. 10. Sempre que forem atendidas as condies do contrato, considera-se mantido seu equilbrio econmico-financeiro.
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Em suma, a teoria do equilbrio econmico-financeiro vem como forma de compensar as prerrogativas estatais. Aos poderes estatais de alterao e extino, contrape-se o direito do contratado de obter lucro. Assim, toda vez que o equilbrio for rompido por uma alterao contratual determinada pela administrao, o contratado tem o direito de solicitar a reviso do valor da tarifa, para restabelecer a relao prevista inicialmente entre receitas e despesas. Na prtica, pelo EEF, a tarifa inicial fica mantida por todo o tempo do contrato. Deste modo, se a tarifa inicial foi estabelecida em um momento em que o custo de oportunidade do capital estava elevado e/ou a demanda (fluxo de veculos) foi subestimada e/ou o risco poltico estava presente, pode-se acreditar que ela foi inicialmente fixada por um valor elevado, e esse valor ser mantido durante o prazo do contrato.
2.9 Sistemtica de alterao do valor do pedgio: reajuste e reviso 2.9.1 Reajustes tarifrios: reposio da inao
A Lei das Concesses estabelece que o edital de licitao e o contrato contero os critrios e procedimentos de reajuste de tarifa. Os reajustes so automticos, tm incidncia anual e baseiam-se em ndices de preos. Nas primeiras concesses do governo federal, adotou-se uma cesta de ndices dos principais componentes de custos de obras rodovirias. Nas concesses dos Estados do Rio Grande do Sul e do Paran, adotou-se, alm dos mesmos ndices definidos pelo governo federal, mais dois ndices de preos: o ndice Nacional da Construo Civil (INCC) e o ndice Geral de Preos de Mercado (IGPM). O Estado de So Paulo utiliza o IGPM como ndice para reajustamento da tarifa. Por fim, cabe salientar que, para o segundo lote de concesses do governo federal, foi definida a utilizao do ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), que utilizado para mensurar a inflao do pas. Portanto, pelo menos, para esses trechos, as tarifas de pedgio sero reajustadas visando repor a inflao passada. Isso j um avano, porque, nos contratos anteriores, os ndices utilizados nos reajustes superaram sistematicamente a inflao.
2.9.2 Reviso de tarifa: manuteno do equilbrio econmico-nanceiro
A concesso um contrato administrativo que contempla a possibilidade de sua alterao unilateral por parte do poder concedente, tendo em vista que este representa um interesse que se sobrepe ao interesse do particular. Por isso, a legislao garante s concessionrias de servio pblico, incluindo-se nelas as concessionrias de rodovias, proteo contra riscos de abuso do poder pblico (que a reviso contratual). Trata-se da garantia do direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato de concesso. Sempre que este equilbrio for rompido, pela ao do poder concedente, as concessionrias tm o direito de solicitar sua recomposio por meio de reviso de tarifa.
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Os riscos que so atribudos, regra geral, ao poder concedente podem ser classificados como econmico, de fora maior, de caso fortuito, financeiro de variaes da taxa de juros e de cmbio. So riscos exgenos ao contrato, que causam um desequilbrio econmico-financeiro, tornando a sua execuo onerosa para o contratado. H, tambm, dois tipos de riscos endgenos que so explicitamente atribudos ao poder concedente: o risco poltico e o risco regulatrio. So eventos que tambm podem comprometer o equilbrio econmico-financeiro do contrato e do direito sua recomposio. O risco poltico (conhecido na literatura jurdica como fato do prncipe) diz respeito a possveis aes da administrao em geral (menos do poder concedente) que no tm relao direta com o contrato, mas nele se refletem, medida que modificam obrigaes legais aps a sua assinatura e, com isso, repercutem nos custos da concessionria. Podemos citar como exemplos as modificaes na legislao tributria, nos encargos trabalhistas, nas exigncias de proteo ambiental etc. J o risco regulatrio (denominado fato da administrao) relaciona-se diretamente com o contrato e compreende qualquer conduta da Administrao que, como parte contratual, torne impossvel a execuo do contrato ou provoque seu desequilbrio econmico (DI PIETRO, 1996). Abrange, assim, a hiptese de alterao unilateral das condies contratuais pelo Poder Concedente e causa o dever legal, para este, de restabelecer o equilbrio econmicofinanceiro (Lei no 8.987/1995, Art. 9o, 4o). Alm de atos do Executivo, o risco regulatrio pode englobar tambm atos do Legislativo de carter especfico que tenham impactos diretos sobre as receitas da concessionria, como, por exemplo, a concesso de iseno de tarifas a categorias de usurios.6 Nessas hipteses, o concessionrio pode solicitar a reviso de tarifa ao poder concedente, no sentido de rever as clusulas financeiras do contrato, visando recompor o EEF.
3 Consideraes sobre a experincia recente na concesso de servios de infraestrutura econmica
Ao longo dos ltimos vinte anos, a opo, restabelecida pelo Artigo 175 da Constituio Federal, de conceder ao setor privado a explorao de servios pblicos de infraestrutura econmica tem sido muito utilizada. A experincia adquirida permite apontar outras questes que possam ser discutidas visando ao aperfeioamento do processo de licitao de servios pblicos.
6. Podemos citar como exemplo a deciso do Superior Tribunal Federal que considerou inconstitucional lei do Esprito Santo que isentava motociclistas do pagamento de pedgio em rodovias estaduais e concedia 50% de desconto na tarifa para estudantes que estivessem trafegando entre suas casas e entidades de ensino. Entendeu-se que a lei produz efeitos diretos no contrato de concesso e que reduzir receitas sem compensar as perdas provoca desequilbrio da relao contratual (Folha Online, 27 out. 2005).
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A tarifa inicial, definida para um servio pblico, tem uma importncia muito grande em todo o prazo de validade da concesso, pois, pelo conceito de EEF dos contratos, definida a tarifa inicial, ela passa a ser mantida, em termos reais, ao longo de todo o perodo da concesso. Por isso, os fatores que podem elevar a tarifa inicial e a conjuntura econmica devem merecer ateno especial. Nesse sentido, constatou-se que o momento em que ocorre a licitao importante na determinao da tarifa inicial. Se a conjuntura econmica for adversa, pode-se esperar uma elevada taxa de juros real impactando o custo de oportunidade do capital ou uma severa restrio ao crdito, provocando incertezas quanto aos resultados futuros do empreendimento, pela maior dificuldade de estimar-se a demanda. Estes fatores so precificados pelos agentes econmicos, refletindo uma tarifa inicial mais elevada do que aquela que seria estabelecida em momentos de conjuntura favorvel. Outra questo a ser discutida o processo pelo qual a tarifa inicial corrigida ao longo do perodo da concesso. Neste sentido, cabe destacar duas consideraes: 1) Reajustes automticos de tarifas visando repor a inflao passada: aparentemente, isso fazia sentido no perodo inflacionrio e, possivelmente, foi necessrio, logo aps o plano de estabilizao de 1994, como mais um mecanismo para dar segurana ao investidor privado. Atualmente, discutvel utilizar um ndice de preo que supere a variao da inflao, bem como questionvel a necessidade de manter a indexao plena, diante da estabilidade da economia nacional e da experincia internacional. 2) Falta de um conceito operacional para a modicidade das tarifas, semelhana do realizado para o EEF: mesmo sendo uma exigncia da atual Lei das Concesses, a tarifa mdica no parece ter um tratamento equivalente ao das garantias oferecidas s concessionrias de servios pblicos.
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Captulo 5
A CF/88 e o marco regulatrio brasileiro*

Lucia Helena Salgado**
1 As raZes para a regulao***
A interveno regulatria em um mercado, alterando decises de oferta e demanda, justifica-se quando os mercados falham em emitir os sinais corretos de preo que garantam as escolhas adequadas e que, assim, maximizem o bem-estar social. Essas falhas de mercado quase sempre esto associadas definio e proteo dos direitos de propriedade. No caso, por exemplo, da poluio ambiental, a ausncia de direitos poder criar uma situao de acesso livre aos recursos ambientais que no permitiria a sociedade extrair o mximo de benefcios do seu patrimnio natural. A regulao ambiental deveria privilegiar a determinao destes direitos de forma a garantir a maximizao intra e intertemporal destes benefcios. Inversamente, nos setores de infraestrutura, muitos deles associados aos servios pblicos, uma das falhas est associada ao conceito de monoplio natural. So setores que requerem investimentos intensivos em capital e que, portanto, envolvem elevadas economias de escala (quanto maior a quantidade produzida, menor o custo de produo) e, por vezes, de escopo (a produo conjunta de dois bens mais barata do que se realizada em separado). Para uma determinada dimenso da demanda, s h espao para uma nica firma produzir em condies de eficincia, ou seja, ao menor custo possvel. Assim, a regulao econmica define direitos exclusivos a um operador para que ele maximize essas economias. Em muitos casos, embora no haja um monopolista, o nvel da demanda admite apenas poucas firmas entre as quais uma dominante, que constitui um mercado com baixo nvel de concorrncia e pode gerar perdas de bem-estar, como conluio entre concorrentes para elevao de preos e reduo da produo e outras formas de prticas contrrias aos objetivos da coletividade.
* Colaboram para a realizao deste trabalho Michelle Moretzsohn e Eduardo Bizzo de Pinho Borges, bolsistas do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD). ** Tcnica da Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) do Ipea. E-mail: lucia.salgado@ipea.gov.br. *** Este trecho se baseia na introduo ao livro de Lucia Helena Salgado e Ronaldo Seroa Motta (2005), Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer.
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Outra falha presente em setores de infraestrutura est ligada ao conceito de ativos especficos, que representam elevados custos irrecuperveis. Os casos da distribuio de energia eltrica ou de gua ilustram bem esta indivisibilidade do capital investido. As redes destes servios servem unicamente a esta atividade no existe um mercado secundrio para elas e, se o investimento no obtiver o retorno esperado, as perdas sero muito elevadas e comprometero projetos futuros na rea. O investimento que envolve ativos especficos e de longa maturao implica maiores riscos e incerteza e, assim, no ser realizado na ausncia de segurana com relao rentabilidade futura. A existncia de monoplios significa um mercado sem os estmulos da concorrncia e, portanto, sem incentivos s prticas eficientes de gesto, diversificao do produto e reduo das tarifas. Desta forma, tal mercado exige um marco regulatrio que crie mecanismos para gerar indiretamente tais incentivos por meio de uma poltica tarifria que considere no s o equilbrio econmicofinanceiro das operadoras, mas tambm inclua penalizaes e prmios para aumentos de produtividade e sua repartio com os usurios. A necessidade de um marco regulatrio no significa apenas proteger o usurio do servio de concesso. Regulao significa assegurar tambm a estabilidade das regras de operao de mercado para os concessionrios destes direitos. Essa estabilidade significa uma governana regulatria com autonomia e sem ingerncia poltica ou corporativa, que faa valer tanto as obrigaes como os direitos dos operadores dos servios concedidos. Uma regulao que vise ao bem-estar da sociedade deve garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos incentivos eficincia inclusive os de escala tima , expanso dos servios inclusive as metas e modicidade tarifria inclusive as formas de subsdios , independentemente da forma de prestao dos servios. A melhor regulao aquela que imita a concorrncia, nos estmulos que fornece ao produtor para a busca de eficincia e nos resultados ao consumidor em termos de disponibilidade de oferta, com qualidade adequada e preos mdicos. A funo da regulao econmica , assim, a de promover o interesse pblico, garantindo, de um lado, a lucratividade que viabilize os investimentos privados e, de outro, o bem-estar dos consumidores, por meio da disponibilidade do servio em condies adequadas de qualidade e preo. O grande desafio para o regulador encontrar o ponto timo que equilibre rentabilidade da operao e bem-estar. A ao regulatria costuma se concentrar em trs pontos: preo, qualidade e condies de entrada e sada. Da advm os incentivos regulatrios que compreendem normas sobre estrutura de mercado, tarifas e regras de acesso (ou interconexo). Os instrumentos regulatrios mais modernos so basicamente incentivos gerao de eficincia e de compartilhamento desses benefcios entre ofertantes e consumidores.
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2 A importncia da regulao econmica1
A questo regulatria hoje no mais se atm a diferenas ideolgicas. Economias de mercado requerem regulao para superar suas falhas e atualmente os debates se desenrolam em torno de quo adequado o aparato regulatrio para enfrentar problemas reais. A constituio de marcos e agncias reguladoras (ARs) tem se mostrado indispensvel para a consecuo dos investimentos privados, que so centrais para suprir o dficit de investimento em infraestrutura existente no Brasil. Isso ocorre medida que proporo significativa deste investimento precisa ser arcada pelo setor privado e investimentos em infraestrutura envolvem significativos custos irrecuperveis (sunk costs), amortizados por um longo prazo de tempo. Nesse sentido, e isso no se limita ao Brasil, existe o risco da adoo de comportamento oportunista tanto por parte das empresas como por parte do governo: por um lado, uma vez assegurada a concesso (monoplio) de um servio pblico essencial, surge para a empresa investidora a oportunidade de pleitear benefcios no previstos inicialmente. Por outro lado, pela tica do governo, uma vez que a empresa concessionria j realizou significativo investimento fixo, surge o incentivo de remuner-la abaixo do nvel eficiente. Para se contrapor a esses incentivos racionais, conflitantes e ineficientes, o governo necessita garantir e fortalecer o papel das agncias, autnomas e independentes, como reguladoras desses setores, e estabelecer um claro e consistente marco regulatrio, o que contribui para a reduo do custo de capital nesses setores, com importantes reflexos nas tarifas finais e na prpria disponibilidade e acesso aos servios.2
3 As formas de regulao
A questo de como regular monoplios naturais, ou quase monoplios, como os de energia eltrica, petrleo, gs natural e telefonia, entre outros, apresenta, portanto, grande importncia com a passagem de frao importante de algumas dessas atividades para o setor privado. O elevado custo fixo requerido por investimentos em infraestrutura cria situaes especiais, relacionadas ao longo prazo de amortizao do investimento. Mais especificamente, a natureza capital-intensivo dos setores da infraestrutura determina perspectivas de mais longo prazo para as decises regulatrias, pois os investidores necessitam estar seguros do compromisso de longo prazo do governo com a estabilidade regulatria.3
1. Este trecho se baseia no relatrio nal do Grupo de Trabalho Interministerial Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro (BRASIL, 2003). 2. Estimativas sugerem que o risco regulatrio responsvel por 2 a 6 pontos percentuais adicionais no custo do capital investido em infraestrutura na Amrica Latina, implicando um aumento superior a 20%, em mdia, nas tarifas dos servios de infraestrutura. 3. Recente relatrio da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) sugere que, por exemplo, sem um quadro de disciplina de longo prazo, boa parte de governos resultantes de eleies gerais tenderia a postergar aumentos nos preos dos servios pblicos, mesmo que tais aumentos fossem economicamente justicveis (OCDE, 2008).
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No caso do poder de outorga ou de concesso, entendeu-se que, nos termos da prpria Constituio Federal de 1988 (CF/88), e conforme aponta Luis Roberto Barroso (2005), o Estado o titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concesso ou permisso, os servios pblicos. Ao Estado compete, assim, outorgar ou no a terceiros o direito de explorar e prestar servios pblicos, ou de exercer atividades econmicas mediante concesso ou permisso. Segundo Barroso, o papel das agncias, assim como das demais entidades dotadas de funo reguladora, zelar pelo cumprimento dos contratos de concesso, alm de fomentar a competitividade do setor, induzir universalizao de servios, aplicar a legislao relativa fixao de tarifas e arbitrar conflitos entre o poder concedente, os concessionrios e os usurios. Por seu lado, a faculdade da celebrao de contratos de concesso atribuda s agncias est prescrita nas leis gerais e especficas dos setores de energia (Lei no 9.427, Art 3o, IV), telecomunicaes (Lei no 9.472, Art. 19, V, VI, IX e XI), petrleo (Lei no 9.478, Art. 8o, IV) e transportes (Lei no 10.233, Art. 24, V, e Art. 27, V). No entanto, trata-se de liberalidade do legislador. Ainda que no se acolha o ponto de vista de alguns analistas, de se tratar de delegao inconstitucional de competncia, o tema pode merecer reflexo, inclusive luz da capacidade operacional dos respectivos ministrios e seu fortalecimento a mdio prazo. Atividades de infraestrutura exigem um marco regulatrio que, indiretamente, gere incentivos eficincia, de modo que os benefcios do monoplio (as conhecidas economias de escala) sejam tambm desfrutados pelos seus usurios, com maior quantidade e qualidade dos servios, alm de modicidade nas tarifas. Embora estas questes requeiram adaptao a cada setor, suas bases tericas e conceituais so imutveis. A necessidade da regulao econmica diminui medida que aumenta a concorrncia no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos servios pblicos h segmentos mais competitivos atuando juntamente com tpicos monoplios naturais dependendo em cada setor da combinao de condicionantes econmicos e tecnolgicos. Uma maneira de aumentar a concorrncia permitir o acesso de firmas entrantes a estruturas produtivas das firmas incumbentes (unbundling). A forma mais comum a criao de condies de acesso rede da operadora incumbente. Desta forma, concorrentes, por uma tarifa de acesso, podem partilhar a capacidade ociosa da rede e competir na oferta dos servios sem a necessidade de duplicar a rede com aumento da capacidade ociosa, tal como pode acontecer no setor de telecomunicaes e de gs natural.
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No Brasil, o processo de privatizao dos principais setores de infraestrutura foi caracterizado pela concesso de servio pblico, ao invs da transferncia permanente de propriedade. A administrao das concesses foi repassada a agncias reguladoras especiais ou ministrios relacionados em alguns casos , modificando o cenrio institucional e a cultura de gesto do setor pblico no pas. Em alguns setores econmicos, porm, as responsabilidades e competncias para cada uma das entidades polticas envolvidas no so sempre definidas claramente, o que cria ambiguidades e reduz a efetividade da apropriada ao governamental. Ainda que existam mecanismos de coordenao entre instituies de diferentes nveis de governo, eles no so exercidos frequentemente devido diviso dos poderes estabelecida pela Constituio. O caso de agncias reguladoras em nvel subnacional paradigmtico. O processo de privatizao e descentralizao, bem como as divergncias entre a Unio e os Estados, conduziu criao de um grande nmero de agncias reguladoras nos planos estadual e municipal. Isso criou uma situao na qual h muitas agncias concorrentes, exclusivas e complementares. Agncias subnacionais tm sido criadas, na maioria dos casos, somente depois que a privatizao do servio ocorreu, o que reduziu a consolidao de suas estruturas de controle. Estas agncias, em contraste com o que ocorre em mbito nacional, tendem a ser multissetoriais: 56,5% delas regulam os diferentes servios e no so especializadas (OLIVIERI, 2006).
4 O modelo regulatrio brasileiro
A reviso do papel do Estado na economia, operada na dcada de 1990, fez surgir um novo aparato institucional, formado por rgos de defesa da concorrncia e agncias regulatrias de servios pblicos recm-privatizados. Esses entes pblicos foram criados com base nos princpios ordenadores da economia inscritos pioneiramente na CF/88; nomeadamente, a livre iniciativa, a livre concorrncia e a defesa dos consumidores. Lembre-se que a previso legal, presente desde a Constituio de 1946, de que a lei reprimir o abuso do poder econmico, alada a estatuto de princpio da ordem econmica. A aplicao das novas normas legais, sua assimilao pela sociedade brasileira, assim como a elaborao e o aperfeioamento das polticas correspondentes, vm exigindo um esforo de mudana de valores na conduo dos negcios e na interao entre atores privados e pblicos. A CF/88 marcou a mudana da insero do setor pblico no espao econmico, ao elevar a livre iniciativa e a livre concorrncia a princpios da ordem econmica, definindo como excepcional a atuao direta do Estado.
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Diversas implicaes foram geradas pelo afastamento do Estado da gesto direta da atividade produtiva, mormente a partir das emendas constitucionais de 1995, que abriram os mercados de servios pblicos iniciativa privada. de se notar que as emendas constitucionais no alteraram o esprito da Constituio, apenas aperfeioaram pontos que j estavam presentes, como o fim da discriminao contra o capital estrangeiro e a reviso do tratamento dos monoplios. Entretanto, estava presente, no captulo da Ordem Econmica e Financeira, uma ambiguidade, fruto do perodo de transio por que passava a economia e a poltica em escala global. Ao tempo em que a Constituio delimitava ao excepcional a atuao direta do Estado, mantinha em suas mos a proviso de servios pblicos ligados infraestrutura e a previso da competncia para adoo de polticas de promoo do desenvolvimento. A Constituio, quando promulgada em 1988, no tratou de forma explcita o tema reforma do Estado. Emendas posteriores e a normatizao legal como a Lei das Concesses de 1995 deram forma mais clara s transformaes econmicas que o pas experimentou nas ltimas cinco dcadas. Deriva da CF/88 a incumbncia do governo federal de criar ambiente favorvel aos investimentos, tanto pblicos como privados, em infraestrutura, aspecto este que ocupa papel-chave em qualquer agenda de desenvolvimento. Emana ainda da CF/88 que a responsabilidade de assegurar servios pblicos ofertados em maior quantidade, melhor qualidade e menor preo aos consumidores seja assumida eminentemente pelo governo federal. A indisponibilidade real de recursos para promover os investimentos necessrios aos setores de infraestrutura no Brasil induziu o Executivo a alterar sua forma de atuao nestes setores. Por maiores que tenham sido os desafios, de natureza poltica e tcnica, tais mudanas no alteraram a natureza pblica dos servios, de responsabilidade do Estado, conforme estipulado pelo Art. 175 da Constituio. O Estado converteu-se de agente provedor de bens e servios, para provedor de uma estrutura estratgica, mantendo, sobretudo, as funes de regulao e superviso, em conformidade com o Art. 174 da Constituio.
5 A estrutura legal e regulatria
No Brasil, a recente reformulao do papel do Estado na esfera econmica, com a significativa reduo da atuao pblica no mbito empresarial e a ampliao de seu papel como regulador e fiscalizador, j era esboada no caput do Art. 174 da CF/88: Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
207
No entanto, para consolidao deste papel foi necessrio um processo de estruturao jurdica, caracterizado por trs reformas distintas e complementares (BARROSO, 2005). A primeira reforma foi a eliminao de certas restries ao capital estrangeiro presentes na CF/88, com a promulgao das Emendas Constitucionais (ECs) no 6 e no 7, de 1995, e no 36, de 2002. Neste sentido, foi revogado o Art. 171 da CF/88, que, alm de caracterizar empresa brasileira de capital nacional, concedia a elas, em seu 1o, proteo e benefcios especiais. Tambm foi alterada a redao do 1o do Art. 176, que excluiu a restrio pesquisa, lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais empresas de capital nacional, estendendoa a empresas constitudas sob as leis nacionais e com sede e administrao no pas. No Art. 178 foi includo texto que permitiu o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegao interior realizados tambm por embarcaes estrangeiras. Por fim, a Emenda Constitucional no 36 revogou o Art. 222, reduzindo para 70% a obrigatoriedade da participao de brasileiros no capital de empresas jornalsticas e de radiodifuso. A segunda reforma consistiu na flexibilizao dos monoplios nacionais, e foi possvel com a instituio das ECs no 5, no 8 e no 9, todas de 1995. A EC no 5, ao alterar 2o do Art. 25, retira a exigncia de concesso empresa estatal para explorao de servios locais de gs canalizado. A EC no 8 extingue a exclusividade prevista no inciso XI do Art. 21 s empresas estatais para explorao dos servios de telecomunicaes e prev a criao de um rgo regulador para o setor. A EC no 9 altera o 1o do Art. 177, permitindo que a Unio contrate empresas privadas para realizar atividades de petrleo e gs, bem como cria um 2o no mesmo artigo, prevendo garantia de fornecimento, condies de contrato e estabelecimento de rgo regulador do monoplio da Unio por lei. A terceira reforma baseou-se no processo de privatizao, possvel sem alteraes no mbito constitucional. Primeiramente, foi norteado pela Lei no 8.031/1990, que criou o Programa Nacional de Desestatizao, tendo como um de seus objetivos fundamentais reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico.4 Posteriormente, o programa foi alterado pela Lei no 9.491/1997. Desta forma, deuse incio ao processo de reposicionamento do Estado na economia, transferindo aos entes privados, considerados mais eficientes, o papel de empreendedor de setores estratgicos como o de telecomunicaes, de energia eltrica e de petrleo, permitindo administrao pblica a concentrao de seus esforos em atividades em que a presena do Estado fundamental.
4. Inciso I do Art.1o da Lei no 8.031/1990.
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No bojo das reformas implementadas, diversas leis foram promulgadas a fim de garantir a atuao reguladora do Estado. Neste sentido, foram criadas leis mais gerais, como o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei no 8.078, de 1990) e a Lei Brasileira de Defesa da Concorrncia (Lei no 8.884, de 1994), que transformou o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) em autarquia; e outras mais especficas, como a Lei Geral das Concesses de Servios Pblicos (Lei no 8.987, de 1995), a Lei do Processo Administrativo Federal (Lei no 9.784, de 1999). Neste ambiente, e a partir de 1996, foram criadas as agncias reguladoras federais, baseadas em experincias internacionais, mormente o modelo institucional das agncias reguladoras norte-americanas: a Aneel, para o setor de energia eltrica (1996), a Anatel, para as telecomunicaes (1997), a ANP para o petrleo (1997), a Anvisa para vigilncia sanitria (1999), a ANS para a assistncia suplementar sade (2000), a ANA para a gua (2000), a ANTAQ para os transportes aquavirios (2001), a ANTT para os transportes terrestres (2001), a Ancine para a indstria cinematogrfica (2001) e a Anac para a aviao civil (2005). Essas organizaes fazem parte da estrutura da administrao pblica indireta, constituem autarquias especiais e tm como caracterstica basilar sua independncia em relao ao poder pblico. Instituies heterogneas, como o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), o Instituto Nacional do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e a Empresa Brasileira de Turismo (Embratur) tambm figuram como parte da administrao pblica indireta. Entretanto, a estrutura geral da administrao descentralizada no fornece garantias suficientes de independncia para o processo de tomada de deciso das autoridades reguladoras setoriais e necessita de adaptao constante a fim de limitar o espao de influncia de grupos de interesse na regulao. No Brasil, existem particularidades operacionais, como o contingenciamento de recursos das agncias e a demora na nomeao de diretores, que prejudicam o funcionamento das entidades reguladoras. Sobre a reserva de contingncia,5 em 2008, dos quase R$ 8,5 bilhes autorizados para as ARs, aproximadamente R$ 6,4 bilhes quase 75% do total orado esto contingenciados pelo Executivo. Com respeito vacncia de diretores, estudo realizado pela Associao Brasileira de Infraestrutura e Indstria de Base (ABDIB) mostrou que, em 2006, as seis agncias levantadas ficaram, em mdia, 98 dias sem diretor.6
5. Dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Sia), organizados pela entidade sem ns lucrativos Contas Abertas. Disponvel em: <http://contasabertas.uol.com.br/noticias/imagens/AGs%20REGULADORAS%20-%20 GND%20-%202008%20-%20ATE%2014-06.pdf>. Acesso em: 19 jan. 2009. 6. Disponvel em: <http://www.abdib.org.br/arquivos_comite//PressDiretoria%20Ag%C3%AAncia.pdf>. Acesso em: 19 jan. 2009.
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6 Rumos da regulao no Brasil
A discusso acerca da necessidade de reviso dos marcos regulatrios encontra-se em momento bastante oportuno para sua consolidao. A iniciativa do governo de incluir no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) projetos de lei que criam ambiente mais favorvel aos investimentos representa uma oportunidade histrica de fortalecer e dar celeridade a este processo. Como medidas includas, constam a Lei do Gs Natural, a reestruturao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC) e o marco legal das agncias (Lei das Agncias). O Projeto de Lei (PL) no 6.673/2006 institui as normas para explorao das atividades econmicas do setor de gs natural, antes submetido Lei no 9.478/1997 e a resolues da ANP, e sua definio imprescindvel, dado o nvel de desenvolvimento da indstria e a elevada dependncia do mercado interno do gs proveniente da Bolvia. A introduo do regime de outorga por concesso, a definio clara das competncias da ANP e dos prazos de afastamento do livre acesso so alguns dos instrumentos presentes no PL que criam um ambiente favorvel aos investimentos necessrios expanso da malha de gasodutos e desenvolvimento do mercado consumidor. Passados mais de dez anos da promulgao da lei que transformou o Cade em autarquia e deliberou sobre o SBDC,7 j estava evoludo o debate sobre a necessidade de aperfeioamento do marco regulatrio, considerando a natureza dinmica da atividade econmica. O PL no 3.937/2004 possui como eixo central a unificao da autoridade antitruste e aprimora os mecanismos de preveno e represso a infraes contra a ordem econmica, como a instituio da notificao prvia, uma definio mais precisa dos procedimentos administrativos e o aperfeioamento dos acordos de lenincia. A Lei Geral das Agncias Reguladoras, que h quatro anos tramita no Congresso Nacional e foi amplamente debatida, em virtude da incluso de pontos polmicos, constitui um dos pilares essenciais para fomentar os investimentos em infraestrutura. O PL no 3.337/2004, que ainda aguarda substitutivo da comisso especial instaurada, tem como objetivo principal estabelecer uma legislao comum a todas as agncias. O texto disponvel at o momento tem como pontos de destaque a reafirmao das atribuies dos ministrios quanto formulao de polticas pblicas e planejamento setorial, a uniformizao dos mandatos do presidente, diretor-geral ou diretor presidente em quatro anos no coincidentes com o mandato do presidente da Repblica, revogando o Art. 5o e 6o da Lei no 9.986/2000, e a ampliao do controle social das agncias pelo aperfeioamento de mecanismos como as consultas pblicas prvias e a criao da figura do ouvidor no mbito de cada agncia.
7. Lei no 8.884/1994.
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Entre os pontos polmicos do PL figura a obrigatoriedade de celebrao de contratos de gesto entre as ARs e os respectivos ministrios setoriais, uma vez que no so previstos os critrios de desempenho na avaliao da AR, sendo estes determinados por regulamento posterior, conforme o disposto no Art. 12. A mesma seo tambm inclui sanes aos dirigentes no caso de descumprimento injustificado de metas, presumindo uma relao hierrquica entre agncia e ministrio. Desta forma, a aplicao do Plano de Gesto e Desempenho implica uma reduo indesejada da autonomia das ARs e amplia a possibilidade de captura poltica. Como mecanismo alternativo de controle social, o Senador Tasso Jereissati sugere a criao de comisso mista no mbito do legislativo, alm dos tribunais de contas e o judicirio, posto que o Executivo j possui a incumbncia de escolher o conselho diretor da agncia (apud SALGADO; MOTTA, 2008). A uniformizao dos mandatos foi um aspecto positivo contemplado pelo PL; entretanto, como mostra a experincia acumulada sobre o tema, mandatos curtos e com possibilidade de reconduo geram incertezas quanto s decises tomadas no ltimo ano, dada sua relevncia na reconduo do dirigente em questo. Mandatos mais longos de cinco ou at sete anos, como ocorre no Canad , sem reconduo contribuiriam para a estabilidade de regras e reduo de incertezas dos agentes regulados. Outro ponto de grande importncia, no previsto no PL e supracitado como um dos principais entraves ao bom funcionamento das agncias, a questo do contingenciamento de recursos. Caberia a introduo na redao do PL de algum dispositivo que impedisse o Tesouro Nacional do recolhimento das verbas oramentrias destinadas AR, de modo a assegurar a autonomia financeira destas. Alm das medidas includas no PAC, tramita no Senado Federal uma proposta de emenda CF/88, a PEC no 81/2003, de autoria do Senador Tasso Jereissati, que tem por objetivo constitucionalizar os fundamentos da atividade das agncias reguladoras, tais como defesa do consumidor e da concorrncia, estabilidade e previsibilidade das regras, nomeao de diretores pautada na capacidade tcnica e reputao ilibada, transparncia, imparcialidade e publicidade por parte das ARs. Elevar a princpios constitucionais as bases da atividade reguladora contribui para consolidar o novo papel assumido pelo Estado e para estabelecer um ambiente de estabilidade necessrio aos investimentos de longo prazo. Em maro de 2007, foi criado o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao (PRO-REG) elaborado pela Casa Civil e pelos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
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De acordo com o Decreto no 6.062, de 16 de maro de 2007, que o instituiu, o programa tem por fim contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do governo federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados. Conforme o relatrio sobre a reforma regulatria no Brasil da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE, 2008), o programa pode trazer resultados bastante positivos no mbito das polticas pblicas, caso no se restrinja a aumentar o controle da qualidade na poltica regulatria, mas tambm seja utilizado para promover avanos na poltica regulatria. O ambiente administrativo e institucional evoluiu de modo significativo desde a promulgao da Constituio de 1988. O atual estgio de desenvolvimento da estrutura regulatria parte importante desta evoluo, e todas as iniciativas acima expostas revelam um cenrio positivo de continuidade deste processo. Neste sentido, deve-se assegurar que o estabelecimento e aprimoramento dos marcos regulatrios setoriais seja acompanhado de uma melhoria na qualidade da atividade reguladora como um todo.
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Referncias
BARROSO, Luis R. Constituio, ordem econmica e agncias reguladoras. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Bahia, n. 1, fev.mar.-abr. 2005. BRASIL. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Relatrio Final do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia: Casa Civil, set. 2003. OLIVIERI, Ceclia. Agncias reguladoras e federalismo: a gesto descentralizada da regulao no setor de energia. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, n. 40, v. 4, p. 572-573, jul.-ago. 2006. ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO (OCDE). Brasil: fortalecendo a governana para o crescimento. Relatrio sobre a Reforma Regulatria. Paris: OCDE, 2008. Disponvel em: <http://www.seae.fazenda.gov.br/destaque/brasil-fortalecendo-a-governanca-para-o-crescimento-final.pdf/download>. Acesso em: 19 jan. 2009. SALGADO, Lucia H.; MOTTA, Ronaldo S. Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. SALGADO, Lucia H.; MOTTA, Ronaldo S. (Org.). Marcos regulatrios no Brasil: incentivos ao investimento e governana regulatria. Rio de Janeiro: Ipea, 2008.
captulo 6
A CF/88 e as polticas de incentivo CT&I brasileiras*

Mansueto Almeida**
1 Introduo
A Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil de 1988, a chamada Constituio Cidad, completou vinte anos. Hoje, claro para a sociedade que a Constituio ocasionou vrios avanos institucionais, econmicos e sociais. No caso institucional temos, por exemplo, a separao da carreira do Ministrio Pblico da Unio (MPU) da carreira de Advocacia-Geral da Unio (AGU). Antes, um procurador federal tinha uma posio funcional dbia, j que, alm de processar, era tambm responsvel por defender o governo, o que resultava em muitos casos na predominncia de uma dessas funes sobre a outra. Com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), o MPU passou a se concentrar exclusivamente na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e nos interesses sociais e individuais indisponveis (Art. 127) e os procuradores passaram a gozar de independncia funcional e administrativa para exercer sua funo constitucional. justamente esta mudana institucional trazida com a CF/88 que levou a uma maior atuao do MPU no perodo ps-Constituio. Na rea social, os avanos trazidos com a Constituio Federal de 1988 tambm foram muitos. Entre estes avanos, tem-se, por exemplo, o regime de universalizao de atendimento aos idosos e invlidos do meio rural, com o estabelecimento do piso de um salrio mnimo para as aposentadorias. O benefcio previsto na Constituio de 1988 permitiu que trabalhadores do setor rural informal pudessem ter uma renda mnima, o que possibilitou, entre outras coisas, um maior dinamismo e estabilidade de muitas cidades do interior do Nordeste, que passaram a conviver em melhores condies com o fenmeno regular das secas.
* Agradeo comentrios e informaes de Silvio Lemos Meira, da UFPE e do C.E.S.A.R; Cludio Marinho, ex-Secretrio de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente de Pernambuco; Jos Carlos Cavalcanti, da UFPE; Jos Mauro de Morais, Luiz Cladio Kubota, Luis Fernando Tironi e Luis Carlos Magalhes, do Ipea; e Gilberto Bercovici, da Faculdade de Direito da USP. Como de praxe, as concluses apresentadas neste documento bem como erros e omisses so de inteira responsabilidade do autor. ** Tcnico da Diretoria de Estudos Setoriais (Diset) do Ipea. E-mail: mansueto.almeida@ipea.gov.br.
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Se as inovaes institucionais e mesmo as sociais trazidas com a Constituio de 1988 so claras, o mesmo no se pode dizer dos avanos na ordem econmica e financeira (Art. 170, Art. 192). No era claro no debate da constituinte o modelo econmico mais adequado para o desenvolvimento do Brasil. Se, por um lado, vrios economistas e empresrios criticavam veementemente os atrasos decorrentes da reserva de mercado da Lei de Informtica, estes mesmos empresrios eram a favor de restries ao capital externo e demandavam polticas industriais no novo marco regulatrio em discusso. Por exemplo, em audincia pblica, na 11a reunio ordinria da Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica, no dia 6 de maio de 1987, o empresrio Antnio Ermrio de Moraes defendia o controle do endividamento das multinacionais com suas matrizes, ao mesmo tempo em que fazia coro definio de uma poltica industrial:
H muito que reclamo do Ministrio da Indstria e do Comrcio o que eu chamaria de uma verdadeira poltica industrial, e essa poltica industrial comearia definindo bem claramente os segmentos onde atuariam a empresa privada nacional, a empresa estatal e a empresa multinacional. [...] eu no sou absolutamente contra a empresa multinacional, mas acho que ela deve vir ao nosso pas para ficar. Eu sou contra a empresa multinacional que vem aqui apenas com 10% de capital e 90% de capital emprestado, porque ela onera o balano de pagamentos do Brasil [...] (notas taquigrficas da 11a reunio ordinria da Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica, no dia 6 de maio de 1987).
Os debates na constituinte quanto definio de empresa nacional e o controle das multinacionais eram debates com posies extremas, e isso pode ser reflexo direto da falta de um modelo consensual de desenvolvimento no Brasil e no mundo, como bem mostra a anlise histrica desenvolvida por Kennedy (2008), na qual o autor relaciona o conjunto de ideias na teoria econmica e as normas legais que refletiam os modelos de desenvolvimento. No ps-guerra (1945-1970), o debate no campo de desenvolvimento econmico foi fortemente influenciado pela noo de que o Estado tinha os meios de influenciar diretamente o crescimento econmico e incentivar a transio do setor tido como atrasado (agricultura) para o setor moderno (indstria). Vem desta poca a expanso da burocracia e o desenvolvimento de normas administrativas regulando a concesso de crdito, normas de incentivos setoriais etc. No perodo seguinte, que vai de 1970 a 1980, os economistas comearam a questionar as teorias de desenvolvimento do perodo ps-guerra, ocasionando dois movimentos diferentes. No mbito das instituies internacionais, como o Banco Mundial, sob a administrao de Robert MacNamara, o foco das polticas passou a ser o combate pobreza, polticas de melhoria da educao, sade, nutrio etc.
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J nos pases em desenvolvimento, o foco das polticas centrou-se no mais nas questes nacionais, mas no diagnstico de que o problema do subdesenvolvimento estava ligado ordem econmica internacional; o que exigia um maior controle das multinacionais, restries repatriao de lucros e mesmo a nacionalizao de investimentos externos. Este debate foi intenso na Organizao das Naes Unidas (ONU), com os polticos dos pases em desenvolvimento pressionando a ONU por uma Nova Ordem Econmica Internacional (Noei); que nada mais era que normas legais internacionais que limitassem a ao das multinacionais (KENNEDY, 2008, p. 115-117). Quando, no Brasil, passamos a discutir uma nova Constituio, estvamos ainda em uma fase de transio na economia. Os artigos que viriam a revolucionar as ideias do campo de desenvolvimento econmico seriam publicados apenas na segunda metade dos anos 19801 e, nesta poca, as instituies internacionais estavam comeando a condicionar os emprstimos de estabilizao s reformas econmicas conhecidas pelo nome de Consenso de Washington. Se no ps-guerra o foco da legislao foi no direito administrativo (na estruturao do Estado burocrtico e desenvolvimentista) e nos anos 1970 foi no direito internacional, os anos 1980 e 1990 marcam uma nfase nas reformas no mbito do direito privado e comercial: lei de propriedades, reforma do judicirio, lei de falncias etc. Porm, foi justamente neste perodo de transio de ideias e ainda sob a forte influncia do diagnstico do subdesenvolvimento dos anos 1970 que ocorre o debate da ordem econmica na constituinte. por isso que a redao da ordem econmica em certo aspecto dbia, com definies imprecisas quanto interveno do Estado na economia e mesmo em relao ao tratamento diferenciado para empresas brasileiras. No se sabe, pela leitura dos Arts. 170 a 181 da Constituio Federal, se o pas seguiria um modelo mais liberal com pouca interveno do Estado na economia ou um modelo mais estatizante. Apenas na dcada de 1990, e j com o benefcio de mudanas importantes no campo das ideias econmicas e da poltica internacional, essa opo ficou mais clara.2 O governo brasileiro
1. Os dois artigos que revolucionaram o pensamento econmico na rea de crescimento foram os artigos dos economistas Paul Romer (1986) e Robert Lucas (1988). Estes artigos destacavam, respectivamente, o papel do incentivo inovao e a importncia do capital humano na promoo do crescimento da renda per capita. Romer conseguiu, pela primeira vez, modelar rendimentos crescentes nos modelos de crescimento econmico. Os rendimentos crescentes decorreriam da contribuio de novas ideias no uso mais produtivo dos fatores de produo: capital e trabalho. No caso de Lucas, ele dividiu o fator de produo trabalho em duas categorias: aquela que representa habilidades gerais e outra parte que depende dos investimentos acumulados em educao. Quanto maior o investimento em educao, menor seria a necessidade da outra categoria de trabalho para se obter o mesmo produto. 2. No seu artigo que mostra a relao entre a economia e normas jurdicas no ps-guerra, Kennedy (2008) coloca que agora estamos na fase do ps-Consenso de Washington (1995-2005). Esta fase caracterizada pelo fracasso da terapia de choque do Consenso de Washington, tendo como maior exemplo a experincia das reformas estruturais na Rssia e um novo foco nas questes domsticas relacionadas ao ambiente regulatrio e a busca de governos mais ecientes. A nfase continua sendo na criao do ambiente institucional correto para fomentar o investimento com a diferena que no h mais um modelo nico, como preconizava o Consenso de Washington.
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intensificou o processo de privatizao de empresas estatais, criou as agncias reguladoras e revogou vrios artigos da Constituio, como, por exemplo, o Art. 171 (revogado pela Emenda Constitucional no 6, de 1995), no qual era definido empresa brasileira de capital nacional e possibilitava ao governo dar tratamento preferencial a essas empresas. Em resumo, a ambiguidade dos princpios gerais da atividade econmica do captulo da ordem econmica e financeira da Constituio Federal de 1988 reflete, nada mais nada menos, que a ambiguidade que se tinha na poca tanto em relao s ideias de crescimento econmico quanto s polticas de promoo do desenvolvimento. Em uma sociedade democrtica sem consenso sobre determinados temas, a nica forma de as normas legais refletirem um consenso que no existe por meio de uma legislao ambgua; exatamente o que aconteceu com os princpios gerais da ordem econmica na nossa Constituio de 1988.3 Apesar de o modelo econmico definido pela Constituio Federal de 1988 no ser claro, podemos afirmar que os Arts. 218 e 219, que tratam do tema de cincia e tecnologia, deixam claro que o Estado dever promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgica. Assim, o fomento do Estado cincia, tecnologia e inovao (CT&I) um tema claro na Constituio Federal de 1988, embora essa prioridade seja anterior Constituio, como veremos adiante. Apesar de o fomento CT&I aparecer de forma clara na Constituio, a forma pela qual o Estado vai efetivamente incentivar a pesquisa cientfica e tecnolgica apenas definida por vrias leis e programas que tomaram forma mais de dez anos aps a promulgao da Constituio. Como veremos, mesmo um tema escrito de forma clara na lei (law on the book) permite diferentes caminhos na sua aplicao (law in action). Este trabalho trata justamente das polticas de incentivo cincia e tecnologia do perodo posterior Constituio de 1988. A prxima seo discute os avanos no arcabouo jurdico de promoo de CT&I no Brasil e, na seo seguinte, mostram-se alguns indicadores recentes de inovao no Brasil. Na ltima seo, faz-se uma breve concluso dos principais pontos discutidos ao longo deste texto.
3. Em seminrio no Ipea, no dia 15 de outubro de 2008, o professor Gilberto Bercovici lembrou que o esprito do captulo da ordem econmica era muito mais para a interveno do Estado na economia e controle do capital externo do que para um modelo menos intervencionista, que prevaleceu depois das vrias emendas constitucionais a partir de 1995. Na viso de Bercovici, a maior prova de que a Constituio de 1988 ainda preconizava uma interveno mais direta do Estado na economia a prpria necessidade das emendas constitucionais, quando, nos anos 1990, o governo brasileiro fez uma clara opo por um Estado regulador e pelo tratamento igual ao capital nacional e estrangeiro.
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2 evoluo da legislao de fomento cincia, tecnologia e inovao
Um primeiro ponto que devemos chamar ateno que vrios pases, pelo menos no que se refere aos pases desenvolvidos, adotam polticas de incentivos pesquisa e desenvolvimento (P&D).4 O Canad, por exemplo, incentiva gastos com P&D desde os anos 1960 e os Estados Unidos, desde a dcada de 1950. Assim, o grande debate internacional no se um pas deve ou no incentivar gas tos em P&D, mas, sim, qual a melhor forma de incentivar estes gastos. Por exemplo, em alguns casos, a concesso de recursos pblicos a fundo perdido para empresas inovarem pode simplesmente substituir recursos privados que algumas empresas investiriam nas atividades de P&D para continuarem lderes em seu mercado. Em outros casos, os recursos pblicos podem atrair mais recursos privados para o fomento s atividades de P&D. Se os incentivos governamentais aumentam ou diminuem os recursos privados em P&D, basicamente um problema emprico, mas, do ponto de vista terico, a literatura econmica clara na justificativa de subsdios governamentais para atividades de CT&I. Rodrick (2004) mostra, por exemplo, que a poltica industrial do sc. XXI deve ser entendida como um processo de descoberta, no qual os governos poderiam incentivar diversas atividades e mesmo inovaes e cujos agentes econmicos no sabem ex-ante se estas novas atividades, novos produtos e mesmo novos processos seriam economicamente viveis. Pelo argumento de Rodrick, a descoberta de novos produtos e processos um caso tpico no qual os benefcios sociais das descobertas so maiores do que os custos privados, sendo estes custos elevados para os empresrios individuais. Assim, sem o fomento do governo, os gastos com inovao seriam menores do que o nvel timo desejado pela sociedade.5 A razo terica para esse tipo de poltica industrial mais focada na promoo de gastos em P&D e inovao completamente diferente do que normalmente se denomina de poltica industrial, quando o governo concede crdito subsidiado para atividades econmicas que j existem em um determinado pas e cujos sinais de mercado j mostram que aquela atividade ou no competitiva. Por exemplo, quando o governo concede subsdios para reduzir o custo de produo de calados sem alterar o processo de produo do setor, o governo estaria apenas reduzindo artificialmente os custos de produo e criando uma dependncia permanente deste setor aos subsdios governamentais. Isso completamente diferente, por exemplo, de o governo incentivar o desenvolvimento de novos mtodos de produo na manufatura de calados, o que poderia levar descoberta de um
4. Guimares (2006) faz um resumo das vrias polticas de incentivo dos pases de Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e faz uma anlise de todo marco legal das polticas de incentivo inovao no Brasil. 5. Na verdade, Rodrick (2004, p. 10-11) utiliza este argumento como fundamento para qualquer nova atividade em um determinado pas, sem a necessidade de os incentivos carem restritos s atividades de P&D e inovao. No entanto, a lgica por trs do fomento inovao segue a mesma lgica da comparao entre benefcio social e custo privado.
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novo produto ou um novo processo de produo que ocasionasse uma reduo permanente do custo de produo. Assim, mesmo os crticos da tradicional poltica industrial dos anos 1960 e 1970 so favorveis poltica industrial do sc. XXI, que seria focada muito mais na descoberta de produtos e processos do que na reduo pura e simples dos custos de produo pelo uso de subsdios. Quando se reconhece que investimentos em CT&I envolvem externalidades, tal como a oferta de um bem pblico, fica fcil justificar o fomento do setor pblico CT&I. Este tipo de incentivo , inclusive, permitido pelas regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que veta muito das medidas antigas identificadas com a poltica industrial como crdito subsidiado para o fomento exportao e o estabelecimento de quotas de importao. O debate atual no se um pas deve ou no incentivar atividades de P&D, mas, sim, que tipo de programa deve ser adotado. Em relao aos programas de promoo de CT&I, Avellar (2008) e Guimares (2006) mostram que vrios pases fazem uso comum da concesso de crditos subsidiados para atividades de P&D, abatimento do imposto de renda dos gastos de investimento e custeio em atividades de P&D; mecanismos de depreciao acelerada etc. Salerno e Kubota (2008) destacam que, alm dos programas em si, tambm necessrio olhar para aspectos institucionais na gesto das polticas de CT&I. Os autores destacam que, nos pases desenvolvidos, normal que a gesto destas polticas seja coordenada, diretamente, pelo primeiro ministro ou pela Presidncia da Repblica. O aspecto de coordenao das polticas de CT&I na viso destes autores chega a ser to importante quanto as prprias polticas de fomento.6 Por fim, alm dos programas e de sua gesto, importante tambm olhar para o que Gusso (2008) chama de agentes de inovao, que so aqueles pesquisadores envolvidos na pesquisa cientfica ou trabalhando na rea de pesquisa diretamente nas empresas. Segundo o autor, grande parte da pesquisa no Brasil ocorre em universidades pblicas, que esto sujeitas cada vez mais a contingenciamento de recursos e mesmo a uma poltica do governo federal de massificao do ensino superior, em vez de uma reforma universitria que aumente a pesquisa universitria e melhore a relao universidade empresa. Concluso semelhante tambm destacada pela pesquisa Mobilizao Brasileira pela Inovao Tecnolgica (MOBIT), que mostra, adicionalmente, que, apesar do crescimento no nmero de pesquisadores nas universidades, eles estariam mais envolvidos na produo de trabalhos cientficos do que na aplicabilidade do conhecimento gerado.7
6. justamente por isso que alguns pesquisadores no Brasil sugerem que a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), criada para, supostamente, coordenar a poltica industrial do primeiro governo Lula (2003-2006) passasse a ser ligada diretamente Casa Civil da Presidncia da Repblica. 7. Ver documentos no seguinte endereo eletrnico: <http://www.observatoriodainovacao.com.br/mobit/>.
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Apesar desses problemas, como veremos em seguida, o governo brasileiro vem aperfeioando os programas de incentivo CT&I que j existiam antes da Constituio de 1988 e criando outros, a partir de novos diagnsticos. Em seguida, ser feito um breve histrico das principais modificaes legislativas de promoo de CT&I no Brasil, destacando seus avanos e problemas. Como abordaremos em seguida, as principais mudanas de incentivo CT&I no Brasil com os Fundos Setoriais, Lei da Inovao e Lei do Bem so relativamente novas e, portanto, isso pode explicar o porqu de este esforo pr-inovao no Brasil ainda no aparecer na taxa de inovao das empresas do setor industrial ou mesmo no nmero de patentes registradas no mercado americano por empresas brasileiras.
2.1 Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (FNDCT) (Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, restabelecido pela Lei no 8.172, de 18 de janeiro de 1991, e regulamentado pela Lei no 11.540, de 12 de novembro de 2007)
importante reconhecer que, em relao CT&I, a Constituio de 1988 no ocasionou nenhuma ruptura com o passado. Na verdade, como bem coloca Guimares (1993), o sistema de CT&I no Brasil, no incio dos anos 1990, era basicamente o mesmo da dcada de 1970, com uma melhoria dos recursos humanos em decorrncia do crescimento dos cursos de ps-graduao no Brasil nos anos 1970. O processo de institucionalizao da atividade de pesquisa no Brasil teve incio em 1951, com a criao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e da Coordenao de Aperfeioamento de Nvel Superior (Capes). Em 1968, ocorre a promulgao da reforma universitria e, em seguida, criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico. Este fundo uma das principais inovaes institucionais no fomento CT&I no Brasil e sua atuao comeou quando a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), criada em 1967, passou efetivamente a funcionar como secretaria-executiva do fundo em 1971. Tal arcabouo institucional de fomento CT&I no Brasil prevalece at os dias de hoje, com o agravante de que ele talvez tenha se tornado mais complexo e no necessariamente mais eficiente. A poltica dos anos 1970 de incentivo CT&I no Brasil estava intimamente ligada formao dos centros de ps-graduao com recursos do FNDCT. Este fundo foi criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, com recursos provenientes do oramento da Unio, emprstimos de instituies financeiras, doaes e recursos provenientes de incentivos fiscais at 1999. O FNDCT financia, por meio da FINEP, projetos de CT&I com entidades realizadoras de pesquisa e aporta recursos para outros programas de formato educacional, cientfico e tecnolgico. A partir de 1976, o FNDCT passou a
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fazer aportes regulares para o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnolgico da Empresa Nacional (ADTEN), um programa de financiamento CT&I, que foi substitudo, em 2003, pelo Programa Pr-Inovao.8 Hoje, o Pr-Inovao financia, em at dez anos, estudos e projetos voltados para o desenvolvimento tecnolgico das empresas nacionais, com o custo baseado na Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). A operacionalizao do FNDCT se confunde com a prpria histria da FINEP e este fundo teve, antes da dcada atual, seu perodo ureo nos anos 1970. Guimares (1993, p.15-16) mostra que um dos indicadores mais visveis da importncia do FNDCT foi o crescimento do nmero de cursos de ps-graduao, que passaram de 125, em 1969, para 974, em 1979. Este crescimento, de 680%, foi ainda maior para os cursos de doutorado, que passaram de 32 para 257 no mesmo perodo. Uma das razes de sucesso do FNDCT nos anos 1970 residia na sua elevada flexibilidade, o que permitia aporte de recursos para financiar qualquer tipo de gasto necessrio montagem um grupo de pesquisa e/ou de um programa de ps-graduao. A nfase do programa era nos objetivos institucionais almejados, e no no controle excessivo de detalhes dos projetos, como atualmente feito pelos rgos de controle do Estado Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Controladoria-Geral da Unio (CGU) , o que termina, quase sempre, comprometendo a execuo dos projetos. Adicionalmente, alguns autores9 destacam que, nos anos 1970, havia uma forte coordenao entre a FINEP e o ncleo decisrio do governo federal, o que permitia uma eficiente coordenao e execuo dos programas. Esta falta de coordenao, alm da falta de monitoramento e avaliao, uma das muitas crticas que se faz ao desenho atual das polticas de promoo de CT&I no Brasil (SALERNO; KUBOTA, 2008). Na dcada de 1980, o FNDCT foi afetado pela crise fiscal e financeira da economia brasileira e teve seus recursos reduzidos em pelo menos 60% (ver tabela III apud GUIMARES, 1993, p. 18). Pelo tom do debate na poca da constituinte, os deputados e os senadores pareciam mais preocupados na definio do que seria empresa nacional do que propriamente na garantia de novos recursos para a promoo de CT&I. A maior escassez de recursos do FNDCT ao longo dos anos 1980 acirraria tambm as crticas a este fundo. As crticas eram basicamente duas: i) alguns pesquisadores passaram a criticar a concentrao dos projetos do FNDCT na regio Sudeste; e ii) cientistas passaram a criticar a multiplicidade de agncias (FDCT, FINEP, Capes, CNPq, Seplan) e a superposio de funes destas agncias no fomento CT&I.
8. Recentemente DeNegri, Negri e Lemos (2007) zeram uma avaliao do FNDCT e do ADTEN para o perodo mais recente, de 1997 e 2005. Esta talvez a primeira avaliao rigorosa destes programas, que existem h mais de trinta anos. 9. Ver Klein e Delgado (1987) apud Guimares (1993).
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Em relao concentrao dos recursos, como podemos observar na tabela 1, essa concentrao continuou nos anos 1990 e, ainda hoje a estrutura de pesquisa e de ensino superior no Brasil fortemente concentrada nas regies Sul e Sudeste.
TABELA 1
Distribuio regional das instituies de educao superior, grupos de pesquisa e centros de ps-graduao no Brasil (2002-2003)
Instituies de educao superior Sudeste Sul Subtotal Norte Nordeste Centro-Oeste Subtotal 51,3% 15,9% 67,2% 5,1% 15,6% 12,1% 32,8% Grupos de pesquisa 51,8% 24% 75,8% 3,9% 5,3% 15% 24,2% Ps-Graduao 58% 19% 77% 3% 14% 6% 23%
Fonte: Capes/CNPq, 2002-2003. Apresentao de Jos Carlos Cavalcanti na Amcham, 6 out. 2006.
Uma das reformas do FNDCT, em 1999, com a criao dos fundos setoriais, foi justamente estabelecer um limite mnimo (30% dos recursos dos fundos setoriais) de aplicao nas regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste, para tentar desconcentrar as atividades de P&D no Brasil. Por fim, em relao multiplicidade de agncias, este problema continua e talvez tenha at mesmo se agravado com a criao de novos rgos de assessoramento dos fundos setoriais, como abordaremos mais frente. Um ltimo ponto sobre o FNDCT que a regulamentao definitiva deste fundo ocorreu apenas recentemente, com a Lei no 11.540, de 12 de novembro de 2007; quase 40 anos aps a sua criao, em 1969. Na verdade, a primeira tentativa de regulamentao do FNDCT ocorreu em 2001, com o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 85 de autoria do ento Senador Saturnino Braga (PT/RJ). Depois de mais de cinco anos em tramitao, o projeto foi aprovado pelo Plenrio do Senado Federal, em 18 de abril de 2006, e vetado pelo presidente da Repblica. O veto ocorreu porque o PLS no 85/2001 estabelecia uma reduo imediata no contingenciamento do FNDCT de 60% para 40% e estabelecia que os recursos deste fundo no seriam mais passveis de contingenciamento10 a partir de 2009. O governo enviou uma nova proposta de regulamentao que se transformou na referida lei de 2007 e cujos detalhes abordaremos quando comentarmos sobre os fundos setoriais, j que a regulamentao do FNDCT modificou o planejamento
10. O contingenciamento uma prtica bastante utilizada no Brasil pelo Tesouro Nacional para atingir as metas de supervit primrio. Basicamente, o governo arrecada recursos vinculados e simplesmente no gasta. Isso ocorre no apenas com os recursos do FNDCT, mas tambm com o Fundo de Desenvolvimento da Regio Nordeste (FDNE) e o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA).
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e execuo dos recursos provenientes dos fundos setoriais, aumentando a flexibilidade do governo na definio dos programas e no direcionamento dos recursos destes fundos para qualquer programa definido como prioritrio pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia.
2.2 Lei de Informtica (Lei no 7.232, de 29 de outubro de 1984, Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991, Lei no 10.176, de 11 de janeiro de 2001, e Lei no 11.077, de 30 de dezembro de 2004)
O debate na constituinte sobre a Lei de Informtica (Lei no 7.232/1984) , sem dvida, um dos debates mais intensos que coloca em lados opostos alguns representantes da academia brasileira, os tcnicos da Secretaria Especial de Informtica (SEI) e os usurios (empresrios) dos servios de tecnologia. A crtica no era aos incentivos concedidos pelo governo para o desenvolvimento da indstria de informtica no Brasil. Quanto a isso, tantos os pesquisadores quanto a grande maioria do empresariado nacional eram francamente favorveis. A crtica referiase questo da reserva de mercado. Embora a questo da reserva de mercado tenha sido discutida nas audincias pblicas na constituinte, as discusses estavam mais relacionadas definio de empresa nacional. Em 1991, a Lei de Informtica alterada (Lei no 8.248/1991) e, em sua nova verso, a reserva de mercado para os produtores nacionais no renovada, deixando de existir a partir de 1992. No entanto, a nova Lei de Informtica de 1991 ainda discriminava entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, como fazia a Constituio de 1988, no Art. 171. Este artigo, no inciso I, definia que empresa brasileira aquela constituda sob as leis brasileiras com sede e administrao no pas. J o inciso II definia como empresa brasileira de capital nacional aquela cujo
[...] controle efetivo esteja em carter permanente sob a titularidade direta ou indireta de pessoas fsicas domiciliadas e residentes no pas ou de entidades de direito pblico interno, entendendo-se por controle efetivo da empresa a titularidade da maioria de seu capital votante e o exerccio, de fato e de direito, do poder decisrio para gerir suas atividades.
As empresas que no fossem classificadas como empresas brasileiras de capital nacional, mas instaladas no Brasil, poderiam participar dos benefcios da Lei de Informtica, mas em condies diferentes. Tais empresas teriam de desenvolver programa de capacitao e de P&D no Brasil e ficariam obrigadas a apresentar um programa de exportao progressiva de bens e servios de informtica. Este tipo de poltica, que condiciona a concesso de benefcios exportao, hoje vedado pelas normas da OMC e a diferena entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional foi revogada pela Emenda Constitucional no 6, em 16 de agosto de 1995, e tambm na reviso de Lei de Informtica em 2001 (Lei no 10.171).
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Um dos artigos da Lei de Informtica de 1991 (Art. 3o) tambm estabelecia que as empresas brasileiras de capital nacional tivessem preferncia na venda bens e servios de tecnologia para a administrao pblica federal. Esta discriminao contra o capital estrangeiro foi revista em 1994 (Decreto no 1.070/1994) e na reviso da Lei de Informtica em 2001. O critrio de preferncia, dadas as condies equivalentes de preo, qualidade etc., passou a ser a produo do bem e servio no pas independentemente do controle acionrio da empresa. Atualmente, a Lei de Informtica (Lei no 11.077, de 2004) concede reduo do imposto de renda e reduo do Imposto de Produtos Industrializados (IPI) para a produo de bens de informtica e de automao produzidos de acordo com o processo produtivo bsico (PPB)11 definido pelo governo. A lei tambm exige que as empresas beneficirias invistam anualmente em atividades de P&D em tecnologia de informao no Brasil um mnimo de 5% do faturamento bruto; sendo que um mnimo de 2,3% deste total ser investido mediante convnios com institutos de pesquisa ou entidades de ensino brasileiras e o restante poder ser investido na prpria empresa. Garcia e Roselino (2004) estimam que, no perodo 1993-2000, o montante acumulado de investimentos decorrente da Lei de Informtica tenha alcanado R$ 3 bilhes, provenientes das empresas que operam em todo o territrio nacional com exceo da Zona Franca de Manaus. Deste total, dois teros do valor investido ocorreu apenas no Estado de So Paulo, 83% dos benefcios relacionaram-se com atividades de apenas trinta empresas e no mais que duzentas empresas utilizaram os benefcios desta lei at 2000. 12 justamente devido a essa concentrao de recursos em poucas empresas e na regio Sudeste que, desde 2001, a Lei de Informtica exige que pelo menos 0,8% do faturamento anual das empresas beneficirias da lei sejam investidos mediante convnio com centros ou institutos de pesquisa ou entidades brasileiras de ensino, com sede ou estabelecimento principal situado nas regies de influncia da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da regio Centro-Oeste (inciso II do 1 o do Art. 2 o da Lei n o 10.176/2001).
11. O processo produtivo bsico o conjunto mnimo de operaes no estabelecimento fabril que caracteriza a efetiva industrializao de determinado produto no Brasil. 12. Claramente, os grandes benecirios da Lei de Informtica nos anos 1990 foram as empresas produtoras de equipamentos de telecomunicaes. Vrias dessas empresas estavam prximas do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD) em Campinas e tambm foram beneciadas pela poltica de compras pblicas do governo at a privatizao do sistema Telebrs (GARCIA; ROSELINO, 2004, p. 180).
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Por fim, conforme apontam Garcia e Roselino (2004), a Lei de Informtica parece ter tido um efeito limitado tanto no fomento P&D quanto na internalizao de etapas da produo do complexo eletrnico. Estes autores mostram que os direcionamentos de investimento das empresas beneficirias desta lei em P&D se concentraram no desenvolvimento de softwares de menor valor agregado, qualquer tipo de produo, por mais simples que seja, se adequava s exigncias (processo produtivo bsico) da lei; e que o adensamento da cadeia produtiva do setor eletrnico no ocorreu. Assim, apesar da renncia fiscal crescente, os efeitos da Lei de Informtica no fomento produo domstica de componentes eletrnicos foram limitados.
2.3 Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial e Agroindustrial (PDTI/PDTA) (Lei no 8.661, de 2 de junho de 1993, Lei no 9.532, de 10 de dezembro de 1997 e Lei no 10.637, de 30 de dezembro de 2002)
Dois programas importantes de fomento inovao no Brasil do perodo ps-Constituio de 1988 so o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI) e o Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Agropecurio (PDTA). Estes programas foram criados em 1993 (Lei no 8.661/1993), regulamentados pelo Decreto no 949/1993 e alterados pela Lei no 9.532/1997. Segundo informaes do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), o PDTI e o PDTA tm por objetivo a capacitao tecnolgica da indstria e da agropecuria brasileira, visando gerao de novos produtos, processos ou aprimoramento de suas caractersticas. Esses programas tinham como pblico-alvo as empresas instaladas no pas, isoladamente, associaes de empresas e associaes entre empresas e entidades de pesquisa, que, para fins de desenvolvimento tecnolgico, invistam em: pesquisa bsica, pesquisa dirigida, desenvolvimento experimental ou servio de apoio tcnico. Basicamente, a empresa, para fazer jus aos benefcios do PDTI/PDTA, tem de preencher os formulrios estabelecidos pelo MCT e entreg-los a alguma agncia da FINEP. Os principais benefcios do PDTI/ PDTA, da data de sua criao em 1993 at 1997, eram os seguintes: i) deduo em at 8% do imposto de renda devido com gastos em P&D; ii) iseno total do IPI incidente sobre equipamentos, mquinas, aparelhos e instrumentos para atividades de P&D; iii) depreciao acelerada de mquinas, equipamentos, aparelhos e instrumentos novos destinados a atividades de P&D; e iv) crdito de 50% do imposto de renda retido na fonte, reduo de 50% do IOF incidentes sobre os valores pagos, remetidos ou creditados a beneficirios residentes ou domiciliados no exterior, a ttulo de royalties, de assistncia tcnica ou cientfica e de servios especializados, previstos em contratos de transferncia de tecnologia.
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Em 1997, o PDTI/PDTA foi alterado pela Lei no 9.532/1997, que diminui os incentivos detalhados acima, e em 2002, com a Lei no 10.637, novos incentivos foram introduzidos, com destaque para o abatimento dos gastos em custeio com P&D do lucro lquido para apurao do imposto de renda devido. Em 2005, como veremos mais frente, o PDTI foi revogado por um programa mais amplo de incentivos P&D, que ficou conhecido como Lei do Bem (Lei no 11.196/2005). Em geral, os benefcios do PDTI esto em linha com o tipo de benefcio concedido por outros pases para o fomento de P&D e, segundo Avellar (2008), os gastos em P&D das empresas que participaram do programa chegaram a ser entre 64% e 100% maiores do que os gastos em P&D das empresas semelhantes que no participaram do programa, indicando que o acesso das empresas ao PDTI aumentou o investimento em P&D das firmas beneficiadas pelo programa. No entanto, o PDTI apresentou tambm alguns problemas. Primeiro, os incentivos do PDTI, ao longo dos onze anos de sua existncia, de 1994 a 2005, beneficiaram diretamente apenas 267 empresas. Este nmero de empresas beneficiadas muito pequeno diante das mais de 84 mil empresas industriais com mais de dez empregados que, segundo a Pesquisa de Inovao Tecnolgica (PINTEC), existam no Brasil em 2003. Por este nmero, tem-se uma ideia do quo limitado era o alcance do PDTI. Segundo, o PDTI era considerado um programa burocrtico, pois, para ter acesso aos benefcios do programa, as empresas tinham de apresentar um plano plurianual para FINEP. Por fim, alguns dos benefcios do PDTI eram baseados em redues do imposto de renda devido, o que limitava o acesso das micro e pequenas empresas que normalmente pagam pouco ou nenhum imposto de renda. No por acaso que as firmas participantes do PDTI tinham em mdia mais de 2 mil empregados e, na sua grande maioria, concentravam-se nas regies Sul e Sudeste.
2.4 Fundos de cincia e tecnologia (Fundos Setoriais 1999)13
Os fundos de apoio ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, mais conhecidos pelo termo Fundos Setoriais (FS), constituem um dos instrumentos mais importantes de fomento inovao, criado a partir de 1999. A criao destes fundos teve como objetivo vincular parte da arrecadao do governo federal s polticas de CT&I no pas, evitando que venha a se repetir o que aconteceu nos anos 1980 e 1990, quando os recursos do FNDCT foram sensivelmente reduzidos. Como podemos observar no grfico 1, os recursos
13. Cada Fundo Setorial tem uma legislao especca, que comeou em 1999, com o CT-Petro, at a modicao mais recente, com a criao do CT-Aquavirio, em 2004. O anexo 2 lista as leis que regulamentam cada um dos Fundos Setoriais.
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desembolsados pelo FNDCT diminuem aps a Constituio de 1988, atingindo o seu menor valor histrico em 1991. A situao prossegue at 1999, quando tem incio a criao dos Fundos Setoriais e os recursos desembolsados quadruplicam nos dois anos seguintes (2001 e 2002).14
GRFICO 1
Desembolsos do FNDCT (1970-2003) Valores atualizados pelo ndice Geral de Preos/Disponibilidade Interna (IGP/DI) mdia anual
900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Fonte: FINEP.
As receitas dos FSs so provenientes de contribuies incidentes sobre o resultado da explorao de recursos naturais pertencentes Unio, parcelas do Imposto sobre Produtos Industrializados de certos setores e de Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) incidente sobre os valores que remuneram o uso ou aquisio de conhecimentos tecnolgicos/transferncia de tecnologia do exterior. Estes fundos foram concebidos de forma setorial, o que significa que os recursos arrecadados em um setor deveriam ser gastos para a promoo de atividade de P&D naquele mesmo setor. Apenas trs fundos fogem a esta regra: i) o CT-Infra; ii) o Fundo Verde-Amarelo (FVA); e iii) o CT-Amaznia.
14. Todos os fundos setoriais, com exceo do Funttel, que est no oramento do Ministrio das Comunicaes, fazem parte do oramento do FNDCT.
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Os FSs foram criados com o intuito de ampliar os recursos disponveis para o fomento das atividades de CT&I. Uma das premissas bsicas, em sua criao, era apoiar o desenvolvimento e a consolidao de parcerias entre universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo, visando induzir o aumento dos investimentos privados em CT&I e impulsionar o desenvolvimento tecnolgico dos setores favorecidos. Em sua criao, foi estabelecido que cada fundo setorial teria um comit gestor, sendo cada comit presidido por representante do MCT e integrado por representantes dos ministrios afins, agncias reguladoras, setores acadmicos e empresariais, alm das agncias do MCT, da FINEP e do CNPq. Estes comits gestores definem diretrizes, aes e planos de investimentos dos fundos. Adicionalmente, para assessorar tecnicamente os diversos comits gestores de cada fundo, foi criado, em 2001, o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), rgo responsvel por elaborar estudos tcnicos e assessorar os FSs na definio de prioridades e programas. Alm de ampliar os recursos para o fomento a CT&I, a criao dos FSs visava tambm garantir a estabilidade dos recursos para essa finalidade, j que a parcela dos recursos pblicos direcionados para os fundos setoriais no poderiam ser gastos em outra finalidade. Assim, da mesma forma que se fez com o oramento para educao bsica no Brasil, por meio do Fundo de Manuteno da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), e mesmo com a famosa Emenda Constitucional no 29, de 2000, que estabelecia que o oramento para o setor de sade cresceria de acordo com o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB nominal, a criao dos Fundos Setoriais foi uma tentativa de vincular parte da receita oramentria para o gasto obrigatrio com cincia e tecnologia no Brasil, independentemente da prioridade do governo. No entanto, a criao do FSs e a vinculao dos recursos garantiram de fato o oramento para os fundos setoriais, mas no sua execuo. Como podemos ver no grfico 2, desde sua criao at 2007, o valor desembolsado pelos fundos setoriais a cada ano sempre foi inferior aos recursos arrecadados pelos fundos. O ritmo dos desembolsos dos FSs no tem acompanhado o ritmo de crescimento da receita, e isso decorre de uma poltica deliberada do governo federal de utilizar os recursos dos FSs como reserva de contingncia para aumentar o valor do supervit primrio.15 Por ocasio da aprovao da regulamentao do FNDCT pela Lei no 11.540, de 12 de novembro de 2007, o governo se comprometeu a reduzir, gradualmente, o contingenciamento dos FSs e acabar com a reserva de contingncia dinheiro dos fundos no gastos em 2010.
15. Esse ponto destacado por vrios autores como Guimares (2008) e Pereira (2005). Este ltimo mostra, por exemplo, que, ao contrrio de aumentar consistentemente os recursos para investimento em CT&I, os FSs serviram muito mais para compensar as perdas de recursos do Ministrio da Cincia e Tecnologia ao longo de vrios anos.
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GRFICO 2
Arrecadao e desembolsos Fundos Setoriais (1999-2007) Valores atualizados pelo IPCA para 2007 (Em R$ milhes)
2.250 2.000 1.750 1.500 1.250 1.000 750 500 250 0 1999 2000 2001 Arrecadao
Fonte: MCT.
65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20%
Desembolso
% de execuo
difcil saber se essa promessa ser cumprida, mas 2007 foi o ano de maior desembolso da histria dos FSs: R$ 764 milhes efetivamente desembolsados, apesar de este desembolso representar apenas 37,9% do total arrecadado, que foi de R$ 2,02 bilhes. Assim, ao contrrio dos anos 1990, o problema hoje no a falta de recursos para investimento em CT&I, mas muito mais um problema de execuo da receita vinculada dos FSs. Atualmente, existem dezesseis fundos setoriais, sendo que quase 70% dos desembolsos desses fundos so feitos por apenas trs deles: o CT-Infra, o CT-Petro e Fundo Verde-Amarelo. O CT-Infra e o Fundo Verde-Amarelo so os dois nicos fundos transversais: o que significa que, ao contrrio dos demais, os recursos desses fundos podem ser aplicados em qualquer setor. O CT-Infra um fundo voltado para a melhoria da infraestrutura de CT&I no pas, enquanto o Fundo Verde-Amarelo voltado interao universidade empresa. Os principais programas de fomento P&D das empresas, como a equalizao de taxa de juros nos emprstimos da FINEP para investimento em P&D, a subveno econmica direta a empresas e a participao no capital de empresas de base tecnolgica, so programas do FVA.
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Por fim, o Fundo do Petrleo e Gs Natural (CT-Petro) um fundo que acaba sendo apropriado em sua quase totalidade pela Petrobras. Como mostra Pereira (2005, p. 19-20), a Petrobras aparece na qualidade de empresa interveniente nos projetos que representam pelo menos 85% dos recursos do Edital Carta Convite (CT-Petro-FINEP/00), em 2001, e 90% da Chamada Pblica (CT-Petro-FINEP/02) em 2003. praticamente consensual na comunidade acadmica e empresarial que a criao dos FSs foi importante. No entanto, alm da questo do contingenciamento, h pelo menos dois problemas relativos ao funcionamento dos FSs. Um destes problemas a histrica atuao em paralelo entre FINEP e CNPq. A forma de operacionalizao dos FSs mais voltado para o financiamento favoreceu naturalmente a FINEP, que j desenvolvia operaes de financiamento de P&D nas empresas, ficando a atuao do CNPq restrita gesto das bolsas de pesquisa. Problema semelhante tambm ocorre entre FINEP, CNPq e Centro de Gesto de Estudos Estratgicos (CGEE). Como observa Pereira (2005, p. 29), em muitos casos a FINEP e/ou CNPq que elaboram as diretrizes estratgicas e o mecanismo de fomento de programas do Fundo Verde-Amarelo que, em princpio, seriam de responsabilidade do CGEE. Outro problema mais recente deve-se prpria operacionalizao dos fundos. Como destacado acima, cada fundo setorial tem um comit gestor com a gesto compartilhada por representantes do governo, da academia e dos empresrios. Acontece que, em 2003, o MCT criou o Comit de Coordenao dos Fundos Setoriais (CCFS), integrado pelos presidentes dos comits gestores de todos os FSs, por representantes da FINEP e CNPq, sob a presidncia do secretrio-executivo do MCT que, em 2004, foi substitudo pelo prprio ministro do MCT. Com a criao do CCFS, o governo passou tambm a priorizar as aes transversais. Para isso, 50% dos recursos de cada fundo passaram a ser direcionados para aes transversais que, segundo o governo, permite uma maior coordenao das polticas de incentivo CT&I com a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE). A Lei no 11.540/2007, que regulamenta o FNDCT, passou a regulamentar de forma definitiva o CCFS, que passou a ser o Conselho Diretor do FNDCT, formado por dez representantes do governo, trs representantes do setor empresarial, trs representantes da comunidade cientfica e tecnolgica e um representante dos trabalhadores da rea de cincia e tecnologia. Nesta mesma lei, no 1o do Art. 14, ficou tambm estabelecida a prioridade das aes transversais e a liberdade total
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do Conselho Diretor na alocao dos recursos dos FSs.16 Essas inovaes aumentaram sensivelmente o controle do governo sobre a operacionalizao do FNDCT e dos FSs, reduzindo a participao do setor empresarial, que j era limitada. Em resumo, depois de 2004, o modelo de gesto dos FSs passa a ser mais centralizado com maior controle do governo e maior flexibilidade na alocao dos recursos pelo uso crescente das aes de natureza transversal. Como essas mudanas ainda so relativamente recentes, difcil ainda avaliar os resultados.17
2.5 Lei da Inovao (Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, regulamentada pelo Decreto no 5.563, de 11 de outubro de 2005)
A Lei da Inovao estabelece medidas de incentivo inovao e pesquisa cientfica e tecnolgica no ambiente produtivo, com vistas capacitao e ao alcance da autonomia tecnolgica e ao desenvolvimento industrial do pas, nos termos dos Arts. 218 e 219 da Constituio. Ou seja, depois de mais de dezesseis anos da promulgao da Constituio, apenas em 2004, finalmente, foi aprovada no Brasil a Lei no 10.973, que estabelece os mecanismos de incentivos inovao e o estmulo maior cooperao entre centros de pesquisa, universidades e empresas privadas. A ausncia dessa lei por tanto tempo aps a promulgao da Constituio no significa que os governos anteriores no tenham incentivado a P&D no Brasil. Como j mostramos acima, nos anos 1990 foram introduzidos alguns programas novos de estmulo inovao na indstria e agropecuria (PDTI/PDTA) e, em 1999, foram criados os Fundos Setoriais, vinculando recursos da arrecadao para oramento do FNDCT e, portanto, para o incentivo CT&I no Brasil. Mas, mesmo com esses avanos na dcada de 1990, faltava ainda uma legislao que permitisse uma nova forma contratual na relao setor privado academia e novos mecanismos de incentivo inovao, permitindo, por exemplo, a aplicao de recursos no reembolsveis para o fomento da inovao nas empresas. A Lei da Inovao comeou a ser discutida no Brasil em 2001, e sua primeira verso, baseada na Lei de Inovao Francesa, foi apresentada ao Congresso Nacional pelo ento Senador Roberto Freire, em agosto de 2002 (Projeto de Lei no 7.202/2002). Este projeto era considerado modesto na concesso de incentivos, no agradando representantes da academia nem do setor privado.
16. Como podemos observar na redao do Art. 14 e pargrafo 1o da Lei no 11. 540, de 12 de novembro de 2007: Art. 14. Os recursos do FNDCT podero nanciar as aes transversais, identicadas com as diretrizes da Poltica Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao e com as prioridades da Poltica Industrial e Tecnolgica Nacional. 1o Para efeito do disposto no caput deste artigo, consideram-se aes transversais aquelas que, relacionadas com a nalidade geral do FNDCT, so nanciadas por recursos de mais de um Fundo Setorial, no necessitando estar vinculadas destinao setorial especca prevista em lei. 17. Pereira (2005, p. 32-33) critica essas mudanas e a criao do Comit de Coordenao dos Fundos Setoriais, que permite ao governo maior controle na denio dos recursos dos fundos vis--vis a participao do setor privado que, na opinio do autor, detm o conhecimento e a experincia sobre as especicidades setoriais. J Guimares (2006, p. 35) coloca essas mudanas como positivas, justamente, por permitir uma maior coordenao do governo das aes dos FSs e uma maior sintonia com a poltica industrial.
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Em 2003, foi criado um grupo de trabalho para alterar as propostas deste projeto e, em maio de 2004, o Executivo encaminhou um novo projeto para a Cmara dos Deputados, o qual viria a ser a Lei da Inovao (Lei no 10.973/2004). Esta lei est dividida em trs partes: i) uma parte que trata da construo do ambiente cooperativo para inovao; ii) outra que estabelece incentivos participao de Instituio Cientfica e Tecnolgica (ICT)18 no processo de inovao; e iii) uma outra que trata do estmulo inovao nas empresas. Na parte que trata da construo do ambiente cooperativo para inovao, a lei permitiu que as empresas nacionais e organizaes de direito privado sem fins lucrativos voltadas para atividades de pesquisa utilizassem laboratrios, equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalaes das ICTs para projetos de pesquisa conjuntos. Adicionalmente, ficou permitida a participao minoritria da Unio em empresas privadas constitudas com o objetivo de desenvolver projetos de CT&I. Esta lei estabeleceu tambm uma remunerao extra para os pesquisadores das universidades e dos institutos de C&T envolvidos com projetos de inovao e a participao dos pesquisadores nos resultados da explorao das criaes resultantes da parceria. Mas a grande mudana trazida com a Lei da Inovao , sem dvida, a concesso de subveno econmica para apoiar as atividades de P&D nos projetos prioritrios estabelecidos pela poltica industrial e tecnolgica nacional (ver Art. 19 da Lei no 10.873). Com tal medida, ficou permitida a aplicao de recursos pblicos no reembolsveis diretamente em empresas, para compartilhar com elas os custos e riscos inerentes s atividades de P&D e inovao. Na primeira chamada pblica para o programa de subveno econmica pela FINEP (Chamada 1/2006), no valor total de R$ 300 milhes, a demanda pela subveno culminou em 1,1 mil propostas, apresentadas por 900 empresas, no valor de R$ 1,9 bilho.19 Desse total, apenas 147 projetos foram selecionados, totalizando R$ 273,7 milhes. Como podemos ver na tabela 2, nos dois anos subsequentes, o nmero de projetos apresentados aumentou, mas o valor total dos projetos aprovados em 2007 no foi muito superior ao valor dos projetos de 2006 e, em 2008, o valor total disponibilizado para os projetos de subveno econmica foi o mesmo de 2007 (R$ 450 milhes), sendo que, pela primeira vez, o valor total dos projetos aprovados correspondeu ao total disponibilizado.
18. Para efeito da Lei no 10.973, Instituio Cientca e Tecnolgica (ICT) um rgo ou entidade da administrao pblica que tenha por misso institucional, entre outras, executar atividades de pesquisa bsica ou aplicada de carter cientco ou tecnolgico. 19. Na primeira chamada pblica para subveno econmica, mais da metade das propostas (578) veio de empresas dos setores de semicondutores e software. O segundo setor que mais apresentou projetos foi o de bens de capital (mquinas e equipamentos), com 66 propostas. As microempresas (com faturamento anual de at R$ 2,4 milhes) responderam por 68,9% das propostas. Somadas s propostas das pequenas empresas, elas representaram quase 85% da demanda, o que tambm surpreendeu as autoridades. Apenas 66 grandes empresas (com faturamento anual superior a R$ 60 milhes) apresentaram pedidos de subveno.
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TABELA 2
Chamadas pblicas da FINEP para projetos de subveno econmica (2006-2008)
Chamada 1/2006 Chamada 1/2007 Chamada 1/2008 Propostas apresentadas 1.100 2.567 2.664 Valor total da demanda R$ 1,9 bilho R$ 4,5 bilhes R$ 6 bilhes Valor do edital R$ 300 milhes R$ 450 milhes R$ 450 milhes Projetos aprovados 147 174 203 Valor total contratado R$ 273,7 milhes R$ 313,8 milhes R$ 450 milhes
Fonte: FINEP. Obs.: E m 2008, aps a fase de pr-qualicao, sobraram 825 projetos, dos quais 238 receberam recomendao da equipe de anlise para que fossem aprovados. A aprovao nal de 203 em vez de 238 projetos foi decorrente da limitao de recursos disponibilizados.
H pelo menos trs problemas com a operacionalizao do programa de subveno econmica inovao que teve incio em agosto de 2006. Primeiro, com exceo da chamada pblica de 2006, que estabelecia que 50% dos recursos seriam direcionados para projetos em temas prioritrios definidos pelo governo e os outros 50% para projetos em qualquer rea (temas gerais), nas chamadas pblicas posteriores, o governo limitou a seleo de projetos a algumas reas e temas. Na ltima chamada de 2008, por exemplo, foram selecionadas apenas seis reas, subdivididas em trs temas cada, totalizando dezoito temas prioritrios. Na verdade, estes temas so exclusivos, j que projetos fora dos temas prioritrios no so considerados. Isso significa que projetos de inovao das indstrias de txtil e confeces, calados, madeira e mveis, metalurgia, siderurgia e at mesmo a indstria eletrnica no do passveis de participar do programa, diferentemente da primeira chamada pblica para subveno em 2006. Segundo, os critrios de seleo dos projetos no so claros e as empresas no sabem por que os projetos apresentados no foram contemplados. Normalmente, cada projeto apresentado recebe uma pontuao de dois tcnicos diferentes. Quando o projeto no alcana uma pontuao mnima, o projeto rejeitado e isto comunicado empresa. No entanto, as empresas no sabem exatamente por que o seu projeto foi rejeitado, j que a FINEP informa apenas que o projeto no atingiu a pontuao mnima, sem explicar exatamente porque o projeto proposto no atingiu tal pontuao. Outro problema que o critrio no claro. O diretor da Sociedade Brasileira Pr-Inovao Tecnolgica (PROTEC), Roberto Nicolsky, argumenta que um dos critrios deveria ser a viabilidade do projeto chegar ao mercado em trs anos, que o tempo dos projetos de subveno econmica, para evitar casos como a chamada de 2006, que definia como um dos temas prioritrios na rea de frmacos e medicamentos o desenvolvimento de molculas ativas para o tratamento de hepatite C. No entanto, segundo o professor Nicolsky, este tipo de pesquisa exigiria muito mais recursos, alm de ser uma pesquisa de longo prazo que, provavelmente, levaria o pesquisador do projeto, em caso de sucesso, a ser um forte candidato ao Prmio Nobel de fisiologia.
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Terceiro, apesar da demanda crescente por subveno econmica para inovao por parte das empresas (ver tabela 2), tanto em 2006 quanto em 2007 o valor dos projetos aprovados foi menor do que os recursos disponibilizados, o que indica que as empresas esto tendo problemas de acessar esses recursos, ou seja, de elaborar projetos de acordo com os parmetros definidos nos editais. No entanto, em 2008, pela primeira vez, o nmero de projetos aprovados correspondeu totalidade dos recursos disponveis, mas no se sabe, ainda, se este melhor resultado de 2008 decorreu da qualidade dos projetos apresentados ou se a equipe de anlise modificou o critrio de seleo dos projetos, j que em 2008, como nos anos anteriores, os projetos tinham de ser apresentados e avaliados em um curto espao de tempo.20 consensual que a possibilidade de subveno econmica para projetos de inovao em empresas privadas foi um grande avano na legislao brasileira e uma demanda antiga das empresas e da comunidade cientfica. No entanto, no debate sobre os efeitos da Lei da Inovao, promovido no VII Encontro Nacional da Inovao Tecnolgica, em setembro de 2008, houve praticamente um consenso de que o programa de subveno econmica no segue critrios claros na escolha dos temas prioritrios e que os programas direcionam a subveno para projetos de interesse do governo, funcionando muito mais como um projeto de encomenda tecnolgica, como est estabelecido no Art. 20 da Lei da Inovao, do que propriamente como um programa de subveno econmica para inovao de produtos e processo em empresas nacionais. Assim, ao que parece, ainda estamos em uma fase de aprendizado na execuo dos incentivos CT&I estabelecidos na Lei da Inovao.
2.6 Lei do Bem (Lei no 11.196, de 21 de novembro de 2005, Lei no 11.487, de 15 de julho de 2007, e Medida Provisria no 428, de 12 de maio de 2008)
A chamada Lei do Bem e sua modificao recente pela Medida Provisria no 428/2008 completam a legislao recente que trata do fomento pesquisa e inovao no Brasil. Esta lei passa a substituir o PDTI/PDTA analisado anteriormente e traz trs grandes novidades na rea de CT&I. A primeira foi a criao de Regime Especial de Tributao para a Plataforma de Exportao de Servios de Tecnologia da Informao (Repes). Este programa estabelece uma srie de isenes fiscais para as empresas de software que produzam no Brasil e exportem o equivalente a 80% da sua receita bruta anual com a venda dos bens e servios. As isenes a que as empresas participantes do programa tm direito so, entre outras, a suspenso da contribuio para o Programa de Integrao Social/ Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e da
20. Nos primeiros dois anos de sua operacionalizao, os projetos foram apresentados e tinham de ser avaliados entre 30 a 45 dias. Este problema afetou, principalmente, as pequenas empresas que no tm estrutura para elaborar os projetos de inovao no curto espao de tempo entre o edital e a data de anlise dos projetos. Segundo Morais (2008), uma forma de solucionar o problema da apresentao e anlise dos projetos tornar a seleo dos projetos permanente.
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Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), tanto para a compra de bens no mercado domstico quanto para a compra de produtos importados e servios destinados ao desenvolvimento, no pas, de software e de servios de tecnologia da informao; suspenso do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na compra de mquinas importadas sem similar nacional etc.21 Recentemente (Medida Provisria no 428/2008), o governo federal fez uma nova modificao neste programa, reduzindo de 80% para 60% o percentual da receita proveniente das exportaes para as empresas de software que participarem do programa. Esta reduo foi necessria devido ao baixo nmero de empresas no Brasil que se adequavam ao percentual anterior. Adicionalmente, a mesma Medida Provisria revogou o Art. 3o da Lei do Bem, que introduzia a exigncia de controle on-line, feita pela Receita Federal do Brasil, dos servios prestados pelas empresas participantes do Repes. A segunda novidade da Lei do Bem foi o estabelecimento automtico da deduo, para efeito de apurao do lucro lquido, da soma dos dispndios com pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao tecnolgica. Antes, as empresas tinham de fazer um projeto e submeter ao governo federal para gozar dos benefcios tributrios. Com esta lei, as empresas no precisam mais apresentar um projeto, mas apenas lanar as despesas de P&D em contas definidas pela Receita Federal, que as fiscaliza no momento de apurar o imposto de renda anual da companhia. Esta lei tambm estabeleceu mecanismos de depreciao e amortizao acelerada, reduo do IPI para equipamentos de pesquisa, crdito do imposto de renda na fonte sobre royalties, assistncia tcnica e servios especializados previstos em contratos de transferncia de tecnologia com empresas no exterior, desde que a empresa invista o dobro do benefcio em atividades de P&D no Brasil (para as reas de atuao da Sudene e da Sudam, essa exigncia menor). A terceira novidade da Lei do Bem foi a possibilidade de o governo federal, por intermdio das agncias de fomento de cincia e tecnologia, subvencionar o valor da remunerao de pesquisadores, titulados como mestres ou doutores, empregados em atividades de inovao tecnolgica em empresas privadas. Essa subveno poder ser de at 60% nas reas de atuao da Sudene e da Sudam e de at 40% nas demais regies do Brasil. Esta foi uma medida importante, pois menos de 30% dos cientistas e engenheiros brasileiros trabalham com P&D nas empresas privadas, enquanto este percentual na Alemanha, por exemplo, chega a ser de mais de 70%, e mais de 80% nos Estados Unidos.22
21. Ver captulo 1 da Lei no 11.196/2005. 22. No entanto, alguns pesquisadores tm apontado que a subveno concedida pelo governo para a contratao de pesquisadores por empresas privadas segue uma tabela de remunerao denida pelo CNPq, que basicamente a mesma que estabelece a remunerao de professores em universidades federais. Por exemplo, na primeira chamada pblica para este programa, foi estabelecido que o teto mensal de subveno para mestres era de R$ 5 mil e para doutores de R$ 7 mil. Alguns pesquisadores argumentam que tais valores so insucientes para atrair pesquisadores com dedicao exclusiva para desenvolver pesquisas em empresas privadas.
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Apesar do evidente avano com a chamada Lei do Bem e com a Lei da Inovao, os rgos pblicos ainda esto se adaptando s modificaes institucionais introduzidas por essas leis. Por exemplo, matria recente publicada em um jornal brasileiro aborda o problema de que os incentivos automticos previstos na Lei do Bem so, em muitos casos, contestados pelos fiscais da receita, ocasionando uma insegurana jurdica e receio por parte das empresas na utilizao desses benefcios (WIZIACK, 2008). Esse mesmo problema j havia sido levantado por Roberto Nicolsky, da PROTEC (SALGADO, 2007). Em resumo, do ponto de vista da legislao, muito se avanou aps a Constituio de 1998, apesar de apenas no fim da dcada de 1990 o governo ter estabelecido novos recursos para o fomento CT&I no Brasil. Vimos tambm que mais da metade desses recursos no so efetivamente aplicados em CT&I e que as recentes inovaes institucionais no incentivo CT&I, como a Lei da Inovao e a Lei do Bem, ainda no foram completamente assimiladas pelo setor privado e setor pblico. No causa surpresa, portanto, que representantes de diversas entidades empresariais23 reunidas no VII Encontro Nacional da Inovao Tecnolgica, organizado pela PROTEC em Braslia, em 17 de setembro de 2008, ainda critiquem, por exemplo, o excesso de burocracia no acesso ao programa de subveno econmica. Por outro lado, representantes da FINEP e do MCT argumentam que vrias empresas esto aplicando projetos que no esto de acordo com o programa de subveno econmica e mais adequados a outras linhas da FINEP de apoio inovao. Independentemente de quem esteja com a razo, o fato que ainda h uma grande falta de informao da operacionalizao destes novos programas.
3 Indicadores bsicos de inovao no Brasil e desafios
Nos ltimos anos, a Diretoria de Estudos Setoriais e Inovao (Diset) do Ipea tem feito avaliaes de vrias das polticas de incentivo inovao no Brasil, utilizando diversas pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em especial, a Pesquisa de Inovao Tecnolgica. O diagnstico da inovao no Brasil feito por estes estudos do Ipea destacam vrios resultados interessantes, como, por exemplo: i) as inovaes no Brasil so concentradas em empresas grandes (mais de quinhentos empregados); ii) as empresas que inovam e diferenciam produto pagam salrios maiores; e iii) predomina no Brasil inovao de produto e processo para empresa, e no para o mercado. Em relao ao porte das empresas, como podemos ver na tabela 3, quanto maior o tamanho da empresa, maior a taxa de inovao.
23. Entre as entidades presentes no painel do VII Encontro Nacional de Inovao Tecnolgica para Competitividade e Exportao (ENITEC), no dia 17 de setembro de 2008, que criticaram a operacionalizao do programa de subveno econmica pela FINEP estavam: PROTEC, Associao Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento de Empresas Inovadoras (Anpei), Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee), Associao Brasileira de Empresas de Componentes para Couro, Calados e Artefatos (Assintecal), Associao Brasileira da Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ) e Associao Brasileira das Indstrias de Qumica Fina, Biotecnologia e suas Especialidades (Abina).
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TABELA 3
Taxa de inovao das empresas industriais brasileiras, segundo faixas de pessoal ocupado (PO) (1998-2000, 2001-2003 e 2003-2005) Brasil
Taxa de inovao (% das empresas) Pessoal ocupado 1998-2000 Total 10 a 49 50 a 99 100 a 249 250 a 499 500 ou mais Fonte: Salerno e Kubota (2008). 31,5 26,6 43,0 49,3 56,8 75,7 2001-2003 33,3 31,1 34,9 43,8 48,0 72,5 2003-2005 33,4 28,9 40,6 55,5 65,2 79,2
Negri e Salerno (2005) fazem uma anlise mais detalhada e mostram que apenas 1,7% das empresas (1.199 empresas) em 2000 inovaram e diferenciaram produtos. Estas empresas tinham mais de quinhentos empregados, produtividade maior do que aquelas que no inovam e chegavam a pagar um salrio mdio at trs vezes maior do que aquele pago por empresas que no inovam. O grande problema, no entanto, que a inovao no Brasil ainda muito baixa e no vem crescendo nos ltimos anos.24 Em relao taxa de inovao na indstria brasileira, Salerno e Kubota (2008) mostram, baseados nas trs edies da PINTEC, que a taxa de inovao no Brasil, de 2003-2005, a mesma de 2001-2003 (ver tabela 3) e que, no Brasil, predomina a inovao de produto e processo para a empresa, o que mostra muito mais um esforo das firmas brasileiras para se adequarem a processos de produo que j existem do que o desenvolvimento de novos processos para mercado (tabela 4). Por exemplo, baseado na ltima PINTEC (2003-2005), enquanto 26,9% das empresas com mais de dez empregados inovaram, entre 2003 e 2005, em processo novo para empresa, apenas 1,7% desenvolveu processos novos para o mercado.
24. Ao contrrio dos nossos principais concorrentes, o Brasil, como Argentina, Mxico, Chile e Turquia, pertence ao grupo de pases que tradicionalmente incentivou a compra de tecnologia por meio da atrao de investimento direto externo. Esta tese defendia por Amsden (2001). Segundo a autora, os pases que se industrializaram no sculo XX ( late-industrializing countries ) podem ser divididos em dois grupos: os que compram tecnologia e aqueles que investem no desenvolvimento de tecnologias prprias. China, ndia, Coreia do Sul e Taiwan fazem parte do segundo grupo, enquanto Brasil, Argentina, Mxico, Chile e Turquia fazem parte do primeiro, nos quais o desenvolvimento industrial foi dominado pela presena e controle de multinacionais que importavam tecnologia. Estes dois modelos passaram a coexistir aps a Segunda Guerra Mundial e a razo da escolha de um ou outro modelo tem, segundo a autora, ligao com o papel que os governos desses pases tiveram na promoo de grandes grupos industriais nacionais. Em pases de melhor distribuio de renda, como a Coreia do Sul, no houve grande oposio ao processo de concentrao industrial incentivado diretamente pela poltica industrial.
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TABELA 4
Participao percentual (%) do nmero de empresas que implementaram inovaes, por tipo de inovao (1998-2000, 2001-2003 e 2003-2005)
PINTEC 1998-2000 2001-2003 2003-2005 Fonte: PINTEC/IBGE. Produto novo para empresa (a) 17,6 20,3 19,5 Produto novo para o mercado brasileiro (b) 4,1 2,7 3,2 Processo novo para empresa (c) 25,2 26,9 26,9 Processo novo para o mercado brasileiro (d) 2,8 1,2 1,7
As firmas brasileiras ainda inovam muito pouco para o mercado e, mesmo com as atuais polticas de fomento inovao, a edio mais recente da PINTEC mostra que o percentual de firmas que inovaram para o mercado, em 2003-2005, foi menor do que aquele observado em 19982000, quando no havia ainda a disponibilidade dos recursos dos Fundos Setoriais para o fomento inovao e as polticas de incentivo CT&I com recursos pblicos eram restritas a um nmero pequeno de empresas (menos de quinhentas empresas). Outra informao que vem corroborar os dados da ltima PINTEC, de que as modificaes legislativas ainda no aparecem no esforo de inovao das empresas, o nmero de registro de patentes de empresas brasileiras no mercado americano, o maior mercado do mundo no registro de patentes. No trinio 2004-2006, enquanto ndia e China tiveram um aumento em mais de 50% no registro de patentes no mercado americano, as empresas brasileiras apresentaram uma reduo de 10%.
TABELA 5
Nmero de patentes registradas pelo Brasil, ndia e China no USPTO25
2001-2003 2004-2006 Variao
26
Brasil 336 304 -10%
ndia 768 1.228 60%
China 1.527 2.373 55%
Fonte: PROTEC, VII ENITEC, de 17 de setembro de 2008.
25. United States Patent and Trade Mark Ofce. o escritrio de registro de patentes nos Estados Unidos da Amrica, equivalente ao Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (Inpi) no Brasil. 26. A Sociedade Brasileira Pr-Inovao Tecnolgica foi fundada em fevereiro de 2002 e todo ano promove o Encontro Nacional de Inovao Tecnolgica para Competitividade e Exportao (ENITEC) para discutir as polticas pblicas de apoio inovao no Brasil. O ltimo encontro foi realizado nos dias 17 e 18 de setembro de 2008, no auditrio da Confederao Nacional da Indstria (CNI), em Braslia.
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Os dados da tabela 5 mostram uma situao que no nova. Segundo dados da PROTEC, as empresas brasileiras vm de longa data perdendo posio no ranking de registro de patentes nos Estados Unidos, e o sinal mais emblemtico dessa tendncia na dcada atual termos sido ultrapassados pela Malsia neste ranking. Como se observa na tabela 6, no incio dos anos 1970, as empresas brasileiras eram classificadas em segundo lugar em um grupo de sete pases, e no 30o lugar geral no registro de patentes nos EUA. Em 2007, passamos a ocupar a ltima posio entre estes mesmos sete pases, destacando-se que, pela primeira vez, ficamos em uma situao relativamente pior do que a Malsia.
Posio relativa do Brasil e de alguns pases emergentes no ranking de patentes dos EUA nos ltimos 35 anos (1972-2007)
1972 ndia (28) Brasil (30) China (32) Coreia (38) Cingapura (45) Taiwan (76) Malsia (78) Fonte: PROTEC. 1982 Taiwan (19) Brasil (26) China (32) Coreia (33) ndia (41) Cingapura (45) Malsia (53) 1992 Taiwan (9) Coreia (12) China (21) Brasil (27) Cingapura (29) ndia (31) Malsia (46) 2007 Coreia (4) Taiwan (5) China (12) ndia (17) Cingapura (20) Malsia (25) Brasil (28)
TABELA 6
claro que a avaliao do sucesso das polticas de incentivo inovao no pode ter como critrio apenas o registro de patentes, pois nem todo registro de patente leva a uma inovao e, em alguns casos, empresas prorrogam o tempo de exclusividade de mercado por meio da obteno de mltiplas patentes sobre diferentes atributos de um mesmo produto (CHAVES, 2008). Apesar disso, comum que o maior registro de patentes esteja correlacionado com o maior esforo de inovao,27 como o caso dos pases frente do Brasil, mostrados na tabela 6. Da lista de pases apresentados, Coreia, ndia, China e Cingapura esto no seleto grupo de pases com instituies de ensino superior na lista dos cinquenta melhores institutos de tecnologia do mundo. Adicionalmente, estes pases tiveram seu processo de industrializao baseado no desenvolvimento de tecnologia prpria (make technology), ao contrrio do Brasil, que, historicamente, dependeu da transferncia tecnolgica das multinacionais, tal como Argentina, Chile, Mxico e Turquia (AMSDEN, 2001).
27. Esta afirmao de que h uma correlao entre o nmero de registro de patentes e a inovao foi feita no VII ENITEC, pelo diretor da PROTEC, professor Roberto Nicolsky.
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justamente a histria da indstria brasileira no ps-guerra que pode nos ajudar a compreender a dificuldade das empresas no Brasil de inovarem, apesar do maior apoio de polticas governamentais. Amsden (2001) destaca que a poltica industrial do Brasil do ps-guerra, ao fazer uma escolha por promover vrios grupos industriais, terminou por no criar nenhum grande grupo privado nacional no setor industrial, tornando a capacidade de investimento da indstria brasileira no desenvolvimento de tecnologias prprias limitada. Para um grupo de pases emergentes, nos anos 1980, mostrados na tabela 7, podemos ver que o Brasil no tinha nenhum grupo industrial nacional entre os cinquenta maiores grupos nacionais de pases industriais emergentes. Ao contrrio da Coreia do Sul e do Taiwan, por exemplo, nossos grupos empresariais de maior destaque eram do setor financeiro e do setor de construo (tabela 8); o que limitava o processo de aprendizado e de transferncia de know-how de um setor da indstria para outro, como fizeram os grandes grupos industriais ( chaebols ), na Coreia do Sul, e, antes deles, os grupos industriais japoneses ( zaibatsu ) no fim do sculo XIX. Assim, historicamente, nossa indstria teve um padro de crescimento baseado na compra de tecnologia, e os grandes grupos industriais privados atuando no Brasil eram formados por multinacionais, cujos investimentos em P&D ocorrem, principalmente, nos pases de origem. Dado este quadro, no causa surpresa que, grande parte dos investimentos em P&D no Brasil tenham sido efetuados pelas empresas estatais.
TABELA 7
Cinquenta maiores grupos nacionais privados (anos 1980)
Grupos industriais Argentina Brasil ndia Indonsia Coreia Malsia Mxico Taiwan Tailndia Total Fonte: Amsden (2001, p. 200). 1 2 4 21 2 7 10 3 50 Outros grupos 13 1 1 1 16
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TABELA 8 Maiores grupos nacionais privados no Brasil (anos 1980)

Grupos econmicos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Fonte: Amsden (2001, p. 200). Bradesco Ita S.A. Bamerindus Real Econmico Odebrecht Fencia Camargo Corra Andrade Gutierrez Multiplic Bandeirantes Mercantil Finasa CR Almeida Setor Financeiro Financeiro Financeiro Financeiro Financeiro Construo Financeiro Construo Construo Financeiro Financeiro Financeiro Financeiro
O grande dilema que vivemos hoje de que forma retomar a poltica industrial em bases mais modernas, o que implica, necessariamente, um maior fomento inovao. Por enquanto, alm do nosso padro histrico de ser um pas comprador de tecnologia, temos ainda um desafio de melhorar o sistema educacional e aumentar o nmero de engenheiros na indstria. De 1960 a 1990, por exemplo, o Brasil, assim como Argentina, ndia e Mxico, estava entre os poucos pases de industrializao tardia cuja participao de estudantes de engenharia nos cursos universitrios havia diminudo (tabela 9). Os dados mais recentes mostram que o percentual de alunos nos cursos superiores matriculados nas reas de engenharias no Brasil diminuiu ainda mais (tabela 10). Em 2005, de um total de 4,4 milhes estudantes matriculados em universidades e centros universitrios no Brasil, apenas 7,7% (344 mil) estavam matriculados em cursos de engenharia, ante 41,6% (1,8 milho de estudantes) em cursos de cincias sociais, negcios e direito. Apenas no curso de direito, segundo o censo educacional de 2005, havia 565.705 alunos matriculados (12,7% do total) e 73.323 alunos de direito se formaram neste ano, praticamente o dobro do nmero de estudantes que concluram os cursos de engenharia (36.918).
241
No caso da ndia, apesar participao de estudantes de engenharia nos cursos universitrios tambm ter cado, entre 1960 e 1990, este fato no to grave por trs motivos. Primeiro, a ndia, com mais de um bilho de habitantes, consegue ainda formar um nmero substancial de engenheiros. A agncia americana The National Science Foundation estima que, a cada ano, formem-se 125 mil novos engenheiros indianos, estudando na ndia ou em pases desenvolvidos. Isso mais de trs vezes o nmero de engenheiros que se formam a cada ano no Brasil. Segundo, a ndia, a China e a Coreia do Sul so os trs pases que mais enviam estudantes para universidades americanas. Para o perodo letivo 2006-2007, a ndia enviou 83.303 estudantes para os EUA, seguido pela China com 67.723 e pela Coreia do Sul com 62.392. Terceiro, a ndia tem duas universidades de tecnologia classificadas entre as cinquenta melhores do mundo (Indian Institute of Technology de Delhi e Indian Institute of Technology de Bombay), enquanto o Brasil no tem nenhum instituto de tecnologia ou universidade nesta lista das cinquenta melhores universidades/institutos do mundo na rea de tecnologia em 2007 (ver www.topuniversities.com). Alm da ndia, aparecem tambm entre os pases de industrializao tardia: Cingapura e China, com trs universidades cada, e Coreia do Sul, com o Korea Advanced Institution of Science and Technology, que um instituto de tecnologia fundado em 1971, quase duas dcadas aps a fundao do Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA) brasileiro.
TABELA 9
Porcentagem dos estudantes de engenharia nos cursos superiores
1960 Mxico Brasil ndia Argentina Malsia Coreia Turquia Tailndia Indonsia Taiwan Chile China 20% 12% 7% 13% 8% 19% 12% 4% 4% 19,8% 20% 40,9% 1990 16,9% 9,6% 5% 12% 10,2% 21,7% 14,8% 9,2% 10,4% 30,2% 25% 53,9%
Fonte: Censo de Educao Superior, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), 2005.
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TABELA 10
Estudantes brasileiros em cursos superiores (2005)

Alunos Agricultura e Veterinria Bsico/Programas Gerais Cincias Sociais, Negcios e Direito Cincias Matemticas e Computao Educao Engenharia, Produo e Construo Humanidades e Artes Sade e Bem-Estar Social Servios Total Fonte: Censo de Educao Superior, INEP, 2005. 97.280 2.626 1.852.373 377.818 904.201 344.714 156.888 622.464 94.792 4.453.156 % do total 2,2 0,1 41,6 8,5 20,3 7,7 3,5 14 2,1 100
Outro agravante em relao formao de recursos humanos para a indstria no Brasil que, alm de formarmos anualmente um nmero pequeno de engenheiros, 36.918 em 2005, muito destes engenheiros no iro exercer a profisso. Segundo a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais) do Ministrio do Trabalho, existiam 56.189 engenheiros (0,85% da mo de obra da indstria) trabalhando em atividades industriais, em 2005, ante 57.923 (1,02% da mo de obra da indstria) em 1985. Ou seja, em um perodo de vinte anos antes e aps a abertura da economia, no aumentou o nmero de engenheiros trabalhando na indstria brasileira. Adicionalmente, a maior parte destes engenheiros (22% do total, em 2005) estava empregada em servios industriais de utilidade pblica, tais como produo, transmisso e distribuio de energia eltrica; captao, tratamento e distribuio de gua; e no em atividades tpicas da indstria de transformao. Em resumo, ainda no possvel ver nos dados todo o esforo recente de fomento CT&I que tem caracterizado as polticas de incentivo inovao desde 1999, e parte do ainda baixo esforo inovador da indstria brasileira decorre da histria da indstria brasileira no ps-guerra. Ao contrrio de pases como Coreia do Sul e mesmo Taiwan, no havamos formado, at o incio dos anos 1990, no Brasil, grandes grupos privados na rea industrial. Apenas no perodo mais recente, com a privatizao de empresas estatais, os grandes grupos privados no Brasil nos ramos de construo e financeiro passaram a participar de forma mais ativa no setor industrial, e alguns grupos empresariais locais passaram a liderar o processo de fuso e aquisio no mercado brasileiro e a promover a internacionalizao de suas atividades. No caso de grandes grupos privados nacionais, no ramo da construo civil, que passaram a diversificar suas operaes para a indstria, temos, por exemplo, a formao recente do estaleiro Atlntico Sul, que ser o maior estaleiro do hemisfrio
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Sul, em parceira das construtoras Camargo Corra e Queiroz Galvo, que, juntas, detm mais de 98% do estaleiro e formaram uma parceria tecnolgica com a Samsung Heavy Industries, o segundo maior estaleiro do mundo em construo naval e de plataformas offshore. A construtora Camargo Corra tambm passou a atuar na indstria de calados e artigos esportivos, com a aquisio da Alpargatas, na compra da participao do Bradesco em 2003, no ramo txtil, com a empresa Tavex (fuso da Tavex e Santista Txtil), e na siderurgia, com a participao no bloco controlador da Usiminas. No caso da internacionalizao de empresas nacionais, pode-se citar o processo de expanso da Vale do Rio Doce, aps sua privatizao em 1997, que, com a compra da empresa canadense Inco, em 2006, tornou-se a segunda maior mineradora do mundo; o crescimento e internacionalizao do grupo Gerdau, que com a compra de siderrgicas na Espanha e nos Estados Unidos tornou-se o 13o produtor mundial de ao, e mesmo o processo de concentrao e fuso no setor de bebidas no Brasil, que levou criao da InBev, que, recentemente, comprou a tradicional cervejaria americana Anheuser-Busch (dona da marca Budweiser). Assim, embora com quatro dcadas de atraso, nos ltimos dez anos, as empresas brasileiras tm passado por um processo de fuso e aquisio que tem levado formao de grandes grupos empresariais privados atuando no setor industrial. possvel que as novas medidas legais de incentivo CT&I no Brasil, com a reestruturao industrial que ocorreu nos anos 1990, aumente os gastos das empresas no Brasil com P&D. Mas, para isso, precisamos avanar ainda na formao de recursos humanos voltados para atividade industrial (engenheiros) e melhorar a qualidade dos cursos universitrios. inconcebvel que um pas que busca sua autonomia tecnolgica tenha matriculado em cursos superiores de direito quase o dobro dos alunos dos cursos de engenharia. Sem um investimento mais contnuo na rea de educao e da incorporao de engenheiros no setor industrial, nosso esforo de inovao ficar limitado aos laboratrios de universidades e compra de tecnologia importada ligada ao investimento direto externo.
4 Concluso
Como se conclui da anlise desenvolvida ao longo deste artigo, aps a Constituio de 1988, o governo brasileiro vem aprimorando, gradualmente, a poltica de incentivos CT&I. Apesar de os Arts. 218 e 219 da Constituio de 1988 estabelecerem que o pas dever buscar sua autonomia cientfica e tecnolgica, as polticas de CT&I no Brasil, ao longo dos anos 1990, foram as mesmas dos anos 1970 e 1980, com o agravante de que houve uma reduo expressiva nos recursos do FNDCT. Na dcada de 1990, os programas de fomento CT&I mais importantes eram a Lei de Informtica, o PDTI/PDTA e as aes financiadas com recursos do FNDCT.
244
Um dos problemas dos programas de incentivo CT&I, nos anos 1990, era tanto o baixo volume de recursos quanto a burocracia envolvida na gesto desses programas. As empresas tinham de apresentar um plano para FINEP para fazer jus aos benefcios e os programas terminaram por beneficiar um nmero pequeno de grandes empresas concentradas nas regies Sul e Sudeste. Aps 1999, o governo procurou, com as mudanas na legislao, solucionar estes problemas, buscando fomentar um maior nmero de empresas e uma melhor distribuio regional dos recursos. A primeira mudana de vulto que ocorre na poltica de fomento CT&I no Brasil, na dcada de 1990, vem com a estruturao dos Fundos Setoriais a partir de 1999. Com a criao desses fundos, o setor produtivo passa a participar da formulao e planejamento do incentivo inovao no Brasil, tem-se a garantia de um volume mnimo de recursos para financiamento das polticas de CT&I; e exige-se que um percentual mnimo dos desembolsos dos FSs ocorra nas regies de menor dinamismo econmico. No entanto, mesmo com o avano que representou a criao dos FSs, os recursos desses fundos passaram, ao longo dos anos, a ser contingenciados; ainda havia limitaes legais nos projetos de parceria entre universidade e empresas para P&D; e o apoio do governo a projetos de CT&I no podia assumir a forma de subveno econmica. Esses problemas foram solucionados com a Lei da Inovao, em 2004, e com a Lei do Bem, em 2005, as duas mudanas legislativas mais importantes desde a Constituio Federal depois da criao dos FSs. Assim, o arcabouo legal que criou os instrumentos efetivos para que se aplique o que est escrito nos Arts. 218 e 219 da Constituio Federal relativamente recente; so modificaes legais efetuadas apenas nos ltimos nove anos; mais de uma dcada aps a promulgao da Constituio. Como essa legislao ainda relativamente nova, os rgos pblicos e mesmo as empresas privadas ainda esto em fase de adaptao nova legislao de apoio pesquisa e inovao no Brasil. No entanto, alm da nova legislao, descrita ao longo deste texto, ainda existem vrios problemas identificados em estudos do Ipea que precisam ser solucionados para que se possa melhorar as polticas de fomento CT&I no pas. No caso de registro de patentes, por exemplo, Luna e Baessa (2008) mostram que o Instituto Nacional de Propriedade Industrial carece de recursos materiais e humanos para agilizar a anlise dos processos de concesso de novas patentes. No Brasil, o prazo mdio de concesso de novas patentes de 102 meses, ante 29 meses nos Estados Unidos, porque o funcionrio do Inpi no Brasil tem de analisar um nmero maior de pedidos de registro de patentes do que o funcionrio do Inpi americano. No caso da execuo do oramento, alm dos problemas do contingenciamento de recursos do FNDCT apontados neste texto, Ferreira e Freitas (2008), baseados no estudo de 33 projetos na rea de cincia e tecnologia do Plano Plurianual
245
para 2004 e 2005, mostram que restries oramentrias tm afetado a execuo de programas dos vrios ministrios na rea de CT&I. O problema da execuo do oramento para CT&I acaba sendo agravado por uma estrutura burocrtica ainda presente na execuo dos vrios programas de governo no Brasil e, principalmente, pelo excesso de controle imposto pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). Por fim, ao comparar os programas de fomento inovao no Brasil com os de outros pases, Salerno e Kubota (2008) mostram que: i) em relao ao Japo, por exemplo, as universidades pblicas brasileiras tm um padro de contratao de recursos humano muito rgido, o que impede que essas instituies possam atrair quadros mais qualificados; ii) a poltica universitria de pases como a Finlndia mais voltada para o mercado e incorpora mecanismos de gerncia e comercializao de novas tecnologias; e iii) o estado brasileiro ainda relativamente ineficiente quando comparado burocracia dos pases que mais inovam. Segundo os autores, mesmo as organizaes sociais criadas no Brasil para dar agilidade ao do Estado esto cada vez mais amarradas, dada a interpretao que o TCU faz de suas atividades, exigindo os mesmos controles a que esto sujeitos qualquer rgo do Estado. Alm da rigidez na execuo oramentria e na contratao de pesquisadores e tcnicos de pesquisa pelo setor pblico, h ainda a falta de coordenao das vrias instuies pblicas (CNPq, FINEP, BNDES, ABDI, Inpi etc.) envolvidas na poltica de CT&I no Brasil. Na seo anterior mostramos, tambm, que o Brasil forma poucos engenheiros a metade do nmero de advogados e, apenas nos ltimos dez anos, foram formados grandes grupos privados nacionais no setor industrial, o que pode aumentar o desenvolvimento de tecnologia prpria. Apesar dos avanos recentes no fomento inovao, ainda no fizemos uma verdadeira revoluo na educao e nas universidades brasileiras. O Brasil tem apenas duas universidades entre as duzentas melhores do mundo e, na rea de tecnologia, no temos nenhuma na lista das cinquenta melhores do mundo. Pases como ndia, China e Coreia do Sul, alm de contarem com institutos de tecnologia de ponta, investem na formao de quadros tcnicos em vrias universidades do mundo, em especial, nas universidades americanas. Finalizando, ao que parece, muito se avanou na estrutura legal das polticas de apoio CT&I nos ltimos dez anos, mas pouco se avanou na reforma necessria do Estado que o torne compatvel com a maior agilidade exigida para execuo das novas polticas. Como escutei de um famoso cientista brasileiro: No Brasil, os projetos de incentivo CT&I so avaliados por auditores do TCU, e no pelas empresas. O que importa muito mais se as viagens dos pesquisadores foram comprovadas e menos os resultados dos projetos de inovao. Sendo esse o caso, entramos em uma nova fase, na qual o esforo adicional no fomento inovao no Brasil estaria fora dos Arts. 218 e 219 da Constituio Federal e dentro dos captulos que tratam da Organizao do Estado (Ttulo III da Constituio de 1988).
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Arrecadao dos Fundos Setoriais (1999-2007)

2001 91.691.494 32.986.831 245.860.207 4.367.590 439.438.003 55.355.269 232.621 158.157.917 234.758.617 82.165.517 69.495.369 70.156 198.558.203 534.064.763 579.924.700 5.820.818 5.506.784 315.103.784 314.272.851 344.632.978 7.005.266 671.221.986 76.406.564 85.038 218.304.468 23.728.125 32.489.959 34.468.831 37.919.659 33.807.402 43.020.258 38.683.398 46.151.958 1.343.151 1.252.044 1.789.343 14.811.493 46.916.156 33.385.205 383.093.859 7.786.243 795.849.843 77.533.426 70.822 221.524.078 165.551.252 174.158.948 180.465.444 157.393.376 172.155.953 23.723.690 35.213.793 29.783.729 32.745.671 33.228.611 38.633.466 200.254.874 9.551.247 48.240.774 36.916.245 399.619.186 8.755.963 752.961.694 90.144.755 104.854 257.556.444 19.603.644 20.356.343 18.351.570 26.578.205 39.032.646 32.389.433 18.808.673 17.418.813 17.972.740 55.355.269 82.165.517 69.495.369 76.406.564 77.533.426 90.144.755 23.723.690 35.213.793 29.783.729 32.745.671 33.228.611 38.633.466 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1999
2000
ANEXO 1
CT-Aero
CT-Agro
CT-Amaznia
CT-Aquavirio
CT-BIOTEC
CT-Energia
10.974.408
CT-Espacial
CT-Hidro
CT-Info
CT-Infra 3.792.772
138.819.714
Arrecadao e desembolsos dos fundos setoriais Valores atualizados pelo IPCA para 2007
CT-Mineral
CT-Petro 6.122.952 86.621.240
183.371.182
384.483.932
334.063.568
CT-Sade
CT-Transpo
1.865.969
CT-Verde-Amarelo
Total
183.371.182
397.324.309
694.098.571
1.229.301.033 1.614.551.563 1.603.753.685 1.741.973.558 1.932.888.109 2.016.068.668
Desembolsos dos Fundos Setoriais (1999-2007)

2001 74.677.648 153.713 29.146.744 5.722 76.003.418 3.193.497 97.054.762 297.301 4.554.208 115.255.221 367.658.202 551.275.545 183.434.844 2.214.990 24.448.675 25.570.944 281.979 193.021.367 554.410.772 72.324.442 70.967.328 4.888.095 2.689.151 113.424.816 130.674.428 127.858.410 5.299.394 79.304.164 26.773.324 20.341 155.233.442 615.270.764 21.761.783 26.512.944 18.738.371 29.502.391 13.496.841 15.386.513 13.672.561 36.232.429 1.798.604 633.046 1.037.485 1.020.231 15.383.189 20.162.735 180.873.202 2.954.656 48.043.507 28.291.847 14.481 170.279.498 564.259.434 32.555.070 52.527.989 54.327.841 69.125.294 35.668.625 897.260 12.978.948 10.478.209 26.463.596 10.018.255 18.734.784 44.603.072 34.935.094 27.127.943 190.738.073 5.203.634 109.585.222 50.613.196 39.155 204.685.149 764.210.505 4.683.787 7.082.316 11.300.485 4.829.782 20.479.576 12.168.583 10.274.352 763.454 28.451.967 20.555.836 24.007.851 26.993.122 32.948.416 26.784 14.681.321 7.969.930 9.249.280 5.305.185 23.421.930 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1999
2000
CT-Aero
CT-Agro
CT-Amaznia
CT-Aquavirio
CT-BIOTEC
CT-Energia
CT-Espacial
CT-Hidro
CT-Info
CT-Infra 3.242.277
108.250.727
CT-Mineral
CT-Petro 36.108 73.190.409
64.032.302
182.071.535
137.674.375
CT-Sade
CT-Transpo
CT-Verde-Amarelo
Total
64.032.302
182.071.535
426.559.674
249
250
ANEXO 2 Legislao de fomento CT&I no Brasil Principais medidas
Fundo Nacional de Desenvolvimento Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de 1969, restabelecido pela Lei no 8.172, de 18 de janeiCientco e Tecnolgico (FNDCT) ro de 1991, e regulamentado pela Lei no 11.540, de 12 de novembro de 2007 Lei no 7.232, de 29 de outubro de 1984, Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991, Lei no 10.176, de 11 de janeiro de 2001, e Lei no 11.077, de 30 de dezembro de 2004
Lei de Informtica
Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Lei no 8.661, de 2 de junho de 1993, Lei no 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e Lei no 10.637, de 30 de dezembro de 2002 Industrial e Agroindustrial (PDTI/PDTA) CT-Petro Lei no 9.478; CT-Energia Lei no 9.991; CT-Hidro Lei no 9.993; CT-Transpo Lei no 9.992; CT-Mineral Lei no 9.993; CT-Espacial Lei no 9.994; Funttel Lei no 10.052; CT-Info Lei no 10.176; Fundo Verde-Amarelo Leis no 10.168 e no 10.332; CT-Infra Lei no 10.197; CT-Agro, CT-BIOTEC, CT-Sade e CT-Aero Lei no 10.332; CT-Amaznia Lei no 10.176; e CT-Aquavirio Lei no 10.893 Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, regulamentada pelo Decreto no 5.563, de 11 de outubro de 2005 Lei no 11.196, de 21 de novembro de 2005, Lei no 11.487, de 15 de julho de 2007, e Medida Provisria no 428, de 12 de maio de 2008
Fundos Setoriais
Lei da Inovao
Lei do Bem
Parte III A cF/88 vinte anos depois: avanos e desafios
CAptulo 7
Os princpios estruturantes e o papel do estado

Gilberto Bercovici*
1 A estrutura da constituio econmica de 1988
Embora as constituies liberais dos sculos XVIII e XIX tambm contivessem preceitos de contedo econmico, como a garantia da propriedade ou da liberdade de indstria, o debate sobre a constituio econmica , sobretudo, um debate do sculo XX. As constituies do sculo XX no representam mais a composio pacfica do que j existe, mas lidam com contedos polticos e com a legitimidade, em um processo contnuo de busca de realizao de seus contedos, de compromisso aberto de renovao democrtica. No h mais constituies monolticas, homogneas, mas snteses de contedos concorrentes no quadro de um compromisso deliberadamente pluralista. A constituio vista como um projeto que se expande para todas as relaes sociais. O conflito incorporado aos textos constitucionais, que no parecem representar apenas as concepes da classe dominante, pelo contrrio, tornam-se um espao onde ocorre a disputa poltico-jurdica. A diferena essencial, que surge a partir do constitucionalismo social do sculo XX, e vai marcar o debate sobre a constituio econmica, o fato de que as constituies no pretendem mais receber a estrutura econmica existente, mas querem alter-la. As constituies positivam tarefas e polticas a serem realizadas no domnio econmico e social para atingir certos objetivos. A ordem econmica dessas constituies diretiva ou programtica, incorporando contedos de poltica econmica e social. A constituio econmica que conhecemos surge quando a estrutura econmica se revela problemtica, acabando a crena na harmonia preestabelecida do mercado. A constituio econmica quer uma nova ordem econmica, quer alterar a ordem econmica existente, rejeitando o mito da autorregulao do mercado (BERCOVICI, 2005, p. 31-34). A caracterstica das constituies econmicas do sculo XX , portanto, seu carter diretivo ou programtico. Esta caracterstica fruto da democracia de massas. A tentativa de incorporao da totalidade do povo no Estado passa a
* Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito Poltico e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Doutor em Direito do Estado e LivreDocente em Direito Econmico pela USP.
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exigir a presena de uma srie de dispositivos constitucionais que visam alterar ou transformar a realidade socioeconmica. A reao a esta incorporao de temas de poltica econmica e social nos textos constitucionais gera boa parte do debate poltico-constitucional do sculo XX. Deste modo, a importncia da constituio econmica a possibilidade que ela abre de se analisar a totalidade da formao social, com suas contradies e conflitos. A constituio econmica, assim, torna mais clara a ligao da constituio com a poltica e com as estruturas sociais e econmicas (MOREIRA, 1979, p. 183-185; BERCOVICI, 2005, p. 33-37). A Constituio Federal de 1988 (CF/88) tem expressamente uma constituio econmica voltada para a transformao das estruturas sociais. No se pode ignorar, no entanto, que as relaes econmicas so muito mais uma questo de fato (ou seja, vinculadas constituio econmica material), do que uma questo de direito (ligadas constituio econmica formal). Seria ilusrio pretender alterar as regras e a estrutura do poder econmico no sistema capitalista por uma norma constitucional. As mudanas radicais so sempre polticas. A constituio econmica referenda juridicamente as mudanas, mas no responsvel por impulsion-las. necessrio reconhecer os limites do voluntarismo e do instrumentalismo jurdicos, o que no significa desvalorizar o processo constituinte. Coube aos constituintes facilitar, dificultar ou impossibilitar determinadas decises econmicas, abrir possibilidades ou fechar portas, mas no instituir uma constituio que, por si s, garantisse as transformaes sociais e econmicas pretendidas (ASENJO, 1984, p. 91-92).1 O captulo da Ordem Econmica da Constituio de 1988 (Artigos 170 a 192) tenta sistematizar os dispositivos relativos configurao jurdica da economia e atuao do Estado na economia, isto , os preceitos constitucionais que, de um modo ou de outro, reclamam a atuao estatal no domnio econmico, embora estes temas no estejam restritos a este captulo do texto constitucional.2 Em sua estrutura,3 o captulo da Ordem Econmica engloba, no Artigo 170, os princpios fundamentais da ordem econmica brasileira, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos uma existncia digna de acordo com a justia social. Entre esses princpios, podem ser destacadas, por exemplo, a soberania nacional, a funo social da propriedade, a livre concorrncia, a defesa do consumidor e do meio ambiente, a reduo das desigualdades sociais e regionais e a busca do pleno emprego. Os Artigos 171 a 181
1. Para a crtica ao instrumentalismo jurdico-constitucional, muitas vezes predominante no debate brasileiro sobre a Constituio de 1988, ver Bercovici (2004, p. 5-24; 2007, p. 167-175). 2. Concordo com as armaes de Eros Grau, para quem a ordem econmica no um conceito jurdico. A ordem econmica apenas indica, topologicamente, as disposies que, em seu conjunto, institucionalizam as relaes econmicas no texto constitucional, ressaltando-se que nem todas estas disposies esto abrigadas sob o captulo da Ordem Econmica, mas espalhadas por todo o texto. Cf. Grau (2007, p. 60-76, 87-91). 3. Essa viso estrutural do captulo da Ordem Econmica, dividido entre os princpios estruturantes e a ordem econmica no espao e no tempo, sem perder de vista, obviamente, sua sistematicidade, foi desenvolvida por Lus Fernando Massonetto, a quem agradeo por chamar minha ateno para essas questes. Ver, ainda, Massonetto (2003, p. 104-110).
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versam sobre a estruturao da ordem econmica e sobre o papel do Estado no domnio econmico, instituindo, segundo Eros Grau, uma ordem econmica aberta para a construo de uma sociedade de bem-estar (GRAU, 2007, p. 312-316). O Artigo 171, revogado em 1995, tratava da diferenciao entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional e, juntamente com o Artigo 172 (exigncia de um regime jurdico para o capital estrangeiro de acordo com os interesses nacionais), so corolrios da soberania econmica (Artigo 170, I), assim como os Artigos 176 (propriedade estatal do subsolo e regime da explorao mineral) e 177 (monoplio estatal do petrleo e seus derivados e dos materiais nucleares). Devo ressaltar, inclusive, que so derivados da soberania econmica, ainda, os dispositivos relativos poltica de desenvolvimento tecnolgico do pas (Artigos 218 e 219), situados fora do captulo da Ordem Econmica. Os Artigos 173 e 175 disciplinam a atividade econmica do Estado a partir da prestao de atividade econmica em sentido estrito (Artigo 173, setor preferencialmente dos agentes privados) e dos servios pblicos (Artigo 175, setor de titularidade estatal), bem como o regime jurdico das empresas estatais. O Artigo 174 enuncia o Estado como agente regulador, fiscalizador e planejador da economia. Os demais Artigos (178 a 181) tratam de setores especficos da atividade econmica, como transportes, turismo e tratamento favorecido s empresas de pequeno e mdio porte. Alm desses princpios estruturantes, a ordem econmica da Constituio de 1988 engloba dispositivos que tratam da ordem econmica no espao e no tempo. A ordem econmica no espao est configurada nas disposies sobre poltica urbana (Artigos 182 e 183), sobre poltica agrcola e fundiria, e reforma agrria (Artigos 184 a 191). Estes Artigos versam, essencialmente, sobre a projeo da ordem econmica e seus conflitos no espao, prevendo reformas estruturais profundas na organizao socioeconmica. O Artigo 192 (hoje reformado pela Emenda Constitucional no 40, de 29 de maio de 2003) a projeo da ordem econmica no tempo, ao cuidar do crdito e do sistema financeiro. O conflito projeta-se no tempo, diferindo a escassez no tempo, pois se define pelo crdito, como os recursos sero distribudos, em suma, quem ir receber recursos no momento presente e quem no ir ou quando outros setores tero (ou no) estes recursos. O Estado contemporneo no pode se limitar a uma atuao mnima, mas deve dimensionar seus recursos de maneira a satisfazer o mais amplamente possvel as necessidades sociais. Neste contexto, o funcionamento do crdito, que estende o campo das trocas do presente e dos bens disponveis para o futuro e aos bens a produzir, essencial como instrumento de direo da poltica econmica, tendo em vista a manuteno da atividade econmica, o crescimento e a ampliao das oportunidades de emprego
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(VIDIGAL, 1973, p. 38-39, 42-43, 51, 199-203, 276-277). Por sua importncia, a poltica de crdito no Brasil de competncia exclusiva da Unio (Artigo 21, VIII, e Artigo 22, VII, da Constituio). Nunca demais ressaltar como os bancos pblicos so essenciais para a poltica monetria, creditcia e fiscal do Estado brasileiro, especialmente no que diz respeito ao crdito, historicamente instrumentalizado, em sua maior parte, por intermdio dos bancos pblicos.4 As atividades desenvolvidas no sistema financeiro nacional por parte dos bancos pblicos so atividade econmica em sentido estrito, visando consecuo de objetivos de poltica econmica do Estado brasileiro, alm da preservao do mercado e das relaes econmicas no Brasil. O Estado brasileiro atua no setor bancrio com base na preservao de relevante interesse coletivo (Artigo 173, caput da Constituio),5 com a bvia exceo da emisso de moeda,6 que um servio pblico monopolizado pelo Estado (Artigos 21, VII; 22, VI; e 164, caput da Constituio).
2 A garantia constitucional da iniciativa econmica e o papel do Estado na economia
A livre iniciativa, no texto constitucional de 1988 (Artigos 1o, IV, e 170, caput), no representa o triunfo do individualismo econmico, mas protegida em conjunto com a valorizao do trabalho humano, em uma ordem econmica com o objetivo de garantir a todos uma vida digna,7 com base na justia social. Isso significa que a livre iniciativa fundamento da ordem econmica constitucional no que expressa de socialmente valioso,8 o que no representa nenhuma novidade na tradio constitucional brasileira, pois a livre iniciativa est presente como fundamento da ordem econmica constitucional desde 1934.9
4. Sobre o predomnio do setor bancrio pblico especialmente o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal na oferta de crdito para o setor privado especialmente pequenas e mdias empresas e no nanciamento de longo prazo no Brasil, ver Stallings e Studart (2006, p. 241-247, 252-255). 5. Sobre a importncia fundamental dos bancos pblicos no sistema nanceiro brasileiro, com papel central no nanciamento do investimento e do crescimento da economia, ver Stallings e Studart (2006, p. 230-234). Para o papel do Estado na poltica de crdito, ver, ainda, Farjat (1971, p. 215-221). 6. Sobre a emisso monetria como tarefa estatal, ver Nussbaum (1929, p. 48-50); De Chiara (1986, p. 32-41); Di Plinio (1998, p. 20-36) e Gudin (1976, p. 25-26, 215-221). Sobre o papel essencial que os bancos emissores possuem na poltica econmica, ver Peiderer (1968, p. 409-427). 7. Sobre as relaes entre ordem econmica constitucional e dignidade da pessoa humana, ver Bercovici (2008b, p. 319-325). 8. Cf. Grau (1981, p. 18-23) e Souza Neto e Mendona (2007, p. 709-741). Ver, ainda, no direito europeu, Manitakis (1979, p. 31-37, 265-277); Asenjo (1984, p. 148-169); Moncada (1988, p. 140-145); Irti (2001, p. 18-20, 68-69, 8588, 93-96) e Canotilho e Moreira (2007, p. 791-792). 9. Isso pode ser facilmente demonstrado a partir da leitura dos textos do Artigo 115, caput da Constituio de 1934: Art. 115 A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da Justia e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existncia digna. Dentro desses limites, garantida a liberdade econmica. Do Artigo 145, caput da Constituio de 1946: Art. 145 A ordem econmica deve ser organizada conforme os princpios da justia social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorizao do trabalho humano. Do Artigo 157, I, da Carta de 1967: Art. 157 A ordem econmica tem por m realizar a justia social, com base nos seguintes princpios: I liberdade de iniciativa. E do Artigo 160, I, da Carta de 1969: Art. 160 A ordem econmica e social tem por m realizar o desenvolvimento nacional e a justia social, com base nos seguintes princpios: I liberdade de iniciativa.
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Portanto, a livre iniciativa no pode ser reduzida, sob pena de uma interpretao parcial e equivocada do texto constitucional, liberdade econmica plena ou liberdade de empresa, pois abrange todas as formas de produo, individuais ou coletivas, como a iniciativa econmica individual, a iniciativa econmica cooperativa (Artigos 5o, XVIII, e 174, 3o e 4o, da Constituio) e a prpria iniciativa econmica pblica (Artigos 173 e 177 da Constituio, entre outros). A proteo constitucional livre iniciativa no se reduz, portanto, iniciativa econmica privada, como muitos autores, equivocadamente, defendem, sustentando uma posio ideolgica que no encontra fundamento no texto constitucional. Sob a Constituio de 1988, liberdade de empresa e livre iniciativa no so direitos fundamentais.10 A garantia constitucional da iniciativa econmica cooperativa busca permitir uma possvel alternativa de atuao econmica em relao ao individualismo liberal e atuao estatal. O fundamento do cooperativismo est na defesa de uma economia de mercado, fundada nos princpios da cooperao, da mutualidade e do pluralismo, buscando evitar tambm a centralizao estatal. Embora pautadas por princpios no capitalistas, as cooperativas se organizam como unidades produtivas que atuam e competem no mercado, alm de poderem propiciar maior estmulo e participao nas decises para seus integrantes.11 Recentemente, a iniciativa econmica cooperativa vem sendo resgatada no Brasil com o estmulo especialmente governamental economia solidria,12 cujas dificuldades e limites vm sendo analisados de forma cada vez mais precisa.13 A atuao do Estado no domnio econmico (a iniciativa econmica pblica) est prevista expressamente nos Artigos 173 e 175 da Constituio de 1988. Em ambos os dispositivos, trata-se da prestao de atividade econmica em sentido amplo pelo Estado, subdividida em duas modalidades: a prestao de atividade econmica em sentido estrito (Artigo 173) e a prestao de servio pblico (Artigo 175).14 , portanto, essencial compreender os pressupostos tericos que se encontram por trs das vrias concepes de servio pblico da doutrina brasileira, cuja grande influncia, assim como nos debates italiano, espanhol ou portugus, de matriz francesa.15
10. Como exemplo desse tipo de argumentao, ver Barroso (2003, p. 145-188), Bonavides (2007, p. 323-324) e Timm (2008, p. 97-112). 11. Ver Santos e Rodrguez (2002, p. 32-44) e Haddad (2004, p. 113-159). Sobre o regime jurdico das cooperativas, especialmente aps a promulgao da Constituio de 1988, ver Bucci (2003, p. 31-55, 91-163). 12. Para a discusso brasileira em torno da economia solidria, ver Singer (2002, p. 83-127) e a crtica desenvolvida por Carleial e Paulista (2008, p. 9-38). 13. Ver, por todos, Carleial e Paulista (2008, p. 25-38). 14. Sobre a clssica distino da atividade econmica em sentido amplo e atividade econmica em sentido estrito e servio pblico, ver Grau (2007, p. 101-111). 15. O debate alemo sobre servio pblico gira em torno da concepo de Daseinsvorsorge, desenvolvida originariamente por Ernst Forsthoff durante o nazismo e, posteriormente, adaptada democracia da Lei Fundamental. Ver Forsthoff (1938, captulo 1, cujo ttulo, emblemtico, arma ser a prestao de Daseinsvorsorge a tarefa da administrao pblica moderna Die Daseinsvorsorge als Aufgabe der modernen Verwaltung; 1966, p. 340-345); Sordi (1987, p. 274-309). Para o debate atual na Alemanha, ver Schmidt (2003, p. 225-247) e Ronellentsch (2003, p. 67-114).
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Nessa anlise, pela sua importncia terica, destacam-se os franceses Lon Duguit e Maurice Hauriou, cujas teorias so, sem sombra de dvida, as mais presentes na nossa doutrina. Estes autores, no entanto, no s necessitam ser entendidos no contexto histrico em que desenvolveram sua obra, mas tambm necessrio que se problematize, tendo em vista o atual debate sobre os servios pblicos, a adequao dessas teorias nossa realidade, levando em conta a especificidade da formao histrico-social do Estado brasileiro. Duguit e Hauriou representam alternativas ao pensamento liberal dominante nos meios publicistas franceses e contrapem-se incorporao dos conceitos alemes (como o de Estado de Direito Rechtsstaat, em choque com o tat Lgal francs) Teoria do Estado francesa, tarefa ento realizada especialmente por Carr de Malberg.16 Lon Duguit combate, em suas obras, a viso tradicional do Estado soberano, criticando a concepo do poder pblico como uma vontade subjetiva dos governantes sobre os governados. Para Duguit, o Estado no um soberano que comanda, mas uma fora capaz de criar e gerar servios pblicos, formando um sistema realista com base na solidariedade social, objetivamente imposto a todos os cidados. O ponto central a sua defesa do fim da ideia de dominao (Herrschaft, puissance publique) na Teoria do Estado, substituindo a soberania pelo servio pblico como noo fundamental do direito pblico. A doutrina de Duguit teleolgica, o Estado se legitima por seus fins. Para Duguit, os governantes monopolizam a fora para organizar e controlar o funcionamento dos servios pblicos. Servio pblico, para Duguit,
[...] cest tout activit dont laccomplissement doit tre assur, regl et contrl par les gouvernants, parce que laccomplissement de cette activit est indispensable la realisation et au dveloppement de linterdpendance sociale, et quelle est de telle nature quelle ne peut tre ralise compltement que par lintervention de la force gouvernante (DUGUIT, 1928b, p. 61).
O Estado, para Duguit, no o soberano, mas o garantidor da interdependncia e solidariedade sociais. Os servios pblicos no podem ser interrompidos, sua continuidade essencial e uma obrigao imposta aos governantes pelo fato de serem governantes, constituindo o fundamento e o limite de seu poder. Segundo Duguit, o poder pblico um dever, uma funo, no um direito dos governantes. Duguit prope, assim, um regime poltico fundado na solidariedade social, em que os governantes tm dever e obrigao de agir, o que implica a interveno estatal nos domnios econmico e social.
16. Ver Malberg (1962, p. 231-243, 255-256, e, especialmente, 488-494). Sobre o debate publicista francs do m do sculo XIX e incio do sculo XX, travado entre os adeptos das concepes de tat Lgal e de tat de Droit, ver Redor (1992) e Bercovici (2008a, p. 259-272).
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A solidariedade social, concretizada por meio dos servios pblicos, , na sua viso, a forma mais adequada de legitimidade do Estado.17 Embora tambm critique a viso subjetiva preponderante da dominao estatal, ao entender o Estado como uma instituio objetiva, Maurice Hauriou vai se diferenciar das concepes de Duguit tanto quanto da doutrina tradicional. Hauriou entende o Estado como uma instituio que repousa sobre equilbrios mveis na sociedade, uma unidade na pluralidade, descrevendo o poder como o resultado da correlao de foras dentro do processo social.18 A articulao entre o poder pblico e o servio pblico d-se pelo fato de todo servio pblico pressupor a utilizao dos procedimentos do poder pblico. Utilizao esta, no entanto, limitada pela referncia ao prprio servio pblico, ou seja, sua misso social. Esta ligao que Hauriou desenvolve entre poder pblico e servio pblico o distingue de Duguit: o poder do Estado detm sua legitimidade medida que est a servio do interesse social, mas o Estado s pode estar a servio do interesse social porque dotado de poder (HAURIOU, 1921, p. 21-33). Para o estudo do debate clssico francs em torno da concepo de servio pblico resta, ainda, mencionar o discpulo de Duguit, Gaston Jze. Jze entende o servio pblico como elemento fundamental e definidor do direito administrativo, cujo objeto seria formular as regras para o bom funcionamento dos servios pblicos (JZE, 1925, p. 1-2). No entanto, Jze diverge do sociologismo de Duguit, preferindo adotar a metodologia essencialmente jurdica. Para ele, servio pblico est necessariamente ligado a um regime jurdico especial, cuja base a supremacia do interesse geral (pblico) sobre o interesse particular (privado). Ao buscar a instrumentalizao do exerccio do servio pblico pelo direito pblico administrativo, Jze acaba abandonando o sentido material de servio pblico de Duguit, limitandose a uma concepo jurdico-formal. Nesta perspectiva, Gaston Jze define servio pblico como um procedimento tcnico que se traduz em um regime jurdico peculiar (JZE, 1925, p. 1-23). A concepo de servio pblico dominante na maior parte da doutrina brasileira a concepo formal, inspirada em Jze. Celso Antnio Bandeira de Mello, por exemplo, entende a concepo material de servio pblico como extrajurdica. Para ele, impossvel uma definio no formal de servio pblico:
17. Ver Duguit (1999, p. 33-72; 1918, p. 29-30, 67-68, 71-84; 2000, p. 124-152; 1928a, p. 541-551, 603-631, 649654, 670-680; 1928b, p. 59-107, 118-142). Para a importncia da noo de servio pblico na Teoria do Estado de Duguit, ver o indispensvel estudo de Pisier-Kouchner (1972). 18. O estudo clssico do institucionalismo de Hauriou La Thorie de lInstitution et de la Fondation (HAURIOU, 1990).
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Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais, institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo (MELLO, 2006, p. 634).
H dois elementos essenciais em sua concepo de servio pblico: o substrato material, a prestao de utilidade ou comodidade material fruvel diretamente pelos administrados, e o elemento formal, que, para Celso Antnio Bandeira de Mello, o que caracteriza efetivamente o servio pblico. S servio pblico a prestao submetida ao regime de direito pblico, isto , ao regime administrativo (MELLO, 2006, p. 633-639).19 A concepo formal de servio pblico tambm a adotada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Em sua definio, servio pblico entendido como toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico (DI PIETRO, 2007, p. 90). O elemento material (satisfazer concretamente s necessidades coletivas) , novamente, colocado em segundo plano diante do elemento formal, o regime jurdico e a atribuio do servio ao Estado por lei, que, para Di Pietro, caracteriza efetivamente o servio pblico (DI PIETRO, 2007, p. 86-92). A concepo material de servio pblico, na atualidade, defendida, entre outros, por Eros Roberto Grau. Partindo da sua classificao do servio pblico como espcie da atividade econmica em sentido amplo, que compete preferencialmente ao setor pblico, o autor defende a noo de servio pblico como atividade indispensvel consecuo da coeso e interdependncia sociais. Ao prestar servio pblico, o Estado, ou quem atue em seu nome, est acatando ao interesse social. A inspirao da concepo material de servio pblico de Eros Grau proveniente, alm de Duguit, da conceituao do administrativista gacho Ruy Cirne Lima (LIMA, 1982, p. 81-85). Tambm fundado em Duguit, Cirne Lima entende o servio pblico como todo o servio existencial, relativamente sociedade ou, pelo menos, assim havido num momento dado, que, por isso mesmo, tem de ser prestado aos componentes daquela, direta ou indiretamente, pelo Estado ou outra pessoa administrativa (LIMA, 1982, p. 82). A concepo material de servio pblico, assim, construda sobre as ideias de coeso e interdependncia sociais, justificando a necessidade da prestao estatal, direta ou indireta, do servio pblico. Para os adeptos da concepo material, os servios pblicos podem estar previstos explcita ou implicitamente no texto
19. Ver tambm Mello (1968, p. 167-171; 1987, p. 18-27).
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constitucional, destacando como elemento fundamental para a caracterizao de um servio pblico a importncia daquela atividade econmica, em dado momento histrico, para a coeso e interdependncia sociais (GRAU, 2001, p. 249-267).20 J a atividade econmica em sentido estrito (Artigo 173, caput da Constituio) pode ser prestada diretamente pelo Estado em casos de imperativos de segurana nacional ou relevante interesse coletivo. A atividade econmica em sentido estrito prestada, preferencialmente, mas no exclusivamente, pelos agentes econmicos privados, em regime de mercado. O Estado pode prestar atividade econmica em sentido estrito nas hipteses elencadas no caput do Artigo 173, concorrendo com os demais agentes econmicos privados ou monopolizando a atividade. Este Artigo define as bases constitucionais para a atuao stricto sensu do Estado no domnio econmico, exigindo que esta se d pela via da legalidade e quando necessria aos imperativos da segurana nacional e relevante interesse coletivo.21 A Constituio de 1988, assim como vrias outras constituies contemporneas, no exclui nenhuma forma de interveno estatal, nem veda ao Estado atuar em nenhum domnio da atividade econmica. A amplitude maior ou menor desta atuao econmica do Estado consequncia das decises polticas democraticamente legitimadas, no de alguma determinao constitucional expressa. Mas o Estado deve ter sua iniciativa econmica pblica protegida de forma semelhante proteo da iniciativa privada e da cooperativa. A iniciativa econmica pblica, obviamente, tem suas especificidades, pois determinada positivamente pela Constituio ou pela lei (assim como a liberdade de iniciativa privada tambm limitada pela lei) e deve se dar de acordo com o interesse pblico ou, mais especificamente, com os imperativos da segurana nacional ou relevante interesse coletivo (Artigo 173 da Constituio). 22 O Artigo 173 da Constituio segue a tradio brasileira inaugurada em 1934, 23 e mantida em 1946, 24
20. Para uma anlise crtica desse debate em torno da concepo material de servio pblico de Duguit e sua adoo por parte da doutrina publicista brasileira, ver Picchia (2008, p. 119-133). 21. Eros Grau destaca que, nos casos de imperativos de segurana nacional, apenas a Unio poder prestar a atividade econmica em sentido estrito e sob o regime de monoplio (conforme os Artigos 21, III, 22, XXVIII, e 91, da Constituio, que denem a segurana nacional como competncia exclusiva da Unio). J nos casos de relevante interesse coletivo, como o direito econmico matria de competncia concorrente entre a Unio e os demais entes da Federao (Artigo 24, I, da Constituio), qualquer esfera de governo poder atuar, desde que autorizada por lei, nos termos do Artigo 173 da Constituio. Cf. Grau (2007, p. 128-129, 277-278, 281-285) e, ainda, Mello (2006, p. 189). 22. Sobre a iniciativa econmica pblica, ver, ainda, Galgano (1977, vol. 1, p. 120-126); Asenjo (1984, p. 90-99); Moncada (1988, p. 117-121); Irti (2001, p. 19-20); Carli (1995, p. 36-38, 40-41) e Canotilho e Moreira (2007, p. 958-959, 982-986). Para uma anlise da compatibilidade e das mudanas na viso da iniciativa econmica pblica a partir do processo de integrao econmica europeia, ver Di Plinio (1998, p. 173-178, 531-538). 23. Artigo 116 da Constituio de 1934: Por motivo de interesse pblico e autorizada em lei especial, a Unio poder monopolizar determinada indstria ou atividade econmica, asseguradas as indenizaes devidas, conforme o Art. 113, no 17, e ressalvados os servios municipalizados ou de competncia dos poderes locais". 24. Artigo 146 da Constituio de 1946: A Unio poder, mediante lei especial, intervir no domnio econmico e monopolizar determinada indstria ou atividade. A interveno ter por base o interesse pblico e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituio.
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possibilitando de forma expressa a atuao do Estado no domnio econmico, inclusive com a hiptese de instituio do monoplio estatal sobre determinados setores ou atividades. A Constituio de 1988 no recepcionou, apesar da opinio de alguns autores, o chamado princpio da subsidiariedade.25 Esta concepo, que entende o Estado como subsidirio da iniciativa privada, originria da legislao fascista (ASENJO, 1984, p. 92-93)26 de Benito Mussolini (Carta del Lavoro, de 1927)27 e de Francisco Franco (Fuero del Trabajo, de 1938,28 e Ley de Principios del Movimiento Nacional, de 1958),29 tendo sido incorporada por duas vezes em nosso ordenamento constitucional, no por mera coincidncia, durante o Estado Novo30 e a ditadura militar.31
25. Ver, por todos, Baracho (1996); Torres (2001) e Marques Neto (2003, p. 69-93). 26. Para a viso schmittiana sobre as relaes entre poltica e economia (o Estado Total), o Estado alemo de Weimar considerado um Estado fraco perante as foras econmicas, embora continuasse intervindo. Desse modo, Schmitt, no incio dos anos 1930, prope um Estado que garantisse o espao da iniciativa privada, com a reduo da atuao estatal na economia, integrando as atuaes individuais no real interesse pblico, ou, na sua consagrada expresso, um Estado forte em uma economia livre. Para um paralelo entre o atual discurso sobre tcnica e reforma do Estado e as propostas dos setores conservadores alemes prximos do fascismo na dcada de 1920 e incio da dcada de 1930, representados, entre outros, por Carl Schmitt, ver Bercovici (2004, p. 93-107). 27. Carta del Lavoro, IX: L'intervento dello Stato nella produzione economica ha luogo soltanto quando manchi o sia insufciente l'iniziativa privata o quando siano in gioco interessi politici dello Stato. Tale intervento pu assumere la forma del controllo, dell'incoraggiamento e della gestione diretta. 28. Fuero del Trabajo, XI, 4, e XI, 6: "4, En general, el Estado no ser empresario sino cuando falte la iniciativa privada o lo exijan los intereses superiores de la Nacin. [...] 6 El Estado reconoce la iniciativa privada como fuente fecunda de la vida econmica de la Nacin". 29. Ley de Principios del Movimiento Nacional, X: Se reconoce al trabajo como origen de jerarqua, deber y honor de los espaoles, y a la propiedad privada, en todas sus formas, como derecho condicionado a su funcin social. La iniciativa privada, fundamento de la actividad econmica, deber ser estimulada, encauzada y, en su caso, suplida por la accin del Estado. 30. Prescrevia o Artigo 135 da Carta de 1937: Art. 135 Na iniciativa individual, no poder de criao, de organizao e de inveno do indivduo, exercido nos limites do bem pblico, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as decincias da iniciativa individual e coordenar os fatores da produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conitos e introduzir no jogo das competies individuais o pensamento dos interesses da Nao, representados pelo Estado. A interveno no domnio econmico poder ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estmulo ou da gesto direta. 31. Pode-se perceber a incorporao da subsidiariedade nos Artigos 157, 8o (Art. 157, 8o So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei da Unio, quando indispensvel por motivos de segurana nacional, ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com ecincia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais) e 163 (Art. 163 s empresas privadas compete preferencialmente, com o estmulo e apoio do Estado, organizar e explorar as atividades econmicas. 1o Somente para suplementar a iniciativa privada, o Estado organizar e explorar diretamente atividade econmica. 2o Na explorao, pelo Estado, da atividade econmica, as empresas pblicas, as autarquias e sociedades de economia mista reger-se-o pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e das obrigaes. 3o A empresa pblica que explorar atividade no monopolizada car sujeita ao mesmo regime tributrio aplicvel s empresas privadas") da Carta de 1967, mantidos com redao similar nos Artigos 163 (Art. 163 So facultados a interveno no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei federal, quando indispensvel por motivo de segurana nacional ou para organizar setor que no possa ser desenvolvido com eccia no regime de competio e de liberdade de iniciativa, assegurados os direitos e garantias individuais) e 170 (Art. 170 s empresas privadas compete, preferencialmente, com o estmulo e o apoio do Estado, organizar e explorar as atividades econmicas. 1o Apenas em carter suplementar da iniciativa privada o Estado organizar e explorar diretamente a atividade econmica. 2o Na explorao, pelo Estado, da atividade econmica, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista reger-se-o pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto ao direito do trabalho e ao das obrigaes. 3o A empresa pblica que explorar atividade no monopolizada car sujeita ao mesmo regime tributrio aplicvel s empresas privadas) da Carta de 1969.
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Fundados em uma discusso de matriz germnica,32 seus defensores chegam a equiparar o Estado Democrtico de Direito ao Estado Subsidirio, o que no faz nenhum sentido. Pelo contrrio, o espanhol Elas Daz, criador da expresso Estado Democrtico de Direito, parte de pressupostos absolutamente distintos. A democracia poltica, segundo Elas Daz, exige como base a democracia econmica. Para ele, impossvel compatibilizar a democracia e o capitalismo. A correspondncia existe entre a democracia e o socialismo, que coincidem e se institucionalizam no Estado Democrtico de Direito, que, assim, supera o Estado Social de Direito. O Estado Democrtico de Direito, para Elas Daz, deve ter uma estrutura econmica socialista, necessria para a construo atual de uma verdadeira democracia (DAZ, 1998, p. 132-137, 142, 172-178). No entanto, no caso brasileiro, a interpretao de Jos Afonso da Silva descarta expressamente a presena, no texto constitucional de 1988, do Estado Democrtico de Direito de contedo socialista, embora a Constituio abra perspectivas de transformao social. Para ele, a Constituio de 1988 no prometeu a transio para o socialismo mediante a democracia econmica e o aprofundamento da democracia participativa (SILVA, 1988, p. 68-71), distanciando-se, assim, do conceito elaborado por Elas Daz, mas tambm longe de adotar a viso dos adeptos do princpio da subsidiariedade. O Artigo 174 da Constituio afirma ser o Estado o agente normativo e regulador da atividade econmica, devendo exercer as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento. Este Artigo consagra, ainda, a concepo de que o planejamento deve ser determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.33 Uma ressalva, no entanto, deve ser feita: o planejamento indicativo para o setor privado, mas no a atividade normativa e reguladora do Estado, previstas no mesmo Artigo 174, caput da Constituio. Alis, no haveria nenhum cabimento na emanao de normas por parte do Estado que tambm no se aplicassem aos agentes privados.34 O Estado brasileiro, portanto, no pode se limitar a fiscalizar e incentivar os agentes econmicos privados. Deve tambm planejar (GRAU, 2007, p. 307-312). O modelo de planejamento previsto na Constituio de 1988 visa instituio de um sistema de planejamento com grande participao do Poder Legislativo e vinculao do plano ao oramento e aos fins enunciados no texto constitucional. No texto constitucional, esto estipuladas as bases para um planejamento democrtico, com aumento
32. O principal autor contemporneo que analisa o princpio da subsidiariedade na Alemanha Josef Isensee, cuja tese foi publicada originariamente em 1968, inspirando desde ento boa parte da doutrina brasileira. Ver Isensee (2001). 33. Para a defesa doutrinria dessa concepo, elaborada antes da confeco da Constituio de 1988, ver Grau (1978, p. 23-24, 29-31). 34. Nesse sentido, ver Comparato (1991, p. 20). Vital Moreira ainda arma que h uma relao inversa entre a atividade econmica do Estado e sua atividade regulatria: a reduo do papel do Estado normalmente implica o aumento da regulao. Ver Moreira (1997, p. 34, 37-39). Sobre esse tema, ver, ainda, Vogel (1998).
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da transparncia e controle sobre o gasto pblico, ao exigir coerncia entre o gasto anual do governo e o planejamento de mdio e longo prazos. A grande dificuldade situa-se na falta de vontade poltica para implementar novamente o planejamento estatal. Esta falta de vontade poltica em planejar patente no descumprimento da determinao constitucional de estabelecimento de uma legislao sistemtica do planejamento, conforme o Artigo 174, 1o, que, at hoje, no foi elaborada.35 Um dos principais instrumentos de atuao direta do Estado no domnio econmico so as empresas estatais (sociedades de economia mista ou empresas pblicas, que se diferenciam em virtude de seu capital ser majoritariamente ou totalmente estatal), definidas juridicamente como entidades integrantes da administrao pblica indireta, dotadas de personalidade jurdica de direito privado, cuja criao autorizada por lei, como um instrumento de ao do Estado. Apesar de sua personalidade de direito privado, a empresa estatal est submetida a regras especiais decorrentes de sua natureza de integrante da administrao pblica. Essas regras especiais decorrem de sua criao autorizada por lei, cujo texto excepciona a legislao societria, comercial e civil aplicvel s empresas privadas. Na criao, sempre autorizada pela via legislativa (Artigo 37, da Constituio), da sociedade de economia mista, ou seja, a empresa estatal que possui, alm do capital de propriedade estatal, participao acionria do setor privado, o Estado age como poder pblico, no como acionista. A sua constituio s pode se dar sob a forma de sociedade annima ao contrrio da empresa pblica, que pode ser constituda sob qualquer forma societria , devendo o controle acionrio majoritrio pertencer ao Estado, em qualquer de suas esferas governamentais, pois ela foi criada deliberadamente como um instrumento da ao estatal.36 Toda empresa estatal est submetida s regras gerais da administrao pblica (Artigo 37 da Constituio), ao controle do Congresso Nacional (Artigo 49, X, no caso das empresas pertencentes Unio), do Tribunal de Contas da Unio (Artigo 71, II, III e IV, da Constituio, tambm no caso das empresas da esfera federal) e, no caso das empresas estatais federais, da ControladoriaGeral da Unio (Artigos 17 a 20 da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003). Alm disso, o oramento de investimentos das empresas estatais federais deve estar previsto no oramento-geral da Unio (Artigo 165, 5o, da Constituio de 1988). Esses dispositivos constitucionais so formas distintas de vinculao e conformao jurdica, constitucionalmente definidas, que vo alm do
35. Ver, por todos, Bercovici (2005, p. 69-86). 36. Para as diculdades encontradas pela doutrina publicista brasileira com o conceito de empresa estatal, ver Venncio Filho (1968, p. 385-406). Ver, ainda, Ferreira (1956, p. 131-151); Mello (2006, p. 171-205); Grau (2007, p. 111-119) e Di Pietro (2007, p. 412-421).
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disposto no Artigo 173, 1o, II, que iguala o regime jurdico das empresas estatais prestadoras de atividade econmica em sentido estrito ao mesmo das empresas privadas em seus aspectos civil, comercial, trabalhista e tributrio.37 A natureza jurdica de direito privado um expediente tcnico que no derroga o direito administrativo, sob pena de inviabilizar a empresa estatal como instrumento de atuao do Estado (TCITO, 1997, p. 691-698; GRAU, 1981, p. 101-111; 2007, p. 111-123, 278-281; MELLO, 2006, p. 178-183, 185-188; DI PIETRO, 2007, p. 416-418, 421-428).38 A prevalncia do direito pblico no significa, no entanto, que a sociedade de economia mista perca a natureza de sociedade annima. A Lei das S.A. (Lei no 6.404, de 15 de dezembro de 1976) aplica-se s sociedades de economia mista, desde que seja preservado o interesse pblico que justifica sua criao e atuao (Artigo 235). Sob a Constituio de 1988, as empresas estatais esto subordinadas s finalidades do Estado, como o desenvolvimento (Artigo 3o, II, da Constituio). Neste sentido, correta a afirmao de Paulo Otero, para quem o interesse pblico o fundamento, o limite e o critrio da iniciativa econmica pblica (OTERO, 1998, p. 122-131,199-217).39 Como ressalta Washington Peluso Albino de Souza, a criao de uma empresa estatal j um ato de poltica econmica (SOUZA, 1994, p. 278). Os objetivos das empresas estatais esto fixados por lei, no podendo se furtar ao seu cumprimento, sob pena de desvio de finalidade. Para isso foram criados e so mantidos pelo poder pblico. A empresa estatal um instrumento de atuao do Estado, devendo estar acima, portanto, dos interesses privados. No caso das sociedades de economia mista, embora se apliquem a elas as disposies da Lei das S.A., essa tambm prescreve, em seu Artigo 238, que a finalidade da sociedade de economia mista atender ao interesse pblico, que motivou sua criao. A sociedade de economia mista est vinculada aos fins da lei que autoriza a sua instituio, que determina o seu objeto social e destina uma parcela do patrimnio pblico para aquele fim. No pode, portanto, a sociedade de economia mista, por sua prpria vontade, utilizar o patrimnio pblico para atender finalidade diversa da prevista em lei (DI PIETRO, 2007, p. 417-418), conforme expressa o Artigo 237 da Lei das S.A.
37. Sobre a inuncia da atividade prestada (servio pblico ou atividade econmica em sentido estrito) no regime jurdico das empresas estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista), ver Mello (2006, p. 183-184); Grau (2007, p. 140-146) e Di Pietro (2007, p. 412-414). Na doutrina estrangeira, ver, por exemplo, Fleiner (1933, p. 198-209) e Colson (2001, p. 330-332). 38. Na doutrina estrangeira, sobre os regimes jurdicos das empresas estatais, em geral, e das sociedades de economia mista, em particular, ver Forsthoff (1966, p. 478-483); Puttner (1969, p. 125-140, 368-380); Farjat (1971, p. 189-198); Giannini (1999, p. 163-166); Colson (2001, p. 297-301, 328-330); Delvolv (1998, p. 672-675, 706-731) e Badura (2005, p. 145-164). 39. Ver, tambm, Puttner (1969, p. 87-98); Colson (2001, p. 99-111) e Mello (2006, p. 178-183).
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O objetivo essencial das empresas estatais no a obteno de lucro, mas a implementao de polticas pblicas. Segundo Fbio Konder Comparato, a legitimidade da ao do Estado como empresrio (a iniciativa econmica pblica) a produo de bens e servios que no podem ser obtidos de forma eficiente e justa no regime da explorao econmica privada. No h nenhum sentido em o Estado procurar receitas por meio da explorao direta da atividade econmica.40 A esfera de atuao das empresas estatais a dos objetivos da poltica econmica, de estruturao de finalidades maiores, cuja instituio e funcionamento ultrapassam a racionalidade de um nico ator individual (como a prpria sociedade ou seus acionistas). A finalidade de qualquer ente da administrao obter um resultado de interesse pblico, decorrente explcita ou implicitamente da lei. Isso quer dizer que a finalidade condio obrigatria de legalidade de qualquer atuao administrativa, marcada, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, pela ideia de funo. Quem define a finalidade da atuao dos rgos da administrao pblica o legislador, no as autoridades administrativas. Na possibilidade de se ver infringida, direta ou indiretamente, a finalidade legal, como o atendimento de um fim particular em detrimento do interesse pblico, ou, na feliz expresso de Caio Tcito, a aplicao da competncia para fim estranho ao estabelecido em lei, estar ocorrendo desvio de finalidade ou desvio de poder.41 H, no desvio de finalidade, uma incompatibilidade objetiva, ainda que possa ser disfarada,42 entre a finalidade legal que deveria ser atendida e a inteno particular de finalidade do ato praticado pela autoridade administrativa. Aqui, portanto trata-se da clssica contraposio entre o interesse pblico e os interesses privados. Preservar e agir de acordo com o interesse pblico43 o dever fundamental da administrao pblica, da qual fazem parte as empresas estatais. O interesse pblico indisponvel por parte da administrao pblica, fundamentando o que Rogrio Ehrhardt Soares denomina de dever da boa administrao: o administrador pblico deve atuar e esta atuao deve ocorrer em uma determinada direo, expressa nas diretrizes e princpios constitucionais (SOARES, 1955, p. 179-205; MELLO, 2006, p. 60, 62-63).
40. Cf. Comparato (1977, p. 289, 390-391) e Grau (1994, p. 273-276). Ver, ainda, Puttner (1969, p. 86-87, 106-110). 41. O excesso de poder (dtournement de pouvoir) uma criao jurisprudencial do Conselho de Estado francs no m do sculo XIX, sendo o desvio de poder (ou desvio de nalidade) uma de suas formas possveis de manifestao. No direito pblico brasileiro, a doutrina do desvio de nalidade foi introduzida a partir das consideraes de Miguel Seabra Fagundes, Victor Nunes Leal que, embora favorvel tese, buscou, corretamente, restringir a possibilidade de anlise judicial sobre o mrito e a discricionariedade dos atos administrativos, tentando evitar, assim, que o legislador fosse substitudo pelo juiz e Caio Tcito. Ver Fagundes (1979, p. 71-73); Leal (1960, p. 278-294); Tcito (1997, p. 39, 52-53, 74-75, 89-92, 101-103, 157-158, 162-168, 178-180). Para o debate na doutrina brasileira recente, ver Mello (1996, p. 53-83; 2006, p. 377-380, 923-926) e Di Pietro (2007, p. 194-195, 203, 222, 225). 42. Miguel Seabra Fagundes fala explicitamente em burla da inteno legal (Cf. FAGUNDES, 1979, p. 72). 43. Sobre a supremacia do interesse pblico, ver Mello (2006, p. 58-75, 85-88) e Di Pietro (2007, p. 59-62).
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Mesmo os autores que recentemente vm defendendo a relativizao ou mesmo o fim da supremacia do interesse pblico sobre os interesses privados44 concordam que dever do Estado e da administrao pblica a proteo aos direitos fundamentais e o respeito Constituio (HBERLE, 2006, p. 351-359; SARMENTO, 2005, p. 79-109; SCHIER, 2005, p. 217-242). No Estado Democrtico de Direito, como o institudo pela Constituio de 1988, a base do direito administrativo s pode ser o direito constitucional, que estabelece os seus parmetros: o direito administrativo o direito constitucional concretizado.45
3 A preservao do mercado
O direito econmico busca, ainda, entre outras tarefas, disciplinar juridicamente a atividade econmica, voltando-se, essencialmente, para a preservao do mercado, controlando o comportamento dos poderes econmicos.46 Como relembra Eros Grau, o direito do modo de produo capitalista racional e formal, caracterizando-se pela universalidade abstrata das formas jurdicas e pela igualdade formal perante a lei, refletindo a universalidade da troca mercantil e buscando garantir a previso e a calculabilidade de comportamentos. O direito tambm uma condio de possibilidade do sistema capitalista, no um elemento externo. No por acaso, Geraldo de Camargo Vidigal denomina o direito econmico como direito da organizao dos mercados. Apesar de esta perspectiva ser limitada, por se ater apenas s relaes entre os agentes econmicos privados, ela demonstra a preocupao da doutrina do direito econmico em compreender o mercado tambm como uma instituio jurdica, portanto, artificialmente criada e historicamente situada, no apenas econmica. As pretenses de calculabilidade e previsibilidade de comportamentos do mercado s ganham dimenso completa quando se compreende o mercado no como uma ordem espontnea, natural, embora o discurso liberal sustente esta viso, mas como uma estrutura social, fruto da histria e de decises polticas e jurdicas que servem a determinados interesses, em detrimento de outros (VIDIGAL, 1977, p. 45-60; GRAU, 1981, p. 19-22, 32-33, 38-39; 2007, p. 29-39; 2008, p. 118-126; NUNES, 1996, p. 68-70).47 Ao consagrar a livre concorrncia como princpio da ordem econmica constitucional, o texto de 1988 atribuiu a titularidade da defesa da concorrncia e da represso ao abuso do poder econmico coletividade, no s empresas, conforme, inclusive, explicita o Artigo 1o, pargrafo nico, da Lei no 8.884, de
44. Ver, por todos, Hberle (2006, p. 52-53, 60-70, 525-552). No Brasil, ver a obra coletiva de Sarmento (2005). 45. Para esta concepo, ver Werner (1971, p. 212-226). 46. Cf. Farjat (2004, p. 180-199). 47. Sobre a ordem jurdica do capitalismo, ver, especialmente, Moreira (1978, p. 67-131).
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11 de junho de 1994, que dispe sobre a preveno e a represso s infraes contra a ordem econmica. A concorrncia um meio, um instrumento de poltica econmica, no um objetivo da ordem econmica constitucional (GRAU, 2007, p. 208-214; FORGIONI, 2005, p. 190-199). A Lei no 8.884/1994 expressa, em seu Artigo 15, ao determinar sua aplicao s pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado, mesmo que exeram atividade sob regime de monoplio legal. A questo, no entanto, no to simples assim. A Lei no 8.884/1994 regula o disposto no Artigo 173, 4o, da Constituio de 1988: A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. A legislao que trata da defesa da concorrncia e da represso ao abuso do poder econmico se aplica sobre os agentes estatais que atuam no mercado, no sobre agentes estatais que implementam polticas pblicas sociais, como o caso dos servios pblicos prestados diretamente pelo Estado ou por rgo estatal, ou seja, a Lei no 8.884/1994 se aplica s pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, mesmo que exercendo monoplio legal, que prestem atividade econmica em sentido estrito (Artigo 173), e no servio pblico (Artigo 175). A prestao de servios pblicos pelo Estado, nos termos dos Artigos 170 e 175 da Constituio, um dever da administrao pblica, na esfera da legalidade, visando atender da melhor forma possvel o interesse pblico, mesmo que isso comprometa o princpio da livre concorrncia (Artigo 170, IV), que deve ser considerado em conjunto com os demais princpios estruturantes da ordem econmica constitucional.48 O mesmo no se d no caso dos entes vinculados administrao pblica que prestem atividade econmica em sentido estrito, nesse caso, submetidos constitucionalmente, em boa parte, ao mesmo regime jurdico dos demais agentes econmicos privados, inclusive a submisso s regras concorrenciais, conforme estabelecido no Artigo 173, 4o, da Constituio, e no Artigo 15 da Lei no 8.884/1994.49 Ao contrrio da concentrao de poder econmico privado, cujo abuso deve ser reprimido (Artigo 173, 4o, da Constituio), concentrao pode ser benfica quando se trata de constituir um setor estatal forte, capaz de atuar no sentido dos dispositivos constitucionais. Para repensar as bases e estrutura do Estado brasileiro, no se pode deixar de levar em considerao a questo central da atualidade: a prevalncia das instituies democrticas sobre o mercado e a independncia
48. Cf. Grau (2007, p. 166, 210-212). 49. Nesse sentido, ver Grau e Forgioni (2005, p. 150-153). Ver, tambm, Hovenkamp (1999, p. 269-273) e Salomo Filho (1998, p. 46, 199-217). Esse entendimento, inclusive, o da Suprema Corte dos Estados Unidos, desde 1943, no clebre caso Parker versus Brown, 317 U.S. 341 (1943), decidido em 4 de janeiro de 1943, ao armar que: The U.S. Supreme Court held that the Sherman Act's antitrust laws did not apply to state actions. Essa interpretao foi mantida no caso Columbia versus Omni Outdoor Advertising, Inc. 499 U.S. 365 (1991), decidido em 1o de abril de 1991, em que a Suprema Corte entendeu que o Sherman Act no se aplica em virtude de restries concorrncia para a realizao de polticas pblicas: The Court held that the Parker immunity applied directly to local governments if the restriction of competition was authorized to implement state policy.
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poltica do Estado em relao ao poder econmico privado, ou seja, a necessidade de o Estado ser dotado de uma slida base de poder econmico prprio.50 O fundamento desta viso, consubstanciada no texto constitucional vigente, o de que no pode existir um Estado democrtico forte sem que sua fora tambm seja ampliada do ponto de vista econmico, para que ele possa enfrentar os interesses dos detentores do poder econmico privado. Segundo Calixto Salomo Filho, o direito concorrencial destina-se a defender a instituio concorrncia, no propriamente o mercado. O direito concorrencial se configuraria, assim, em uma garantia institucional (SALOMO FILHO, 2003, p. 42-58, 61-64, 69-81,108-111). Discordamos desta concepo, pois entendemos que o conceito de garantia institucional inadequado para um Estado Democrtico de Direito. Esse conceito foi desenvolvido por Carl Schmitt, durante a Repblica de Weimar (1918-1933), ao tentar relativizar os direitos clssicos do liberalismo com as garantias institucionais, mencionadas pela primeira vez na Teoria da Constituio (SCHMITT, 1993, p. 170-174). Em um texto posterior, de 1931 (SCHMITT, 1985, p. 140-173),51 Schmitt aprofundou sua conceituao de garantias institucionais, diferenciando tais garantias, reservadas s instituies de direito pblico a Igreja, o Exrcito, a autonomia orgnica local etc. das chamadas garantias de instituto (Institutsgarantien), destinadas s instituies de direito privado casamento, propriedade etc. (SCHMITT, 1985, p. 143, 160-166, 215-216). O conceito de garantia institucional foi elaborado em contraposio clssica noo liberal de direito subjetivo pblico, ou seja, contra a concepo liberal de direitos individuais oponveis ao Estado. Antiliberais e anti-individualistas na concepo schmittiana, as garantias institucionais protegeriam os indivduos, desde que estes pertencessem a alguma instituio, e no porque possussem direitos subjetivos fundamentais: a proteo est ligada instituio, no pessoa (SCHMITT, 1985, p. 149). De acordo com Beaud, as garantias institucionais consistiriam em uma construo orgnica que permitia inserir o indivduo em um grupo social ao qual pertencesse, estabelecendo uma hierarquia das garantias, vinculadas instituio, sobre a liberdade, ligada ao indivduo. Para Schmitt, as garantias institucionais prevaleceriam sobre os chamados direitos de liberdade: nas suas prprias palavras, a liberdade no uma instituio jurdica (SCHMITT, 1985, p. 167). Ou seja, os direitos de liberdade s poderiam ser garantidos se ligados a alguma instituio jurdica, prevalecendo, as50. A literatura nacional omissa a esse respeito. A exceo ca a cargo da tese de Barros, O Poder Econmico do Estado Contemporneo e seus Reexos no Direito (1953). Na literatura estrangeira, ver, por exemplo, Asenjo (1984, p. 318-323). 51. Ver, tambm, Schmitt (1985, p. 213-215).
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sim, a garantia institucional sobre a garantia das liberdades. Ao separar os direitos fundamentais em trs categorias (direitos de liberdade, garantias institucionais e garantias de instituto), fazendo prevalecer as duas ltimas sobre a primeira, Carl Schmitt deixou muito claro o que ele considera objeto de proteo na Constituio de Weimar: as instituies mais tradicionais e conservadoras do sistema jurdico-poltico alemo,52 subvertendo a lgica dos direitos fundamentais. A interpretao de Schmitt sobre os direitos e deveres fundamentais no se destinava, segundo Stolleis, a realar o carter liberal dos direitos civis, mas era uma tentativa de limitar a esfera de atuao do legislador, especialmente, no tocante propriedade privada. Desta forma, Schmitt teria utilizado o seu institucionalismo para cercear a instituio parlamentar (STOLLEIS, 1999, p. 105).53 Ou seja, a ideia de garantia institucional contrria concepo democrtica e social do regime constitucional brasileiro de 1988. Talvez, a melhor concepo seja a de proteo da ordem pblica econmica. A ordem pblica econmica, na clssica definio de Farjat, uma noo funcional, que compreende o conjunto de medidas estatais que visam organizao e manuteno das estruturas econmicas.54 No caso brasileiro, segundo o disposto na Constituio de 1988, a ordem pblica econmica tem como objetivo permitir a atuao estatal e dos agentes econmicos privados no processo de desenvolvimento econmico. Para tanto, a atuao do setor privado e do setor estatal deve convergir e trabalhar em conjunto, visando consecuo do objetivo constitucional de superao do subdesenvolvimento (Artigo 3o, II, da Constituio), no sentido de rompimento com a situao de dominao externa e interna em que se encontra o pas, a partir da transformao das estruturas socioeconmicas que possibilitem a integrao democrtica de toda a populao no processo de desenvolvimento e internalizem os centros de deciso econmica.
4 A soberania econmica e a superao do subdesenvolvimento
A soberania econmica est prevista formalmente no Artigo 170, I, da Constituio de 1988, como um princpio da ordem econmica.55 No entanto, a soberania econmica deve ser entendida em conjunto com o Artigo 3o, II, que declara o desenvolvimento nacional como um dos objetivos da Repblica, e o Artigo 219 da Constituio, que integra o mercado interno ao patrimnio nacional.
52. Para exemplos do que Schmitt classica como garantia institucional, ver Schmitt (1985, p. 153-160). 53. Ver, tambm, Sglard (1995, p. 49-58); Beaud (1997, p. 88-95) e Bercovici (2002, p. 191-192). 54. Ver Farjat (1971, p. 41-49); Grau (1981, p. 42-43 ; 2007, p. 61-64); Charles (1999, p. 113-114); Salah (1999, p. 262-266); Piza (2002, p. 458-468). 55. Devo ressaltar, inclusive, que a soberania, na realidade, no um princpio, no sentido de um mandamento de otimizao, como defende a teoria de Robert Alexy. A distino, hoje amplamente divulgada, entre regras/princpios, no adequada para os dispositivos constitucionais de natureza organizatria ou procedimental. Em sentido contrrio, para um estudo que reduz a soberania a mero princpio constitucional, ver Haquet (2004, p. 31-155). Para uma anlise sobre o princpio constitucional da soberania econmica e sobre a incorporao do mercado interno ao patrimnio nacional, ver, ainda, Grau (2007, p. 225-231, 254-255, 273).
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A Constituio de 1988, como uma constituio dirigente,56 possui certas caractersticas que a diferenciam de outras constituies. Para a Teoria da Constituio Dirigente, a constituio no s garantia do existente, mas tambm um programa para o futuro. Ao fornecer linhas de atuao para a poltica, sem substitu-la, destaca a interdependncia entre Estado e sociedade: a constituio dirigente uma Constituio estatal e social (CANOTILHO, 2001, p. 150-153, 166-169, 453-456).57 No fundo, a concepo de constituio dirigente, para Jos Joaquim Gomes Canotilho, est ligada defesa da mudana da realidade pelo direito. O sentido, o objetivo da constituio dirigente o de dar fora e substrato jurdico para a mudana social. A constituio dirigente um programa de ao para a alterao da sociedade (CANOTILHO, 2007, p. 455-459).58 Essa dimenso emancipatria ressaltada por todas as verses de constituio dirigente. No caso da Constituio brasileira de 1988, ela determina um programa vasto de polticas pblicas inclusivas e distributivas, por meio de suas clusulas transformadoras. A clusula transformadora, como o Artigo 3o da Constituio de 1988, explicita o contraste entre a realidade social injusta e a necessidade de elimin-la. Deste modo, impede que a Constituio considerasse realizado o que ainda est por se realizar, implicando a obrigao do Estado em promover a transformao da estrutura econmico-social. Sua concretizao no significa a imediata exigncia de prestao estatal concreta, mas uma atitude positiva, constante e diligente do Estado.59 Nesse contexto, ao incorporar o desenvolvimento como objetivo da Repblica, compreendendemos o desenvolvimento, com a eliminao das desigualdades, como a sntese dos objetivos histricos nacionais,60 a Constituio de 1988 est voltada para um modelo de desenvolvimento especfico, vinculado experincia histrica brasileira: o modelo nacional-desenvolvimentista.61 O processo de industrializao por substituio de importaes procurou industrializar aceleradamente a Amrica Latina, em condies bem distintas das ocorridas nos pases desenvolvidos, como resposta s restries do comrcio exterior iniciadas com a crise de 1929. O fundamento desta poltica a concepo centro-periferia da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal). Para que os pases perifricos pudessem adquirir um ritmo de crescimento da
56. Para o conceito de constituio dirigente, ou seja, a constituio que dene ns e objetivos para o Estado e a sociedade, ver Canotilho (2001, p. 12, 14, 18-24, 27-30, 69-71); Bercovici (1999, p. 35-51; 2003a, p. 114-120). 57. Ver tambm Bercovici (1999, p. 37-39). 58. Sobre a viso da Constituio tambm como um projeto voltado ao futuro, ver, ainda, Scheuner (1978, p. 173-174). 59. Ver Mortati (1969, p. 945-948); Verd (1984, p. 190-198); Usera (1988, p. 303-305); Revorio (1997, p. 186-199) e Bercovici (2003b, p. 291-302). 60. Cf. Comparato (1986, p. 410) e Oliveira (1983, p. 27). 61. Sobre a incorporao do iderio nacional-desenvolvimentista (e keynesiano) no texto da Constituio de 1988, ver Bercovici (2003b, p. 35-44, 54-67, 291-302, 312-315; 2005, p. 45-68).
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produo e da renda maior que o dos pases centrais, tentando superar o subdesenvolvimento, seria necessrio que se industrializassem. Esta industrializao seria caracterstica das fases de desenvolvimento para dentro (desarrollo hacia adentro), devendo ser orientada por meio de uma poltica deliberada de desenvolvimento. O planejamento e o Estado desempenham um papel preponderante na industrializao por substituio de importaes, bem como a proteo alfandegria do mercado interno. Esse tipo de industrializao no busca, como pode parecer, eliminar todas as importaes, substituindo produtos importados por produtos nacionais. Nem seu objetivo diminuir a quantidade global de importaes, pois, conforme a industrializao substitutiva avana, aumenta a demanda por outros tipos de importaes (equipamentos, maquinrio etc.). A industrializao por substituio de importaes um processo de desenvolvimento interno que se manifesta com a ampliao e a diversificao da capacidade produtiva industrial (PREBISCH, 1982, p. 143-154; TAVARES, 1973, p. 33-35, 38-41; RODRGUEZ, 1993, p. 39-40, 64-69, 165-168).62 A industrializao brasileira significou a criao de um mercado nacional articulado (FURTADO, 1991, p. 236-237; IANNI, 1989, p. 67-68). A partir da crise de 1929, as barreiras ao comrcio internacional deslocaram o centro dinmico da economia brasileira do setor exportador para o mercado interno. Esta poltica teve apoio deliberado do Estado nacional para promover a integrao do mercado nacional e beneficiar o processo de industrializao.63 A expanso da industrializao tornou-se o setor dinmico da economia nacional, mas uma expanso restringida. Ainda no havia condies tcnicas e financeiras para que se implantasse o ncleo fundamental da indstria de bens de produo, o que vai ser obtido com a atuao decisiva do Estado, nas dcadas de 1940 e 1950. S a partir da implementao do Plano de Metas (1956-1961), o processo de industrializao brasileira vai superar a fase restringida e passar fase de industrializao pesada (LESSA, 1983, p. 86-89; MELLO, 1991, p. 109-122).64 A incorporao da superao do subdesenvolvimemnto como objetivo constitucional fruto da avaliao histrica deste modelo de desenvolvimento durante a redemocratizao da dcada de 1980. Aliada a esta reflexo, a disputa poltica que existia em torno da Lei de Informtica (Lei no 7.232, de 29 de outubro de 1984, alterada pela Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991, e pela Lei no 10.176, de 11 de janeiro de 2001) e o debate sobre a autonomia tecnolgica do pas
62. Ver tambm Nunes (2005, p. 280-350). 63. Sobre a crise de 1929 e a poltica de recuperao econmica por meio da defesa do setor cafeeiro, levada a cabo a partir da Revoluo de 1930, ver a anlise clssica de Furtado (1991, p. 186-194). 64. Sobre o declnio do modelo de industrializao por substituio de importaes at ento bem-sucedido, ver especialmente Tavares (1973, p. 115-124).
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vo favorecer a incluso de dispositivos constitucionais que tratam da poltica nacional de cincia e tecnologia (Artigo 218) e da proteo ao mercado interno (Artigo 219), alm da constitucionalizao da distino entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional (Artigo 171, hoje revogado pela Emenda Constitucional no 6, de 15 de agosto de 1995).65 Ao integrar o mercado interno ao patrimnio nacional, esse Artigo deve ser compreendido como um corolrio da soberania econmica nacional (Artigo 170, I, da Constituio). O significado deste dispositivo justamente a endogeneizao do desenvolvimento tecnolgico e a internalizao dos centros de deciso econmicos, seguindo o programa de superao do subdesenvolvimento proposto por Celso Furtado e pela Cepal e incorporados no texto constitucional de 1988. Afinal, desde as concepes da Cepal, entende-se o Estado, por meio do planejamento, como o principal promotor do desenvolvimento. Para desempenhar a funo de condutor do desenvolvimento, o Estado deve ter autonomia frente aos grupos sociais, ampliar suas funes e readequar seus rgos e estrutura. O papel estatal de coordenao d a conscincia da dimenso poltica da superao do subdesenvolvimento, dimenso esta explicitada pelos objetivos nacionais e prioridades sociais enfatizados pelo prprio Estado. As reformas estruturais so o aspecto essencial da poltica econmica dos pases subdesenvolvidos, condio prvia e necessria da poltica de desenvolvimento. Coordenando as decises pelo planejamento, o Estado deve atuar de forma muito ampla e intensa para modificar as estruturas socioeconmicas, bem como distribuir e descentralizar a renda, integrando, social e politicamente, a totalidade da populao.66 A soberania econmica relativa. Como o sistema capitalista mundial um sistema hierarquizado,67 cada pas percebe a soberania econmica a seu modo. Na potncia hegemnica, por exemplo, o debate relacionado soberania econmica quase inexistente. J para os pases perifricos, em que se compreende o subdesenvolvimento como um fenmeno de dominao, como uma realidade histrico-estrutural simultnea, e no como uma etapa prvia, ao desenvolvimento,68 a questo da soberania econmica fundamental, pois diz respeito autonomia das decises de poltica econmica e percepo de suas limitaes e constrangimentos internos e externos.
65. Sobre a chamada guerrilha da informtica e o debate em torno da autonomia tecnolgica do pas gerado a partir da Lei de Informtica e da Constituio de 1988, ver Mammana (1985); Grau (1987, p. 80-94, 291-297; 2007, 225231, 258-276); Dantas (1988). Para uma anlise dos dispositivos constitucionais que tratam da cincia e tecnologia, ver, ainda, Tavares (2007, p. 7-20) e, especialmente, Lus (2008, p. 176-180). 66. Ver Gurrieri (1987, p. 201-217) e Furtado (1992, p. 11-13, 24-35, 38, 40-48, 51-52, 61-64, 74-75). 67. Sobre a hierarquia de moedas no sistema capitalista mundial, ver Belluzzo (1997, p. 151-193; 2000, p. 87-117); Fiori (2000, p. 49-85; 2007, p. 13-40); Medeiros e Serrano (2000, p. 119-151); Serrano (2004, p. 179-222). 68. Cf. Furtado (2000, p. 197, 207).
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A recente crise financeira internacional,69 desde setembro de 2008, vem demonstrando, inclusive, que a crise econmica sentida nacionalmente, portanto, as solues buscadas, em boa parte, so tambm solues nacionais. A questo do controle dos fluxos de capitais e a crise financeira internacional reavivaram o debate sobre a soberania econmica, inclusive, no centro do sistema mundial. No caso brasileiro, h a possibilidade de se utilizar de forma mais adequada um dispositivo da Constituio de 1988 que foi deixado em segundo plano por muito tempo, o Artigo 172, que dispe sobre o regime jurdico do capital estrangeiro e da remessa de lucros para o exterior. Em termos legislativos, a matria se encontra regulamentada desde 1962, aps um acirrado debate pblico, com a Lei no 4.131, de 3 de setembro de 1962, conhecida ento como Lei de Remessas de Lucros.70 At o advento dessa lei, a disciplina do capital estrangeiro estava limitada s questes de poltica cambial, da qual a remessa de lucros para o exterior um componente importante. Essa preocupao se encontra de forma explcita na redao original da Lei no 4.131/1962, que limitava as remessas anuais de lucros. Com a sua reforma, aps o golpe militar, por meio da Lei no 4.390, de 29 de agosto de 1964,71 vrias restries remessa de lucros foram eliminadas, com o discurso de que o pas necessitava atrair capitais estrangeiros para continuar seu processo de desenvolvimento. O principal tema vinculado ao capital estrangeiro, no entanto, o dos emprstimos externos, permitidos pela legislao brasileira, que consistiriam em um dos pilares do endividamento externo do pas. Estes emprstimos, durante o regime militar, ocorreram sob a Lei no 4.131/1962 e suas modificaes posteriores , que permitia a obteno de emprstimos diretos de empresas privadas junto a bancos ou instituies financeiras do exterior, desde que com garantia de bancos brasileiros e autorizao do Banco Central, e tambm com base na Resoluo no 63 do Banco Central do Brasil, de 21 de agosto de 1967, que autorizava os emprstimos externos dos bancos brasileiros para que estes repassassem os recursos s empresas brasileiras que deles necessitassem (DE CHIARA, 1977, p. 72-74). A partir deste marco legal, extremamente atrativo para as grandes empresas, especialmente as de capital externo, ou seja, filiais de empresas estrangeiras que operavam no pas, o endividamento externo brasileiro vai ganhar vulto sob a forma de endividamento do setor privado, aproveitando-se da grande liquidez internacional do fim da dcada de 1960 e incio da dcada de 1970.
69. Ver Galbraith (2008, p. 126-148). 70. Para a reconstruo de todo o debate em torno da Lei de Remessas de Lucros e as disputas polticas do governo Joo Goulart, ver Gennari (1999, p. 29-31, 81-110, 163-172). 71. Sobre o regime jurdico do capital estrangeiro no Brasil sob as Leis no 4.131/1962 e no 4.390/1964, ver De Chiara (1977, p. 67-85).
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Com a crise econmica internacional, a partir de 1974, percebe-se a crescente estatizao da dvida externa e o incio de toda a crise da dvida,72 que estar no centro do debate poltico e econmico brasileiro a partir da metade dos anos 1970 e coincidir com o perodo da abertura e da redemocratizao. Este debate influenciar a redao dos Artigos 170, I, 171 e 172 da Constituio, e do Artigo 26 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que determina a realizao de uma auditoria sobre a dvida externa brasileira. Outra manifestao da soberania econmica se d no controle dos recursos naturais estratgicos do pas, particularmente os recursos minerais. A Primeira Guerra Mundial chamou ateno para a importncia estratgica dos recursos minerais brasileiros, particularmente o ferro e o petrleo. Foi a produo de ao, concedida ao industrial Percival Farquhar, da Companhia de Aos Itabira, e a oposio do Governador de Minas Gerais e, logo depois, Presidente da Repblica, Arthur Bernardes a esta concesso, que gerou o principal debate sobre a nacionalizao dos recursos minerais brasileiros, culminando na Reforma Constitucional de 1926, que alterou a Constituio de 1891, proibindo a transferncia de minas e jazidas minerais necessrias segurana e defesa nacionais para estrangeiros (nova redao do Artigo 72, 17, da Constituio de 1891). A nacionalizao do subsolo, guas, jazidas minerais e demais fontes energticas, separando-as da propriedade do solo, deu-se, no entanto, apenas com a Revoluo de 1930.73 Durante o governo provisrio de Getlio Vargas foram promulgados o Cdigo de Minas (Decreto no 24.642, de 10 de julho de 1934)74 e o Cdigo de guas (Decreto no 24.643, de 10 de julho de 1934),75 cujos princpios essenciais, como a nacionalizao do subsolo, foram constitucionalizados pela Constituio de 1934 e mantidos at o texto da Constituio de 1988 (Artigos 20, V, VIII e IX, e 176). A criao da Companhia Siderrgica Nacional (DecretoLei no 3.002, de 30 de janeiro de 1941), em Volta Redonda (RJ), como parte da aliana do Brasil com os Estados Unidos durante a Segunda Guerra Mundial, a criao do Conselho Nacional do Petrleo (Decreto-Lei no 395, de 29 de abril de 1938, e Decreto-Lei no 538, de 7 de julho de 1938), sob a direo do
72. Ver Cruz (1999, p. 113-166); Furtado (1989, p. 18-39) e Carneiro (2002, p. 84-96, 115-138). 73. Ver Wirth (1973, p. 59-72). No Direito Internacional, inclusive, a Resoluo no 1.803 (XVII), da Assembleia Geral das Naes Unidas, aprovada em 14 de dezembro de 1962, trata da Soberania Permanente sobre os Recursos Naturais, declara o direito permanente dos povos e das naes sobre seus recursos naturais, que devem ser utilizados para o desenvolvimento nacional e o bem-estar social da populao (Artigo 1o) e entende como contrria ao esprito e princpios da Carta das Naes Unidas a violao desses direitos soberanos sobre os recursos naturais (Artigo 7o). Ver, por todos, Schrijver (2008). 74. A legislao ordinria ser alterada em 1940 (Cdigo de Minas, Decreto-Lei no 1.985, de 29 de maro de 1940) e 1967 (Cdigo de Minerao, Decreto-Lei no 227, de 28 de fevereiro de 1967, ainda em vigor, embora com vrias modicaes). 75. O projeto do Cdigo de guas foi elaborado, ainda em 1907, por Alfredo Vallado, mas s foi implementado a partir do governo provisrio, no incio da dcada de 1930. Sobre a elaborao e contedo do Cdigo de guas, ver Loureiro (2007, p. 173-206).
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General Jlio Caetano Horta Barbosa, e a criao da Companhia Vale do Rio Doce (Decreto-Lei no 4.352, de 1o de junho de 1942), iniciaram a construo da infraestrutura mineral e siderrgica que possibilitou o processo de industrializao do pas. Este processo vai ser consolidado com a campanha popular O Petrleo Nosso, no incio da dcada de 1950, que culmina com a criao da Petrobras e do monoplio estatal do petrleo (Lei no 2.004, de 3 de outubro de 1953) no segundo governo de Getlio Vargas, que se tornou o grande exemplo de empresa estatal brasileira bem-sucedida simblica e economicamente.76 A poltica brasileira de explorao dos recursos minerais e energticos foi desestruturada nos anos 1990, com o processo de privatizao, cuja principal polmica se deu em torno da venda da Companhia Vale do Rio Doce, em 1997. As empresas estatais foram descritas como focos privilegiados de poder e sua privatizao tornaria pblico o Estado, alm da criao de agncias reguladoras independentes, rgos tcnicos, neutros, livres da ingerncia poltica na sua conduo. A privatizao, no Brasil, foi, ainda, associada delegao de servios pblicos ou de atividade econmica em sentido estrito iniciativa privada. Com a venda das empresas estatais que detinham o monoplio da prestao do servio pblico ou a concesso de explorao, como no caso das mineradoras, transferiu-se, conjuntamente com a propriedade da empresa, a execuo da atividade (CARVALHO, 2002, p. 16, 20-22).77 O monoplio estatal do petrleo foi mantido pelo Artigo 177 da Constituio de 1988. No entanto, com a Emenda no 9, de 9 de novembro de 1995, esse monoplio foi flexibilizado ao se introduzir a possibilidade de concesso da explorao do setor petrolfero a empresas privadas, nacionais ou estrangeiras. A mudana constitucional foi regulamentada pela Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, que revogou a legislao anterior e limitou-se possibilidade de concesso da explorao do petrleo, passando a propriedade dos recursos minerais, que, no subsolo, pertencem Unio, para quem os extraiu. Esse modelo de concesses, abandonado na maior parte dos pases petrolferos, seria mais apropriado para reservas pequenas ou mdias e com alto risco exploratrio. Com a descoberta das reservas da chamada regio do pr-sal, cujo gigantismo e potencial so significativos, retorna o debate sobre a soberania econmica e se manifesta a necessidade de um novo ordenamento jurdico do petrleo, tendo em vista a disputa sobre a apropriao dos recursos a serem obtidos com a sua explorao.
76. Sobre a siderurgia e a minerao, ver Wirth (1973, p. 73-109); Gomes (1983, p. 201-285) e Silva (2004, p. 134-223). Para a poltica petrolfera, ver Cohn (1968, p. 181-188); Wirth (1973, p. 113-192) e Contreras (1994). Sobre a campanha O Petrleo Nosso e a criao da Petrobras em 1953, ver Angelissa A. Silva (2007, p. 311-333). 77. Para a justicativa ocial da privatizao, ver Pereira (2002, p. 156-160).
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A reviso dessa legislao deve entender como imperativo que o Estado seja dotado de instrumentos aptos para a apropriao dos excedentes gerados por suas reservas naturais. Reservas estas, alis, cuja explorao s foi tornada possvel graas ao macio investimento pblico, inclusive em tecnologia. Alm disso, no pr-sal no existe risco exploratrio, pois o petrleo j foi encontrado e teve sua qualidade atestada. Permanecem apenas os riscos da atividade de extrao e comercializao, que variam de acordo com o cmbio e com o preo do petrleo decidido internacionalmente. O petrleo no , como defendem alguns, uma commodity, mas um recurso energtico escasso e estratgico, vital para o desenvolvimento de qualquer pas. No outro o motivo que legitima o monoplio estatal, exercido, at 1997, diretamente pela Petrobras. A funo da Petrobras no obter lucros ou dividendos para seus acionistas privados, mas atuar como um instrumento da poltica econmica nacional. Neste sentido, a prpria reestruturao societria da Petrobras deve ser repensada, sob pena de esta ser reduzida a mera intermediria entre a explorao de um bem pblico e a sua apropriao por uma minoria de acionistas privados, inclusive estrangeiros, o que fundamentaria a criao de uma nova estatal para o pr-sal. A atual legislao do petrleo, portanto, encontra-se inadequada aos novos desafios, cujo embate essencial trata de quem ir se apropriar dos excedentes gerados pela explorao das nossas riquezas minerais: alguns poucos grupos econmicos privados ou a maioria da populao. Aps vinte anos da promulgao da Constituio de 1988 e depois de todas as tentativas de interdio do debate pblico sobre como e para quem desenvolver o pas, a soberania econmica est no centro das discusses nacionais. O debate pblico, amplo e democrtico sobre a utilizao dos recursos estratgicos do pas no apenas necessrio, mas trata-se de uma obrigao constitucional. Afinal, no Estado republicano e democrtico estruturado a partir da Constituio de 1988, a soberania econmica s faz sentido se for compreendida como equivalente soberania popular, ou seja, cabe apenas ao povo brasileiro decidir sobre os rumos do desenvolvimento nacional e sobre o seu prprio destino.
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A CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA:

Organizador JOS CELSO CARDOSO JR.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Presidente Marcio Pochmann

A CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 REVISITADA:

Organizador JOS CELSO CARDOSO JR.

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

PARTE I: CONTEXTO HISTRICO E SIGNIFICADO ATUAL DA CF/88.............. 35

PARTE II: A CF/88 E A DINMICA SOCIAL E ECONMICA............................. 53

PARTE III: A CF/88 VINTE ANOS DEPOIS: AVANOS E DESAFIOS................ 253

A CF/88: economia e sociedade no Brasil

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3 Transformao, conflito e esperana: os anos 1980

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Formao bruta de capital xo (1901-1997) Brasil

A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada

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1o Perodo (1940-1985): a acelerao

2 Perodo (1986-1994): o descontrole

3o Perodo (1995-2005): a estabilizao

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Balana comercial brasileira (1974-2006) (Em US$ milhes)

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Taxa de desemprego total na Regio Metropolitana de So Paulo (1984-2005) (Em %)

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Parte I Contexto histrico e significado atual da CF/88

Para alm da ambiguidade: uma reflexo histrica sobre a CF/88

1 O Quadro poltico anterior assembleia constituinte de 1987-1988

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3 O texto promulgado da Constituio

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4 O sistemtico desmantelamento da Constituio de 1988

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A Constituio Brasileira de 1988 Revisitada

Parte II A CF/88 e a dinmica social e econmica

A CF/88 e as polticas sociais brasileiras

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