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XI DIÁLOGO DEMOCRÁTICO

RECURSOS NATURALES, DESARROLLO Y DEMOCRACIA

Joseph Stiglitz

Roberto Abusada Javier Iguíñiz

Xi diálogo democRático

RecuRsos natuRales,

desaRRollo y democRacia

Joseph Stiglitz Roberto Abusada Javier Iguíñiz

Primera edición Lima, Perú. Enero del 2008 Tiraje: 5.000 ejemplares Hecho el Depósito Legal en

Primera edición Lima, Perú. Enero del 2008 Tiraje: 5.000 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2008-02702 Cuidado de edición: Carolina Teillier Coordinación: Carola Tello Colaboraron: Epifanio Baca, David Montoya y Nilton Quiñónez Diseño: Sonimágenes del Perú S.C.R.L. Imprenta: IMSERGRAF E.I.R.L.

Índice

Presentación

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Recursos naturales, desarrollo y democracia Joseph Stiglitz

11

Organizar la sociedad para tener más ciudadanos Intervención de Roberto Abusada Salah

29

Urge negociar más decorosamente Intervención de Javier M. Iguíñiz Echeverría

33

Garantizar la distribución equitativa de los beneficios Segunda intervención de Joseph Stiglitz

39

Nota sobre los autores

43

Presentación

El Grupo Propuesta Ciudadana, con ocasión de sus quince años de vida ins-

titucional y gracias al apoyo de Oxfam Internacional, Servicio de las Iglesias Evangélicas (EED), Revenue Watch Institute, la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP); organizó el 18 de diciembre del 2007 el XI Diálogo Demo- crático: “Recursos naturales, desarrollo y democracia”, con la presentación magistral de Joseph Stiglitz.

Joseph Stiglitz, economista y escritor, obtuvo en el año 2001 el Premio Nobel de Economía, con otros dos destacados científicos, por sus investigaciones sobre el análisis de los mercados con información asimétrica. Obtuvo su doctorado en el MIT (Instituto Tecnológico de Massachussets), donde más tarde ejerció la docencia. Ha sido profesor en prestigiosas universidades

y enseña en la Escuela de Graduados en Negocios de la Universidad de

Columbia. Además de sus múltiples e influyentes contribuciones a la mi- croeconomía, ha participado en diversos puestos públicos; por ejemplo, fue presidente del Consejo de Asesores Económicos entre 1995 y 1997, durante

la gestión del presidente Bill Clinton. Asimismo, sirvió en el Banco Mundial

como vicepresidente y jefe (1997-2000). De su abundante bibliografía cabe citar, por su relación con el tema del XI Diálogo, El malestar en la globalización (2000) y Cómo hacer que la globalización funcione (2006). Más recientemente ha publicado el análisis Escapando de la maldición de los recursos naturales, en el cual sostiene que el problema reflejado en el título del libro no es irreversible.

Este XI Diálogo Democrático cobra mayor importancia dadas las evidentes condiciones jurídicas y económicas favorables del Perú respecto de la in- dustria extractiva y la calidad de los recursos naturales no renovables. Esto, sumado a la creciente alza de los precios internacionales, ha elevado los índices de recaudación tributaria y, por ende, los montos presupuestales del Estado peruano en sus tres niveles de gobierno. Como consecuencia, se han consolidado sentidos comunes que construyen una visión del desarrollo centrada en este tipo de inversión y de mercados.

Sin embargo, existen también propuestas que entienden que la convivencia de la industria extractiva con otras actividades económicas es posible sólo a condición de una firme presencia reguladora del Estado. Un Estado que, de manera decidida, no sólo cuide el medio ambiente y los recursos no renova- bles, sino que conduzca de manera estratégica y concertada los beneficios económicos para alcanzar un desarrollo sustentable que incluya a la mayoría

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de sus habitantes en el disfrute de los beneficios. Una condición para ello es que países como el nuestro modernicen sus aparatos públicos y aprove- chen de mejor manera la explotación de sus recursos naturales, formulando

y sustentando políticas públicas que conduzcan de un modo más favorable

las relaciones público-privadas. Es necesario, igualmente, que se impulse el

consenso nacional requerido para determinar las condiciones, espacios y rubros referidos a la explotación de los recursos naturales.

Joseph Stiglitz se hizo acreedor al Premio Nóbel gracias a sus análisis sobre la información asimétrica en los mercados económicos y financieros. Sus estudios se enfocaron en demostrar que entender las asimetrías de informa- ción es crucial para la comprensión de numerosos fenómenos del mercado. Como señala el propio Stiglitz: “Cuando las dos partes de una transacción (ofertantes y demandantes o vendedores y compradores) poseen diferente información […] decimos que hay una asimetría de información […] Cuando hay asimetrías de información y problemas para hacer respetar contratos, puede no haber mercados”. 1

Un aspecto complementario es la capacidad de negociación de los países

y de los Estados en vías de desarrollo (o de desarrollo intermedio), con las

grandes empresas dedicadas, por ejemplo, a la industria extractiva petrolera

y minera. Los aparatos públicos y sus dirigentes políticos se encuentran en posición asimétrica o de desventaja frente a estas grandes empresas, que cuentan con más información, capacidad de negociación y experiencia de negociación —dadas las complejidades existentes en estos procesos—, por lo cual alcanzan posiciones y acuerdos contractuales muy favorables a sus objetivos económicos.

Este XI Diálogo Democrático se propuso promover un espacio de reflexión y análisis sobre el aporte, la perspectiva y los desafíos de la actividad extractiva en el desarrollo nacional y en la democracia, en particular en el caso del Perú. Ante la particular situación que atraviesa el país en materia de inversiones y beneficios producidos por las industrias extractivas y su relación directa con los precios internacionales, el Grupo Propuesta Ciudadana invitó al Premio Nobel de Economía 2001, Joseph Stiglitz para conocer sus ideas sobre la relación de los recursos naturales y la construcción de la democracia.

La presente publicación ha sido ordenada de acuerdo con la secuencia de desarrollo del XI Diálogo: la conferencia magistral de Joseph Stiglitz; los

Diálogo: la conferencia magistral de Joseph Stiglitz; los  Joseph Stiglitz, La economía del sector público.

Joseph Stiglitz, La economía del sector público. Barcelona, Antoni Boch editor, 2002, p. 98.

pResentación

Joseph stiglitz

comentarios de los economistas Javier Iguíñiz, jefe del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, y Roberto Abusa- da, director del Instituto Peruano de Economía, quienes comentaron dicha Conferencia; y, finalmente, la intervención de Stiglitz posterior a dichos comentarios.

Con esta publicación, el Grupo Propuesta Ciudadana busca poner al alcance de líderes sociales, especialistas e investigadores, funcionarios públicos, medios de comunicación y personas interesadas los aportes entregados por Stiglitz en su conferencia y el diálogo posterior sobre el tema tratado, cuya importancia se puede resumir, en términos del propio Stiglitz, señalando que “para una importante fracción de los países en desarrollo, incluido el Perú, la forma como utilicen y gestionen dichos recursos, así como el valor que obtengan por ellos, determinará su bienestar futuro”.

recursos naturales, desarrollo y democracia

JosePh stiglitz

El tema de los recursos naturales, el desarrollo y la democracia es en mi opinión muy importante, complejo e interesante. Hay aspectos suma- mente sorprendentes en los países ricos en recursos naturales. El primero se conoce como la “paradoja de la abundancia” o “la maldición de los recursos naturales”: los países con muchos recursos naturales tienen un desempeño económico peor que los países con menos recursos, y esto contradice lo que cabría esperar.

La segunda observación es que uno pensaría que los países con más recursos naturales tendrían, en los hechos, menos pobreza y una distribución más equitativa del ingreso. La razón es que, si se grava con impuestos el trabajo o los ahorros, siempre existe el riesgo de que las personas trabajen menos o ahorren menos. En cambio, aunque se gravase con impuestos los recursos naturales, éstos no desaparecerían, de modo que su existencia le otorgaría al país una gran fuente de ingresos. Así, desde el punto de vista de la teoría económica, uno esperaría que los países ricos en recursos fuesen más igualitarios; pero en la práctica no lo son. Son más pobres. En Venezuela, antes de que Hugo Chávez fuera Presidente, entre dos tercios y 80 por ciento de la población vivía en la pobreza; y eso, en el país de América Latina con probablemente la más alta dotación de recursos naturales. Este patrón existe en todas las regiones del mundo.

La tercera peculiaridad de los países ricos en recursos naturales es que, así como tienen más desigualdad, también tienen más dictadores. Si se mira alrededor del mundo, se puede ver que una fracción muy alta de países ricos en recursos naturales ha tenido problemas políticos que socavaron la democracia.

Todo esto está dando lugar a una pregunta intelectual, académica: ¿por qué países que deberían ser afortunados terminan siendo desafortu-

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nados, tanto en términos de democracia como de desigualdad del creci- miento?

Desearía dedicar la mayor parte de mi tiempo a hablar sobre los problemas económicos, pero éstos se encuentran, de muchas formas, muy estrecha- mente ligados a los problemas políticos.

En lo que se refiere a los problemas económicos, voy a centrar mi análisis en dos aspectos. El primero es que los países en desarrollo, en su mayoría, no perciben el valor total por sus recursos naturales (esto es cierto también para los países desarrollados). El segundo aspecto tiene que ver con cómo utilizan sus recursos.

La mayoría de los países, tanto desarrollados como en desarrollo, no perci- ben el valor total por sus recursos naturales. Baste tomar como ejemplo el problema que confronta un país que decide entregar sus recursos naturales

al sector privado, para que éste los desarrolle. Hay una explicación bastante

elaborada sobre por qué es bueno recurrir al sector privado: es más eficiente, dispone de incentivos más poderosos para ser eficiente, cuenta con mejor tecnología. Parte del Consenso de Washington sostiene que es necesario privatizar este tipo de industrias.

Sin embargo, existe un conflicto fundamental entre el sector privado y el público. El interés del sector privado es maximizar sus ganancias. Maximizar las ganancias significa minimizar lo que se le paga al gobierno, al Estado, por

el recurso natural. En consecuencia, es verdad que poseen incentivos para

ser eficientes, pero también los tienen para minimizar los pagos al gobierno.

Esto no ha sido adecuadamente enfatizado.

El sector privado —las empresas petroleras, las empresas mineras— se enfrenta a la circunstancia de negociar con países individuales, en especial países en desarrollo, desde una posición de ventaja debido a las asimetrías en términos de capacidad de negociación y en materia de información. Las empresas petroleras y las mineras han lidiado con docenas de países. Conocen todas las complejidades de estos tratos. Han experimentado con todo tipo de disposiciones contractuales.

Los países en desarrollo normalmente tienen una experiencia muy limitada. Los gobiernos por lo general han sido empoderados por un tiempo breve,

y efectivamente permanecerán empoderados sólo durante ese tiempo

breve. En consecuencia, hay una falta de pericia en la negociación con las empresas petroleras.

Joseph stiglitz

Dado el evidente conflicto de intereses —y permítanme hacer hincapié en que hay un evidente conflicto de intereses—, las empresas mineras y pe- troleras a menudo emprenden actividades que en la práctica tienen efectos políticos adversos. Si hay un gobierno que no les agrada, que no les está facilitando un buen trato comercial, pueden hacer una contribución a un partido rival para remover al gobierno vigente. A una empresa petrolera o empresa minera le resulta más barato sobornar al gobierno —pagarle a al- guien del gobierno un millón de dólares— que pagar el valor total del recurso natural —miles de millones de dólares—. De modo que, dándole dinero a un empleado del gobierno, con frecuencia de bajos ingresos, la empresa puede ahorrar cientos de millones de dólares. Si la responsabilidad del presidente ejecutivo de una empresa frente a sus accionistas es maximizar las ganancias, su obligación es hacer eso.

Ahora bien: hace poco se ha producido un cambio en los marcos jurídicos. Antes de 1996 muchos países industrializados avanzados permitían deducir los sobornos de los impuestos, de tal modo que los sobornos no solamente eran legales sino que también eran deducibles de impuestos. De hecho, ¡los gobiernos estaban asumiendo el 50% del costo de los sobornos! Me cupo representar a Estados Unidos ante la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) cuando se discutía la Convención contra el Soborno. Cuando sostuve que la deducción que acabo de comentar no era positiva, otros países respondieron diciendo: “No, los sobornos son un costo fundamental de las transacciones comerciales. ¿Por qué no deberíamos gozar de una de- ducción de impuestos?”. Hubo que hacer un intenso trabajo, y finalmente logramos una Convención contra el Soborno e hicimos que éste no fuera deducible de impuestos. Ciertamente, la principal razón fue que años antes Estados Unidos había aprobado la Ley sobre Prácticas Corruptas

en el Extranjero, que establecía la ilegalidad del soborno, y las empresas estadounidenses se quejaban de estar en desventaja competitiva frente

a todas las otras petroleras del mundo porque no estaban permitidas de

sobornar sin ir a la cárcel… y aquéllas sí podían hacerlo sin problemas

y con deducciones.

Empero, incluso al día de hoy muchos países no se han plegado a la Con- vención contra el Soborno y muchos gobiernos no exigen su cumplimiento. Hay un número muy reducido de acciones en este sentido. Estados Unidos ha iniciado una acción contra la empresa Mobil Oil, por un caso en el que parecería que hubiese vulnerado la Ley sobre Prácticas Corruptas en el Extranjero.

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Es probable, sin embargo, que en Estados Unidos haya menos corrupción explícita; pero hay otra forma de corrupción: las contribuciones para las cam- pañas electorales, cuyas consecuencias son igualmente escandalosas.

Cuando participé en la administración Clinton, tratamos de modificar la ley vigente en Estados Unidos, que prácticamente regala los recursos naturales de nuestro país, los recursos mineros, a cualquier empresa minera que reclame tener ese derecho, casi sin ninguna licitación de por medio. Se trata de un

obsequio. Sostuvimos entonces que esos recursos le pertenecen al pueblo norteamericano, y que debía haber licitaciones para trasladar ese valor máximo

a los ciudadanos. Parece obvio. No es necesario tener un doctorado o ser un

Premio Nobel para llegar a esta conclusión. Pero los miembros del Congreso tenían otro punto de vista. Recibían importantes contribuciones de las em- presas mineras y eso los hacía ver el mundo desde una óptica diferente. El resultado es que seguimos dándole ese regalo a las empresas mineras.

Así pues, uno de los aspectos en los que voy a incidir es que la transparen- cia es importante, pero no es suficiente. Todos sabemos que las empresas mineras están robando dinero del pueblo norteamericano, pero eso no ha sido suficiente para cambiar lo que está pasando.

El problema es que la única fuerza activa en el debate político son las em- presas mineras. No existe aún en Estados Unidos el tipo de participación ciudadana que hay en el Perú y en muchos otros países en desarrollo. Es imperativo que haya esta participación ciudadana; de lo contrario, se trata de un debate unilateral, ya que las empresas mineras saben lo que está pasando y atienden sus intereses, pero la voz de la ciudadanía no está siendo escuchada.

Las investigaciones en materia económica han demostrado que hay formas de vender los activos —los recursos naturales— y formas de diseñar con- tratos que generan para el Estado, para el pueblo, mucho más dinero que otras modalidades contractuales, en especial que aquéllas que se utilizan tradicionalmente. Por lo tanto, uno de los elementos importantes de la agen- da para los colectivos ciudadanos que intentan obtener el mayor valor por los recursos —o resolver el problema de “la maldición de los recursos”— es que debe haber una vigilancia cuidadosa de las formas en que los activos son transferidos al sector privado.

A continuación ofrezco dos ejemplos. En el primero, un ejemplo sencillo, se

puede ver lo que estuvo pasando en el caso de Estados Unidos. La adminis-

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tración Reagan se encontraba especialmente endeudada con las empresas petroleras (esto sucedió en muchas gestiones republicanas en Estados Unidos,

y durante el gobierno de Bush también). Entonces encontraron la manera de

vender y arrendar los activos —el petróleo— de acuerdo con ciertas moda- lidades, tratando de minimizar el monto que recibía el gobierno, que es otra

forma de decir “maximizar las ganancias de las empresas petroleras”.

Lo que hicieron fue lo que llamamos fire sale (venta de incendio): coloca- ron rápidamente en el mercado un elevado número de arrendamientos, y como se ofrecían tantos campos petrolíferos en toda la costa y a lo largo de todo el país, las empresas petroleras sólo podían participar en un nú- mero limitado. Para la mayoría sólo había uno o dos postores, de manera tal que no existía competencia; y sin competencia, los precios cayeron. Las empresas petroleras sabían que no habría competencia; es decir, que no les sería necesario presentar ofertas muy altas. Ésta es una modalidad. Hace algunos años realizamos un estudio y demostramos cuánto menos obtuvo el gobierno como resultado de la manera en que se entregaron las concesiones. Esto es lo que llamo una fire sale.

Otro ejemplo, bastante más complejo, es el que se conoce como bonus bidding

y que se da en casi todos los países, tanto en el sector petrolero como en

otros. El gobierno solicita a distintos postores presentar una oferta sobre el monto de dinero que están dispuestos a pagar por adelantado, y luego se fija la tasa de las regalías (la tasa de la regalía petrolera generalmente se fija en 16, o 20, o 50 por ciento), pero las ofertas son sobre el monto a ser pagado por adelantado.

Sin embargo, es posible demostrar que ésta es una manera bastante mala de organizar una licitación. Es mejor emplear el mecanismo del royalty bidding, que consiste en fijar el monto de dinero que será pagado por adelantado y dejar que las empresas presenten sus ofertas sobre el porcentaje del valor que entregarán al gobierno. A esto se le llama royalty bidding, licitación de regalías, a diferencia del bonus bidding. La razón estriba en que el bonus bidding significa que las únicas empresas que pueden competir son las que cuentan con mucha liquidez, las que disponen de mucho dinero para realizar pagos de inmediato, de modo que sólo las grandes empresas petroleras están en capacidad de competir. Las empresas más pequeñas no pueden competir, con lo que se restringe el margen de competencia.

En segundo lugar, significa que existe mucho riesgo. Si hay poco petróleo, pierde la empresa petrolera. Si existe una gran cantidad de petróleo, la

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empresa ganará bastante. Pero las empresas petroleras son negocios de riesgo, y si existe mucho riesgo, sus ofertas de pago serán bastante menores. Sin embargo, con el royalty bidding, si existe más petróleo, le pagan más al gobierno; y si hay menos, le dan menos. El gobierno participa en el riesgo, y ésta es una modalidad más eficiente en cuanto al riesgo compartido, que finalmente resulta en un nivel promedio de ingreso de dinero mucho mayor para el gobierno.

Por otro lado, mediante la modalidad del bonus bidding existe un ingreso inmediato de fondos. Con la modalidad del royalty bidding, en cambio, se distribuye el dinero a lo largo del tiempo. En el primer caso, es como si la empresa petrolera estuviera prestando dinero al gobierno, y a los gobiernos esto les agrada porque así tendrán mucho dinero para gastar —y a todo el mundo le encanta esto—; sin embargo, también implica que tendrá mucho dinero que puede derrochar.

Pero para ir más al punto: de hecho, la empresa petrolera le está prestando dinero al gobierno. Entonces, es posible comparar la tasa de interés que se encuentra implícita en esta transacción con aquélla que se le cobraría al gobierno si pidiese prestado en el mercado. Por lo general, las empresas petroleras resultan cobrando entre el 12 y el 15 por ciento, y en Estados Unidos el gobierno puede pedir préstamos a tasas de 5 o 4 por ciento. En consecuencia, no tiene absolutamente el menor sentido pedir dinero prestado de las empresas petroleras al 15 por ciento. Es un sencillo ejemplo de cómo el diseño de una licitación puede tener un enorme efecto en el monto total que recibe el gobierno. No debe sorprendernos que las empresas petroleras luchen contra los cambios en la forma de efectuar la licitación: quieren una licitación ineficiente porque buscan entregarle menos dinero al gobierno.

Hemos hecho experimentos en otras áreas —por ejemplo, la concesión a Telecom— por las que el gobierno ha recibido miles de millones de dólares como producto de licitaciones mejor diseñadas.

Pero en realidad no sólo hay un problema de diseño de la licitación; hay igualmente problemas de diseño de los contratos y otros relacionados con la obligación de cumplir los contratos. Incluso después de que un contrato ha sido firmado, uno de los problemas es que el incentivo de las empresas petroleras consiste en minimizar lo que le pagan al gobierno; y si pueden hacer trampa, la harán —y en efecto, la hacen—. Una de las finalidades del diseño de un contrato es precisamente hacer más difícil que las empresas hagan trampa, o más fácil atraparlas si hacen trampa.

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Permítanme ofrecer un par de ejemplos. Ayudé al estado de Alaska, que te- nía un contrato con las empresas petroleras que le reportaba una pequeña fracción de los ingresos derivados del petróleo, y que autorizaba a estas empresas a venderse el petróleo a sí mismas, de modo que extraían el pe- tróleo mediante la Alaska Oil Company y se lo vendían a su propia refinería.

Éste es un ejemplo en el cual se abre la posibilidad de fijar precios ficticios, lo que llamamos transfer pricing. Las empresas petroleras dijeron: “Oh, si ha- cemos trampa por un valor de apenas uno, dos o tres peniques por barril, ¿quién va a detectarlo?”. “Nadie lo va a descubrir”, pensaron, y entonces lo intentaron. Un penique, dos o tres por barril, multiplicados por miles de millones de barriles, equivale a mucho dinero. Nos costó varios millones de dólares detectar la trampa, con complejos programas de computación

y una investigación acuciosa. Luego ayudé al estado de Alaska a demandar

a las empresas petroleras —a todas las empresas petroleras—, y al final

las pruebas eran tan contundentes que éstas no acudieron a juicio. “Les daremos más de mil millones de dólares como compensación”, dijeron. Alaska obtuvo más de mil millones de dólares por detectar una trampa. El

estado de Alabama también detectó la trampa, y Exxon alegó: “Pensamos que podríamos salirnos con la nuestra”. Ésa fue su defensa.

De modo que las fuerzas del mercado están ahí; y éstas son maximizar los ingresos para los accionistas y minimizar los pagos al gobierno. En el caso comentado hubo un contrato mal diseñado, porque dejó en manos de las empresas petroleras la revelación de la información —había una asimetría en materia de información— y el Estado no sabía cuál era el precio real. Era un contrato mal diseñado y lo pudimos revisar.

En Bolivia había un contrato que obligaba a las empresas a invertir una cantidad determinada. Ésta es otra variable sumamente difícil de controlar. La empresa petrolera invirtió, y parte del costo que cargó a esta inversión fue el salario del presidente ejecutivo, a pesar de que él no andaba por ahí. En otras palabras, hubo un desplazamiento de costos que se cargaron a este rubro y la empresa obtuvo una ganancia de la inversión; por lo tanto, no hubo una inversión real.

Éstos son ejemplos de contratos mal diseñados, y hemos estado intentando trabajar con los gobiernos en el diseño de mejores contratos, que eviten algunos de estos problemas y generen un mayor ingreso.

Otro ejemplo de contratos mal diseñados son aquéllos que no introducen cláusulas de contingencia apropiadas. Nadie sabe lo que el futuro va a depa-

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rar, si el precio del petróleo va a estar alto o bajo, y las empresas petroleras son muy rápidas en deducir qué les conviene e introducir una cláusula de contingencia.

En un país latinoamericano se diseñaron contratos petroleros con una dis- posición que decía: “Si el precio del petróleo baja, el nivel de nuestra tasa de regalías subirá, de modo tal que estaremos protegidos”. Pero si ustedes replicaban: “Bueno, si ustedes introducen una disposición que dice que si el precio del petróleo baja ustedes estarán protegidos, ¿no deberían introducir también una cláusula que diga que si el precio del petróleo sube el gobierno estará protegido?”. No se necesita más dinero para extraer petróleo si el precio está en 90 que si está en 20. Pero, ¿por qué debería beneficiar el 80 por ciento del aumento de precio, de 20 a 90, a las empresas petroleras? ¿No debería beneficiar al país la mayor parte? Finalmente, no se introdujeron dichas disposiciones.

Entonces, obviamente, cuando el precio del petróleo acusa un alza, hay indignación y se descubre que el contrato estuvo mal diseñado. ¿Hubo corrupción, incompetencia o ambos problemas a la vez? Nadie lo sabe (personalmente, pienso que en muchos casos hubo de ambos). Entonces el país exige, los ciudadanos exigen que ese contrato se renegocie. Pero desgraciadamente en todo el mundo los gobiernos han suscrito acuerdos que dificultan estas renegociaciones. Las disposiciones sobre tratados de inversión que forman parte de los tratados comerciales bilaterales que el Perú y muchos otros gobiernos han firmado, son tratados de inversión unila- terales. Conceden derechos a los inversionistas extranjeros, sin imponerles obligaciones. Cuando los países intenten modificar el contrato —porque es un mal contrato—, los inversionistas dirán: “Si ustedes lo modifican, tendrán que pagarnos”.

Durante la crisis del Este de Asia, en 1998 o 1997, en Indonesia se firmó con Suharto un contrato casi con seguridad corrupto. Indonesia lo rescindió, luego de que fuera aconsejada por personas externas al país (incluyéndome). La empresa norteamericana presentó una demanda, pero no solamente por la inversión perdida en términos de lo que habían invertido —esto era comprensible— sino también por las ganancias que dejarían de percibir. Su lógica fue la siguiente: “Porque sobornamos a Suharto, conseguimos un contrato que nos reporta enormes ganancias. ¿Y ahora ustedes nos están diciendo que no podemos disfrutar de esa ganancia? ¡Pero si fue parte de nuestra inversión!”. No lo dijeron exactamente de esa forma; sin embargo, lo cierto es que un panel de arbitraje comercial, antidemocrático y poco

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transparente, otorgó a la empresa norteamericana 300 millones de dólares, pese a que ésta solo había invertido 30 millones de dólares. Trescientos millones de dólares es mucho dinero. Más de lo que hubiera obtenido el país de los beneficios.

Es decir, si un país suscribe un mal contrato, los términos serán muy difí- ciles de cambiar. Mejor dicho: si son lo suficientemente tontos como para firmar uno de esos tratados de inversión, deben ser muy cuidadosos antes de suscribir el contrato.

He sostenido que las empresas tienen derechos sin tener responsabilidades. Esto me lleva al siguiente tema de discusión. Por lo general, estos contratos no ofrecen protección adecuada para el medio ambiente. Uno de los proble- mas es que la extracción de recursos mineros con frecuencia tiene efectos adversos muy fuertes sobre el medio ambiente. Pero el problema en todo el mundo, en Estados Unidos y en los países en desarrollo, es que, una vez que el daño ya está hecho y llega el momento de limpiarlo, la empresa dice:

“No tenemos dinero, estamos en bancarrota”. Claro que no tienen dinero, porque lo han repartido todo entre sus accionistas. Vieron venir el proble- ma de la limpieza y se cercioraron de no tener dinero. Es decir, si bien la responsabilidad limitada es una creación diseñada para realzar la economía de mercado, está siendo utilizada para evadir la responsabilidad.

Además, a nivel internacional a menudo existen dificultades para hacer cumplir las sentencias referidas al medio ambiente. Si uno gana un juicio en un tribunal de su propio país, será difícil entablar una demanda para cobrar el dinero en el extranjero. Es difícil incluso exigir el cumplimiento de una responsabilidad individual.

Daré un buen ejemplo. Se refiere a un área algo distinta, pero el principio es el mismo. En India, como se sabe, hubo un terrible desastre en Bhopal, donde explotó una planta química de Union Carbide. El país intentó entablar una demanda para exigir cuentas a los funcionarios de la empresa. Inició un juicio y solicitó la extradición de los funcionarios, para que se sometieran a juicio y se pudiera determinar su grado de culpabilidad. Estados Unidos, sin ninguna explicación, dijo “No, no vamos a extraditarlos. No creemos en la rendición de cuentas”.

En algunos países, las empresas petroleras y mineras han ido lo suficien- temente lejos como para utilizar su influencia política en la aprobación de leyes que dictaminan que los colectivos ciudadanos no pueden enjuiciar a

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las empresas mineras. Es decir, que es ilegal demandar a las empresas mi- neras no solamente dentro del país sino también en el extranjero. Incluso países como Estados Unidos —que tiene la Ley de Errores Cometidos por un Extranjero (Alien Torts Act), mediante la cual uno puede intentar entablar una demanda en el extranjero— han dictaminado que es ilegal que a nuestros ciudadanos les entablen una demanda.

Esto da lugar a otro grupo de temas relacionados con el diseño de los marcos jurídicos para exigir cuentas a las empresas mineras por las consecuencias de sus operaciones.

La conclusión general que se extrae de todo es que hay una serie de difi- cultades que enfrentan los países en desarrollo para obtener los máximos beneficios netos por sus recursos cuando se los ceden al sector privado. Pero también es difícil obtener un beneficio del sector público. Éste es el dilema que enfrentan la mayor parte de los países.

Es verdad que algunos pocos países, los más exitosos en obtener el valor total por sus recursos naturales, tienen empresas estatales. Petronas en Malasia, así como Scott Oil en Noruega, han sido extraordinariamente efi- cientes y han tenido éxito al obtener para sus ciudadanos un valor más alto que en casi ninguna otra parte del mundo. Aunque también es cierto que las empresas petroleras estatales de otros países no lo han conseguido.

Es un tema bastante amplio del que deseo resaltar sólo un aspecto: la creencia de que los gobiernos no deben intervenir en la minería, o no deben intervenir en la extracción de los recursos naturales, no tiene asidero real. Es verdad que hay muchos casos de empresas estatales ineficientes, pero también lo es que existen muchos casos de empresas privadas corruptas. Y, como he dicho, los casos más eficientes en proveer ingresos para los ciudadanos probablemente sean los de empresas estatales; pero quizá constituyan una excepción y no la regla.

La segunda gran categoría de problemas económicos se relaciona con el manejo de los ingresos. Uno de ellos tiene que ver con el manejo de la inestabilidad; otro, con el manejo de la tasa de cambio; y el tercero, con el manejo de la inversión. En los hechos, si no se hace bien, los países pueden terminar en peor situación que antes.

Para ilustrarlo: uno de los principales problemas es nuestro marco contable, la forma como medimos el éxito económico. La medición típica en la mayoría de los países del mundo es el PBI, el producto bruto interno. Ahora bien:

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éste puede aumentar a consecuencia de la apertura de una mina, pero en la práctica la situación del país puede sufrir un deterioro. Entonces, necesita- mos diseñar un sistema de medición y de sistemas contables que realmente indique si un país se encuentra en mejor o peor situación.

Es básico entender por qué el PBI es una medida deficiente. Lo es por varias razones: el éxito requiere sostenibilidad; requiere que los beneficios sean compartidos de manera equitativa, y que repercutan probadamente en beneficio de los ciudadanos del país. Nada de esto es medido adecua- damente por el PBI.

Uno puede estimar la riqueza de un país una vez incluidos los recursos que yacen debajo del suelo. Si el país extrae dichos recursos y los consume, la riqueza del país disminuye. El PBI no toma en cuenta la merma de los recursos, o si dichos recursos han sido convertidos de un activo enterrado bajo el suelo a un activo que ahora está encima del suelo. Cualquier com- pañía, si uno revisa sus libros contables, tomaría en cuenta la depreciación en todos los casos. Las empresas petroleras toman en cuenta la merma, es decir el agotamiento de las reservas. Por alguna extraña razón, los gobiernos no lo hacen.

Cuando fui presidente del Consejo de Asesores Económicos de la adminis- tración del presidente Bill Clinton impulsé la creación de un sistema contable que midiera el “PBI verde” —que tomara en cuenta el agotamiento de los recursos naturales y la degradación del medio ambiente—, de modo que pudiéramos evaluar si nuestro bienestar estaba mejorando o empeorando. Lo que uno mide afecta lo que uno hace; y aunque generalmente los funcio- narios del gobierno tienen ciertos reparos para impulsar este tipo de investi- gaciones, las empresas extractoras de carbón sí advirtieron la dimensión que podían tener. Se trataba de una investigación peligrosa desde su punto de vista, porque este tipo de cálculos demostraría que lo que estaban haciendo no era bueno para nuestro país. Entonces dijeron “No, ustedes no pueden gastar ningún dinero del gobierno para eso”. Pienso que esa declaración es un testimonio de que estábamos haciendo lo correcto.

Ése es solo uno de los problemas. El segundo problema es que si bien el PBI podría incrementar el aporte neto a la sociedad, las regalías y el ingreso podrían irse casi completos al extranjero. Si el país no está percibiendo in- greso alguno, o percibe un ingreso muy reducido porque solamente cuenta con regalías por el valor de 1, 2, o 3 por ciento, la degradación del medio ambiente puede ser superior a este ingreso.

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Hubo un famoso caso en Papúa Nueva Guinea. Una empresa minera aus- traliana entró y declaró que no habría un impacto ambiental, pero resultó produciendo un impacto desastroso en el medio ambiente. La población empezó a inquietarse porque los ríos estaban siendo contaminados. La empresa realizó un estudio y dijo: “¿Saben? No vamos a poder limpiarlo con los ingresos que estamos percibiendo”. ¿Qué hicieron? Simplemente se marcharon, dejando en manos del país la limpieza del desastre que habían creado. El país perdió. A pesar de que el PBI había crecido, la situación del país había empeorado.

Finalmente, esto echa luces sobre un aspecto más general: incluso si la situación de un país mejora, la de la mayoría de los ciudadanos puede empeorar. Es decir, si un país sufre contaminación (lo cual ocurre en muchos casos), si los ríos son contaminados, los pescadores comunes y corrientes, de bajos ingresos, perderán su trabajo. Muchas personas caerán en la pobreza, mientras que un puñado de personas obtendrá empleo en empresas mineras que pueden pagarles relativamente bien. Entonces, incluso si la situación de un país mejora, puede haber más pobreza a consecuencia de la minería, a no ser que se tomen medidas explícitas para evitarlo.

Esto se ve reflejado en parte en otro problema: no sólo nuestros sistemas contables son deficientes; lo son también nuestros sistemas de fijación de precios. En realidad no tenemos una economía de mercado que funcione bien. No cobramos por algunos de los recursos más importantes y esca- sos; por lo menos, no cobramos el valor de dichos recursos. Dos recursos escasos en el mundo de hoy son el agua y el aire limpio, y a las empresas mineras no les cobramos, al menos en Estados Unidos y en la mayoría de los otros países, por el valor del agua que están usando o lo que le están haciendo a la atmósfera. Esto cambiaría la dinámica económica de lo que está sucediendo y permitiría determinar si la mina está haciendo una contri- bución neta o produciendo una pérdida neta. Así, la empresa minera estaría generando ganancias, pero esto se debe a que no está pagando el costo total, incluida la contaminación del agua; y si el agua es escasa y la empresa minera le está quitando agua a la agricultura u otras áreas, entonces puede estar generando más pobreza y reduciendo el ingreso nacional.

Uno de los problemas es, entonces, que en algunos casos el PBI no ofrece una descripción acertada del impacto de una mina sobre el bienestar. Así que, cuando se hacen afirmaciones tales como “la minería aporta en este momento el 10, el 20 por ciento del PBI”, no significa nada. Podría ser algo

Joseph stiglitz

importante, pero también podría no serlo. La empresa podría estar realizando una contribución al bienestar, pero también podría no estar haciéndolo.

Necesitamos elaborar sistemas contables que nos permitan determinar la contribución neta a la sociedad. Uno de los problemas que vemos alrede- dor del mundo es que los países con muchos recursos son países ricos con gente pobre, y parte de explicación es que no son realmente países ricos. Están siendo convertidos en pobres: los recursos están siendo extraídos, los puestos de trabajo están siendo destruidos y la situación del país en realidad no mejora.

En cuanto a la inestabilidad y los problemas que origina, sabemos bastante bien qué hacer. Inestabilidad significa que cuando los precios están alto, deberíamos estar reservando dinero; y cuando los precios están bajos, deberíamos sacar dinero de un fondo de estabilización, un fondo para los años de “vacas flacas”, como se los llama algunas veces.

El problema es que la inestabilidad de los precios a menudo se ve exacerba- da por el sistema bancario, el sistema financiero internacional. El principio básico de todos los bancos es nunca prestarle a alguien que necesite el dinero. Entonces, cuando al país le está yendo bien, los bancos internacio- nales corren a ese país e intentan prestarle dinero a toda costa; pero en el momento en que los precios caen, quieren que les devuelvan su dinero. Ésta es la razón por la cual tantos países con niveles altos de endeudamiento son países ricos en recursos. El dinero les fue prestado casi obligadamente cuando los precios estaban altos; y luego, cuando los precios colapsaron, se vieron ante un enorme problema económico.

Una de las peculiaridades es que el Fondo Monetario Internacional a menudo les hace la vida más difícil a los países que crean fondos de estabilización. Dicen: “Cuando empiezas a sacar dinero de tu fondo de estabilización, estás viviendo por encima de tus recursos; tienes un déficit”, y empiezan a criticar. ¡Pero para qué guardar dinero en un fondo para los años de vacas flacas si vas a ser criticado cuando lo saques justamente para esos años de vacas flacas! El sentido del fondo de estabilización es que los tiempos de vacas flacas efectivamente ocurren, y el FMI parece no entender este sencillo principio.

Otro punto a tratar es la depreciación de la tasa de cambio. Si un país no maneja cuidadosamente su tasa de cambio, los países ricos en recursos afrontarán la disminución de la tasa de cambio y eso dificulta la exporta-

RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia

ción, dificulta la competencia con las importaciones. Como resultado, en los hechos, los recursos naturales pueden llevar a la supresión de puestos de trabajo y al empobrecimiento de la población del país.

Quiero resaltar la perspectiva general que mencioné anteriormente: la idea de concebir como un activo los recursos naturales enterrados muy profundamen- te, en el sentido de que uno debe pensar en administrarlos como lo haría con cualquier otro rubro de una cartera determinada. Es necesario pensarlo en los términos modernos relacionados con la gestión de los activos financieros: si uno toma un activo y lo gasta, pasa a ser pobre, como lo sostuve.

La nueva pregunta es, entonces, cuándo se debe tomar este activo ente- rrado y convertirlo en un activo visible. La respuesta es: cuando se esté seguro de obtener una rentabilidad más alta, es decir, cuando permita invertir en capital humano e infraestructura. De lo contrario, quizás la rentabilidad más alta estribe en dejar el activo donde está. Hay que preguntarse cuál es la rentabilidad de aplazar la extracción. Quienes estuvieron extrayendo petróleo hace diez años, hoy lo están lamentan- do. Si hubieran esperado hasta después de que Bush iniciara su guerra en Irak, el precio se habría cuadruplicado y habrían incrementado con creces su riqueza.

Pero hay otra dimensión: la extracción de los recursos naturales tiene un impacto sobre el medio ambiente. Sin embargo, las investigaciones pueden ayudarnos a minimizar dicho impacto ambiental. Es posible idear mejores formas de extraer los recursos, sin destruir el medio ambiente. Si esperamos, podemos desarrollar formas de extracción que ocasionen menos daño. Por consiguiente, el costo de extracción se reducirá y las ganancias que percibamos como sociedad aumentarán. Esto, claro, si incluimos el costo ambiental, lo que muchos no hacen. Así pues, hay aspectos sumamente interesantes y complejos en los que debemos pensar al tomar la decisión de cuándo extraer un recurso natural.

Concluyo enfocándome en un ejemplo del dilema sobre cuándo extraer, en este caso un debate dentro del Banco Mundial. Es algo diferente al que estamos tratando aquí, pero es importante enfocar este tema en un contexto más amplio, en este caso el de la extracción de petróleo en Chad.

El Banco Mundial ayudó a invertir en lo que se denominó el Oleoducto Chad-Camerún. Chad era un país sumamente pobre, pero además con uno

Joseph stiglitz

de los peores gobiernos del mundo: una dictadura militar, muy represiva. La pregunta era si el Banco Mundial debía apoyar este proyecto. Un argumento en contra, bastante contundente, era: “Si esperamos, el petróleo seguirá estando allí. Si incentivamos a este gobierno a extraerlo y lo extrae, el dinero lo utilizará para comprar más armas, reprimir al pueblo y mantenerse en el poder”. Este tipo de análisis ayuda a explicar por qué un número tan gran- de de países ricos en petróleo tienen regímenes dictatoriales. El petróleo les reporta los recursos para mantenerse en el poder y les permite usar su dinero para comprar armas, lo cual, desde luego, no incrementa el bienestar de los ciudadanos.

En el caso particular de Chad, el Banco Mundial ayudó a instituir un fondo de fideicomiso. Es decir, el dinero se puso en un fondo de este tipo para garantizar que fuese invertido en impulsar el bienestar y no en comprar armas. Pero a continuación surgió la duda sobre qué garantizaba que el gobierno de Chad respetaría ese fondo de fideicomiso. En otros términos: “¿Qué nos garantiza que el gobierno no vaya a decir: ‘Bueno, fue una idea interesante, firmamos este convenio, sabemos que ustedes nos van a criticar, pero ahora que tenemos el petróleo, ya no los necesitamos’”. Y eso es exactamente lo que hizo el gobierno. El fondo de fideicomiso existió solamente hasta que el dinero del petróleo ingresó en las arcas públicas.

Todo esto ilustra un argumento general: la transparencia es decisiva. En Estados Unidos hay una expresión que dice: “la luz del sol es el mejor antiséptico”. Los problemas del secretismo se dan en todas partes, no solamente en los países en desarrollo. Un par de años atrás, cuando los precios del petróleo empezaron a subir, alguien examinó los ingresos de Estados Unidos provenientes del petróleo y observó algo peculiar, pues no estaban aumentando. ¿Cuál fue la respuesta del gobierno?: “No podemos darle información porque nuestros contratos son confidenciales”.

Afortunadamente tenemos la Ley de Libertad de Información, y el New York Times descubrió lo que estaba sucediendo. Se había cometido un error —así llamado— en el diseño del contrato, de manera tal que cuando el precio del petróleo subía, el gobierno no percibía el ingreso adicional. La empresa petrolera dijo que efectivamente había sido un error, pero que como los contratos son sacrosantos, no permitirían su cambio. El Con- greso dijo: “Está bien. Si van a hacer eso, no modificaremos el sacrosanto contrato, pero introduciremos un nuevo impuesto”. Es decir, el Congreso se percató de que eso significaba capacidad de negociación. Finalmente,

RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia

la empresa petrolera dijo: “Bueno, quizás cederemos”. Ahora bien: si eso hubiera sucedido en el Perú o en Ecuador, el gobierno de Estados Unidos iría a ese país diciendo: “Eso no es justo, país indisciplinado”. Pero la de- mocracia norteamericana exigió dentro de Estados Unidos. Las empresas petroleras no pudieron salirse con la suya y, de una forma u otra, hubo una renegociación del contrato. Lo que había pasado era un escándalo. ¿Incompetencia o corrupción? Es otro ejemplo en el que probablemente haya habido algo de ambos.

La transparencia es, pues, absolutamente indispensable. Los ciudadanos tienen derecho a saber en qué consisten los contratos antes de que sean suscritos, y no solamente cuando se detecta un problema. Los ciudadanos tienen derecho a saber cuál es la naturaleza de una licitación.

Pero es preciso hacer hincapié en que la transparencia no es suficiente. Hay transparencia, por ejemplo, en el hecho de que en Estados Unidos las em- presas mineras hayan usado sus contribuciones de campaña para asegurarse de poder robarle recursos al pueblo norteamericano, sin pagar las regalías debidas. Es transparente, pero hay corrupción en el proceso político. Lo que se necesita es desarrollar procesos más transparentes para evaluar la idoneidad, y parámetros para establecer comparaciones con los ingresos obtenidos en otros países.

Más allá de esto, necesitamos reformar los sistemas contables, reformar el financiamiento de las campañas y tener fondos de estabilización. Hay una larga lista de otras medidas institucionales importantes. Los temas que he descrito y en los cuales el Perú está inmerso, son cruciales.

Muchos países en desarrollo han sido lo suficientemente afortunados como para estar dotados de grandes cantidades de recursos naturales. Pero hasta la fecha la mayoría no han sido capaces de obtener el va- lor total por sus recursos ni de utilizarlos para impulsar un desarrollo sostenible, equitativo y democrático. Dichos países, bendecidos con recursos, no han tenido crecimiento, no han tenido equidad, no han tenido democracia.

Si los colectivos ciudadanos tienen éxito en garantizar que los recursos se utilicen, y se utilicen de forma justa, esto puede marcar una diferencia enorme, superior al valor de la ayuda externa que reciben sus países. En conclusión, una de las razones por las que pienso que estas iniciativas son tan importantes es que, para una fracción muy alta de los países en

Joseph stiglitz

desarrollo, incluido el Perú, la forma como utilicen y gestionen dichos re- cursos, así como el valor que obtengan por ellos, determinará su bienestar futuro. Por eso felicito el trabajo que están realizando estos colectivos ciudadanos.

organizar la sociedad Para tener más ciudadanos

intervención de roberto abusada salah

Gran parte de la exposición del profesor Stiglitz nos indica una lección:

“Cuando negocien, háganlo bien; aprendan de los demás. Hasta, si quieren, contrátenme, que puedo decirles algunas cosas que he aprendido en mi vasta experiencia académica y en la política”.

Negociar bien es algo que todo gobierno debería hacer. Sin embargo, me preocupa el salto de ahí a traer caso tras caso de desastrosos contratos, con los cuales los países resultan expoliados. Son recomendaciones subli- minales respecto, por ejemplo, a tener más Estado, más gasto público, más inversión, en tareas tan riesgosas como la exploración petrolera, y en países que necesitan recursos con terrible urgencia para paliar graves problemas de pobreza.

La otra conclusión que se puede derivar de lo desastroso de las experiencias en la explotación de recursos naturales en muchos países que una y otra vez relata el profesor Stiglitz, es la idea de que nosotros no lo podemos hacer bien, que necesitamos una E copE trol (Empresa Colombiana de Petróleos) u otras que ciertamente me aterraría tener en el Perú. Me encantaría tener una p E trobras (Petroleo Brasileiro S. A.), pues ésta se maneja de una manera distinta a por ejemplo, pE m E x (Petróleos Mexicanos) y E cop E trol . Por eso, el tema es si los peruanos podemos tener o no hombres capaces y probos, que sepan negociar contratos de una manera en que beneficie primero al país y después, más importante, a sus pobladores.

Otro tema que me preocupa es cuándo explotar los recursos naturales. Me hizo un poco de gracia la referencia al alza de los precios del petróleo por la guerra de Irak, pues habríamos sido todos millonarios si hubiéramos sabido que se podría quintuplicar el precio del petróleo. En todo caso, no me parece un argumento válido para dejar recursos bajo el suelo. Sí me parece un argumento muy válido contabilizar la manera como estos recursos pueden, a lo largo del tiempo, distribuirse de manera equitativa en la población.

RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia

Es cierto que el tema de cómo se gastan los recursos es muy importante, pero también lo es a qué se dedica el sector público. El profesor Stiglitz habla de promedios y de casos particulares, pero nosotros tenemos una experiencia muy rica en regímenes durante los cuales las llamadas industrias estratégicas estuvieron en manos del Estado, y nuestras expe- riencias han sido malas. ¿Esto invalidaría todas las experiencias estata- les? La respuesta es no. El problema principal de este énfasis estatal en el ámbito de la producción es que normalmente genera muchos de los mismos problemas que el profesor Stiglitz ha mencionado: corrupción y apropiación de recursos para dominar a segmentos completos de la población, etcétera.

Hay países con igual dotación de recursos naturales a los que les ha ido de manera muy distinta. Se me ocurren países como Australia y Argentina:

el primero ha hecho enormes progresos en beneficio de su población; el segundo, parece una vez más destinado al fracaso.

En cuanto a la estabilidad, estoy seguro de que el profesor Stiglitz, en la situación actual, daría un consejo contrario al que él ha estado señalando, en términos de acumular recursos hoy en lo que también tenemos aquí, que es el Fondo de Estabilidad Fiscal (FEF). El gobierno se ha dado maña para acumular menos proporción de los superávit fiscales, que aquello que las mismas leyes de prudencia fiscal mandan. Creo que el hecho de citar ejemplos en los que estamos sujetos a los mandatos del Fondo Monetario Internacional a la hora de política contracíclica con esos fondos acumulados es un argumento débil, con el perdón del profesor Stiglitz.

Una economía con un déficit de 8 por ciento de cuenta corriente del pro- ducto bruto, como la que hemos tenido a mediados de la década de 1990, comparada con una economía que tiene un superávit de 2 por ciento de cuenta corriente, es mucho más capaz de resistir cualquier presión, más aun de una institución en crisis como el Fondo Monetario Internacional. Argumentará seguramente el profesor Stiglitz que aunque no tengamos que pedirle dinero al Fondo, éste siempre puede decir, en sus consultas, “Estás gastando demasiado, estás haciendo política macroeconómica contracíclica, es decir, gastando lo que antes ahorraste”. Uno puede mandar al diablo al Fondo y ya, pero también puede existir el argumento de que, como existen agencias calificadoras de riesgo, es importante considerar “qué van a pen- sar si no le haces caso al Fondo Monetario”, pues esta calificación puede sufrir. Considero que las agencias y los mercados son menos tontos de lo que parecería.

RobeRto abusada

Respecto a cuánto podemos generar para el país de nuestros recursos na- turales, mucha gente ha estado argumentado algo que el profesor Stiglitz ha predicado por mucho tiempo. El lema era “La minería no paga ningún impuesto”; veo que ahora esas voces se han acallado y el problema es no saber qué hacer con los impuestos que paga la minería. ¿De quién es la culpa de que no sepamos qué hacer? De dos elementos fundamentales: a) la debi- lidad heredada del Estado; y b) la falta de representación política de muchas de las poblaciones que deberían estar recibiendo estos beneficios.

Desgraciadamente, en el Perú tenemos un sistema político que privilegia la concentración del poder y la no representación; que quita poder a los municipios, por ejemplo (a mi juicio, base que debe sustentar a toda demo- cracia). Esto parte, como es natural, de los graves problemas de gerencia que puedan tener estas instituciones. Entonces, hoy en día, es posible que los contratos mineros y petroleros no sean totalmente buenos en el Perú. Pero el hecho es que un sector que representa aproximadamente 8 por ciento de la economía nacional contribuye más o menos con 55 por ciento de todo el impuesto a la renta. Además, nuestra legislación tiene una característica muy importante, que dictamina que 50 por ciento del ingreso de la renta debe ser distribuido a las regiones donde se originan estos recursos.

Quisiera que el profesor Stiglitz opine, en su siguiente participación, sobre algo que se está discutiendo en el Perú: ante la incapacidad de gastar eficien- temente estos recursos en caminos rurales, salud, educación, etcétera, qué le parece la opción de distribuir una parte directamente, como transferencias en cash, a los pobladores de estas regiones.

Una última reflexión respecto a dejar los recursos bajo tierra. He visto de cerca la experiencia de algunas empresas mineras en el Perú, país líder en minería subterránea. Si bien vemos grandes explotaciones de minería de tajo

abierto, el Perú tiene una amplia experiencia positiva en minería subterránea,

y

empresas peruanas explotan, hoy en día, yacimientos de Argentina, México

y

Estados Unidos. He visto la tecnología, que no está por desarrollarse sino

que ya existe. He visto la completa restitución de los relaves, por ejemplo

—es decir, de los residuos de la operación minera—, a los mismos túneles

y socavones de donde se extrajo el mineral, y esto se está haciendo en el Perú con tecnologías conocidas.

Entonces, quisiera quitar el énfasis de los recursos naturales en el asunto de la democracia, la política y el poder, y más bien decir que éste es un tema

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más amplio, que se extiende a lo largo de toda la economía y de cómo está organizada la sociedad.

Hace unos treinta años, un amigo economista muy hábil, el profesor Edmar Bacha, describió lo que él llamaba “un modelo económico para Belindia”, un Brasil que él asemejaba a una Bélgica dentro de una India. Mostraba cómo la concentración del poder y la falta de distribución adecuada de los ingresos podían generar justamente la exclusión de la mayoría de los pobladores de un país tan grande como Brasil. En esto, los recursos naturales tenían muy poco que ver.

No estoy tratando de restar importancia al tema de los recursos naturales. Sencillamente es más cómo está organizada la sociedad y cómo ésta puede generar cada vez menos pobladores y más ciudadanos, como los problemas centrales que ha mencionado el profesor Stiglitz se pueden abordar.

urge negociar más decorosamente

intervención de Javier m. iguÍñiz echeverrÍa

El tema propuesto en este Diálogo —la relación entre recursos naturales, de- sarrollo y democracia— es pertinente para el país, pues tenemos un Estado que no está suficientemente organizado o interesado y es necesario suplir ciertas funciones con grupos de personas que vigilen permanentemente los intereses del colectivo.

Gran parte de lo que el profesor Stiglitz nos recuerda tiene que ver con cómo revertir “la maldición de los recursos naturales”. Es un tema que en el Perú, analizado con más detalle, sería de gran beneficio. Considero que el punto medular de lo sostenido por el profesor Stiglitz no es que haya que dejar de explotarlos, aunque existan argumentos que señalan cuándo conviene hacerlo. Sin embargo, me parece importante traer al recuerdo esta aproximación al tema para señalar que, por lo menos a mi juicio, el punto no es dejar de usar los recursos, sino valorarlos en la mayor medida posible en beneficio del país. En eso consiste el trabajo de un economista.

Lo señalo para dejar claro que no comparto el punto de vista de algunos grupos ínfimos que consideran, por diversas razones, que es mejor dejar los recursos donde están, que no hay que tocarlos. Pienso que el Perú necesita explotar sus recursos naturales, y creo que es útil recordarlo, sobre todo cuando el debate se pretende polarizar en esos términos. Esto ocurre, por ejemplo, con el artículo del Presidente de la República, publicado en el diario El Comercio con el título “El síndrome del perro del hortelano” (28.10.07), donde caricaturiza a todo aquél que se atreva a decir “pero ¿no podía hacerse mejor?”. Esta caricaturización de cualquier cuestionamiento me parece un pésimo precedente, porque puede dar lugar a reacciones inadecuadas o legitimar actitudes gubernamentales también inadecuadas.

Un punto nuevo en la exposición del profesor Stiglitz es que los recursos naturales pueden ser una bendición porque se puede establecer una política distributiva sin afectar tanto los incentivos al trabajo, el ahorro y la inversión. Una bendición en cuanto se abre la posibilidad de compartir bien los frutos

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de la actividad económica, sin matar a la “gallina de los huevos de oro”; esto es, para aumentar la igualdad sin afectar los incentivos para la inversión y el crecimiento. Volveré al final sobre este punto.

Sobre la vulnerabilidad, me parece también importante el tema de los fondos que puede acumular un país que tiene recursos naturales, y la urgencia de hacerlo. En el Perú somos pésimos en eso. En las épocas de las vacas gordas todos se benefician; y en las de vacas flacas, los más po- derosos reclaman de alguna manera para perder lo mínimo posible, para salvarse, y esto termina agravando la situación de los que en el naufragio no tienen salvavidas.

El punto que se plantea sobre los fondos es muy importante. Está bien cuidar fondos y aumentar reservas, pero ¿y si en el momento del apuro no se usan? Lo consigno porque hay muchos argumentos en el debate internacional que instan a no usarlos: vulnerabilidad futura, compromisos internacionales, et- cétera. Cuando se usan, sin embargo, como se ha escrito infinidad de veces en la literatura sobre las crisis, se beneficia a Wall Street; no se usan para atenuar los efectos en las condiciones de vida y de salud de las sociedades donde esos fondos se acumularon. Por ello, es importante saber para qué se acumulan estos fondos; asimismo, no ser insensato al punto de no acumular, ni tampoco usarlos todos sin ningún criterio. En muchos asuntos estamos llenos de extremismos, como por ejemplo en éste de la utilización de los fondos de reserva en beneficio de la propia población.

Lo mismo ocurre con el tema de la estabilidad de la economía. El profesor Stiglitz no ha entrado tanto en este tema, pero viene al caso destacar los aspectos ideológicos presentes. Por eso, me gustaría hacer más preguntas antes de afirmar. Me pregunto, por ejemplo, si una gran empresa estatal minera o petrolera en el Perú no reduciría el riesgo-país. Tema tabú. Esto se debe tomar en cuenta porque si terminamos volviendo al período de las devaluaciones, los acreedores del sector público estarán mucho más se- guros con un país que tiene una gran empresa estatal exportadora, porque cubrirá mejor el déficit fiscal en momentos de devaluación que si tiene que pedir prestado o salir al mercado a comprar dólares. Así que el Estado no es necesariamente antiempresa ni antiacreedor. Menciono esto para dar una idea de cuán compleja es la realidad. Del mismo modo, cierta preeminencia del sector privado no favorece necesariamente a los acreedores privados, porque compiten los acreedores del Estado y los acreedores de las empresas por nuestros escasos dólares. Entonces, no es que “estatal” o “privado” sean per se sinónimos de bueno o malo para la marcha de la economía. El

JavieR iguíñiz

profesor Stiglitz proporciona argumentos analíticos para pensar sobre este asunto, evaluar qué nos conviene y seguir adelante.

Lo mismo sucede con la distribución de los beneficios. Es obvio que una empresa querrá minimizar su aportación al Estado; esto es tan elemental que ni se menciona. El profesor Stiglitz dice cosas tan “comunes”, tan “obvias”, que el solo hecho de decirlas resulta complicado porque no se usa hacerlo. Bienvenido el sentido común.

Efectivamente, como señala el profesor Stiglitz, el asunto es cómo se nego- cia. Una evidencia de problemas al respecto es la enorme diferencia entre el producto nacional bruto (PNB) y el producto bruto interno (PBI) en el Perú durante los últimos años. En el 2006, el PBI creció 7,6 por ciento y el PNB, según el Banco Central, 4,9 por ciento. La mala negociación se contrarrestó con la mejora en los términos de intercambio y con las transferencias de los migrantes. En efecto, lo hizo a tal punto que la renta de factores, es decir, las ganancias de las empresas extranjeras en el Perú, coincide con la suma de los beneficios resultantes de los precios internacionales y de las remesas de los migrantes. ¿Qué quiero decir recordando esto? Que hay que mirar bien, por ejemplo, la diferencia entre el PBI y el PNB. Esto porque cuando los precios internacionales cambian muy radicalmente, las divergencias entre ellos son muy grandes y, además, revelan en parte el poder de negociación del país.

En cuanto a la corrupción, una cuestión que la facilita mucho es el diseño de las negociaciones, como nos ha sugerido el profesor Stiglitz. Hace falta discutir los diseños, tener gente preparada para eso, con respaldo social y político, como para que en el momento de subastar algo se haga de la mejor manera posible. De otro modo, ¿cuál es el resultado? Acumular desconfianza frente a la norma y la ley, porque si sabemos que la trampa estaba en el dise- ño, luego la ley ¿qué estatus y legitimidad podría tener? En el país tenemos una prolongada trayectoria tomando decisiones entre gallos y medianoche. La transparencia ha sido considerada como peligrosa por los gobernantes del Perú y éste todavía es un asunto que nos preocupa.

Creo también, como el profesor Stiglitz, que hay una alarmante mezcla entre mediocridad y corrupción. Es más: pienso que en el Perú esta com- binación es detestable y desesperante. Uno no sabe si es de puro me- diocre o corrupto que un funcionario hace lo que hace; entonces prefiere considerarlo mediocre porque es algo, me parece, menos malo que ser corrupto. Pero dejo a consideración de ustedes el enjuiciamiento de la

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cantidad de episodios que existen sobre este tipo de contratos y diseños de leyes y de normas.

Que los contratos son malos, por supuesto que son malos; y voy a dar la razón más decente para considerarlos malos: muchos se hicieron en un momento en que el país estaba en el fondo de un desastre tan gigantesco, que prácti- camente hubo que regalar a la inversión extranjera muchas concesiones. La pregunta es si seguimos en la misma situación de desastre. Es decir, si hasta este momento el país no se ha puesto de pie, si no está un poco más inte- ligente que en aquel pasado y si, por lo tanto, no será necesario empezar a negociar más decorosamente, dejar atrás el pánico de que la inversión “nos desprecie” una vez más, como no hace mucho tiempo ocurrió, lo que obli- gó a hacer contratos muy inadecuados, y que con los precios actuales son extraordinariamente indecentes. Entonces lo lógico es que se deban revisar, pero sugerirlo está prohibido. Se mantiene la sensación de pánico tras la hipe- rinflación y se aprovecha para no aceptar cuestionamientos de los contratos con las empresas extranjeras. Todo lo que les convenga, es intocable.

Quiero terminar con una reflexión personal. El profesor Stiglitz —brillante académico como el que más—, tiene una característica muy difícil de hallar en el mundo académico, y es que arriesga opinión. Es decir, no se refugia en los modelos matemáticos, las ecuaciones o la producción de bienes privados, en consultorías millonarias, sino que produce bienes públicos. Habla, escribe, viaja y asume riesgos.

A la vez el profesor Stiglitz me intriga, porque, a mi juicio, es teóricamente muy ortodoxo. Su gran aporte a la teoría económica universal al incorporar formalmente la información asimétrica cuestiona muchas cosas, pero su nú- cleo básico —y vean sus textos de enseñanza— es estándar. Entonces me intriga cómo alguien, siendo tan estándar en la teoría, puede ser tan crítico en el momento de las negociaciones y de las políticas. Esto es muy intere- sante porque él exprime la teoría justamente para defender intereses que son protegidos con muy poca frecuencia por quienes más usan esa teoría. Quería hacer alusión a esto, además, porque, como consecuencia de su rigor, sus opiniones públicas tienen un contenido analítico y riguroso mayor que el promedio. La proporción de sustento analítico en una opinión es a mi juicio muy importante, porque lleva por el camino, al menos durante un rato, de una argumentación más probablemente constructiva y convincente.

Felicito al grupo Propuesta Ciudadana por su trabajo de vigilancia y búsqueda de transparencia. Ya el profesor Stiglitz nos ha dicho que la transparencia no

JavieR iguíñiz

basta, no es suficiente, pues se requiere una correlación de fuerzas favorable —como diríamos en el leguaje político—; pero me parece importante mostrar que algunos logros del país son resultado de la vigilancia y la pelea.

Por ejemplo, cuando el Presidente de la República menciona la ciudad de Ilo en su famoso artículo periodístico antes aludido, no se acuerda de la historia. En muchos aspectos relacionados con el medio ambiente, la Southern se comporta hoy como lo hace porque hubo años de años de pelea que llevaron a que se establezca una relación decorosa, por decirlo suavemente, entre la comunidad de Ilo, el mundo de la ciudad y la gran explotación minera. Esto no nació de la nada; nació de la resistencia, de la pelea, y por lo tanto me parece fundamental insistir en ello, no para destruir sino para que los términos de la relación sean a la vez aceptables y a largo plazo.

Hemos oído del profesor Stiglitz que los poderosos —incluidos los mejor intencionados— no se quieren dar cuenta de que existe el poder. En efecto, en el Perú el poder es tan obvio y desigual que los poderosos no se imaginan que lo están usando, porque así es de “natural”. Por lo tanto, es importante que trabajos como los que promueve Propuesta Ciudadana recuerden que también hay un modesto poder ciudadano representado por las organiza- ciones no gubernamentales —tan criticadas como sabemos que lo están—, por más que sería bueno que no tuvieran que ejercer esta representación sino que ese poder ciudadano se pudiera valer por sí mismo. Debemos seguir preocupados por que las relaciones con los inversionistas privados, los mineros y con la problemática de los recursos naturales no nos lleven a desastres como los que han ocurrido a lo largo de la historia, sino que nos saquen adelante como país.

Muchas gracias al profesor Stiglitz por ayudarnos a tratar estos temas con mayor amplitud que la usual en el medio peruano.

garantizar la distribución equitativa de los beneficios

segunda intervención de JosePh stiglitz

Empecé mi análisis señalando que entre los países más exitosos del mundo en obtener el verdadero valor total por sus recursos naturales se encuentran algunos como Malasia, con empresas estatales; pero también que algunos de los desastres han sucedido en países con empresas estatales. Una reacción natural ante esto es que los países hacen un análisis introspectivo y dicen:

“Bueno, nuestra experiencia ha sido mala. No somos Chile. No somos Malasia. Por lo tanto, no deberíamos recurrir a una empresa pública. Mantengámonos en la privatización”. Son dos puntos de vista que pueden ser correctos, y pienso que solamente a través de un debate democrático interno ustedes podrán responder a este dilema. Pero esa opción “natural” me parece excesivamente pesimista en lo que se refiere a las capacidades de su país.

Recuerdo que Argentina, a fines la década de 1990, decía: “Sí, sabemos que Brasil puede tener una tasa de cambio flexible. Sabemos que otros países pueden manejar una tasa de cambio flexible. Pero en nuestro caso debemos tener una tasa de cambio fija; de lo contrario, tendremos hiperin- flación”. Luego sufrieron su crisis, introdujeron una tasa de cambio flexible y empezaron a crecer vertiginosamente, a un ritmo de 8 por ciento a partir de entonces. No tuvieron hiperinflación ni ninguna inflación significativa. El asunto es que quizás —y el caso de Argentina lo ilustra muy claramente— se subestiman las propias capacidades.

¿Hay alguna razón en particular por la cual Chile o Malasia posean una mayor capacidad que la nación peruana? Ésta es una pregunta necesaria. ¿O es que han creado instituciones que le han permitido a su sector público actuar con mayor eficacia, con mayor facilidad y con menos corrupción?

Las fuentes de incompetencia y corrupción que socavan la capacidad de un país para gestionar sus recursos naturales son las mismas que socavan su capacidad para negociar con el sector privado y de escoger la mejor op- ción para licitar los recursos naturales al sector privado, de modo tal que tienden a surgir los mismos problemas. Esto quiere decir que si un país no

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tiene capacidad de gestión, tampoco será capaz de manejar el proceso de privatización. Ésta es la razón por la cual, alrededor del mundo, un gran número de países llama al proceso de privatización “el proceso de sobor- nización”. Se trata, en los hechos, de los mismos elementos. ¿Cuál opción es relativamente mejor? Esta pregunta sólo puede ser respondida por las personas del país.

Una siguiente inquietud realmente interesante, sobre la cual iba a hablar de todas maneras, es: si un país termina en una situación en la cual no puede invertir bien sus recursos, ¿cuál es el mejor camino a tomar?; ¿debe- ría entregar, por ejemplo, donaciones en efectivo a los pobres? Me parece que ésta no es una opción irracional, pues ataca un problema real del país. Pero hacerlo lleva a una circunstancia que mencioné antes: como la mayor parte del dinero que se entrega a los pobres se invierte, en la práctica, en consumo, el país seguirá siendo pobre. El país ha tomado un activo que se encontraba enterrado profundamente debajo del suelo y lo ha convertido en un bien de consumo. Así, a no ser que el país maneje este proceso de alguna forma que permita que el país incremente su riqueza, ésta no será una opción sostenible.

Creo que uno debe, nuevamente, abordar esta situación desde un enfoque “de cartera”, un enfoque multiestratégico. Sí, se necesita invertir una parte del dinero en los pobres, pero es necesario dirigir otra parte a inversiones de alta rentabilidad, entre éstas la educación —especialmente la de los pobres—, la irrigación, entre otros; y si hay más dinero, el país debería considerar invertir en fondos de estabilización, es decir, en recursos que se apartan para cuando el país haya desarrollado su capacidad de inversión, a fin de tener el dinero necesario para hacerlo.

En otros países podemos ver lo que se conoce como upper capital ratio, que es el producto marginal de lo que invirtieron en una etapa en la que carecían de capacidad de inversión, que tiene una rentabilidad extraordinariamente baja. Éste es uno de los problemas que jugó contra Venezuela durante an- teriores períodos de auge del petróleo.

Finalmente, relacionado con lo anterior, intenté subrayar que el país debe pensar en el manejo de los recursos naturales como un problema de manejo de la riqueza, tomando en consideración la rentabilidad relativa y los riesgos relativos. Intenté dar un ejemplo, pero el quid del asunto es que un país se debe preguntar en qué momento los extrae, en qué momento se dedica a la minería, en qué momento la aplaza.

Joseph stiglitz

El tema no pasa por si el país desea utilizar los recursos; casi con seguridad, todos desearán utilizar los recursos. Se trata de saber cuál es el momento oportuno para hacerlo. Ésta es una vieja pregunta que los economistas se plantean, y en general no suele ser cierto que conviene extraerlos lo más rápidamente posible. La demora es en algunos casos deseable, especialmen- te cuando hay innovaciones que permitirían la extracción de los recursos reduciendo significativamente el impacto ambiental. A menudo es muy caro revertir estos impactos, o son irreversibles. Así pues, éste es por lo menos uno de los factores que es preciso tomar en cuenta.

El último aspecto tiene que ver con la interacción entre la democracia y los problemas relacionados con la extracción de los recursos. Una forma de pensar en esto, o de resaltar la relación, es observar cómo una estructura jurídica ligeramente diferente habría dado como resultado un proceso de- mocrático diferente, un conjunto de formas de participación distintas.

En la mayor parte de Estados Unidos, si uno es dueño de la tierra, es dueño también de los recursos que yacen debajo; de modo que los pobres debajo de cuya tierra yacen recursos naturales valiosos, se convierten en ricos. Pero en el Perú, y en algunos otros países, si hay recursos debajo del suelo, el dueño de la tierra se convierte en pobre porque pierde su tierra. Los mineros ingresan y la destruyen.

Ahora bien: en Estados Unidos, si eres dueño de la tierra, si eres dueño de los recursos enterrados debajo de la tierra, tu voz es escuchada con cla- ridad. No es escuchada con tanta claridad cuando se trata de tierras que son propiedad del gobierno. Ésa es la tierra donde las empresas mineras se robaron los recursos del pueblo norteamericano haciendo contribuciones en campañas electorales. Pero cuando los recursos se encuentran debajo de tierras en manos privadas, su voz es escuchada y tiene que haber una negociación. El tema de cómo se diseña la estructura jurídica, la estructura relativa a los derechos de propiedad, es sumamente complejo.

Creo que es preciso debatir sobre esto; no se puede decir a ciencia cierta que tal o cual sistema sea el mejor. Es un asunto que el país tendrá que de- batir. Sin embargo, si el Perú continúa con su mismo sistema de propiedad, es importante idear formas de asegurar que aquéllos cuya voz ni siquiera se oye, sean escuchados con claridad. Es decir, es necesario que encuentren una opción sustituta, pensar en cómo su voz habría sido escuchada con un sistema legal alternativo, y decir: tenemos la responsabilidad de idear una forma que garantice que se los escuche casi tan bien —pero tan bien— como

RecuRsos natuRales, desaRRollo y democRacia

si tuviesen los referidos derechos de propiedad. Sin duda, esto se puede hacer, y produciría un conjunto de resultados muy diferentes, que son los que a menudo se dan en el marco alternativo existente.

No sólo se trata del Perú; el mismo problema surge en el Ecuador y en una serie de otros países. Me parece que es ahí donde convergen la discusión sobre la democracia y los derechos democráticos, y los temas relacionados con los recursos naturales. Pienso que también es parte de la tarea garan- tizar la distribución equitativa de los beneficios, así como también los usos eficientes de dichos recursos.

nota sobre los autores

JosePh stiglitz

Economista y escritor, obtuvo el Premio Nobel de Economía en el año 2001, junto con otros destacados científicos, por sus investigaciones sobre el análisis de los mercados con información asimétrica. Obtuvo su doctorado en el MIT (Instituto Tecnológico de Massachusetts), donde más tarde fue docente. Ha sido profesor en prestigiosas universidades como Yale, Princeton, Stanford y Oxford, y enseña en la Escuela de Graduados en Negocios de la Universidad de Columbia. Durante la gestión del presidente Bill Clinton se desempeñó como presidente del Consejo de Asesores Eco- nómicos (1995-1997), y en el Banco Mundial sirvió como vicepresidente y jefe (1997-2000). De su abundante bibliografía cabe citar El malestar en la globalización (2000), que resultó un best seller, y Cómo hacer que la globalización funcione (2006). Más recientemente ha publicado Escapando de la maldición de los recursos naturales (2007).

roberto abusada salah

Director del Instituto Peruano de Economía. Doctor en Economía de la Universidad de Cornell. Entre 1993 y 1998 fue asesor del ministro de Eco- nomía y Finanzas. Ha sido viceministro de Economía y director del Banco Central de Reserva del Perú (1980-1983), director de la Corporación Andina de Fomento, consultor del Banco Mundial, Naciones Unidas y de varios gobiernos. Es director del Instituto Peruano de Economía.

Javier m. iguÍñiz echeverrÍa

Jefe del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, presidente del Directorio del Consorcio de Investigación Económica y Social, asesor de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza y miembro del Acuerdo Nacional.

Muchos países en desarrollo han sido lo suficientemente afortunados como para estar dotados de grandes
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Muchos países en desarrollo han sido lo suficientemente afortunados como para estar dotados de grandes cantidades de recursos naturales. Pero hasta la fecha la mayoría no han sido capaces de obtener el valor total por sus recursos ni de utilizarlos para impulsar un desarrollo sostenible, equitativo y democrático. Dichos países, bendecidos con recursos, no han tenido crecimiento, no han tenido equidad, no han tenido democracia.

Joseph Stiglitz XI Diálogo Democrático “Recursos naturales, desarrollo y democracia”

democracia. Joseph Stiglitz XI Diálogo Democrático “Recursos naturales, desarrollo y democracia” Internacional
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