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I ~IO lloro, escrito en o~Ulo ayll y stlnclllo, ,11110 pllr a lodo Il'tlOl, h,1 ,"10 concebido desde una

perspectiva Integrada, tnuca y constructiva, respecto dI' las pollticas econmicas en Chile, durante y despus del rgimen rmhtar. r 11 1'1 \1' podrn identificar, principalmente, los objetivos perseguidos, pero tamlnen 1,1\ principales orientaciones tericas e ideolgicas de sus impulsores, ademas dr. \\1\ consecuencias en el desarrollo del pas y de sus actores. En la primera parte del libro se da una mirada global al desarrollo economico, desde la segunda posguerra hasta el gobierno militar, se examinan el retorno
l

la democracia y los aos recientes. En la seg.unda, se analizan las retcrmas neoliberales adoptadas en la dcada del setenta, mmf la crisis de 1982, y sus consecuencias en trminos de crecimiento, inversin y equidad. la tercera parle aborda el origen de la crisis de los aos ochenta y los principales problemas rea cionados con la deuda externa, variable dominante del escenario de ese decenio. Finalmente, en la cuarta parte se analiza la herencia del rgimen militar, y 10\ desafos econmicos y sociales que enfrentaba la nueva democracia chilena en

1990. Se estudian

las principales reformas, las polticas y el desempeno


lll('1II0

econmico de los gobiernos de los Presidentes Aylwin y Frei, y el primer

del Presidente Lagos. En particular, se abordan dos graves problemas: la ,. - , vulnerabilidad de la economa chilena frente a shocks externos y la pro desigualdad social existente. Se examinan las reformas introducidas er reas en los catorce aos transcurridos desde 1990.

NEOLl BERALISMO y EL CRECIMIENTO ("\ r. rlUIDAD


1\ I
~ poHtica econmica en Chile

"'\ln.<DO FFRENCH-DAVIS

t
.I,CSEZ
editor

CAPTULO 1
DESARROLLO ECONMICO CHILENO

DESDE LOS CINCUENTA

A travs de su historia independiente, Chile fue uno de los pa'l'!> de Amrica Latina que se destac por su mayor estabilidad poltica y su avanzada democracia. A pesar de los efectos desestalulizadores de los shocks externos, de los cuales ha sufrido rnuI hos, Chile fue capaz de modernizar sus instituciones, inducir un 1" oceso de movilidad social y difundir el progreso econmico.
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Hacia 1970, exhiba una de las distribuciones del ingreso regresivas de la regin; se haba desarrollado un amplio til gmenco de clase media, aunque concentrado en las reas urba11.1\, Durante los aos sesenta, la distribucin mejor en gene"d, extendindose tambin al sector rural. Sin embargo, los avan1'" sociales y el desarrollo poltico expandieron las expectativas .11 mejoramiento de los sectores de ingresos bajos y medios a un ," 1110 muy superior al del mejoramiento efectivo del bienestar 11 un6mico.
uieuos

1II v.rrrollo poltico y desarrollo


M 1,I ~I'('c()n
"IIIIIlllli'O,

Se volvi a repetir, una vez ms, esa relacin traumtica econmico, que destacados

entre estu-

1, hasta 1989, est basada en una versin abreviada de "Desarrollo uiestabif idad y desequilibrios polticos en Chile: 1950-89" (coa u1111 (hl.lr MUi'Il.l.), publicado en Coleccin Estlldios CIEPLAN 28, junio de 1990, \ "11 <;11111111 klt!'1 (compilador), Hacia IIl1a llueva estrategia de desarrollo para \/IIftllll /.11111111,lJ,lIlCU Interamericano de Desarrollo, 1995. El texto ha sido re\'1",111" y ,"llJ.III.I,lIlo par,l incluir los aos noventa y el primer trienio de este rll'II'1I111 AI',lildl'("'t1I1IN IOH vurucruar ios de Sergio Bitar, Alejandro Foxley, Ma11111'1 M,,, 1.111,1',11'11111 MI'III'I, Osear Muoz, Dag mar Raczynski, [oseph Ramos, "ltlt '.111,''',111, "1111111' 1,'11,,1, Y IloIq\lrll Vlill, y la colaboracin de HeriberlO Ta-

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diosos de la historia econmica chilena han sefialado en varias ocasiones (Encina, 1911 Pinto, 1973; Moulin, 1982). Un temprano desarrollo poltico estimul las expectativas de cambio y modernizacin. Pero, las estrategias econmico-sociales carecieron de la coherencia y eficacia necesarias para conciliar el desarrollo del apararo productivo con la velocidad y la direccin que requeran los cambios polticos. En este captulo hacemos un breve recuento de los rasgos ms sobresalientes de la economa chilena a partir de la gran recesin de los treinta, avanzando velozmente hasta situarnos en el perodo en que se focaliza este libro, que es en el rgimen de Pinochet, en los dos gobiernos democrticos de los Presidentes Aylwin y Frei Ruiz- Tagle, y en el primer trienio del Presidente Lagos. 1. LAS

iccuperacin significativa y, hasta comienzos de los afios cinI lienta, un ritmo sostenido de crecimien to industrial que perIII j li paliar las restricciones impuestas por el quiebre del comercio exterior. En gran medida ello fue el resultado de poltiI .IS econmicas que reaccionaron activamente frente a la crisis, uupulsando nuevas estrategias de industrializacin (Muoz, 1')86). La emergencia creada por la Gran Depresin oblig al Estado a asumir un conjunto de tareas paliativas. Un gobierno con~I 1 vador, como fue la segunda administracin del Presidente Alcssandri Palma (1932-38), emprendi la aplicacin de una serie dt polticas fiscales compensatorias de los efectos recesivos y un 11111 irol muy discrecional del comercio exterior. Se intensific uuu accin intervencionista del Estado que ya se vena insinuando dl~Je la dcada anterior. Ello culmin con la eleccin del go1111'1 no del Frente Popular en 1938, el cual consagr ms definuv.uncn te el papel rector del Estado en la conduccin del desa1111110 econmico y de la industrializacin. Se hizo evidente que ante la crisis del comercio exterior de III~ treinta, la necesidad de sustituir importaciones de manufacIIII.IS exiga un enorme esfuerzo y la movilizacin de recursos 111(('I'110S y externos. Se requera financiamiento, nuevas instalanmcs industriales, especialmente en sectores bsicos y de infraI ~t, llClU ra, como la energa elctrica, combustibles, bienes inf. uncdios y de capital; y capacidades empresariales y tcnicas, '1111' tambin eran escasas. La Segunda Guerra Mundial contriIIIIylS ::l intensificar la escasez a consecuencia de la interrupcin 01, los ci rcui tos comerciales y financieros internacionales,
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ESTRATEGIAS ECONMICAS

EN RETROSPECTIVA

La Primera Guerra Mundial encontr a Chile en una situacin de gran holgura econmica, la que se manifest en un progreso material a la vez que en una fuerte diversificacin del consumo de las lites econmicas. En parte, ello se debi al estmulo creado por el sector exportador ya sus efectos de eslabonamientos (ver Mufioz, 1986). Pero tambin contribuy una conciencia poltica temprana, de que el Estado deba asumir responsabilidades en la promocin del progreso econmico, no obstante los apasionados debates al respecto. Al momento de ocurrir la Gran Depresin, la economa chilena era una de las ms desarrolladas de la regin, tanto en trminos de su ingreso per cpita como de la transformacin productiva y social que estaba experimentando. Es sabido que la Gran Depresin afect duramente a la economa chilena, que fue una de las ms golpeadas en el mundo. La depresin de los trminos de intercambio se prolong por dcadas (hasta los aos sesenta). El derrumbe del sector exportador fue estrepitoso y sus efectos han sido ampliamente docurnen tados (ver. en pr t icul.i r, Marfn, 1984). Posteriormente, b l'(OIlOllll.1 c lu lcnn logr 1111.1

No debe extraar, entonces, el alto nivel de consenso po lIII P q uc se logr para que el Estado ampliara su esfera de resjllllll'lIlhilidadcs al fomento de la produccin y de la actividad IIlpl narial, ::1 travs de la Corporacin de Fomento de la Pro01111 t liS11 (CORFO), creada en 1939, Es cierto que el sector pr i\ ,Id., 1I1 VI) I cxcrvns y aprensiones con respecto al grado de autoIIlIlId.1 qll(' 1.1kgi/ll.H i611 le dio a la CORFO para crear empresas tlddll .I~ (Vt I MldlO'l. y AII i;tg:lda, 1977), pero en la prctica se
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I I 'ARROLLO

ECONMICO

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logr una convivencia bastante armnica entre el Estado empresario y el sector privado. Se activ el desarrollo industrial, que alcanz ritmos importantes durante los aos cuarenta, se redujo el desempleo masivo del decenio precedente y se dio un salto adelante en la organizacin institucional y tecnolgica. La propia CORFO inici actividades de investigacin tecnolgica y prospeccin de recursos naturales. Pero, durante los aos cincuenta, el modelo de desarrollo comenz a experimentar nuevos problemas. Muchas de las deficiencias de) proceso de industrializacin utilizado se dejaron sentir, en particular el estancamiento de la agricultura. Por otra parte, el nfasis desmesurado en la sustitucin de importaciones desestimul el desarrollo de nuevas exportaciones, limitndose as, severamente, los grados de libertad del comercio exterior y el manejo de la balanza de pagos. Las orientaciones populistas de algunos periodos intensificaron esos desequilibrios. La inestabilidad de los precios de las exportaciones tradicionales se transmiti a la economa interna a travs de los shocks recurrentes de balanza de pagos. Las presiones inflacionarias se intensificaron, movilizando a las organizaciones sindicales y a los movimientos sociales ante el deterioro de su nivel de vida. a) Expansin populista y estabilizacin ortodoxa, 1952-58J

e .i ro n pnlticas internas expansivas, mejoras salariales y una .rpreciacin cambiada, acompafiadas de un efecto positivo de los trminos del intercambio (ETI) entre 1951 y 1953. Luego dr dos aos de expansin de la demanda agregada, a un ritmo 'lile duplic la creacin de capacidad productiva, sta se cop; 1011 ello se logr una mayor tasa de uso de los recursos, pero en 1111 contexto de desequilibrios de otros balances bsicos en el wcrcr externo yel fiscal. Las exportaciones disminuyeron por 1 I alimento de la demanda interna y por el atraso cambiara, I "yo impacto fue reforzado por un ETI negativo en 1954. Al poco tiempo de aplicado este esquema, el gobierno del Ibez, elegido con una amplia mayora en sepriernlu e de 1952, con apoyo de sectores independientes y de izquierILlt perdi popularidad, enfrent creciente inquietud social y , ulmin aplicando un programa ortodoxo de estabilizacin apo. u[o por la derecha. El programa fue diseado por una misin I ur.mjera -la misin Klein-Saks.
l'u-sidenre

Se restringi severamente la oferta monetaria y el gasto fisI rl, Y se inici la reduccin del complejo sistema de regulacio111 \ Y polticas discriminatorias que se haba instaurado en los 1 "ct,~ de la gran crisis y de la Segunda Guerra Mundial. Pero los lllllOS recesivos que se generaron llevaron rpidamente al re, ".1/,0 generalizado del programa de estabilizacin. .) Un intento de modernizacin capitalista, 1958-64

El signo de alerta sobre la gravedad de los males que aquejaban a la economia chilena la dio la aceleracin inflacionaria de 1952-55, en que el aumento anual de los precios al consumidor pas de 12% a 86%. Fue el detonante para inducir la decisin de los responsables de las polticas de que haba que buscar nuevas estrategias econmicas. Este episodio de aceleracin inflacionaria se inici con un moderado excedente de capacidad instalada, asociada a polticas restrictivas utilizadas en afios anteriores y cierta restriccin externa. En 1952 y 1953 se ap li-

1 Los siguientes
analizan

tres perodos prcsidc'nri,tll'~ 1'111 "' 1"'0) d e tal la da men tu en Ffn'll,'h I )nl 1" (1'1/ 1)

Y 1 '170, SC'tll'~1 rihl'l1 y

1,1 ",nhierno del Presidente Jorge Alessandri asumi en forma ms 1IIII'gral las reformas del sistema econmico, aunque con un proH' 1111.1 de estabilizacin ms simple. Como genuino exponente tll 1.1 dirigcncia empresarial y depositario de una tradicin poli111,1 liberal-conservadora, consider que el pas necesitaba reI!I," 1I1:IS sust a n t ivas, tanto en su institucionalidad, para dotar al 1"1.11'1 Ejt.:<':111 ivo de mayor capacidad de accin, sobre todo en la 1 1111111.1 drl lstndo, como en sus polticas econmicas, para conslit "ji .tI M'nOI empresarial privado en el motor del desarrollo, '111 1I ,IpOyO Ik 1111;1 polf ica fiscal activa. Para ello se requera 11111'1111 1.1 (,,11'1,1 tll' .u cin <id mercado, de los precios y de la

l,/ c ompct encia, sobre todo externa.

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2.3 y diversos incentivos a

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Pero en las condiciones de alta inflacin que prevalecan, el Presidente Alessandri le atribuy gran importancia al logro de la estabilizacin a corto plazo. Slo con estabilidad pensaba que podra lograrse un clima de estmulo a la inversin privada de largo plazo; la estabilizacin deba buscarse mediante la eliminacin del "financiamiento inflacionario" del dficit fiscal y con la fijacin del tipo de cambio nominal. En consecuencia, se formul un programa de estabilizacin basado en un ancla cambiaria con el apoyo de abundantes crditos externos al gobierno. Estos crditos deberan financiar tanto el desequilibrio de balanza de pagos que surgida en el perodo de transicin como el dficit fiscal (Ffrench-Davis, 1973). Este programa tuvo un xito inicial, ya que efectivamente se logr reducir sustancialmente la inflacin en 1960-61. La tasa de inversin se increment yel ritmo de crecimiento industrial se aceler; en cambio, el aumento de las exportaciones fue insuficiente frente a una gran expansin de las importaciones, en un grado que, no obstante una mejora de los trminos del intercambio entre 1959 y 1'961, sobrepas las posibilidades de financiacin externa, en tan to que la agricultura permaneci estancada. Los desequilibrios crecientes de balanza de pagos fueron de tal magnitud, que las reservas internacionales se agotaron. Entonces, en medio de una crisis cambiaria, fue necesario devaluar en 1962; se incrementaron las restricciones a las importaciones, y la inflacin recobr su virulencia. Mirada en perspectiva, la experiencia del gobierno del Presidente Alessandri aparece como un primer intento serio en la posguerra por modernizar la economa mixta y el rgimen de Estado interventor. Se busc limitar el papel directamente empresarial del Estado, para que el sector privado asumiera una responsabilidad mayor, pero no se propuso un enfoque pasivo del Estado, sino ms bien un modelo clsico keynesiano, en el cual el Estado acta principalmente a travs de la poltica fiscal, estimulando la inversin privada mediante el gasto pblico y procurando crear un clima de confianza, estabilidad y de expectativas favorables a mediano plazo. Ello se complement con una

.lpertura moderada las exportaciones.

de las importaciones

El fracaso de los objetivos se puede explicar por la incomprensin de los mecanismos de estabilizacin de corto plazo y \11 interrelacin con el mediano plazo. Esto es, ausencia de lo 'lile luego denominaramos "macroeconoma para el desarroII()". El programa de estabilizacin ignor dos desfases que noruialmente se producen. Por una parte, en la trayectoria de reduccin de la inflacin desde tasas superiores a la inrernacion.r], el tipo de cambio real se aprecia durante el proceso. Por otra, en un proceso de liberalizacin comercial y cambiaria, se ugistra tambin un desfase entre el crecimiento acelerado de l." importaciones y el ms rezagado de las exportaciones, lo '1"C rarnbin es estimulado por la apreciacin cambiaria. La uugelacin cambiaria como instrumento de estabilizacin teruuna desvirtundose a s misma, como se demostr en esa opor11111 idad y se volvera a demostrar despus en forma recurren te.
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,) Estabilizacin
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gradual y reformas estructurales,

1964-70

estrategia del gobierno de la Democracia Cristiana con el 1'1nldcn[e Eduardo Frei Montalva, elegido en 1964, se bas en tll!.1 triple plataforma de sustentacin: un programa de esrabrli~ 11 in multianclado y gradual, no recesivo; un programa de 1lIClllcrnizacin industrial, reactivando el papel del Estado como 11'IH I ador de iniciativas de inversin, la introduccin de nuevos " IOltS de punta (como las telecomunicaciones y la industria 1'\ u nqufrnica}, y el desarrollo de exportaciones no tradicional, " Y un programa de reformas estructurales y sociales, que con11 urpl.rban, en lo sustantivo, la reforma agraria, el comienzo de I1 OH roualizacin de la Gran Minera del Cobre y el desarrollo d, "'1~,llli:aciones sociales de base comunal y laboral, que esri111111.11.111 la participacin ciudadana en una efectiva demo'1 "j',H elll pol ica (Ffrench-Davis, 1973; Molina, 1972). 11 pi 01~1.lIll.1 de csrahilizacin hered una inflacin anual ll\l '1(1%.1 11I1I""t tlt' 1')61. El programa se bas en un conjunro de 1111'1111"" 111m di' 1'01111(:1 cc ournica, incluyendo una reforma

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RICAROO FFKENCH-DAVIS , 1, ~ IHItO( (O I ()NMICO C",tI NO 1I1.5(H. 1.05 ClNCUI N.:.;.,A.:...._

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de las polticas monetaria y cambiaria y un control de precios armonizado con esas polticas, dirigido a una reduccin gradual de la inflacin, segn una estimacin de las presiones de costos. En 1964 la capacidad productiva estaba subutilizada y las remuneraciones atrasadas, lo que posibilitaba conciliar un aumento de produccin, incremento de remuneraciones y reduccin de la inflacin, todo dentro de rangos calculados por parte del programa gubernamental. Ello fue facilitado por una mejora significativa de los trminos del intercambio en 1965-66. Sin embargo, se desencaden una dinmica econmica y social que opuso serios obstculos a este programa. En lo econmico, los mayores gastos fiscales de 1965 se financiaron con los ingresos generados por una significativa reforma tributaria, que aument la recaudacin y elev la eficiencia del sistema de impuestos. Pero el gasto continu creciendo en 1966 ms all de lo previsto, en particular en obras pblicas y vivienda. En segundo lugar, la capacidad productiva excedente, luego de fuertes aumentos del PIB en 1965-66, empez a agotarse, en tanto que la inversin se mantena en niveles moderados. En tercer lugar, las remuneraciones reales de los sectores organizados subieron tambin mucho ms que lo programado. Esto repercuti negativamente en el gasto fiscal, las expectativas de inflacin y las presiones de costos. Los movimientos huelgusticos se extendieron y se deterioraron las relaciones entre el gobierno y las organizaciones laborales (salvo en la agricultura). Esto aconteci en un contexto en que las remuneraciones mejoraron ostensiblemente y las organizaciones sociales, tales como sindicatos y juntas de vecinos, se desarrollaron vigorosamente. La reduccin de la inflacin lograda en 1965-67 empez a retroceder en los aos siguientes. Las remuneraciones nominales de los sectores organizados continuaron liderando aumentos superiores a los compatibles con el resto del desempeo econmico. La poltica fiscal, luego de un mini-shock centrado en la reduccin de la inversin pblica en 1967, se mantuvo reprimi da en Jos aos posteriores, como medio de atenuar 1.1\ pn:!Iiol1t"\

Ildl.lcionarias. Con todo, la inflacin se elev a 36% en 1970, IlIlIt!Ue result inferior al 50% inicial. El resultado en cuanto a la actividad econmica fue una I lrvaci n paulatina de la subutilizacin de la capacidad proti IIlI iva desde ] 967. Se produjeron as desviaciones entre las 1111 las programadas y los resultados. Sin embargo, no se regisi r.u on desequilibrios rraumticos, como los de 1955, 1962, o dll,ldas posteriores ms recientes. Se logr mantener la regu1" in del sistema econmico, acomodada al crecimiento exce~I\ 11 de las remuneraciones, la variable que se pudo controlar I111 IIOS; es interesante constatar que en este proceso la tasa de IIIVI' sin, en vez de disnunuir, se elev, situndose por sobre 10% en 1970. !~I PIB efectivo creci 4,0% en el perodo, con fuerces inverpblicas o privadas impulsadas por el gobierno. Dadas las 11m' uras econmicas de la poca y la tasa de formacin de capiId, del orden de 20%, estimamos que la capacidad productiva 1" 1 ., del orden de 4,3% anual, de manera relativamente sosteniti 111el sexenio(vase el cuadro 1.1). Sin embargo, el crecimiento 11,1IVO se compone de un primer bienio de 5,9% y el cuatrienio Iltl d de 3,1 %. Luego de alcanzar una elevada tasa de ocupacin, dllll.lbajo y del capital en 1966, la paulatina subutilizacin de la l 1111 idad disponible haba generado, hacia fines de 1970, una 11.. ,11.1apreciable entre el PIB potencial y efectivo.
I"III'~

U sector externo se racionaliz, y se avanz significativa1111111' ,"11la superacin de la tendencia a crisis recurrentes, me1111I1t la introduccin pionera, en 1965, de una poltica de tipo 11" uuhio reptante (vase el cap. IV). Hubo esfuerzos efectivos 1 1JI p,lIl~j6n de las exportaciones no tradicionales y una , 1111 (li,.H:in, con reduccin de su dispersin, de la proteccin 1" \1I\,iIIIIOS de importaciones. Cabe destacar que la novedosa I'ttltlll.,' 1,lIlllli.lrja, introducida en abril de 1965, culmin en 1"/11111111111.1 devaluacin real gradual durante ms de un quin1'11 11111, ,1 1'(",\,11 ele IIn precio del cobre notablemente elevado y dt Iq~1I \1,\ I lI'lHIIIl\ de capitales financieros. Frente a lo pri"11'111, 11 11111111.1,111 dt"llll, .icumular una parte del ingreso fiscal
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R,C,o,RDO

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provcniente de las utilidades de las empresas cupreras n cua~to a los ingresos de capitales, se realiz un intento de desalentar os fijando plazos mnimos de estada.
Cuadro 1.1
3

ciones sociales en la tarea de transformacin poltico-econmica a que aspiraba el gobierno. En definitiva, ello revel una insuficiencia de la institucionalidad y organizacin poltica, y un contraste con las expectativas que se haban generado. Examinado a la distancia, sin una alianza poltica amplia y slida, las probabilidades de un xito mayor de esta estrategia progresista eran bajas. Una gran mayora favorable a los cambios no logr articularse por celos hegemnicos y diferencias respecto del carcter e intensidad de los cambios. Sin embargo, a pesar de haber terminado tambin en un fracaso relativo, al no haberse podido proyectar polticamente y no haberse cumplido todas las metas, en balance, la estrategia tuvo ms bien xito en relacin con la magnitud del desafo. El gobierno de Fre fue acertado en su diagnstico y en la puesta en marcha del programa de cambios. No se logr dinamizar la tasa de crecimiento de la capacidad productiva, situndose en el mencionado 4,3% anual, pero se aminor el ritmo inflacionario y se indujo una redistribucin del ingreso significativa: la participacin relativa de los ingresos del trabajo en el ingreso geogrfico aument de 45% en 1964 a 52% en 1970. Se efectu una significativa reforma del sistema tributario y se logr el control del 51 % de la gran minera del cobre, captndose as una fraccin apreciable de su renta econmica. Los sectores rural e industrial fueron modernizados gracias a la puesta en marcha de reformas estructurales, tales como la reforma agraria. Se diversificaron las exportaciones, con un sistemtico aumento de los rubros no mineros, y se fortaleci la integracin regional latinoamericana, lo que, a su vez, contribuy al proceso de diversificacin comercial. Se moderniz el aparato estatal, dotndolo de recursos humanos ms c nlificados y de una institucionalidad ms gil, al mismo tiempo 'lile se tecnific el sistema de formulacin de la polftica cconrnil.l, reconocindose el papel de los precios y de los equilibrios macroeconrnicos bsicos, se inici y mantuvo firmemente una I'IllftiLol c.unbi aria real estable (vase el cap. IV) y se avanz en la I.H IOll,tI i f.ll i<SI) del rgi mcn de importaciones y de promocin dt npllIl.llIOIll'\ (Ffll'lldl Davis, 1973).

eomparacion .,
Variable

de variables

macroeconmicas

claves: 1959-2002

Duranteelllobiemo de: Fre R-T. Lagos Allende Pinoebet Aylwin Alessandri Frei 1990-93 1994-99 2000-02 1974-89 1971-73 1965-70 1959-64 3,7 6,2 26,6 5.2 62,2 4,0 2,3 26,3 5,9 84,2 1,2 -4,1 293,8 4,7 89,7 2,9 10,6 79,9 18,1 81,9 7,7 9,6 17,7 7,3 99,8 5,4 9,7 6,1 7,4' 123,4 25,4 30,0 24,1 1,1 0,8 3,1 4,3 3,3 10,2' 136,8 22,9 26,4 22,1 -0,3 0,6

Crecimiento del PIB (%)b Crecimiento de las exportaciones (%)' Tasa de innacin" Tasa de desempleo Salario real (1970=100) Inversin bruta lija (% del Pffi) En pesos de 1996 En pesos de 1986 En pesos de 1977 Supervitdel gob. gral. (% del pm) Supervit esrrucrural"(% del pm)

20,7 -4,7

19,3 -2,5

15,9 -11,5

18,0 15,6 0,3

24,6 19,9 1,6 0,4

Chi le y DIPRES' [adresic (1986;1990); Mareel y Meller (1986); Fuentes: Banco C entra I d el' Larra!n (1991). l . . . nto del PIS y exportaciones; lasas arrua es pro Tasas acumulativas anuales de creClmle 977' 1986-1995 en pesos , . ., d leo b 1lasta 1985, en pesos de 1 , para r medio en tnflactn y esernp . el 1996 'Exportaciones de bienes y servicios en pesos de de 1986; para 1996-02 en pesos e . 1985-95 en esos de 1996 para 1996-02. 1977 para 1959-85, en pesos de 1986 para Yecial~sde em leo (ver las notas del Diciembre a dici~mbr~. 'incluye a lo~~ prog19r~~:~e;~o, en 1994-99~ 9,1% en 2000-0VSe grfico D<.2);la CIfra sin ellos es 13,3'0 en , , o rcfiere al gobierno central.

Un gran desequilibrio, creciente .en los ~os, se ubic, co~o se destac antes, en la dimensin socto~oHtJca. El sell~ murrdial de los sesenta lleg intensificado a Cb ile .. El antagonls~o en ~a vida poltica nacional, impidi la formacl~ de un goblern~ e mayor base poltica, as como la lncorporacin de las organlzad o del mercado del cobre y su nacionalizacin parcial contri2 El buen sscmpen 1969 se re istr una mejora del ETI equival.ente.a buyeron Sin duda. En 1968 y . t ~ 30' en 1970. Una fraccin sigmElcah6% del PIB y luego un empeoramlen o e o I lard en va del saldo ~ositivo ~ue captada :h~:~~~~:~lp~~~I~~::~~I~ ;!~iera ensus reservas mternaClonaldcslen e. ~el cobre Fue la primera aproximacin a frentar futuros descensos e precio . la aplicacin de un fondo de estabilizacin del cobre.

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d) Profundizacin de las reformas y desequilibrios macroeconmicos, 1970-733 El gobierno de la Unidad Popular prioriz la intensificacin de los cambios de estructura, en particular en lo referente a la .propiedad. El proceso lo realiz care~iendo de una base social y poHtica mayoritaria. En la concepcin de los responsables de. la poltica econmica, la poltica de corto plazo deba ser [u ncional a la formacin de una suficiente mayora electoral c~mo p.ara recomponer el equilibrio poltico en favor de la intenslficacl.n de los cambios estructurales. Se aplic as una p o l t ica macroeconmica fuertemente "populista". En un inicio se rebajaron tarifas de servicios pblicos, con la correspondiente merma de ingresos de las empresas .estatales. Notables incrementos de los salarios pblicos se finanCiaron con emisin del Banco Central; a su vez, el tipo de cambio se mantuvo congelado. Dada la brecha inicial entre PIB potencial y efectivo (ver grfico 1.1) la oferta de bienes y servicios respondi prestamente al incre~ento de la demanda. El PIB efectivo creci entre 8 y 9% en 1971, el doble que el flujo potencial, cerrndose esa brecha. El aumento de actividad implic, tambin, alza. f~erte de las importaciones, con una tasa cambiaria real ya depn.~lda. Las reservas internacionales acumuladas hasta 1970 permitieron financiar ese incremento de importaciones durante 1971. positiva de la a.ctivid.ad e~onmic~, con ese sin presiones InflaclOnanas manIfiestas en aumento d e l PIB , . S' 1971, fortaleci la confianza del Ejecutiv~ en su ~strategla. In embargo, la expansin se efectu con. ~rdld,as ~e l11gresos. fis.cales por atraso en las tarifas 4_e_ serV1CIOSpubbcos, apr~clacln cambiaria, debilitamiento de laJnversin pblica y pnvada~ y gran expansin monetaria. Mientras tanto, entre otros cambios
3 Al cumplirse 30 aos del golpe, numerosOS seminario~.sobre. ~I gObi,erno de I.a UP han tenido lugar en el 2003. Al cierre de esta edlcton recten hable a.parcctdo una cnteccin de ensayos publicada por la Facultad de Ciencias Snct.)le'~ el ..
j,)

estructurales, se haba completado la nacionalizacin de la gran minera del cobre y estatizado el sistema bancario y muchas otras empresas. Adicionalmente, proliferaban las tomas arbitrarias de empresas y tierras por parte de grupos de trabajadores o polticos. La continuacin del incremento de la demanda agregada result entonces incompatible con el ritmo de creacin de nueva capacidad productiva, en tan to que los equilibrios macroeconmicos del sector externo, fiscal y monetario se deterioraron aceleradamente. Este deterioro fue reforzado por el empeoramiento continuo de los trminos de intercambio entre 1970 y 1972, y por el corte de flujos de capitales privados y del gobierno estadounidense. Un cambio diados de 1972, un intento serio los desequilibrios frustraron ese y del conductor de la poltica econmica a meel Ministro de Economa, fue acompaado de de corregir el rumbo tomado. La magnitud de macroeconmicos y la falta de 'gobernabilidad' varios intentos posteriores de rectificacin.

La respuesta

La produccin efectiva descendi 4,] % (7,4% por habitant~) durante 1972-73, a consecuencia de los desequilibrios sectoriales y cuellos de botella resultantes de la brecha externa, innumerables huelgas, la desmesurada dispersin de tipos de cambio mltiples, la distorsin de los precios relativos oficiales y del creciente mercado negro, y una aceleracin inflacionaria (Birar, 1979). La inversin decreci, aun cuando fue suficiente para sustentar un incremento leve de la capacidad productiva (ver grfico I.1). En otros trminos, las bajas de produccin registrada.s. en 1972 y .los meses transcurridos de 1973 hasta el golpe mi li tar de septiembre, no reflejaban una destruccin neta de l apa:i,dad, s~no una subu tilizacin crecien te. El aumento de producci n registrado en los meses siguientes al golpe comprueba este aserto. del ingreso mejor inicialmente, pero se con la hiperinflacin, de 700%, rcgisIl.ld.1 ('11 lo s cuat ro meses previos al golpe y la merma parcial de l"lIdllll u'1I1l'lI 1912 71. l.os sectores populares con acceso a bieLa distribucin

dcrcrior posteriormente

Unive'r.ic!,lCi dc' (htle' (Bao, 2003).

~---------------------------------

30

RICAKOO

r, XI NUI

VA VIS DESARROLLO ECONOMICO

rnu SNO

UI:SOE LO.S CINCULN'I'A

31

nes subsidiados pudieron mantener las conquistas de J 971 , pero la capacidad de acceso fue muy heterognea y desigual (Len y Serra, 1978). En definitiva, esta poltica econmica trajo efectos polt icos negativos para el gobierno en la fase de contraccin econmica con inflacin creciente. Se sobrestim demasiado la capacidad productiva ociosa y la capacidad del Estado para regular y controlar administrativamente los desajustes, tanto de precios como de balanza de pagos. Los desequilibrios macroeconmicos se expresaron con toda virulencia en el segundo afio del gobierno y de ah en adelante la lucha por el poder concentr todos los esfuerzos y energas de gobernantes y gobernados. As, los desequilibrios econmicos, la baja gobernabilidad y la creciente incapacidad de lograr acuerdos polticos llev a que finalmente se impusieran grupos golpistas opositores. e) La estrategia neoliberal, 1973-904

i) El neol.iberal ism o puro, 1973-81

Las preocupaciones iniciales del gobierno dictatorial de Pinochet se encaminaron a controlar los desequilibrios macroeconmicos y en particular la hiperinflacin heredada." luego, la argumentacin se traslad al rerreno de las ineficiencias del sistema econmico imperante, de acuerdo al discurso que en los aos siguientes se populariz internacionalmente. A medida que un grupo ultra-neoliberal ampliaba su poder, hasta hegemonizar la conduccin de la poltica pblica, se fue extremando la gama y profundidad de los cambios estructurales (vase el cap. Il). Las principales reformas fueron: eliminacin de los controles de precios; apertura indiscriminada de las importaciones; liberalizacin del mercado financiero, tanto en trminos del acceso de nuevas instituciones como de las tasas de inters y de la asignacin del crdito, seguida a fines de la dcada de una amplia liberalizacin de los flujos internacionales de capitales; reduccin del tamao del sector pblico y restricciones del accionar de empresas del sector; devolucin a sus antiguos propietarios de empresas y tierras expropiadas; privatizacin de empresas pblicas tradicionales; supresin de la mayora de los derechos sindicales existentes al inicio del rgimen; y una reforma tributaria que junto con eliminar algunas distorsiones (por ejemplo, los efectos en cascada de los impuestos a las ventas, al reemplazarlos por el impuesto al valor agregado), redujo fuertemente la panicipacin de los tributos directos y de mayor progresividad. El papel tradicional del Estado como empresario, promotor de la inversin y la industrializacin, deba reducirse en el ms breve plazo posible para que estos procesos resultaran exclusivamente de las decisiones tomadas por los agentes privados en mercados liberalizados y abiertos al exterior. , La aplicacin de esta estrategia se vio perturbada por dos Lu rorcs rutnCrncnlc gravitantes en [a economa chilena durante

El prolongado perodo del gobierno de Pinochet se puede dividir en dos mitades. La primera, que se extiende entre 1973 y 1981, es un ejemplo de ortodoxia o neo liberalismo en su forma ms pura o extrema. La segunda, que abarca desde 1982 hasta marzo de 1990, consiste en una poltica que, dentro del enfoque general, introduce numerosas intervenciones heterodoxas, que le dieron un matiz ms pragmtico. Ellas fueron estimuladas por la grave crisis resultante de las polticas ms ideolgicas de la primera mitad. Este segundo perodo se puede identificar como un pragmatismo (lo que es positivo en cuanto intenta adaptarse a la realidad de la economa); sin embargo, muchas de las intervenciones tuvieron un sesgo regresivo (evidentemente negativo), favoreciendo a sectores con altos ingresos y a expensas de los sectores medios y bajos.

La dirnensln (1993); Foxley ca ms amplia, jocelyn-Holt,

econmica y social se examina en CJEPLAN (1982; 1983); Bchi (1982); Larran y Vergara (2000); MeUer (1997). Texlos de temticon abundantes referencias bibliogrficas, son Correa, Fgucroa, Rolle y Vicua (2002); Hunneus (2001); Moulin (1997)

11,1(\" 1"71 "'''N'", 11111. ,"11111'"'' ,11111111 dI' (lOO':'."en tanto que la tasa arrua111.111., .,11 ,11"" 11;'11"' .. , " I,,~ , 11,.1," 1111'"111" 111I'kl" 11,,1 .:uh 11' I 1111lIl' 1,] UP

32

RICJlRDO

FFRFNCIIDJlVIS

DESJlRROLLO

(CONMICO

ClI/LeNO

OF.SDF

LOS CINCUENTJI

33

una parte sustancial de los 70: una inflacin altsim~, .que una poltica de estabilizacin monetarista tUYO grandes .dlflcultades para controlar; y el primer shock de!._petrleo, que J~nto c~n. el fuerte deterioro del precio del cobre en 1975 genero coridiciones muy adversas en la balanza de pagos. En los primeros doce meses que siguieron al golpe militar, la tasa de uso de los recursos se haba recuperado. La disciplina laboral impuesta mediante la represin s~~dicaJ, I~ p~esta al da de precios y tarifas atrasadas, la devaluacin camblar.la, un fuerte aumento de la inversin pblica y un elevado preCIO del cobre removieron cuellos de botella que obstaculizaban el mayor uso del PIS potencial. Un alza del precio del co.bre en 1~73-74 compens con creces el aumento del gasto en ~mportac~ones de p~trleo, con un mejoramiento de los trminos del intercambio equivalente a 5% del PIS en 1974 respecto de 1972. Estas condiciones permitieron una disminucin de la inflacin a 370% en 1974. Sin embargo, el precio del cobre descendi fuertemente durante el segundo semestre de 197?, en ta.nto que el shock petrolero subsisti, con un efecto negativo eqUivalente a 6,40/0 del PIS en 1975 respecto de 1972.6 Este fuerte impacto, unido a la persistencia de la inflacin, llevar?~ al gobierno a iniciar un intenso ajuste basado en la reduccin de .la demanda agregada liderada por contraccin fiscal y monetaria, y una devaluacin cambiaria significativa. A poco andar, la actividad econmica empez a disminuir, con un brusco descenso de las importaciones y un al!";enro d.e las exportaciones no tradicionales. Una vez ms que?o en eVIdencia la intensa y rpida respuesta del saldo comercial a. grandes shocks de la demanda agregada. Lo novedoso para Chile fue la fuerza del aumento del volumen de exportaciones (cua?ro VII!.]). Ello fue resultado de cuatro efectos: una devaluacin real muy intensa, capacidad instalada exportadora generada en

aos precedentes, remocin de cuellos de botella en el sector y una gran reduccin de la demanda interna (vase Ffrench-Davis, 1979b). La inflacin, en cambio, no respondi con igual presteza. La indexacin existente y expectativas inerciales implicaron que la restriccin de la demanda agregada impact principalmente sobre el nivel de actividad. Por tres aos, la tasa de inflacin se mantuvo cerca del 300%, reducindose slo despus de mediados de 1976 cuando, adems del con trol monetario, el gobierno recurri a otros mecanismos de estabilizacin (Foxley, 1982; Ramos, 1978). Uno de los mecanismos fue muy peculiar, pues consist en una desindexacin implcita_v(a la manipulacin del Indice de Precios al Consumidor, el que ; s~tim mes tras mes entre 197Ci.Y..1978 (ver Cortzar y Marshall, 1980); otro mecanismo consisti en revaluaciones cambiarias publicitadas profusamente (vase el cap. IV). La calda brusca del PIB en 1975 primero, de 17%, y luego la gradualidad de la recuperacin, implicaron una elevada subutilizacin promedio del PIS potencial enrre 1975 y 1979 (vase el grfico 1.1).7 El predominio de polticas contractivas de la demanda agregada por sobre polticas reasignadoras del gasto y de la produccin, explica la significativa subutilizacin de la capacidad productiva. Su contrapartida fue un eevado desempleo, salarios deprimidos, numerosas quiebras, yel desalien10 de la formacin de capital. Sin embargo, al ser muy profunda I; recesin inicial, Chile estuvo posteriormente en condiciones de sostener una recuperacin por varios aos, con tasas signific.u ivas de aumento del PIS efectivo, a pesar de que el PIB potcncial se elevaba lentamente. Con la recuperacin notoria se g~ner una imagen de xito econmico y financiero, con la cual '(O enfrent el plebiscito de 1980 que institucionaliz el rgimen .uucr i iar in. Algo similar ocurri en los aos ochenta, con el ciI lo que se inici con la crisis de 1982-83, para ser seguida de u u a recuperacin y terminar el redodo en plena expansin eco-

Es la diferencia entre el deterioro del efecto de los trminos dr-l ~ntercambio en 1975 y las mejoras en 1973 y 1974. Ntese que el alza del precio del cobre se inici en el tercer trimestre de 1973.

111' JII"I hll. 1'1",

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1117"'7'1 las pllllicilS

roasignadorae,

.,alvo el manejo cambiario

en

"J"'I.1I111 "11 J" tlln'n 1IIIlIlp'It':;ta 11 In requerido pura elevar la tasa de uti11'111(11)' JI' 11' IIl~H~ \ JlHI 111 1.11,111, 101 Jlfllclllf!illicl,HII'j.ttivil Vaso (.J cap 11.

RICAROCJ

I I HI

NCII-DIIVIS

DeSARROLl.O

ECONMICO

CHIlENO

DE50 WS CINCUEN'fA

35

nmica, tencial.

copando

recin

en 1989 la capacidad

productiva

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PIB efccth o y potencial, 1951.-2003 (cscal~ logariunica, IW(J-'IOO) __


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102

Crecl.Jc.h cfeeth. y peluelal .cl PlI, 1974-1"1 l%, promedios anualn) Efectivo Potcncal()

Se logr xito en cuanto a frenar la inflacin, pues a inicios de 1982 estaba situada al nivel internacional, incluso con tasas negativas en varios meses". Pero, se desestim la gravedad de otros desequilibrios macroeconmicos gestados durante la estabilizacin del nivel de precios, descuidndose el equilibrio externo y la inversin en capital fsico y humano. Desde 1979, el tipo de cambio real perdi un tercio de su poder adquisitivo. la deuda externa se duplic, el auge exportador retrocedi en 1981-82 y el dficit en cuenta corriente se empin a 21% del PIB de 1981.9 Detrs de estos desequilibrios estuvo un grave error de diagnstico. El gobierno presumi que, dado que tena un supervit fiscal y el endeudamiento externo se realizaba entre agentes privados, no era posible una crisis cambiara. Por segunda vez, en una dcada, la economa chilena se vio afectada por una crisis recesiva de magnitud considerable, la mayor de toda Amrica Latina: en 1982 el PIB de Chile cay 14%, seguida por una grave crisis bancaria en 1983. Con la crisis, los sectores productivos, incluida la agriculla industria y la construccin enfrentaron quiebras masivas. Se generaliz el descontento poltico y las manifestaciones de oposicin a una dictadura que haba sido frrea, proliferaron, incluso entre quienes haban apoyado las reformas.
1 ura,

lit}

1974-89 1990-2002

2,9 S.6

2.9
6.2

u -PIB potencial PIS efectivo

1I

~_.

Fuente: Clculos del autor detallados en la seccin 2 de este capl~lO. . , tr 1 PIS potencial de cada ao, el cual esta determmado por la La lnea oscura mues a e . . ducti id d El cuadro inserto, en ca m~versin del aI1-'pOlsantertior ?'aIU'~gCe~!~:~~t::~o~rpoe:::;;~ s:l~ccionados, es decir, asociabio, muestra e po enci do a la formacin de capital registrada conlemporneamcnte.

ii) Introduccin

de cierto pragmatismo,

1982-89

En 1979 se pas a una nueva etapa de automatism~, cuando el gobierno adopt plenamente el enfoqu.e m o ne tar io de I.a b 1 nza de pagos. Haba logrado un supervit fiscal y un rgide libre importacin, con un arancel uniforme de 10%, En ese marco congel el tipo de cambio no~inal. C?n eH.o,se .esperaba anclar a la economa nacional al ramo de inflacin 10 ternacional, que aunque entonces era de dos dgitos, repres~nta.ba slo un tercio de la tasa interna de 36% anual. Esta poltl~; fue apoyada por un intenso endeudamiento externo, q.ue cubri con exceso, hasta 1981, una brecha externa en expansin (cap. V).

El poder del gobierno se debilit, ante lo cual se vio obligado a rectificar su estrategia en varios sentidos. El clima de descontento y de protesta hizo posible la reconstitucin de algunos movimien-

:e~

ti

EI1 varios indicadores hay una interesante similitud con la reciente crisis de Argentin, inflacin negativa, gran cada (de dos dgitos) del PIS, desempleo dI' 20% u ms, elevacin notable de la pobreza.
(lfr,1 ('"Indada con el fipo de cambio de 1976-78. Con el tipo atrasado I'llh\111 11 1'1< 14,S'YO, dl'l 1'113. Recurdese que el valor del PIB en dlares

"

de 1981, corricn11'~ flll' dI' IIS$ 15 mil millones (111 1978, US$ 33 mil millones en 1981 y US$ 16 uu l nu llruu- 1'11 1'11Ie;1),111" Id I.'IWrl1lCvolatilidad en esos aos, para hacer cornI'M," 1II111'~ IIIIPrll'IIII'IH,III'S y IIrH'IIIM deCISIIlIH'S de polticas anticclicas, es nlllll~I'Jllhlt' IIIHlII,tI 11,11 , 11111 1111 111''' dI' r,lIllhlll di' "r-quihhr io"

36
lOS

RICARDO

F~RF.NCIt

DAVIS

DESARROLLO

ECONMICO

CHILENO

DeSDF

lOS CINCU6NTA

37

sociales que haban estado muy desarticulados, especialmente el sindicalismo y (os partidos polticos de centro e izquierda. En el mbito econmico, se hicieron varios ajustes que, entre otros, incluyeron sucesivas devaluaciones (cap. IV), la reintroduccin de cierta proteccin arancelaria, subsidios a exportaciones no tradicionales, regulacin ms estricta del sistema financiero, esrarizaciones de la deuda privada, renegociacin de los vencirnien\ tos de los crdit?s externos con ~os acreedores bancarios, y ayudas \ financieras masivas al sector privado (cap. VI). Ello estuvo asociado a un cambio sustancial de la poltica fiscal, que cambi del fuerte supervit hasta 1981 por un dficit de 3,4% en 1983-85. El gobierno cedi ante presiones empresariales para que adoptase una estrategia ms pragmtica, reactivadora, que estuvo sesgada en favor de medidas notoriamente favorables a sectores de altos ingresos, incluidos subsidios voluminosos; en cambio, se mantuvo una posicin dura frente a las organizaciones laborales y populares. Su consecuencia fue una recuperacin de la actividad, pero con un d$terLo.r.a adicional en la distr.ib~cin deljngr~; 1987 es el afio que registra la peor dist:ibucin desde que existen estadsticas al respecto (cap. IX, grafico IX.2). La recuperacin fuerte y sostenida de la actividad y de! producto interno se inici en 1986. EnJ~86-87, la.recuperaci!l se efectu en un marco macroeconmico sostenible. En e! bienio siguiente, la situacin se modific, acelerndose la expa~sin de la demanda y de la actividad econmica, lo que culmin con un sobrecalentamiento de la economa en.l,.9..W, cuando se alcanz una tasa de aumen to del PIB de 10%. La desviacin respecto a una expansin prevista del orden de 5% anual en 1988-89 estuvo asociada a un aumento de la demanda agregada, resultante de expansin monetaria, reduccin de la tributacin, rebaja ar.ancelara y cierto atraso del tipo de cambio que abarataron las Importaciones. Este proceso se apoy en un notable mejoramiento de los trminos del intercambio (precio del cobre) observado en 1988-89 y en la capacidad instalada disponible entonces. La dcada de los afios ochenta lleg a su fin con una economa con una alta tasa de utilizacin de su capacidad productiva.

Sin embargo, exhiba algunos desequilibrios sustanciales. Durante el bienio 1988-89, una serie de variables macroeconmicas mostraban t~4.~ncias inconsistentes a mediano plazo. La demanda agregada haba crecido en el bienio velozmente, un 22%; el PIB haba aumentado 18%. El volumen de las exportaciones aument vigorosamente en el bienio, pero las importaciones se expandieron an ms rpido. La brecha entre gasto y produccin fue cubierta por el mejoramiento de los trminos del intercambio, que alcanz a 5% del PIS en 1989 respecto a 1987. La produccin, a su vez, pudo crecer tan fuertemente gracias a la existencia de capacidad ociosa. La capacidad productiva se expandi menos de 8% en el bienio, copndose entonces la capacidad instalada y registrndose un recalentamiento de la economa. Ello se expres en una significativa aceleracin de la inflacin y en un deterioro del sector externo. La inflacin anual l1eg-;n-%, a comienzos de 1990, con lo que tasa de

1988.

Jllpf~61;

10

iii) Un recuento Es interesante constatar que el crecimiento econmico registr promedios an_!!les parecidos en las dos mitades del gobierno de Pinocher, de 3~ y 2,9%, respectivamente (ver el cuadro 1.2). Cmo se explican resultados similares cuando algunas polticas c:.Iavesfueron significativamente diferentes? El bajo promedio de ambos lapsos estuvo asociado a las graves crisis de 1975 y 198283, Y a la gradualidad los procesos de recuperacin, que involucraron elevadas tasas de subutilizacin de la capacidad productiva por prolongados lapsos de varios aos. Esa br~h.a entre PI B ~fectivo y potencial, a su vez, fue el factor ms fuerte que desalent la formacin de capital (Agosin, 1998; Solimano, 1990), la que apenas rond un promedio de 18% del PTB en cada subperfodo: esto es, unos 4 puntos menos que en los sesenta.

1111~ 1.1 t.,~.1 01" infl"'-II\n en los 12 1111'SCSterminados en enero de 1990. La lasa "",,.,11, ...1., ell'l .01,.1 d"1 11'( n'~,str,ld" I'ntre dgosto de 1989 y enero de 1990 se
.,11"111111

.,1' ....

111
Cuadro 1,2

RJCARDO

FrRENCII

DAVIS

DESARROUO

ECONMICO

C"'LeNO

DFSDE LOS CINCUENTA

39

Variables macroeconmicas claves durante el Gobierno militar: 1974-89 (promedios anuales) 1974-81 Crecimiento del PlB (%) Crecimiento de las exportaciones (%) Tasa de inflaci6n (die-die) Tasa de desempleo total" Tasa de desempleo oficial Salario real (1970= 100) Inversin bruta fija (% del PIB) En pesos de 1986 En pesos de 1977 Supervit del gobierno general (% del PIB) 17,8 15,7 1,6 18,2 15,4 -1,1 3,0 13,6 138,9 16,9 13,0 75,7 1982-89 2,9 7,8 20,8 19,2 13,6 88,0

1974-89 2,9 10,6 79,9 18,1 13,3 81,9 18,0 15,6 0,3

sin, tasas de inters reales con una media de 38% anual y la liberalizacin acelerada de las importaciones con revaluaciones cambiarias fueron determinantes de esa mortalidad empresarial. La industria perdi participacin en el PIB de manera notable: 6 puntos del PIB entre antes y despus de la liberalizacin de importaciones, como se documenta en el captulo IIl. En cambio, las exportaciones fueron escalando posiciones, en particular las no tradicionales. Entre 1974 y 1980, las exportaciones no tradicionales, que comprenden las del sector industrial, elevaron su participacin en el total de exportaciones desde 8% a 18%. En los afias ochenta, esta participacin registr una cada en 198185 (promediando 16%) para luego subir a 20% en 1989, Ello fue el resultado de que, en 1974-89, el valor real de las exportaciones no tradicionales registr un crecimiento promedio anual de 13,6%, cifra sin duda muy significativa (vase el cap. VII!). En la fisonon:!~ renovada del s~or empresarial destaca en particular el surgimiento de nuevos grupos, ms innovadores y competitivos, Para ello, se dieron muchas de las condiciones clsicas para tal desarrollo, como la_=-C;:9rrec~ de algunos pre~~ (en especial, la depreciacin cambiaria en los aos ochenta, y la reduccin de costos de insumas importables), la,.baja . sust~~Q-S'(l"ht:-ios..Leales ...le__desregulacin de los mercados, las garantas para la propiedad privada, la eliminacin de la mayorra-a:e-tos derechos sindicales, etc, Debe tomarse nota, no obstante, que la "correccin de precios" fue muy contradictoria hasta 1982. En la ortodoxia neoliberal no se contemplaba que la liberalizacin del mercado de capitales llevara las tasas de inters reales a un promedio de ~8% anual, o que la liberalizacin del comercio exterior fuera acompaada de una apreciacin cambiaria sostenida, como ocutri entre 1979 y 1982. Y tampoco se contemplaba que se estimulara el crecimiento del sector privado con una violen ra resti iccin de la demanda agregada como la que se dio en 1975-76 y e n 1')R2 83, Todo esto puede contribuir a explicar por qu la llllldl't 1III,Il 11'111 cxruvo asociada a un crecimiento econmico bajo, d, Milo) ,'JI}!) ('11 I ()7~ H'), Y 'lltc ln lasa de inversin promedio 111'" 1111(111 i.lllIllltl 1111111111 ,1 1.1 dI' 10\ ,lftO' !I(,('lll.1.

Fuente: Basado en las fuentes del cuadro 1.1. . a Tasas acumulativas anuales de crecimiento del PlB y exportaciones; tasas anuales promedio en inflacin y desempleo, b Incluye a los programas especiales de empleo.

Miradas en conjunto, las reformas aplicadas durante el gobierno militar tuvieron importantes efectos sobre la estructura productiva. La liberalizacin comercial apl.icad~ sim.ultneamente con la poltica de estabilizacin monetansta indujo una dep.r;sin que se manifest en una c~ de 26~ de la :>roducclOn \ industrial en 1975. A pesar de numerosas quiebras. el sec:o~ 10grOrecuperarse sobre la base de un aumento en ~a pro.ductl.vldad de las empresas que sobrevivieron y la expansin dlOmlc~ de las exportaciones. En promedio, entre 196~L70 y 1978, rruentras la produccin industrial creci slo 0,2% al ao, las exportaciones del sector lo hicieron en 15% (Vergara, 1980), con. u~a gran heterogeneidad en el sector. J~nto con ramas que exhibieron un notable dinamismo productivo y exportador, muchos no lograron sobrevivir (vase

el cap, III),

La fuerte tasa de mortalidad empresarial no puede atribuirsc necesariamente a ineficiencia amparada en la estrategia de dcsa rrollo anterior. De hecho, despus de 1973, la prolongada rece

/1)

RICARDO

Ff/IINCII

DAVIS

DESARROLLO

LCONMICO Ctl/UNO

/JESDE

LOS CINCUfNTA

41
1990-2003

Al trmino del gobierno militar, como muchas otras veces en la historia de Chile, la poltica econmica se dej llevar por el impulso de mejoras transitorias del precio del cobre. Durante su ltimo bienio, goz de un notable nivel, que elimin la escasez de divisas que haba predominado entre 1982 y 1987. Nadie serio puede negar que la historia de 1988-89 habra sido muy diferente con un mercado del cobre "normal" en ese bienio. Era evidente que luego los precios externos tenderan a deteriorarse, lo que empez a observarse hacia mediados de 1989. Por lo tan\ to, el rgimen de Pinochet, al final entregaba una economa con un gran impulso exportador y una fraccin del sector productor modernizada; sin embargo, el crecimiento econmico de sus die\cisis afies registraba un promedio bajo, mediocre. La modernizacin an no alcanzaba a la mayora de las empresas y la economa requera de urgentes ajustes, pues presentaba notorios desequilibrios macroeconmicos. En lo distributivo predominaba una situacin de desigualdades sociales mucho ms intensa que la que haba dos dcadas atrs. Un deterioro fuerte en los setenta fue seguido por uno adicional, tambin intenso, en los ochenta. En efecto, la participacin del quintil ms pobre en el gasto se haba reducido de 7,6% en 1969, a 5,2% en 1978 y a 4,4% en 1988 (vase el cuadro IX.2). Una variable determinante de ese resultado fue el deterioro del.mercado laboral, con salarios promedios y mnim~~e en 1989 eran inferiores a los d;! 981 y 1970. Los focos de deterioro distributivo mayor se ubicaron luego de las crisis de 1975 y de 1982. En el plano poltico los movimientos sociales y partidos democrticos pudieron conquistar el retorno a la democracia, aun dentro de las reglas del juego que haba impuesto unilateralmente la dictadura. Luego del triunfo de la oposicin en un plebiscito en octubre de 1988 y en una eleccin presidencial en diciembre de 1989, un presidente democrtico, Patricio Aylwin, asumi el poder en marzo de 1990. En la eleccin derrot al candidato continuista, el ex ministro de Hacienda de Pinochet, por 25 puntos porcentuales.

f)

Democracia, reformas a las reformas y desarrollo,

La dcada de los noventa estuvo marcada por las administracion~s de la Concertacin de Partidos por la Democracia, que asunueron la c~~ducci~ del pas en 1990 con los sucesivos gobier~os de P~tf1CIO Aylwin (cuatrienio 1990-94) y Eduardo Frei Rr (sexenio 1994-2000) .. Ambos dieron forma a uno de los perodos de mayor prospendad de la historia econmica de Chile, con una tasa de crecimiento promedio anual superior al 7% que se sostu:o e~t~e .1989 y 1998, marcando un claro quiebre en la tend.encla histrica de expansin del PIB (vase el grfico 1.1), a~~clado a una alta formacin de capital, y un ambiente de estabilidad generalizado hasta 1998, cuando la llamada crisis asitica lleg a Amrica Larina.!' .Como se destaca en el captulo VIII, el vigoroso crecimiento fue lI~erad~ P?r una expansin anual de 10% de las exportaciones, CIfra similar a la registrada en los setenta y ochenta. Sin embargo, el crecimiento del PIB fue radicalmente distinto: 7% en los noventa y 2,9% en los dos decenios precedentes. La variable que explica el xito de los noventa es el fuerte incremento d.el resto de la economa (no transables y sustitutos de importacienes) que se expandieron 6,5% por afio entre 1990 y 1998 (cuadro VIII.4). fal como en los tres decenios (1965-95) del desarrollo acelerado de Corea y Taiwn, una clave del xito es el arrastre o vnculo de las exportaciones con el resto de la economa y la persistencia de un equilibrio macroeconmico integral o real. . La parte final del gobierno del Presidente Frei (1999) y el primer trienio del Presidente Lagos (2000-03), se desarrollaron en un ambient~ econmico deprimido que frustr las expectativas de una rpida recuperacin y retorno al dinamismo de los noventa. La cada abrupta, y luego sostenida, de la actividad

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econmica se concentr en la economa no exportadora, que representa sobre 70% del PIB. La lcntificacin de las exportaciones -sin duda, muy significativa- slo explica 1 punto de los 4,6 puntos de menor crecimiento en 1999-2003 en comparacin con 1990-98 (vase el cap. VIII). Con todo, e! crecimiento efectivo del PIB promedi 5,5% en los catorce aos comprendidos entre 1990 y 2003"2 En cifras por habitante, el PIB se expandi en este lapso 4% anual en comparacin con 1,3% en1974-89. Esa notable diferencia responde a la mejora en la calidad de las polticas macroeconmicas desde 1990, y explica el progreso sustantivo, econmico y social, logrado en los noventa. No obstante, e! quiebre de la te~dencia en 1998 est asociado, en parte, a retrocesos en la ca lidad del manejo macroeconmico interno.
i) De

refundacional. Para lograr este objetivo, el gobierno de! Presidente Aylwin se esforz en obtener el apoyo de los sindicatos e incorporar a los trabajadores en el proceso de torna de decisiones macrosociales. Este fue dirigido a beneficiar a aquellos grupos ms perjudicados por los efectos del largo perodo de ajuste recesivo en los afios ochenta. En esta tarea, se enfrent el conflicto potencial entre estabilidad macroeconmica y la necesidad de mayores recursos para ser destinados a los grupos de menores ingresos. El nuevo gobierno respondi rpidam ente al desafio, con la presentacin al parlamento de un proyecto de reforma tributaria, para incrementar los ingresos fiscales, y se modific la composicin del gasto pblico, aumentando la participacin del gasto social. 13 Asimismo, el gobierno envi en 1990 al congreso un proyecto de reforma laboral, que buscaba, en tre orros objetivos, equilibrar los poderes de negociacin del empleador y de los trabajadores, procurando darle mayor legitimidad a la legislacin laboral. Para la aprobacin de ambas leyes hubo un acuerdo entre el gobierno, las organizaciones laborales y empresariales y la mayora de los partidos polticos (Cortzar, 1995). Sin embargo, stas y otras reformas acordadas en el Parlamento fueron de menor alcance que las propuestas originales del gobierno. Un factor determinan te fue la presencia de "senadores designados", de acuerdo con la Constitucin diseada por Pinocher, que compens con creces la mayora conseguida por los candidatos de la Concertacin en las sucesivas elecciones parlamentarias. En 1990, se logr tambin un acuerdo nacional tripartito, entre el gobierno, los representantes de los trabajadores sindica[izados (CUT) y de los empresarios (CPC), que permiti un nurncnro del salario mnimo real de 28% entre 1989 y 1993. En .11)1 il de 1991 se acord que, despus de esta fase de recuperacin. los aumentos reales futuros del salario mnimo, deban re-

la reforma de las reformas al contagio asitico, 1990-98

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1

Al asumir Patricio Aylwin, su administracin concentr sus esfuerzos en estabilizar la economa despus de! "boom" electoral de 1988-89; yen lograr imprimir un crecimiento ms vigoroso, estable y sostenible del PIB. Ello requera, entre otros esfuerzos, incrementar la tasa de inversin, aplicar un manejo macroeconmico que lograse equilibrios sostenibles, financieros y de la economa real, y reducir la vulnerabilidad ante shocks externos, y dar respuesta a las demandas sociales ms urgentes, permitiendo as que un mayor sector de la poblacin se beneficiara del proceso de modernizacin econmica. Con ello, se procuraba conciliar equilibrios macrosociales y macroeconmicos, e instaurar una poltica econmica que resultase legtima en el nuevo marco democrtico. Los gobiernos de la Concertacin decidieron evitar los cambios radicales en las polticas econmicas vigentes y buscaron "un cambio en continuidad", rompiendo as con la tradicin de varios gobiernos preceden tes, caracterizada por su naturaleza

12 Para 2003 usamos las proyecciones

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laboral, y que se nominal la infla-

En medio de este clima constructivo se realizaron importantes avances en la distribucin del ingreso y en la lucha contra la pobreza en los primeros aos de los noventa. Desde 1993 en adelante aparece una cierta congelacin de los logros en equidad; sin embargo, la pobreza continu en descenso, alcanzando a 21 % de la poblacin en el 2000, reducindose a la mitad del 45% de 1987 (vase el cap. IX). Cabe destacar que este mayor esfuerzo se consigui en paralelo con una gran responsabilidad fiscal. Los ingresos del Estado aumentaron significativamente (3% del PIB) como resultado de la reforma tributaria de 1990,15 de una fuerte expansin de la actividad econmica y de las importaciones, de un precio del cobre alto y mayor que lo esperado [captado en parte por Chile gracias a la propiedad nacional de CODELCO), y de una reduccin en la evasin tributaria. Esto permiti al gobierno aumentar el gasto pblico y, en particular, el social y, a la vez, elevar el ahorro del gobierno central de 2% en los ochenta a alrededor de 4,5% del PIB en los noventa (cuadro 1.4, ms adelante).16 Este mayor ahorro no slo financi la inversin pblica, sino que gener un supervit promedio de 1,8% del PIB en 1990-97.

Un nuevo acuerdo poltico en 1993 permiti que varias de las modificaciones previamente transitorias, fueran aprobadas por un perodo ms prolongado. La evidencia posterior rechaza la prediccin de algunos crticos a la reforma, quienes argumentaban ~ue s~a tendra un impacto negativo sobre la inversin productiva privada. Despus de una cada en 1991 -atribuible al efecto rezagado del ajuste de 1990, con una brecha entre PIB efectivo y potencial, y al trnsi ro a la democracia con una coalicin de centro izquierda-, la inversin volvi a incrementarse "' 1992. yen 1993, para alcanzar, en el quinquenio siguiente, niveles sm precedentes en las dcadas anteriores (vase el cuadro 1.1) .. Es~a eleva~a inversin productiva fue la principal variable explicativa detrs del notable aumento de la tasa de crecimiento del PIB, desde una inferior a 3% en 1974-89 a otra sobre 7% en 19_90-98. Los estudios empricos demuestran que la inversin ~rtvada, dad~ ~u ~rreversibilidad, responde en forma muy positiva a los equilibrios macroeconmicos, siempre que se perciban como sostenibles en dos aspectos claves. Uno es que la demanda efectiva sea consistenre con la capacidad productiva que se vaya generando; el otro es que los macroprecios claves (la tasa de inters y el tipo de cambio) sean "correctos" y relativamente estables (vase Agosin, 1998; Coeymans, 1999; Ffrench-Davis, 1999, cap. VI; Solimano, 1990). Esto es lo que denominamos equilibrios de la macroeconoma real. Dados los desequilibrios macroeconmicos gestados en el p.erodo 1988-89, en enero de 1990, entre la eleccin presidencial y la asuncin del gobierno democrtico, se aplic un ajuste para frenar la actividad econmica. Ello se efectu por la va del

14 No obstante, en 1998, se acord un fuerte reajuste real trianual. El salario rnnirno cubra aproximadamente 12% de la fuerza laboral en los noventa. 15 La oposicin argumentaba que (i) el aumento del impuesto a las empresas desalentara las inversiones y el crecimiento y (ii) el alza de la tasa en el impuesto al valor agregado (lVA) tendrta un efecto regresivo, pues las familias de menores ingresos consumen un porcentaje ms alto de su ingreso. Esto ltimo es efectivo; sin embargo, una comparacin coherente tambin debe considerar que los mayores recursos seran transferidos principalmente a estas familias a travs del aumento del gasto social. El efecto neto result evidentemente progresivo. 16 Estas cifras son netas de la depreciacin de bienes de capital de empresas pblicas, que se incluye en el ahorro privado. Adicionalmente, el sector (,.... 11

gen.er fi~anciamient() para cubrir el dficit del sistema pblico de seguridad SOCial: B~Jo la r~forlT\a de scg~ridad social, el sector pblico continu pagando las penslOne.s vigentes y se hizo cargo de financiar parle de las nuevas, mientras que los mgresos fueron traspasados al sistema privado. Las cifras no cons1(lt'r~1I el dl(icil cuasi fiscal del Banco Central, que fue causado inicialmente I'lIr 1111"rvCIIcil1 d'! gobierno par" prevenir una quiebra masiva del sistema IIII.IIU 11'111 ,1.11'(111,,1 l'l1 1 '1113, Y "limen ado, luego, con las prdidas operativas .1,. 1.1 .. t'1 II,/.IIIIl p.lr., .11"l1lhlr 1.1 apreciacin cambiaria en los noventa. Resp ., tI! d, .. ~I" 11111111." 1I11".1<.1I1. ... "'/iIU(IOlllvits se exponen en Ffrench-Davis I\H"~III v Illhllll (1"<1\ 1'1' 2 110 17) ,

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aumento de las tasas de inters, para controlar la expansin de la demanda agregada y el rebrote inflacionario. Pronto, este ajuste se vio complicado por el exceso de entrada de capitales que experiment Chile, al igual que otras economas de la regin, desde principios de los noventa. La brecha entre tasas internas e internacionales de inters haba aumentado de forma significativa, lo que provoc una fuerte entrada de capitales especulativos de corto plazo, y una cada del tipo de cambio desde el techo al piso de su banda de fluctuacin de 10%, en la segunda mitad de 1990. Aun ms, el Banco Central se vio en la necesidad de comprar fuertes sumas de dlares para defender el piso de la banda. La fuerte entrada de capitales, tanto de corto como de mediano plazo, amenaz con reducir, en gran medida, la capacidad de la autoridad para conducir su poltica monetaria de manera independiente a los acontecimientos externos, dado que se pretenda evitar fluctuaciones excesivas en el tipo de cambio real y la demanda agregada. Por otra parte, la autoridad econmica enfrent la necesidad de diferenciar entre las presiones revaluatorias permanentes, resultantes de las mejoras netas de productividad registradas en Chile y de la superacin de la crisis de la deuda, y las presiones coyunturales. Reconocidas las primeras, se t.r~t~ de evitar las segundas, con el objetivo de defender la competitividad del sector transable. Para intentar reconciliar estos dos objetivos -una tasa de inters que mantenga el equilibrio interno y un tipo de cambio compatible con el equilibrio externo-, en presencia de una entrada masiva de capitales, la autoridad econmica chilena implement varias medidas, entre las que se pueden mencionar: una poltica cambiaria muy activa y operaciones de esterilizacin monetaria; la liberalizacin selectiva de la salida de capitales; el encaje a los prstamos externos de corto plazo y lquidos, y la extensin de un impuesto, que anteriormente slo gravaba los prstamos en moneda nacional, a los prstamos en moneda extranjera (vase el cap. X).

Las polfricas tuvieron xito en el sentido de reducir la entrada de capitales de COrto plazo y voltiles. En cambio, la inversin extranjera directa (tanto el capital de riesgo exento del encaje, como los crditos asociados afectos al encaje) aument significativamente. El volumen de la lEO fue estimulado por el atractivo de la economa chilena, debido a su riqueza en recursos naturales y la entrega casi gratuita de su renta econmica a los inversionistas (falencia que demanda una correccin), a la mejor calidad de las polticas macroeconmicas (una macroeconoma real equilibrada), ya la percepcin positiva de la transicin a la democracia. Con el elevado nivel de flujos de IED se gener un amplio excedente en la cuenta de capital, mucho mayor que el dficit en cuenta corriente. El conjunto de polticas, en particular las que afectan el ingreso de capitales de corto plazo, contribuy a mantener el dficit en cuenta corriente en niveles sostenibles (2,3% del PIB en 1990-95) ya que los pasivos externos ms voltiles no creciesen en exceso. De este modo, las autoridades econmicas chilenas aportaron en forma sign i fi ca ti va a la es tab i Iidad macroeconmica, a la estrategia exportadora y al crecimiento en general. Una prueba de ello se puede observar al examinar la crisis mexicana de 1994-95, de la cual la economa chilena sali inclume (Ffrench-Davis, 1999, cap. VIII. C; Ffrench-Davis y Reisen, 1998; Stiglirz, 1998). Durante 1990-95, el crecimiento del PIB excedi el 7%. Adems, si se compara el crecimiento alcanzado en este perodo con el de otros aos de expansin acelerada en los tres decenios precedentes (1966, 1971, 1981 Y 1988-89), se podr observar que, a diferencia de las ocasiones anteriores, i) el crecimiento del PI B, can ro efecr ivo como potencial, fue sostenido por varios afios; ii) ste se dio en un contexto de equilibrio macrocconmico, con una elevada inversin productiva, iii) sin presiones inflacionarias ti sobre 1.1S cuentas exrernas y iv) con una situacin fiscal ordenad.. r.'1l10 en 1965-66 como en los noventa, esta fuerce expan\11)11 dl1 1" lid IIlI o se logr sin causar presiones de importancia ,,,111 l' 1.,1.1\.1 dc' il1rl.Ili611, ,H'IO en '966 el crecimiento del PIB se

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sustent en una fuerte expansin del gasto corriente del sector pblico, mientras que en los noventa ste fue impulsado por la expansin de las exportaciones y por la inversin productiva. En los otros tres episodios de fuerte expansin (1971, 1981 Y 1988-89), se produjeron desequilibrios de importancia. En 1971 y 1989 se puso fuerte presin sobre la capacidad productiva interna, agotndose el exceso de capacidad, con un impacto inflacionario, mientras que en 1981 se caus un desequilibrio externo notable equivalente a 21 % del PIE (cap. V). Despus de cada uno de esros aos de macroeconoma insostenible en las ltimas cuatro dcadas, fue necesario llevar a cabo un programa de ajuste con importantes costos sociales y econmicos. Estos significativos cambios en el ambiente macroeconmico reflejan, en el frente externo, la inestabilidad de los trminos de intercambio y del financiamiento, y en el frente interno, la gran vulnerabilidad del equilibrio externo a variaciones de la demanda agregada, en particular cuando la economa se encuentra operando cerca de la frontera productiva. El impacto del programa de ajuste de 1990, sobre otras variables econmicas, fue menos severo y se revirti rpidamente. Como lo mencionamos antes, la inversin se recuper rpidamente en 1992, alcanzando un nivel rcord en 1993-98 (vase el cuadro 1.1). El mayor mrito de las polticas de 1990-95 fue que se resistieron a la ten racin de acelerar la reduccin de la inflacin, con una mayor absorcin de capitales externos, como s lo hizo Mxico en esos aos. Seguir habra implicado aceptar una mayor apreciacin cambiara y un dficit externo ms elevado y una mayor acumulacin de pasivos externos de corto plazo o lquidos. No obstante lo anterior, las polticas implementadas fueron perdiendo fuerza luego de 1995, y se mostraron incapaces de detener una apreciacin real del peso y un desajuste de las cuentas externas en 1996-97. Con ello, Chile se adentr (moderadamente) en la "zona de vulnerabilidad" eo la que lo sorprendi la crisis asitica. A qu se debi el cambio? Varios factores se pueden mencionar. Primero, la fortaleza mostrada frente al conra-

gio de la crisis de Mxico en 1995, dio un errado sentido de inmunidad. La inmunidad prim en Chile porque haba seguido un camino distinto al de Mxico en 1990-94, impidiendo un atraso cambiarlo excesivo, dficit en cuenta corriente elevado y stock de pasivos externos lquidos significativo. Segundo, se registr despus de 1995 un cambio de prioridades, principalmente en el Banco Central autnomo, con predominio del objetivo amiinflacionario por sobre otros objetivos (como el balance externo y el tipo de cambio, y la sostenibilidad macroeconmica). Tercero, la fuerza de la creencia internacional de que las crisis financieras no tenan espacio en el futuro, que estuvo implcita o explcita en profusos planteamientos de las instituciones internacionales y los operadores financieros en pro de la apertura financiera indiscriminada. Comprensiblemente, ese sobreoptimismo fue absorbido tanto por el sector privado como por algunas autoridades pblicas nacionales. Cuarto, el desempeo notable de Chile lo transform en uno de los destinos preferidos para los inversionistas extranjeros, en un marco de gran abundancia de financiamiento para las economas emergentes; el pas, por su parte, mantuvo inalteradas las regulaciones a pesar de la avalancha de capitales. El resultado fue una entrada neta de 8% del PIE en 1997. De este modo, cuando la crisis asitica se hizo sentir en 1998, con un fuerte deterioro de los trminos del intercambio, la economa chilena haba acumulado desequilibrios importantes, que iocluan una apreciacin real de 16% entre 1995 y octubre de 1997, y un dficit en cuenta corriente de 4,5% del PIE en 1996-97 (comparado con 2,3% del PIB en 1990-95). La poltica fiscal de este bienio amerita una consideracin especial, pues ha sido objeto de un debate confuso y desinformado. La poltica fiscal de los noventa concili una expansin significativa del gasto social con un aumento del ahorro y de la inversin pblica. Como se expuso, una gestin fiscal responsable financi los mayores gastos con la reforma tributaria y la reduccin de la evasin. El equilibrio macroeconmico real 1I1lplit ql1e la cconornfa se situase en la frontera productiva o PIB porcnc i.rl, ton 1,1 correspondiente elevada recaudacin fisI,d l' 11 II 1,1\0 P,II I i, 111.11 dl' 199(; 97 se man tuvo la responsabi-

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lidad fiscal. El balance fiscal efectivo del bienio fue de 2% del PIB, porcentaje superior al de los aos precedentes. Por consiguiente, no tiene fundamento sostener que el desempeo fiscal fue responsable del desequilibrio macroeconmico de este bienio. El dficit externo, evidentemente, se radic en el sector privado, como lo demuestra el cuadro 1.3, y fue financiado y estimulado por la cuenta de capitales.
Cuadro 1.3

Balances presupuestarios privados y pblicos, 1990-2002 (% del PIB, precios corrientes)" Total Sector privado

Sector pb Iico

1990-95 1996-97 1998 1999-2002

-2,3 -4,5 -5,1 -1,0

-4,0 -6,4 -5,4 -0,4

1,7 2,0 0,4 -0,6

intercambio, del orden de 3% del PIB. Por otra, se produjo una reduccin generalizada de los flujos de capitales hacia los pases emergentes. De este modo, desde fines de 1997 surgieron fuertes expectativas de depreciacin, que el Banco Central combati decididamente durante 1998, debido a su temor de un rebrote inflacionario en una economa sobrecalentada. Primero, realiz masivas ventas de divisas, con el precio de mercado artificialmente bajo. Luego, a mediados de 1998, el Banco redujo drsticamente la amplitud de la banda para dar una seal de estabilidad cambiaria nominal, en combinacin con un alza de la tasa de inters de poltica monetaria, que lleg a 14,5% real. En este contexto crtico, no slo hubo una reduccin de los crditos externos, sino que se produjo adems una fuga de capitales de residentes. En efecto, desde enero de 1998 hubo una voluminosa salida de recursos, principalmente desde los fondos de pensiones -que especularon con tra el peso- totalizando egresos por casi 5% del PIB en 18 meses (Ffrench-Davis y Tapia, 2001 a; Zahler, 2003). Ello, naruralrnenre, tuvo un impacto contractivo sobre la liquidez monetaria y la demanda agregada. As, una vez ms, luego del desequilibrio macroeconmico de 1996-97, liderado por flujos de capitales excesivos en ese bienio, se produjo un costoso ajuste recesivo. Desde mediados de 1998, la demanda agregada cay bruscamente, alcanzando una variacin negativa de 6% en 1999, mientras el PIB se contraa 1 %: los agentes econmicos, habituados durante un decenio a observar un aumento de la demanda real entre 7 y 9% anual, bruscamente se vieron enfrentados a una cada de 6% . Es til examinar ms detalladamente la existencia de la brecha. No se trata de capacidad fsica obsoleta, sino de capacidad productiva econmica, que se encontraba en uso en 1997, a lo cual descontamos una estimacin de la produccin no sostenihlc (vase la seccin siguiente), La nueva capacidad productiva vena siendo creada a una velocidad de 7% por ao durante los uovc nt a , lo cual se mantuvo en 1998 y 1999 determinado por 1.1\ ,dl.l\ 1.1.\.1\ tll i nvc:rsin registradas hasta 1998, El PIB efectiVII, pOI \l' 11.11 t c, (1('( i6 slo 1,2c}'<, en 1998 y cay 0,8% en 1999,

Fuente: Clculos del autor, basados en datos del Banco Central de Chile y L)JPRES. El balance total esl dado por el dficit en la cuenta corriente o uso de ahorro externo. El balance del sector pblico corresponde al del gobierno central. El dficil del sector privado se construye por diferencia.

Es efectivo que se registr un alza del gasto fiscal en ese bienio. Pero no se puede ignorar que fue un aumento en rubros concordados unnimemente por todo el espectro poltico, relacionados con educacin, salud y pensiones. Ello no obsta para sostener, con un enfoque contracclico ms activo, que habra sido conveniente moderar el gasto fiscal o elevar coyunturalmente la recaudacin tributaria en ese bienio. Pero, toda la evidencia demuestra que donde era preciso actuar con fuerza era sobre la causa del desequilibrio, esto es, el exceso de ingreso de capitales en 1996-97. ii) Ajuste recesivo y recuperacin pendiente, 1998-2003

El contagio de la crisis asitica a Chile se dio por dos canales. Por una parte, hubo un deterioro intenso de los trminos elel

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como resultado del ajuste recesivo que comenz a mediados de 1998. De este modo, se gener una brecha entre producto potencial y produccin efectiva del orden de 8% en 1999 (ver el grfico 1.1 y la seccin 2). sta fue determinante de la brusca cada de la tasa de inversin en 1999-2003. Una elevada brecha todava persista en el 2003, habiendo aumentado paulatinamente en vez de decrecido. En efecto, en el cuatrienio 2000-2003, el PIB potencial creci del orden de 4,0% anual, en tanto que el crecimiento efectivo ha promediado 3,3%. Evidentemente, cada mes que la produccin crece menos que 4% se acumula una brecha ms grande. Salvo que se vaya au rodestruyendo por subutilizacin, dada la actual tasa de inversin, Chile requiere dos a tres aos de crecimiento efectivo muy por sobre el 4% para retornar al equilibrio de la macroeconoma real. Como lo hemos observado repetidamente, la brecha entre el PIB efectivo y la frontera productiva es seguida, probablemente siempre, por una cada en la inversin productiva. Tal como en Mxico y Argentina en 1995, y en Corea en 1998, en Chile la inversin experiment un brusco retroceso: se redujo 18% en 1999 y an en el 2003 era 8% menor que el nivel de 1998; la brecha productiva ms la disminucin de la inversin tuvieron, asimismo, un impacto muy negativo sobre el empleo. Estos factores alejaron a la economa chilena de la velocidad de 7% anual, a la que se expanda la frontera productiva en la dcada de los noventa, hacindola caer a la llanura del 4%. La campaa presidencial de 1999 estuvo marcada por la premisa de que Chile retomara rpidamente la llanura de crecimiento de 6-7%. Tanto las propuestas electorales de la Concertacin como de la oposicin estructuraron sus programas sobre la base de expectativas que ex post resultaron ser demasiado optimistas. Este desencuentro entre las expectativas oficiales de una reactivacin considerada inminente y una economa deprimida, con una demanda agregada estancada, determin asimismo un desajuste entre los recursos necesarios para cumplir el programa y los deprimidos ingresos tributarios. Para enfrentar este con-

texto, el gobierno implement una regla de poltica fiscal que opera con el concepto de balance fiscal estructural (ver Marcel, et al., 2001; Tapia, 2003). Este consiste en mantener un nivel de gastos compatible con los ingresos recaudados cuando la economa est ocupando plenamente el PIB potencial y cuando el precio del cobre est en su equilibrio de mediano plazo. Por consiguiente, cuando la economa est sobrecalentada acumula ingresos; y cuando est recesionada utiliza aquellos fondos para cubrir la merma de ingresos asociada a la menor actividad econmica. Esta operatoria me parece un gran avance conceptual en el manejo fiscal y macroeconmico, dada la Fue r t e flucruabilidad de los mercados internacionales comerciales y financieros. Ame ello, se requieren eficaces polticas conrracclicas internas para estabilizar la actividad econmica. Como lo hemos reiterado a travs de este texto, se es un ingrediente esencial del equilibrio de la macroeconoma real. Esta positiva regla fiscal fue acompaada de dos rasgos que no son intrnsecos de la regla, sino que constituyen opciones de cmo aplicarla. Uno es perseguir como meta un superavir estructural de 1%; el otro es definir como PIB potencial lo que ha sido el PIB de tendencia de la economa chilena, que evidentemente incluye las recesiones, tan intensas que ha sufrido. Es obvio que el PIB de tendencia es inferior al PIB potencial o frontera productiva de pleno empleo (vase la seccin 2). Las caractersticas de la regla chilena permitieron mantener un nivel de gasto consistente con las tendencias (estimadas) de mediano plazo del PIB y del precio del cobre. Ello implic una poltica fiscal neutral respecto del ciclo econmico, lo cual es un avance respecto de una poltica pro-cclica como lo es la norma tradicional de procttrar equilibrar el presupuesto fiscal efectivo perodo a perodo. Esta norma tradicional fue la frmula desastrosa que se le impuso a Argentina con ocasin del contagio de la crisis asitica. La po lt icn del sector externo del Banco Central vena evodndc mediados de los afios noventa, cuando las au101"l.ull \ 1110111'1,111.1\ ~ Illll(IlI.,U IlI1 :1 perder co nfinnza en los i ns111(1OII,IIIdo

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irurnenros disponibles. En septiembre de 1999 se haba liberalizado el tipo de cambio, dejando atrs el sistema de bandas presente desde mediados de los ochenta. Durante 2000-01, en lo que se consider una poltica consistente con la flexibilizacin cambiaria, se elimin la rnayora de los controles restantes a las transacciones financieras con el resto de! mundo. Uno de sus efectos ha sido el intenso activismo financiero, con voluminosas entradas y salidas. En concordancia con e! entorno recesivo, contribuyendo a mantenerlo as, en 2002 se registr una salida neta de inversiones de cartera o financieras por US$ 1.876 millones, esto es alrededor de 3% del PIB. Al impacto procclico de los mercados financieros internacionales, entonces, se agreg el de los inversionistas nacionales. No obstante la incapacidad de liberarse de la brecha recesiva, el gobierno continu desarrollando reformas sociales. En octubre de 2002, se puso en marcha un seguro de cesan da operado por una sociedad formada por todas las AFP. Se financia con aportes de los trabajadores de 0,6% del salario, 2,4% del empleador y un monto global aportado por el gobierno. Todo nuevo contrato de asalariados, con algunas exclusiones, y los con contrato vigente que adhieran voluntariamente forman parte del sistema; en junio de 2003 ya tenia 1,6 millones de afiliados (trabajadores que pasaron alguna vez por el sistema) y 813 mil corizanres {alrededor de 27% de los cotizanres de las AFP con derecho a incorporarse)'? En septiembre de 2001 se promulg una segunda reforma laboral, que modific el Cdigo del Trabajo. Se intensificaron los programas de empleo de emergencia cubriendo a cerca de 2% de la ocupacin en 2002. Continu con las reformas educacionales, la jornada escolar completa, con ampliacin de la infraestructura y modernizacin de programas. Se pusieron en marcha el Programa Chile Solidario dirigido a incorporar a los indigentes a la red de apoyo social del estado y el Programa Chile Barrio de erradicacin de campamentos.
17 Un antecedente muy relevante generado por este seguro es el de la alta rotacin del trabajo asalariado. Por ejemplo, los interesantes antecedentes procesados por el Ministerio del Trabajo muestran que de los 225 mil trabajadores incorporados en octubre de 2002, s6lo un quinto haba cotizado en los Sip,UH'1l tl'S 12 ml'~{'o;

Todos estos avances, algunos muy novedosos y pro misarios, han estado limitados en su financiamien to por la brecha recesiva. Pero tanto o ms significativo es el impacto que la brecha tiene sobre el mercado laboral en el presente y en el futuro. En el quinquenio comprendido entre mediados de 1998 y 2003, el nmero de ocupados (incluyendo como tales a los empleados en programas especiales) creci apenas 3,3%, mientras la poblacin de 15 aos y ms aument 8,7%. La tasa de participacin, que era baja, se redujo 1 punto y la tasa de desempleo abierto subi 4 puntos. La principal variable determinante de ese deterioro del mercado laboral es el desequilibrio macroeconmico, como lo definimos aqu: la brecha elevada entre l)IB efectivo y potencial. Sin duda, que la demora en definir la normativa pesquera y elctrica, por ejemplo, o la reforma laboral puede tener alguna responsabilidad, pero es evidente que el desempleo se inici con la cada de la demanda agregada, mucho antes de que esas variables entraran en juego. Desde cuando nos pareci evidente que el impulso macroeconmico se demorada en llegar a Chile, hemos propuesto un impulso desde el interior, aprovechando todas las fortalezas acumuladas por la economa chilena: elevadas reservas internacionales, una Tesorera y un Banco Central con pasivos externos reducidos y de largo plazo, cuentas fiscales ordenadas, entre otros atributos, y lo principal, la gran brecha existente en roda el ltimo quinquenio entre PIB efectivo y PIB potencial. iii) Un recuento A pesar de la brecha de 1998-2003, el PIB efectivo creci 5,5% desde 1990, esto es, aproximadamente el doble de la tasa registrada en los aos setenta y ochenta. Sin duda, el factor principal detrs de ese desempeo sobresaliente fue la elevada inversin productiva de los noven ca: el cuadro 1.1 muestra que la tasa promedio de los gobiernos de la concertacin (27,5% en 1990-2003) rlll' (;d~i J O plintos mayor que durante el experimento neoliberal 1 (1 8 Yt, en 197/ 89). Un .mtcccdcrue que cabe destacar es que aun"lit l.. IIIVI 1\"\11 (lCII.IIII"1.1 tuvo IIn repunte muy significativo, el

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82% de la generacin de capacidad productiva fue hecha por nacionales'". Luego de! ajuste recesivo, la IED tambin se contrajo, pero la reduccin mayor se centr en la inversin privada nacional. Esto demuestra que sigue siendo muy sensible a la brecha entre PIB efectivo y potencial. Con todo, la formacin de capital en 19992003 ha sido significativamente superior a la de los setenta y ochenta y sustenta un crecimiento potencial del orden de 4%. Por otra parte, durante los noventa, la tasa de ahorro nacional alcanz un promedio de 21% (a precios corrientes), la ms alta en los ltimos decenios, y un tercio ms elevada que e! 16,4% obtenido en 1985-89 (cuadro 1.4). sta financi el 86% de la inversin total. La alta tasa de ahorro estuvo asociada al estimulante entorno macroeconmico enfrentado por las empresas, lo que condujo a una elevada utilizacin de la capacidad instalada y de la productividad potencial, y a mayores tasas de utilidades y niveles de reinversin (Agosin, 1998; Ffrench-Davis, 1999, cap. Vl).19 La capacidad de ahorro es afectada fuertemente por los trminos de intercambio. Estos continan siendo extremadamente inestables para Chile. Por ejemplo, el alto precio del cobre en 1989 signific entradas adicionales equivalentes a 3,8% del PIB al fondo de estabilizacin del cobre (FEC), que es una fuente de ahorro pblico y nacional. Por el contrario, en 1999 el fondo desacumul el equivalente a 0,6% del PIB. Resulta una diferencia neta de 4,4%, que debiera utilizarse para analizar las cifras brutas de ahorro nacional y ahorro pblico en el cuadro 1.3, y as medir mejor el esfuerzo efectivo de ahorro en cada afio. Sin embargo, sa es slo parte de la historia. El FEC capta slo una fraccin de la mayor o menor recaudacin recibida por

Cuadro 1.4 Ahorro e inversin brutos, 1985-2002 (porcentajes del PlB a precios corrientes) Aos

Tasa de Variacin inversin fija de


existencias

Tasa de ahorro Externo Nacional Gobierno Central 2,0 4,4 4,7 2,9 3,1 2,5 3,6 5,0 4,9 4,9 5,4 5,8 5,3 5,1 3,8 2,3 3,5 3,1 2,6
FEC

Otros

1985-89 1990-95 1996-98' 1999-2002' 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1996' 1997" 1998" 1999' 2000' 2001' 2002'

19,4 22,9 26,5 21,0 23,6 23,1 19,9 22,4 24,9 23,3 23,9 24,8 26,4 27,1 26,1 20,8 20,7 21,3 21,1

1,8 1,7 0,8 0,6 1,6 2,0 2,6 1,4 1,6 0,8 1,9 1,8 1,0 0,6 0,8 0,1 1,1 0,6 0,8

4,9 2,5 4,7 1,0 1,8 1,9 0,3 2,3 5,6 3,0 2,0 5,8 4,3 4,7 5,1 -0,1 1,2 1,9 0,9

16,4 22,1 22,7 20,7 23,3 23,2 22,3 21,5 20,9 21,1 23,8 20,8 23,1 23,1 21,8 21,0 20,6 20,0 21,0

1,5 0,7 0,0 -0,5 3,8 2,3 0,7 0,3 -0,2 0,2 1,1 0,3 0,2 0,1 -0,4 -0,6 -0,2 -0,6 -0,6

13,0 17,0 18,0 18,3 16,4 18,4 18,0 16,2 16,2 16,0 17,3 14,7 17,5 17,9 18,5 19,4 17,3 17,5 19,1

Fuentes: Clculos basados en informacin del Banco Central y DIPRES. Las cifras para el Gobierno Central incluyen utilidades netas de las empresas pblicas, principalmente de CODELCO (la empresa productora estatal de cobre) recaudadas por la Tesorera. FEC corresponde al Fondo de Estabilizacin del Cobre, depositado por CODELCO en una cuenta especial de la Tesorera en el Banco Central. Otros incluye ahorros netos privados ms las utilidades de empresas pblicas no transferidas a la Tesorera y capitalizadas por estas empresas, y reservas de depreciacin de todas las empresas pblicas y privadas.' Corresponden a cifras de las cuentas nacionales calculadas con la matriz de insumoproducto de 1996.

18 Ver Ffrench-Davis

(2003).

19 Reiteramos que la convergencia entre trayectorias de la frontera productiva y la demanda efectiva es un atributo esencial de una poltica macroecon6mica eficiente. La ausencia o debilidad de este equilibrio macroeconmico fundamental ha sido caracterstica en las economas de Amrica Latina desde los ochenta. Vase CEPAL (2000, cap. 8); Ffrench-Davis (1999, caps. J y VI).

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CODELCO (la gran empresa pblica), por concepto de uctuaciones del precio del producto. De este modo, hay un e.f~cto residual del cambio de la cotizacin del cobre sobre las utJltdades netas de CODELCO; estas utilidades son ntegramente tran~feridas al gobierno central. Por ello, los cambios en este precIO tienen un efecto sobre el ahorro que va ms all de aqul del FEC. Por otro lado, tambin el ahorro privado es afectado por los trminos de intercambio, particularmente cuando se ven afectadas las empresas nacionales exportadoras. No obstante las limitaciones que afectan la cobertura del FEC se ha constituido en un destacado factor de estabilizacin mac;oeconmica: es un fondo efectivamente contracclico. La autoridad ha operado responsablemente con l. En los aos 1990-97 se acumul alrededor de 4,5% del PIB que, junto al supervit fiscal, permiti aumentar la caja disponible ~ prepagar deuda pblica externa. De esta manera, el fisco conto con. fondos compensadores y recuper capacidad de endeu~;mlento para enfrentar la cada del precio del cobre y la recesin desde 1998. Durante 1990-2003, el volumen de las exportaciones de bienes y servicios creci 8,4% anual, comparado con una expansin del PIB potencial de 6,5%. De este m?do, tanto las exportaciones como la inversin (que se expandi 6,3% anual en este perodo) fueron las principales fuerzas conductoras del crecimiento econmico, aumentando los vnculos externos de la economa chilena y su potencial para un crecimiento sostenido. Es interesante notar que la tasa de crecimiento de las exportaciones de las tres ltimas dcadas ha sido relativamen~e similar. En este contexto, corresponde destacar que el creermiento del PIB fue notablemente ms alto en los noventa gracias a que el sector no exportador tambin se expan~i. .con gran dinamismo, lo cual es indicativo de mayor compet.lt.lvl~ad sistmica y de la mayor calidad de los e q u i l i b r i o s macroeconmicos. La distribucin del ingreso contina en Chile. No obstante, debe reconocerse, siendo muy regresiva al consi dvr ,u 111\di-

versos antecedentes disponib les.j" que en 1990-98 se registr una mejora de la distribucin. Tanto la encuesta de presupuestos familiares como la encuesta de empleo de la Universidad de Chile para el Gran Santiago, muestran que la distancia entre el qu im il ms rico y ms pobre se acort. Por ejemplo, esta encuesta seala que la razn entre ambos quin riles era de 13 veces en los sesenta, 15 veces en 1974-81,20 veces en 1982-89 y 16 veces en 1990-98 (vase el grfico IX.2). El peso regresivo de las brechas recesivas se constata con un deterioro parcial a 17 veces en 1999-2002. A pesar del deterioro reciente la distribucin no es tan regresiva como en cualquiera de los aos 1982-89. Sin embargo, es mucho peor que en los sesenta. La deuda pendiente de la economa, en mora con la mayora de los chilenos, es enorme. Los gobiernos de la Concerracin se comparan favorablemente en trminos de expansin del PIB, inflacin, nivel de los salarios reales, pobreza y distribucin del ingreso, gasto social, y supervit fiscal (vase los cuadros 1.1 y 1.4, y grfico IX.2). Es interesante destacar que el desempefio de la inversin y el ahorro, as como la generacin de nueva capacidad productiva, ha sido notablemente superior a la de los decenios anteriores. Slo en lo que respecta a la tasa de desempleo, aunque es inferior a la mitad de la tasa promedio del rgimen de Pinochet, no se ha logrado recuperar los niveles de los aos sesenta. Ms an, luego del prolongado desequilibrio recesivo vigente desde mediados de 1998, el desempleo se acentu, y hoy se manifiesta como uno de los mayores desafos para reasumir la senda de crecimiento con equidad. Est comprobado que las mejoras del mercado laboral, logradas entre 1990 y 1998, contribuyeron al progreso en la distribucin del ingreso en esos aos, y que su empeoramiento contribuy al deterioro parcial en 1999-02. Otro gran desafo, luego de algunas oscilaciones entre el enfoque ncoliberal y el de crecimiento con cq u id ad, es reencontrar el modo de volver a los equilibrios

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DESARROLLO f:CONM'CO CHILENO

DESDE LOS C'NCUENTA

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macroeconmicos sostenibles de la economa real, y as contribuir a recuperar tasas altas de inversin productiva y empleo. Tanto para el crecimiento como para la equidad es necesario lograr equilibrios sostenibles de la macroeconoma .real. ~s all de inflacin baja y responsabilidad fiscal, se requieren tipo de cambio y tasas de inters funcionales para el desarrollo pr.oductivo, y un manejo activo de la demanda agregada consrsten te con el potencial productivo. 2.
LAS TENDENCIAS DE LARGO PLAZO DEL CRECIMIENTO ECONMICO

dficit externo infinanciable, o, con suerte, gracias a shocks positivos transitorios de los trminos de intercambio. Contar con una estimacin creble de la FP contribuye a entender la historia econmica y a orientar la poltica macroeconmica futura: las polticas monetarias, fiscal, cambiaria y de regulacin prudencial de la cuenta de capitales. Cmo se puede calcular el PIB potencial? Hay mtodos sofisticados tcnicamente, que tienen el gran defecto de no poder controlar o corregir por el efecto de recesiones fuertes. La consecuencia es que se llega a estimaciones del PIB potencial que estn sesgadas hacia abajo, ms bien reflejando el PIB de tendencia o promedio histrico, incluyendo los ciclos experimen tados " . Basarse en esas estimaciones para anlisis histricos o para la aplicacin prctica de polticas macroeconmicas lleva a reproducir en el futuro [as recesiones del pasado y oculta lo principal que queremos comparar: cul es la frontera econmica sostenible -de pleno uso de capital, trabajo y capacidad de gestin- alcanzable, a la cual debe apuntar el conjunto de polticas macroeconmicas. El mtodo que adoptaremos recoge lo esencial de [o que nos interesa; un segundo mtodo, con funcin de produccin, entrega resultados similares (ver Anexo 1.A). Con los antecedentes que estn disponibles, identificamos los mximos o peaks de uso de capacidad, sobre los cuales hay consenso entre los especialistas: por ejemplo, en los ltimos tres decenios, en 1971,1974, 1981,1989,1997. En esos aos el PIB efectivo era ms cercano al PIB potencial; no obstante, para mayor precisin, examinamos con atencin cada uno de esos afios y efectuamos ajustes en ellos basados en antecedentes complernentarios.P Luego calcu21 Por ejemplo, el popular mtodo Hodr ick-Prescott o estimaciones de funciones de produccin que no controlan adecuadamente por la subutilizacin del capital o la snstenibilidad de la trayectoria de crecimiento del PIB_Una de las rna1111!'sl,ltlOII('S dt su sesgo son las errticas estimaciones que entrega de la prodlll In'ld,ul
}.l

La expansin de la capacidad productiva -el crecimie.nto econmico- no es un dato inmutable sino que es una variable resultante de la accin pblica y del comportamiento de los agentes econmicos, sociales y polticos. Naturalmente, tambin depende del entorno externo y de las modas que condicionan el actuar de unos y otros. Hemos planteado que polticas macroeconmicas que sostengan un uso elevado de la capacidad productiva constituyen una variable determi~ante de la calidad de la accin pblica. Para crecer con equidad, lo vamos demostrando a travs de todo el texto, es imprescindible mcjo rn r la calidad de las polticas macroeconmicas. Para analiol ..11 cl r cru a rcqucr irnos avanzar en la estimacin del PIB poIl'lIli.,I. ,.Ip:"id"d () Iroru cra productiva (FP). Eso hicimos aqu P,lI,l (,1 l t i mo mcd io /ligio.

El PII3 porcnci al es el mximo de oferta agregada que se puede alcanzar en cada momento, dadas las imperfecciones existentes en el proceso de produccin y la calidad de los factores; la variable determinante para que se logre ese mximo es una demanda efectiva consistente con la oferta potencial econmicamente productiva. Existe una asimetra importante en el sentido de que es posible que la economa se site muy por debajo de la FP, en cambio no es posible ubicarse muy por sobre la FP de manera sostenida. La FP puede excederse transitoriamente, pero con agotamiento de inventarios, presiones inflacionarias crecientes,

101.11 dI' r,lIltlTl'S

t I1 ,11'.1 111111011 1" I"'II~ 100t'l1llfll',ldos 11I'I11os l')(tlll1inado si existen sesgos im1'''11,''''''. \.pll 1"'1111'" 1 u, 11-1\,11" 1""ll1tlll'clo 'H'r cOllsI'rvildores, por los dos

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lamos el aumento del producto (PIB neto de depreciacin del stock de capital) y lo relacionamos con el aumento del stock de capital (resultante de la suma de la inversin neta de cada afio), desfasado en un ao (por ejemplo, el aumento de la capacidad productiva en 1999 depende de la inversin neta de 1998). De ello, resulta un coeficiente producto/capital o de productividad marginal bruta.P Con l interpolamos entre p~aks, para calcular el PIS potencial en los aos interrnedios.j" Chile perdi posicin relativa entre los pases de Amrica Latina y del mundo en desarrollo en las primeras dcadas de la posguerra. Mientras la capacidad productiva o PIB de la regin creci 5,5% al ao en los tres primeros decenios de posguerra, para Chile esa tasa promedi 4,6% en los sesenta, y se situ en

1% durante la UP y en 2,9% durante la dictadura. Con una expansin demogrfica de 2,3% en los sesenta y de 1,6% en el ltimo perodo, las tasas de crecimiento per cpira se reducen a 2,4% y 1,3%, respectivamente. La capacidad productiva potencial se expandi de manera relativamente estable en los afios sesenta, con tasas de uso comparativamente altas en relacin con las notables brechas entre la frontera productiva y la utilizacin de ese potencial, que luego prevalecieron en los seten ta y ochen tao En efecto, la evolucin de la capacidad y su uso se torn mucho ms inestable en estos dos decenios (grfico 1.1). La escasa formacin de capital y lenta expansin de la frontera productiva estn asociados a la baja tasa de uso promedio de capacidad y a los desequilibrios macroeconmicos de esos afios. La brecha entre PIB efectivo y potencial resulta de la evolucin de la demanda agregada, de su relacin con la demanda efectiva (la que se localiza en recursos internos) y de la adecuacin entre las estructuras de la demanda y la oferta, tanto de productos como de factores. La inestabilidad del nivel de actividad econmica repercute negativamente en dos sentidos. Por una parte, la subutilizacin de capacidad tiende a reducir la rentabilidad (social y de mercado) del capital, disminuye los fondos disponibles para la inversin y deteriora la situacin financiera de las empresas. En el sentido macroeconmico, adems de desalentar la inversin, reduce su productividad efectiva. Por otra pane, deprime el empleo productivo y el nivel de ingresos sostenible en el futuro prximo. tres indicadores. La col. (1) muestra la brecha entre el PIS efectivo yel potencial; o lasa de sub-utilizacin del PIB potencial. La col. (2) es el coeficiente marginal producto potencial/capital (PPK) medido entre los peaks mencionados. La col. (3) presenta el coeficiente marginal producto cfcci ivol ca pi tal.

principales. Uno en que el PIS efectivo subestima la FP al trabajar con cifras anuales, con el peak cubriendo slo parte del ao (por ejemplo, en 1974, con una recesin inicindose en el tercer trimestre). El otro que sobreestima la FP por un exceso de importaciones, no financiable sostenidamente, que permiti un elevado valor agregado en su comercializacin (intensamente en 1981, en parte compensado por subutilizacin en la produccin de transabJes, deprimidos por un tipo de cambio demasiado apreciado; sobrecstirna moderadamente en 1997). 23 Aqu estamos asociando los aumentos de produccin a la formacin neta de capital fijo. Aparte de la inversin en capital humano, ha habido cambios en el uso de otros (actores, como tecnologa y recursos naturales (Marfn y Bosworth, 1994). El nmero de ocupados creci 1,9% por ao en los sesenta, 1,7% en 197481 (con una fuerza de trabajo que se elevaba 3%), y 3,9% en 1982-89. Por otra parte, aument la intensidad de uso de los recursos naturales. Hay numerosos trabajos empricos que controlan por cantidad de trabajo y por calidad de trabajo y capital. Vase Hofman (1999) Morand y Vergara (1997) y Coeymans (1999). Este ltimo autor avanza ms que otros autores en controlar por el ciclo. 24 Marfn (1992) obtiene, para 196088, tasas de variacin anual de la capacidad productiva similares a las obtenidas en esta seccin. La similitud de los resultados, en el lapso comn a ambos estudios, es determinada por la eleccin del mtodo de los peaks y la concordancia en la identificacin de stos. Dada la alta ciclicidad de la cconomla chilena, trabajos empricos que no controlan por el nivel de actividad pueden arrojar resultados notablemente sesgados sobre la productividad total de factores (PTF). Por ejemplo, Rolds (1997) da una variacin anual de -3,8% para 1981-85 y 0,9% para 1986-90, evidentemente distorsionada por la recesin de 1982. Cul estimacin refleja mejor la tendencia de la productividad y con cul proyectar? Dado que 198] y 1990 son aos con brecha de actividad pequea, el promedio del decenio se aproxima ms a la PTF real.

El cuadro 1.5 presenta

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FI'RE.NCH-DAVIS

DESARROLLO

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CHILeNO

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Productividad

Cuadro 1.5 bruta efectiva y potencial del capital, 1952-2003 (promedios de cada perodo) Coeficiente marginal producto potencial/capital (2) 0,26 0,36 0,13 0,29 0,40 0,46 0,28 0,33 Coeficiente marginal producto efectivo/capital (2)*[1-1)/100)] 0,25 0,35 0,12 0,27 0,35 0,47 0,25 0,32

Brecha (1) 1952-61 1962-71 1972-74 1975-81 1982-89 1990-98 1999-2003 1952-2003 4,2 2,0 4,3 9,6 11,9 0,0 9,3 5,4

En los aos sesenta, el exceso de proteccin y de trabas administrativas ampar ineficiencias, pero la mayor estabilidad macroeconmica contribuy a mejorar la eficiencia, a una menor destruccin de empresas, a la mayor concentracin de esfuerzos en crear empresas antes que en transferencias de activos existentes, y provey perfiles de demanda ms predecibles y precios relativos ms estables (estimulantes para la inversin productiva, dada su irreversibilidad). Asimismo, el desarrollo fue ms integrado, lo que oper en igual sentido al ofrecer ms oportunidades productivas a sectores ms amplios de la sociedad. Esta combinacin de elementos, no obstante las ineficiencias vigentes entonces, explica el mejor desempeo de la productividad respecto de los aos cincuenta y setenta, y la cercana a la productividad potencial de los ochenta. En cuanto a la productividad efectiva, considerando toda la trayectoria de buenos y malos afies en cada subperodo, en el cuadro I.5 se observa que la alta subutilizacin de la capacidad productiva en 1974-89 involucra que, en los dos subperodos correspondientes, la productividad efectiva se desvi fuertemente de la potencial. Los aos de gran subutilizacin de capacidad han estado asociados, por una paree, a ajustes recesivos deliberados o involuntarios, luego de expansiones con desequilibrios fiscales, monetarios o de balanza de pagos. Por otra, la subutilizacin tambin se intensific cuando las polticas estabilizadoras descansaron en slo uno o dos instrumentos de poltica de estabilizacin, en vez de operar con un multianclaje (Ffrench-Davis, 1999, cap. VI). Los aos de brechas mayores se ubican en 1954-56, 1959,1973,1975-79,1982-87, yen 1999-2003. En los noventa, una vez copada la capacidad ociosa en 1989, la frontera productiva comenz a moverse con vigor, a tasas anuales del 7%, en respuesta a los aumentos de la tasa de inversin que, como proporcin del PIB, creci 10 puntos porcentuales entre 1982-89 y 1990-98 (vase el cuadro X.4). Las condiciones de ~ran estabilidad interna predominantes durante casi toda la dcada. logl ndas mediante polricas preventivas, contracclicas, r um o 1.1 111',lIl.llIOII wlvct iva de los flujos de capitales de corto

Fuente: Sobre datos del grfico 1.1. (1) es la brecha entre el PIB efectivo y el potencial. (2) Est medido con la variacin del producto y de la inversin netos entre peaks ajustados.

Los antecedentes sugieren que el PPK fue relativamente similar en 1982-89 y 1962-71. Y mayor que en 1975-81. Cmo se concilia esto con la imagen de que en los dos decenios ms recientes la productividad habra sido muy superior, debido a la apertura externa y a la liberalizacin de mercados? La respuesta sera que las empresas sobrevivientes en los aos setenta y ochenta eran ms productivas pero que la tasa de mortalidad de empresas fue mayor, y lo que interesa medir es la productividad del total de recursos disponibles y no slo la del segmento ganador de la economa. La quiebra masiva de empresas implica una destruccin de capital (mucho de l habra sido productivo ante una demanda normal y precios correctos o bien alineados): la destruccin resultante de la liberacin abrupta de importaciones y del fuerte atraso cambiario fue muy elevada en los setenta (vase el cap. III); la situacin mejor en los ochenta en parte por el transcurso del tiempo y gracias a macroprecios mejor alineados (el tipo de cambio y la tasa de inters), pero estuvo restringida por el ajuste recesivo frente a la crisis de la deuda externa.

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plazo o voltiles, dieron el marco para el crculo virtuoso de una mayor tasa de utilizacin de la capacidad instalada, generando mayor inversin para su ampliacin, y un uso global ms eficiente de los recursos productivos, reflejado en un crecimiento importante en la productividad efectiva del trabajo y del capital.P El excepcional desempeo de los noventa, culmin en un punto de inflexin, con la crisis asitica. No obstante, la inflexin estuvo asociada, adems, a otros dos factores. Por una parte, uno estructural; el dinamismo exportador, de flujos de inversin extranjera directa e inversin interna tuvo un componente muy significativo de recursos naturales (como cobre y forestal) y servicios pblicos (como energfa y telecomunicaciones), con mega proyectos. Su rplica en el nuevo decenio, con esa intensidad, es muy improbable (Moguillansky, 1999). Por consiguiente, se requeriran ahora muchos proyectos de menos tamao yen sectores ms intensos en competitividad sistmica. Ello exige una labor ms activa y efectiva en completar mercados de capital de largo plazo, difusin y adaptacin de tecnologa, capacitacin laboral, y acceso a mercados externos de rubros no tradicionales, con participacin creciente de las PYMEs en todos ellos. Estos seran componentes imprescindibles de una agenda de crecimiento adecuada a la realidad nacional y consistente con el erecuurcnt o ton equidad. El o t r o Lic t o r se refiere al entorno macroeconmico imperante. Como veremos en el captulo X, las polticas aplicadas en la segunda mitad de la dcada perdieron coherencia y fuerza en el control de la vulnerabilidad de la economa chilena ante los shocks externos. Con la llegada de la crisis asitica, en un entorno macroeconmico propicio para ello, resurgi un clima de inestabilidad que, una vez ms, hizo reaparecer la brecha entre el PIB efectivo y potencial desde mediados de 1998. Esta brecha, como lo demostramos a travs del texto, ha sido el fac-

tor determinante de la cada abrupta de la tasa de inversin y su deprimido nivel en 1999-2003, con la consiguiente desarticulacin de alguna capacidad inversora. Doble desafo para retomar el rumbo. 3.

CONCLUSIONES

y DESAFoS

Las clasificaciones o agrupaciones suelen ser arbitrarlas. Pero si son coherentes, resultan tiles y orientadoras para el anlisis y la accin, Aqu siguen cuatro grupos de conclusiones o lecciones econmicas sobre los ltimos decenios recorridos por Chile. Luego planteamos desafos futuros agrupados en 10 puntos. a) Cuatro conclusiones En primer lugar, el desafio de compatibilizar el crecimiento con la equidad distributiva sigue ms vigente que nunca, sobre todo despus del deterioro ostensible en el nivel de vida de una amplia proporcin de la poblacin en los aos setenta y ochenta, y de los gobiernos democrticos que han respondido slo parcialmente a las expectativas generadas en los aos noventa. Est claro que esa compatibilizacin requiere de acuerdos polticos sustantivos entre los principales sectores sociales y polticos, que permitan concertar una secuencia temporal ms equitativa de la distribucin de los costos y beneficios del crecimiento econmico, con un progresivo mejoramiento de la distribucin de las oportunidades, de la productividad y el ingreso. En democracia se requiere que crecimiento y equidad avancen en forma paralela. En segundo lugar, existe una evidencia abrumadora en el sentido de que los equilibrios macroeconmicos tienen una importancia crucial para el xito de cualquier estrategia de desarrollo. Hay un componente que habitualmente no se incluye entre los equiJibrios macroeconmicos, pero que siempre debera ser protagonista; es la relacin entre la creacin de nueva capacidad productiva y los aumentos de produccin efectiva (o IIW de tap.ltid,HI). Como se ha expueSlO antes, en el rgimen de PIIIIIlIH'! hllho l"nfullcl!l\ desequilibrios enrre ambos indicadores;

25 Datos ajustados por calidad dan variaciones de la productividad total de rae tores de -0,4% en los setenta, -1,4% en los ochenta, y ],4 en 1991-95 (Rolds,
1997),

U'
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DESARROLLO

[CONMICO

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------------------------el pluralismo

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la brecha, aunque sin duda en una escala menor, aunque ya excesivamente prolongada, resurgi en 1998-2003 (grfico 1.1). El costo de perder esos equilibrios es siempre muy elevado. Aparte de que producen la reversin de los xitos iniciales que se puedan lograr en crecimiento y redistribucin (como sucedi, parcialmente, en 1999-2002), la experiencia muestra que tambin se producen prdidas polticas muy costosas para los gobiernos que caen en las tentaciones populistas. Estas pueden ser de izquierda (por ejemplo, gastos sociales no financiados) o derecha (por ejemplo, rebajas tributarias que impidan financiar la inversin en capital humano, esencial para la equidad; o aperturas financieras excesivas, que invitan desequilibrios macroeconmicos). Las formas de alcanzar equilibrios macroeconmicos pueden ser muy diversas (Cortzar, 1986; Ramos, 1991; Ffrench-Davis, 1999, cap. VI): pueden ser concentradoras o desconcentradoras; ms cclicas o ms estables. Depende, entre otros, del peso relativo que se le otorgue a distintas variables, de la composicin del gasto e ingreso pblico, de la institucionalidad financiera, y de iniciativas pblicas que contribuyan a la mayor capacidad y organizacin de los sectores de menores ingresos. El equilibrio macroeconmico ms significativo es el uso sostenible de la capacidad productiva. Una economa que trabaja sobre la frontera productiva, con macro precios correctos, es capaz de lograr mayor productividad, incentivar con ms vigor la formacin de capital y fortalecer la demanda por trabajo. Requerimos balances macroeconmicos sostenibles, y consistentes con los equilibrios macrosociales. En tercer lugar, en las dcadas de 1970 y 1980 se produjeron diversas modernizaciones en la organizacin econmica, que, sin duda, muchas de ellas constituyen logros permanentes y vlidos para futuras estrategias democrticas de desarrollo. Entre ellas pueden destacarse el significativo crecimiento y diversificacin de exportaciones; el ordenamiento del presupuesto fisca), yel desarrollo de una nueva generacin empresarial con caractersticas ms dinmicas y tecnolgicamente modernas que las tradicionales clases empresarias. Estas son herencias que apor taron significativamen te al buen desempeo de los noven ta; aun

que, cunta falta le hace a Chile gizacin del poder econmico.

y la desideo lo-

Finalmen te, los cambios estructurales adolecieron de variadas fallas que repercutieron severamente sobre el crecimiento potencial de la economa y el bienestar de la poblacin. En los aos noventa, se impulsaron importantes reformas a las reformas emprendidas en las dcadas previas, con el objetivo explci to de introducir ms pragmatismo en ellas. En panicular, se incorpor una gran preocupacin por disminuir la vulnerabilidad de la economa nacional frente a un entorno global izado y de creciente volatilidad, junto con avanzar en polticas que favorezcan una mayor equidad en la distribucin del ingreso y las oportunidades. Los resultados de este cambio de enfoque, a pesar de diversas contradicciones y retrocesos ms recientes, fueron notables. Durante casi toda la dcada se disfrut de una expansin vigorosa de la capacidad productiva sin precedentes en la historia de Chile, junto con conquistas muy valiosas en la lucha contra la pobreza. La brecha recesiva de 1999-2003, sin embargo, sac a relucir falencias e insuficiencias, la falta de mayores reformas a las reformas, y un retroceso en la calidad de la macroeconoma. La prolongacin del entorno recesivo ha contribuido a deteriorar la percepcin que la poblacin tiene del funcionamiento de la economa y cmo afecta su bienestar (vase PNUD, 2002, p. 276 Y sgtes.). En una perspectiva optimista, el lado positivo de esta prolongada brecha recesiva es que podra contribuir a que se reconozcan estos problemas, y as avanzar en su solucin. Con este libro queremos contribuir a la reflexin y al dilogo para la accin, para lograr efectivamente crecimiento con equidad, sostenibles.
b) Diez desafos

Cmo recuperar el crecimiento vigoroso y avanzar en la equidad? Primero hay que entender cmo se logra y cul es el verd adcro desafo como pas. El desarrollo se logra cuando es sostenihil- por plazos prolongados. Si medimos por decenios, contando I111('11 m y l1I,do, aos, slo en los noventa se alcanz un rcord - lit 1',<IH'I.IIII'1I1 di' 1,'p,H idad pr oduci iva de un 7%. En los sesenta,

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DJlVIS

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el PIB creci 4,4 % y en los setenta y ochenta promedi 2,9%. Recuperar lo excepcional no es fcil. Hemos agrupado algunas tareas prioritarias, para crecer con equidad, en los diez puntos que siguen: 1. Recuperar un entorno macroeconmico para el desarrollo sostenible, con tres rasgos a) que logre, como lo hizo entre 1991 y 1997, operar con una demanda efectiva cercana a la capacidad productiva; se siempre debe ser un objetivo clave de un buen equilibrio macroeconmico: evitar auges insostenibles y actuar con fuerza y coherencia en las situaciones recesivas. Si no, cmo pedirle a los empresarios que inviertan si se encuentran en medio de una recesin y consideran probable que los castigue la prxima crisis; b) mantener un tipo de cambio real competitivo y estable, lo que no resulta viable con los extremos de tasa roralmente libre o con la dolarizacin; e) conseguir que las tasas de inters flucten en rangos moderados. Estos tres objetivos requieren una poltica fiscal ms flexible, con una eficaz funcin anricclica, y acrecentar la capacidad de desalentar excesos en los flujos especulativos de capitales. El gran peligro es man tener una actitud "populista" al respecto, sin pesar los efectos negativos que provoca para toda la economa real un exceso de flujos -especulativos, de corto plazo o meramente financieros o para comprar lo que ya existe, sin crear nueva capacidad de produccin-; la falla principal, en el corazn de la recesin en 1999, fue el desequilibrio provocado por el exceso de ingresos de capitales financieros en 1996-97. El ambiente recesivo en 2000-03 se debe, en mucho, al escuchar en exceso las voces que vienen de los mercados financieros internacionales de corto plazo, cuyo entrenamiento y responsabilidad no es el desarrollo econmico de largo plazo de los pases emergentes sino slo hacer ganancias rpidas. Con ello se desaprovechan las slidas fortalezas que haba acumulado la economa chilena. 2. El dinamismo exportador es determinante de la capacidad para crecer. Muchas exportaciones intensas en recursos naturales tradicionales se destinan a mercados 'maduros' con escaso dinamismo; no podemos seguir haciendo siempre ms de lo

mismo: los mercados se saturan y los recursos se agotan o muestran productividades decrecientes. Evidentemente, sin perder lo que tenemos, debemos desarrollar nuevos rubros exportables. Ellos incluiran a) sobre la gran base de los recursos naturales tradicionales, avanzar fuertemente en adicionarles valor y tecnologa, y en el desarrollo de producciones de bienes y servicios, intermedios y de capital, relacionados con el proceso productivo de aquellos rubros tradicionales; b) recursos naturales no tradicionales y e) encontrar nichos en que se aproveche la capacidad de emprendimiento y experiencia acumulada por los empresarios y tcnicos nacionales en nuevas ventajas competitivas. Esto requiere un intenso esfuerzo nacional para completar los mercados de tecnologa, capacitacin laboral, y capital de largo plazo. 3. Los acuerdos firmados con Estados Unidos y la Unin Europea, con todas las diferencias marcadas entre ambos, presentan desafos importantes para expandir y diversificar las expor taci o nes.P Tratndose de exportaciones, un apoyo bsico proviene de los esfuerzos de integracin. Los accesos negociados a los mercados de Amrica Latina son vitales, aprovechando la vecindad (la geografa an cuenta mucho, como lo atestiguan los norteamericanos que venden la mitad de todas sus exportaciones a sus dos vecinos, o los europeos que lo hacen en 60%). El MERCOSUR y su conexin futura con la Comunidad Andina son esenciales para la diversificacin de las exportaciones con valor agregado: son mercados ms significativos para los rubros no tradicionales que los Estados Unidos y Europa. Es preciso enfrentar consrrucrivarnente los problemas que probablemente estarn surgiendo, entre ellos la inestabilidad macroeconmica en algunos de sus pases miembros. Un proceso de integracin comercial bien diseado es un ingrediente esencial para hacer globalizacin.

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ambos acuerdos.

Destacamos,

sin embargo,

,"v"IIIII ... , dll.(tI1II" beneficios y costos potenciales, y el balance depen.1,., . 10- 1,,, dl\''''''~ I"~I\"" d.' 1", .. 1., acuerdo y de cuan efrcazrnente avanzamos ,'" ,'1111'" ,1, '1'". 1111 .. 111 ,IIII,'II',H d.II"I-\I1

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4. El desarrollo siempre deja atrs a algunos sectores productivos. Ms vale prever que curar al enfermo ya grave; recordemos la costosa imprevisin de Chile con el carbn. Una macroeconoma para el desarrollo sostenible ayuda mucho para minimizar el nmero de perdedores en el progreso. Pero se necesitan polticas sectoriales y regionales pragmticas y con sentido de futuro; parte de la agricultura y de la minera requieren una mayor reflexin y accin oportuna. 5. No es posible crecer sin inversin fsica. En 1999-2003 cay, respecto de 1992-98, asociada a la crisis asitica y al rnanejo macroeconmico. La economa chilena necesita ms y no menos inversin productiva. En primer lugar, es preciso cuidarse de un peligroso sesgo, acentuado en los aos recientes, de carcter ren dstico; hay demasiadas energas y capacidades canalizadas a fusiones y transferencias de lo existente. Hay que refortalecer la iniciativa creadora; generar una mayor calidad macroeconmica y completar mercados de factores y de exportacin. Segundo, se precisa tener presente que, en todo el mundo, una proporcin abrumadora de la inversin es nacional; de cada 10 pesos que se invierten, slo uno es extranjero. El ahorro y la inversin nacionales son lo determinante. Es imprescindible disear mecanismos para que el ahorro de largo plazo de Chile como es el de las AFP- cruce, con las garantas adecuadas, hacia las empresas nacionales, en especial las PYMEs. Se necesita tambin promover el financiamiento para la innovacin productiva. La tendencia, predominante en Chile, de empujar el ahorro de las AFP hacia el exterior es, lamentablemente, inconsistente con el objetivo de elevar el ahorro nacional para aumentar la formacin de capital. Sin duda, el ahorro no sobra, sino que falta para financiar una mayor inversin productiva en Chile. Es prioritario mejorar los canales de transmisin de estos fondos de largo plazo hacia el financiamiento de la inversin productiva. Naturalmente, con los resguardos y garantas necesarios para proteger los ahorros de los trabajadores. En cuanto a las tasas de rentabilidad promedio, es indudable que son mayores en Chile que en las economas desarrolladas.

6. La inversin en capital humano es un ingrediente clave para el crecimiento con equidad. La reforma educacional es un gran paso adelante. Pero estamos al comienzo; hay que darle la prioridad que merece, y siempre tener muy presente que la educacin se hace con los profesores; hay que reconstruir confianzas y reconocimiento social a su alta funcin. Sin embargo, los frutos de la educacin operan a largo plazo; la gran mayora de la fuerza de trabajo del prximo decenio corresponder a chilenos que ya salieron de la educacin formal. Enfrentamos as un gran desafo de mejorar su entrenamiento. Por lo tanto, se requiere un enorme esfuerzo nacional, con gran eficacia y continuidad, con un horizonte extenso (que mire al bicentenario y ms all), de capacitacin laboral para mejorar la calidad y la flexibilidad de la oferta de trabajo; el empresariado de las PYMEs tambin debiera mejorar su acceso a fuentes de capacitacin (CEPAL, 1998, cap. VIII). Sobre la base existente, se requiere un Programa Nacional de Capacitacin para el Trabajo al cual se sientan incorporados los diferentes actores sociales. 7. El tema del medio ambiente lleg a quedarse como protagonista significativo de cualquier proceso de modernizacin. Chile requiere recuperarse de su atraso en abordar el rema, y en integrarlo en el disefio de las polfticas pblicas. Se necesita un enfoque muy pragmtico y participativo, para conciliar el desarrollo productivo hoy, con la prevencin y sustentabilidad en el tiempo y con el bienestar de la gente. 8. La distribucin del ingreso es muy desigual. Entre otros, Chile debe acentuar los esfuerzos en mejorar la calidad y alcance del gasto social, llegar con eficiencia a la pobreza dura, eliminar la posibilidad de que un joven inteligente no tenga buena educacin porque es hijo de pobre; reforzar el combate a la evasin tributaria y a las filtraciones regresivas que subsisten en el sistema, provee financiamiento y contribuye a la equidad. Cabe reiterar en este punto, la importancia de la coherencia global de las po lt icas y comprensin de sus interrelaciones. La calidad de las po lt icas macroeconmicas tiene fuertes implicancias sobre l.. pollll'l . y l.. divu ihurin , por su impacto recesivo sobre la
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9. Reforma del Estado, que pasa principalmente por profesionalizar la administracin pblica, perfeccionar los indicadores de productividad y de buen servicio pblico y transparencia, haciendo espacio para la participacin ciudadana en la identificacin de prioridades y deficiencias (en educacin, salud, obras pblicas, capacitacin laboral, etc.) progresivamente, en paralelo con mejoras perceptibles en la calidad del servicio pblico, elevar las remuneraciones a niveles consistentes con trabajos equivalentes en el sector privado. 10. Repensar en Chile, con la perspectiva de los desafos para el bicentenario, el 2010. La calidad e intensidad de la reflexin sobre Chile se han debilitado, paradojalmente, junto con el retorno a la democracia; se ha tornado demasiado cortoplacista y concentrada en lo que "financia el mercado". Se confa mucho en 10 que en otras naciones se ha reflexionado; incluso algunos plantean que otro pas o mercados externos nos hagan la po ltica econmica (por ejemplo, va la apertura indiscriminada de la cuenta de capitales), sin considerar cun importantes son las especificidades de cada nacin o regin; se ha mitificado la globalizacin como algo inmutable. Sin embargo, la globalizacin es heterognea, incompleta y desbalanceada hacia algunas dimensiones de la vida societal. Chile tiene que repensar urgentemente cmo hace su globalizacin para avanzar mejor hacia un crecimiento sostenido con equidad y entonces actuar consecuenrcrnerue.

ANEXO LA
ESTIMACIN DE FUNCIN DE PRODUCCIN CON CAPITAL y TRABAJO

La estimacin del PIB potencial de la seccin 2 se basa (i) en que el nico factor productivo exgeno en la funcin de produccin es el capi tal, y (ii) en la seleccin ex-ante de los peaks, cuando se estima que el PIB est en la funcin de produccin y no "bajo" ella. Ambos supuestos son razonables pues, por una paree, en pases como Chile el capital es el factor escaso y, por 10 tanto, se transforma en el elemento limirante de la frontera productiva; tanto, el empleo efectivo como la absorcin de tecnologa tienen una asociacin positiva con una inversin vigorosa. Por otra parte, los peaks fueron seleccionados mediante la revisin de diversos indicadores que permiten tener un buen grado de certeza sobre la cercana entre el PIB efectivo y potencial en ellos. No obstante, vale la pena preguntarse cunto cambian las estimaciones al relajar ambos supuestos, incluyendo el factor trabajo y estimando economtricamente una funcin de produccin. La estimacin de una funcin de produccin no es un tema trivial. Por definicin la funcin de produccin representa una relacin tcnica eficiente entre el nivel de producto y los factores productivos necesarios para producirlo. Por 10 tanto, aquellos puntos de poca utilizacin de los insumas productivos, es decir, de capacidad ociosa o ineficiencia productiva, no estn en la funcin de produccin. Para abordar cst rrna 1.1 [uncin
\

empricamente de produccin

esta relacin, normalmente se usando como variable depen-

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FFRENCH-DAV1S

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ECONMICO

CIIlLENO

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diente el PIB efectivo y como regresores los factores efectivamente utilizados. El PIB potencial se obtiene, luego, al aplicar los parmetros obtenidos a los factores en su nivel de pleno ernpleo ', El problema es que es muy difcil obtener el nivel de uso efectivo del factor capital y, por otro lado, es difcil establecer cul es el uso pleno del factor trabajo. Una aproximacin alternativa, ms simple e intuitiva, es la estimacin de la funcin de produccin con una muestra de observaciones corregida, que excluya los puntos con evidentes ineficiencias (dado que sabemos que los puntos donde el PIB efectivo es inferior al PIB potencial no estn en la funcin de produccin). Para ello, en primer lugar, se estima la siguiente ecuacin en logaritmos, mediante mnimos cuadrados ordinanos:

potencial. El grfico LA.1 compara la brecha resultan te con la obtenida en la seccin 2. Es clara la similitud a pesar de las diferencias de los supuestos y al hecho que la funcin de produccin calcula el PIB potencial con parmetros fijos, a diferencia del mtodo ICOR, que permite ajustar por cambios en productividad.

Grfico

1.A.l

(LA.1) In(0 )

donde Yes el producto, K es el stock de capital, FT es la fuerza de trabajo, u es el trmino del error y t es el tiempo", Luego, es necesario formar una muestra corregida que no contenga las observaciones de aos con ineficiencias ms significativas. Para aproximarnos a ello excluimos las observaciones en que el trmino del error es negativo, es decir, donde uO. Los aos excluidos son 1975-78, 1982-88 y 1999-2002. Este resultado es consisten te con los an tecedentes de otros estudios empricos como Coeymans (1999) y Marfn (1992), entre otros. Con las observaciones restan tes, se reestim (LA.1) y se utilizaron los parmetros obtenidos ms los valores efectivos de K y FT (en logaritmos) para proyectar la variable dependien te a travs de toda la muestra, obteniendo as la estimacin del PIB

Fuente! Clculos del auor. La brecha ICOR (lecrerneraal

capital uutput ratio) es ta obtendll en la seccin 2 y grfico 1.1. es la obtenida segn

La brecha de la [uncin &: produccin

se detalla

en este

IlOCJCO.

1 Contreras y Carca (2002); Marcel et al (2001); Rolds zan este enfoque para el caso chileno. 2 Se utiliz la serie de stock de capital construida lo que restringi la muestra a 1960-2002.

(1997), entre otros, utilide Hacienda,

por el Ministerio

SEGUNDA PARTE
EL EXPERIMENTO NEOLIBERAL EN CHILE: 1973-82

CAPTULO 11
EL EXPERIMENTO UNA SNTESIS NEOLIBERAL: CRTICA'"

Durante la dcada del setenta, en el Cono Sur de Amrica Latina se estrenaron modelos econmicos que se ubican en el extremo neoliberal de! espectro de opciones de estrategias a las cuales los pases en desarrollo podan recurrir entonces. El ejemplo de mayor ortodoxia neoliberal lo ofrece el modelo impuesto en Chile en e! perodo que se inicia en 1973 y concluye en 19821 Por cuatro razones el experimenro realizado en Chile reviste gran significacin. Primero, Chile se caracteriz por su larga tradicin democrtica, y el amplio pluralismo prevaleciente en sus instituciones yen e! comportamiento de sus ciudadanos. En septiembre de 1973, se estableci un rgimen dictatorial a cuyo amparo se desarroll el modelo neoliberal. Bajo ese rgimen, la autoridad econmica dispuso de una autonoma excepcional para disear, poner en prctica y ajustar su accin. Segundo, se trata del principal caso de aplicacin moderna de ortodoxia monetaria, por su pureza, profundidad y extensin de su cobertura. Tercero, su prolongada vigencia (1973-82) ofrece un terreno amplio para la evaluacin de sus efectos. Cuarto, el caso fue profusamente publicitado como un xito, con el apoyo de personeros de cierros

en Coleccin Estudios CJEPLAN 9, diciembre de 1982; y en World vol. 11, ~o.11, noviembre de 1983. Agradezco los comentarios de Eduardo Carca, Ricardo Lagos, [oseph Ramos, Jaime Ruiz-Tagle, Roberto Zahler y de investigadores de el EPLAN, en particular de Jos Pablo Arellano, Ren Cortzar, Alejandro Foxley y Patricio Meller. Publicado

Deoeopment,

1 El modelo se ha denominado tambin ortodoxo O monetarista global. El oficialismo tambin lo titul economa social de mercado. Esta denominacin la identific errneamente con experiencias como la de la Repblica Federal 1\.1'l1\ill1.l, 1,1t-. ((11(' otorgan 1111 papel protagnico rI los aspectos sociales y a su ,o'lIpl{III('lll.lri(ln ('011 1,1 dillH'llSilI cconmlcn: SOIl humanistas a diferencia
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EL EXPEIIIMENro

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medios financieros, algunas instituciones internacionales, y crculos que parecan priorizar la libertad econmica a cualquier precio, por sobre otras dimensiones de la actividad humana. El experimento, con frecuencia, fue expuesto por esos medios como el camino que debieran seguir otros pases en desarrollo. Por lo tanto, conocer las verdaderas caractersticas del modelo y los resultados que provoc, reviste una significacin que trasciende el caso particular de Chile. En este captulo nos concentraremos en la dimensin econmica, examinando los rasgos ms caractersticos del modelo (seccin 1). Luego se analizan las polticas aplicadas en tres reas estratgicas para el modelo, como son el programa antiinflacionario, la reforma del sector financiero y la apertura al exterior (seccin 2). En seguida se exponen los principales resultados registrados en lo que respecta a la produccin nacional, a la distribucin del ingreso y patrimonio, ya la conexin con el futuro que involucran los resultados obtenidos, en particular por las consecuencias que se observan en el proceso de ahorro-inversin (seccin 3). El captulo termina con un breve recuento de lecciones, que se derivan de este experimento neoliberal. I.m resultados de nucst t a evaluacin muestran la incapacid.ul 11"(' cxlrihc el ucolihc: alismo en tres reas estratgicas que le llIPld(" [uu, iOll:1IlJit..,'ZIlIClltC1.:11 las economas en desarrollo. Pri"1( 1 n, 1., ht'(l'logellcld"d de lns estructuras productivas, los proble111.1\ \l'L'IOII,lk~ y rcgionalc~ y las persistentes segmentaciones de los mercados constituyen obstculos insalvables para la eficacia de polticas cconmicas globales por s solas; un segmento creciente, pero minoritario, de elevada productividad, coexisti con numerosas quiebras, deterioro de ingresos y calidad del empleo de la mayora de la economa. Segundo, la desigualdad inicial imperante entre los agentes econmicos, que son lanzados indiscriminadamente a competir entre s, conduce a que la liberalizacin y privatizacin generalizada, y la "neutralidad" impuesta a las polticas, acente la concentracin del poder econmico. Tercero, la presencia de tendencias desestabilizadoras y asimtricas en los procesos de ajuste, en el contexto macroeconmico creado por el rnonetarisrno-ortodoxo, han hecho que stos resulten notablemente procclicos, co s

tosos en lo social y en lo econmico, El marco macroeconmico resultante tendi a privilegiar en la prctica las fuerzas especulativas en desmedro de la formacin de capital y del desarrollo productivo. 1. RASGOS

CENTRALES

DEL MODELO

En Amrica Latina se han registrado muchos intentos de establecer polticas econmicas que conceden al mercado un papel mayor que el que haban tenido precedenrernente '. Ello, sin embargo, puede involucrar intensidades muy diversas del mbito de accin del mercado, del papel del Estado, de formas de propiedad de los medios de produccin y de participacin de las distintas fuerzas sociales en las decisiones centrales y en la distribucin de los frutos del desarrollo. Es indiscutible que en 1973 prevalecan en Chile sustanciales desequilibrios macroeconmicos que era indispensable corregir. Asimismo, la economa estaba sobreintervenida, con excesivos controles microeconmicos sobre empresas privadas y pblicas. Ilustrativas al respecto resultan las autocrticas planteadas a travs de 1972-73 por diversos personeros de la Unidad Popular, la coalicin gobernante con el Presidente Allende (Bitar, 1979, cap. V). La magnitud de los desequilibrios y la inorganicidad del intervencionismo pblico facilit que el enfoque neoliberal se abriese camino despus de septiembre de 1973. As, en Chile, a diferencia de otras experiencias autoritarias en Amrica Latina, se impuso una versin extrema del monetarismo (vase Foxley, 1982, cap. 2). El.modelo bajo estudio constituy un caso extremo por la amplitud del papel asignado al mercado, por la privatizacin profuda- d~ los medios de produccin y por el cambio impuesto sobre la organizacin social del pas. Diversos canales de particip;~in y desarrollo social, surgidos en el continuo proceso de democratizacin registrado en Chile en los decenios preceden2 d,' ( hrlc en 1952-70 se examinan en Ffrench-Davis (1973). 1.1.. ''''Ilr",a~ posteriores en Amrica Latina se desarrolla

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tes, fueron suprimidos, controlados o desarticulados despus de 1973. Con la aplicacin de! modelo se registraron cambios sustanciales en el papel desempeado por e! sector pblico en la actividad econmica. Se postul su retiro generalizado, paulatino o abrupto, de! amplio campo que cubra. Ello abarc la propiedad pblica", el papel en el desarrollo y la orientacin de las polticas econmicas indirectas, respecto de las cuales se plante que deban ser absolutamente "neutrales'", La concepcin de Estado subsidiario se aplic con una delimitacin notablemente estrecha y presupuestando que el mercado podra asumir numerosas funciones que de hecho no pudo cumplir sa tisfac to riamen te. Para llevar adelante las transformaciones estructurales de la accin pblica no se esper a tener resueltos los graves desequilibrios y distorsiones coyunturales que enfrentaba la economa chilena. Se juzg, entonces, que una demora en iniciarlas podra involucrar perder la oportunidad propicia que ofreca el marco poltico autoritario yel ambiente antiintervcncionista prevaleciente en ese momento entre extensos sectores sociales traumatizados, entre otros, por los graves problemas de abastecimiento y burocratismo en el perodo previo al golpe. Por otra parte, los partidarios de! modelo sustentaban que e! subdesarrollo vigente habra sido resultado de polticas estatizan tes e intervencionistas aplicadas tanto en el rgimen del Presidente Allende como en los cuarenta aos precedentes, cruzando por gobiernos que cubrieron todo e! espectro poltico nacional",
3 No obstante la intensidad de la privatizacin en 1982, la propiedad pblica an era ms importante en Chile que en varios pases latinoamericanos. ~ norma, sin embargo, fue la pasividad que se le imprimi a las empresas _pOlCas. Elcaso de la amprasa estatal del cobre, que se expone ms adelante, es HiiStrativo al respecto. 4 Los perfiles ms extremos del modelo no se observaron en su totalidad al inicio. El equipo econmico fue conformndose y consolidando su hegemona entre 1973 y ] 975, e imponiendo paralelamente su ortodoxia. 5 Vanse al respecto citas de diversos personeros en Moulin y Vergara (1979). oficiales en DIPRES (1978) y
\

Las principales trans_furm-fioo_es_c!::.onmkasse localizaron en los campos fiscal, financiero, labral,_!e!aciones econmicas con el exterior, y _pro~iedad_pblica de los medios de produc~ ms ade!a!!_t_s: ~ realiz tam~in una profunda reforma erevision~1. En todas estas reas, el campo de accin econmica de! sector pblico se restringi de manera persistente a travs del perodo bajo estudio (Vergara, 1981). La poltica fiscal comprendi una reforma tributaria y una reestruct"'"fa"cin y reduccin de la mayor parte del gasto publico. La reforma tributaria incluy la eliminacin del impuesto al patrimonio y a las ganancias de capital y la reduccin del gravamcn a la renta de las empresas. En cambio, se complet el establecimiento de! impuesto al valor agregado, y se suprimieron en gene- ~ rallas franquicias vigentes para bienes de consumo bsico. La lnea de los cambios era reducir la carga tributaria, concentrndola en impuestos de carcter "neutro", pues cualquier diferenciacin era considerada distorsionadora de la asignacin de recursos (DIPRES, 1978). E.).._gitto_Q_blic_Q_r.egistrado~ como proporcin d_elProducto Interno Bruto (PIB),__e redujo ms de un cuarto rc_specto de los ni~eles que haba alcanzado hacia fines de los aos sesenta", fuego de pasar por niveles de gastos y dficit anormalmente altos en 1972-73. La inversin gubernamental decreci en forma espectacular, disminuyendo en ms de la mitad como porcentaje del PIB entre 1970 y 1979. Tambin se redujo el gasto pblico en los sectores productivos, en actividades de apoyo al sector privado, de aporles a empresas pblicas y de obras de infraestructura. El gasto social -principalmente en educacin, salud, seguridad social

I~

6 Haba graves problemas de comparabilidad de las cifras sobre gasto pblico. La cifra oficial de gasto social lo sobrestimaba, en comparacin con 1970, debido a sesgos de la definicin usada y a un deflactor errneo. Cifras homogeneizadas y un anlisis para el perodo 1969-79 se presentan en Marshall (1981). Las cifras de este captulo provienen de ese trabajo. Un cx ha ust iv o vxt ud iu sobre el impacto distributivo de los ingresos y gastos I'tlllli('o" 110111.1 (1t"'H d(' los aos sesenta se desarrolla en Foxley, Aninat y
AII'II.ltlo (1'IIlO)

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FrRENcH-DAvls

EL

EXPER1MENTO

NfOLIRF.RAI.:

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y vivienda- aument su participacin en el gasto pblico. Ello fue proclamado, en forma reiterada, como un indicador del carcter social del modelo. No obstante, lo efectivo es que el gasto real por habitante se redujo y tambin disminuy como proporcin del PIB. Como se demuestra ms adelante, la mencionada baja del gasto social pblico por habitante se registr en un contexto de notable aumento del desempleo y de deterioro de los ingresos reales de los sectores medios y bajos. En consecuencia, el marco socioeconmico requera, por el contrario, un incremento compensador del gasto. En el mbito financiero, la mayora de los bancos estatizados en el rgimen anterior se privatizaron en 1975. Las rasas de inters se liberaron totalmente, se eliminaron regulaciones respecto de los plazos de operacin y del destino de los crditos, y se autoriz el establecimiento de nuevas entidades financieras sujetas a escasas limi raciones. Por ltimo, se redujeron gradualmente las restricciones sobre los movimientos de capitales con el exterior. En lo que se refiere al c~ercio internacional, se eliminaron prcticamente la totalidad de las restricciones distintas a las arancelarias, y los aranceles se redujeron rpidamente desde los altos niveles imperantes en 1973 (una tasa media simple de 94%) hasta un arancel uniforme de 10% para todo tipo de bienes, vigente desde 1979. Asimismo, en virtud del proceso de liberalizacin del intercambio, se suprimieron los mecanismos, tales como las bandas de precios, dirigidos a atenuar la transmisin de la inestabilidad externa hacia la economa nacional. Con el objetivo de abrirse indiscriminadamente frente al exterior, Chi\ le se retir en 1976 del Pacto Andino. ,) En cuanto a la privatizacin de 19s medios de produccin, I el proceso no se limit a traspasar empresas tomadas, requisadas o expropiadas durante el rgimen del Presidente Allende. Se extendi, adems, a empresas creadas en los sucesivos gobiernos que rigieron los destinos de Chile a partir de la creacin de la Corporacin de Fomento (CORFO) en 1939. En 1970 la CORFO controlaba la propiedad de 46 empresas, nmero que se elev a

cerca de 300 en 19737 En 1980 permanecan en poder de esa institucin slo 24 empresas, la mitad de las cuales estaba en proceso de licitacin. Adems haba alrededor de una decena de empresas pblicas que dependan de otras reparticiones gubernamentales. Entre ellas se contaban la Corporacin del Cobre (CODELCO) y la Empresa Nacional de Petrleo (ENAP). en una parte importante, en perodos de recesin y tasas de inters muy elevadas en el m~adQ interno. A consecuencia de ello, escasos grupos tuvieron la posibilidad de acceder a su compra. Este hecho constituy una de las causas de la aguda concentracin de la propiedad registrada en esos aos", En ese proceso fue notoria la escasa participacin directa de empresas transnacionales, en contraste con las expectativas oficiales de un vigoroso flujo de inversin extranjera directa. Sin embargo, un masivo incremento de crditos externos provey una fraccin sustancial del financiamiento requerido por grupos econmicos nacionales para adquirir las empresas que se privatizaban. En el sector agrcola, la transferencia de propiedad tuvo un significado dramtico. La reforma agraria desarrollada durante los gobiernos de los presiden tes Frei y Allende tuvo un final abrupto. Despus de 1973, alrededor de 30% de las tierras que haban sido expropiadas fue devuelto a sus anteriores propietarios, y entre un quinto y un tercio se remat entre no campesinos. Apenas un tercio de la superficie fue asignada a campesinos. Dada la disminucin en una de las funciones que ejerca con anterioridad el Estado, consisten te en el apoyo crediticio y tcnico a campesinos y cooperativas, stos fueron una de las vctimas de la reestructuracin del gasto publico; se estima que ya en 1979 cerca de la mitad de los campesinos asignados se habian visto obli-

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7 No incluye las empresas intervenidas; stas eran alrededor de 220 en 1973. Vase Vergara (1981). Bitar (1979, cap. X) examina el programa de constitucin del Are a de rropiedad Social, las desviaciones que experiment y los rrobl(,Ill.I~ r)llt' po.,lo involucr.

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1,1 S(' efectu a precios inferiores a los valores I).,h~t' (1979); Foxley (1982); Marcel (1989).

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RICARDO

Fnl.wcl/-DAVIS

EL EXPERIMENTO

NEOUBEIVtL:

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gados a vender o dar en arrendamiento sus predios". Paralelamente, hubo una expulsin masiva de campesinos de los predios en que residan antes y durante la Reforma Agraria. La jibarizacin del aporre estatal en la vida econmica se extendi a otras reas tambin. En forma muy sucinta, y lejos de ser exhaustivo, se pueden mencionar la red de infraestructura agrcola (tales como frigorficos, centrales proveedoras de semillas e insumos, poderes compradores, asistencia tcnica a medianos y pequeos agricultores) y la red de infraestructura minera (plantas de procesamiento de minerales). En 1980 se dio otro paso trascendental, con la Q.rivatizacin del sistema previsional. El rgimen de pensiones, financiado hasta entonces mediante un sistema d~ reparto, fue reemplazado por uno de ca_e.italizacinin.d.iYi.dual en financieras previsionales privadas creadas por el nuevo sistema!". Las pensiones vigentes y las de los trabajadores que les faltaban menos de cinco aos para jubilar siguieron siendo de responsabilidad del sector publico. El resto de los trabajadores pudieron optar entre permanecer en el sistema antiguo o trasladarse a una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP). Por el mero hecho de trasladarse, el Gobierno estableci (yen la prctica financi) un alza automtica del salario lquido de 11 %. La eleccin entre las distintas AFP la debiera efectuar el trabajador evaluando la rentabilidad que estima que le ofrece cada una durante el tiempo que media hasta su jubilacin. La rentabilidad es funcin de las comisiones que libremente puede definir y modificar de hecho peridicamente cada AFP y la utilidad o inters que sta obtenga de sus inversiones de los fondos previsionales.
9 Un factor financiero que contribuy a forzar la venta o arriendo por parte de los campesinos asignados fue el alto costo del crdito en el mercado interno de capitales y la ausencia de relaciones previas de los campesinos con la banca comercial. Parece haberse supuesto que competiran en condiciones de igualdad con l resto de los usuarios. Respecto de la situacin agr co la y campesina vase Crispi (1982); Foxley (1982); Ortega (1987). 10 Las caractertsticas que posea el sistema de reparto, las nuevas disposiciones y un examen comparativo con otras opciones se desarrollan en Arellano (19115) y Uthoff (20tJl).

Hay una acrividad de la mayor significacin que se salv de la privatizacin a ultranza, que es la gran minera del cobre. CODELCO soport fuertes embates del equipo econmico, pero logr sorteados con xito. No obstante, sufri restricciones presupuestarias impuestas por el Ministerio de Hacienda, a pesar de las sustanciales utilidades que ha aportado al Fisco. Slo pudo efectuar inversiones que le posibilitaron mantener el nivel de produccin alcanzado en 1977. Dentro de las contradicciones a que condujo el dogma privatizador, el Gobierno privilegi, infructuosamente, el desarrollo de otros yacimientos de cobre por parte de empresas extranjeras, Paradjicamente, estos yacimientos, a pesar de ser ricos en el contexto mundial, lo eran menos que los que explotaba CODELCO, la que se vio sistemticamente frenada en su expansin 11. Ilustrativo de la fuerza del anriestatismo fue que en medio de la profunda crisis de 1982 se persisti en la venta de empresas pblicas. El Gobierno constituy una Comisin de I Venta de Ac~vos como paree del 'programa de reactivacin'. Paralelo a las reformas en el terreno ms propiamente econmico, se impusieron cambios tambin estructurales en la organizacin social. Ellos se insertaban, en el discurso oficial econmico, dentro de la lnea de crear "una sociedad competitiva de hombres libres". Ello involucr cambios del sistema universitario, de la org;;izacin y dependencia de escuelas bsicas, de las prestaciones de salud, de los colegios profesionales, de las organizaciones estudiantiles y sindicales'j. Lo ltimo, sin duda, fue instrumental para imponer la poltica salarial que involucr que los salarios reales en 1981 fuesen inferiores, en promedio, a los niveles alcanzados en 1970 y 1971.

11 Vase Vignolo (1982). La principal inversin extranjera, realizada por la Exxon, mediante la compra de un yacimiento en explotacin, se examina en Ticoni y Barda (1978), Vase tambin Bande y Ffrench-Davis (1989).

12 Vl',ISI' Hrumu-r (191\1). ( arnppro y Valenzuela (1981); MouJin y Vergara (1980); VI" g'I! ,1 (1 '1"I) y ti 1\'1""1'" ,1rt ir 11los en Revista Mensaje, en particular, Ruiz1.11:1.. (1"7", 1'I/lIt, 'IIII) Y 1,111,11111 (191\0)

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2. EL
NEOLIBERALISMO

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EN TRES REAS ESTRATGICAS

; Uno de [os rasgos distintivos del neoliberalismo es su globalismo; su desconocimiento de los problemas de carcter sectorial, de la heterogeneidad de las estructuras productivas y del acceso al poder de diferentes sectores, de la significacin de las segmentaciones de los mercados, y de la dificultad para trasmitir informacin hacia los agentes econmicos de manera que stos contribuyan a la concrecin de los objetivos de las reformas. En fin, subestima la presencia frecuente de procesos de ajuste desestabilizadores y de rezagos IY sobreajustes (overshooring). La existencia de estos elementos constituyen obstculos insalvables para que polticas econmicas globales ~<neutras})o indirectas resulten, por s solas, eficaces en las naciones en desarrollo o en proceso de transformacin. En esta seccin se examinan tres expresiones de polticas neutras, a las cuales e! gobierno les asign un pape! estelar. y de hecho lo tuvieron, pero con resultados distintos a los previstos. Primero se examinan la poltica antiinflacionaria y e! monetarisrno extremo de economa cerrada, que se aplic hasta 1976, y luego el monetarisrno extremo de economa abierta, que se implant entre 1979 y 1982. En seguida se analiza la reforma financiera iniciada en 1975. Por ltimo, se estudia sucintamente el proceso de apertura al exterior, comercial y financiera. a) La poltica anfii nflacionari a"
I 1

PIB, fuertemente influenciado por el control de precios a que estaban sometidas las ventas de bienes y servicios de las empresas p bl icas (Larran, 1991). El control de precios, que se extenda a amplias reas del sector privado, involucraba una fuerte represin de las presiones inflacionarias y un extenso mercado negro (Bitar, 1979). Pocos das despus del golpe se efectu una liberalizacin de la mayora de los precios controlados, en un marco que por cierto era de gran incertidumbre. La consecuencia, que era previsible, fue un espectacular incremento de la inflacin, la que se elev a 88% en el mes de octubre, alcanzando 590% en el curso del primer ao de aplicacin del modelo. Es indudable que hubo un sobreajuste de los precios de mercado, que excedi con creces las presiones inflacionarias reprimidas anteriormente. A medida que la situacin fiscal iba siendo controlada, la poltica monetaria pudo tornarse efectivamente restrictiva en el curso de 1974. La hip-. tesis oficial era que los nuevos fijadores de precios -los empresarios privadosdeberan tomar en consideracin el comporta-I miento de la oferta monetaria para los efectos de definir el nivel] de los precios de sus productos. Se sostena que por propia conveniencia restringiran sus alzas de precios para poder mantener sus ventas en el mercado. y ello lo haran prestamente, a medida que observaran la reduccin del ritmo de expansin de la oferta monetaria. El hecho concreto es que la informacin sobre oferta de dinero estaba disponible al pblico con algunos meses de atraso, y con diversos indicadores contradictorios, y que los precios, dada la elevada inflacin, se reajustaban con frecuencia, incluso ms de una vez al mes. En esas circunstancias, el principal punt~4.e referencia para-cada ag~~~ econmico result ser el comportamiento del conjunto..de los empresarios, medida a travs de la v~ci_n..dd_jtl<lice oficial de precios al consumidor. Esto era dado a conocer en los primeros das de cada mes respecto del pcrfod o precedente. La consecuencia _fue 9.!l~ tasas de Inflacin SIIjH'1 JOI {., .I( '}'tI anual persistieron hasta avanzado el tercer .1110 dI VIJ\I lit 1.1 dl'( modelo, a pesar de la restriccin monetaria

1:

El control de la cantidad de dinero constituy, hasta 1976, el instrumento de la poltica monetaria en que descans la accin antiinflacionaria. En los doce meses precedentes a septiembre de 1973 la inflacin haba alcanzado a 400% anual, y en los meses de mayo a agosto de ese ao promedi 19% mensual (un 700% anualizado) 14. El dficit fiscal era del orden de 12% del

13 El tema se examina con mayor profundidad 1986); Foxley (1982).

en Corbo (1985); Ramos (1975;

14 Todas las cifras de inflacin usadas aqu se refieren al ndice de precios al consumidor corregido en Cortzar y Marshall (1980). El ndice oficial subestim en forma significativa el alza efectiva de los precios, principalmente en 1973 y en 1976-78.

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92 y un presupuesto me brecha entre 1975-76).

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FFlltNCII

DA VIS

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PIB potencial

fiscal ya equilibrado en 1975. y de una enory efectivo (20% en el bienio

La restriccin monetaria, antes que influir sobre los precios, oper con mayor fuerza sobre el nivel de actividad econmica: durante 1975 la produccin industrial cay 28%, el PIB decreci 17%15 y el desempleo abierto (con PEM incluido) se empin a 20%16. El "precio" que s se ajust velozmente hacia abajo fue el de los salarios: hacia 1975 haban perdido cerca de 40% de su poder adquisitivo, en respuesta a la modificacin de las normas de reajuste legal y uso de un PC subestimado y a la represin drstica de la actividad sindical. La receta monetarista para controlar la inflacin no funcion de la manera prevista por los propugnadores del modelo. En cambio, s multiplic los efectos propios de la recesin internacional e involucr un notable costo, tanto social como en trminos de actividad econmica (vanse Foxley, 1982; Ramos, 1986). Recin a mediados de1976_el equipo econmico reconoci implcitamente que el control monetario resultaba incapaz por s solo de frenar la inflacin. Entonces se incorpor una segunda variable a la poltica antiinflacionaria, consistente en la regulacin del tipo de cambio condicionada a ese objetivo. As se inici un largo proceso en que se utiliz el tipo de cambio para desacelerar la inflacin: reduciendo el costo de los bienes irnporrados y procurando influenciar las expectativas de inflacin. En junio de 1976 y en marzo de 1977 se efectuaron revaluaciones

cambiarias que fueron acompafiadas de una sistemtica campafia de los medios de comunicacin 17.La medida surti un efecto apreciable, pues rpidamente la inflacin se redujo a menos de 100% anual luego de la primera revaluacin, y por debajo de 60% con la segunda 18.Fue un tardo aprendizaje, con UD ingente costo social y productivo para Chile, de que la inflacin no estaba siendo generada por un exceso de demanda y de expansin monetaria. El tardo aprendizaje fue, tambin, incompleto, pues se recurri a un solo instrumento adicional de regulacin. Ello involucr condicionar el tipo de cambio, en exceso. a la poltica antiinflacionaria, sacrificando as objetivos de equilibrio del sector externo y de produccin de transables. La politica antjinflacionaria culmin en 1-979 con Ia congelacin de la tasa cambiada, de nuevo apoyada con todo el peso de la publicidad de la gran mayora de los medios de comunicacin. La nueva versin oficial fue que, ante un tipo de cambio congelado, en una economa con libre importacin, como ya era la chilena, los precios internos no podran subir ms rpidamente que la inflacin internacional. A estas alturas se haba adoptado, por consiguiente, a fardo cerrado, el enfo~_~etario de la--al<iIlZ.-..de ~g_?s, entonces de moda en medios acadrrCS y financieros ortodoxos. En concordancia con la caracterstica de adherir a planteamientos extremos. las autoridades se trasladaron del enfoque monetario de economa cerrada, la verdad oficial hasta 1976, al de economa abierta. En el primero, la inflacin interna se supona resultado exclusivo de la expansin monetaria. En el segundo caso, la inflacin interna se supona que responda a las variaciones de precios internacionales ms la del tipo de cambio; congelado ste, rpidamente deba producirse la igualacin entre la inflacin interna y la externa.

15 En el curso de 1975 surgi un serio problema de balanza de pagos, asociado a una baja aguda de los trminos de intercambio, que el gobierno enfrent con una acentuacin de la restriccin monetaria y del gasto fiscal y una fuerte devaluacin cambiaria. Los efectos del deterioro de los trminos de intercambio, debido a la poltica adoptada, se multiplicaron aproximadamente por tres en la economa interna. El impacto del deterioro de los trminos dC'1 intercambio registrado en 1975 debe adicionarse a la cifra del texto de cada del PII3 para obtener la disminucin del ingreso disponible. 16 Las graves limitaciones de las cifras oficiales sobre el nivel d.e empleo serie corregida para el perodo 1970-85 se exponen en Iadresic (lqR6)

17 Luego de las publiciladas dlllrl,IS. I el poluica rarnhiar

revaluaciones se aplicaron minidevaluaciones a se analiza en detalle en el captulo IV.

y una

1111:11I'SI" IH'r{"du 1.1l11111t',,, Sl' ,1l'l'lllu ('1 porcentaje de subestimacin, mes tras uu- .. d,' l., 111 JI ,11 1"11'I",tI pOI 1',lrll' dl1 rndln' oficial di' precios al consumidor. Ntllllt~t,11I11 ,111111'111'("""'I\"lulIlIlI'sll,IIII1,1 "IJ.I, '111t'es la sealada en el 1,,1..

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RICARDO

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DAVIS

EL EXPERIMENTO

NLOLIBLHAL:

UN~

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En el momento de la congelacin del tipo de cambio (junio de 1979), la inflacin interna era algo superior a 30%, en tanto que la externa se situaba alrededor del 12%. La convergencia entre ambas tasas de inflacin se produjo, pero gradualmente; durante afio y medio la inflacin interna super fuertemente a la internacional, con lo cual el tipo de cambio perdi poder adquisitivo. As, la vigencia del rgimen de libre importacin involucr una inundacin de los mercados internos y un desequilibrio insostenible de la cuenta corriente de la balanza de pagos durante 1981. Para resolver el dficit externo, se confi en que operase un mecanismo de ajuste automtico al estilo del patrn oro vigente con anterioridad a la crisis mundial de 1929: supuso que el tipo de cambio real se reajustara automticamente gracias a la contraccin de la liquidez monetaria, asociada a la prdida de reservas internacionales que estaba experimentando el Banco Central desde fines de 1981. Esa contraccin deba provocar una reduccin drstica de los precios y de los salarios nominales, lo que no ocurri (Arellano y Cortzar, 1982). Adicionalmente, un detalle aparentemente no considerado, fue el hecho de que el atraso cambiario acumulado entre 1979 y 1981 fuese cercano al 30% (adems del efecto rezagado de la liberalizacin de las importaciones, como se analiza en el captulo IIl). El ajuste requerido oper tardamente y slo en una pequea proporcin, a travs del ajuste automtico de los precios, al lograrse lasas negativas de inflacin en algunos meses de J 982. Pero paralelamente se registr un espectacular deterioro de las ventas, produccin y empleo notablemente ms intenso que la recesin experimentada en 1981-82 por otras economas latinoamericanasy un estrangulamiento progresivo de las empresas por la va de un endeudamiento creciente a tasas de inters reales extraordinariamente altas. A esto retornaremos en seguida. A pesar de las numerosas e intensas restricciones que pesaban sobre la actividad sindical y de que los salarios reales an permanecan a niveles medios inferiores a los de 1970, los conductores del modelo le imputaron a las remuneraciones la responsabilidad por la inhabilidad del ajuste automtico para operar en forma fluida y

rpida'". A mediados de 1982 pretendieron decretar lln1 rebaja general de remuneraciones, topndose con la imposibilidad de imponer esa medida. Entonces s~por la_devaluacin q.mbiaria, en medio de una inflacin repr~ niveles fe: riores a los de las naciones industrializadas", pero con perturbaciones insostenibles en el aparato productivo y financiero: entre junio y octubre de 1982 el tipo de cambio se devalu ms de 70%, en medio de una crisis generalizada. b) Reforma del sistema fi nanciero" En 1973, los bancos comerciales estaban mayoritariamente en poder del Estado como resultado de la estarizacin de la banca impulsada por el gobierno anterior. Durante 1975 la mayora de los bancos fueron licitados, volviendo al rea privada. El principal banco comercial -el Banco del Estado, constituido en 1953se mantuvo en poder pblico, pero su participacin en el mercado se redujo desde cerca de 50% a inicios del decenio a 14% de los prstamos vigentes en 1981. Con anterioridad -en 1974se autoriz la creacin de s~ciedades financieras privadas que podan captar y prestar recursos, determinando libremente la tasa de inters. En cambio, los bancos siguieron sujetos a un inters mximo legal hasta abril de 1975. Esta y otras discriminaciones en contra de los bancos, mientras permanecan en poder estatal, favorecieron durante ese perodo el auge de las nuevas sociedades financieras. Una discriminacin con igual signo y enorme impacto tuvo lugar

19 Los salarios tenan un piso dado por ellPC del perodo anterior. Varios autores asignan a esta reajustabilidad la causa del costoso ajuste recesivo. No obstante, no se conocen casos de deflaciones masivas producidas por restriccin de la liquidez que operen Iluidarnente, con la intensidad requerida y sin graves problemas para los deudores y la actividad econmica. La inflexibilidad a la baja de muchos precios y salarios nominales sigue siendo una realidad a travs del mundo, al margen de las normas legales sobre rcajustabilidad. Un ejemplo reciente es el de Argentina en 1995 y desde 1998. 20 Es importante sealar que 1.. inflacin externa que enfrent la economa chilena ur- 11.. ~.lIIV.I, 1'11 Virtud de 1.1 apreciacin del dlar estadounidense frente a las 1II1I1II'd.l~ d .. 11l~ 1I.. t.llIh~ p.IIS(S Industrializados. Entre mayo de 1981 y junio d .. I'IK! 1,1 11111.1111111.. '11111.1 1"11 12 1I11"('S alcanz una media de -2%.
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V, Y "IPIl.ll\o (1983).

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EL

EXPRIMENro

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contra el sistema cooperativo de ahorro y prstamo para la adquisicin de viviendas (SINAP). Esta discriminacin en su contra involucr que los fondos captados por el SINAP decreciesen desde 28% del total de activos financieros en 1973, a 7% en 1977. Adems de liberar la tasa de inters, en 1975 se eliminaron las normas sobre el control cuantitativo del crdito en moneda nacional y la selectividad del encaje o reservas bancarias, las que se orientaban, principalmente, a canalizar fondos preferentemen1) te hacia la produccin en vez del consumo; tambin se eliminaron las restricciones respecto de plazos de las operaciones bancarias (salvo un mnimo general de 30 das). Luego, se uniformaron gradualmente tanto las operaciones permitidas como sus condiciones para las distintas instituciones financieras. Dentro de esta tendencia a la uniformacin del tratamiento se incluy a la banca extranjera (vase el cap. V). El equipo econmico esperaba que la liberalizacin del mercado financiero interno, acompaada de la gradual apertura financiera al exterior, llevase a un incremento del ahorro nacional y de la calidad de la inversin, al suprimirse los subsidios existentes anteriormen te y al quedar todos los usuarios del crdi to sometidos a normas uniformes. La realidad result ser espectacularmente distinta, y sita a la reforma financiera y al manejo oficial del sector externo en el corazn de la crisis econmica que emergi a la superficie en 1982. Las dos caractersticas ms notorias del funcionamiento del \ mercado inte~no de capir~les fueron. los pl~azosy las tasas .de inters que prevalecieron a traves de los SIete anos comprendidos entre \ 1975 Y 1982. El plazo ms frecuente de los depsitos y colocaciones fue el de 30 das, con una merma ostensible de los fondos a plazos largos. La tasa media de inters real (descontada la inflacin) fue del orden del 38% anual en el periodo 1975-82, abarcando un rango comprendido entre 12% y 120% (vase el cuadro V.5 del cap. V). Esto es, las tasas de inters reales en el mercado interno, aparte de un promedio notablemente elevado, exhibieron una gran variabilidad a travs del tiempo.
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Los crditos disponibles a plazos extensos y a tasas de inters similares a las internacionales fueron, fundamentalmente, los correspondientes a prstamos externos. A estos tuvieron acceso principalmente las empresas conectadas a los bancos comerciales ya los grupos econmicos que se desarrollaron vertiginosamente durante el perodo bajo estudio (vase Dahse, 1979). La notable segmentacin del mercado a que ello dio lugar fue reconocida parcialmente recin luego de la emergencia de la crisis. En 1982 sali a la luz pblica que, por ejemplo, el principal banco del ms grande de los grupos econmicos tena el 42% de sus colocaciones totales (las financiadas con fondos internos y externos) en empresas relacionadas con sus directores o dueos. Reiteradamente, a travs de los siete aos de vigencia de la reforma financiera, los propugnadores del modelo predijeron disminuciones de las lasas de inters reales. Exclusivamente, durante 1980, se produjo una baja significativa del costo financiero real que se prolong por nueve meses. Ella estuvo asociada, por una parte, a la congelacin del tipo de cambio durante todo el ao, ya una tasa media de inflacin interna aun superior a 30% anual. A consecuencia de ello, el costo real del crdito externo result negativo (-8%) para los deudores nacionales. Por otra parte, el volumen del financiamiento externo aument aceleradamente. De esta manera, el crdito externo lleg a representar 40% del financiamiento interno y externo total. Su alto volumen y su costo real negativo, a pesar de la persistente segmentacin del mercado interno y externo, arrastr hacia abajo el costo del crdito de origen interno, a tasas del orden del 12%; esto es 20 puntos ms que la tasa que enfrentaron las grandes empresas y bancos que lograron acceso a fondos provenientes de la banca comercial internacional.

..

La poltica oficial, a travs de los siete aos, esper que el mercado libre condujese hacia la igualacin de las tasas de inters internas y externas, a un mercado financiero integrado, ya un funcionamiento que estimulara la inversin y su eficiencia. La realidad fue muy distinta: i) prevalecieron incluso en 1980-81 brechas entre 1;1\,1\ i'~J(."I.I' y externas superiores a 20 puntos anuales; ii) en el

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mercado interno, la brecha (MIF) entre tasas activas (prstamos) y pasivas (depsitos) fue del orden de J 5 puntos; iii) las tasas nominales y reales fueron muy inestables, as como las brechas mencionadas en los dos literales anteriores; iv) se expandi el crdito al consumo, predominantemente de bienes prescindibles irn\ portados; v) el alto costo ~l crdito, su inestabilidad y el breve plazo de las operaciones (principalmente 30 das) desalentaron la \ iVe'rSion productiva: qu inversiones no especulativas podan s-Iventar tasas reales de inters con promedios anuales de 38%? I

En definitiva, la tasa de formacin de capital (inversin interna bruta fija como proporcin del PIB) ~ue dur.an:e_Ia vigencia del modelo ortodoxo menor que las cifras histricas, y el ahorro tuvo un comportamiento aun ms deficiente. Retornaremos al tema en la seccin 3.
e) Apertura indiscriminada al exterior"

embargo, como se expuso recin, al poco tiempo el tipo de cambio se empez a usar para reducir expectativas inflacionarias, tal como en otras experiencias de la regin que tambin reciban abundantes crditos externos. El resultado fue que fases avanzadas de la liberalizacin arancelaria fueron acompaadas de intensas revaluaciones cambiarias, acentuando los efectos desustituidores y contribuyendo a un creciente dficit en cuenta corriente. En la prctica, la presencia de voluminosos movimientos de capitales, permiti o estimul desviaciones significativas respecto de la supuesta compensacin entre rebajas arancelarias y tipo de cambio. Las importaciones totales, medidas en valores de poder adquisitivo constante, se expandieron en montos significativos en relacin con el nivel de actividad econmica interna. La influen- cia de la poltica de liberalizacin se observ principalmente en la categora de bienes de consumo, en particular de los no alimenticios, donde se concentr la mayora de las nuevas importaciones (vase el captulo III). Las exportaciones no tradicionales mostraron un notorio crecimiento y diversificacin segn productos y mercados de destino. Su participacin en el PIB se elev cerca de 4 puntos entre 1970 y 1980. Ello permiti que las exportaciones totales se acercaran a 20% del PIB en este ao. No obstante, se observ un notorio quiebre de la tendencia expansiva hacia fines del perodo. Adicionalmente, las exportaciones que siguieron expandindose despus de 1976 correspondieron predominantemente a rubros intensivos en recursos naturales (Ffrench-Davis, 1979b; 1983c). As como la sustitucin de importaciones comprende una etapa fcil, tambin hay una etapa fcil inicial en la promocin de exportaciones de las economas serniindustrializadas. La ex- t pansin de las exponaciones no tradicionales de los aos setenta I se ubica, en general, en esta eta.pa. En e.fecto, se apor. e~ recursos naturales ricos y en capacldades~talaaas~lclalmente suburilizadas, Gis15utiTizacin caracterstica de procesos de suslilllli\1l ck importaciones protegidas en forma excesiva y el gran ,111.1\11 d. IfIIo 111'11\ dt cnmb io oficiales en 1971-73, luego se vio

~ La liberalizacin de las importaciones suprimi toda selectividad I~en la poltica comercial. El elemento central de la reforma estuvo 'constituido por la ~pida reduccin de la protecci~n (enton~es evidentemente excesiva) con que contaban los susntutos de Importaciones en septiembre de 1973. Como se expone en el capitulo III, la meta del proceso de liberalizacin experiment cambios significativos durante el curso de su aplicacin. En 1974, se indic que en 1977 ningn arancel sera superior a 60%. Luego, en 1975, se defini que el ran~celario estara comprendido entre 10 y 35% y que se alcanzada, mediante sucesivos ajustes, el primer semestre de 1978. Sin embargo, las rebajas finales se anticiparon, culminando ese proceso en agosto de 1977. Tres meses despus, por ltimo, se anunci un programa de ajustes mensuales, en virtud del cual, desde junio de 1979 rigi el arancel uniforme de 10%. Reiteradamente se seal que el tipo de cambio real subira a medida que se redujera la proteccin arancelaria efectiva. Sin
22 Un completo anlisis de la apertura encuentra en el captulo 111. comercial en el perodo bajo estudio se

100

RICARDO

Fr.I!ENCII-DAVIS

EL CXPI;IMNTO

NEOLlU~XA~:

UNA

S(NTCSIS

CX(TIC/I

101

acentuada por la gran depresin de la demanda interna registrada en 1975-76 y su lenea recuperacin en cinco aos. La situacin descrita permiti expandir inicialmente las exportaciones sin inversiones significativas. Para la materializacin de las mayores exportaciones confluyeron cuatro factores adicionales: primero, se aplic una poltica cambiaria de minidcvaluaciones que, no obstante movimientos contradictorios desde 1976. en combinacin con la reduccin fuerte del costo de la mano de obra, apoy las exportaciones no tradicionales; segundo, la presencia de Chile en el Pacto Andino hasta 1976 brind un mercado ampliado para ms de un tercio del aumento de las exportaciones nuevas. Tercero, la reduccin de los costos de los insumos importados para los exportadores que no gozaban antes de exenciones arancelarias. Por ltimo, en combinacin con los factores mencionados, la posicin privilegiada otorgada a la promocin de exportaciones en el discurso oficial contribuy a fortalecer aceleradamente la, entonces, incipiente mentalidad exportadora de los sectores ernpresariales+'. La brecha entre importaciones y exportaciones se agrand persistcntcrncnte a partir de 1977. Varios factores explican la brecha creciente y el deficiente comportamiento de la produccin de bienes transables. La parte ms dolorosa de la liberalizacin aduanera se efectu a una gran velocidad y sus efectos negativos fueron reforzados por las revaluaciones cambiarias (vase el cuadro I11.2). Acentuando su gravedad, esa poltica se realiz en el contexto de una demanda interna muy deprimida y un desempleo abierto notoriamente elevado. En consecuencia, el marco macroeconmico fue poco propicio para la identificacin de las ventajas comparativas y las correspondientes oportunidades de inversin (vase el cap. I1I).

Por ltimo, el desempleo abierto acrecent la brecha entre las ventajas comparativas de mercado y las sociales. En efecto, la existencia de un alto desempleo y del nivel anormalmen te bajo de inversin implic que la posibilidad de lograr una reasignacin efectiva de los recursos fuese escasa; de esta manera, con frecuencia los recursos liberados quedaron desocupados. Por lo tanto, el costo de oportunidad de los recursos liberados por los sectores afectados negativamente por la apertura tendi a ser inferior a su costo de mercado. En consecuencia, la correspondiente desustitucin de ~) importaciones fue ineficiente en muchos casos: desplaz a produccin nacional que, en condiciones normales, por ejemplo en lo que respecta a tasas de inters y tipo de cambio, habra podido competir con las mercaderas importadas. As, el desempleo, precios macroeconmicos desalineados y la depresin de la demanda interna generaron un entorno real sustancialmente distinto al marco terico en que se apoya la argumentacin en favor del libre comercio. La inestabilidad proveniente de los numerosos cambios registrados en la economa chilena, la deprimida demanda interna, las elevadas tasas de inters, la volatilidad cambiaria y la pasividad extrema del sector pblico hicieron difcil identificar dnde se localizan las posibles ventajas comparativas adquiribles. En consecuencia, la escasa inversin interna resultante se concentr, principalmente, en rubros intensivos en recursos naturales, siendo menos significativa en las actividades intensivas en valor agregado sobre el componente natural y en ventajas comparativas adquiribles. Indudablemente, el mal desempeo fue agravado por la congelacin del tipo de cambio en 1979 y la pronunciada apreciacin real que experiment en los afios siguientes (vase el cap. IV). Incluso aquellas exportaciones basadas en recursos naturales O1;\s valiosos, como las frutas, fueron afectadas por el dete11()lO c.rrnbiar io. La adopcin irrestricta del enfoque monetario dr l., b.ilanza de pagos y la creencia en un ajuste automtico result(, 1H"lJlldit:ial, incluso, para uno de los xitos efectivos que poda l'ldllhll l., poIrlj(.1 ('('()lItSlIlila en sus nueve aos de aplicacin.

23 La poltica oficial incluy la promocin a travs de una institucin pblica (PROCHILE). Ello involucr una desviacin respecto de la ortodoxia, que pretenda basar la promocin de las exportaciones exclusivamente en 101 liberalizacin de las importaciones y en el supuesto incremento compensador del tipo de cambio. A medida que el enfoque ortodoxo fue adquiriendo ('1 control de la accin pblica, PROCHILE perdi significacin rpid arnente.

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RICARDO

FfRENCH-DAVIS

EL fXPERIMC,N

ro

N~01.18ERAL:

UNA S{NTESI5

CR{TICA

103

En definitiva, el mensaje reasignador de la liberalizacin comercial fue ms claro para los sectores que debieron contraerse que para los susceptibles de expandirse. El crecimiento ms acelerado de las importaciones que de las exportaciones se cubri con crecientes ingresos de capital extranjero. El gobierno esperaba un vigoroso ingreso de inversiones extranjeras directas (IED), en respuesta al ambiente econmico y poltico que ofreca y a las normas notablemente favorables establecidas por el nuevo estatuto para la inversin extranjera (Decreto Ley 600 de 1974). De hecho, sin embargo, la IED respondi de manera insatisfactoria para las expectativas del equipo econmico. Hubo compromisos de eventual inversin de voluminosos montos pero su concrecin result lenta (vase Lahera, 1981; Vignolo, 1980). Por otra parte, una proporcin apreciable de los ingresos efectivos correspondi a dos rubros que no involucran creacin directa de capacidad productiva. Una corresponde al capital aportado por sucursales de entidades bancarias transnacionales y el otro a la compra de activos productivos o paquetes de acciones. En contraste, el acceso a capital financiero en los mercados internacionales privados constituy la fuente predominante de financiacin del creciente dficit en cuenta corriente. Su principal destinatario fue el sector privado. Como durante buena parte de los aos setenta, las tasas de inters reales fueron bajas o negativas en los mercados internacionales de capitales privados y el acceso a los fondos fue expedito, en el equipo econmico (promediando -2,3% en 1976-81) yen muchos otros crculos a travs del mundo se form la opinin de que endeudarse era un "buen negocio" y que si los pases lo hadan a travs del sector privado habra seguridad de que los fondos seran invertidos eficientemente (vase el cap. V). De nuevo la realidad result distinta a lo previsto por los propugnado res del modelo. Una proporcin significativa del crdito externo se destin al consumo. El voluminoso ingreso de fondos, a su vez, contribuy a promover y hacer viable durante va-

ros aos la excesiva liberalizacin de las importaciones y la apreciacin cambiara. En efecto, de haber sido menor la disponibilidad de crdito externo el gobierno se habra visto obligado a moderar la liberalizacin arancelaria y/o el atraso cambiarlo. De hecho la disponibilidad de crditos con que cont Chile fue muy amplia y mayor que la que poda absorber productivamente. Despus de un incremen ro moderado de la deuda en 1977-79, se aceler en 1980 y creci espectacularmente en 1981, increrneni tndose cerca de 35% en este ltimo ao. A diferencia de otros pases que canalizaron los fondos externos hacia la inversin, en Chile, en vez de tener un proceso de "crecimiento econmico promovido por la deuda" (como en Brasil), se tuvo un "dficit en \ cuenta corriente promovido por la deuda", con un impacto negativo sobre la produccin nacional derivado de la inundacin del mercado interno por importaciones y del desaliento de las expor\ taciones. Por ltimo, las condiciones externas cambiaron hacia fines del perodo: las tasas reales de inters se elevaron abruptamente yel acceso a los fondos externos se torn progresivamente difcil en 1981-82. El experimento en esta rea culmin a mediados de 1982 con la devaluacin abrupta del tipo de cambio, luego de pasar por algunos meses de costoso e ineficiente "ajuste automtico" (ArelIano y Cortzar, 1982), con una gran crisis bancaria y una profunda recesin. 3.

PRODUCCIN,

DISTRIBUClN

DEL INGRESO

E INVERSIN

En esta seccin se efecta un estudio sucinto de los resultados obtenidos en tres mbitos. En primer lugar, qu aconteci con el PI B y sus principales componentes. Luego, en qu grado la economa estuvo generando nueva capacidad productiva y mayores l C)!! icn lCS de ahorro. Por ltimo, de qu manera se repartieron IlIs ('tI!IOS y los costos de la aplicacin del modelo. Los antecedentI' PIl'\l'1I1ados muestran que i) el crecimiento fue predominante!IIIIII(' lu r ic m: ii) la lasa de formacin bruta de capital fue "I'.!lfil.lI!V.I!IIl'!!ll rn cn o t <lit' la histrica; y iii) los limitados "'lIdiIIO" III( 11111"('1 Ihidos po, 1111.1 Inino! (.1 y elevados costos

11
104
RICARDO FFRt:NCII DAVIS EL f.XI'ERIMENTO NfOU8fRAL: UNA S(NnS/S CH('''CA

105

castigaron a la mayora, registrndose un grave deterioro distribucin del ingreso y el patrimonio. a) La produccin global y su composicin

de la

Las cuentas nacionales que miden la evolucin del PIB muestran un "crecimiento" elevado entre 1976 y 1981, tanto las cifras oficiales como las corregidas (Marcel y Meller, 1986). Sin embargo, la aplicacin del modelo no se inici en 1976 sino en 1973, aun cuando en forma parcial. En segundo lugar, en 1975 se registr una notable recesin de la economa nacio~al que multiplic aproximadamente por tres los efectos depresivos .de shocks llegados desde el mercado in ternacional. El resultado I.nterno fue una disminucin del PIB de 17%. En consecuencra, medir la evolucin econmica a partir de ese punto depresivo muestra un "crecimiento" que, en la realidad, es simplemente una recuperacin de los niveles anteriores: mientras que 1976-81 arroja una tasa de aumento por habitante de 4,7% anual, el per~do 1974-81 da una de 1,4%. Es obvio que mientras mayor hubiese sido la recesin de 1975, ms intensa podra haber sido la recuperacin. Por consiguiente, cuanto mayor es la prdida (social y privada) de produccin a causa de la recesin ms elevado aparecera el "crecimiento" si se omite considerar el perodo de recesin y se empieza a medir aqul a partir del punto ms bajo. Es un error extremadamente burdo, pero frecuente. Paradjicamente la recesin interna fue til en varios sentidos para el gobierno. Primero, le permiti mostrar crecimiento del PIB, durante varios aos, con amplia difusin en medios de comunicacin nacionales y extranjeros. De all surgi la imagen errnea de que Chile creca vigorosamente y crecera persistentemente a tasas del orden de 8% por a024, al margen de lo que aconteciese en el resto del mundo. Segundo, pudo mostrar que el empleo mejoraba, pero despus de que la tasa de desocupacin se haba elevado desde 6% a 22%, olvidndose del punto de partida. Tercero, al nivel ms poltico, luego de una recesin in

tensa -en un marco autoritario con un control frreo de los medios de comunicacin y la represin de las organizaciones sociales, que permiti la mantencin de la poltica neoliberal-, la recuperacin posterior gener una creciente sensacin de alivio para empresarios y trabajadores. El escenario se torna ms desfavorable para el modelo cuando se desagrega la composicin del PIB. Lamentablemente, para la desagregacin que queremos hacer no contamos con cifras revisadas, por lo cual tendremos que recurrir a las oficiales. Ello se realiza en el cuadro TI.1. En primer lugar, el endeudamiento externo y su costo se elevaron. Cerca de un quinto del "crecimiento" por habitante contabilizado entre 1974 y 1981 correspondi a pagos de intereses y utilidades al exterior; por lo tanto, la expansin del producto nacional result inferior a la del PIB por ese concepto. En segundo lugar, dos sectores de gran "dinamismo" en su aporte al PIB fueron el valor agregado por la comercializacin de productos importados y los servicios financieros. Esto es, dos sectores ligados a la esencia del modelo, que exhiben una espectacular tasa acumulativa de expansin de 13% anual. El primer sector se expandi en virtud del incremento acelerado de las importaciones de bienes de consumo y otros. Como se expuso, stos no se financiaron principalmente con mayores exportaciones, sino con un incremento de los crditos externos al sector privado. Esa fuente de dinamismo era insostenible en una economa con un dbil sustento productivo real. La segunda fuenle de dinamismo estuvo asociada a la reforma financiera y obedeci en proporcin significativa a la brecha entre las tasas de mt crs de depsitos (o captacin) y prstamos y a la transfeIl'IH .. ia en Chile de crditos obtenidos en el exterior. As, el dinamismo dependa de dos factores anormales y perjudiciales para 1.1\ act ividadcs productivas y para la inversin.

24 Vanse, por ejemplo, las i1U'itr.ttlv.ls

'II.I~

11'. "l'aI.III.l'.

,'11IIl~II'V

(1'1/:111, 1'1'

"lo)

106
Cuadro 11.1 del PIB y su composicin, (tasas % de variacin anual)
ToW 1975-80 ]975-81 (1) (2) 1. Producto interno bruto 2. Producto nacional bruto 3. Valor agregado a) Comercializacin de importaciones b) Servicios financieros 4. Producto nacional bruto excluido el valor agregado en 3. 3,8 3,4 15,5 14,6 1,9 4,0 3,5 16,2 14,2 1,8

RICARDO

FFRLNCII-DAVIS

EL

fXPfRIMfNTO

NEOLIBfRJlL:

UNA S(NTESIS

cRlnCA

107

Evolucin

1975-81
Por habitante 1975-80 1975-81 (3) (4) 2,3 1,9 ]3,8 12,9 0,4 2,5 2,0 14,5 12,5

lograse un incremento sustancial del ahorro, de la inversin y de la eficiencia. El anlisis precedente demuestra que los resultados fueron negativos en el campo productivo. Sin embargo, ello podra ser compatible con un vigoroso proceso de inversin de larga maduracin. Desafortunadamente, en cada uno de los aos comprendidos entre 1974 y 1980, la tasa de inversin bruta fija fue inferior a la tasa registrada en cada uno de los aos sesenta; y, slo en 1981 alcanz una tasa comparable a la de ese decenio. En 1974-81 promedi 15,7%, en contraste con 20,2% en los sesenta. Paralelamente, una proporcin inferior de esa inversin fue financiada con el ahorro nacional; en 1970 cerca del 90% se cubri con ahorro nacional, en tanto que en 1978-81 apenas alrededor de la mitad provino de esa fuente. Por otro lado, el fuerte incremento de la desigualdad de esos afias se expres ms en una notoria diferenciacin de estilos de vida que en mayores niveles de ahorro, como lo atestigua la baja en la tasa de ahorro nacional respecto tanto de 1970 como de 1973.
c) Concentracin

0,3

Fuente: Clculos basados en cifras oficiales de Cuentas Nacionales, 1960-81, en pesos de 1977, Las cifras revisadas de Marccl y Meller (1986) dan un crecimiento del PIS totat de 2,6% anual en 1975-81, con el ajuste localizado en la industria (incluida en la lnea 4). No contamos con desagregacin de las cifras corregidas como para rehacer con ellas este cuadro.

Es indudable que los dos rubros contienen, por la distorsin que involucran para la economa nacional, una dosis apreciable de artificialidad. Entonces, resulta muy significativo que el resto del valor agregado por habitante, que en 1974 constitua e191% del producto nacional bruto, haya permanecido virtualmente estancado, como se aprecia en el cuadro II. P5. A ello cabe agregar la baja del PIB de 15% en 1982-83, en tanto que Amrica Latina, en su conjunto, sufra una cada de 3,2% en ese bienio.
b) El nexo con el futuro

del ingreso y la riqueza

Aqu haremos un breve recuento de indicadores de ingreso salarial y pensiones, empleo, consumo, mortalidad infantil y propiedad. Otros se abordan en el captulo IX. En el cuadro 11.2 se aprecia la evolucin de algunos indicadores de ingresos de los asalariados activos y pasivos. Todos ellos indican un comportamiento regresivo. Las remuneraciones, en el periodo 1974-81, promediaron apenas tres cuartos del nivel 10grado en 1970. Luego de un descenso violento en 1973 y 1974, las remuneraciones reales iniciaron cierta recuperacin en 1977, sin haber recobrado an en 1981 el nivel alcanzado once aos an-

La conexin con el futuro econmico pasa por el ahorro y la inversirr'", Los propugnadores del modelo esperaban que ste

25 La produccin de exportaciones creci aceleradamente, como ya se seal. Por consiguiente, en el resto no exportador (alrededor de un 70% del PIB) result una contraccin sustancial. Dentro de ste, la industria representaba la principal actividad, siendo muy afectada por la recesin de 1975, 111 liberalizacin comercial y la apreciacin cambiaria. Vase el cap. 111y Marcol y Meller (1986). 26 Hay muchas otras conexiones con el futuro que aqu no se cxamiuan. f'nln' ellas cabe mencionar el impacto que el modelo pueda haber teruelo sob n- 1I1 capacidad de absorcin y adaptacin de tccnologra, 1'1grddll di' 1II',IlIVIII,1I1
\

dl'l ~lsII'II"1 111.' l'dunH'illll tcnica y universitaria; el desarrollo cultural 11111'11111,11,1111> C'iIIl,rlP., dI' p.lrlll'ip.1I16n, que sirven de base para estrategias de ,1,,,..111 .. 11 .. d .. , '111""IINlI 1I.H'1I111.II, \'111111.' 1111.,n1l1 y ,ncH'ncia de la funcin estata I 1" '''1111111' ,1 tI,1 tI"~.1I ,"1111

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FfRENCII-DAVIS

EL EXPERIMLN'ro

NEOUBERAL:

UNA SINTFSIS C/I(TlCA

109

tes27 Factores determinantes, aunque no exclusivos del deterioro de los salarios. fueron la represin sindical, las polticas oficiales de reajustes ligadas al ndice oficial de inflacin subestimada sistemticamente, y la baja inversin productiva; los ingresos mermaron mucho ms intensamente debido al alto nivel de desocupacin. Las pensiones y las asignaciones familiares pagadas por la seguridad social por las cargas de los asalariados (cnyuge e hijos que no trabajan) experimentaron tambin un deterioro pronunciado, como se observa en las columnas 2 y 328.

Cuadro 11.2

Indicadores

de ingresos

y desocupacin,

1970-81
Desempleo (%)

Por ltimo, la situacin de empleo tambin muestra un deterioro notable. A pesar de cierta mejora registrada entre 1976 y 1981, en este ao el desempleo abierto duplicaba la tasa de 1970. Como paliativo de la expansin de la cesanta, el gobierno estableci en 1975 un programa de emergencia, llamado empleo mnimo (PEM); sus miembros desempeaban labores principalmente en municipalidades e instituciones pblicas. En 1981 representaban cerca de un 5% de la poblacin ocupada y su remuneracin era equivalente a un tercio del salario mnimo vigente en 1970. Si se incluye a los trabajadores del PEM, la tasa de desocupacin triplicaba la del ao de referencia (cuadro 11.2, col. 7). Con la crisis emergida en 1982, el desempleo se elev a 31 % de la fuerza de trabajo (con el PEM) en 1983. El deterioro de los salarios reales y del empleo se manifiesta en la distribucin del ingreso y del gasto de consumo de la poblacin. La informacin sobre la distribucin del ingreso en Santiago indica que la razn entre el quintil ms rico y el ms pobre se deterior desde 13 veces en los sesenta a 15 veces en 1974-81 (vase el grfico IX.2). Los escasos antecedentes disponibles corresponden a 1969 y 197829. Divididos los hogares en quintiles, se observa que el ms pobre redujo su consumo en 31 % entre ambas observaciones; el segundo y tercer quintiles perdieron 20% y 12%, respectivamente; como el monto de la canasta permaneci estancado, esas cadas fueron similares a las prdidas porcentuales de participacin de esos quintiles. En cambio, el quintil de mayor nivel mejor notoriamente su participacin a expensas de los otros grupos (vase el cuadro IX.2). Ilay un indicador importante que muestra una mejora aprei.ihlc du ra ru.c el lapso bajo estudio. Se trata de la tasa de rnor tal ul ..d illLlI1lil, que se redujo de 66%0 en 1973 a 33%0 en 19803 ,1 11l\.tr del deterioro de la situacin de empleo y de la distribuII{III (kl IllgllW. El principal factor compensador del impacto
l

Ingresos (1970 100) Remuneraciones Pensin media (2) 100,0 5],3 52,3 62,1 74,3 78,0 61,9 Asignacin familiar media
(3) PEM (%)

Abierto (5) 5,9

PEM

Total (7) 5,9 9,1 21,9 18,0 16,9 15,1 16,8

(1) 1970 1974 1976 1978


1980

(4)

(6)

100,0 65,1 64,8 76,0 89,0

1981 1974-81

96,8
76,1

100.0 69,S 61,8 56,0 54,4 54,0 59,3

80,S
45,S

37,6 32,1 48,83

9.1 16,6 13,8 11,7 10,4 13,0

5,2 4,2 5,2 4,7 4,83

Fuente: [adresic (1990) para la col. (1); Arellano (1985) para la col. (2); Cortzar (1983) para la col. (3). La columna (4) indica el ingreso en efectivo de los trabajadores del empleo mfnimo como porcentaje del salario mnimo vigente en 1970. Todas las cifras en pesos corrientes han sido deflactadas por el ndice de precios al consumidor corregido (Cortzar y Marshall, ]980) hasta 1978 y por el ndice oficial en los aos posteriores. Las columnas (5) a (7) estn basadas en estimaciones de [adresic (1986). apromedio 1976-81.

27 Ntese que usamos 1970 como un punto de referencia normal. El ndice de rernuneracionos fue en 1971 muy superior y en 1972 algo menor que en 1970. Vase Cortzar (1983). El ndice, calculado por el INE, no comprende a empresas con menos de 20 trabajadores ni asalariados agrcolas ni trabajadores del PEM. 28 En 1973 se igualaron las asignaciones familiares pagadas a obreros y ,1 empleados. La igualacin se hizo por abajo, de manera que todas descend 1 cron , aunque en menor proporcin las de los obreros: el poder ,1Clql1isilivo dI' t"sln~ en 1981 era alrededor de un quinto menor q11e'en 1'1711

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110

RICARDO

FFRENCII-DAVIS

EL

EXPERIMENTO

NEOLlBERAL:

UNA S(N'fESIS

CR(TlCA

111

negativo del deterioro de la situacin econmica de la mayor parte de la poblacin despus de 1973 estuvo asociado al nfasis puesto por el Servicio Nacional de Salud en e! sector materno-infantil y a los programas de nutricin dirigidos a lactantes y desnutridos (Raczynski y Oyarzo, 1981; Monckeberg, 1998). A diferencia de este rubro especfico, como se expuso, el gasto social total del sector pblico disminuy entre] 970 y 1981 (Cabezas, 1988; Ffrench-Davis y Raczynski, 1990); la cada fue muy fuerte en educacin, salud y vivienda, con un descenso de 17%. No obstante, como el gasto total descendi en mayor proporcin, el gasto social pas a ocupar un porcentaje ms alto del presupuesto pblico. La distribucin de los activos y del patrimonio tambin experiment una aguda concentracin. Este fenmeno estuvo asociado: i) a los cambios registrados en las remuneraciones y empleo, ii) a la privatizacin de empresas pblicas, iii) al impacto de la recesin sobre los empresarios independientes de los principales grupos econmicos, en combinacin con el deficiente funcionamiento que exhibi el mercado de capitales. Es indudable que el deterioro ocurrido en el empleo y en los ingresos de los trabajadores impact sobre la distribucin del gasto y del patrimonio. Adicionalmente, los trabajadores de mayores ingresos experimentaron un mejoramiento notable, incrementndose la dispersin entre ingresos altos y los medios y bajos. Pero la concentracin tambin fue alimentada por otros componentes de! modelo econmico. Como se expuso, numerosas empresas en poder del sector pblico fueron privatizadas en forma apresurada. Ello se realiz en una economa en recesin y con altas tasas de inters. Slo un reducido segmento de! sector privado pudo acceder a su propiedad, y a precios muy favorables para los adquirientes. Por ltimo, la situacin de recesin tambin golpe a numerosos empresarios privados, que no tenan un acceso privilegiado al crdito interno o al externo. As, muchos de estos empresarios se vieron obligados a vender Sil., empresas o derechos en ellas a los mismos grllpos econmicos 11"(" adquirieron las empresas pblicas privatj'I,lda s, Adiciuunluu-ru c,

el acceso al crdito externo involucr

otra fuente de concentracin. Ello signific, aparte del poder de compra que otorgaba, una ganancia de capital correspondiente a la enorme diferencia entre las tasas internas y externas de inters (vase e! cuadro V.5 y Zahler, 1980, cuadro 14). Los antecedentes disponibles muestran la notable concentracin del patrimonio, con dos grupos desprendindose ntidamente del resto. A fines de 1978 los dos principales grupos econmicos controlaban empresas que representaban alrededor de 50% del patrimonio de las sociedades annimas registradas en las bolsas de comercio de Santiago y Valparaso, cifra notablemente mayor que en 1970 (Herrera y Morales 1979, p. 148). Antecedentes sobre las 250 empresas privadas nacionales y extranjeras ms grandes de Chile indican que esos dos grupos controlaban a 10 menos un 37% de su patrimonio en 1978 (Dahse, 1979). El proceso de concentracin continu aceleradamente durante los aos siguientes. As lo comprueban estudios posteriores, que indican que entre 1978 y 1980 el patrimonio de las empresas controladas por los dos principales grupos se haba duplicado en valores de poder adquisitivo constante (Dahse, 1982). Informacin de la Bolsa de Comercio para junio de 1982, sobre distribucin de la propiedad accionaria de 177 sociedades annimas abiertas, indicaba que los 10 principales uccionistas de cada una controlaban directamente, en promedio, el 72% del capital.
11.

ENSllANZAS

DEL

EXPERIMENTO

NEOLIBERAL

1':11 1:1 dcada del setenta, el neoliberalismo logr situarse en la Illt-nsiva en diversos pases y conquist una posicin hegemnica 111 v.n ios centros acadmicos a travs de pases industrializados y I11 drs:11 rollo. No obstante, su aplicacin prctica en e! perodo .1" "mll\lIe":I en general haba sido limitada y por perodos breVI \ 10'1 ~,I\() de Chile, como se seal, posee gran significacin 1"11 l., jllofulldid,ld, cobertura y continuidad con que se aplic el 1I,,,cI,11l III'olihl'I,d en 1IIl,I vcrxi n muy ortodoxa. El marco pol11111 Ijlll' 1II'IIIIIt i,', \11 IIIIPO\il i611 le otOI g, ndcrnris, gran aurono-

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RICilRVO

rFRf.NCH-DAVIS

EL fXPfR'MENTO

NrO'.IBERIII:

UNA SNTESIS

CRTICA

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ma a sus propugnadores. Ello le imprime a este caso, proplamente, el carcter de un "experimento".


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El marco externo imperante durante los aos de vigencia del modelo comprendi, por una parte, shocks externos desfavorables para la economa chilena que condicionaron su xito. En particular cabe mencionar el bajo precio del cobre imperante durante la mayora de los nueve afios estudiados. Por otra parte, sin embargo, el marco externo tambin comprendi rasgos que facilitaron la operacin y permanencia del modelo. Entre ellos cabe destacar que, desde 1977, Chile cont con un acceso expedito a capitales financieros, que le permitieron, hasta 1981, compensar con creces la prdida de ingresos provocada por el deterioro de los trminos del intercambio y financiar un desmesurado dficit externo. El modelo enfrent su primer traspi importante en 1981, y en 1982 sufri varios "retrocesos"!'. Ellos estuvieron asociados a la crisis interna que emergi en 1981-82 con una virulencia inusitada y que se propag a prcticamente todos los sectores y grupos en la economa nacional. En 1982 se regisrr una baja del PIB de 14%, la produccin industrial descendi 21 % y la construccin cerca de 50%; el desempleo afect a casi uno de cada tres trabajadores en 1983. Los problemas presentes en el aparato productivo estn estrechamente asociados al funcionamiento del sistema financiero. El modelo le concedi un papel protagnico a la reforma financiera. De hecho, el sistema financiero se transform en el centro de decisin dominante de la economa chilena. En 1982 resultaba evidente que el endeudamiento de las empresas (y de las personas naturales) constitua un factor de estrangulamiento de su actividad; creca aceleradamente debido a las altas rasas de inters vigentes, en tanto que los ingresos de operacin de las empresas

descendan a consecuencia de la recesin interna. La reforma financiera y la apertura a los movimientos de capitales extranjeros constituy, primero, un factor determinante de la concentracin del patrimonio y un desestmulo para la inversin productiva nacional. Luego, hacia fines del perodo, dej de manifiesto la vulnerabilidad adicional que haba introducido a la economa nacional y la disfuncionalidad para el desarrollo econmico que involucr el "financierismo" desenfrenado a que dio lugar. Los resultados registrados efectivamente obedecen tanto a caractersticas intrnsecas del modelo como a errores en su ejecucin. Por ejemplo, la congelacin del tipo de cambio a $39 por dlar no es intrnseco del modelo; ste era compatible con una tasa fija mayor y/o con una tasa libre32 Pero, dado el modelo, sin esa fijacin, no se habra logrado la fuerte reduccin de la inflacin alcanzada en 1981, y ello constituy el objetivo prioritario del equipo econmico oficial en el momento de la congelacin cambiaria. Los componentes intrnsecos del modelo se ubican en tres reas, que constituyen pilares del neoliberalismo (vase FfrenchDavis, 1999, cap. 1). Se refieren a su creencia i) que la privatizacin y la supresin de la intervencin estatal conducen rpidamente a mercados integrados, flexibles y bien informados, y generan espontneamente un desarrollo dinmico; ii) que los procesos de ajuste son estabilizadores y que se caracterizan por su rapidez, y iii) que la "competencia", aunque sea entre desiguales, conduce a un mayor bienestar para la mayora. Los tres supuestos probaron ser falsos en este experimento. En primcr lugar, el establecimiento de polticas econmicas "neutras" se aplic en un marco de "competencia" entre desiguales; ello dio lugar a una intensificacin de las diferencias. Adicionalmentc, en varias instancias decisivas la "neutralidad" Itl' quebr, de manera que instituciones como las cooperativas y IIn .,iSI(.'1l1.1 de ahorro mixto (SINAP) fueron discriminados, La
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31 Cabe mencionar el establecimiento de un tipo de cambio preferoncial p"rd CJlIl' 111~ deudores privados paguen a sus acreedores externos, la reintroduccron di' nllll rul,'., al acceso cambiario y la compra por parte del Banco Central dl'l.llolrtl'r,l 11.111< M',' vencida; sta se haba elevado a ms del ,0% d,'l "'l"t,oI y fI''','I\'", 011' 1"., 10,1111o', privados nacionales a mediados di' 19M2 Vf.'~I' 1'11111'"111 .. VI

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IItl' '1'11' 1"" 111 1 1.1 .... ' libre, Id apreciar in habra sido an mayor, y la "lItll'III'" 11,11111.1"',,,llIlu .1 Sl'r I.""hll" 1I1,'y"r Vase Harberger (1985) .itl.1 'lit. IIIHIIIII~III.t1.II.
101.

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RICARDO

FFRENCIf-DAvIS

restriccin de la actividad sindical represent el ejemplo de mayor fuente de acentuacin de la desigualdad entre "oferentes" y "demandantes". Como se demostr, la concentracin del ingreso y del patrimonio fue espectacular. Segundo, la lentitud de los procesos de ajuste tiene costos sustanciales, tanto por la ineficiente subutilizacin de recursos como por el desaliento que suele involucrar para la formacin de capital. El enfoque neoliberal, por no entender las implicancias de que para llegar al largo plazo es preciso transitar por una sucesin de cortos plazos que afectan el resul tado final (fenmeno de histresis), ignora estos costos que obstaculizan el crecimiento sostenible y son muy regresivos. Tercero, aun cuando un intervencionismo extremo suele acentuar la segmentacin y heterogeneidad estructural de los mercados, la opcin alternativa extrema, consistente en el desmantelamiento de la accin estatal y la privatizacin indiscriminada de los medios de produccin, no conduce a una rpida eliminacin de la segmentacin y rigidez de los mercados; estos rasgos son caractersticos del subdesarrollo. En consecuencia, el contexto macrceconmico resultante no es propicio para la coexistencia de la triloga de crecimiento, equidad y autonoma nacional; los tres son ingredientes bsicos de un proyecto nacional de desarrollo. La superacin de estas fallas del mercado exige un papel activo del Estado, sometido a normas estrictas de eficiencia y transparencia. En sntesis, el experimento neoliberal gener una sociedad con una acrecentada desigualdad en numerosos frentes y un predominio del economicismo financierista. Su incompresin de la fuerte heterogeneidad existente fue un obstculo grave para la imprescindible tarea de completar mercados. La consecuencia fue que, junto a la generacin de un valioso segmento de alta productividad, empobreci a amplios sectores. Profundiz el problema del desempleo en forma notable, desestimul la inversin y, en general, privilegi las tendencias especulativas y financieristas en desmedro de las actividades proclives al incremento de la productividad y de la capitalizacin nacional. Intensific la vulnerabilidad frente al exterior, como 10 atestigua en forma indesrncn 1 ihlc 1.1 mayor fuerza que la recesin de 1982 adquiri en la cco n om .t chilena en comparacin con el resto dI' Al1lriUI Lm in.r,

CAPTULO III
LIBERALIZACIN DE LAS IMPORTACIONES: 1973-82*

Una caracterstica distintiva de las polticas de comercio exterior puestas en ejecucin en 1973 fue la profunda liberalizacin de las importaciones, entonces sin precedentes modernos en arras economas semi-industrializadas; se suprimi toda selectividad, establecindose un arancel uniforme de 10% para prcticamente la totalidad de las importaciones. La apertura comercial fue acompaada por una apertura tambin irrestricta frente a la inversin extranjera, y la reduccin de restricciones sobre la compraventa de divisas y sobre los movimientos de capitales financieros (vase el cap. V). La posrulacin del libre comercio lleva al planteamiento de cuatro preguntas. En primer lugar, en qu medida la poltica aplicada ha permitido un uso ms eficiente de los recursos disponibles, o se han producido nuevas divergencias significativas en1 re la "eficiencia" privada y la social? En segundo lugar, qu grado de dinamismo ha caracterizado al proceso, en comparacin ton su comportamiento histrico; cmo ha afectado la intensidad y secuencia de la liberalizacin al nivel de empleo, consumo, t' inversin? En tercer lugar, haba opcin a la reforma especfica, 1.1 oportunidad, profundidad y secuencia? Por ltimo, cun neuu.rlcs resultan efectivamente los efectos de polticas econmicas "indiscriminadas"? La aparente "neutralidad" se aplic en un mart 11 ele desigualdad y heterogeneidad productiva en los diferentes

11", ... 110 1'11 ~1I11(,lIln pub licad o en Coleccin Estudios CJEPLAN 4, noviembre de 1"I\tI y ''11 1 S V,II(II.flll'lll y A. Valenzuela (eds.), Military Rule in Chile: 11111111", '/11/' 111111(l/'/'I'lIiliIJIIS, T'hc lohns Ilopkins University Press, 1986, 11.11111111111' 1I1\llldl ... 'u IUN t'llllll'ularioll de IIlIf\lIsln Aniriat, Vittor io Corbo, 1(1'11111 IIIII/,II, )1111111' II~II\VI'I" 1Ill'lllndl'llllnxll'Y, 1).,1111111'111(' l Iachette y Pilar VI" 1\11'1,1 l 1.1 ,,,IIIIJlIIIIIIIIII di' 1111 1:1' ~., 1"'1'1111111