Retos Inmediatos Del SP PDF

Servicio Profesional de Carrera
Vol. 1, nm. 1, Mxico, primer semestre de 2004

Jos Luis Mndez Martnez
Retos inmediatos del Servicio Profesional de Carrera en Mxico
Mario Alberto Fcil Ortega

El Servicio Profesional de Carrera en Mxico: las implicaciones en la operacin del nuevo modelo de administracin del personal pblico
Jess Mesta Delgado

Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal
Alejandro Herrera Macas

Algunas consideraciones en la implementacin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico para hacer frente a la globalizacin
Hugo Nicols Prez Gonzlez

Retos y perspectivas del Servicio Pblico de Carrera en Mxico
Hernando Aguilera y Eduardo Bohrquez

Gobierno profesional en Mxico: lo deseable y lo posible
Ricardo Uvalle Berrones

Servicio Profesional y la nueva gestin pblica en Mxico
Alfredo Muoz Garca

La evaluacin del desempeo del servidor pblico en el Servicio Profesional de Carrera
David Arellano Gault

Por qu un Servicio Profesional de Carrera es importante para una democracia? Los retos del Servicio Civil en Mxico
Jos Octavio Acosta Arvalo

La profesionalizacin del servicio pblico en administraciones municipales
Miguel ngel Cedillo Hernndez

Los retos de la reglamentacin de la Ley de Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal
Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz

Alcances y perspectivas del Servicio Profesional de Carrera en la Secretaria de Desarrollo Social
Ejemplar: $ 50.00
Directorio Rafael Martnez Pun Director General Jos Morales Ramrez Director Ejecutivo Alejandro Herrera Macas Subdirector Ricardo Domnguez Albarrn Coordinador de Finanzas Ramiro Nava Coordinador de Informacin y Relaciones publicas Ariadna G. Vaca Moro Coordinadora Tcnica Editorial Hctor Ramrez Miranda Coordinador di. Redaccin
Consejo Editorial Jos Luis Mndez. Martnez (SFP/COLMEX) Miguel Angel Codillo IIernndez (UNAM) Jos Meja Lira (UTA) Mara del Carmen l'ardo (COLMEX) Ricardo Uvalle Berrones (UNAM) David Arellano Gault (CIDE) Luis F. Aguda,- Villanueva (UAM) Francisco Longo Martnez (ESADE) Miguel Angel Valverde (ITESM) Roberto Moreno Espinosa (UNAM) Vctor Espinosa Valle (COLEE) Jos Miguel I Iartasnchez Garaa (ITM)
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1 Mexicana de Servicio I la Red -t.! publicacin semestral ( I Servicio Profesional de Carrera es una pub Profesional A.C., con el patrocinio de USA1D y la asistencia tcnica de la Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos A.C., con un ti raje de nlil ejemplares. Certificado de reserva de ttulo 112511271800-102. Certificado de licitud de contenido en trmite. ISSN 1665-8078. Domicilio: Av. Mxico 45-1, col. Hipdromo Condesa, deleg. Cuauhtmoc, Mxico D.F., C.P. 06100. Editor responsable: Rafael Martnez Pun. Para mayor informacin consulta la pgina de la Red Mexicana de Servicio Profesional www.redservicioprofesional.org o llama al telfono 52-86-04-32 con Ramiro Nava o visitanos en Av. Mxico 45-1, col. I I pd romo Condesa , Meg. Cu au htmoc, Mxico D.F.

Vol. I, nm. 1, Mxico, primer semestre de 2004
ndice
Retos inmediatos del Servicio Profesional de Carrera en Mxico Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal Retos y perspectivas del Servicio Pblico de Carrera en Mxico Servicio Profesional y la nueva gestin pblica en Mxico
Jos Luis Mndez Martnez
Jess Mesta Delgado
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Ricardo Uvalle Berrones
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Los retos de la reglamentacin de la Ley de Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal
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El Servicio Profesional de Carera en Mxico: las implicaciones en la operacin del nuevo modelo de administracin del personal pblico
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Alejandro Herrera Macas Algunas consideraciones en la implementacin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico para hacer frente a la globalizacin Hernando Aguilera y Eduardo Bohrquez Gobierno profesional en Mxico: lo deseable y lo posible
Instrumentos de gestin de personal
95 111
Alfredo Muoz Garca La evaluacin del desempeo del servidor pblico en el Servicio Profesional de Carrera
Estados y municipios
123
Jos Octavio Acosta Arvalo La profesionalizacin del servicio pblico en administraciones municipales
Estudios de caso
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Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz Alcances y perspectivas del Servicio Profesional de Carrera en la Secretara de Desarrollo Social
Recomendaciones
163 191
Retos inmediatos del Servicio Profesional de Carrera en Mxico

Jos Luis Mndez Martnez*
La gente valora la democracia por las libertades y la participacin poltica que permite, pero tambin espera que produzca los bienes pblicos requeridos por las comunidades. Si esto sucede, los ciudadanos tienen que confiar en los procesos polticos y sentirse ms motivados para participar activamente en la vida poltica: de lo contrario, es posible que cada vez ms se sientan decepcionados. Por lo anterior, lograr una democracia funcional es crucial para superar la creciente separacin entre el individuo y la comunidad, lo cual ha sido uno de los puntos centrales del pensamiento y la deliberacin de la humanidad desde la antigedad. Slo as podremos reducir la creciente indiferencia social hacia la poltica en todo el mundo y reencaminarnos hacia el ideal de la ciudadana. Para ello, el pas requiere de instituciones confiables y eficaces conformadas por servidores pblicos profesionalizados, cuyas actuaciones estn basadas en la eficacia y la honestidad. Al respecto, desde hace algunos aos se comenzaron a generar una serie de reformas de carcter gubernamental y administrativo, con el propsito de eficientar. profesionalizar y descentralizar las estructuras burocrticas, en el marco de lo que se conoce como reformas de tercera generacin (Mndez, 1999). Este fenmeno no ha sido exclusivo de Mxico, sino parte de una ola de reformas a nivel mundial. Sin lugar a dudas, la incorporacin del tema del Servicio Profesional de Carrera a la Agenda Presidencial de Buen Gobierno del presidente Fox, forma parte de la dinmica antes descrita. Al respecto en nuestro pas, se comenzaron a crear las bases para la construccin de un Servicio Profesional de Carrera,
Jefe de la Unidad del Servicio Profesional de Carrera y Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal de la Secretaria de la Funcin Pblica.
Servicio Profesional de Carrera a partir de la expedicin de ordenamientos para algunos rganos sectoriales y algunos estados de la Repblica.' A nivel de la Administracin Pblica Federal tambin se ha logrado ese avance con la publicacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera el 10 de abril de 2003 y su entrada en vigor el 7 de octubre del mismo ao. Los principios rectores del Sistema del Servicio Profesional de Carrera, son la legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia por mrito, que sern garanta de que el desarrollo de las actividades pblicas se llevar a cabo de manera profesional y por tanto, generarn resultados positivos en el ejercicio de la funcin pblica. En ese sentido, la Ley de Servicio Profesional de Carrera es una herramienta para la administracin del personal en la administracin pblica que garantiza el ingreso, el desarrollo y la permanencia del servidor pblico a travs del mrito y la evaluacin permanente de su desempeo, en un marco de transparencia y legalidad. En tal virtud, la misin del Sistema de Servicio Profesional de Carrera es buscar, atraer, motivar, desarrollar y retener a las mejores mujeres y hombres en el servicio pblico, garantizando que la administracin pblica transite sexenalmente con el mnimo trastorno y la mxima eficacia. asegurando que siendo polticamente neutra, sea un factor estratgico de la competitividad del pas, es por este motivo, que la Ley representa un gran reto, en la bsqueda de un trnsito ordenado, transparente, participativo e incluyente de nuestra democracia. En cuanto a su mbito de aplicacin, las instituciones que entran en este proceso son las dependencias y los rganos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal Centralizada, con algunas excepciones como lo son Presidencia de la Repblica, y algunas secretaras como la Secretara de la Defensa Nacional, la Secretara de Marina, la Secretara de Seguridad Pblica y la Procuradura General de la Repblica. Tambin estn excluidas de esta Ley, las instituciones con sistemas de empleo similares a un Servicio Profesional de Carrera, como es el caso del Servicio Diplomtico de Carrera, as como los mdicos y maestros, que tienen un sistema de carrera en el sector pblico. La Ley se aplicar en los puestos de Director General, Director General Adjunto, Director de rea, Subdirector, Jefe de Departamento y Enlace. En resumen, las implicaciones que tiene el Servicio Profesional de Carrera son la posibilidad de ofrecer a cualquier ciudadano la opcin de ingresar por sus mritos y hacer una carrera en el servicio pblico, as como la posibilidad de atraer a los mejores hombres y mujeres para que aporten con su creatividad y profesionalismo en bien de la sociedad. Es importante sealar que a partir de la fecha de publicacin de la Ley se han realizado las siguientes actividades: 6
Jos Luis Mndez Martnez Instalacin del Consejo Consultivo del Sistema integrado en los trminos de la Ley, y con la participacin como testigo de honor del C. Presidente de la Repblica. Para ello, ya se tiene elaborado el proyecto de reglamento que regular la operacin del Consejo y que ser sometido a consideracin en su prxima sesin. Emisin del Acuerdo e instalacin de los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y Seleccin de las dependencias y rganos desconcentrados de la APF. Actualmente se cuenta con 83 Comits instalados en los plazos legales establecidos y en funcionamiento. En el transcurso del 2' semestre del 2003, inici la operacin del Registro nico de Servidores Pblicos (RUSP), que unifica los esfuerzos dispersos en materia de datos e informacin de los servidores pblicos de la administracin y permitir poner en operacin el Registro en cuanto ingresen los servidores pblicos profesionales de carrera al Sistema. Se dise el concepto de @Campusmexico como instrumento o herramienta que facilitar la capacitacin de los servidores pblicos y que dar cabida a la participacin de las universidades e instituciones educativas de este pas. Publicacin del Reglamento Interior de la Secretara de la Funcin Pblica, en la que se crea tanto la Subsecretara de la Funcin Pblica como al interior de sta la Unidad del Servicio Profesional de Carrera y Recursos Humanos de la Administracin Pblica Federal. Diseo del modelo conceptual integral de Servicio Profesional de Carrera que instrumentarn las dependencias y entidades de la APF, acompaado de metodologas y sistemas de informacin para que las dependencias desarrollen una infraestructura administrativa mnima, indispensable para el funcionamiento del Servicio Profesional de Carrera. Sin embargo, la verdadera tarea est por comenzar y es la que tiene que ver con la implementacin y consolidacin del Servicio Profesional de Carrera en los prximos aos; lo que implica, entre otras cosas, la puesta en marcha de un sistema sumamente atractivo y flexible (Longo, 2001b) para los servidores pblicos, que derive en una nueva cultura administrativa; pero sobre todo que la mejora que se consiga en las condiciones de los servidores pblicos se vea reflejada en beneficios para la ciudadana. En ese sentido, los retos inmediatos para la puesta en marcha de un sistema de estas caractersticas son de diversa naturaleza. Esencialmente se identifican cuatro que son los siguientes: 7
Servicio Profesional de Carrera La expedicin del Reglamento de la Ley y de normas de tercer nivel. La coordinacin adecuada con las dependencias y sus rganos desconcentrados. El uso de nuevas tecnologas. La difusin y socializacin del Servicio Profesional de Carrera.
La expedicin del Reglamento de la Ley y normas de tercer nivel Con relacin al tema de la expedicin del Reglamento, est previsto para los primeros das el mes de abril del 2004. Ya se cuenta con un proyecto de reglamento elaborado por la Unidad del Servicio Profesional de Carrera y validado por acadmicos y especialistas en la materia. Nuestra aspiracin es contar con un ordenamiento que precise las atribuciones de los rganos responsables, genere certidumbre para los propios servidores pblicos y establezca con claridad los procedimientos para operar todos los subsistemas. Los subsistemas que prev la Ley son: Subsistema de planeacin de recursos humanos Subsistema de ingreso Subsistema de desarrollo profesional Subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades Subsistema de evaluacin del desempeo Subsistema de separacin Por otra parte, es obvio que en este Reglamento difcilmente tendrn cabida todos los detalles administrativos y actividades por realizar en un Servicio Profesional de Carrera, por lo que est prevista la elaboracin de normas denominadas de tercer nivel, que van desde circulares, manuales, catlogos, guas. entre otros, que contendrn los lineamientos generales y metodologas de los subsistemas antes mencionados. Para esto cabe destacar la funcin rectora e inductora que desempear la Unidad del Servicio Profesional de Carrera. Sobre todo, se tiene que subrayar que la verdadera implementacin del Servicio Profesional de Carrera estar a cargo de las dependencias y sus rganos desconcentrados, a travs de sus Comits Tcnicos y sus Direcciones Generales de Recursos Humanos y reas homlogas. No se debe perder de vista el espritu descentralizado que persigue la Ley que, obedece a la existencia de un Servicio Profesional 8
Jos Luis Mndez Martnez de Carrera de carcter moderno con las mejores prcticas, tal como operan los servicios profesionales de carrera en el mundo. En efecto, estudios recientes sobre la reforma de los servicios profesionales o civiles de carrera, nos muestran una serie de tendencias, ya sea hacia la flexibilizacin, llmese en aspectos salariales, procedimentales, funcionales, la movilidad funcional y geogrfica de los funcionarios pblicos y la subcontratacin; como hacia la descentralizacin, ya sea del gobierno central hacia los gobiernos locales, o a travs del propio gobierno central para con sus dependencias o agencias o incluso rganos no gubernamentales (Oszlak, 2001; Longo, 2001a). En relacin con las normas de tercer nivel, en ellas esencialmente se plasmarn y desagregarn todos los diferentes aspectos de gestin de personal a utilizarse en el Sistema, como lo son el catlogo general de puestos, el catlogo general de capacidades, las guas metodolgicas para la evaluacin del desempeo, el sistema de puntos, las guas para la elaboracin de convocatorias, entre otras. Por todo lo anterior, la labor por desarrollar se presenta como ardua en el corto y mediano plazo.
La coordinacin adecuada con las dependencias y sus rganos desconcentrados Sin lugar a dudas, parte de la clave del funcionamiento del Sistema en su conjunto consistir en la coordinacin adecuada que tenga la Unidad del Servicio Profesional de Carrera con las dependencias y los rganos desconcentrados a travs de los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y Seleccin as como con las Direcciones u reas encargadas de los recursos humanos. De estas instancias depender en gran parte el funcionamiento del Sistema en su conjunto. De hecho, parte del propsito de la expedicin del Reglamento es la de clarificar atribuciones, as como otorgar otras, tanto a los propios rganos del Sistema que ya son mencionados en la Ley, como a otros rganos que no estaban incluidos (por ejemplo, las direcciones generales u reas homologas que, sin duda jugarn un papel de primer orden). El uso de nuevas tecnologas Un Servicio Profesional de Carrera de carcter moderno, necesariamente requerir del auxilio de las nuevas tecnologas. En aspectos de capacitacin se ha puesto en marcha un programa piloto del sistema @campusmexico, que es 9
Servicio Profesional de Carrera un espacio virtual, como medio innovador de enseanza-aprendizaje para los servidores pblicos y para su profesionalizacin. Evidentemente este salto cualitativo que se pretende no ser sencillo; por el contrario, requerir de un periodo de asimilacin y adaptacin por parte los servidores pblicos. De igual forma, para otros instrumentos del Sistema como lo es el Registro nico de Servidores Pblicos. se pretende contar con un soporte tecnolgico de primer nivel para administrar de manera eficiente el Padrn de los Servidores Pblicos de Carrera en la APF. Este Registro permitir llevar un control pormenorizado del historial del servidor pblico, de sus datos generales, de su formacin, su plan de desarrollo, y en general, de toda aquella informacin til para la toma de decisiones en la administracin de los recursos humanos.
Difusin y socializacin del Servicio Profesional de Carrera Profesionalizar un gobierno no es una tarea fcil. Es ms bien compleja y difcil, al menos por dos razones. La primera, involucra complejidades tcnicas importantes, debido a que el desarrollo de varios aspectos de la gestin de personal es an insuficiente. Y la segunda, implica un verdadero cambio cultural. Al respecto, la difusin y socializacin tendrn que jugar un papel muy importante como factor coadyuvante en la construccin de una cultura del Servicio Profesional de Carrera, la cual le otorgue una nueva cara a la administracin pblica a partir de los propios servidores pblicos, pero sobre todo de sus propias actuaciones. El mrito, el reconocimiento a las funciones que desarrollan, la capacitacin permanente, las evaluaciones del desempeo y las promociones tendrn que reflejarse en resultados y beneficios concretos para la sociedad. Resulta cada vez ms ineludible desterrar la cultura patrimonialista y de botn y sustituirla por una cultura del mrito. Un actor no menos importante en todo este proceso, lo sern los sistemas universitarios o el sistema educativo nacional que adems de contribuir a la difusin de sta nueva institucionalidad, tendr que reorientar sus planes y programas en consonancia con las necesidades del mercado laboral del sector gubernamental, tal como opera en otros pases (Guerrero, 2003). Por lo tanto, esta tarea no puede ser exclusiva de las instituciones gubernamentales y administrativas. Para ello resultar imprescindible la participacin de las propias universidades, las organizaciones civiles interesadas en estos temas, centros de investigacin y la sociedad en general, ya sea a travs de la realizacin de cursos, seminarios, publicidad en medios, foros nacionales e internacionales, convenios universidades-gobiernos, reorientacin de planes de carrera universitarios, investigacin y publicaciones. De igual forma, se pretende que la socializacin de los valores y principios del Servicio Profesio10
Jos Luis Mndez Martnez nal de Carrera tiendan a recuperar la confianza tanto de los propios servidores pblicos como de los ciudadanos en su gobierno. Al respecto, en materia de difusin y socializacin del tema, se organiz en las instalaciones de la Secretara de la Funcin Pblica el 26 de noviembre del 2003, el seminario Gobernabilidad Democrtica y Servicio Profesional de Carrera con la participacin de especialistas extranjeros y nacionales.
Conclusiones Como ya se seal en un artculo anterior (Mndez, 2000), el Servicio Profesional de Carrera no es slo un importante objetivo en s mismo, sino el mejor medio para lograr otros fines que la sociedad mexicana se ha planteado, como lo son la consolidacin democrtica, un gobierno eficaz y transparente. el combate a la corrupcin. Sin lugar a dudas, es posible disear e implementar un buen Servicio Profesional de Carrera, pero tambin es riesgoso hacerle en esta materia al aprendiz de brujo, el diseo y la implementacin debern ser lo suficientemente cuidadosas para sortear dilemas de no fcil resolucin, toda vez que si no se pone suficiente atencin a los detalles o se descuida la coordinacin, al resolver unos problemas se terminar creando otros. El tiempo que ha tomado a nuestro pas para llegar a este momento ha sido mucho. La necesidad de contar con una mejor poltica en materia de recursos humanos en nuestro gobierno ha sido evidente. Hoy, es el momento de dar inicio a una nueva etapa en la administracin pblica mexicana. El Servicio Profesional de Carrera se presenta como uno de los cambios estructurales que pueden dar a Mxico competitividad y eficiencia en el manejo de las polticas y finanzas pblicas, pero sobre todo como instrumento que contribuya a contar con los mejores hombres y mujeres al servicio de Mxico, para dar mejor respuesta a las demandas de la sociedad, en un esquema de transparencia, rendicin de cuentas y gobernabilidad democrtica. La construccin y extensin del Servicio Profesional de Carrera como un instrumento de gobernabilidad democrtica no es tarea nicamente de una secretara, de uno de los tres poderes o un de mbito de gobierno, sino del conjunto de ciudadanos, funcionarios, representantes populares y fuerzas polticas de nuestra nacin. Hago una cordial invitacin a todas las autoridades de este pas, servidores pblicos y ciudadanos, para unirse a esta gran cruzada que es la profesionalizacin del servicio pblico.
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Servicio Profesional de Carrera Notas Bibliogrficas

I. Vase al respecto el estudio de Martnez Pun, Rafael (2003) La profesionalizacin de la administracin pblica en Mxico: dilemas y perspectivas Ed. Instituto de Administracin Pblica
y el Ministerio de las Administraciones Pblicas. Madrid, Espaa.
Bibliografa Guerrero Orozco, Omar (2003) La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, una apreciacin administrativa. Ed. Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM. Longo, Francisco (2001) La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mrito con flexibilidad. Red de Gestin Pblica y Transparencia Documento de trabajo. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington D.C. Abril, USA. Longo, Francisco (2001) "Modernizar la gestin pblica de las personas: los desafos de la flexibilidad" en: Revista del CLAD Reforma y Democracia no. 19 Ed. CLAD Caracas, Venezuela. Martnez Pun, Rafael (2003) La profesionalizacin de la administracin pblica en Mxico: dilemas y perspectivas. Ed. Instituto de Administracin Pblica y el Ministerio de Administraciones Pblicas. Madrid, Espaa. Mndez, Jos Luis (2000) "La profesionalizacin del Estado mexicano Olvidando o esperando a Godot?" Lecturas bsicas de administracin y polticas pblicas. Ed. El Colegio de Mxico, Mxico. Mndez, Jos Luis (1998) "Vieja o Nueva Administracin Pblica? Una propuesta ante los dilemas de la Modernizacin Administrativa." III Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa 14-17 de octubre de 1998 Ed. CLAD, Caracas, Venezuela. Oszlak, Oscar (2001) "El servicio civil de carrera en Amrica Latina y el caribe: retos futuros". VI Congreso Internacional del Centro Latinoamericano sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires, Argentina.
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Jess Mesta Delgado*
Antecedentes y problemtica
El aparato administrativo en Mxico no ha tenido la capacidad de responder eficazmente a las demandas de la sociedad, causando en nuestro pas, como en casi todas las naciones del mundo, el cuestionamiento del Estado obeso, ineficaz, ineficiente e improductivo. La crisis de legitimidad del Estado es de hecho la crisis de la legitimidad de la administracin pblica. De ah que la reforma del Estado est directamente relacionada con el mejoramiento en la calidad de la administracin pblica. La designacin y despido de los funcionarios pblicos por motivos polticos es un obstculo para el buen gobierno porque nos lleva a tener muchos empleados y poco calificados. La administracin de los recursos humanos en las instituciones pblicas nacionales est caracterizada por: La ausencia de un sistema integral de administracin de recursos humanos que se ve reflejada en la discontinuidad en los programas de gobierno. La escasa inversin en capacitacin de personal, la falta de reconocimiento social al servicio pblico en general y, en algunos casos, su pobre desempeo, evidencian la necesidad de crear dicho sistema.
* El autor es Subsecretario de la Funcin Pblica en la Secretara de la Funcin Pblica.
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A pesar de que el grado de madurez organizacional de nuestras instituciones muestra en la actualidad importantes picos de excelencia, existen casos en los que se hace necesario un desarrollo organizacional. La tendencia mundial de orientar la gestin pblica hacia las competencias (capacidades) nos obliga a generar requisitos mnimos en las instituciones.
Hoy ms que nunca, nuestra administracin pblica necesita de individuos con vocacin, voluntad y competencia para llevar adelante los programas de gobierno, que redunden en beneficios concretos para la sociedad. Contar con una administracin de recursos humanos profesional y orientada a obtener resultados significa integrar directrices que hoy son la excepcin de la regla; por ejemplo: ingreso en la Adimistracin Pblica Federal (APF) y desarrollo laboral con base en mritos e igualdad de oportunidades; evaluacin objetiva del desempeo, que se vea reflejada en reconocimientos econmicos y sociales; manejo eficiente de la informacin del servidor pblico que permita generar prospectiva para polticas pblicas; desarrollo integral del personal, en el que el servidor pblico sea considerado como persona, no como recurso, capital, gasto o activo, a fin de que encuentre en la funcin pblica un espacio de realizacin personal y de servicio a su pas. Es necesario que la conducta de los servidores pblicos se oriente permanentemente a la calidad, transparencia y rendicin de cuentas que demandan los mexicanos, y por otro lado hacer frente a las condiciones mundiales presentes, como es el caso de la competitividad aguda entre las Naciones, la globalizacin y las condiciones propias de pertenecer a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarollo Econmico (OCDE), entre otras. En conclusin: el Servicio Profesional de Carrera (SPC) busca: atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y los mejores hombres en el servicio pblico, garantizando que la administracin pblica transite sexenalmente con el mnimo trastorno y la mxima eficacia, y asegurando que, siendo polticamente neutra, se convierta en un factor estratgico de la competitividad del pas.
La Agenda Presidencial de Buen Gobierno En este contexto, el gobierno del presidente Fox se ha planteado el reto de poner a Mxico al da y a la vanguardia respondiendo a la exigencia de los ciudadanos mexicanos que demandan hoy en da una administracin eficiente, honrada y transparente apoyada con servidores pblicos capaces y sensibles.
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Jess Mesta Delgado Este reto se ha plasmado en la Agenda Presidencial de Buen Gobierno, que consta de seis estrategias bien definidas: Alcanzar un gobierno eficiente; es decir, que haga ms con menos; que proporcione mejores servicios con menos recursos. Garantizar un gobierno de calidad total; es decir, que mantenga un firme y permanente compromiso con la calidad de los servicios que ofrece a la ciudadana. Desarrollar un gobierno profesional; en otras palabras, un gobierno capaz de atraer y retener a las mejores mujeres y a los mejores hombres, as como de capacitarlos y evaluarlos permanentemente, para que cumplan de manera siempre oportuna y eficaz a la ciudadana. Consolidar un gobierno digital. Aprovechar al mximo las tecnologas de la informacin y las telecomunicaciones, no slo para reducir la corrupcin y transparentar la funcin pblica, sino tambin para hacerla ms eficiente y proporcionar servicios de mayor calidad. Contar con un gobierno con mejora regulatoria, ms gil y flexible. Es decir un gobierno que elimine el exceso de trmites, sin abandonar sus responsabilidades. La principal caracterstica de nuestra gestin, garantizar un gobierno honesto y transparente. Slo procediendo siempre con honestidad, podremos derrotar a la corrupcin, desterrar la prepotencia y el favoritismo en la toma de decisiones y lograr que la ciudadana confe de nuevo en sus autoridades, como siempre debi haber sido. \ cpCIN v
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Es en el marco de esta Agenda y en la estrategia de gobierno profesional que se inscribe la Ley de Servicio Profesional de Carrera y su implementacin en la administracin pblica mexicana. Este Gobierno, considera que el servidor pblico es el recurso esencial en un proceso de innovacin y calidad y buen gobierno. Estamos convencidos que el mayor potencial para promover el cambio en las organizaciones pblicas, reside fundamentalmente en la profesionalizacin de su personal.
La Ley del Servicio Profesional de Carrera La Ley del Servicio Profesional de Carrera nace de una iniciativa del Congreso de la Unin, que cont con la aprobacin unnime de las diferentes fuerzas polticas. Despus de un intenso periodo de conciliacin, esta iniciativa fue aprobada el 25 de marzo del 2003 en la Cmara de Diputados y el 3 de abril del 2003 en la Cmara de Senadores, entrando en vigor 180 das despus de su aprobacin, en octubre del 2003. A travs de la aplicacin de esta Ley se est implementando por primera vez en la historia de nuestro pas el Servicio Profesional de Carrera. El SPC es un mecanismo para la administracin del personal del gobierno federal, que garantiza el ingreso, el desarrollo y la permanencia del servidor pblico en la APF a travs del mrito, y la igualdad de oportunidades, en un marco de transparencia y legalidad. El Servicio Profesional de Carrera impulsa la profesionalizacin del servicio pblico federal, en beneficio de la sociedad. Al mismo tiempo, esta Ley se constituye en una herramienta que ayuda al Gobierno Federal a ser ms eficiente, ms profesional y contribuye a elevar la calidad de los servicios pblicos que recibe la ciudadana. El Servicio Profesional garantiza la continuidad de los programas y polticas pblicas del Gobierno Federal y coloca al pas en sintona con los requerimientos de competitividad internacionales. Gracias a la aprobacin de esta Ley, la sociedad mexicana podr contar con: Personal profesional y capacitado para brindar servicios pblicos con ms calidad y profesionalismo. Mayor competitividad y bajo costo del gobierno en beneficio del desarrollo y democracia del pas. Continuidad de programas y polticas pblicas. Incremento en la productividad del pas.
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Jess Mesta Delgado Un cdigo de tica activo al servicio de la democracia, que contribuya a un cambio cultural, capaz de erradicar la corrupcin. Los servidores pblicos tambin son beneficiados con la aprobacin de esta Ley pues: Se garantizar el ingreso, desarrollo y permanencia a partir del mrito y en igualdad de oportunidades. Habr oportunidad de desarrollo en las reas de inters profesional. Se contar con permanente capacitacin y actualizacin profesional. La remuneracin se dar en correspondencia con la responsabilidad del cargo. Oportunidad de intercambios con en el sector pblico, privado y con gobiernos estatales y municipales, para el reforzamiento de conocimientos y habilidades. Finalmente, el gobierno federal por su parte lograr: Fortalecer la confianza en los servidores pblicos y sus instituciones. Asegurar la continuidad de proyectos, programas y polticas pblicas. Elevar la efectividad en los programas de capacitacin, con un menor costo para el erario. Mejorar el funcionamiento de sus instituciones al contar con personal profesional. Una mayor optimizacin en la administracin de los recursos humanos. La Ley del Servicio Profesional regula la relacin administrativa de los servidores pblicos con la administracin pblica. Su caracterstica esencial reside en que es general y estratgica que da flexibilidad y no burocratiza la operacin del Sistema en las Instituciones. Su principal objetivo es establecer un Sistema que: Se rija por los principios de mrito e igualdad de oportunidades, as como de legalidad, eficiencia, objetividad y transparencia. Cuente con mecanismos y procesos transparentes y descentralizados de operacin, para el reclutamiento, seleccin, formacin, desarrollo, evaluacin y separacin de los servidores pblicos.
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Servicio Profesional de Carrera Se oriente al servicio de la sociedad, es decir que responda a sus necesidades. Para ello la Ley prev el desarrollo de siete subsistemas que son:
Planeacin de Recursos Humanos
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Control y Evaluacin
. 4.
1.- Planeacin de recursos humanos El subsistema de Planeacin de recursos humanos ser un sistema permanente con apoyo informtico que permita: Administrar los recursos humanos de manera gil e integrar el Banco de Talentos de los servidores de carrera, as como de servidores externos. Llevar a cabo el proceso de planeacin en forma integral para vincularlo con la visin del gobierno. Conocer cuantitativa y cualitativamente las necesidades de recursos humanos en la APF. Generar la informacin suficiente para el adecuado desempeo de los subsistemas de reclutamiento, seleccin, formacin, desarrollo profesional, evaluacin por competencias y resultados, as como reubicacin y separacin. Ser administrado y operado en cada dependencia y se integrar centralmente para su anlisis y la definicin de poltica.
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Jess Mesta Delgado

2.- Ingreso
El subsistema de Ingreso, operar bajo el principio de mrito e igualdad de oportunidades con el objeto de asegurar que las mejores mujeres y los mejores hombres formen parte del servicio pblico. El ingreso constituye el reto principal y el fundamento de la existencia del sistema. Actualmente se plantean los siguientes tipos de ingreso: Ingreso al sistema de personas que actualmente ocupan cargos en la Administracin Pblica Federal y que desean ingresar ocupando sus mismos puestos.
Actual
S.P.P. de carrera
Oct. 2005
Libre designacin Sep. 2005
Dir. Gral. D. G. Adjunto D. rea SD. rea Jefe Dpto. Enlace
(" 00 --T-1 ''Cs) F! * C000 - c:1)00 :Nuevas contrataciones
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La evaluacin sera objetiva y transparente Delx: generar confianza y segmidad
Ingreso al sistema de candidatos externos a ocupar vacantes que se generarn a partir de la entrada en vigor de la Ley en octubre del 2003.
Vacantes desde
Oct. 2003
CO
Convocatoi --abierta 11"
7Rusp
Externos
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de se kc,.;
DOR
4 Jefe Directo - 6 1 NombrEmilento

(*enuismii n dd 11171
Evaluacin de Candidatos
Jefe
, Directo .
SFP voto
..vis
proro.Man
19
Ingreso al sistema para los niveles de Enlace a travs de las ferias de reclutamiento que las instituciones educativas realizen en coordinacin con la APF para atraer a nuevos talentos.
Secretara de la Funcin Pblica
Subsistema de Desarrollo Profesional en cada Dependencia
IP,
1 1
Requerimientos de Capacitacin
Interdependencia
rbiernot unicipa Formacin, (SEM)
RUSP
1
En
Sector Paraestatal
J.D.
nce Enlace Enlace
> Si
3.- Capacitacin y Certificacin de Capacidades

Este subsistema resulta de vital importancia en la profesionalizacin de los servidores pblicos pues todo el funcionamiento del Sistema estar centrado en un modelo basado en competencias. Se prev crear un perfil de puestos con base en un modelo de competencias que incluye tres bloques:
Capacidades de visin de gobierno: definidas y protestadas por el C. Presidente de la Repblica y publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de julio de 2002. Capacidades j erenciales: La Secretara de la Funcin Pblica en consenso con expertos, presentar una alacena de competencias directivas, y las dependencias seleccionan cules y qu nivel de exigencia para los seis niveles gerenciales. 3. Capacidades tcnicas: Las dependencias definen las competencias sustantivas con base en la metodologa proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica. 20
Jess Mesta Delgado Una pieza fundamental de este subsistema es el de la Certificacin. La Secretara de la Funcin Pblica definir los mecanismos bajo los cuales se promover la participacin de terceros que garanticen la eficiencia y la transparencia en el proceso de certificacin de estas capacidades.
4.- Desarrollo profesional El subsistema se integra con los siguientes elementos: Cada servidor pblico con base en la orientacin de la APF y en sus propias preferencias podr trazar su Plan de Carrera. Movilidad y ascenso al interior de la dependencia, entre dependencias, con instituciones pblicas, privadas y sociales, con diferentes rdenes de gobierno y con otros Sistemas de Carrera. El intercambio de servidores pblicos con instituciones diferentes a la APF Centralizada, se realizar en el contexto de los convenios que se suscriban para tal efecto. Lo que reforzar la formacin y desarrollo de los servidores pblicos de carrera.
Seere de la Funcin Pblica
Sr.2,
Subsistema de Deaan"esional en cada Dependencia

Requerimientos de Capacitacin IP, ONG'4111
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Extranjero
lkY Interdependencia D.C.A.
Cobiern .11 Estatalei, Municipa otros (S
Formacixe
Sector Paraesta
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Servicio Profesional de Carrera 5.- Evaluacin del desempeo Con el objeto de asegurar que las mejores mujeres y los hombres, los ms profesionales, contribuyan a la consecucin de resultados institucionales este subsistema establece los siguientes mecanismos: Evaluacin de las competencias individuales al menos cada cinco aos. (Condicin de despido sin responsabilidad para la APF si no se acredita la evaluacin en dos eventos consecutivos). Evaluacin de resultados a nivel institucional, por unidad administrativa o grupos en funcin de metas concertadas. (Condicin para aplicacin de pago extraordinario)
6.- Reubicacin y Separacin Este subsistema operar con base en el principio de respeto a las personas que integran el servicio pblico; se contemplan causales y mecanismos especficos de separacin y, en su caso de reubicacin, en un contexto de transparencia.
Retos y perspectivas en la implementacin
La implementacin del Servicio Profesional de Carrera constituye un gran reto. A partir de octubre del 2003, inici el proceso gradual, con un plazo mximo de tres aos en cada dependencia y rganos desconcentrados.
1 Decreto: 1 r LSPC. 1 Se aprueba 13 1brill 1 1 I l RUSP 1 1 Entra en vigor I 1 Se publica (111 ii hril 1 1 1 I Entra en vigor (11 ibril) 1 I (Ago./Ort. 03) l 1 (R Oct.. frA I l 1 Formalizar: 1- Com)(s . 1 . Comejo 1 20 0,,. (13)
Creacin de Comits y Consejet(S1.1 . emitir line/Miento)))
kgentt, de Cambio/ Estrategia de Cambio Gdlural
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Reglamento 120 Ort.. 03) Convocatorias palleas y abiertas Catlogo de pueato Deseripri6n de puesto0
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Jess Mesta Delgado
Durante ese periodo todos los servidores involucrados sern capacitados y evaluados en igualdad de oportunidades y por mritos, para posteriormente ser nombrados servidores de carrera. La Ley se aplica a los puestos de gobierno que van de Director General a Enlace y dar la oportunidad a ms de 50,000 empleados que actualmente ocupan cargos de confianza en la APF.
Secretario Subsecretario Coordinador D.G. D.A. S.A. J.D. Operative
Libre Designacin Servidores Profesionales de a
Staff
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Retos en la implementacin
Para la Secretara de la Funcin Pblica como responsable de coordinar la implementacin y puesta en marcha del Servicio Profesional de Carrera los retos fundamentales son: Un trnsito ordenado, transparente, participativo e incluyente. La experiencia internacional muestra la conveniencia de contar con reglas claras del juego. La estrategia que hemos decidido seguir es la de centralizar algunos procesos importantes al principio. Conforme las instituciones muestren ma-
Flexible
Centralizado
Ao Proceso de Cambio
Tiempo Madurez
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Servicio Profesional de Carrera durez, se irn flexibilizando los procesos para que las instituciones tomen cada vez, ms decisiones independientes. Por otro lado est el cambio estructural y organizacional que la implementacin del Servicio Profesional de Carrera implicar en la forma de administrar el recurso humano. Es importante enfocar nuestros esfuerzos en el diseo e implementacin de una estrategia para la administracin del cambio que nos asegure que este proyecto siga adelante con la participacin e involucramiento de todos los funcionarios implicados. Finalmente pero no menos importante es la transparencia en la implementacin del Sistema. Para ellos hemos considerado como indispensable contar con una extensa participacin social a travs de ONG, Organismos Acadmicos y del Sector social que coadyuven en las diferentes etapas de la implementacin.
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Anexo
Evolucin Histrica La Administracin Pblica Federal ha realizado acciones orientadas al establecimiento de un Servicio Profesional de Carrera para los servidores pblicos desde 1821 en que se constituy la Repblica y hasta nuestros das. Principales acciones realizadas desde 1821: 1821 en el Reglamento para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretaras de Estado y del Despacho Universal, se estableca que el Oficial Mayor de cada secretara, sera el encargado de conocer la eficiencia de cada empleado y de encomendarle la ocupacin adecuada. Mediados del siglo XIX, surgen varias disposiciones para regular la administracin de los recursos humanos en la administracin pblica. 1922, se crea la Confederacin Nacional de la Administracin Pblica. 1931 la Ley Federal del Trabajo seala en su artculo segundo que las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirn por las leyes del Servicio Profesional que al efecto se expidieran. 1934 el "Acuerdo sobre organizacin y funcionamiento del Servicio Civil de Carrera" emitido con una vigencia limitada entre el 12 de abril y el 30 de noviembre del mismo ao. 1938 el "Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unin", en el cual se reglament con amplitud la relacin jurdica de trabajo sin manejar explcitamente el concepto de Servicio Profesional de Carrera y clasifica a los trabajadores como de base y de confianza. 1963 la "Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado", explicita el derecho de inamovilidad con que cuentan los trabajadores de base. 1971 y 1976 Acuerdos para promover la capacitacin administrativa y profesional de los trabajadores al servicio del Estado y para establecer una coordinacin entre las dependencias del Ejecutivo y el Instituto de Seguridad Social al
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Servicio Profesional de Carrera Servicio de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) para el desarrollo de los correspondientes programas de capacitacin. 1975 se crea el Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos para el Servicio Exterior Mexicano. 1976-1982 se crea el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal, que establece un Sistema de Administracin y Desarrollo de Personal. 1982-1988 se crea la Coordinacin General de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal. 1983 se instaura la Comisin Intersecretarial del Servicio Profesional. 1984 la Comisin elabor un programa de Servicio Profesional de Carrera, (no aceptado por la FSTSE). 1988-1994, el tema del Servicio Profesional de Carrera se vuelve a colocar en la agenda gubernamental, por las presiones de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). 1995 el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 19952000 (Promap). 1997 la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) intentan integrar y presentar la iniciativa de ley, sin lograrlo, la Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) juega el papel de observador. 1998 Esteban Moctezuma presenta una iniciativa de ley. 2000 el PRI presenta una iniciativa de ley. 19. 2001 se emite el dictamen de 1'. Lectura por parte del Senado a la iniciativa presentada por el PRI.
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Retos y perspectivas del Servicio Pblico de Carrera en Mxico

Hugo Nicols Prez Gonzlez*
Introduccin La gobernabilidad se construye a partir de elementos de gobierno, elementos de Estado y una gran dosis de dilogo tcnico y poltico entre los diferentes sectores y actores que integran la agenda de un pas; la simple alternancia democrtica es un requisito indispensable s, pero no nico para lograr dicha gobernabilidad. Como menciona Jos Luis Mndez se debe trabajar para lograr que nuestra democracia, en lugar de una torre de babel, se convierta en un sistema que nos permita desarrollar las mejores opciones de cambio institucional y estructural, y de esta manera resolver muchos de nuestros problemas, sin que en ello los actores polticos sientan que estn abandonando las legtimas plataformas ideolgicas que los definen y les permiten competir legtimamente en la arena electoral.' En El Nuevo Prncipe, Dick Morris, apunta que la tarea de ganar un cargo y la de gobernar son mucho ms difciles ahora de lo que nunca lo han sido y seala el hecho real de que en una poca los partidos competan entre s slo durante los periodos eleccionarios, sin embargo en la actualidad pelean todos los das.' Lo anterior resulta lgico en la medida que no se cumple el Contrato Social al que Rousseau atribuye el compromiso del gobernante de resolver las demandas y las necesidades de la sociedad que eligi al gobernante.
Director General de Administracin de la Presidencia de la Repblica.
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Servicio Profesional de Carrera Este ltimo selecciona un cuerpo intermedio encargado de la administracin de los recursos y la resolucin de los problemas. As, este cuerpo intermedio llamado administracin pblica, en muchas ocasiones es al que le podemos atribuir la crisis de legitimidad que enfrentan muchos jefes de Estado, sin importar cuan democrtico haya sido el proceso de llegada o cuan legal y documentada se haya librado la batalla por los votos. Es simple, si la administracin pblica no cumple, el pacto o contrato con la sociedad se rompe y la legitimidad se reduce junto con la participacin de los sectores. La implementacin de un Servicio Pblico de Carrera en Mxico es una necesidad prioritaria para la administracin pblica actual, es, adems, la herramienta que nos permitir ofrecer los servicios y la atencin requerida por los ciudadanos que demandan, en uso de sus derechos y obligaciones, el mejoramiento de la calidad y la eficiencia de los mismos. Como menciona Ramn Muoz, jefe de Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental, el Servicio Profesional de Carrera debe servir fundamentalmente para atraer, retener y motivar a las mejores mujeres y hombres a la administracin pblica, de tal manera que al ser seleccionados con base en el mrito y en igualdad de oportunidades podamos verdaderamente atraer a esos talentos que se encuentran en nuestro pas para incorporarlos y retenerlos en el gobierno con la mira puesta en ofrecer mejores servicios a la ciudadana y generar las condiciones para una mejor calidad de vida? Los beneficios que un Servicio Pblico de Carrera traer a nuestro pas son de extremo valor e importancia, operando como un sistema de administracin de recursos humanos que permita a la administracin contar con servidores pblicos altamente calificados para desempear los diversos cargos que integran las distintas ramas del gobierno. Actualmente, son contadas las instituciones del pas que manejan un Servicio Pblico de Carrera, mismo que se encuentra en proceso de perfeccionamiento dada su complejidad, y el desafo permanente de enfrentar las estructuras burocrticas anquilosadas.
La funcin pblica en Mxico El Mxico post-revolucionario vivi una transformacin sociodemogrfica de gran alcance. De contar con una poblacin eminentemente rural, a partir de los aos cuarenta se intensificaron los procesos de urbanizacin e industrializacin durante tres dcadas.
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Hugo Nicols Prez Gonzlez Las polticas desarrollistas del Estado mexicano se fincaron en un sistema de partido hegemnico y en estructuras corporativistas. Los sectores obrero, campesino y popular fundaron un acuerdo poltico que dio vida a ms de setenta aos de gobierno del Partido Revolucionario Institucional. Basado en la centralizacin del poder y el autoritarismo, fue posible echar a andar un modelo central estatal de desarrollo, con gran intervencin en los rdenes poltico, econmico y social del pas. La poltica de desarrollo se sectoriz en secretaras y el aparato estatal lleg a contener hasta mil 200 paraestatales. Con base en un sistema de cuotas, los funcionarios pblicos provenan de los sectores ya mencionados y hasta la dcada de los ochenta la preocupacin era cmo participar en la administracin pblica para obtener las mayores ventajas. La profesionalizacin en el servicio pblico no era una necesidad sentida. A partir de los ochenta y durante los noventa la administracin pblica se plante; desregular el mercado, privatizar, modernizar, integrar al pas a la economa externa. Desde entonces Mxico ha iniciado un cambio estructural y ha intentado alinear sus instituciones a la economa global. El Estado mexicano se ha esforzado por reducir significativamente su intervencin directa en los mercados as como su gasto de inversin e infraestructura, no siempre con xito en esas dcadas, dada la carga poltica de las decisiones administrativas de alto nivel; sin embargo, gradualmente ha ampliado su gasto social. Se inici un esfuerzo por adelgazar el gasto interno y sin embargo, an se requiere de un Estado ms eficiente y con un mayor grado de gobernabilidad democrtica y participativa. Se dio el cambio institucional y hasta principios del siglo XXI comienza el cambio poltico, con la alternancia en el poder. Es menester del rgimen actual profundizar las reformas en las finanzas, la educacin, la reforma del Estado, la imparticin de justicia y en la gestin pblica, a fin de generar bienestar con expansin de derechos y capacidades, as como un crecimiento sostenible y ecolgico. El nuevo pacto federal debe apuntalar hacia un poder que redistribuya responsabilidades claras de cada nivel de gobierno, lo que implica una nueva visin de gerencia pblica y la configuracin de una nueva cultura de los servidores pblicos; es en este punto en donde las capacidades de los funcionarios deben ser reconocidas y mantenidas para construir instituciones transexenales, sin filiacin partidista, religiosa, prcticas discriminatorias o sujetas a caprichos personales de permanencia o retiro. La revisin histrica implica no slo conocimiento, sino fundamentalmente reto a la imaginacin para dibujar nuevos escenarios, nuevas formas de concebir la gestin; entraa nuevas definiciones de contenido, misiones,
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Servicio Profesional de Carrera visiones y valores, porque retorna lo valioso pero permite aportar nuevos conocimientos ticos al desempeo de los servidores pblicos. El tiempo revalora el contenido social y poltico, donde precisamente el valor histrico permite caminar con mayor certeza, con una nueva visin y consolidando nuevas misiones en la dinmica social. Debemos trabajar transformando la actividad profesional, promoviendo una nueva cultura basada en la responsabilidad, impulsando la evaluacin del desempeo; el conocimiento de los retos del desarrollo nacional y sus prioridades; los recursos y la congruencia entre las necesidades sociales y los mecanismos de respuesta. As la administracin pblica podr establecer las bases para la organizacin, funcionamiento y desarrollo del Servicio Civil de Carrera, determinando una amplia reforma de las estructuras pblicas con un claro concepto de su funcin social y la responsabilidad civil, poltica y econmica de los servidores pblicos frente a la demanda ciudadana.
La nueva gerencia pblica en Mxico Oszlak, en el Diagnstico estratgico para la reforma del Estado en Amrica Latina ha sealado que la eficiencia y la eficacia de la actividad burocrtica dependen, en lo inmediato, de la conducta de los funcionarios pblicos, pero que sta no es ms que la exteriorizacin del complejo de variables normativas y estructurales que existen en la organizacin. Adquirir conciencia de lo anterior nos permite proceder en consecuencia porque es responsabilidad de los servidores pblicos como ciudadanos contar con un proyecto poltico realizable, en el mbito administrativo cuya bsqueda de desarrollo implique la innovacin de mejores formas de equilibrio, equidad, justicia y bienestar social, promoviendo y fortaleciendo la participacin y la responsabilidad en la poltica social y econmica. Por ello es menester comprometerse a actuar como medio de politizacin previendo una generacin de servidores pblicos con sentido y con fruto, en donde los conceptos de dignidad personal, de justicia, de la bsqueda de una menor desigualdad, signifique el desarrollo de los valores humanos y ticos dentro de la sociedad y por ende una mejor forma de convivencia democrtica. Es tiempo de enfrentar procesos costumbristas que se han ido acomodando en la corriente econmica contempornea. Es preciso redimensionar al Estado y definir el aparato pblico con la concepcin de un Estado moderno, con un poder ejecutivo capaz de ejercer legtimamente el poder
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Hugo Nicols Prez Gonzlez poltico y de armonizar una estructura pblica solvente para resolver los grandes problemas nacionales de subsistencia social, de seguridad pblica, de creacin de fuentes de empleo, de salud, de vivienda, de alimentacin y de produccin. En este sentido Ricardo Uvalle menciona que la razn de Estado es un incentivo a la gobernabilidad, constituye un plusvalor de desempeo del gobierno que rinde ms y mejores frutos, provoca rendimientos polticos superiores, y sufraga donde ms elevada es la eficiencia de la administracin pblica.' Por ello, es imprescindible en Mxico que la participacin del servidor pblico corresponda a la trascendencia de su responsabilidad social al actuar como agente de cambio y consecuentemente como medio de politizacin de la sociedad, para conocer mejor las demandas y proponer respuestas de calidad a la ciudadana considerando una tendencia ms dinmica en la administracin pblica que transforme el desarrollo de la gestin y enriquezca la capacidad de desempeo del personal pblico, con base en la identificacin y comprensin de su misin, histricamente determinada en coadyuvancia con la propia razn del Estado. Desde luego, es importante apegarse a las reglas y trmites para prevenir acciones y observaciones a la contraposicin de la norma, pero tambin es importante considerar la necesidad de hacer eficientes y giles los procesos administrativos del gobierno. Un gobierno emprendedor, con una nueva forma de pensar, con una administracin interna flexible, tecnolgicamente avanzada y con mayor contenido de tica e integridad moral, a partir del conocimiento y definicin de su misin fundamental. No padeceremos el futuro, le daremos forma, no nos limitaremos a crecer, vamos a dirigir nuestros crecimientos, no experimentaremos el cambio en actitud pasiva lo provocaremos, pero para configurar nuestro futuro, necesitamos una nueva visin del Gobierno,' nos dicen David Osborne y Ted Gaebler por ello es necesario plantear nuevos paradigmas y cuyos derroteros nos indiquen la mejor forma de armonizar sociedad y Estado, donde la tica alimente a ambos polos y garantice la prevalencia del respeto, la confianza y la legitimidad. La concepcin de nuevos paradigmas implica un nuevo proceso imaginativo, con una dimensin distinta del Estado, un enfoque renovado del gobierno, una certera visin de la sociedad y una nueva concepcin del servidor pblico. Hay que trabajar con mayor ahnco para lograr la total implementacin de una nueva gerencia pblica, tan necesaria en Mxico y, para alcanzarla, debemos observar entre muchos otros, los siguientes pasos:
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Modernizacin administrativa
Un Servicio Pblico Profesional debe revisar los sistemas y redisearlos procurando la eficiencia en los mismos, a la vez de reestructurar reas para laborar con menos recursos pero con mayor eficacia.
Nueva cultura laboral

El Servicio Pblico Profesional inculca en los servidores pblicos una nueva cultura laboral que los forme tica y profesionalmente, a fin de que realicen sus funciones de una manera ms profesional y con un espritu de servicio al pblico que a su vez redunde en beneficios sociales.
Remuneraciones
A fin de garantizar calidad en el servicio pblico es importante tratar de homologar en el mbito nacional los sueldos y prestaciones de los servidores pblicos, procurando que disminuya el margen diferencial respecto de las remuneraciones del mismo nivel en el sector privado.
Desarrollo profesional
Para que el Servicio Pblico se nutra de profesionales, debe presentarse un plan de desarrollo profesional en el servicio pblico, atractivo para cualquier profesional interesado en entregarse a un proyecto y que compita con las ofertas y las prestaciones del sector privado. Asimismo, debe basarse en la meritocracia.
Capacitacin
La administracin pblica tiene que disear esquemas que brinden la oportunidad al servidor pblico de capacitarse y seguirse preparando continuamente con el objeto de contar con elementos ms capaces que incidan en la mejora de los sistemas y servicios brindados. Adems, esto resultara atractivo para los candidatos debido a que sera un esquema similar al manejado por grandes empresas del sector privado. Si desarrollamos los puntos anteriores, entonces podemos considerar que el camino para la implementacin de un Servicio Profesional de Carrera es ms corto del que creemos, a pesar de la enorme brecha temporal que tenemos respecto de los modelos internacionales, en este caso, el Reino Unido. No dudamos ni por un instante que es un proceso difcil para el caso de Mxico, pero debemos dar nuestro mejor esfuerzo por implementarlo, para sentar las bases de una mejor administracin pblica.
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Las acciones de la actual administracin mexicana en materia de Servicio Pblico Profesional Desde el inicio de la actual administracin en Mxico, se ha trabajado permanentemente en la innovacin de proyectos, la profesionalizacin de los servicios y la gestin transparente y abierta. As, con la creacin del Premio Nacional de Calidad, las acciones permanentes de mejora y certificacin bajo la norma ISO 9000 y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en Mxico hoy, indiscutiblemente tenemos una mejor administracin pblica que hace tres aos. Hoy, Mxico como otros pases, cuenta con una Ley de Servicio Pblico de Carrera, lo que podemos considerar como un gran avance, es el primer paso para su implementacin, esperando sea un efecto que favorezca a la administracin pblica y repercuta en el mejoramiento de los servicios pblicos y atencin social, como ha sido en las experiencias y ejemplos internacionales. Por otra parte, debemos mencionar que adicionalmente a los efectos positivos de ambas leyes en el terreno de la gestin pblica, stas forman parte integral de la vida democrtica del pas y aportarn, no slo al desarrollo de mejores polticas de gobierno pero tambin a la construccin obligada de polticas de Estado ms equitativas. Con la reciente Ley del Servicio Profesional aprobada en Mxico, se puso la primera piedra, de carcter legal, que servir como base para construir los cimientos que permitan desarrollar e implementar como es debido el Servicio Pblico de Carrera; la Ley es perfectible y se tiene el compromiso de mejorarla, de corregir lo que basndose en la experiencia que se observe disfuncional y de adaptarla lo mejor posible a la administracin pblica de nuestro pas, su cultura y sus sistemas. Ser preciso pensar en la validez y utilidad de algunas estructuras actuales, as como en la aplicacin de subsistemas que nos faciliten la observancia del estricto apego a la Ley, evitando su inaplicacin en sectores o instituciones pblicas. Debemos comenzar con revisar la estructura del aparato gubernamental en sus niveles o clases de servidores pblicos, actualmente se puede observar una gran diferencia y las prerrogativas que stas traen dependiendo de los niveles, adems existe la figura de trabajador de base que resulta, algunas de las veces, en la proteccin al derecho de los trabajadores gubernamentales honestos, sin embargo muchas otras son un escudo que protege a servidores pblicos ineficientes en su ramo, identificando tambin a funcionarios de altos niveles que no se encuentran debidamente capacitados para ocupar dichos puestos. 33
Servicio Profesional de Carrera El contar con un Servicio Pblico de Carrera, contribuir a dignificar y legitimar la labor del servidor pblico, el cual se manejar por principios meritocrticos y de igualdad de oportunidades, haciendo a un lado las preferencias polticas y las prcticas de amiguismo y nepotismo, an persistentes en la actualidad. Estamos hablando entonces de un sistema ideal, que implicara calificar de manera profesional a los aspirantes a servidores pblicos e incluso a los que integran el aparato gubernamental actual, para as, conocer las cualidades, capacidades y alcances de los mismos, que nos permita integrar a los mejores elementos disponibles para laborar en el servicio pblico. En coincidencia con Luis F. Aguilar, no es exagerado afirmar que el Servicio Profesional de Carrera, por su procedimiento de seleccin y promocin del personal conforme a normas, procedimientos pblicos, por su cultura de mejora continua, por la evaluacin imparcial peridica del desempeo del personal y por hacer que los administradores pblicos sigan reglas precisas y no rdenes discrecionales de propsitos no genuinamente pblicos, representa: Una seal de formacin / consolidacin del Estado de derecho / gobierno de leyes Una seal de gobierno pblico, no faccioso, respetuoso de la divisin de poderes y abierto a la participacin-deliberacin ciudadana. Una seal de gobierno abierto a la incorporacin y promocin de los mejores ciudadanos, interesados en el servicio pblico, en tanto pondera equitativamente capacidades y mritos y seleccionando a los idneos. Seal de un gobierno con capacidad de solucin de problemas y de alto rendimiento, puesto que sus administradores acreditan competencia tcnica y gerencial, obtienen resultados, adems de actuar de manera imparcial, conforme a leyes. Seal de un gobierno con capacidad de anticipar los futuros de la comunidad poltica y de manejar las condiciones adversas y aprovechar las oportunidades, por cuanto sus administradores han de distinguirse por la creatividad, el pensamiento radical, la cooperacin interorganizacional, la innovacin.' En Mxico, esto coadyuvar a dar un impulso renovado a la modernizacin administrativa y a la vez, acabar con la imagen tan deteriorada de los servidores pblicos, de la burocracia, que actualmente llevan un estigma negativo que resulta muy difcil de borrar. Si comenzamos a manejar mecanismos y filtros que nos permitan seleccionar de una forma ms profesional y enfocada a perfiles, conocimientos y resultados,
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Hugo Nicols Prez Gonzlez evitando los criterios polticos y personales, abriendo convocatorias que nos faciliten acceder a los mejores hombres y mujeres del pas, evaluando peridicamente a los servidores pblicos para conocer sus resultados y la eficiencia de su desempeo, para as considerar aquellas fortalezas que favorecen a la administracin de rea correspondiente, podremos pensar que cambiar la percepcin del servidor pblico y por ende de la administracin pblica.
El Servicio Profesional de Carrera, los deasfos y las estrategias para su implementacin

Con una lgica de pragmatismo organizacional David Osborne define cinco estrategias que, en su oponin se requieren para lograr mejorar el Servicio Profesional; implcitamente Osborne agrupa en cuatro elementos dichas estrategias, sealando al liderazgo, la visin del cliente, la flexibilidad y la cultura organizacional como indispensables para el desarrollo de mejores condiciones en la administracin pblica. La primera estrategia requiere que los lderes aclaren los propsitos centrales de cada organizacin pblica, se deshagan de actividades que ya no sirven a esos propsitos y se reorganicen para asegurar que cada parte de la organizacin tenga libertad para perseguir su parte del propsito central. La segunda es conforme a la cual los lderes deben crear consecuencias por el desempeo: recompensas y sanciones basadas en el grado en el que las organizaciones alcancen los resultados deseados. En tercer lugar, tenemos la estrategia del cliente con la que se trata de otorgar poder a los clientes en su relacin con las dependencias de gobierno. Cliente se refiere a los principales beneficiarios a los que se dirige el trabajo de una dependencia. En el caso de las escuelas pblicas, seran los alumnos y sus padres; en el de los hospitales, los pacientes; en el de las delegaciones de polica, la comunidad en general. La cuarta estrategia, si queremos que las organizaciones pblicas mejoren e innoven, no podemos seguir mantenindolas en una camisa de fuerza de normas y reglamentos. La ltima es la estrategia de la cultura, mediante la cual los lderes cambian los hbitos, el corazn y la mentalidad de sus empleados. Significa crear una tica de la calidad.' Desde la tendencia del nuevo entorno global, el Servicio Pblico de Carrera, debe responder a una visin de largo plazo, siendo para ello indispensable plantearlo desde una perspectiva adecuada a los objetivos de la nueva admi-
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Servicio Profesional de Carrera nistracin pblica, en la bsqueda de un modelo eficientista cuantificable, orientado a resultados y en un entorno de hacer ms con menos, por lo que se plantean los siguientes objetivos a alcanzar: Compromiso multilateral sostenido en la confianza del cuerpo de funcionarios. Toma de decisiones compartida. Administracin por proyectos orientada a resultados. Formacin de liderazgos facultativos para la toma de decisiones. Visin del pblico como cliente. Menor rigidez y mayor continuidad en la accin pblica. Esquema de rendicin de cuentas. Para aspirar a este esquema ideal de racionalidad eficientista, se requiere vencer primeramente tres grandes obstculos que desde el mbito organizacional han definido y permeado en nuestras estructuras burocrticas, mismos que deben ser enfrentados por cualquier sistema serio de Servicio Profesional, como una herramienta indispensable para su implementacin y mejoramiento, me refiero a la bsqueda de tres factores: El factor identidad.- Un ptimo sistema de Servicio Profesional debe alcanzar el gran reto de generar sentido de pertenencia de los sujetos, lo que implica responsabilidad, compromiso, sentido de grupo y permanencia. El factor calificacin.- Garantizar que el cuerpo de funcionarios sujetos al sistema eficientista estn calificados mediante esquemas de evaluacin de habilidades laborales para desempear su trabajo, lo que implica congruencia entre las habilidades laborales, el puesto y las posibilidades de movilidad y de enfrentar las resistencias al cambio que tanto han caracterizado a los modelos anteriores. 3. El factor comunicacin.- Debemos terminar con la rigidez de los sistemas que sobreclasifican la informacin como reservada, pese a que sta no lo sea. Es decir, la motivacin del servidor pblico y su eficiencia, estn sujetos a los tres factores anteriores, mismos que para ser alcanzados demandan en gran medida la confianza que tengan en los sujetos las instituciones para manejar informacin y compartirla en aras de una mejor coordinacin y estimulacin que redunden en mayor compromiso del cuerpo de funcionarios.
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Hugo Nicols Prez Gonzlez Como apunta Shabbir Cheema, de Naciones Unidas, los conocimientos y especialidades que el sector pblico necesita estn evolucionando con tanta rapidez que, para garantizar el desempeo, el mero reclutamiento del mejor talento no es suficiente, se requieren estrategias para aprovechar el mejor talento de grupos su brepresentados." Las estrategias emanadas de una visin real de los problemas y necesidades de la nacin y se nutren de la participacin de la sociedad en su conjunto, liderado por el Ejecutivo Federal, su gabinete y complementado por los poderes Legislativo y Judicial, cada uno en sus funciones. Se necesita liderazgo para asegurar la visin, la legitimidad, el estado de derecho, la facultacin de autoridad, el pensamiento estratgico, el manejo de conflictos, la equidad, la integridad y la comunicacin,' agrega Cheema. Y en efecto, el Mxico contemporneo vive como nunca antes, la capacidad de dilogo al reconocerse diverso y plural. Los conflictos desafan da con da esa posibilidad de comunicarnos, de arribar a consensos sin hacer a un lado a ninguna de las partes, en estricto apego a derecho. Las instituciones estn compuestas de personas y por ende, de diversos intereses, pero idealmente deben velar por el inters de la nacin por encima de los particulares y hacerlos con calidad. Siguiendo a Miguel ngel Cedillo respecto de los servicios civiles, a los que describe como estructuras polticas y organizacionales rgidas por naturaleza, en donde su funcin poltica es aislar de los vaivenes polticos al aparato burocrtico, y su funcin organizacional es establecer condiciones generales y reglas globales para el desarrollo de la carrera burocrtica, resulta complicado empatar lo que se describe como deseable y la naturaleza de lo posible." Asimismo, el autor seala que este Servicio Pblico de Carrera debe operar como un sistema de administracin de personal flexible, que provea a la administracin de servidores pblicos calificados y capaces de instrumentar las polticas pblicas y de optimizar el ejercicio del presupuesto." Es decir, le atribuye al sistema la responsabilidad de proveedor de personal al aparato pblico independientemente de que el personal desarrolle una carrera en dicho aparato. A manera de conclusiones, a continuacin, compartimos algunas de las reflexiones vertidas por los autores citados a lo largo del presente artculo; la mayora de ellos fueron asistentes al Foro Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia la Innovacin y la Democracia, celebrado a principios del ao 2003 en Mxico, dichas reflexiones fueron seleccionadas al ser consideradas necesarias para lograr una de las tareas ms difciles en relacin a una poltica pblica traducida en Ley, dicha tarea es la implementacin adecuada del Servicio Pblico Profesional:
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El Mxico de hoy requiere nuevas estructuras y formas de trabajo, pero sobre todo, disposicin de personal preparado y capacitado. La administracin pblica debe plantearse como un instrumento de Servicio Profesional dotado de nuevos paradigmas. Es decir, necesita plantearse como un nuevo proceso imaginativo, en el marco de una dimensin distinta del Estado, un enfoque diferente del gobierno, una nueva definicin de la sociedad y una nueva concepcin del servidor pblico. Deben establecerse las bases para la organizacin, funcionamiento y desarrollo del Servicio Civil de Carrera, no solo la Ley. Se debe promover el desarrollo de los servidores pblicos, a travs de una carrera administrativa con base en el mrito y la capacidad. En una nueva visin de la administracin pblica es impostergable emprender una amplia reforma de las estructuras pblicas que establezcan claramente la funcin social y la responsabilidad civil, poltica y econmica de los servidores pblicos frente a la demanda ciudadana. El reto de conformar un Servicio Profesional de Carrera consiste en garantizar que el ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores en las administraciones pblicas, se base en el mrito y la igualdad de oportunidades, con el fin de impulsar la profesionalizacin de la funcin pblica para beneficio de la sociedad. Lo anterior no slo se traduce a una mera actualizacin de mtodos en la administracin de personal, sino que implica un cambio integral de la cultura poltico-administrativa. En Mxico, uno de los principales retos de la gestin pblica local es dar continuidad a las polticas pblicas sustanciales, ante la falta de continuidad. Conservar la experiencia de los servidores pblicos capaces. 9. Gran parte del xito para la creacin de un Servicio Civil de Carrera radica en que su diseo permita el desarrollo de los funcionarios y que promueva efectivamente su permanencia. 10 La evaluacin del desempeo como principal instrumento de la estabilidad laboral en los servicios de carrera debe responder a normas de aplicacin general, con criterios objetivos y decisiones transparentes y confiables tanto para el servidor pblico como para la autoridad. Es decir, debe proteger al trabajador del abuso y discrecionalidad en el ejercicio del servicio pblico pero tambin debe permitir a las autoridades prescindir objetivamente de los servicios de un personal cuyo desempeo sea
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Hugo Nicols Prez Gonzlez ineficiente, improductivo y se convierta en una carga para el erario pblico y por tanto para la ciudadana. Como proceso tcnico, la evaluacin del desempeo involucra un conjunto de toma de decisiones que van desde la eleccin del mtodo o mtodos a aplicar en el proceso de evaluacin hasta la comprensin del contexto cultural y de clima laboral en que se pretende llevar a cabo. Modernizar la funcin pblica es requisito para acceder a una administracin pblica transparente, eficiente y eficaz. La honestidad y entrega de los servidores pblicos, es el principal insumo en la generacin de los bienes y servicios que el Estado proporciona a la sociedad. Por ello, todo proceso modernizador debe tocar a fondo los sistemas de administracin de personal pblico. Los sistemas de administracin de personal pblico deben redisearse y adecuarse a las exigencias de los nuevos tiempos. La apertura democrtica y la participacin ciudadana en los asuntos pblicos, demandan mayor calidad y claridad en la administracin de los recursos y una distribucin equitativa de bienes y servicios. Promover procesos de modernizacin administrativa y cambio organizacional. 15. Fomentar una nueva cultura en el servicio pblico en la que predominen la responsabilidad, honestidad, profesionalizacin y la vocacin al servicio. Para finalizar, me parece importante retomar la imagen figurativa que Dick Morris (en El Nuevo Prncipe) hace de los burcratas al referirlos como lobos con colmillos blancos. No puedo dejar de pensar que muchas de las veces ante una idea que rompe nuestros paradigmas, somos nosotros, sin darnos cuenta y sin querer, esos lobos con colmillos blancos frente al cambio organizacional.
Notas bibliogrficas
Aguilar, Luis F., coordinador, Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico: Hacia la Innovacin y la Democracia; Mndez, Jos Luis; La Profesionalizacin del Estado Mexicano: "Esperando de nuevo a Godot"; Ed. Universidad Iberoamericana; Mxico, 2003, pp.43-44, 46-47. Morris, Dick; El Nuevo Prncipe; Ed. El Ateneo, Argentina, 2002, p.16. Aguilar, Luis F., op. cit., Muoz, Ramn; Bienvenida; pp.13 y 14. Uvalle Berrones, Ricardo; Teora de la Razn del Estado y la Administracin Pblica; Ed. Plaza y Valds, Mxico, 1993.
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Obsorne, David y Ted Gaebler; Un nuevo modelo de Gobierno; Ed. Gernika, Mxico, 1994. Aguilar, Luis E, op. cit., Aguilar, Luis F.: La importancia del establecimiento del Servicio Pblico de Carrera en Mxico; pp. 17, 19, 24 y 25. Idem; Osborne David; Un Servicio Civil Dinmico a lo largo del tiempo: la tendencia global a la transformacin de las instituciones; pp. 51-53. Aguilar, Luis F., op. cit., Cheema, G. Shabbir; La visin de la Organizacin de las Naciones Unidas; pp. 55,56 y 59. Idem. Idem: pp. 79-81; Cedillo, Miguel ngel; Servicio Profesional y la Nueva Gerencia Pblica en Mxico. 11. Idem.
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Servicio Profesional y la nueva gestin pblica en Mxico

Ricardo Uvalle Berrones*
Introduccin
La importancia de las instituciones en la gobernacin y administracin de la sociedad, es punto de partida para destacar la necesidad de profesionalizar la funcin pblica. Sin este requisito, no hay confianza para que la administracin pblica sea considerada como una institucin que es imprescindible para impulsar las actividades productivas y sociales. La ausencia de profesionalizacin (Uvalle, 2000:53) en los servidores pblicos, indica que los asuntos comunes pueden ser abordados sin la necesidad de un perfil competitivo y responsable. Indica tambin que la administracin pblica es el lugar donde la falta de pericia y calidad en el desempeo institucional es asunto menor. Mxico no puede ni debe continuar con la falta de un Servicio Pblico de Carrera. Los requerimientos democrticos no pueden cumplirse con mayor eficacia ante la falta de profesionalizacin en el servicio pblico. El gobierno de las instituciones democrticas necesita servidores pblicos calificados, competentes y responsables. La democracia es impensable sin la administracin eficaz de la sociedad, lo cual implica que la profesionalizacin tiene importancia creciente para la calidad de la vida asociada. El mejor rendimiento de la administracin pblica es inexplicable sin la vigencia de reglas que encaucen los imperativos de la carrera administrativa. El gobierno de y para los ciudadanos, debe tener como garanta una administracin pblica regida por el mrito, el desarrollo de nuevas pericias, la cultura de la calidad, la responsabilidad compartida y el voto de confianza de la sociedad.
Profesor de tiempo completo de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
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Servicio Profesional de Carrera Contexto Los tiempos de la sociedad contempornea se caracterizan por la suma de acontecimientos, hechos y sucesos que dan vida a relaciones intensas y complejas en las cuales el mercado y el Estado, la sociedad y el gobierno, los ciudadanos y la administracin pblica articulan procesos y estrategias que se corroboran de manera continua en los mbitos de la vida pblica. La convivencia global es una tendencia que apunta hacia un acrecentamiento mayor que reflejan tanto la velocidad como la tasa de cambio que, con impacto estructural, modifican la visin tradicional de los procesos de gobierno fincados en la previsin y el postulado de la racionalidad exhaustiva. Los comportamientos de la vida pblica son ahora ms errticos, interconectados y dinmicos. La importancia de la nueva economa internet, biotecnologa, electrnica, comercio digitalizado entre otros aspectos da paso a un ritmo de vida que se caracteriza por la redistribucin del poder, la autonoma de las fuerzas locales, la revitalizacin de la accin ciudadana, el redescubrimiento del espacio privado y la necesidad de que las instituciones pblicas respondan con eficacia ante los problemas viejos y nuevos de la sociedad. La poca de los contextos estables cede su lugar a situaciones en las cuales las turbulencias y la incertidumbre estimulan la aparicin de horizontes indeterminados. La lectura de la realidad entendida como una variedad de problemas complejos, exige ms que mtodos eficaces en s mismos, la comprensin autntica y puntual de los hechos para determinar las estrategias a utilizar en la atencin y solucin de los problemas comunes. Las seales, los sntomas y las relaciones causales en la complejidad de lo pblico, es el punto de partida para que las instituciones se desenvuelvan con una variedad de recursos creativos y con respuesta focalizada y de conjunto a los planteamientos que se formulan en la vida civil y poltica. Por ello, lo pblico se ensancha en cuanto oportunidad y complejidad, y tal situacin significa que las relaciones horizontales de la sociedad son la pauta que influye en la redefinicin de las tareas y responsabilidades de la propias instituciones. Lo pblico rebasa el esquema del estatismo protagnico y se sita como un caudal de energas, espacios e iniciativas que permiten el fortalecimiento de la accin colectiva en el tratamiento e institucionalizacin de los problemas que son de inters compartido. Lo pblico (Martnez, 2003:25) no es ms el Estado en s y para s, sino el territorio de los ciudadanos para organizarse, participar y corresponsabilizarse. El reencuentro de los ciudadanos con lo pblico, obliga a que el Estado asuma ms un papel promotor y coordinador de los esfuerzos colectivos para dar cauce a otras
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Ricardo Uvalle Berrones formas de cooperacin que son indispensables para fortalecer y desarrollar a la economa de mercado y la sociedad abierta. La nueva relacin de los ciudadanos y el Estado tiene como eje principal la redefinicin de lo privado y lo pblico, no para fomentar las dicotomas estriles, sino para definir programas de accin conjunta que coadyuven al mejor aprovechamiento de los recursos escasos y a la importancia de asumir responsabilidades compartidas que corresponden a la cultura de la democracia. ste perfil de la sociedad contempornea prevalece en momentos que se favorece el juego de las fuerzas organizadas que tienen inters y capacidades para asumir las responsabilidades que vigorizan lo pblico, sin deteriorar la institucionalidad que corresponde al Estado. En consecuencia, la dimensin pblica del Estado se nutre cuando lo que realiza tiene como referente la vigencia del orden democrtico, las decisiones consultadas, la incorporacin de los ciudadanos a los procesos de gestin y la vigencia trasparente de la rendicin de cuentas.
Misin del gobierno Durante largo tiempo la administracin de la sociedad tuvo ribetes de exclusividad relacionados con el espacio de lo pblico. Los gobiernos tenan a su cargo la definicin unilateral de lo que convena a lo pblico y al pblico ciudadano. Hoy lo pblico les corresponde de modo ms puntual tanto a los ciudadanos como al gobierno. Por tanto, la misin de los gobiernos contina siendo importante, pero est sujeta a un mayor escrutinio por parte de los ciudadanos, lo cual implica destacar no tanto lo que deben hacer, sino la calidad de las acciones que son capaces de producir en favor del inters pblico. En este caso, las atribuciones del gobierno deben tener un sistema de responsabilidades que permita conocer a los protagonistas de los aciertos, las omisiones, las fallas y la utilizacin de los recursos pblicos. En la misin del gobierno, son importantes las atribuciones y las responsabilidades que tiene para que sea una institucin confiable para la sociedad y los ciudadanos. En una ptica heterodoxa, la misin del gobierno consiste en garantizar la vigencia de las libertades civiles y polticas, respetar las instituciones democrticas, estimular a los agentes econmicos, proteger los derechos de propiedad, adoptar polticas regulatorias, formalizar la participacin de los ciudadanos en los asuntos pblicos, cuidar la disciplina fiscal, administrar estratgicamente la poltica monetaria, revalorar a los ciudadanos como clientes, simplificar procedimientos, descentralizar funciones, conjugar innovacin y rutinas, definir
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Servicio Profesional de Carrera las reglas del juego y producir sistemas de incentivos que reconozcan la importancia de la accin individual y colectiva. La aportacin del gobierno a la sociedad es lo relevante en trminos de la misin que debe cumplir. Esto significa que lo importante no consiste nicamente en definir el radio de accin que le corresponde, sino que sea un ncleo emprendedor, innovador y patrocinador de aquellos elementos que permitan a la sociedad desarrollar mejor sus condiciones de vida. La misin del gobierno alude a la calidad e inventiva que tenga para impulsar los procesos que favorecen la conjugacin exitosa de la democracia y el mercado en cuanto factores centrales de la sociedad contempornea. Por tal motivo, la calidad de los procesos, los procedimientos y las estrategias son fundamentales para que los productos institucionales que generan decisiones, acciones, bienes, servicios, polticas tengan un valor efectivo para que los ciudadanos y sus organizaciones sean beneficiados. La eficacia con responsabilidad y la eficacia en la democracia, caracterizan a los gobiernos que tienen conciencia de sus capacidades y lmites para optar por la realizacin estratgica de las tareas colectivas, dando nfasis a la calidad de los medios que utilizan para dirigir y coordinar la sociedad. Lo que realiza el gobierno tiene importancia creciente para desarrollar la vida productiva de la sociedad, y en ese sentido, las herramientas legales y administrativas son cruciales para que el valor de la sociedadtrabajo, capital e intercambios se reproduzca a travs de sistemas, procedimientos y procesos que se relacionan de manera directa con la calidad de las instituciones y la consistencia de las organizaciones que lo sustentan. Por eso, la operacin del gobierno es un asunto de resultados, lo cual significa que los bienes y servicios que produce son determinantes para responder a los imperativos de la productividad y la calidad en cuanto atributos de la sociedad moderna. En la lgica de la cultura emprendedora, la innovacin gubernamental es vital para revalorar, reinventar y revigorizar los procesos de gestin pblica, dado que sta es la piedra de toque para traducir en realidad fehaciente los propsitos, planes y proyectos que ofrecen al pblico ciudadano las autoridades constituidas. La innovacin, en consecuencia, se relaciona con el gobierno que opta por los cambios que permiten la racionalidad institucional desde el momento en que se utilizan las ventajas de las tcnicas y las tecnologas con un sentido de productividad colectiva. En este caso, la racionalidad del poder se orienta a mejorar los ndices de produccin y productividad que son la base para nutrir a la vida democrtica fortaleciendo la calidad de vida.
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Ricardo Uvalle Berrones Valor de la gestin pblica Es consubstancial a la gestin pblica (Bozeman, 1998:37-38) la categora eficacia, ya que alude a las formas y modos que adoptan los gobiernos para alcanzar resultados especficos con el auxilio de las polticas pblicas y las decisiones que se encaminan a la prestacin de los servicios que la administracin pblica tiene a su cargo. La importancia de la eficacia es una manifestacin neurlgica de la racionalidad del poder, debido a que no es factible entenderla nicamente como elemento instrumental ni intermedio del proceso gubernamental, sino como una condicin del buen gobierno, el cual se ocupa y preocupa por desarrollar los elementos productivos que favorecen el mejor desempeo de la sociedad y el mercado. Lo relevante de la propia eficacia es que se vincula con la capacidad operativa del gobierno, porque tiene como eje el alcance e impacto de la gestin pblica. Por tal motivo, la gestin pblica es pieza toral en el desempeo de los gobiernos porque articula los recursos tcnicos, tecnolgicos, profesionales y heursticos que posibilitan la fase dinmica del propio gobierno al cumplir con las metas y objetivos de la vida pblica. El vnculo entre gestin pblica y eficacia es indisoluble porque lo que hacen o dejan de hacer los gobiernos, es un asunto de resultados que tiene repercusin en la sociedad y la economa pblica. El contenido propiedades intelectuales, metodolgicas, institucionales y tecnolgicas de la gestin pblica no se encuentra distante de la idea de valor ni el plusvalor (Barzelay,1998:180-181) que, como cualidad del trabajo altamente calificado, es reconocido cuando se traduce en ventajas comparativas que estimulan el desarrollo de la vida pblica. En el tiempo contemporneo, la gestin pblica no se refiere nicamente a cuestiones de eficiencia ptima que corresponden ms a los sistemas administrativos cerrados y ausentes de referencia contextual, sino a la eficacia que destaca que la valoracin de la propia gestin pblica exige de profesionales aptos y calificados con base en una preparacin que no deja lugar a dudas para conseguir resultados favorables. De igual modo, tienen las aptitudes para vencer las restricciones que se originan en el mundo formal e informal de las organizaciones pblicas. Por ello, el valor de la gestin pblica es el ngulo ms ntido que permite ubicarla como un imperativo del buen gobierno, ms an, cuando ste se desenvuelve en la vida democrtica. La categora valor indica la importancia del conocimiento aprendido y aplicado para fortalecer la calidad de las polticas pblicas. En este caso, el valor de la gestin pblica deviene del conjunto de saberes profesionales que se articulan para conseguir resultados que se vierten a la complejidad de las actividades productivas y sociales. 45
Servicio Profesional de Carrera Tanto el conocimiento terico como el fctico se combinan en la produccin del valor para que la gestin pblica tenga una capacidad instalada de primer orden. El valor de la gestin pblica deriva de la suma de habilidades, pericias y capacidades que tienen los operadores de la administracin pblica para ordenar y utilizar con inteligencia los recursos pblicos que permiten traducir los insumos en productos finales. El valor de la gestin pblica es parte de la cultura de la innovacin y del desempeo sobresaliente. El valor responde a la visin de las sociedades competitivas, las economas libres y las organizaciones que han optado por la formacin de ms y mejor capital intelectual. ste es el encargado de producir el valor de la gestin pblica porque destaca cmo las fases de formacin capacitacin y desarrollo son cruciales para asociar las ventajas del conocimiento abstracto con la calidad de las prcticas profesionales que se encaminan al cumplimento de las metas gubernamentales. El capital intelectual es el patrimonio ms importante de las organizaciones pblicas y tiene la ventaja de fungir como efecto multiplicador para acceder a las etapas de formacin, crecimiento y desarrollo institucional. As pues, el aprendizaje de lo institucional y lo tecnolgico son fundamentales para fortalecer la gestin pblica, creando el valor que la convierte en un medio bsico de la direccin pblica, la cual necesita de los medios estratgicos que favorecen las respuestas diferenciadas que la sociedad y los ciudadanos demandan. En el horizonte de la visin gubernamental, la gestin pblica es parte esencial de las decisiones y acciones que se orientan a la generacin de resultados eficaces que se vinculan directamente con los objetivos y metas que se definen de manera colectiva. Por tanto, su contenido no es el gerencialismo superficial que se finca en la sobrevaloracin de lo decisional y en el mundo de la introspeccin, ni de las prcticas inerciales que destacan los procedimientos a seguir, sin aludir al contexto de los problemas y los actores sociales que demandan la eficacia de la gestin pblica. El valor de la gestin pblica exige la aptitud del profesional de los asuntos gubernamentales y administrativos como responsable de la operacin efectiva de la administracin pblica. En consecuencia, las tareas de direccin y coordinacin se consolidan cuando el aprendizaje de los profesionales se convierte en punto de partida para generar las aptitudes que contribuyen a la estabilidad y eficacia de las organizaciones pblicas. Transitar del conocimiento puro al conocimiento tcito (Polanyi), es el desideratum del capital intelectual para que las destrezas y el aprendizaje sean los motores de una gestin pblica que se caracteriza por la produccin continua del valor. La demanda de conocimiento por parte
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Ricardo Uvalle Berrones de la gestin pblica es amplia, sobre todo en contextos que tienen vigor ciudadano, problemas globales a encarar y la emergencia de situaciones nuevas que no tienen ms referente que los ejercicios de prospectiva. Desde esta perspectiva, la demanda de la gestin pblica se centra fundamentalmente en el conocimiento aplicado, pero no implica soslayar el conocimiento relacionado con la comprensin multifactica de los contextos pblicos.
Nueva gestin pblica y profesionalizacin de la burocracia

La etapa donde se omita la importancia de los costos y el valor en la vida de las organizaciones pblicas empieza a quedar atrs. Una recuperacin importante de la nueva gestin pblica es recordar lo que significa para los ciudadanos no slo la efectividad de los gobiernos y las administraciones pblicas, sino cules son los costos reales que tienen en la vida asociada y cmo tienen impacto en el dficit o el supervit financiero, presupuestal y fiscal. Por ello, el Servicio Pblico de Carrera debe tener un perfil emprendedor, meritocrtico ( Walzer,1997:146-147), competitivo y responsable para evitar que la administracin pblica sea una fuente de los males sociales que se traducen en fallas pblicas dficit fiscal que lesionan la vida productiva y desestimulan el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas en el mbito de la economa de mercado. Asociando la importancia de los costos y el valor, el Servicio Pblico de Carrera no debe anclarse en el paradigma del proceso administrativo que responde ms a la lgica de la racionalidad instrumental y la concepcin amplia e indistinta del quehacer gerencial. Esto implica trascender el nivel de lo normativo y lo prescriptivo que es propio de las tendencias que favorecen la importancia de las funciones en la administracin pblica, no tanto el sentido heurstico y emprendedor de los profesionales del servicio pblico. Sin duda que la juridificacin de la administracin pblica es un aspecto bsico que debe conocer y dominar el servidor pblico sobre todo en el Estado de derecho, pero tambin es relevante que sus capacidades profesionales nutran las potencias de la gestin pblica, con base en el desarrollo de habilidades y pericias. En este arquetipo, el Servicio Pblico de Carrera debe favorecer la autonoma y la responsabilidad de los servidores pblicos, la eventual formacin de los mercados internos de trabajo, la vigencia de un sistema atractivo de incentivos; la posibilidad de formalizar los contratos de gestin para definir indicadores de eficacia, productividad y transparencia, y de ese modo conocer previamente los objetivos y metas de los organismos pblicos.
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Servicio Profesional de Carrera No menos importante es identificar en todo momento la calidad de los resultados obtenidos y el tipo de estrategias a seguir para evaluar las acciones gubernamentales, as como los procesos de monitoreo que permitan conocer el desempeo abierto de las instituciones (Elster,1989:146). Tambin es fundamental fomentar el entrenamiento de calidad para que los propios servidores pblicos se conviertan en productores de iniciativas y propuestas de cambio que impidan que las inercias le tomen la delantera a la cultura de la calidad y la eficacia. De este modo, la relacin entre el principal y el agente debe ingresar a la esfera de la responsabilidad compartida y a la necesaria rendicin de cuentas ante el pblico ciudadano, es decir, se debe dar paso a la responsabilidad poltica (Uvalle, 2003:32-33) de la administracin pblica para que no sea una organizacin distante de la sociedad ni de los ciudadanos. Garantizar el control democrtico de los ciudadanos sobre la administracin y la burocracia, es un objetivo neurlgico del nuevo servicio pblico para erradicar el clientelismo y la lealtad que se deriva de las conductas politizadas. No menos importante es el aprendizaje organizacional para evitar que el servidor pblico sea un mero apndice de la maquinaria administrativa, y que tenga en cambio, la oportunidad de intervenir en la deliberacin de los problemas y asuntos pblicos, superando con ello, la nocin de que nicamente es un ejecutor de las decisiones, las metas y los programas colectivos. As, la decisin individual y la responsabilidad colectiva son compatibles con una mayor participacin y argumentacin por parte del servidor pblico. Por otra parte, el control a posteriori de los resultados, es otra de las facetas importantes a considerar para evitar el ejercicio del control autoreferenciado de la administracin pblica, dando paso a la vigencia de reglas pblicas que favorezcan la evaluacin a cargo de las organizaciones ciudadanas. Otro ngulo a considerar de manera relevante es la vigencia de cdigos de tica (Ministerio,1997:35) para prevenir y combatir tanto la corrupcin como la ineficiencia derivada de la indolencia y la irresponsabilidad por parte de algunos servidores pblicos. La autonoma de gestin en favor de los servidores pblicos, debe sustentarse en conductas responsables y eficaces que permitan aumentar la confianza de los ciudadanos en la administracin pblica al generar resultados que acrediten las capacidades profesionales. Adems, la relacin entre los valores y los hechos tendra un marco ms amplio para identificar su grado de congruencia, o bien las distancias insalvables que a veces desprestigian a la administracin pblica ante el pblico ciudadano.
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Ricardo Uvalle Berrones Valor agregado del Servicio Profesional de Carrera En la ptica de la nueva gestin pblica, las tareas de la administracin pblica deben caracterizarse por tener un desempeo competitivo y calidad demostrada porque las condiciones de su vigencia postulan un servicio pblico no anclado en el formalismo decimonnico ni en la postulacin de que el inters pblico solamente le corresponde definirlo a las autoridades y los administradores pblicos. En una visin ms realista de lo pblico, la nueva gestin pblica reconoce que el inters pblico debe estar definido tanto por las autoridades como por los ciudadanos. Consecuentemente, la calidad del desempeo institucional tiene ante s un pblico ms exigente, que reclama el derecho de valorar los aciertos o errores de la administracin pblica. En la actualidad. los esquemas de la eficacia burocrtica son rebasados por la intensidad ciudadana y en ese sentido, la cultura del desempeo tiene como base un nuevo perfil tanto del servicio como de los servidores pblicos. Con la profesionalizacin gerencial del servicio pblico, lo importante es que los servidores pblicos se constituyan en agentes de la innovacin para reciclar el desempeo de la administracin pblica, teniendo como premisa que sin la reinvencin funcional de la misma, no es posible alentar la transformacin que necesita en el mundo de la globalidad, la innovacin y los imperativos de la democracia contempornea. No hay duda de que las tareas de la administracin pblica son importantes para la vida asociada, motivo por el cual, es imprescindible que los bienes y servicios que produce para el pblico ciudadano, tengan como atributo indiscutible los elementos de calidad y valor. Si el servidor pblico transita de la ejecucin rigurosa y rutinaria de las leyes y programas a la posibilidad de ser formado y entrenado de acuerdo con la autonoma de gestin, puede interiorizar el significado de la calidad y el valor como un tipo de cultura que es necesario alcanzar para dar mayor valor al trabajo gubernamental. En el nuevo papel que desempeara el servidor pblico autonoma de gestin tiene la oportunidad para que junto al principio de la meritocracia, sea reconocido por la calidad de las habilidades y pericias que es capaz de desarrollar con alcance de inventiva. El valor del trabajo administrativo y gubernamental consiste en que el servidor pblico supere la cultura del legalismo, el formalismo, las dilaciones, la despersonalizacin y la implementacin imprecisa y a veces contradictoria de los instrumentos legales y administrativos, para dar paso a la gestin eficaz del servicio pblico, la cual tiene como elementos distintivos,
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Servicio Profesional de Carrera que el trabajo realizado articula la importancia de los costos, la necesidad de las ventajas comparativas y la efectividad productiva de los servicios para el pblico en general. El valor producido significa el aprovechamiento inteligente, estratgico y creativo de los recursos pblicos, reconociendo que es fundamental hacer ms con menos. Por tanto, la cultura competitiva de la sociedad moderna no es ajena al valor que deben producir las administraciones pblicas, procurando al mismo tiempo, que stas no slo compita en y con el mercado, sino que sea mejor que l. El valor producido por la administracin pblica consiste en que el ahorro de costos, el aprovechamiento del tiempo como recurso escaso y el mejoramiento cualitativo de su desempeo institucional, le ganan terreno a las inercias, el conservadurismo dinmico, el papeleo, la triangulacin innecesaria de trmites, el burocratismo y al ritualismo que son patrones de conducta que lesionan la lealtad de la administracin pblica con los ciudadanos. En la visin de la nueva gestin pblica, el valor a producir implica al mismo tiempo la creacin de un ambiente institucional que sea favorable a la descentralizacin, la simplificacin y la delegacin de la autoridad para que la relacin proceso-producto final, sea ms eficaz, y de ese modo, el ciudadano en la visin positiva de cliente, pueda comparar frente a otras organizaciones del mercado, cul es la verdadera capacidad de la administracin pblica para producir los bienes y servicios colectivos. Un elemento adicional en el valor a producir, es que las polticas pblicas seran elaboradas e implementadas por personal ms calificado y competente, lo cual favorece que los requerimientos, trmites, normas, bienes, decisiones. regulaciones y estmulos que necesitan los agentes econmicos, seran atendidos con mayor sapiencia y pragmatismo, a travs de un cuerpo de servidores pblicos que estn comprometidos con el orden institucional vigente y con la cultura de la calidad y la competencia. Hay pues. una comunicacin directa entre la calidad de las decisiones administrativas y las polticas pblicas con el desempeo productivo de las empresas, las firmas comerciales y las dems organizaciones de la sociedad.
Servicio Profesional
de
Carrera en Mxico
Mxico ha vivido en los ltimos 30 aos (Mndez, 2001:33) un cmulo de acontecimientos que reflejan la dialctica de la permanencia y el cambio, entendidos como procesos que tienen su propia lgica y racionalidad, dando
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Ricardo Uvalle Berrones vida a diversos comportamientos en el pas. La permanencia se relaciona con la fuerza del rgimen autoritario que durante setenta aos, fue el smbolo de la unidad nacional, la cultura del estatismo y el papel protagnico, sobredimensionado y sobredilatado de la administracin pblica. En ese tiempo, la vida pblica se caracteriza por la falta de ciudadanos reales y porque el espritu de la democracia no florece con vigor ante la falta de instituciones abiertas, competitivas y responsables ante la sociedad y los ciudadanos. El Mxico autoritario es un modo de vida que favorece el poder de la burocracia (Mndez,1999: 19) y la administracin del gobierno que, como partes vitales del presidencialismo, cierran los espacios para que no se formen las instituciones democrticas. En el Mxico autoritario sobresale la administracin del poder, no el ejercicio de la poltica orientada hacia la sociedad y los ciudadanos. El Mxico autoritario da nfasis a la poltica burocrtica, (Peters, 1999:366) la racionalidad instrumental y la cultura administrativista del gobierno, y se imponen la poltica de cpulas y los arreglos corporativos a la poltica democrtica. En este caso, la falta (Haro, 2000:59) del Servicio Pblico de Carrera responde a la perspectiva de que la administracin pblica fue durante largo tiempo el sitio para el ejercicio de la poltica, y por ende, la ruta para acceder al timn del Estado. Sin embargo, el autoritarismo empieza a diluirse de manera importante desde los aos ochenta, debido a que la energa y la intensidad de la vida pblica empiezan no slo a cuestionar el orden poltico inequitativo, sino que los ciudadanos se organizan con autonoma frente al poder poltico e inician una lucha intensa para llevar a cabo la democratizacin del pas. As, 1988, 1997 y el ao 2000, son momentos fundamentales para situar las transformaciones de la vida poltica, hasta tener como saldo en el tiempo actual, la alternancia pacfica del poder: y de modo especfico en la Presidencia de la Repblica. Durante este tiempo, se han venido construyendo las instituciones que corresponden a un orden ms autnomo, confiable y democrtico. En este caso, el Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de Mxico, la Comisin Federal de Competencias y la Comisin Federal de Telecomunicaciones, son instituciones que tienen un perfil de autonoma para llevar a cabo los procesos de gestin que les corresponden y son tambin ejemplo de lo que significa la administracin fiduciaria, dado que los directivos principales en cada una de ellas, son designados no de manera vertical y poltica por el Poder Ejecutivo, sino por el Poder Legislativo. Se limita as, la discrecionalidad del mando ejecutivo Presidente de la Repblica y con ello el juego de las instituciones demo-
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Servicio Profesional de Carrera crticas es cada vez ms vigoroso porque se respeta la divisin de poderes, que es uno de los aspectos irrenunciables de las sociedades abiertas y liberales. En el camino de la democratizacin tambin se han creado otras instituciones para que los asuntos pblicos sean objeto de mayor claridad, consulta y confiabilidad. Destacan en sta lnea, la Auditoria Superior de la Federacin, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Gubernamental y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin que son instituciones orientadas a fomentar el control ciudadano sobre la administracin pblica. Por consiguiente, Mxico no puede carecer de un Servicio Pblico de Carrera, debido a que implica acentuar un dficit pronunciado en materia de institucionalidad democrtica. Son ms los altos costos de no tenerlo que darle funcionalidad como un sistema de gestin efectiva. La administracin pblica mexicana tiene que desarrollarse con apego a la institucionalidad democrtica para que los vaivenes de la poltica, la lucha partidista y la lealtad personal, no sean el rostro ms conspicuo de las relaciones clientelares que se traducen en el otorgamiento sin mrito de los cargos administrativos. Con la institucionalidad democrtica, la administracin pblica se desenvolver en trminos de mayor equidad, competencia y eficacia, ya que el valor de lo pblico exige que no sea un sistema de botn ni un sistema de mecenago que por impacto, son contrarios al valor pblico y equitativo de la democracia. La edad institucional de la administracin pblica depende de la vigencia del servicio profesional de carrera (Guerrero,1999:14), y de la nueva mstica que es necesario profesar para que sea la institucin que garantice el acceso y las relaciones de inclusin al hogar diferenciado de lo pblico. La edad institucional de la administracin pblica es un imperativo para fortalecer las tendencias democrticas del pas, y para que los ciudadanos la valoren como una institucin confiable, respetable y transparente. La edad institucional es imprescindible para que sea considerada uno de los medios ms comprometidos con el desarrollo de la economa de mercado y la vigencia de los sistemas abiertos de gestin pblica. No retrasar por ms tiempo la edad institucional de la administracin pblica, es condicin insoslayable para tener un Servicio Pblico de Carrera comprometido con los valores de la democracia que es al mismo tiempo, el valor de las instituciones republicanas. La edad institucional del pas debe tener como elemento puntual el fortalecimiento de una administracin pblica imparcial, meritocrtica y equitativa para que la funcin pblica ingrese a etapas que convaliden la certidumbre institucional que es fundamental a efecto de que los actores sociales y econmicos tengan la confianza en la operacin continua del gobierno y en el im-
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Ricardo Uvalle Berrones pacto favorable de las polticas pblicas. La operacin continua del gobierno es garanta para que la sociedad no sea alterada en los aspectos centrales de su funcionamiento como son la administracin de los servicios pblicos, el cumplimiento de las polticas regulatorias y la atencin eficaz de las demandas en competencia. Un servicio pblico profesionalizado es compatible con el desarrollo competitivo de la economa de mercado que Mxico ha empezado a construir desde el momento en que acelera la vigencia de las polticas de apertura, desregulacin, liberalizacin y privatizacin, las cuales han contribuido a dejar atrs los inconvenientes del proteccionismo y las tutelas costosas a cargo del leviatn estatal. Sin duda, hay una relacin interdependiente entre dichos captulos economa y profesionalizacin dado que la calidad del trabajo gubernamental desarrollada por el personal de carrera, es importante para dar movimiento a los trmites, los apoyos y la implementacin de las polticas pblicas que favorecen los rendimientos productivos, regulatorios y distributivos del intercambio econmico y social. La continuidad de las polticas y los programas es uno de los impactos ms favorables para los agentes econmicos y sociales, pues la interrupcin de los mismos debido a los procesos de designacin frecuente, no tendran lugar. Es inadmisible continuar con la alteracin frecuente e injustificada de los objetivos institucionales, cuando se alienta la remocin partidista de los servidores pblicos. Es fundamental asegurar la estabilidad y continuidad de la administracin pblica (Gonzlez, 2000:71) para evitar que los arreglos clientelares ocasionen desventajas pblicas que perturban los rendimientos productivos de la sociedad. Mientras el partidismo politizacin recurrente e improductiva de las responsabilidades administrativas contine como frmula del desempeo profesional, no hay posibilidad de que la administracin pblica ingrese a la edad institucional que es inaplazable y que el pas necesita para completar la institucionalidad democrtica. Por otra parte, la estabilidad, la seguridad y el desarrollo en los cargos administrativos, le confieren al personal de carrera la ventaja de comprometerse a fondo con el ejercicio de la funcin pblica. En un mbito de seguridad, competencia, incentivos, evaluacin permanente y retiro digno, los servidores pblicos tendran las condiciones ms idneas para cumplir con los objetivos y metas del gobierno. De- este modo, la vigencia de la lealtad institucional favorece los intereses primordiales del gobierno y asegura que la administracin pblica tenga un cuerpo de servidores responsables de conjugar la toma de decisiones y la implementacin continua de las polticas.
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Servicio Profesional de Carrera Proceso de implementacin Si la implementacin es la prueba de fuego de las polticas pblicas para dar cumplimiento a los objetivos y metas colectivos, significa que se integra por un conjunto de movimientos estratgicos que son complejos debido a las relaciones de interdependencia que concurren en su dinmica. Para el caso de Mxico, la implementacin (Herrera, 2003:34) del Servicio Profesional de Carrera es ms conveniente impulsarla como un proceso de adaptacin mutua para dar cauce a los desacuerdos inevitables, el ajuste mutuo de intereses, la construccin de acuerdos y los sistemas de convergencia institucional. Es importante adems, que la capacidad instalada para llevarla a cabo, rena las condiciones fundamentales de legislacin, reglamentacin y operacin para dar coherencia a las decisiones y propsitos que se definen. La implementacin no debe entenderse como el cumplimiento de grandes objetivos ni de ambiciosos planes de la carrera administrativa: por el contrario, se debe cuidar el balance entre las restricciones y el margen de oportunidad que se tenga para traducirla en acciones especficas. En tal sentido, el reglamento que detalle la ejecucin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, se debe elaborar con planteamientos concisos y puntuales para facilitar la operacin institucional que asegure su eficaz cumplimiento. Un aspecto importante a considerar en el proceso de implementacin es la distincin entre la cogitacin, entendida como el mundo de las soluciones intelectuales e institucionales y el espacio de las interacciones valorado como el mundo real, tenso, contradictorio y factible de las propias instituciones. Esto significa, sobre todo en un pas como Mxico, que una decisin acordada, no implica el cumplimiento preciso e inobjetable de la misma. Si la implementacin es una variedad de interacciones que son producto del realismo institucional, no hay lugar para que su concepcin sea producto de la abstraccin sin lmite. El nexo entre las decisiones y los resultados conseguidos, es el verdadero ncleo de la implementacin, situacin por la cual, la distancia o el acercamiento entre ambos momentos, depende de cmo se institucionalizan los procesos y cmo se coordinan las partes responsables de su cumplimiento. La ruta prevista de la implementacin no debe entenderse como un tipo de resultado preestablecido, sino como una gua que puede seguirse sin desconocer los contratiempos o conflictos que puedan surgir. La implementacin es un asunto de conocimiento y accin, lo cual significa que se trata de un proceso de aprendizaje para evitar el sndrome de que los escenarios ex ant son equivalentes a los escenarios ext post. El peor riesgo en las etapas de la implementacin es incurrir en la postura tpica de que todo est bajo control, como si en las organizaciones pblicas hubiera tomos, no seres humanos con cualidades y defectos. 54
Ricardo Uvalle Berrones Para contextos como el mexicano, es importante reconocer que no es posible la planeacin exhaustiva que infructuosamente pretende calcular y controlar todas las variables que concurren en el mundo de las instituciones. En todo caso, la implementacin puede visualizarse con la ptica de la direccin estratgica para entenderla como un proceso factible, flexible y de mutuo aprendizaje. La implementacin del Servicio Pblico de Carrera tendr mayor xito al reconocerlo como un conjunto de procesos que se sustentan en la racionalidad heurstica y no en la racionalidad formalista y legal que todava tiene gran resonancia en la administracin pblica mexicana. La visin barroca y ortodoxa de los controles legales y reglamentarios es importante erradicarla para convertir a la implementacin no en el arte de lo posible, sino en un conjunto de acciones que son producto de las restricciones y los aciertos. Un elemento central en la implementacin es que debe entenderse ms como un proceso de coordinacin, no de estricto control jerrquico. Por tanto, la calidad de las relaciones interpersonales en los distintos grupos de trabajo es un asunto de importancia para asegurar un ambiente receptivo y responsable que facilite el cumplimiento de las tareas a desempear. En el caso mexicano, el objeto de la implementacin es la carrera administrativa y en ella el sistema de profesionalizacin es el conjunto de actores, reglas, estructuras, procesos, estrategias, tiempos, requisitos, responsables y acciones que deben contribuir para que la administracin pblica ingrese a la edad de la institucionalidad democrtica. As, la implementacin de la carrera administrativa con el sistema de objetivos normativos que la sustentan, es el foco principal de una etapa institucional que el pas necesita con carcter de imperativo. La accin administrativa de la implementacin depende de las organizaciones que la impulsan, y en ese sentido, la construccin de los arreglos institucionales y la formacin de los espacios de negociacin son fundamentales para que los actores y responsables de la misma, tengan las condiciones indispensables para estructurar y ordenar las estrategias que deben seguirse. Si la implementacin del Servicio Pblico de Carrera es un cambio deseado en las estructuras del Gobierno mexicano, es indispensable crear un ambiente de receptividad para que la cooperacin y la coordinacin de los esfuerzos sea la constante que acompae a los propsitos para transformar a la administracin pblica. En este caso, hay que evitar que se adopten conductas neutrales, cuando en realidad es importante que prevalezca el compromiso explcito de dar vigencia a las nuevas disposiciones sobre la carrera administrativa. Por ello, el vnculo entre la estructura legal y la estructura operativa de la implementacin es importante para que la institucionalidad de la carrera administrativa sea efectiva. Evitar la falta de correspondencia entre lo legal y lo
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Servicio Profesional de Carrera operativo, es condicin bsica para que la implementacin no se convierta en un conjunto de arenas movedizas. Consecuentemente, las tareas de coordinacin, supervisin y evaluacin deben estar claramente definidas en cuanto a instancias y responsables, dado que son la clave para garantizar la funcionalidad creciente de los procesos vinculados con la implementacin de la carrera administrativa. Con el fin de que la implementacin se impulse de modo efectivo como un sistema de acciones conjuntas, continuas y flexibles, es conveniente enfatizar en los siguientes puntos para destacar su importancia vital en los procesos del gobierno y en el desempeo de las instituciones administrativas: 1) reconocerla como un proceso que exige redes de comunicacin efectivas entre los responsables directivos y operativos; 2) que tenga las instancias respectivas para que contribuyan a la mediacin de los conflictos que son parte de su complejidad interinstitucional; 3) ordenarla como una variedad de relaciones competitivas e interpersonales que permiten asegurar la cooperacin heterognea de los actores involucrados; 4) que tenga bien definidos los mbitos de autoridad, competencia y responsabilidad; y 5) permitir un margen razonable de discrecionalidad para abordar mejor las situaciones imprevistas y conflictivas.
Conclusin
El Servicio Profesional de Carrera representa para Mxico un captulo que debe formalizarse tomando en cuenta la importancia que la administracin pblica tiene para la vida del pas. Ha llegado el momento de que la administracin pblica ingrese a la etapa de la democratizacin, y para ello, la profesionalizacin del servicio pblico significa inscribirla en las reglas que favorecen los valores de la igualdad, la meritocracia, la imparcialidad y la honradez para que sea considerada como una institucin confiable que adopta como modo de vida el apego a las normas y la definicin de mbitos de competencia regidos por el propsito de tener administradores profesionales encargados, con base en la seguridad laboral y el mrito demostrado, de la continuidad de las polticas pblicas y la salvaguarda efectiva de los intereses primordiales del orden poltico y jurdico. La profesionalizacin del servicio pblico es un imperativo para que los asuntos y los problemas pblicos sean solucionados por personal apto y responsable ante las instituciones de la democracia. La profesionalizacin es antdoto para erradicar las prcticas de improvisacin, ineficiencia y clientelismo, y de ese modo, enviar seales confiables al pblico ciudadano, los mercados y las organizaciones de la sociedad en el sentido de que la certidumbre institucional de los servidores pblicos para dar cauce a la carrera administrativa, es
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Ricardo Uvalle Berrones garanta para que la administracin pblica quede a salvo de la politizacin partidista, la cual ha sido y contina siendo en algunos rdenes de gobierno, una forma evidente para fomentar el sistema de botn. La competencia profesional de los administradores pblicos es requisito para que los problemas y asuntos pblicos sean abordados con mejores herramientas tcnicas, conocimiento relevante, actitud positiva y responsabilidad tica. Tanto la continuidad de las polticas como la estabilidad en el cargo sustentada en el valor de la meritocracia, son atributos que una vez formalizados, permitirn la existencia de servidores pblicos comprometidos con las tendencias democrticas del pas y con la necesidad de fortalecer los valores de la eficiencia institucional. En los actuales momentos que Mxico vive, es favorable para el Estado mexicano la vigencia de la Ley del Servicio Profesional de Carrera para la Administracin Pblica Federal aprobada el 10 de abril del 2003 (Leyes, 2003:127-155) por el Congreso de la Unin, porque refleja que la Administracin Pblica Federal ha ingresado a la etapa de las instituciones, respondiendo as, a los valores democrticos que dan sentido y nuevo rumbo al sistema poltico mexicano para que consolide su trnsito irreversible hacia la democracia poltica. Con reglas equitativas y meritocrticas para el impulso de la carrera administrativa, la gestin competente y eficaz de la Repblica; es factible armonizar los valores administrativistas con los valores democrticos, para fortalecer la vigencia del gobierno de las instituciones, desterrando as, las prcticas del clientelismo, la prebenda y los valores del patrimonialismo que son factores nocivos para la institucionalidad democrtica, misma que es el referente ms conspicuo para nutrir los horizontes de la nueva gestin pblica que el pas demanda. Bibliografa Barzelay, Michael (1998), Atravesando la burocracia. Una nueva perspectiva de la Administracin Pblica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Bozeman, Barry (1999), La gestin pblica su situacin actual, Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Elster, Joan (1996), Tuercas y tornillos. Una introduccin a los conceptos bsicos de las ciencias sociales, Barcelona, Editorial Gedisa. Gonzlez Mateos, Alfonso (2000). "Retos sociales y polticos de la Nueva Gestin Pblica", en: Revista IAPEM, Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. 57
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David Arellano Gault*
Los servicios civiles son instituciones polticas que buscan reducir la discrecionalidad de los polticos electos y designados para manipular la administracin pblica de un pas. En una democracia, los servicios civiles son indispensables pese a ser instituciones costosas y difciles de controlar. Un Servicio Civil es indispensable en una democracia por al menos dos razones principales: evita la politizacin de la accin gubernamental y genera estabilidad ante los vaivenes polticos lgicos de la alternancia poltica. Un Servicio Civil es costoso como institucin por al menos dos razones tambin: su tendencia a rigidizarse y la dificultad para administrar un sistema centralizado de gran tamao para administrar los recursos humanos del sector pblico. Es por estas razones que algunos defendemos que un Servicio Civil debe ser construido de una manera altamente cuidadosa y con un alto nivel de escepticismo ante las soluciones fciles (por ejemplo, las conocidas como "mejores prcticas"). Sera ms racional construir un Servicio Civil pensando que el objetivo es minimizar costos prcticamente inevitables de su existencia. Un Servicio Civil siempre ser costoso y generar problemas y frigideces, inevitablemente. Pensar, probablemente de manera ingenua, que los costos polticos y econmicos de un Servicio Civil se pueden eliminar para crear una estructura altamente eficiente y flexible, puede generar falsas expectativas y reducir la posibilidad de encontrar soluciones inteligentes ante el reto que se enfrenta.
Profesor e investigador del rea de Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
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Servicio Profesional de Carrera Analicemos cada uno de estos elementos y discutamos sobre los retos para evitar los costos ms elevados de un Servicio Civil en Mxico. Servicio Civil y democracia: el control de la poltica. La funcin ms importante de un Servicio Civil en una democracia es reducir la discrecionalidad de los polticos en el manejo de la administracin pblica. Evitar el sistema de botn, en que cada partido poltico, al llegar al poder, define y recrea la estructura de la administracin pblica, es fundamental para evitar politizar la administracin pblica. El conocido como sistema de botn, parece tener la ventaja de incrementar el grado de lealtad poltica en la implementacin de las polticas pblicas, pero es muy probable que estemos hablando de una lealtad de corto plazo, o con altas probabilidades de ser una lealtad opaca, resistente a la rendicin de cuentas. Por esta razn, un Servicio Civil es antes que nada, una institucin poltica que ninguna democracia se puede dar el lujo de carecer. La historia de los sistemas civiles en otros pases muestra como el sistema de botn genera graves problemas de rendicin de cuentas y de legitimidad gubernamental. En los casos norteamericano e ingls, incluso, la discusin que llev al nacimiento de sus servicios civiles, fue fundamentalmente poltica, preocupada por crear las condiciones de una administracin ms estable (y sobre todo menos corrupta o basada en el patronazgo) ante los cambios polticos. Tambin es cierto que a inicios del siglo pasado se inici el proyecto de utilizar el Servicio Civil como una herramienta para mejorar la gestin administrativa o la eficiencia en general de la administracin pblica. Este segundo objetivo, sin embargo, debe ser visto siempre de manera subordinada al primer objetivo: crear un marco institucional estable de toma de decisiones. La eficiencia no es un objetivo sencillo de alcanzar por ningn Servicio Civil, sin que sea complementado y relacionado con otras estrategias de mejora administrativa. La razn de esto, bsicamente radica en que un Servicio Civil requiere construir un esquema estable, predecible de control de los recursos humanos de un gobierno. La fortaleza de un Servicio Civil, antes que anda, est en su credibilidad, en su parsimonia para evitar el sistema de despojos. Slo de manera secundaria, un Servicio Civil puede pensar en esquemas ms flexibles y eficientes de medir e inducir el desempeo. Para decirlo claro, este segundo objetivo est siempre subordinado al primero. Es posible encontrar un equilibrio entre ambos (estabilidad y desempeo)? Es posible, pero es siempre un equilibrio dinmico, en constante revisin.
David Arellano Gault Servicio Civil y democracia: la prioridad de la estabilidad. Un Servicio Civil genera entonces la posibilidad de contar con una estructura administrativa que basa su lealtad en su profesionalismo, en su capacidad, en la posibilidad incluso de hablarle con la verdad al poder (como deca Aaron Wildavsky). Teniendo estabilidad en la posicin administrativa, los funcionarios tienen los incentivos para observar las polticas gubernamentales con una visin de largo plazo, ms all de las agendas polticas partidistas y electorales. Adems, se convierten en memoria institucional, permitindoles convertirse en consejeros del poder, teniendo incluso la capacidad de enfrentar a los jefes polticos cuando las soluciones planteadas van por mal camino o son simplemente inviables. Los servicios civiles son fuente de estabilidad en los sistemas gubernamentales, en el mediano y el largo plazo. Y lo son primero que nada porque establecen las bases de la separacin entre la carrera administrativa y la poltica. Perder de vista este elemento puede ser la razn por la cual se ha asumido con demasiado optimismo el que un Servicio Civil puede generar mecanismos que incentiven el desempeo y la innovacin. Debe quedar claro que no se est diciendo que este ltimo objetivo sea imposible. Lo que se quiere decir es que est siempre subordinado a la principal caracterstica de la naturaleza de un Servicio Civil en una democracia: evitar el sistema de botn, creando una estructura protegida y separada para la carrera administrativa respecto de la carrera poltica. Hablarle con la verdad al poder, sostn bsico de la estabilidad de una administracin pblica profesional en una democracia, implica antes que nada estabilidad, certeza, reglas precisas (y muchas veces rgidas). La eficiencia se puede buscar una vez que esta estabilidad es alcanzada y garantizada, y ser una eficiencia limitada, que requiere de esquemas alternativos de reforma del aparato administrativo para complementarse. Por ejemplo, un Servicio Civil por s mismo no puede mejorar la eficiencia del aparato (lo hace indirectamente, en el largo plazo, cuando se tiene un aparato administrativo capaz de hablarle con la verdad al poder). Pero un aparato administrativo estable, seguro y slido, puede ser complementado con un sistema de rendicin de cuentas por desempeo, presupuestos por resultados, sistemas de calidad, visin institucional estratgica. El Servicio Civil es una pieza clave, pero requiere del complemento de otras piezas de reforma para hacerla funcionar con eficiencia. Servicio Civil y rigidizacin: los retos del cruce de incentivos. Un Servicio Civil se basa, sin embargo, en la estabilidad de las estructuras administrativas. Esto implica, por lo regular, la generacin de un sistema
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Servicio Profesional de Carrera de reglas claras y especficas para la administracin no slo de los sistemas de ingreso y separacin, sino de evaluacin y crecimiento en el sistema. Este es un sistema sin duda, complejo, lleno de vicisitudes. La literatura de los sistemas complejos hace claro que la multiplicidad de objetivos, de actores, de controles hacen imposible una intencin de control omnipresente, como de alguna manera, los servicios civiles del siglo XIX buscaron. Todo sistema complejo, sobre todo cuando hablamos de carreras administrativas de individuos heterogneos, con mltiples capacidades, en altamente diferenciadas estructuras, implica un proceso que enfrentar sistemticamente una realidad mucho ms mvil de los que ningn sistema de reglas podr abarcar perfectamente. En otras palabras, un sistema que enfrenta niveles de incertidumbre enormes, ante el alto dinamismo de las personas, los procedimientos y los tiempos que intenta controlar. Una paradoja entonces: un sistema de Servicio Civil debe ser altamente controlador para generar certidumbre en las reglas y su cumplimiento entre los actores, pero un sistema altamente controlador de una situacin de alta complejidad (mltiples individuos. historias, evoluciones, en estructuras diversas, con casi infinitas posibilidades de cambio y ajuste) nicamente puede esperar fricciones y choques entre una realidad de altsima movilidad y un sistema de muchas reglas que se ve siempre superado por la propia realidad. El efecto crculo vicioso aparece entonces: muchas reglas que se enfrentan a una realidad de alta movilidad siempre enfrentan desviaciones, cuestiones difciles de controlar. Esto genera incertidumbre y el sistema de reglas tiene que responder. Cmo responde un sistema de estas caractersticas por lo regular? Creando ms reglas. Ms reglas que generan nuevos espacios de incertidumbre. La rigidizacin de estos sistemas es prcticamente inevitable. La naturaleza poltica de un Servicio Civil en una democracia, est basada en la posibilidad de un aparato profesional capaz de hablarle al poder con la verdad. Pero adems, la propia necesidad de crear un sistema integral de control de los recursos humanos en una lgica de espacios heterogneos, especialidades complejas, contradicciones entre grupos humanos mviles (en otras palabras, sistemas de mltiples centros de poder como deca Ostrom) implica el inevitable enfrentamiento de un sistema en constante bsqueda por evitar que las desviaciones a la regla minen su legitimidad como sistema de separacin de la lgica administrativa y poltica.
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Servicio Civil y centralizacin. Un Servicio Civil requiere ser creble. Para ello, debe tener la capacidad de dirigir y regular una gran cantidad de personas, estructuras y procedimientos a travs de reglas; un cierto nivel de centralizacin es importante por lo tanto. La pregunta es cunta centralizacin? Un sistema complejo, dicen los cnones administrativos, funciona mejor si es descentralizado. La descentralizacin implica tener confianza en el principio de subsidiariedad: las partes involucradas tienen mejor informacin que el centro, respecto la realidad que enfrentan. Descentralizacin implica tambin, por lo tanto, un control o un gobierno basado en mltiples centros de accin. Por lo tanto, cada parte, puede variar o modificar al sistema, para ajustarlo a las necesidades especficas. Pero, un sistema descentralizado entonces implica un proceso fundamental de definicin y negociacin: qu tanto se centraliza, qu tanto se descentraliza, qu tanto es fijo, qu tanto es variable. La lgica de un Servicio Civil, tiende por lo regular a la centralizacin: su credibilidad y su capacidad de regulacin se ven cuestionados cada vez que existe un espacio de descentralizacin. Recordemos que estamos hablando de una institucin poltica, creada para limitar el poder de los actores polticos. Crear servicios civiles descentralizados implicar no slo una amplia capacidad para crear sistemas y procedimientos claros y congruentes, sino la induccin y regulacin de comportamientos en las partes del sistema, altamente congruentes con la lgica general del Servicio Civil.
La leccin para pases como Mxico, radica en ver con escepticismo constructivo cualquier solucin fcil a estos dilemas y mantener abierta la puerta para soluciones diferentes. Soluciones que incluso permitan pensar en un sistema altamente descentralizado de los subsistemas de evaluacin y control, en el rompimiento de la idea de que un sistema de Servicio Civil debe ser generalizado permanentemente, con las mismas reglas para toda organizacin, para todos los individuos y para todo el tiempo. Pensar en sistemas de Servicio Civil que prevean cambiar en el tiempo, descentralizndose, dejando en las manos de las propias organizaciones pblicas el anlisis de su contexto y de sus propias necesidades cambiantes. Crear un sistema de este tipo e implementarlo en la prctica en cualquier pas es sin duda un reto. Pero es probable que el esfuerzo valga la pena. En Mxico estamos ante el reto de instaurar un Servicio Profesional de Carrera. Transformar la cultura administrativa acostumbrada a un alto nivel de discrecionalidad de los polticos electos y designados en la administracin de los recursos humanos, es sin duda uno de los principales obstculos. Esto se une al hecho de que la separacin entre la carrera administrativa y la
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Servicio Profesional de Carrera poltica todava est en construccin, con lo que la definicin funcional que diferenca polticos designados y administradores no sea clara. Por ltimo, pero no por ello menos importante, el sistema mexicano sobre regulado, basado en la desconfianza, en la simulacin como forma de vida, en la ingente capacidad por buscar modificar las reglas establecidas para el beneficio propio, conforman el mosaico de retos que se tiene que enfrentar. La estrategia y la tctica de diseo e implementacin. se confunden por tanto. El diseo debe enfrentarse al mismo tiempo con la creacin de un sistema creble. legtimo. slido, pero descentralizado y flexible. Esto ante una implementacin que requerir de un gran apoyo poltico para romper las inercias de un sistema acostumbrado a la discrecionalidad y a una cultura administrativa acostumbrada a sobre formalizar todo como mecanismo para encontrar excepciones, salidas, interpretaciones a la regla. El reto es por lo tanto maysculo. Probablemente la clave estar en mantener el objetivo estratgico firme: crear un sistema realmente basado en el desempeo, slido y estable en la medida en que es flexible y descentralizado. La tctica de implementacin estar basada entonces en darle al sistema la capacidad para influir, de cambiar la cultura administrativa prevaleciente. Pero la capacidad de influir no est solamente en el poder de la jerarqua, de la supervisin o del control, existen ms instrumentos de gobierno como dice Hood. Entre estos tenemos la regulacin, la induccin; un sistema descentralizado funciona porque se tienen instrumentos de regulacin e induccin, no principalmente por un poder normativo o jerrquico (contradictorio con cualquier sistema descentralizado). En la cultura administrativa mexicana existen grandes resistencias para comprender el poder de estas formas de induccin, menos basadas en el poder del control y ms en las capacidades de inducir comportamientos. de vincular intereses de los actores con comportamientos colectivos eficientes. Pero es probablemente la solucin prctica ms congruente, dadas las circunstancias de la estructura administrativa y poltica del pas.
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Los retos de la reglamentacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal
Miguel ngel Cedillo Hernndez*
La reglamentacin de una ley es una tarea que implica diversos desafos. Adems de precisar el contenido legal, el reglamento debe generar procedimientos claros para facilitar la implantacin de la norma. En la pirmide jurdica el reglamento es una norma de jerarqua inferior a la ley, pero es superior a las normas, lineamientos, acuerdos, guas, instructivos, manuales y circulares, que pueden derivar de su contenido y que son indispensables para la operacin administrativa. De aqu que el reglamento sea una norma de orden intermedio que va precisando el contenido de la Ley para proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia. Claro que en este caso me estoy refiriendo a los reglamentos que la doctrina ha denominado heternomos, es decir aquellos que se derivan de una ley preexistente que les da vida y que expide el ejecutivo con el propsito de mejor
proveer a su aplicacin.
En este artculo deseo analizar los retos de la reglamentacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, asunto que implica detectar los aspectos a considerar en esta norma, y que tendrn que resolverse para implantarla con xito. Con el propsito de analizar de manera ordenada, cules seran los aspectos a considerar y los asuntos a resolver en la reglamentacin de esta Ley, quisiera seguir la estructura de los ttulos legales para comentar uno por uno los aspectos que, desde mi punto de vista deben considerarse.
Doctor en Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias Politices y Sociales de la UNAM.
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Servicio Profesional de Carrera Por otra parte, la Ley le da una ordenacin sistemtica al Servicio Profesional de Carrera, que inclusive lo divide para su funcionamiento en subsistemas. Para detallar la operacin de este Sistema y sus subsistemas en el mbito administrativo, resulta insuficiente el Reglamento, de aqu que la misma Ley vaya anunciando ordenamientos de nivel inferior tales como normas, lineamientos, guas entre otros, para precisar los procedimientos. Al respecto, y segn su importancia sealar en el ttulo y subsistema correspondiente la necesidad de expedir normas de menor rango para la aplicacin integral de la Ley.
Comentarios sobre los Ttulos de la Ley de Servicio Profesional

El Ttulo Primero de la Ley, el legislador lo dedic a las disposiciones generales y a definir la naturaleza y objeto de la norma. Del anlisis del contenido de este ttulo que se desarrolla con un captulo nico, se desprende que est definido el objeto de la Ley. su mbito de aplicacin y la dependencia responsable de la direccin para su implantacin, sin embargo, la cuestin de su naturaleza no qued establecida. En efecto, el artculo 1 9 define su objeto y mbito de aplicacin, ya que la Ley establece las bases para la organizacin, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera, en las dependencias de la Administracin Pblica Federal Centralizada. En cuanto a las entidades de la Administracin Pblica Paraestatal, se seala que podrn establecer sus propios sistemas tomando como base los principios de esta Ley. En el artculo 2 9 se establece que el Sistema depender del Ejecutivo Federal, y que ser dirigido por la Secretara de la Funcin Pblica. No obstante, no se precisa la naturaleza de la Ley, ni el carcter de sus disposiciones. Esto es, no se establece si la norma es de Derecho Pblico, Privado o Social. Esto resulta importante ya que es necesario determinar si el Sistema que consagra la Ley es laboral o administrativo. Tampoco se establece si sus disposiciones son de orden pblico o social y por ende si son de inters general. La indefinicin sobre si sus normas son laborales o administrativas, es un asunto que quizs se debe resolver con una mayor construccin legislativa, lo que incluso podra involucrar reformas constitucionales. La cuestin del carcter de sus disposiciones es un asunto que se puede establecer en el Reglamento sealando con toda precisin que estas normas son de orden pblico e inters general. La utilidad de este pronunciamiento es para facilitar su interpretacin judicial, sobre todo cundo se debe determinar la prelacin en la aplicacin de normas.
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La clasificacin de los servidores pblicos de carrera que aparece en el artculo 4' pareciera insuficiente e imprecisa. Insuficiente porque no se consider la actuacin provisional del servidor pblico de carrera que suple a otro en el ejercicio de sus funciones (artculo 62), y que pudo considerarse dentro de la clasificacin de servidores pblicos de carrera, e imprecisa porque no queda claro el por qu los servidores pblicos que ingresan por los motivos excepcionales que establece el artculo 34 se deben clasificar como servidores pblicos de carrera eventuales. En efecto, la clasificacin del artculo 4 9 seala que habr servidores pblicos de carrera titulares y eventuales. Dentro de los eventuales se encuadran a los de primer nivel de ingreso en su primer ao de servicio, los que ingresen con motivo de un convenio y los que ingresan por las causas excepcionales que establece el artculo 34 de la propia Ley. Si consideramos que estos motivos excepcionales se refieren a aquellos casos en los cuales. los titulares de las dependencias o los oficiales mayores o sus homlogos nombran a personal que debera ser de carrera, de manera libre, es decir, sin sujetarse a los procedimientos de reclutamiento y seleccin que prev la Ley; para lo cual la Ley los obliga a justificar esta decisin en la existencia de condiciones que pongan en peligro o alteren el orden social, los servicios pblicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente; o como consecuencia de desastres producidos por fenmenos naturales; o por circunstancias que puedan provocar prdidas o costos adicionales importantes; entonces se concluye que, los servidores pblicos que se nombran bajo estas circunstancias deben considerarse para todos los efectos jurdicos como de libre designacin y no como servidores pblicos de carrera eventuales. Al respecto, el Reglamento podra hacer algunas precisiones que le dieran claridad a este tema. Entre las normas que se derivaran del Reglamento, y que se pueden apreciar como necesarias para complementar la aplicacin del primer ttulo de la Ley, podemos anotar dos, La primera, se anuncia de manera expresa en el artculo 5 9 de la Ley cuando se seala que la "... Secretara , en el mbito de sus atribuciones deber emitir los criterios generales para la determinacin de los cargos que podrn ser de libre designacin." Al respecto, la Ley establece tambin la figura de Gabinetes de apoyo (artculo 7 9 ), que son unidades administrativas adscritas a los secretarios, subsecretarios, oficiales mayores, titulares de unidad y titulares de rganos desconcentrados que se crean para dar servicios directos a estos funcionarios. Estos gabinetes se integrarn con servidores pblicos de libre designacin los cuales sern nombrados y removidos libremente por sus superiores jerrquicos. La norma o lineamiento para determinar los puestos de libre designacin tendra que considerar estos aspectos.
Servicio Profesional de Carrera Por su parte, el artculo 9 9 de la Ley establece la regla general de la incompatibilidad del ejercicio del Servicio Pblico de Carrera con cualquier otro cargo, profesin o actividad que menoscabe el cumplimiento de las funciones encomendadas. No obstante esta regla general, la presente disposicin debe armonizarse con lo dispuesto por el artculo 34 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, que seala que "... el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de la Funcin Pblica, determinar en forma expresa la procedencia general de la compatibilidad para el desempeo de dos o ms cargos, empleos o comisiones, con cargo a los presupuestos de las entidades...". Lo referente a la compatibilidad o no, del ejercicio de otro empleo o actividad por parte de un servidor pblico de carrera es un tema complejo, cuyas disposiciones generales debieran desarrollarse en el Reglamento, pero dadas las precisiones que se requieren para resolver estas cuestiones, se antoja necesario un desarrollo mucho ms detallado en el cuerpo de normas o lineamientos por parte de la Secretara de la Funcin Pblica. El Ttulo Segundo de la Ley aborda en dos captulos lo relativo a los derechos y obligaciones de los servidores pblicos de carrera. Al parecer la relacin de tales derechos y obligaciones es enunciativa y no limitativa, toda vez que los artculos 10 y 11 de la Ley abren la posibilidad de establecer ms derechos u obligaciones, los cuales se desprenderan de otras leyes, del Reglamento u otras disposiciones jurdicas aplicables. En tal virtud, el Reglamento podra no slo ampliar el contenido de los derechos y obligaciones establecidos en la Ley, sino que podra, de ser necesario, agregar nos ms. El Ttulo Tercero, se refiere a los subsistemas que integran el Sistema del Servicio Profesional de Carrera. Dichos subsistemas son: de planeacin de recursos humanos; de ingreso; de desarrollo profesional; de capacitacin y certificacin de capacidades; de evaluacin del desempeo; de separacin, y de control y evaluacin. La Ley establece que el Reglamento determinar los rganos con que la Secretara operar estos subsistemas (artculo 13). En el subsistema de planeacin de recursos humanos se establecen las acciones principales que se pretenden realizar en el mismo, las cuales se pueden agrupar principalmente en tres: primero hacer los anlisis prospectivos necesarios para determinar las necesidades de la administracin pblica en materia de recursos humanos: segundo, autorizar y registrar los puestos que integrarn el Catlogo de Puestos de la Administracin Pblica Federal, y tercero operar el Registro nico del Servicio Profesional. El Reglamento deber precisar las caractersticas y alcances de estas acciones, y sobre todo la forma en que se operarn los movimientos tanto en el Catlogo como en el 68
Miguel ngel Cedillo Hernndez Registro. Como normas derivadas se pueden identificar la relativa a la aprobacin de estructuras y la de elaboracin de perfiles y valuacin de puestos. Con referencia al subsistema de ingreso, el Reglamento tendr que establecer las particularidades de los procedimientos de ingreso y de seleccin, esto es, las caractersticas de las convocatorias pblicas abiertas, los medios en los cuales se difundirn, y los plazos tanto para lanzar una convocatoria una vez detectada una vacante, como para recibir solicitudes de participacin. Ser necesario desarrollar las etapas de estos procedimientos, y los mecanismos para asegurar su legalidad y transparencia. La participacin de observadores externos y de expertos, as como de instituciones que apoyen a las dependencias en estos procesos debe ser considerada. En cuanto a la seleccin, el Reglamento deber establecer las condiciones bajo las cuales deliberar y resolver el Comit Tcnico correspondiente. En este aspecto, es fundamental que se regule la facultad del veto que la Ley concede al superior jerrquico en estos procedimientos. En cuanto a normas derivadas, la Ley ya seala que la Secretara deber emitir los lineamientos generales y guas, para la elaboracin y aplicacin de los mecanismos y herramientas de evaluacin con que operarn los Comits de Seleccin. En cuanto al subsistema de desarrollo profesional, el Reglamento deber establecer las caractersticas de la movilidad de los servidores pblicos de carrera, as como las condiciones para que esto se realice. La Ley reconoce las promociones en cargos de mayor jerarqua o responsabilidad, es decir movimientos verticales, slo si se ganan dichos ascensos en procedimientos de reclutamiento y seleccin. Esto significa que el ascenso jerrquico no se da por escalafn o por antigedad, sino que debe ser producto de ganar en un concurso una plaza vacante, lo que implica que este tipo de promocin slo ser factible si existe una vacante. El Reglamento para atemperar esta situacin debiera regular las promociones en el mismo puesto, es decir por niveles, lo cual le dara a los servidores pblicos de carrera un aliciente y una perspectiva de carrera, aunque no fueran promovidos jerrquicamente. Estas promociones se podran condicionar a los resultados que los servidores pblicos de carrera obtuvieran por sus evaluaciones del desempeo, por la aprobacin de sus cursos de capacitacin, por la certificacin de sus capacidades, por sus contribuciones al desarrollo de las dependencias, o por suplir de manera provisional a otros servidores de carrera. Todo esto deber reflejarse en puntos, con base en los cuales se podra obtener una promocin de nivel. En este subsistema, el Reglamento debe establecer tambin las condiciones y caractersticas de los convenios que podrn celebrar las dependencias con autoridades federales, locales y municipales, as como con organismos pblicos o privados para el intercambio de recursos humanos. Como normas deri69
Servicio Profesional de Carrera vadas, se pueden identificar aquellas que la Secretara emita para precisar los planes de carrera de estos servidores pblicos, la que precise los criterios y cuanta de los puntos que se les otorgarn a los servidores pblicos de carrera por las causas que mencionamos en lneas anteriores, y la que establezca las condiciones para que las dependencias puedan celebrar convenios para el intercambio de recursos humanos. En el subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades, el ordenamiento reglamentario tendr que establecer los requisitos tcnicos y acadmicos de los Programas de Capacitacin de las dependencias, as como el procedimiento que seguirn para su aprobacin. Tambin se deben definir los criterios para identificar cules sern los cursos obligatorios y cules los optativos para los servidores pblicos de carrera. Otro aspecto a reglamentar sern las caractersticas de las capacidades que se exigirn a los servidores pblicos de carrera para el desempeo de sus funciones, as como la periodicidad que deben observar para certificarlas. En este sentido el Reglamento deber regular las condiciones bajo las cuales las dependencias podrn celebrar convenios de capacitacin, as como para evaluar y certificar capacidades. Como normas a expedir por parte de la Secretara para proveer mejor en la aplicacin administrativa de estos temas, la Ley anuncia en el artculo 49 disposiciones para normar la celebracin de convenios de capacitacin, pero adems deben considerarse todas aquellas que sean necesarias para precisar las caractersticas de los Programas de Capacitacin y las relativas a la certificacin de capacidades. En el subsistema de evaluacin del desempeo las disposiciones reglamentarias tendrn que precisar los mecanismos para realizar esta evaluacin, y los criterios generales para valorar el comportamiento de los servidores pblicos de carrera en el cumplimiento de sus funciones. Tambin se tendr que detallar el procedimiento y criterios que debern observarse, para otorgar reconocimientos y estmulos econmicos, as como distinciones no econmicas. En cuanto a normas derivadas la Ley de entrada identifica en su artculo 57, lineamientos para el otorgamiento de reconocimientos y estmulos. Para este efecto, la Secretara deber identificar en su momento, los mtodos para realizar la evaluacin del desempeo de los servidores pblicos de carrera, con el propsito de que los Comits Tcnicos de Profesionalizacin de las dependencias definan el mtodo a emplear con sus servidores pblicos. En el subsistema de separacin, el Reglamento tendr que precisar los procedimientos a seguir para cesar a un servidor pblico de carrera. La Ley establece en su artculo 60 siete supuestos para realizar esta separacin. Consideramos que tales supuestos deben ser agrupados segn sus caractersticas y darles en consecuencia un tratamiento diferenciado. En el supuesto 70
Miguel ngel Cedillo Hernndez del artculo 60, fraccin IV de la Ley, que se refiere al incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones propias de los servidores pblicos de carrera, este supuesto implica cierta complejidad procedimental, ya que el artculo citado establece que la Secretara deber hacer una valoracin en la cual se respetar la garanta de audiencia del servidor pblico de carrera. Asimismo, el artculo 75, fraccin IX de la Ley, le da al Comit Tcnico de Profesionalizacin la facultad para determinar la procedencia de la separacin, y de tramitar ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje la autorizacin para la misma, en el caso de la fraccin IV, del artculo 60 (incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones). Esto acarrea que se estn dibujando dos tipos de procedimientos o vas para tratar este tipo de separaciones, una administrativa a travs de la valoracin de la Secretara de la Funcin Pblica; y la otra laboral, a travs de la determinacin de procedencia por parte del Comit Tcnico de Profesionalizacin y el trmite de autorizacin que la Ley ordena realizar ante el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje. Consideramos que en este caso, hubo un error en cuanto a la definicin de vas porque el legislador debi optar por una, o por la otra, pero no mezclar a las dos. El Reglamento deber resolver el enredo, precisando el alcance jurdico de la valoracin que haga la Secretara, la cual estimamos debe ser previa a la determinacin de procedencia por parte del Comit Tcnico de Profesionalizacin. En materia de licencias el Reglamento tendr que detallar el procedimiento para solicitarlas. En el subsistema de control y evaluacin el ordenamiento reglamentario deber desarrollar los instrumentos para la programacin del sistema, su control y evaluacin. En este apartado deben considerarse los mecanismos para promover la participacin ciudadana. En cuanto a la estructura orgnica que soportar el Sistema, el Reglamento tendr que ampliar y precisar las atribuciones de la Secretara, la Unidad de Servicio Profesional y Recursos Humanos, el Consejo Consultivo, los Comits Tcnicos, tanto de profesionalizacin como de seleccin, y las Direcciones Generales de Recursos Humanos o sus equivalentes en las dependencias. En cuanto al Ttulo Cuarto de la Ley que se comenta, el Reglamento deber ampliar los medios de defensa y precisar en qu casos habr competencia laboral y en cules la competencia ser administrativa. En cuanto a ampliar los medios de defensa, el Recurso de Revocacin que prev la Ley resulta insuficiente para que los servidores pblicos de carrera puedan combatir toda la diversidad de actos o resoluciones que se pueden emitir, como consecuencia de la operacin normal del Sistema. Por ello, debe pensarse en un recurso administrativo adicional que complemente al de revocacin, que slo es procedente para impugnar las determinaciones de seleccin. La Ley faculta a la Se71
Servicio Profesional de Carrera cretara de la Funcin Pblica en el artculo 69, fraccin X, a resolver las inconformidades que se presenten con motivo de la operacin del Sistema. Con este sustento, el Reglamento podra desarrollar un recurso administrativo adicional que fuera procedente, para impugnar las actuaciones que puedan causar perjuicios a los servidores pblicos de carrera. En cuanto a definir las competencias, para conocer las controversias, la Ley estableci una doble competencia para este efecto, una a cargo del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje y la otra para el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Ms all de la discusin y de los inconvenientes que puede generar esta doble competencia, el Reglamento tendr que precisar cules controversias sern de carcter laboral y cules de orden administrativo. Para finalizar, el ordenamiento reglamentario que tendr que proveer en el orden administrativo los instrumentos para la implantacin del Servicio Profesional de Carrera debe ser, adems de un cuerpo sistematizado de normas, un eficaz instrumento para la implantacin del Sistema de Servicio Profesional de Carrera. Este ser el siguiente paso en la construccin de una administracin pblica moderna, que se cimentar en servidores pblicos capaces y eficientes, los cuales debern ser seleccionados y promovidos con criterios que valoren sus mritos y resultados.
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El Servicio Profesional de Carrera en Mxico: las implicaciones en la operacin del nuevo modelo de administracin del personal pblico
Mario Alberto Fcil Ortega *
Resumen
En abril del 2003, se expidi la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Su implantacin no ser fcil, habr que superar inercias, paradigmas, promover cambios de actitud, desarrollar aptitudes en los servidores pblicos. Se hace necesario, concebir un Servicio Civil de Carrera que permita a la funcin pblica desenvolverse en un marco de certidumbre y permanencia. La Ley presenta una laguna sobre las remuneraciones. La Ley no es clara sobre qu dependencia debe manejar la poltica salarial. La Ley establece la existencia de siete subsistemas que conforman el Sistema del Servicio Profesional de Carrera, los cuales son: Planeacin de recursos humanos: las dependencias han operado con sistemas de nmina, no as sistemas integrales de informacin. El recurso humano debe formar parte de la planeacin estratgica integral.
El autor es Director General de Administracin de Recursos Humanos y Organizacin de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
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Ingreso: Hay que elaborar las descripciones de puestos con su valuacin para contar con un catlogo de puestos con los requisitos que debern, cumplir los aspirantes. Desarrollo profesional: La Ley no es clara respecto a la promocin y ascenso. Establece la posibilidad de que los servidores pblicos puedan tener trayectorias verticales u horizontales en sus planes de carrera. Capacitacin y certificacin de capacidades: Se regula por primera vez el proceso de capacitacin, y lo orienta hacia la certificacin. Se contempla el otorgamiento de puntaje por cursos acreditados lo cual obliga a disear el sistema de puntaje y ponderar el peso que tendr la capacitacin. La certificacin de capacidades es un tema de grandes dificultades operativas debiendo definir cul es el sistema de certificacin de competencias que se utilizar. Evaluacin del desempeo: Se establecen dos tipos, la de los servidores pblicos y la de las instituciones. El primer problema a enfrentar sera la falta de cultura para evaluar el desempeo de los servidores pblicos; los superiores jerrquicos debern asumir su parte de responsabilidad y, evaluar el trabajo de sus subordinados, lo que puede generar resistencias, adems se enfrenta a otro gran reto cmo conectar el desempeo de los individuos con el de las instituciones y como medir su contribucin efectiva al logro de resultados en stas? Se necesita un sistema transparente de estmulos al desempeo. Separacin: El problema que aqu puede presentarse sera de procedimiento y forma tcnica jurdica que deben ser clarificados a fin de evitar problemas de ndole administrativo o laboral. Control y Evaluacin: implica un ejercicio permanente de evaluacin y control del comportamiento de cada uno de los subsistemas, a fin de hacerles correcciones o mejoras. La responsabilidad que recae en quienes tienen en sus manos la aplicacin de la Ley, ser definir las nuevas polticas pblicas para una gestin moderna, efectiva y eficiente de los funcionarios que habr de reflejarse en la mejora de la calidad del servicio que ellos prestan a los ciudadanos.
Antecedentes
Durante mucho tiempo el Servicio Profesional de Carrera fue un anhelo de la sociedad mexicana. La plataforma poltica del partido dominante lo contempl generalmente como un tema insoslayable y de urgente resolucin, sin embargo, en la prctica esa plataforma poltica se converta siempre en una buena intencin que jams se convirti en una poltica pblica real.
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Mario Alberto Fcil Ortega Debido a esta grave carencia, durante muchos aos los cambios de administracin en el poder Ejecutivo Federal representaban una autntica reinvencin de las estructuras, planes, programas y polticas gubernamentales, con el consecuente costo provocado por desechar aquello con lo que ya se contaba y que nunca llegaba a consolidarse, salvo honrosas excepciones, y por el consecuente proceso de aprendizaje de los funcionarios recin designados. Podra decirse, parafraseando a Federico Reyes Heroles, que,
"no haba, ni hay todava, carrera en el Ejecutivo y sus muy variadas ramas. Los administradores profesionales o los profesionistas especializados no pueden echar races en el servicio pblico, su gran amenaza era y sigue siendo el cuate, expresin utilizada para explicar ese vnculo extrao que todo lo explica (...), El cuate es exactamente la anttesis de la profesionalizacin. Sus mritos no son pblicos sino privados..., Al cambiar secretarios o subsecretarios o directores, todo mundo debe salir, despejar el rea a los nuevos designados (...)"
Esta grave carencia, que provoc la falta de profesionalizacin del servicio pblico y mantuvo a la Administracin Pblica Federal convertida durante muchos aos, en un sistema de botn ha sido una de las causas fundamentales del atraso, el burocratismo, la opacidad y la corrupcin de la gestin pblica en Mxico. Estos graves problemas, no son los nicos, sino adems, el hecho de no contar con sistemas modernos e imparciales de reclutamiento, seleccin, contratacin y evaluacin del personal pblico; aunado a una legislacin excesivamente paternalista (aplicable en el caso de los llamados trabajadores de base o sindicalizados), crearon el caldo de cultivo en el que se desarroll una cultura burocrtica poco eficaz y eficiente, con escasos niveles de formacin y alejada de la sociedad a la que estaba destinada a servir. Esta cultura tiene diversas expresiones que se resumen en la absoluta inoperancia del proceso de empleo y las tcnicas bsicas de administracin de personal que deberan aplicarse en cualquier organizacin, independientemente de su naturaleza pblica, social o privada. Por sealar algunos ejemplos es posible afirmar que los nombramientos en el gobierno federal se daban en funcin de una decisin superior, de un compromiso poltico, o bien como respuesta a una presin sindical. Ello conlleva, por obvias razones, la inexistencia de un proceso previo de reclutamiento en el mercado laboral. La evaluacin del desempeo cuando se realizaba, se convirti con el paso del tiempo en un simple procedimiento de llenado de formatos que no
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Servicio Profesional de Carrera aportaban ningn valor agregado ni constituan una verdadera evaluacin, lo que a su vez ocasion una carencia de cultura de evaluacin. En el tema de la capacitacin y desarrollo del personal el problema es igual de grave, pues en el caso de la primera, no se asignaban ni se asignan recursos suficientes; no se llevan a cabo procesos de deteccin de necesidades y no se valoran los efectos positivos de la capacitacin porque tampoco se evala su impacto y sus resultados en el desempeo. En cuanto al desarrollo del personal, a pesar de que existen reglamentos de escalafn para el personal de base (no as para el personal de confianza y de mando), stos son letra muerta, pues no se realizan concursos de ascenso o promociones; no hay una correcta descripcin y valuacin de puestos (en los raros casos en los que se cuenta con ellas), y adems, las diferencias salariales entre los niveles del tabulador no constituyen un aliciente en s mismas, pues son muy pequeas en algunos casos. Por estas razones el Servicio Profesional de Carrera, entendido como el instrumento a partir del cual se garantiza el adecuado otorgamiento de los servicios pblicos en beneficio de la ciudadana, se fue convirtiendo paulatinamente en una tarea de urgente resolucin. "La profesionalizacin del servicio pblico en Mxico es una tarea pendiente e inaplazable. La dotacin de servidores pblicos con autntica vocacin de servicio, capacidad, responsabilidad y lealtad institucional, es sine qua non para la existencia y funcionamiento de una Administracin Pblica efectiva".2 Afortunadamente, se ha dado el primer paso en un largo camino por recorrer, para contar con una administracin pblica competitiva: el 10 de abril del 2003. se expidi el decreto por el que se da a conocer la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Es necesario reconocer, sin embargo, que Mxico llega tarde al tema, pues la Ley que hace unos meses aprob el poder legislativo establece apenas las bases para la formacin de un Servicio Profesional, mientras las naciones desarrolladas se han replanteado por completo y en varias ocasiones, no slo la estructura sino incluso la existencia misma de sus servicios profesionales de carrera. Por otra parte, si bien se cuenta ya con una legislacin en la materia, sta no resuelve por s misma todos los problemas a los que se enfrenta actualmente la administracin del personal pblico, pues est orientada nicamente a una franja de servidores pblicos que no rebasa el 30% del total de personal pblico en las dependencias del sector central. Con base en las consideraciones anteriores y ante la inminente entrada en vigor de la nueva legislacin en la materia, es necesario analizar la pro-
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Mario Alberto Fcil Ortega blemtica a la que se enfrentar la operacin del modelo contenido en la Ley, pues de su adecuada instrumentacin depende la transformacin real de una parte importante del servicio pblico del gobierno federal. Habr que superar inercias, romper paradigmas, promover cambios de actitud, desarrollar aptitudes en los servidores pblicos y sentar las bases para que la Ley no sea letra muerta. Se hace necesario, "concebir un servicio civil de carrera que permita a la funcin pblica desenvolverse en un marco de certidumbre y permanencia: la reforma de la funcin pblica, es tan urgente como necesaria, no slo por su trascendencia poltica, de por s importante, sino porque este tema juega da a da con la vida y con las ilusiones de miles de ciudadanos y tambin de funcionarios, quienes quieren hacer de su paso por la administracin pblica, no una coyuntura rentable sino un horizonte de servicio permanente a la sociedad donde el propio servidor encuentre su espacio para su desarrollo y superacin personar.' El objetivo del presente artculo es, por lo tanto. analizar las implicaciones y los problemas a los que posiblemente se enfrentar la operacin del modelo de Servicio Profesional contenido en la Ley, a fin de prever algunas alternativas de solucin y contribuir de sta forma a su adecuada operacin. Cabe sealar que la propia Ley de Servicio Profesional de Carrera en su artculo cuarto transitorio, seala la necesidad de aplicar gradualmente el modelo con base en un estudio-diagnstico de cada dependencia en el que se analice su capacidad de operacin. Para ello, se abordarn diversos temas que van desde la estructura misma de operacin del sistema, hasta la revisin de cada uno de los subsistemas que lo conforman y los problemas a los que se enfrentar la operacin de los mismos en las dependencias de la Administracin Pblica Federal.
Lo primero: la estructura con qu se cuenta?

Es necesario revisar, en primer lugar la infraestructura con la que cuentan las dependencias del sector central en sus respectivas oficialas mayores y direcciones generales de recursos humanos, para determinar si tienen la capacidad organizacional para enfrentar el reto del servicio profesional. En ese sentido es relativamente fcil encontrar que las reas encargadas de administrar al personal en el gobierno federal tienen diferentes denominaciones, niveles jerrquicos, estructuras orgnicas internas, procedimientos y polticas internas. Durante muchos aos, el tema de las reas dedicadas a la administracin del personal pblico no fue nunca un punto de la agenda administrativa in-
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Servicio Profesional de Carrera terna del gobierno federal, ello en razn de que tampoco existi una poltica de personal pblico como tal a partir de la cual se definieran estructuras. recursos y acciones. Hace algunos aos en su libro Administracin Pblica una perspectiva comparada, Ferrel Heady sealaba: "El sistema formal de personal no incluye una agencia central de personal, sino que cada departamento tiene su propia oficina de personal, con considerables variaciones en cuanto a su operacin"' Estas considerables variaciones a las que hace referencia el autor son una realidad insoslayable en nuestro gobierno federal y requieren cuidadoso anlisis que conduzca, en la medida de lo posible, a su homologacin a fin de garantizar una operacin uniforme del Sistema. Si bien, durante mucho tiempo la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a travs de la entonces Direccin General de Servicio Civil y ms recientemente a travs de la Unidad de Servicio Civil intent establecer normas, polticas y lineamientos en materia de administracin de personal, en la realidad estos nunca se inscribieron dentro de una poltica pblica integral. El problema era y en ocasiones sigue siendo, un problema de concepcin sobre el factor humano. Desde la perspectiva economicista y de rentabilidad, el personal era un costo variable del que se poda prescindir: en ese sentido no haba que invertir en su desarrollo, sino promover programas de reduccin y de separacin voluntaria. Cabe sealar, en honor a la verdad, que estos programas tenan sustento en una realidad innegable, el aparato burocrtico haba crecido en exceso, el problema, fue que para aquellos que se quedaron no existi nunca una poltica de desarrollo. La carencia de esta poltica de personal, como una parte importante de las polticas pblicas, se reflej necesariamente en una dispersin de unidades, programas y polticas internas de las dependencias del sector central para la administracin de su personal. El primer tema a atender, por lo tanto, en el diagnstico que realizar cada Secretara de Estado, deber ser precisamente el anlisis de su capacidad institucional para enfrentar el reto que implica la operacin del modelo de servicio profesional de carrera. Hay desde direcciones generales, hasta direcciones de rea y subdirecciones, encargadas de los recursos humanos, en consecuencia, los niveles de responsabilidad y salariales de los responsables de dichas reas son radicalmente diferentes, as como los volmenes de trabajo y responsabilidad por el manejo de recursos. No es lo mismo administrar una Secretara de Estado con mil empleados de los cuales slo una tercera parte es sujeto del Servicio Profesional de Carrera, a administrar una de 6,000 empleados, en la cual, la misma tercera parte es sujeto 78
Mario Alberto Fcil Ortega del modelo. Es decir, en la primera se administrar un modelo para 300 servidores pblicos y en la segunda para un total de 2,000. El modelo, en esencia ser el mismo, no as las implicaciones operativas (exmenes, evaluaciones, registros, presupuestos), las preguntas en ese sentido debieran ser: Ambos directores debiesen ganar el mismo salario en funcin de su contribucin a una adecuada operacin del modelo de Servicio Profesional de Carrera y al logro de los objetivos institucionales?, o debiesen ganar salarios distintos, al incluir los factores: volumen de trabajo y responsabilidad por el manejo de recursos? Una primera respuesta, desde una visin simplista del problema, podra ser que al no contar con mayores recursos presupuestales, los encargados de dichas reas ganen conforme lo han venido haciendo hasta el momento, ya que no es posible incrementar sus percepciones y homologarlos. Sin embargo, el problema que subyace es precisamente el del tema del desarrollo de dichos servidores pblicos, a quienes en primera instancia se les habr de exigir determinadas competencias tcnicas, escolaridad y habilidades gerenciales que se plantean de manera general para todos. Este es un tema, como puede observarse, con implicaciones importantes para una exitosa operacin del modelo y debe atenderse, en el mediano plazo con una visin integral sobre las estructuras orgnicas y salariales de las reas encargadas de la administracin de los recursos humanos.
Los subsistemas: la clave del modelo
En su artculo 13, la Ley del Servicio Profesional de Carrera, establece la existencia de siete subsistemas que conforman el Sistema del Servicio Profesional de Carrera (SSPC) al que indistintamente se denominar modelo para efectos de este documento. Dichos subsistemas son:
Planeacin de recursos humanos Ingreso Desarrollo profesional Capacitacin y certificacin de capacidades Evaluacin del desempeo Separacin Control y evaluacin
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Servicio Profesional de Carrera Es necesario revisar el actual estado de cosas en la administracin pblica federal, en relacin con las capacidades institucionales de cada dependencia para hacer frente a la adecuada instrumentacin de cada uno de los subsistemas a los que se ha hecho referencia; pues aunque la propia Ley seala que cada Secretara de Estado deber operar el SSPC de manera gradual y con base en el estudio que realizar (del cual ya se dio una breve explicacin al inicio de este documento), tambin establece un plazo mximo de tres aos para que el modelo se encuentre totalmente diseado y operando. Los subsistemas en s mismos, no son el problema, pues no son ms que el reflejo de un proceso ordenado de empleo en cualquier organizacin sea sta pblica o privada. El verdadero problema radica en dos aspectos centrales: la falta de cultura en el sector pblico y, como ya se seal, las disparidades entre las dependencias para atender el modelo de manera integral, pues mientras algunas han avanzado en el reclutamiento y seleccin, otras lo han hecho en certificacin de capacidades y otras en evaluacin del desempeo. El reto que se tiene enfrente es por dems claro: homologar las capacidades institucionales mediante una adecuada reglamentacin de la Ley y polticas claras de personal pblico que eviten la dispersin de esfuerzos pero, sobretodo, que eviten la simulacin en las dependencias, como desafortunadamente ha ocurrido con otros programas gubernamentales enfocados a la modernizacin de la gestin pblica. Para ello, la recin creada Secretara de la Funcin Pblica (SFP) deber emitir lineamientos muy claros a fin de que las dependencias puedan elaborar un estudio-diagnstico serio y responsable sobre sus posibilidades de hacer frente al SSPC.
Una duda: la poltica salarial
Antes de iniciar con el anlisis de cada uno de los subsistemas es necesario dejar en claro una laguna que presenta la Ley, sobre un tema que en estricto sentido debiese ser un subsistema ms del SSPC el cual, sin embargo, no est contemplado; las remuneraciones de los servidores pblicos. La Ley de Servicio Profesional de Carrera, al proponer reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal mantiene las facultades de la poltica presupuestal para la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), sin embargo, no es clara en cuanto al hecho de qu dependencia debe manejar la poltica salarial de los servidores pblicos, la cual viene a constituirse en un elemento fundamental para la exitosa operacin del modelo. 80
"El pago y los beneficios son una manera fundamental de atraer, premiar y retener empleados: La determinacin del pago se hace basndose en la evaluacin del trabajo y en comparaciones en el mercado a travs de procesos diferentes, dependientes del sistema de personal involucrado y de la ideologa del empleador pblico (...), una de las dificultades que el servicio civil encara en el campo de los recursos humanos es la que cuestiona el valor de la retencin de los empleados."'
El riesgo que se corre con esta laguna es el de un continuo enfrentamiento entre la Secretara de la Funcin Pblica y su visin sobre el SSPC y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico con sus polticas de reduccin del gasto pblico y por ende con Sus programas de separacin voluntaria y de restriccin salarial de los servidores pblicos sujetos de la Ley. De momento es poco lo que puede hacerse en ese sentido, dado que la Ley ha dejado fuera del modelo el tema salarial, pero es un aspecto que no deber perderse de vista al momento de disear y operar, sobretodo, el subsistema de desarrollo profesional, el cual estar necesariamente vinculado a la poltica salarial y al tabulador de sueldos de la Administracin Pblica Federal, adems de que deber tomar en cuenta tambin, al subsistema de evaluacin del desempeo. Como puede observarse, el tema no es menor, es de urgente resolucin al interior del gobierno federal, requiere definiciones y acuerdos claros entre las dos instancias involucradas (Funcin Pblica y Hacienda y Crdito Pblico) sobre el manejo de la poltica salarial y su relacin con el Servicio Profesional de Carrera. Finalmente, es necesario destacar un punto que tiene una relacin importante con el Servicio Profesional de Carrera, y que momento es solamente una propuesta presentada en la H. Cmara de Diputados, cuya aprobacin, puede tener implicaciones negativas para el modelo. Se hace referencia, en este sentido, a las propuestas presentadas ante el pleno de la Cmara de Diputados por las fracciones parlamentarias de los Partidos Accin Nacional (PAN) y de la Revolucin Democrtica (PRD) en la recin concluida legislatura. Dichas propuestas, son distintas en la forma pues mientras el PAN presenta una iniciativa de Ley de Remuneraciones de los Servidores Pblicos, el PRD presenta una iniciativa de reformas a los artculos 73, 75, 115, 116 y 127 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, son idnticas en el fondo, pues ambas plantean la necesidad de fijar un lmite a las remuneraciones de los servidores pblicos y ambas coinciden en que dicho lmite debe ser el salario establecido para el Presidente de la Repblica. El inconveniente de una disposicin de este tipo es que vuelve a provocar el problema que la Ley de Servicio Profesional pretende resolver: la confusin entre los puestos polticos y lo puestos de naturaleza tcnica.
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Servicio Profesional de Carrera Al momento de establecer como lmite para todos los puestos, el salario del Presidente de la Repblica se corre el riesgo de poner una losa sobre el resto de los puestos tcnicos, en este caso, de la Administracin Pblica Federal. El subsistema de desarrollo profesional tendra que disearse para responder no a las necesidades tcnicas de las instituciones y a los planes de carrera de los servidores pblicos, sino al lmite salarial impuesto a un puesto de naturaleza eminentemente poltica. Ello significa el diseo de una poltica salarial y un tabulador sujetos a consideraciones polticas ms que tcnicas. Ser necesaria la participacin de la Secretara de la Funcin Pblica en los debates que estas iniciativas puedan llegar a suscitar a fin de que se tome en cuenta este elemento que puede limitar seriamente el xito del Servicio Profesional de Carrera. La poltica salarial siempre ser instrumento fundamental en el desarrollo de las polticas de recursos humanos, sobretodo ahora en que la tendencia en las llamadas sociedades del conocimiento es la de "humanizar el trabajo" y pasar de un salario vinculado a un puesto (entendido ste ltimo en el concepto tradicional, como una unidad impersonal) a la determinacin de salarios vinculados a la persona, basados en contratos de administracin ms que regulaciones externas a las organizaciones. Como ya se seal, Mxico llega tarde al tema del Servicio Civil por lo que resultara absurdo pretender estar al da en las tendencias del llamado
nuevo pago.
Sin embargo, el sector pblico mexicano no se puede dar el lujo de perderlas de vista; pues la revolucin de la gestin como la llama Jos Manuel Casado en su libro El valor de la persona, conlleva en palabras del propio autor que:
"El puesto de trabajo, tal como lo conocemos actualmente un modelo que data del siglo XIX, tender a desaparecer, y ser sustituido por formas de empleo con menor seguridad pero mayor nfasis en la persona que lo est realizando. El peso de la persona gana enteros en detrimento de la materia prima".6
Ello refuerza la idea ya esbozada en algn momento sobre la necesidad de dar claridad y certidumbre al manejo de la poltica salarial, mediante un acuerdo entre las llamadas dependencias globalizadoras.
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Mario Alberto Fcil Ortega El subsistema de planeacion de recursos humanos
"El recurso humano est por encima de los dems recursos y bien puede decidir el xito o fracaso de una organizacin... En consecuencia, la capacidad de los individuos que toman las decisiones, que producen las mercancas y que prestan los servicios, afecta directamente la eficacia y efectividad..."7
Esta parece ser una frase bastante gastada en la teora de la administracin y ms an en el tema de los recursos humanos, sin embargo, no por ello deja de ser vlida y actual. El recurso humano debe formar parte de la planeacin estratgica integral de cualquier organizacin y debe ser tambin susceptible de planearse, por eso, incluir este subsistema en el modelo constituye un acierto. El subsistema de planeacin, se convierte en la parte medular del SSPC. A partir de su adecuada construccin y de las metodologas que debern desprenderse del mismo, es posible garantizar un buen inicio de la implantacin del modelo en la Administracin Pblica Federal. El primer elemento que deber conformar este subsistema es el llamado Registro nico del Servicio Profesional de Carrera, que es el padrn con la informacin bsica y tcnica en materia de recursos humanos de la administracin pblica, es lo que la teora de la administracin de recursos humanos llama el inventario de personal. Su elaboracin es urgente, pues es el punto de partida para la operacin de todo el modelo y su inclusin en la Ley evidencia una de las carencias ms graves en las dependencias en materia de personal, la de bases de datos slidas y permanentemente actualizadas para la oportuna toma de decisiones. Durante muchos aos, las dependencias han operado nicamente sistemas de nmina, no as, sistemas integrales de informacin de personal en los que est contenida toda la informacin necesaria para la planeacin y el desarrollo de la fuerza de trabajo. El Registro nico vendr a subsanar esa falla, a qu problemas se enfrenta?; el primero, la disparidad informtica del gobierno federal, diferentes equipos, diferentes plataformas informticas. Es necesario ser muy claros en los lineamientos informticos para el diseo de la cdula de captura y de las bases de datos. Debern establecerse tambin fechas, procedimientos y pantallas de captura para la actualizacin permanente de los datos, definir administradores de los sistemas, mecanismos de depuracin de la informacin, tiempos de resguardo y respaldo de la misma. Asimismo, en muchas dependencias tendr que llevarse a
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Servicio Profesional de Carrera cabo el levantamiento de toda esta informacin, directamente con los servidores pblicos, lo cual implica una inversin importante de tiempo y esfuerzo. En este subsistema debern tambin registrarse y procesarse los perfiles y el catlogo de puestos, as como los cambios en las estructuras organizacionales, las necesidades cuantitativas y los estudios prospectivos del personal y de su formacin. Adems, llevar a cabo la evaluacin del desempeo individual e institucional. Podra afirmarse que este subsistema es el cerebro del modelo, de l depende la evolucin del mismo, su arranque pero tambin su permanente actualizacin. Algunos problemas operativos en este rubro: respecto de los perfiles y el catlogo de puestos, es posible que se presenten nuevamente disparidades graves entre las dependencias, pues mientras algunas cuentan ya con un avance importante en esta materia, en otras no se cuenta siquiera con el personal capacitado y la infraestructura necesaria para llevar a buen trmino este proceso. Adems es urgente definir la metodologa de descripcin y valuacin de puestos que habr de aplicarse. Una vez realizada esta tarea (cuya ejecucin requiere un tiempo considerable) tendr que integrarse el Catlogo de Puestos del Gobierno Federal, por parte de la SFP. En cuanto a las modificaciones a las estructuras organizacionales; es necesario aclarar que la atribucin del registro de las estructuras pas a la SFP, sin embargo, la SHCP mantiene la atribucin de dictaminar la suficiencia presupuestal de dichas estructuras orgnicas, lo que puede convertirse en un autntico cuello de botella para las dependencias, sino se definen procedimientos claros y giles, pero sobretodo, mecanismos de coordinacin entre las dependencias globalizadoras que les permitan dar una respuesta oportuna a sus usuarios. Respecto de la determinacin de las necesidades cuantitativas de personal en las dependencias; esta puede ser una de las disposiciones de la Ley que corre un riesgo importante de convertirse en letra muerta, pues finalmente la atribucin de integrar las necesidades de creacin de plazas en las dependencias sigue siendo de la SHCP; mientras que la decisin final para autorizar su creacin es de la H. Cmara de Diputados en la aprobacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin. Al menos por el momento y en las condiciones actuales, esta facultad contenida en el subsistema de planeacin no arrojar ningn valor agregado (dadas las restricciones presupuestales y las polticas de reduccin de gasto en servicios personales). Por lo que toca al tema de creacin de plazas, ello hace necesario que para su operacin adecuada se exploren otras alternativas, como traspasos de personal entre dependencias.
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Mario Alberto Fcil Ortega Son muchos los retos y los problemas operativos a los que se enfrentar el subsistema de planeacin, no hay que olvidar de igual forma, que en este subsistema se disearn tambin las metodologas de evaluacin del desempeo tanto individual como institucional, vinculando de sta forma resultados institucionales y desempeo de los funcionarios, lo que en s mismo representa una transformacin radical de una Administracin Pblica Federal carente de cultura de evaluacin y poco orientada los resultados. El subsistema de ingreso Durante muchos aos en las dependencias del Ejecutivo Federal no se han aplicado, en forma general y sistemtica, las tcnicas bsicas del proceso de empleo que deben aplicarse en cualquier organizacin, sin importar su naturaleza pblica o privada. No se realizaban acciones de reclutamiento (en algunos casos an no se llevan a cabo); en primera instancia, porque las plazas vacantes se cubran automticamente por designacin. Pero lo ms importante es que no se cuenta con descripciones y perfiles de puestos actualizados a partir de los cuales pueda efectuarse el reclutamiento. Lo anterior resalta la urgencia de elaborar las descripciones y perfiles de puestos con su correspondiente valuacin, a fin de que cada dependencia cuente con su catlogo especfico de puestos con los correspondientes requisitos que debern cumplir los aspirantes a los puestos pblicos. Es importante resaltar tambin que en el tema de reclutamiento y seleccin slo algunas dependencias cuentan con reas especializadas, en otras, dichas reas no existen o no cuentan con personal especializado, ni con las herramientas tcnicas necesarias para llevar a cabo este proceso de manera profesional. En cuanto a la seleccin, sta se aplica slo ocasionalmente (algunos exmenes psicomtricos o tcnicos y algunas entrevistas) sin que ello constituya un mtodo en s mismo; en estricto sentido lo que ha venido sucediendo es que las reas de recursos humanos se limitan a contratar a aquellos aspirantes que son enviados por las reas tcnicas sin intervenir en el proceso; ello conlleva tambin la necesidad de un cambio cultural, en el que la decisin de los especialistas en materia de recursos humanos y, en este caso de los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y Seleccin que se formarn a partir de la entrada en vigor de la Ley, deber ser asumida por las titulares de las reas en las que se gener la vacante. Algunos de los problemas operativos que se detectan en este subsistema son los siguientes: 85
Servicio Profesional de Carrera El modelo de Servicio Civil que plantea la Ley es una combinacin de un servicio civil cerrado en el que las plazas vacantes son ocupadas por los propios servidores pblicos que ya se encuentran en la institucin y para renovarlo, requiere que cada cierto tiempo se abra una convocatoria pblica; y un servicio civil abierto en el que todas las plazas vacantes se ocupan mediante convocatoria abierta al pblico. Se dice que es una mezcla de ambas porque establece que las plazas sern ocupadas mediante convocatoria abierta y al mismo tiempo considera la posibilidad de convocar a la ocupacin de plazas de primer nivel lo que en estricto sentido sera innecesario debido a que no es un modelo de servicio civil cerrado; adems estas plazas nuevamente, se encuentran sujetas a la previsin presupuestal que haga la SHCP y la aprobacin de la H. Cmara de Diputados para su creacin. Se habla tambin en la Ley de un sistema de puntaje o reglas de valoracin el cual deber ser diseado a la mayor brevedad posible, y de hecho deber formar parte del Reglamento de la Ley. Este instrumento deber considerar que aquellos servidores pblicos que ocupen el puesto inmediato inferior a la vacante obtienen por ese hecho elementos importantes de valoracin en el concurso pblico, pues se establece en la misma Ley, en igualdad de condiciones, tendrn preferencia los servidores pblicos de la misma dependencia, lo cual por cierto, refuerza la orientacin del modelo ms hacia un servicio civil cerrado que abierto. El subsistema de desarrollo profesional Uno de los principales problemas operativos que enfrentar este subsistema se debe a que la Ley no es clara respecto a los conceptos de promocin y ascenso y establece igualmente la posibilidad de que los servidores pblicos puedan tener trayectorias verticales u horizontales en sus respectivos planes de carrera, los que a su vez debern ser definidos conjuntamente entre el Comit Tcnico de Profesionalizacin y los propios servidores pblicos de carrera. Como ya se seal, el xito o fracaso en la instrumentacin de este subsistema depende en gran medida de una definicin clara sobre las responsabilidades alrededor de la poltica salarial, y la creacin de plazas; pues desde su nacimiento el Servicio Profesional de Carrera presenta un problema de carencia de plazas vacantes para responder a las necesidades de desarrollo y movimientos de los funcionarios, ya sean estos verticales u horizontales.
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Mario Alberto Fcil Ortega Es evidente que este subsistema conlleva la necesidad de una inyeccin importante de recursos para crear plazas, y obliga a revisar la poltica salarial actual y el tabulador de personal de mando y enlaces para hacer del mismo un instrumento flexible y fcil de administrar para que responda a las necesidades que plantear en su momento el SSPC. El subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades Este subsistema implica otro cambio cualitativo importante en la cultura burocrtica, pues por primera vez regula el proceso de capacitacin del personal y adems lo orienta hacia la certificacin de capacidades (o competencias). Durante mucho tiempo la capacitacin ha sido una de las grandes asignaturas pendientes en la Administracin Pblica Federal, tanto en la valoracin de sus impactos en el desempeo de los servidores pblicos como en la necesidad de considerarla una inversin y no un gasto. En 1995, la Reunin Tripartita de la Organizacin Internacional del Trabajo (01T) sobre la incidencia del ajuste estructural en los servicios pblicos, subray la necesidad e importancia de la capacitacin: "Los gobiernos deberan invertir lo suficiente para mantener y mejorar la calidad de la mano de obra del sector pblico, la capacitacin continua del personal resulta decisiva para adecuar las cualificaciones a las futuras necesidades organizativas, aumentar la satisfaccin personal de cada trabajador, reubicar al personal, mejorar las perspectivas de carrera y de empleo y aprovechar el adelanto tcnico alcanzando de ese modo el objetivo de prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad para responder a las expectativas de los ciudadanos".8 Este subsistema requiere de un trabajo muy detallado al momento de elaborar el Reglamento de la Ley, pues contiene una gran cantidad de conceptos que ser necesario clarificar y ordenar para su adecuada instrumentacin en las dependencias. Ello significa la necesidad de clarificar los conceptos de beca, capacitacin especial y educacin formal entre otros, los cuales se manejan indistintamente y hay que orientarlos hacia la poltica integral de personal pblico que defina la SFP. Tambin se contempla en este subsistema el otorgamiento de puntaje a los servidores pblicos por los cursos acreditados, lo que obliga a disear el sistema de puntaje (al cual ya se haba hecho referencia en otro momento de este documento), y ponderar cuidadosamente el peso especfico que tendr 87
Servicio Profesional de Carrera la capacitacin en el desarrollo profesional de los funcionarios, a fin de evitar el riesgo de que se convierta en un incentivo perverso, es decir, en que los funcionarios hagan de la capacitacin un fin en s misma para obtener puntaje, sin que esta aporte un valor agregado a su desempeo profesional. Conviene ahora retomar un poco el tema de la certificacin de capacidades profesionales establecido por la Ley y que es obligatorio para los funcionarios pblicos por lo menos una vez cada cinco aos. Como ya se seal esta disposicin de la Ley implica nuevamente un cambio cultural en la administracin pblica pues obliga a definir competencias genricas, competencias por puesto y, a disear los planes y programas de formacin necesarios para mantener actualizados a los funcionarios en el perfil y las aptitudes requeridos por su puesto. Ello, aunado al sistema de evaluacin del desempeo el cual se vincular a los resultados de la institucin, significa el cambio cultural ms importante que aporta la Ley, pues si bien nunca habla de inamovilidad para los funcionarios, si les garantiza su permanencia en el empleo, pero asociada sta ltima al desempeo satisfactorio. Por supuesto que un cambio cultural de sta magnitud conlleva en s mismo una problemtica de instrumentacin y maduracin muy especfica, pues sus resultados no sern perceptibles en el corto plazo. Pero la certificacin de capacidades es en s misma un tema de grandes dificultades operativas a superar, la primera de ellas es definir cul es el sistema de certificacin de competencias que se utilizar, el que ya tiene en operacin el Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral (CONOCER)? o el sector pblico desarrollar un sistema propio de certificacin de sus competencias laborales? El sector pblico presenta efectivamente competencias laborales o tiene competencias o capacidades (para usar el trmino de la Ley) especficas que deben abordarse desde una perspectiva diferente? En funcin de la decisin que se tome, la cual no es una decisin sencilla, deber entonces, la SFP; decidir si crea o no un sistema especfico de competencias y crear en consecuencia, los rganos requeridos para su operacin: evaluadores, organismos de certificacin. Las respuestas a los cuestionamientos que aqu se han formulado revisten una enorme complejidad pues implican la definicin y creacin de un sistema normalizado de capacidades para los servidores pblicos que debe estar operando en un lapso mximo de tres aos, lo que no es precisamente un plazo muy amplio para una tarea de esta envergadura.
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Mario Alberto Fcil Ortega Por otra parte un proyecto de sta magnitud deber contar con recursos presupuestales, materiales y humanos suficientes destinados a sta tarea especfica. El esfuerzo bien vale la pena, pues la certificacin de competencias es como ya se seal otro de los elementos clave en el cambio cultural de las organizaciones pblicas.
Subsistema de evaluacin del desempeo

La Ley establece dos tipos de evaluacin: la de los servidores pblicos y la de las propias instituciones. Este cambio cualitativo reviste fundamental importancia pues implica asociar los resultados obtenidos por las dependencias al desempeo individual de los servidores pblicos. Ello contempla un cambio cultural de gran relevancia en una administracin pblica como la mexicana, carente de una cultura de evaluacin y poco acostumbrada a la rendicin de cuentas y la calificacin ciudadana, pues estar transitando paulatinamente de una gestin por programas y presupuestos a una gestin por resultados. Esa misma falta de cultura a la que se hace referencia, es el primer problema a enfrentar para evaluar el desempeo de los servidores pblicos pues los superiores jerrquicos debern asumir por primera vez su parte de responsabilidad en la administracin del personal a su cargo y, evaluar con seriedad el trabajo que realizan sus subordinados, lo que en primera instancia puede generar algunas resistencias. Otro problema al que se enfrenta este aspecto es el de definir una metodologa de evaluacin lo ms objetiva posible; es bien sabido que la subjetividad del evaluador es un problema prcticamente imposible de resolver, sin embargo, debern disearse instrumentos que en la medida de lo posible minimicen ese efecto. El reto ms importante al que se enfrenta la evaluacin del desempeo, sin embargo, es precisamente el que se refiere a cmo conectar el desempeo de los individuos con el de las instituciones? y cmo medir su contribucin efectiva al logro de resultados en stas?, en virtud de la especificidad de la funcin pblica en donde la medicin de los servicios que presta y de las tareas que realiza no es un tema sencillo. En este sentido, ser recomendable revisar la experiencia internacional para obtener las mejores prcticas al respecto. Por sealar un ejemplo interesante de cmo algunos pases han logrado vincular la evaluacin del desempeo individual con la institucional podemos sealar que:
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Servicio Profesional de Carrera "Algunos Gobiernos, en especial los de Nueva Zelanda y Reino Unido, distinguen dos aspectos del resultado: la responsabilidad por los resultados (es decir, las realizaciones de los programas) y la responsabilidad por los productos (es decir, las actividades efectivamente realizadas en el marco del programa). Los ministros se consideran responsables de los resultados y los gerentes slo lo son de los productos."9 "Estos ltimos aos, las funciones pblicas han recurrido cada vez ms a las tcnicas de gestin de resultados, inicialmente desarrolladas por el sector privado (mediante acuerdos individuales que establecen objetivos de resultado que deben alcanzarse y las necesidades de perfeccionamiento, as como de control y la evaluacin de los resultados en relacin con el acuerdo convenido. Dos terceras partes de los pases de la OCDE han introducido algunos elementos de la gestin de resultados en la funcin pblica..." 10 Es evidente que es mucho lo que an se debe trabajar en este tema tan importante, pues rebasa por mucho, las meras polticas de personal pblico y se inserta en la transformacin estructural de la Administracin Pblica Federal y la alinea con las tendencias mundiales en la materia. Por otra parte, la evaluacin del desempeo, tal y como esta planteada en la Ley puede convertirse en otro taln de Aquiles del modelo por dos elementos: el primero la necesidad de definir claramente en el Reglamento y en la metodologa de evaluacin que se entiende por un desempeo no satisfactorio figura contenida en la fraccin V del artculo 55. En este sentido, se hace necesario revisar nuevamente la vinculacin entre la obtencin de resultados institucionales y la contribucin de los servidores pblicos a dichos resultados al momento de disear la metodologa de evaluacin, pues slo mediante objetivos claros y metas susceptibles de medirse puede definirse un desempeo como no satisfactorio. El segundo elemento es el que se refiere a la posibilidad que establece la Ley de otorgar estmulos al desempeo o percepciones extraordinarias o compensaciones, o reconocimientos, o incentivos (los cinco trminos son usados de manera indistinta en la Ley), lo cual necesariamente tiene implicaciones de tipo presupuestal que deben tomarse en consideracin al momento de integrar los presupuestos de servicios personales de las dependencias. Para concluir con este tema, es necesario recordar que una de las principales crticas a la Administracin Pblica Federal, ha sido la falta de transparencia en la integracin de las percepciones de los funcionarios pblicos, lo que obliga a disear un sistema transparente de estmulos al desempeo para que la sociedad lo entienda y lo supervise; que cuente con reglas claras, para evitar caer en el vicio que ya se super de convertir a los estmulos en una parte del salario fijo.
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Mario Alberto Fcil Ortega El subsistema de separacin Este subsistema en s mismo no presenta problemas para su operacin, sino ms bien de procedimiento, forma y tcnica jurdica que deben ser clarificados en el reglamento que se expida a fin de evitar problemas de ndole administrativo o laboral a las dependencias. Nuevamente se presenta el tema del desempeo deficiente el cual se remite a lo que disponga el reglamento, por lo que se hace hincapi en la necesidad de tratar con sumo cuidado y atencin este elemento. Las causales de separacin en s mismas no constituyen un problema, a excepcin de la anterior y que ya se trat con detalle. Lo importante en este subsistema ser dejar claramente el proceso jurdico-administrativo a seguirse para dictaminar la terminacin de los efectos del nombramiento de un servidor pblico. Subsistema de control y evaluacin Este subsistema es otro de los elementos modernos y favorables del modelo contenido en la Ley, pues implica un ejercicio permanente de evaluacin y control de la operacin del SSPC, a fin de hacerle correcciones y mejoras. Si bien el artculo 65 de la Ley, se concentra en la evaluacin del impacto de la capacitacin y en el desempeo de los servidores pblicos, ste no es el nico elemento que deber tomarse en cuenta ni para valorar el proceso de capacitacin, como tampoco para valorar al SSPC en su conjunto. Ser necesario, como lo seala el artculo 66 de la Ley, conocer mediante los reportes y las metodologas que disponga la SFP, el comportamiento de cada uno de los subsistemas a fin de mejorar su operacin por lo que en si mismo, su aplicacin en las dependencias no debera presentar ningn inconveniente.
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Consideraciones finales
"La administracin de personal en el sector pblico tiene de suyo una importancia fundamental para la buena marcha del gobierno y del servicio pblico. Quiz es pertinente sealar que en pases como Mxico no se le haba dado toda la importancia que reviste..." 11
Por esta razn el contar hoy en da con una Ley del Servicio Profesional de Carrera representa un importantsimo avance en le proceso de modernizacin de la Administracin Pblica Federal en Mxico. A lo largo del presente artculo, se han analizado los principales problemas que a juicio de quien esto escribe, se enfrentar la operacin del modelo de servicio profesional planteado por la Ley. Ello no significa que se tenga una visin pesimista de este proceso, por el contrario, la pretensin es contribuir de alguna manera al anlisis del contexto en el que habr de ejecutarse la Ley, a fin de que los problemas que aqu se han sealado sean previstos al momento de disear los subsistemas, las metodologas, los procedimientos y, sobretodo, al momento de redactar el reglamento de la propia Ley. Podra entenderse el momento que vive la administracin pblica mexicana, como un momento fundacional, ya que habrn de sentarse las bases para el funcionamiento del servicio pblico de los prximos veinte aos y ello no es cosa menor. La responsabilidad que recae en quienes tienen en sus manos la adecuada aplicacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera va mucho ms all de una simple definicin de polticas en materia de personal, lo que habrn de hacer es definir las nuevas polticas pblicas para una gestin moderna, efectiva y eficiente de los funcionarios que se reflejar en la mejora de la calidad del servicio que aquellos prestan a los ciudadanos. En ese sentido, bien vale la pena dedicarle tiempo, esfuerzo y recursos a esta tarea que se inscribe en el proceso de modernizacin de la gestin pblica y que puede colocar a Mxico en la ruta que estn siguiendo las naciones desarrolladas para incrementar la efectividad de sus gobiernos y recobrar la confianza de los ciudadanos. Como se seal a lo largo de estas pginas, la expedicin de la Ley es por s misma, una profunda transformacin de la cultura burocrtica tradicional y sus formas de operacin. al transitar de una administracin basada en los viejos valores del sistema de botn hacia esquemas de gestin sustentados en la neutralidad poltica de los funcionarios.
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Mario Alberto Fcil Ortega Esta transformacin a la que se hace referencia implica el diseo de metodologas, herramientas e instrumentos modernos de administracin de personal que garanticen la objetividad y la adecuada operacin del modelo que plantea la Ley. ste es un tema relevante, pues de l depende que las disposiciones legales encuentren su adecuada expresin en los procesos de gestin. Una vez analizados los problemas a los que posiblemente habr de enfrentarse la ejecucin de la ley, se hace necesario iniciar el diseo y operacin de cada uno de los subsistemas que conforman el modelo, a fin de garantizar en la prctica el cumplimiento de los principios rectores del sistema: la legalidad, la eficiencia, la objetividad, la calidad, la imparcialidad, la equidad y la competencia por mrito. Notas bibliogrficas
Reyes Heroles, Federico, Memorial del Maana, Ed. Taurus, Mxico, 1999, p.p.81-82. Domnguez Albarrn, Ricardo, la seleccin en el marco del proyecto de Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal', en: Prospectiva; Ao 8, nmero 23, Marzo 2003, p.33. Gonzlez P. Natividad, Presentacin al libro Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas de Haro B. Guillermo, INAP, Mxico, 2000, p.9. Heady, Ferrel, Administracin Pblica. Una perspectiva comparada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, Junio 2000, p.456. Kligner, Donald, La Administracin del Personal en el Sector Pblico. Contextos y Estrategias; 4' Edicin, Ed. Mc Graw Hill, Mxico, 2001, p.168. Casado Jos Manuel, El valor de la persona; Ed. Prentice Hall; Madrid, Espaa, 2003, p.55. Alpander Guvenc, Planeacin Estratgica Aplicada a los Recursos Humanos; Ed. Normal, Colombia, 1985, p.2. OIT, El Desarrollo de los Recursos Humanos de la Funcin Pblica, del Ajuste Estructural y del Proceso de Transicin; Ginebra, Suiza, 1998, p.7. OCDE - Ministerio de las Administraciones Pblicas; La transformacin de la gestin pblica Las reformas en los pases de la OCDE, Madrid, Espaa, 1997, p.218.
dem, p.284.
11. Moreno, Roberto, En el prlogo al libro de Kligner, Donald op. cit. p. xviii.
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Servicio Profesional de Carrera Bibliografa Domnguez Albarrn Ricardo, "La seleccin en el marco del proyecto de Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal", en: Prospectiva, Ao 8, nmero 23. Marzo 2003. Gonzlez P. Natividad; presentacin al libro Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas, de Haro B. Guillermo, INAP, Mxico, 2000. Heady Ferrel, Administracin Pblica. Una perspectiva comparada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, Junio 2000. Kligner Donald, La Administracin del Personal en el Sector Pblico. Contextos y Estrategias, 4' Edicin, Ed. Mc Graw Hill, Mxico, septiembre 2001. Casado Jos Manuel, El Valor de la Persona, Ed. Prentice Hall, Madrid, Espaa; 2003. Alpander Guvenc, Planeacin Estratgica Aplicada a los Recursos Humanos, Ed. Normal, Colombia, 1985. OIT, El Desarrollo de los Recursos Humanos de la Funcin Pblica, del Ajuste Estructural y del Proceso de Transicin, Ginebra, Suiza, 1998. OCDE Ministerio de las Administraciones Pblicas; La transformacin de la gestin pblica: Las reformas en los pases de la OCDE, Madrid, Espaa 1997. Moreno Roberto, en el prlogo al libro de Kligner, Donald, op. cit. Reyes Heroles Federico, Memorial del Maana, Ed. Taurus, Mxico.
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Algunas consideraciones en la implementacin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico para hacer frente a la globalizacin
Alejandro Herrera Macias*
Introduccin
La implementacin en el pas de un Gobierno profesional basado en un Servicio Civil de Carrera, es un anhelo buscado por muchos servidores pblicos desde hace ya algn tiempo. El da 10 de abril de 2003, se promulg en Mxico, La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Con lo cual da inicio una nueva etapa histrica en la administracin pblica mexicana. La administracin pblica mexicana proviene de una herencia poltica basada en la lealtad, arraigada a un mono-partidismo de una subordinacin de la administracin pblica a los vaivenes polticos partidistas, siendo parte de un esquema de patronazgo. Durante prcticamente todo el siglo XX, el cambio de administracin del Presidente de la Repblica, presentaba una profunda movilidad y rotacin de las personas en las instituciones de gobierno: era parte de un engrane del sistema poltico. No obstante, con los cambios polticos que ahora presenta el pas ante la eminente consolidacin democrtica y de la
El autor estudi la Licenciatura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica en la Universidad Iberoamericana. Posteriormente fue becado por el Consejo Britnico para estudiar una Maestra en Polticas Pblicas por la Universidad de Warwick en Inglaterra.
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Servicio Profesional de Carrera globalizacin a la que enfrentamos, la administracin pblica ha tenido que buscar formas de responder a estos nuevos contextos. La promulgacin de la Ley, es un principio importante en esta vieja y aorada esperanza de implementar un Servicio Profesional de Carrera con el objeto de abatir los rezagos polticos del patronazgo. Sin embargo. con la Ley se inicia una serie de acciones que el gobierno habr de llevar a cabo para poder instrumentar dicho Servicio. Mxico, est por iniciar el proceso de instrumentacin, una de las fases ms crticas de cualquier poltica pblica, ya que pasar de la gestacin (incluyendo el diseo y formulacin) a la implementacin de una poltica pblica, es un terreno sobre arenas movedizas y cuando mayor riesgo puede generarse al fracasar lo que en su momento sobre el papel era lo adecuado. Esto es mayor, cuando la experiencia nos seala que en Amrica Latina, existen muchos ejemplos de Leyes en esta materia, que no han logrado instrumentarse de manera efectiva. creando verdaderos problemas y hasta arrepentimientos por parte de las autoridades. "La realidad latinoamericana de las ltimas dcadas es rica en la produccin de leyes de servicio civil que resultan inaplicadas o tergiversadas es su aplicacin real") Este artculo tiene como objetivo, ofrecer algunos elementos de discusin en la fase de implementacin de esta Ley en el caso mexicano, y que podran ser de utilidad para los estudiosos de esta materia, as como a los encargados de la instrumentacin de la misma. Se pretende romper con el esquema clsico arriba apuntado por Longo y Echebarra. Dada la coyuntura en la que nos encontramos, las consideraciones que se hacen son de carcter fundamentalmente conceptual, tomando en cuenta la literatura y experiencia que en la regin latinoamericana existen, as como los puntos que para el caso mexicano habrn que ser tomados en cuenta, por lo que sern referentes de discusin ya que se reitera, an est en trmite su implementacin. El artculo se divide en dos partes. En la primera se hace un breve recorrido histrico de lo que ha implicado para Mxico este Servicio Profesional de Carrera as como las caractersticas generales de la Ley. Esta primera parte es breve dados los trabajos previos ya existentes en la materia. En la segunda, se le dar mayor nfasis a la presentacin de los retos que presenta la instrumentacin de la Ley en el corto y mediano plazo para concluir con el referente poltico al que est sujeto el pas.
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Alejandro Herrera Macias Breve recorrido del Servicio Civil en Mxico y el contenido de la Ley La necesidad de crear un Servicio Civil de Carrera en Mxico no fue una tarea reciente. Si bien han existido algunos servicios de carrera, estos han sido fundamentalmente aislados y muy localizados; tal es el caso del servicio exterior mexicano, las fuerzas armadas; entre otros. A inicios de la dcada de los ochenta (la llamada dcada perdida segn la CEPAL) el gobierno mexicano haba creado un rea encargada de elaborar un proyecto de Servicio Civil de Carrera para la Administracin Pblica Federal.' Sin embargo, los esfuerzos por alcanzar la Ley se vieron mermados dadas las limitaciones presupuestales, la excesiva normatividad que hay en la materia y la postura sindical que fren la misma FSTSE.3 Asimismo, no hay que olvidar que esta poca estuvo marcada ms por el adelgazamiento del aparato gubernamental, que era la premisa que reinaba en el mundo de las privatizaciones y la idea de que un gobierno pequeo era mejor. Algunas de las reformas administrativas que hubo en la poca obedecieron ms a presiones econmicas que a premisas de carcter administrativo-funcional. Los ochenta presentaron un panorama econmico poco favorable, ya que la estanflacin se converta en la nueva cara de la macroeconoma, por lo que instrumentar un proyecto de Servicio Civil de Carrera quedaba subordinado a las presiones econmicas, adems del rechazo de la dirigencia sindical nacional de los burcratas.' Sin embargo, no es sino hasta la administracin del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), que se lanz un ambicioso programa, el Programa de Modernizacin Administrativa (Promap). ste tena dos grandes objetivos: "transformar la administracin pblica en una organizacin eficaz, eficiente y con arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las necesidades de la sociedad y combatir la corrupcin y la impunidad a travs del impulso de acciones preventivas y de promocin, sin menoscabo del ejercicio firme, gil y efectivo de acciones correctivas".5 A pesar de este esfuerzo el Promap, se public hasta el mes de mayo de 1995, esto es, a ms de un ao de que haba iniciado la administracin del Presidente Zedillo. En su presentacin, Zedillo anunciaba que el Programa reflejaba un esfuerzo sistemtico por modernizar la administracin pblica, ya que cumpla una vieja agenda dado que por alguna razn u otra en el marco de la reforma del Estado, la mejora en la administracin haba estado subordinada a la econmica o poltica. En el anuncio, el Presidente se comprometa a instaurar un proyecto de Ley de servicio civil, pero con la incorporacin de la FSTSE. 97
Servicio Profesional de Carrera La parte sindical haba sido histricamente uno de los pilares polticos del partido en el poder (PRI), formando parte de un sistema corporativista y por ende ampliamente relacionado con el patronazgo en donde una vez alcanzadas las posiciones polticas se repartan los puestos y posiciones clave en la administracin pblica.' El Promap, sealaba a tres reas que intervendran en el diseo del servicio civil: la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam)7, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y la FSTSE. Obviamente las posibilidades de xito eran nulas ante la inclusin de la representacin sindical, ya que desde un inicio no negociaban la inmovilidad de los trabajadores de sus plazas, minando con ello el espritu de un servicio civil.' Por si esto no fuera poco, las dos Secretaras que intervenan (Secodam y SHCP) iniciaron una pugna de posturas en la materia y las posibilidades de armar una Ley se fueron desvaneciendo con el conflicto entre ambas partes. Todos esto suceda en 1997, justo en el momento en que por primera vez un partido poltico diferente al PRI perda la mayora de diputados en el Congreso, diversificando las fuerzas polticas electorales, haciendo an ms difcil su inclusin en la agenda legislativa, por lo que la creacin del Servicio Civil de Carrera, pasaba como un asunto secundario y nuevamente se enterraba este viejo anhelo aunado a la presin sindical. Con estos difciles antecedentes por implementar una Ley, el presidente Vicente Fox (2000-2006), logr en el 2003 concretizar este viejo anhelo, el cual desde su campaa haba sido eje de debate. En esta ocasin, la Ley fue aprobada de manera unnime por el Congreso de la Unin, se aprob primero en la Cmara de Diputados y despus en el Senado. Podemos sealar que para esta situacin fortuita se conjuntaron diversas variables que la hicieron posible. Primeramente, las fuerzas polticas representadas en el Congreso (plural y en donde ningn partido poltico por s solo logra mayora) tenan en sus agendas polticas la instauracin de un Servicio Civil de Carrera.' En segundo lugar, una fuerte presin por parte de sectores acadmicos se estuvo generando para que en su momento el Congreso acelerara los trabajos de la Ley en cuestin, a travs de foros en instituciones de educacin superior; entre otros. Tercero, Mxico era el nico pas miembro de la OCDE que no tena un Servicio de Civil Carrera, lo que requera acelerar al pas en esta reforma. Cuarto, es un ordenamiento jurdico de corte administrativo y no laboral." Quinto, la Ley excluye a los trabajadores de base (sindicalizados) por lo que no merma contra su conquista laboral" Sexto, la Ley fue diseada con la aportacin de prcticamente todos los sectores de la sociedad involucrados, tales como la academia, expertos, funcionarios, directores de recursos humanos, por lo que reflejaba un consenso en su contenido.' Sptimo, ya exis-
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Alejandro Herrera Macias tan en el pasado reciente dos iniciativas de ley en la materia que haban estado en las comisiones de la Cmara de Senadores, por lo que esta nueva Ley reiteraba el tema y aportaba gran parte del trabajo previo. Octavo, se perciba que el costo de tener un servicio de carrera era alto, pero mayor el no tenerlo. En abril del 2003, el presidente Fox publica en el Diario Oficial esta Ley iniciando los trabajos para que su instrumentacin. En el siguiente apartado se muestran las caractersticas genricas de la misma. La Ley tiene como objetivo establecer un Servicio Profesional de Carrera para los mandos medios de la administracin pblica. Estos mandos comprenden desde el nivel Enlace hasta el Director Genera: (de menor a mayor nivel jerrquico). Los puestos son: Enlace, Jefe de departamento, Subdirector de rea, Director de rea, Director General Adjunto y Director General. Para tener una idea ms clara de qu niveles estamos hablando, generalmente arriba del director general, se encuentran los subsecretarios u oficiales mayores y por encima de ellos la cabeza de la institucin, quien es el Secretario de Estado (Ministro). La Ley no incluye al personal de base sindicalizado (el cual es la mayora) y a los puestos de libre designacin (subsecretarios, oficiales mayores y secretarios, as como su staff). La Ley est compuesta por subsistemas. El primero es el de la planeacin de recursos humanos, el cual analiza los escenarios para la operacin del Sistema de Servicio Profesional de Carrera, en este se calcular las necesidades de personal, sus caractersticas y escenarios futuros. El segundo subsistema es el de ingreso. el que establece las reglas para la seleccin e ingreso de un candidato al servicio pblico, a travs de cuerpos colegiados en donde existe la participacin de personal de recursos humanos, representante de la Secretara de la Funcin Pblica y el eventual jefe inmediato. El tercer subsistema es el referente al desarrollo profesional, el cual permitir a travs de un catlogo, que los servidores pblicos vayan planeando con las dependencias sus carreras en vsperas de poder ir haciendo precisamente carrera en la institucin. El cuarto subsistema es el referente a la capacitacin y certificacin de capacidades, que regula los objetivos de la capacitacin de las personas, la posibilidad de dar becas a los funcionarios, as como la evaluacin a que debern estar sujetos para poder evaluar sus capacidades. El quinto subsistema, es referente a la evaluacin del desempeo. ste pretende evaluar de manera personal y colectiva el desempeo del funcionario respecto a metas institucionales, lo cual permite ir evaluando al funcionario, situacin fundamental para tomar diversas decisiones. El sexto subsistema es el de separacin, que en la Ley estima los casos y formas de cmo y bajo qu 99
Servicio Profesional de Carrera circunstancias separar al personal. 13 Por ltimo se tiene el subsistema de control y evaluacin que permitir a las dependencias ir evaluando la operacin del Sistema. La Ley es genrica, amplia y permite que cada dependencia no tenga una camisa de fuerza en su operacin. Por ello, muchas cosas que estn al margen o no estn muy claras en la Ley, eventualmente sern plasmadas en el Reglamento.
Algunas consideraciones en su instrumentacin Las consideraciones que a continuacin exponemos, estn directamente relacionadas a dos factores. El primero, tiene como referente la serie de situaciones que habrn de tomarse en cuenta al interior de las burocracias, siendo una visin ms interna del pas, el segundo est relacionado con los elementos que la globalizacin ha impuesto a los pases en la instauracin del Servicio Profesional de Carrera. Como se mencion al inicio, en el caso mexicano, la administracin pblica por razones histricas ha sido el terreno tpico de la poltica. Los polticos hacan su carrera dentro de los escaos de la burocracia. La separacin de la esfera poltica y administrativa no ha existido de manera clara, ya que la administracin pblica mexicana ha funcionado siempre en torno y subordinada a la poltica. Los funcionarios pertenecan a un grupo, que con el tiempo y la habilidad para relacionarse con el jefe se converta en una camarilla poltica, donde la lealtad y el apoyo irrestricto, eran los insumos principales y posibles para detonar de movilidades y ascensos. En Mxico la historia de la mayora de los presidentes de la Repblica del siglo XX, fueron el ejemplo ms tpico de sujetos que hicieron sus carreras polticas en la burocracia, ms que en los Congresos o en los cargos de representacin popular, con sus muy limitadas opciones. Los secretarios del estado fueron los principales detonadores de los llamados presidenciables. Era parte de una cultura poltica popular. El mximo jefe (el Presidente de la Repblica) era quien reparta los cargos ms altos de la esfera poltica administrativista, reproducindose con sus subordinados en cascada las designaciones hechas bajo un tenor poco profesional y sin una racionalidad enfocada a la administracin efectiva de los recursos pblicos y ms al pago y control de lealtades polticas. Con la llegada de un Servicio Profesional de Carrera, se pretende por lo menos tericamente finalizar con estas prcticas. En este sentido, para el 100
Alejandro Herrera Macias caso mexicano, la instauracin del Servicio Profesional de Carrera va ms all de la adopcin de una legislacin; comprende un cambio profundo. estructural y esencialmente poltico que toca a lo que fue una de las caractersticas tpicas del sistema poltico mexicano. Por lo anterior, la primera consideracin es de orden poltico. Por ello una de las recomendaciones, se encuentra en la sensibilizacin del servidor pblico que no estar en un futuro sujeto a la libre designacin que su ascenso ya no estar eventualmente subordinado al jefe de la camarilla poltica, y ms en su desempeo, por lo que conlleva tambin a recordar que el Servicio deber ser polticamente neutro. Tal vez con este traslado, se podr evaluar aquellos funcionarios que tienen vocacin de servicio y recuperar el ethos de la administracin pblica. Esto reivindicar mucho la disciplina con una buena dosis de tica que tanta falta le ha hecho. La consideracin de carcter poltico, demanda hacer nfasis en que el margen de maniobra para compensar lealtades por parte de los grupos polticos, se ver disminuido por lo menos en la asignacin de plazas en la Administracin Pblica Federal, los compromisos polticos u otro tipo de canonjas se reducen substancialmente, con la entrada en funcin de la Ley. Las alianzas polticas, tendrn que tener otro tipo de recompensas distintas a ofrecer plazas. Es el traslado del spoil system al merit system. Con ello, los polticos tendrn que ser ms prudentes en las expectativas y tipo de recompensas polticas al personal que les apoye, ya que solo estar sujeto a la recompensa de un considerable menor nmero de puestos, subsecretarios, oficiales mayores, as como de los de apoyo, que claramente contempla la Ley; y que sin embargo, no podrn realizar funciones que competan a los servidores pblicos de carrera. Las burocracias son esferas de accin poltica muy poderosas, ya que cuentan con informacin valiosa y privilegiada. El Servicio Profesional de Carrera, permitir socializar la administracin pblica, para que el ciudadano pueda incorporarse gradualmente a las instituciones pblicas. El Servicio Profesional ir desarticulando las tramas en ocasiones tan complejas que se dan en las dependencias y entidades, que resultan ser verdaderos laberintos donde se esconden aquellos que en ocasiones abusan del servicio pblico para su personal beneficio. Esto, sin duda alguna replantear las alianzas polticas y abrir nuevos y diferentes espacios de poder. La instauracin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental'', ser una ayuda para mejorar las condiciones en el manejo y uso de la informacin, dando ms espacio a la rendicin de cuentas del funcionario. Para enfrentar la consideracin poltica, se sugiere una estrategia de difusin amplia y agresiva. Es fundamental que los servidores pblicos que se101
Servicio Profesional de Carrera rn sujetos de esta legislacin, conozcan la profundidad de los alcances, beneficios, pero tambin sus riesgos y limitaciones. Se entrar a un perodo en donde las reglas del juego en el desempeo de las funciones ya no necesariamente contarn con la simple y obligada anuencia del jefe, sino de reglas claras que le permitan valorar sus capacidades, pero tambin sus limitantes. Sin una estrategia de informacin y difusin efectiva de la Ley, las posibilidades de aceptacin, sensibilizacin y operacin sern mermadas. Los cambios van ms all del decreto jurdico, ya que requieren del acompaamiento de la habilidad gerencial, del liderazgo y apoyo poltico. La sensibilizacin de los mandos de alta responsabilidad (desde el secretario de estado y subsecretarios), ser necesaria ya que sin su apoyo las posibilidades de xito sern muy limitadas, sino es que nulas. La experiencia de cambios en la administracin pblica han sido ms jurdicos, "una historia de cambios por 'documentos y decretos' ms que por obra de las habilidades gerenciales y el liderazgo poltico''. 15 En este sentido, la instauracin de la Ley es ms que una orden jurdicoadministrativa, implica una estrategia de poltica global e integral. Sin el componente poltico el sentido del Servicio Profesional se podr perder. Por otro lado, tenemos las consideraciones de operacin del Sistema. La creacin de una base de datos confiable, donde podamos conocer realmente cuantos servidores pblicos tiene la Administracin Pblica Federal, as como sus caractersticas ser un gran avance. La informacin sobre la formacin, edad, puestos de los recursos humanos ser el punto de partida en el Sistema. Un Servicio Civil de Carrera surge para que el mrito y no el sistema de despojos sea la gua en la gestin de los recursos humanos, y no es necesariamente para que en automtico sea para modernizar o mejorar la gestin y eficacia administrativa. Este, "no naci para procurar eficacia y eficiencia en la provisin de bienes pblicos..." 16 Este punto es trascendental, ya que se debe cuidar el lenguaje en el momento de presentar lo que implica un Servicio Profesional de Carrera, pero tambin lo que no es. Desafortunadamente, pareciera ser que hay un exceso de confianza en que con su instauracin har ms eficiente y eficaz la administracin pblica por s sola. Esto es falso, como otros pases lo han mostrado. Para hacer ms eficaz y eficiente la administracin pblica se requiere de otras estrategias que acompaen al Servicio Profesional de Carrera. Este es quizs uno de los retos ms grandes que enfrenta el pas, ya que se debe trabajar en las estrategias que acompaarn al Servicio Profesional para que contribuya a una mejora administrativa. En otras palabras, la instauracin del Servicio es necesario, aunque insuficiente para mejorar la gestin pblica.
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Alejandro Herrera Macias En este mismo rubro, vale la pena sealar la necesaria coordinacin entre las instancias involucradas en la implementacin a nivel general de la administracin pblica; esto es la relacin entre lo que fue Secretara de Desarrollo Administrativo (Secodam) hoy Funcin Pblica con la Secretara de Hacienda Pblica". Esto es tomando en cuenta que como se mostr en el pasado, la tensin que hubo entre las dos organizaciones contribuy en gran medida a que fracasara el Servicio Civil de Carrera". La historia podra revivirse si no existe una plena, rpida y efectiva vinculacin entre ambas. Esto se debe a que muchas funciones que ahora ejerce la Secretara de Hacienda tendrn que irse trasladando a Funcin Pblica, pero en el intermedio puede haber descontrol y poca coordinacin con las reas, generando que se entorpezcan las funciones de los recursos humanos. La transicin implicar al menos tres asuntos no menos importantes y difciles de atender de manera inmediata. Primeramente, revisar, ajustar o en su caso derogar la normatividad que en materia de recursos humanos ha generado la Secretara de Hacienda, que no sea compatible y contradiga la Ley. La cantidad de normas que esta Dependencia ha emitido si bien ha disminuido con una amplia desregulacin, an quedan temas pendientes. En segundo lugar, la labor de tener el banco de talentos que seala la Ley con su registro, requiere de una actualizada y funcional base de datos de los servidores pblicos de mando, que histricamente ha estado en la Secretara de Hacienda, a travs del Inventario de Recursos Humanos. Es imprescindible conocer a ciencia cierta quines son los cerca de 60,000 servidores pblicos que sern sujetos de la norma, con el objeto de generar estrategias ms puntuales para su profesionalizacin, sobre todo en el impasse que trae de servidores pblicos que hoy son de libre designacin a ser miembros del Sistema. Por otro lado, siguiendo con la estructura de los subsistemas es necesario tomar en cuenta que un punto de partida fundamental en todo Servicio Civil de Carrera, lo constituye la definicin y elaboracin de perfiles de puesto. Esta parte es esencial para poder arrancar el Servicio Profesional de Carrera. La elaboracin de perfiles de puesto con el tiempo tan limitado, requiere de una labor titnica e integral. Una buena y adecuada descripcin de los perfiles ser esencial para el adecuado funcionamiento del mismo, ya que es punto de partida para los otros subsistemas, tales como el reclutamiento y seleccin, el desarrollo profesional, la capacitacin y la evaluacin del funcionario. En el tema de la capacitacin y certificacin de competencias se sugiere tomar en cuenta, por un lado que histricamente la capacitacin ha estado desvinculada a los objetivos y metas institucionales de las instituciones, con ello se han dado esfuerzos aislados que han generado verdaderos gastos en la materia que muchas de las veces han estado poco relacionados al que ha103
Servicio Profesional de Carrera cer de la organizacin. No hay que olvidar que "la capacitacin en la empresa o en las administraciones pblicas slo tiene sentido cuando se plantea como un instrumento al servicio de la organizacin"". Con la llegada de la Ley ser sumamente.importante revalorar la capacitacin, su estrategia, sentido y orientacin. En este mismo punto algo que ser necesario definir y cuidar es la calidad de los servicios de capacitacin en el gobierno". El gobierno mexicano es en este sentido, un consumidor de los servicios de capacitacin que se ofrecen. Lo importante ser definir criterios claros, objetivos y mensurables sobre este tipo de servicios. El reto de la evaluacin es de vital importancia en la operacin del Sistema. Podemos dividirlo en dos partes, lo que es la evaluacin en s y la cultura de la evaluacin. En la primera se encuentran las siguientes preguntas, quines sern los responsables de evaluar?, para qu se quiere evaluar?, cules son los objetivos?, qu se requiere para evaluar?, y muy importante, est listo el programa para ser evaluado? Estas preguntas permiten orientar la discusin en torno al tema. En el tema que nos toca, sale a la luz la evaluacin del desempeo del funcionario, que significa sin lugar a dudas la base de la operacin del Servicio Profesional, ya que con ello se podrn ir haciendo los ajustes necesarios21 . En la segunda parte, tal vez no menos difcil es referente a la cultura de la evaluacin que implica cambiar que el sistema de mritos estar ahora basado en mecanismos menos subjetivos que no necesariamente dependern del jefe. Tal vez este sea uno de los retos ms complejos. Otra consideracin es de tipo laboral, lo que hay que valorar es que se est abriendo un nuevo mercado laboral. Ahora, hipotticamente el ciudadano podr aspirar a hacer carrera en la administracin pblica, espacio que durante muchos aos estuvo restringido a criterios de orden poltico y de amistad de las camarillas polticas, ms que de profesionalismo y eficiencia administrativa. Esto implicar, que el campo de la poltica vaya gradualmente trasladndose a otros espacios. Sin embargo, como cualquier otro mercado, ste traer sus propias reglas, su demanda, su oferta, la inclusin pero tambin la exclusin de aquellos que no cumplan con los estndares establecidos de acuerdo al mrito en su desarrollo. Algunos podrn acceder, otros ms sern desincorporados. La competencia traer nuevas reglas del juego. Para el caso de los funcionarios y siguiendo con la experiencia en algunos Servicio Civiles de Carrera de Latinoamrica, se ha encontrado que uno de los riesgos en que puede caer la instrumentacin de los subsistemas, es la limitada o ausencia de informacin; sobre todo en temas de seleccin, reclutamiento. evaluacin, promocin y separacin22. La competencia, beneficiar en algn momento a las instituciones de educacin superior, los colegios gremiales: entre otros. al fomentar y formar futu104
Alejandro Herrera Macias ros servidores pblicos que se interesen en hacer carrera en el servicio pblico. Con ello se democratizar la administracin pblica, una de las asignaturas pendientes y an no concluidas en las transiciones polticas electorales. Disponer de una administracin profesional es un patrimonio institucional de las democracias avanzadas. Tal vez en el mediano plazo, ser necesario crear algn tipo de mecanismo similar para el personal operativo que no fue incluido en la Ley. La percepcin que se puede generar entre este personal es que se ha creado un sistema de "lite", y que permite tener cuerpos de funcionarios eventualmente profesionales por un lado; y por el otro el resto (que es la mayora y quien generalmente da la cara la ciudadano) no tenga estos beneficios. Esto va ms all, para generar cambios significativos en la administracin pblica e incluir premisas de mejora ser necesario que todos los niveles de la organizacin sean incluidos. La agenda sindical sigue vigente y en su momento deber incluirse. Por lo que se refiere a las consideraciones de tipo global podemos mencionar que es indudable que la globalizacin ha llegado para quedarse, este movimiento que comenz por la alineacin de los mercados mundiales, ha traspasado fronteras entre la actividad meramente econmica, hacia los dems mbitos de la sociedad. "La globalizacin es una expresin poco precisa, aunque significativa. Describe la serie de fuerzas y tendencias que estn cambiando nuestro mundo y su orden." Para Hoffmann 24 , existen tres tipos de globalizacin: la econmica que es la expansin mundial de la economa de mercado, la globalizacin de tipo cultural que implica la expansin territorial de los valores cotidianos que el mundo occidental ha generado y por ltimo se encuentra la globalizacin poltica, que ha implicado la proliferacin de los Estados Unidos y las instituciones internacionales, que han ido ganando terreno ofreciendo como discurso las formas de gobierno propias de las democracias, la equidad, la libertad; entre otras. Acompaado de esta ltima se encuentra el papel que juegan los gobiernos, al ir adoptando esquemas administrativos cada vez ms compartidos que buscan generar mejores condiciones de gobernabilidad democrtica y atraer y fortalecer sus mercados. En este sentido existe una globalizacin de los modelos de la administracin pblica. Derivado de la globalizacin, econmica, poltica y cultural, la administracin pblica no ha estado exenta de las influencias (como disciplina y sobre todo como praxis) del mundo, ya que los pases tienden a compartir escenarios de complejidad comn, por ello las comparaciones con el desempeo institucional de otras naciones cada da es ms recurrente, el pertenecer a organismos multilaterales como lo es la OCDE, nos coloca en la palestra pblica en las diferentes ramas que mide estadsticamente la institucin referi-
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Servicio Profesional de Carrera da, por ello la necesidad de operar un sistema que nos permita extra en niveles ms competitivos respecto de otras naciones del orbe. La competitividad de los mercados, se logra con varios factores y uno de ellos es la confianza que los inversionistas tengan respecto a la calidad de sus servidores pblicos y las instituciones de gobierno, ese bien intangible pero decisivo en la solidez, eficacia, funcionalidad y permanencia de las instituciones es necesario en nuestro pas." El Banco Mundial bajo diferentes pticas ha mostrado esta situacin. Uno de los grande retos para la administracin pblica est en fortalecer sus instituciones, que no hay que confundir con sus organizaciones, sino como Robert Putnam 26 seal, las instituciones son los valores, smbolos, cdigos de intercambio, en fin las reglas no escritas del juego, que pueden ser tanto o ms decisivas que las formalmente plasmadas en la solidez de una organizacin. Por ello, la Ley nos debe recordar que es un medio importante, necesario y detonador de la accin, pero insuficiente para generar una verdadera y profunda profesionalizacin. Tomando en cuenta la debilidad institucional que ha tenido la administracin pblica de Mxico, y en parte de Latinoamericana, la profesionalizacin se convierte en condicin sine qua non para la implementacin del modelo gerencial 27 . El trmino es importante sealar que va ms all de un traslado simplista de tcnicas empresariales, sino conlleva una profunda visin del quehacer cotidiano de la accin gubernamental. "Amrica Latina, tambin debe involucrarse en el movimiento internacional de transformacin de la gestin pblica burocrtica en una gestin pblica gerencial"28. La nueva gestin pblica llega en Amrica Latina como una de las premisas fundamentales para llevar a cabo la reforma del Estado, y que sta necesariamente pasa por el poder ejecutivo y por ende incide en la gobernabilidad." Esta situacin es bsica y no debe perderse de vista al momento de replantear los esquemas, dado que la mejora en las administraciones no slo son movimientos inspirados en mecnicas eficientistas, sino que tienen como eje su eventual contribucin a la gobernabilidad y al fortalecimiento de la democracia, si se antepone la eficiencia sobre otras esferas, la reforma representar un avance fragmentado. Esto nos lleva por ltimo a considerar la gobernabildad democrtica. En diversos pases y desde la ptica del Banco Interamericano de Desarrollo se ha reiterado que uno de los retos de mayor importancia que imperan en nuestros pases es la gobernabilidad. Esta es el ncleo que permite la adecuada operacin estructural de los gobiernos para hacer frente a los retos sociales, pero como su nombre lo seala pasan desde el mbito social. No podra ser de otra forma, ya que como Prats comenta, la gobernabilidad es un atributo de las sociedades y no de sus gobiernos," perder de vista esta posicin fragmentar los esfuerzos de mejora y traer frustraciones ante el desempeo de los gobiernos. 106
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A manera de sntesis
El Servicio Profesional de Carrera es uno de los avances ms grandes y estructurales que puede tener un pas para mejorar y fortalecer a sus administraciones. En el caso de Mxico, hemos visto que el recorrido para que se haya aprobado la Ley no fue corto, sino ms bien, constituy el resultado de intentos previos que en su momento por un contexto poltico y econmico adverso no permitieron instaurar la Ley. El papel del sindicato fue en su momento una dificultad no minscula. Sin embargo es hasta el ao 2003, que la Ley encuentra un contexto poltico favorable que permite que las fuerzas polticas apoyen este proyecto y se concretice una demanda aeja. Con la aprobacin de la Ley damos inicio a lo que ser su instrumentacin, un terreno complejo, difcil y por cierto no exento de riesgos de alto calibre. En el caso mexicano la instrumentacin de la Ley llega en un momento en que la presin por no solo instaurar esta Ley es inmediata, sino que incluye la necesidad de incluir en la agenda gubernamental muchas de las premisas de la Nueva Gestin Pblica (NGP). Es decir, pareciera que la implementacin de la Ley con la NGP coinciden aunque su timing de aplicacin difiere, adems de su origen. Una parte de la rigidez de la Ley, y la otra, la flexibilidad e innovacin. Aunque diferentes, puede ser complementarias con el grado de dificultad que lleva. La premura y sentido de rapidez deben marcar la implementacin del Sistema, el reto esta sin descuidar su gradual implementacin. Quizs la tentacin ms grande que se pueda caer ante la premura y falta de marcos y ejes referenciales sea importar modelos, al referirse a la implementacin. Este ha sido uno de los males ms comunes de la administracin pblica latinoamericana. Como bien lo seal en el Foro de la Universidad Iberoamericana Koldo Echebarra, si existiera un museo de la administracin pblica, habra pocos originales y muchas copias, por cierto mal logradas y disfuncionales. En Mxico, la cooperacin de los rganos de control en ampliar o flexibilizar los marcos de accin en sus auditorias sern necesarios, ya que se abre un captulo nuevo. La Ley en su aplicacin enfrenta la necesaria posibilidad de hacer compatible un nuevo estatuto que regular a los mandos del Gobierno Federal, con las premisas que la NGP ofrece. El reto no es sencillo, pero si se suman los esfuerzos de las dos Secretaras rectoras, se incluyen miembros expertos en la academia y por supuesto a los usuarios, directivos de recursos humanos, las posibilidades de xito sern mayores. Esta es para Mxico, una de las reformas verdaderamente estructurales que si se instrumenta adecuadamente podr contribuir a generar mejores condiciones para el desarrollo.
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Servicio Profesional de Carrera Notas bibliogrficas

Longo 8 Echebarra (2001), "La Nueva Gestin Pblica en la Reforma del Ncleo Estratgico del Gobierno: Experiencias Latinoamericanas" en: Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica Latina. Balances y desaf ios. CLAD, Caracas, Venezuela. En 1983 se cre la Direccin General de Servicio Civil. Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), que en su seno aglutina a los sindicatos de las Secretarias de Estado con un poco ms del 70% del promedio de los funcionarios. Asimismo, esta organizacin est afiliada a uno de los sectores del PRI. Un buen documento que hace un recuento histrico es: Guerrero Amparn, Juan Pablo, Un estudio de caso de la reforma administrativa en Mxico: los dilemas de la instauracin de un servicio civil a nivel federal. Divisin de Administracin Pblica, documento de trabajo no. 61, Mxico 1998. Programa de Modernizacin Administrativa 1995-2000. Presidencia de la Repblica, Mxico. 1995.
El dirigente de la FSTSE ha ocupado histricamente algn escao en el Poder Legislativo. Actualmente

su dirigente es Senador de la Repblica. A partir de abril del 2003 cambia de nombre al de Secretaria de la Funcin Pblica. Una de las conquistas laborales ha sido prcticamente la inamovilidad de los trabajadores llamados de base, y esta conquista no era negociable, por lo que al ingresar a la evaluacin exclua el espritu del mrito. A lo largo de la campaa presidencial del 2000, los candidatos de los tres partidos polticos ms importantes, en diversos foros, as como en sus plataformas manifestaban su compromiso por impulsar la instauracin del un Servicio Civil de Carrera. Esto hace que la legislacin tenga un grado de dificultad menor, que si fuese laboral, lo que necesariamente traera vnculos con las representaciones sindicales. No obstante, la Ley permite que los trabajadores de base puedan concursar y pedir licencia para acceder a formar parte del Sistema. La Ley tiene tres caractersticas que la hace atractiva: es flexible, adaptable y gradual en su implementacin. Es importante tener en claro que la Ley al ser de tipo administrativa y no laboral, al separar al funcionario lo har del Sistema nicamente. Este punto habr que ser discutido desde la ptica jurdica. sta entr en vigor en el mes de junio del 2003. Spink, Peter, "Modernizacin de la administracin pblica en Amrica Latina", Longo y Echabarra, op. cit., p. 60. Prats i Catal, Joan, "Servicio Civil y gobernabilidad democrtica", De burcratas a gerentes?, Losada i Marrodn, Carlos (editor), captulo 9, BID, 1999, p. 269. 17. Hasta antes de la instauracin de la Ley, Hacienda tenia como funcin la determinacin de polticas, normas y lineamientos en torno a la administracin de los recursos humanos. Ahora con la Ley una parte de estas funciones cambiarn, por lo que ser importante revisar la legislacin que habr que derogarse, modificarse, eliminarse o fusionarse.
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Alejandro Herrera Macias

Cfr. Guerrero, Op. cit. Sistemas, Xavier, "Los recursos humanos en las administraciones pblicas: un enfoque de gestin", De burcratas a gerentes?, op. cit., p. 316. En Mxico, los servicios de capacitacin al ser considerados como un servicio dentro del gasto corriente, estn sujetos a la Ley de Adquisiciones, por lo que generalmente se somete a concurso pblico (licitacin) siendo el criterio de asignacin el precio ms bajo, lo que ha generado severas dudas en la calidad y conveniencia de este procedimiento. Mndez, Jos Luis y Raich, Uri. Evaluacin del desempeo y servicio civil de carrera, INAP-IFE, Mxico, 2000. El caso argentino es muy ilustrativo. Cfr. Moctezuma y Roemer, Por un gobierno con resultados, FCE, Mxico, p. 77. Prats i Catal, Joan, "Gobernabilidad y globalizacin", en: Democracia en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Fernando Carrillo Flrez, editor. BID, 2001, p. 93. Hoffmann, Stanley, "El estado de las cosas', en: Vanguardia. Dossier, no. 3, octubre/Diciembre 2002, Espaa: p. 25. World Development Report 1997: The State in a Changing World, Washington, D.C., The World Bank, 1997. Putnam, Robert, "Making democracy work. Civic traditions in modern Italy, Princeton, New Jersey, USA, 1993. CLAD (1998), Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina, en www.clad.org.ve . Prats i Catal, op. cit., p. 92. !bid. 30. !bid.
Bibliografa Clad (1998), "Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina", en www.clad.org.ve . Guerrero Amparn, Juan Pablo, "Un estudio de caso de la reforma administrativa en Mxico: los dilemas de la instauracin de un servicio civil a nivel federal". Divisin de Administracin Pblica, documento de trabajo no. 61, Mxico 1998. Hoffmann, Stanley, "El estado de las cosas", en: Vanguardia. Dossier, No. 3, Octubre/Diciembre 2002, Espaa. Longo & Echebarra, "La Nueva Gestin Pblica en la Reforma del Ncleo Estratgico del Gobierno: Experiencias Latinoamericanas", en Nueva Ges-
tin Pblica y Regulacin en Amrica Latina.

Latina Balances y desafos. CLAD, Caracas, Venezuela, 2001
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Servicio Profesional de Carrera Mndez, Jos Luis y Raich, Uri, Evaluacin del desempeo y servicio civil de carrera, INAP-IFE, Mxico, 2000. Moctezuma y Roemer, Por un gobierno con resultados, FCE, Mxico. Prats i Catal, Joan, "Gobernabilidad y globalizacin", Democracia en dficit. Gobernabilidad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe, Fernando Carrillo Flrez, editor. BID, 2001. Prats i Catal, Joan, "Servicio civil y gobernabilidad n, De burocratas a gerentes?, Losada i Marrodn, Carlos (editor), Captulo 9, BID, 1999. "Programa de Modernizacin Administrativa 1995-2000". Presidencia de la Repblica, Mxico. 1995. Putnam, Robert, Making democracy work. Civic traditions in modem Italy, Princeton, New Jersey, USA, 1993. Sisternas, Xavier, "Los recursos humanos en las administraciones pblicas: un enfoque de gestin", De burcratas a gerentes? Spink, Peter, "Modernizacin de la administracin pblica en Amrica Latina", en Longo y Echabarra, Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica
Latina. World Development Report 1997: The State in a Changing World, Washington,
D.C., The World Bank, 1997.
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Gobierno profesional en Mxico: lo deseable y lo posible

Hernando Aguilera* y Eduardo A. Bohrquez**
La imagen colectiva no deja lugar a mayor interpretacin. Del cine a la stira poltica, los medios de comunicacin presentan al funcionario pblico como un sujeto con dobles intenciones, un empleado de oficina que tan slo simula ser un colaborador del inters ciudadano, un personaje cuyo involuntario sentido cmico le ha permitido adquirir un vocabulario propio lleno de imprecisiones tcnicas y laberintos semnticos. Un burcrata (la palabra duele, es agresiva) es un personaje fascinado por la complejidad de los procedimientos y acosado por la ilegalidad. La imagen colectiva no es slo producto de la ficcin o la ignorancia. Ante los ojos del ciudadano, el gobierno parece un mal necesario, un extrao proyecto de la poltica para preservarse a s misma y, en muchas ocasiones, la mayor evidencia de que, en el mundo privado, siempre se vive mejor. La realidad es mucho ms alarmante. Sin Estado, sin gobiernos, la mejor y ms moderna de las empresas o el ms entusiasta de los ciudadanos ser incapaz de hacer eso que la hace tan digna de reconocimiento. El gobierno es el responsable de proveer los bienes y servicios que ningn otro actor social ha podido entregar de manera eficiente y desinteresada. El gobierno es la contraparte necesaria para la aparicin y desarrollo de empresas productivas y economas crecientes.
Director de Control y Evaluacin de la Unidad de Servicio Porfesional de Carrera y Recursos Humanos. Director Ejecutivo de la Fundacin Este Pas.
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Servicio Profesional de Carrera Por su responsabilidad como garante de los bienes pblicos, un gobierno profesional y capaz es absolutamente indispensable. Profesionalizar al gobierno, profesionalizar a los gobiernos de Mxico, es una tarea urgente para completar la transicin poltica y para garantizar un sistema democrtico donde el ciudadano, adems de votar, se sienta plenamente escuchado, representado y atendido. El gobierno profesional en Mxico no es slo deseable, tambin es posible. A presentar este argumento dedicamos las pginas siguientes.
La profesionalizacin del gobierno

Empecemos por los bsicos. Qu hace profesional a un gobierno? Qu distingue a un gobierno profesional de uno no profesional? La diferencia radica en la calidad de su administracin pblica. Y la esencia de una administracin pblica fresca, eficaz, innovadora es la profesionalizacin de sus recursos humanos. Profesionalizar una administracin pblica es conseguir que los mejores hombres y mujeres de una sociedad encuentren los recursos y espacios necesarios para corregir, mejorar o transformar los bienes pblicos existentes. Profesionalizar es contar con los mejores cuadros para tomar las mejores decisiones pblicas. Profesionalizar es reconocer que el mejor decreto o el marco jurdico ms perfecto pasa por personas que interpretan la norma y toman decisiones con ella. Por ello es tan lamentable que la profesionalizacin de la administracin pblica se confunda con la discusin sobre las garantas laborales de los funcionarios. Hasta ahora, los paradigmas vigentes han centrado el debate en el monto de los salarios y la relacin entre el ingreso de un servidor pblico y su compromiso con los bienes y decisiones pblicas a su cargo. Para la opinin pblica, y todava para muchos de los empleados en el servicio pblico, profesionalizar es mejorar los salarios. Estudios econmicos recientes han probado que la relacin entre el nivel salarial y el desempeo es bastante endeble, incluso inexistente. Hay funcionarios que gozan de salarios competitivos, incluso superiores a los del sector privado, y que igualmente comprometen la calidad de las decisiones que toman. Lo mismo ocurre en el sector privado. Como sugiere el premio Nobel Gary Becker, los niveles salariales y el estilo de vida de empresarios y directivos no impide que desayunemos con noticias en los diarios sobre escndalos financieros como el de Enron en Estados Unidos o Parmalat en Italia. Los sala-
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Hernando Aguilera y Eduardo Bohrquez rios de todos sus directivos eran espectaculares y eso no impidi que llevaran a sus firmas a la bancarrota. Profesionalizar a los gobiernos, incluso a los gobiernos corporativos, significa crear una masa crtica de funcionarios que comprendan bien la naturaleza de su mandato, los objetivos que persiguen y que conocen los mejores mtodos para proveer los resultados a los que se comprometen. Ese es el caso de Reino Unido o de Nueva Zelanda, gobiernos que fundamentaron la reforma del Estado en algo distinto a un marco constitucional o un conjunto de pactos polticos en vistosos lugares. Tanto el Reino Unido, como Nueva Zelanda o incluso Finlandia, sustentaron sus reformas estatales en la modernizacin de la administracin pblica, en la reforma del servicio civil. La modernizacin administrativa lleg en todos estos casos como consecuencia de contar con personal capacitado, seleccionado con cuidado, con objetivos claros, y por qu no decirlo, personal que era separado del servicio pblico cuando los intereses de la persona eran diferentes a los del Estado.
Organizaciones atadas al tiempo poltico Hemos dicho ya que las caractersticas y el perfil de los individuos que conducen una organizacin son vitales para alcanzar los objetivos y metas que se plantean. Por ello es que sale de toda lgica administrativa lo que ha venido sucediendo en Mxico y otros pases de la regin, en lo que se refiere al manejo sus recursos humanos. Privilegiando en muchas ocasiones la visin de corto plazo, muchas de estas sociedades disean y operan organizaciones, tanto pblicas como privadas, e incluso de la sociedad civil, donde las prioridades, objetivos, directivos, personal y, en general, el conjunto de las reglas del juego cambian incesantemente, ya sea en periodos de cuatro o de seis aos. Estas son organizaciones atadas al tiempo poltico, donde no existen reglas claras para el ingreso del personal, para su desarrollo y capacitacin, y mucho menos para el cese o la separacin del cargo. En este tipo de organizaciones (entre las que se incluyen los gobiernos) el personal difcilmente podr proyectar su trabajo y darle continuidad en el tiempo. pues el largo plazo se define en periodos de cuatro o seis aos, mientras que el periodo de veinticinco aos que la planeacin requiere es slo parte de su discurso. En las organizaciones atadas al tiempo poltico, los profesionales que quieren perseguir una carrera de largo plazo y un grado de especializacin en su tema, difcilmente encuentran los incentivos necesarios.
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Servicio Profesional de Carrera Estos profesionales muy probablemente optarn por organizaciones que les ofrezcan un plan de carrera acorde a sus capacidades, y donde su grado de especializacin sea comprendido y aprovechado. Finalmente, en las organizaciones atadas al tiempo poltico la capacitacin resulta un verdadero lujo, la escuela ms cara, pues la inversin en el desarrollo de los talentos y capacidades de su personal se convierte en fondo perdido. Al transcurrir cuatro o seis aos, el profesional ha recibido suficientes herramientas para aplicarlas en problemas en los que probablemente no volver a enfrentarse en el resto de su carrera. Cuando el tiempo poltico lo dicte, el personal estar desarrollando tareas totalmente distintas, con otros objetivos y con otras y muy distintas prioridades.
Un gobierno profesional para Mxico En los pasados treinta aos. Mxico condujo dos transformaciones de gran importancia, la democratizacin electoral y la modernizacin administrativa. Encaminadas a mejorar las caractersticas de las personas y organizaciones que deciden en nombre de la sociedad, estas reformas fueron centrales al crear un frgil balance entre la legitimidad de las decisiones gubernamentales y las necesidades del pas. Mientras que la democratizacin electoral permiti a los ciudadanos decidir sobre el proyecto de pas que desean y el tipo de liderazgo que consideran necesario para encabezar dicho proyecto, la modernizacin administrativa permiti sentar las bases de un gobierno apoyado en menor grado en la visin poltica del lder del proyecto nacional. y mucho ms en la calidad de los diagnsticos y la informacin disponible para tomar decisiones. Ambos procesos, el electoral y el administrativo, han sido historias de ensayo y error. Despus de tres dcadas hemos conseguido identificar los avances, pero tambin reconocer considerables limitaciones. En el caso de la profesionalizacin del gobierno, por ejemplo, ha quedado claro que tecnificar las decisiones, no significa profesionalizar al gobierno. Hoy sabemos que la calidad de la decisin, por bueno que su fundamento tcnico sea. puede no conseguir su objetivo ltimo si no es ejecutada eficazmente por funcionarios pblicos de carne y hueso. Despus de tres dcadas hemos descubierto que no basta con tener lderes educados en las mejores universidades, que los gobiernos necesitan cimentarse en organizaciones preparadas para encontrar soluciones a los problemas en todos los niveles. La profesionalizacin del gobierno mexicano, con sus nuevos tintes democrticos y su educada tecnocracia, no ha logrado convertirse en un proceso 114
Hernando Aguilera y Eduardo Bohrquez sistmico y homogneo, conducido al ritmo que la sociedad lo demanda y que las necesidades urgentes del pas nos recuerda.
El Servicio Profesional de Carrera Para que un gobierno pueda ser llamado profesional y sentirse profesional, la transformacin de las reglas del juego deben ser homogneas. En toda organizacin hay picos de excelencia y vados administrativos, pero es en la mediana, en el promedio de sus recursos humanos, donde puede retratarse mejor sus principales carencias. El ingreso al servicio pblico es un buen ejemplo de ello. Nadie cuestionara que, en una democracia, quienes encabezan el gobierno sean electos por razones polticas. Esa es la esencia de la democracia. Pero resulta difcil de comprender que el resto de los cuadros administrativos sean electos en funcin de los mismos criterios polticos. La congruencia ideolgica entre los cuadros no es indispensable para dar resultados concretos. Mdicos, ingenieros o actuarios no deben ser contratados por la fortaleza de sus convicciones polticas, por su adherencia al proyecto nacional en curso, sino por su capacidad y pericia profesional. Como mdicos, ingenieros o actuarios, su incorporacin al servicio pblico debe hacerse tras un verdadero concurso de oposicin en donde demuestren contar con las capacidades necesarias para ocupar el puesto por el que compiten. Dentro de un gobierno profesional, el desempeo profesional debe ser el principal criterio para ocupar un puesto de mayor responsabilidad o para ser separado del cargo. Ello repercute directamente en la productividad de la institucin, pues el funcionario pblico puede concentrarse en ampliar sus competencias, en lugar de mantenerse al acecho de la poltica y sus vericuetos. Los funcionarios de un gobierno profesional estn preocupados por mantener un desempeo acorde a los estndares del sector privado o de otros gobiernos en el mundo, y mucho menos en aprender a calcular los costos e implicaciones polticas de los procesos electorales y otros ciclos polticos. En este contexto, la implantacin de un servicio profesional de carrera en Mxico es una discusin que debe trascender a las direcciones de personal o a los cuadros administrativos. Para entender su importancia y vigencia, es necesario reconocer que un servicio profesional es, ante todo, una herramienta para dar mejores resultados y no un fin en s mismo. Profesionalizar al servidor pblico, que desde luego es necesario, es la oportunidad de vincular la poltica pblica con el recurso humano. Es la oportunidad de alinear las estructuras organizacionales, los puestos, las metas
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Servicio Profesional de Carrera institucionales y las individuales hacia la obtencin de resultados tangibles para el ciudadano. Esto es, desde luego, un objetivo que lleva tiempo, que requiere voluntad poltica y de un profundo cambio cultural en las organizaciones, pero tambin un objetivo que, de realizarse, permite restaurar la confianza del ciudadano en sus instituciones y su legitimidad poltica.
Servicio Profesional de Carrera: lo deseable y lo posible Todas las organizaciones operan con polticas de recursos humanos. El gobierno de Mxico opera hoy con una amplia heterogeneidad entre sus polticas y ello refleja, en muchos sentidos, un grado significativo de inmadurez institucional. Hacer carrera en el servicio pblico es algo que depende todava de la habilidad poltica de los individuos y no de la calidad de las instituciones. Bajo el esquema de un Servicio Profesional de Carrera, como el que hoy se encuentra en la primera fase de implantacin en Mxico, el gobierno federal, las ms de 200 unidades administrativas que lo componen. el proceso de administracin de recursos humanos cuenta con una serie de criterios mnimos y obligatorios que dan homogeneidad mnima a las instituciones, al tiempo que reducen la discrecionalidad en la integracin de sus equipos de trabajo. Esos criterios, que norman las entradas y salidas del servicio pblico, y los perfiles de funcionarios que se requieren para desarrollar al pas, son la base de la profesionalizacin y su implantacin el tema ms crtico. Factores crticos de xito No perder el enfoque - Cambio organizacional, luego camI ^ io cultural El gobierno un opcin laboral deseable - Escuchar a la sociedad Aprovechar los avances tecnolgicos
El cumplimiento de las obligaciones legales que un servicio profesional de carrera plantea no es una tarea fcil. En ella intervienen distintos factores, muchos de ellos conocidos y estudiados, que dificultan la implantacin de una ley y la operacin misma del Servicio Profesional. En los prximos meses y aos, la Administracin Pblica Federal deber observar e identificar estos factores con
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Hernando Aguilera y Eduardo Bohrquez el propsito de reducir los plazos de profesionalizacin y obtener lo mejor de este proceso. Entre los diversos factores, se encuentran cinco que pueden hacer la diferencia entre lo deseable y lo posible: no perder el enfoque, no olvidar que el cambio organizacional es prerrequisito del cultural, convertir al gobierno en un lugar deseable de trabajo, incorporar la opinin de la ciudadana y aprovechar las ventajas tecnolgicas que se encuentren disponibles en el mercado.
No perder el enfoque Al iniciar la implantacin de una Ley o de un Servicio Profesional, es importante recordar que el fin ltimo de un sistema es que el gobierno ofrezca mejores productos, servicios y bienes a la sociedad. La vigencia de un sistema profesional y su legitimidad ante la sociedad, depender de su capacidad para ayudar a traducir cmo los impuestos de los contribuyentes se convierten en mayor calidad de vida.Fijar las prioridades del sistema, establecer indicadores claros y sencillos, monitorear el avance, pero sobre todo, dar apoyo y compartir las experiencias de diferentes instituciones a lo largo de la implantacin ser clave para no perder el enfoque. Cambio organizacional como prerrequisito del cambio cultural Consolidar con xito un Servicio Profesional significa no olvidarse de las personas. Los servidores pblicos son, antes que otra cosa, individuos con historia, con familias, con emociones. La profesionalizacin del servicio pblico deber abrir oportunidades nuevas para quienes quieran regirse bajo las nuevas reglas. Un Servicio Profesional no es un pequeo Bonsi que se recorte incesantemente hasta adquirir la forma deseada. Un Servicio Profesional es un robusto ahuehuete que se construye con buenas races, mucha agua y grandes cuidados. Es un proyecto donde no se prescinde de nadie que est dispuesto a dar resultados.
Hacer del gobierno una opcin laboral deseable Trabajar en el gobierno tradicionalmente no siempre es una opcin deseable. Para muchos funcionarios, ha sido la nica opcin disponible. Las razones son muy diversas: la imagen de una baja productividad, la carencia de procesos 117
Servicio Profesional de Carrera serios de reclutamiento, los sonados casos de corrupcin, la inestabilidad sexenal, por mencionar slo algunas. Para profesionalizar al gobierno, es necesario hacer un esfuerzo por convertirlo en una opcin laboral atractiva. Esto implica construir opciones laborales que sean verdaderos proyectos de vida y no slo atajos al enriquecimiento inexplicable. Un Servicio Profesional requiere estructuras ms planas, procesos menos engorrosos, esquemas de reconocimiento a la productividad, objetivos y metas claras. Significa contar con esquemas de capacitacin, con certidumbre laboral, con incentivos que no sean producto del privilegio sino del mrito. Significa tambin que, despus de una vida de servicio pblico, el gozar de una situacin patrimonial decorosa sea totalmente explicable.
Escuchar a la ciudadana Un Servicio Profesional de Carrera nace para atender las necesidades del pblico. Como tal su implantacin deber estar atenta de la opinin e involucrar la participacin directa de actores sociales. El gobierno deber tener la capacidad de atraer el inters de la academia, organizaciones sociales, organismos pblicos y privados en todo este proceso. Deber trasmitir el valor social que la profesionalizacin del gobierno genera, y ser capaz de mantener espacios de interlocucin que aseguren que las recomendaciones de estos actores sociales sean traducidas en recomendaciones para el mejor funcionamiento del gobierno.
Las ventajas de la tecnologa disponible Una Ley de este tipo, que promueve reformas sustantivas en el quehacer del gobierno lleva a replantear, modificar o incluso crear procesos hacia adentro de las organizaciones. Encontrar los mejores caminos para resolver determinada tarea, cuando no se cuenta con experiencias previas de naturaleza similar complica la toma de decisiones. Cunta gente se necesitar para describir los puestos de una organizacin? Cunto tiempo tomar capacitar al personal para que cumpla con todos los elementos que su puesto demanda? Qu infraestructura es necesaria para atender a los aspirantes que concursan por una vacante? En los ltimos aos el uso de tecnologas de la informacin han permitido mejorar la calidad de las respuestas a dichas preguntas. Hoy es posible modelar y simular procesos con la ayuda de software especializado para estos propsitos. La utilidad en el uso de estas herramientas es 118
Hernando Aguilera y Eduardo Bohrquez la posibilidad de crear experiencia artificial sobre determinados procesos, y a partir de ella, prever la necesidad de ms personal, mayores recursos, mecanismos de control, o simplemente la posibilidad de redefinir el proceso.
El futuro inmediato
La burocracia, con la connotacin negativa que la conocemos, no es un mal necesario. La literatura ha dibujado ya al burcrata que no deseamos: ese sujeto oscuro que todo complica y que no nos lleva a ningn lado. Es hora de terminar con esa forma de burocracia. Es necesario construir un servicio pblico que acerque a los ms capaces, los mejor formados, a todos los niveles de gobierno. Es fundamental restaurar la confianza del ciudadano en el gobierno. Para ello debemos cambiar la imagen del servicio pblico con resultados, no con publicidad o mercadotecnia. Las discusiones alrededor del naciente Servicio Profesional de Carrera son la oportunidad para considerar procesos de ingreso a la administracin pblica abiertos, transparentes y basados en el mrito e igualdad de oportunidades. Son tambin un campo propicio para pensar en la capacitacin de la ms alta calidad que repercuta directamente en la forma de hacer las cosas de los servidores pblicos. Son la antesala de la discusin sobre la forma de disear y mantener servicios pblicos giles, bien planteados, con visin de futuro, atentos a las demandas de la sociedad. Son el momento oportuno para contar con promociones a cargos de mayor responsabilidad o despidos basados en criterios objetivos de desempeo y capacidad del servidor pblico. Son el mejor pretexto para conciliar lo deseable y lo posible.
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Instrumentos de gestin de personal
La evaluacin del desempeo del servidor pblico en el Servicio Profesional de Carrera

Alfredo Muoz Garca*
El proceso de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos de la Administracin Pblica Federal (APF) es uno de los elementos centrales del Servicio Profesional de Carrera. La evaluacin del desempeo ha sido tambin la arena en la cual, de modo real o imaginario, se hace patente la confrontacin de cada funcionario consigo mismo a travs de sus resultados y se examina a la vista propia, as como a la vista de otro: de su evaluador y, si tambin posee e papel de evaluador, de su evaluado. Con la evaluacin del desempeo el servidor pblico se compara, y lo comparan a partir de por lo menos dos perspectivas: por una parte, se encuentra el punto de vista personal, de s y en s mismo, lo cual confiere la impresin de sentir, de manera natural, que el mayor, y a veces mejor conocimiento de s mismo es el propio y, por otra parte, est la perspectiva de quien le observa y puede verlo desde un ngulo distinto, desde fuera y que emite un juicio que podr ser similar, mejor o peor que el personal y, hasta ese momento, ni justo o injusto, slo se puede o no estar de acuerdo. El juicio se vuelve justo cuando es responsable, esto es, cuando proviene de una decisin sustentada de modo racional y que tiene por objetivo alcanzar un bien profesional e institucional: una meta. Sin embargo, esta confrontacin de visiones sobre el desempeo siempre entraar, en mayor o menor medida conflicto. Aqu, debemos tener presente que la diferente posicin jerrquica entre dos personas involucra elementos adiciona-
Director General de Evaluacin del Desempeo de la Unidad del Servicio Profesional de Carrera y Recursos Humanos.
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Servicio Profesional de Carrera les implcitos en cualquier relacin subordinada, como es por ejemplo, el que la prominencia de juicio se pretenda vincular al estatus presuponiendo que el que manda tiene la razn. De cualquier forma, la aceptacin o rechazo de opiniones implica una reflexin que genera un juicio de valor final, una toma de posicin. Si el juicio evaluativo produce una decisin y deviene en efecto, entonces se vislumbra l a nocin de lo justo o injusto. Si se decide racionalmente por una opcin entre varias con una intencin especfica (individual, colectiva, institucional), entonces la decisin al desglosarse en praxis, se vuelve tica: una tica aplicada. Por ello, la evaluacin del desempeo implica una doble responsabilidad, o mejor dicho: una corresponsabilidad. Esto significa que, tanto el evaluado como el evaluador, no se perciban como dos individuos separados en su responsabilidadobligacin--deber. Por el contrario, son dos sujetos que forman parte de un todo institucional y que persiguen un objetivo y un sentido comn que los trasciende. Por lo anterior, la evaluacin del desempeo no debe ser percibida de forma simple como un mecanismo de premio y castigo dado que quien as lo percibe (sea evaluado o evaluador) limita su visin y restringe su capacidad profesional. Por el contrario. la evaluacin permite el intercambio sociedadinstitucin-individuo, fomenta el perfeccionamiento constante y proporciona bases para el desarrollo. Para la APF, el sentido no slo es institucional, sino social, puesto que se busca garantizar el Buen Gobierno en un estado democrtico. Trabajar en el servicio pblico es una responsabilidad que trasciende los lmites estructurales de las dependencias, ya que no es a stas a las que se orientan los esfuerzos, sino a la ciudadana. Con esa orientacin, se busca fomentar el desarrollo de mecanismos de evaluacin del desempeo de los servidores pblicos de manera positiva y permanente. El Subsistema de Evaluacin del Desempeo descrito en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la APF se consolidar institucional y tcnicamente a partir de la promocin de la participacin de todos los involucrados, integrar propuestas y deber buscar revitalizar y enriquecer los principios del servicio pblico a travs del seguimiento de los valores de probidad, responsabilidad, transparencia y buen gobierno. El Servicio Profesional de Carrera buscar que esos valores sean incorporados por todos aquellos involucrados en los Subsistemas que contempla la Ley y no slo en el de evaluacin del desempeo. Esta interiorizacin, el hacer parte de s una tica y promover su aplicacin, es necesariamente una tarea compartida, que requiere un compromiso enorme para consolidar una cultura profesional e institucional que incluya, por supuesto, una cultura de evaluacin. No se pretende aqu abordar la complejidad que entraa la conformacin o cambio de una cultura organizacional. Lo que s podemos hacer son unas
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Alfredo Muoz Garca cuantas reflexiones que apoyen el esfuerzo para construir una cultura de la evaluacin que tenga una base profesional moral y tica de servicio. En todo caso, el reto mayor se encuentra concentrado en el terreno de las actitudes de quienes estn involucrados en el proceso evaluativo. Por ejemplo, el conocimiento de los elementos que interfieren en la objetividad y certeza de una evaluacin es una condicin que contribuye favorablemente a disminuir sus efectos negativos y, a su vez, permite tomar conciencia de su existencia y, con ello, la posibilidad de eliminarlos y evitarlos. Implica una toma de responsabilidad que debe ser justa, objetiva y honesta. El Gobierno Federal, a travs de la Unidad del SPC asume la responsabilidad directiva, coordinadora, de seguimiento y evaluacin del Subsistema de Evaluacin del Desempeo. Para ello, deber procurar que los lineamientos que genere para el efecto permitan la actualizacin permanente de los procedimientos de evaluacin que establezcan las dependencias federales, buscando certeza y trasparencia de los mismos, procurando que las dependencias diseen sus metodologas con calidad y asegurando permanentemente que la medicin del desempeo de los funcionarios del Servicio considere en todo momento garantizar la objetividad de las valoraciones a partir de la importancia que se ha dado a todas las etapas del proceso y al fomento de prcticas transparentes y precisas en su operacin. Los mtodos de evaluacin del desempeo que apliquen las dependencias deben permitir abordar el desempeo como un fenmeno individual y de equipo. que depende tanto de las variables que comprenden el medio ambiente laboral y aquellas que comprenden los factores personales y el comportamiento orientado a logros. A partir de estos conceptos se determinarn los indicadores de evaluacin. Los mtodos de evaluacin deben alcanzar una descripcin precisa y adecuada de la manera en que los funcionarios de carrera desempean su cargo o puesto, a la vez que debe ser prctico y confiable, vinculando los factores de desempeo bsicos y que fomenten alcanzar siempre algo ms, un esfuerzo extra. En este sentido, la capacidad de planear estratgicamente sin olvidar el fin ltimo que da razn de ser a la institucin (el bien social) y considerando las condiciones reales de implementacin, permite volver realizable lo que inicialmente slo era posible. En otras palabras, se debe lograr el equilibrio profesional. institucional y social al actuar sobre la realidad con inteligencia estratgica teniendo presente en todo momento el sentido tico y la responsabilidad pblica. Adems del logro de resultados, la evaluacin del desempeo laboral esta estrechamente vinculada al seguimiento de estndares de actuacin profesional, esto es, la valoracin de las acciones individuales implicadas en la ejecucin de las actividades laborales da a da. De hecho. sin estndares de actua125
Servicio Profesional de Carrera cin profesional, la eficacia y eficiencia en el alcance de resultados, as como el desempeo colectivo se ven limitados, desvinculando la accin individual ejecutora entre la planeacin y la consecucin de metas. En este caso, se deben establecer parmetros que permitan la valoracin objetiva de estndares de actuacin profesional homogneos, eliminando la interpretacin discrecional y facilitando su verificacin. Los estndares de actuacin profesional califican aquellos elementos de importancia vital para obtener xito en el cargo o puesto, cualquiera que este sea. Aqu debe destacarse que el desempeo de un servidor pblico, al igual que el resto del comportamiento humano, se conforma de mltiples matices que no admiten un tratamiento maniqueo (malo o bueno). Estos matices, si bien prefiguran un estilo cotidiano de actuar, no hacen que la conducta manifiesta sea la misma en todo momento. Por esa razn, la valoracin de los estndares de comportamiento profesional exigen de los evaluadores una reflexin a fondo y una gran responsabilidad, mientras que de los evaluados requiere que estos reflexionen sobre su desempeo y reconozcan su participacin en la construccin de sus propios resultados.
La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal y el subsistema de Evaluacin del desempeo Al aprobarse la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal (DOF, 10 de abril de 2003), la estrategia de Gobierno Profesional contenida en la Agenda Presidencial de Buen Gobierno se concretiza como un deber y una obligacin para eliminar la improvisacin, fomentar la profesionalizacin y la credibilidad pblica en la APF y en sus procesos, obtener niveles de eficiencia aceptables en la prestacin del Servicio, motivar a la permanencia y superacin del personal, y desarrollar en los servidores pblicos de la APF un sentido de dignidad, pertenencia y lealtad a la institucin y a sus fines. La Ley del Servicio Profesional de Carrera regula los mecanismos de implantacin y operacin del Subsistema de Evaluacin del Desempeo que deber operar plenamente a ms tardar en el 2006. Para ello, se establecer, tambin con base en el Reglamento de la Ley que se publicar en abril de 2004, la normatividad que presentar las disposiciones especficas para la evaluacin del desempeo. Esa normatividad tendr una razn de ser fundamental: presentar los criterios de aplicabilidad general a los procesos de evaluacin que se implantarn en las dependencias a partir de las metodologas que stas establezcan. 126
Alfredo Muoz Garca Esta normatividad contendr adems la regulacin de los procedimientos y acciones bsicas correspondientes y ser la base que garantizar la transparencia y la certeza del proceso evaluativo. El subsistema de Evaluacin del Desempeo orientar su operacin en sus diferentes fases y uno de sus propsitos ser orientar a una adecuada planeacin estratgica del proceso de evaluacin definiendo las responsabilidades y obligaciones que corresponden a cada participante (USPCRHAPF, DGRHs, Comits Tcnicos de Profesionalizacin, evaluadores, evaluados). Permitir tambin el establecimiento y diseo de indicadores y metas; aplicar la evaluacin a partir de reglas claras y transparentes; caractersticas de las metodologas y de los instrumentos de evaluacin, entre otros aspectos. El subsistema busca contar con informacin sistemtica, oportuna, completa y veraz respecto al desempeo de los servidores pblicos mediante la promocin y el establecimiento de mecanismos y canales de comunicacin entre las distintas instancias involucradas en los procesos de planeacin y ejecucin de las dependencias. Es importante que la evaluacin sea un mecanismo de dilogo abierto y respetuoso que permita retroalimentar los procesos para una mejora continua. Para evaluar, se necesita informacin y soporte documental por lo que es fundamental que los evaluadores y los evaluados mantengan sistemas de seguimiento y control para el efecto. Las cualidades de la informacin generada deben permear entre evaluados y evaluadores no slo al momento de evaluar, sino como parte de una dinmica cotidiana, para que la informacin no se convierta nicamente en un elemento de poder para quien la posee. Una evaluacin del desempeo adecuada limita los excesos producto de la discrecionalidad y los abusos de poder, para que el otorgamiento de incentivos, recompensas e incluso sanciones se sujete a criterios claros, transparentes y justos y no por presiones ajenas, intereses o a cambio de alguna ddiva. Por esta razn, fomentar entre los miembros del Servicio actitudes de corresponsabilidad, estimular las acciones propias de la rendicin de cuentas y transparentar los procedimientos administrativos y operativos, aleja a los servidores pblicos de actitudes de complicidad, de cohecho y, en suma, de cualquier forma de corrupcin. En ese sentido, la transparencia y el compromiso de gestin distinguen el desempeo con calidad, la aplicacin ptima de los recursos asignados, la transparencia y accesibilidad a la informacin con fines de seguimiento al desempeo, el mantenimiento constante del compromiso profesional en la organizacin, as como el incremento en los niveles de rendimiento o productividad laboral. Por otra parte, la profesionalizacin y la competencia evaluativa, no slo para evaluar o ser evaluado, requiere un gran esfuerzo y compromiso ya que, por 127
Servicio Profesional de Carrera ejemplo, el ser superior jerrquico o normativo requiere la aplicacin prctica en el campo de una buena direccin y supervisin que le permita adquirir una madurez de juicio con base en la experiencia acumulada en su propio desempeo. Lo. contrario, sera negar calidad profesional al proceso de evaluacin, esto a pesar de que se multipliquen las normas para regular su actuacin. Por parte del evaluado es necesario asumir la responsabilidad del cumplimiento de sus funciones y la aceptacin de una valoracin sobre su desempeo. Debe obtenerse evidencia competente y suficiente, mediante la supervisin, observacin, indagacin y confirmacin permanente de resultados para proveer una base razonable que permita la expresin de una opinin sobre el desempeo de los funcionarios del Servicio. Estas evidencias deben ser hechos comprobados, suficientes, competentes y pertinentes para sustentar una conclusin slida que permita establecer un juicio objetivo y justo. de carcter moral con base en una tica de la responsabilidad, as como con objetividad e imparcialidad, mediante la utilizacin de criterios racionales. Los evaluadores deben por lo tanto, mantener objetividad, imparcialidad e independencia de criterio. La independencia de criterio es la actitud de libertad profesional que le asiste al evaluador para expresar su opinin libre de presiones, sentimientos personales e intereses. Para ello, los evaluadores deben reconocer los riesgos de evaluar y las principales fallas en las que pueden incurrir para evitarlas. Las fallas cometidas en las evaluaciones son en su mayora de orden subjetivo e imputables a los prejuicios o a una deficiente preparacin del evaluador o del programa. Esto desvirta el objetivo que se pretende alcanzar, a tal grado que en ocasiones es difcil saber si las valoraciones proporcionadas por diferentes evaluadores se refieren a una misma caracterstica'. Adems, para fortalecer una postura tica y profesional, se debe mantener en todo momento una aptitud de servicio para desempear las actividades encomendadas con sostenida iniciativa y diligencia, de conformidad a las disposiciones vigentes, involucrndonos activamente en su cometido. Se debe mantener la formacin profesional, la capacitacin y el entrenamiento continuo, ser receptivos a las observaciones y sugerencias que para el mejoramiento de nuestro desempeo nos sean formuladas por los compaeros y superiores, agotar todos los medios necesarios para cumplir nuestras responsabilidades, as como para alcanzar las metas, objetivos y la expectativa tcnica perseguida por nuestra accin. En la Administracin Pblica Federal se tiene el doble compromiso de que las acciones de sus funcionarios se encuentran orientadas a propiciar el desarrollo integral en nuestro pas, desempeando las tareas sustantivas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo considerando, en todo momento, los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos, as como la dignidad de los servido128
Alfredo Muoz Garca res pblicos y de los ciudadanos. La probidad administrativa obliga a mantener una conducta responsable en todas las decisiones, con la conciencia y respeto a las limitaciones, restricciones y abstenciones que exige la funcin pblica, guardando la justificacin y confidencialidad necesarias, a efecto de cumplir con nuestras responsabilidades legales y sociales. De este modo, y en ltima instancia, la parte medular del proceso de evaluacin del desempeo en la APF recae en quienes son los depositarios de la funcin medular y concreta del mismo: los servidores pblicos evaluados y los que son evaluadores. Hacia una tica profesional en la evaluacin del desempeo A lo largo de la historia las normas se modifican en cada sociedad y parece que nos conducimos en un relativismo permanente. Sin embargo, tambin en toda sociedad se ha mantenido el deseo y la necesidad de ir ms all de los impulsos individuales y evolucionar hacia un sano y voluntario control de los mismos, a cambio de la convivencia con otros semejantes, requisito indispensable del desarrollo humano. Aparentemente en nuestra poca el hombre esta cada vez menos consciente de su unidad con el mundo, con su sociedad, con la institucin en la cual labora, con su familia y con l mismo. La reflexin moral es la base de la integridad, puesto que permite enlazar todas las dimensiones de vida del sujeto y dar coherencia a su universo; la conducta al interior de s, la conducta privada y la conducta pblica deben mantener congruencia. El comportamiento tico en el trabajo no es otra cosa que el reflejo del comportamiento tico para consigo, para con la familia y para con la sociedad. Si bien las posturas kantianas de nuestra sociedad nos sealan que se debe actuar en funcin de la regla que se quiere ver erigida como norma universal, existe una gran diversidad de opiniones al respecto, puesto que no hay un solo modelo de comportamiento que pueda tomarse como el ideal. No obstante, si bien los modelos de comportamiento dependen del momento y de las circunstancias, en el respeto a la ley y a las normas de convivencia la conciencia tica proporciona integridad y dignidad. Cuando las decisiones ticas se disocian y fragmentan (como sucede al considerar que lo pblico, lo privado y lo poltico son fenmenos que no tienen relacin o vnculo necesario entre s, por lo que se pueden aplicar ticas distintas) entonces la decisin que se toma y la accin que se ejerce favorecen el surgimiento de la irresponsabilidad. Para evitar esta incoherencia, no slo debemos parecer probos, sino serlo. 129
Servicio Profesional de Carrera La APF tiene objetivos y metas, las distintas dependencias y sus unidades administrativas traducirn de manera concreta estos objetivos, al tiempo que guiarn el desempeo profesional esperado de los servidores pblicos y establecern, como cada ao, las bases de ejecucin de los programas, proyectos y actividades, estableciendo las metas e indicadores para los mismos; pero estos objetivos, indicadores y metas tienen que estar alineados, deben tener un sentido que de integridad a los procesos y establecer un funcionamiento coherente que permita, como los engranajes de reloj, en el que cada pieza tiene un sentido y funcin, que de manera integral se obtenga un solo resultado en el cual, ninguna accin est de ms. Si nicamente los responsables del despliegue de indicadores en las dependencias se concentran en lo que les interesa personalmente de tal o cual proceso y pierden de vista el objetivo de la institucin, considerando slo indicadores para aspectos especficos no integrales, se provocar que los funcionarios orienten su desempeo slo a la consecucin de acciones o actividades secundarias y se descuiden los aspectos trascendentes para la dependencia. Por eso las metas deben ser sustantivas en lo estratgico y no exhaustivas en aspectos intrascendentes. Ahora bien, con relacin al papel que debe jugar un evaluador responsable, este no debe inclinarse hacia un lado o a otro, aunque est implicado siempre en el proceso evaluativo. El evaluador responsable debe mantener una postura que reconozca el bien pblico como superior a las partes individuales, pero accesible y que trasciende lo particular. Un evaluador responsable deber entender a la justicia como un ideal y mantenerse por encima del conflicto y de los intereses particulares, concibiendo a la tica como una actitud mental y no como un clculo. El que un sistema de evaluacin sea perfecto no depende slo de su conformacin tcnica o metodolgica, es necesario asumir la responsabilidad de ser evaluado y de evaluar es asumirse como sujetos y no como objetos, es reconocer la parte del humano que trabaja y contribuye, que tiene motivacin y aspiraciones, que tiene ambicin y deseo de superacin. Los sistemas de evaluacin en s mismos, como las mquinas, no se superan, los superamos nosotros mismos. Los procesos de evaluacin se encuentran en evolucin permanente gracias al impulso que les proporciona su ejercicio prctico y permanente. El cuestionamiento sin motivo de la evaluacin es deslindarse de una toma de posicin y adjudicar la responsabilidad a la norma. En tal sentido, algunos evaluadores consideran que si el costo por cualquier error que tengan al momento de evaluar es alto y no tienen margen de rectificacin, no se arriesgan a equivocarse, equivocndose positivamente al calcular sus riesgos, dejando de percatarse del sentido de la evaluacin y sucumbiendo a la opcin que les d menos problemas y califican 130
Alfredo Muoz Garca

calculando el menor perjuicio o el mayor beneficio. Sin embargo, sta tambin es una decisin tica, y como tal, se debe asumir. Por lo tanto, la calificacin respecto al desempeo del evaluado debe construirse sobre la base de que sta tambin es un asunto moral que tiene valor con al menos dos opuestos: el del evaluado y el del evaluador. Si al evaluar, algn funcionario comete un error involuntario, este se puede rectificar y punto. Una vez restablecidas las condiciones de una justa valoracin, perseverar en el error es ya un asunto de responsabilidad. Incluso el deseo bien intencionado de cambiar una valoracin desagradable por otra amable implica responsabilidad (en este caso, no se trata de un error, sino de una ilusin o en casos extremos, de un engao). Esto sucede cuando por ejemplo, algn evaluador califica el logro de alguna meta sin respetar el parmetro que da cuenta del nivel alcanzado por el evaluado con el propsito de ayudarle o perjudicarle. Sin embargo, hay que suponer en principio que la posibilidad de una falsa valoracin arruinara el compromiso y el acuerdo normativo entre los involucrados en el proceso de evaluacin. Lo mismo sucede con los evaluados. Si alguno se inconforma con la calificacin alcanzada en funcin de una estrategia poco honesta, por el simple rechazo o por cualquier situacin no razonada, entonces considerar inaceptable o injusto el valor que se le otorga, independientemente de que la evidencia demuestre lo contrario. Pero los datos (como la verdad) no son amables o justos, son simplemente datos y su aceptacin es cuestin de voluntad. Esto plantea las siguientes preguntas: qu es lo vlido? cundo se podr tener como cierta la calificacin? La respuesta es simple: cuando reconocemos internamente que el nivel alcanzado de desempeo nos permite actuar y superarnos porque la calificacin en s misma trae consigo el camino a seguir para el desarrollo profesional e institucional. La calificacin no es verdadera slo por medir la eficacia, sino porque se establece por la va de una decisin racional apoyada por la experiencia y la evidencia. Aceptar esto requiere una nueva cultura de evaluacin. Esta nueva cultura de evaluacin debe permear a toda la actividad laboral y posibilitar el reconocimiento de que la experiencia adquirida no es algo trivial, sino enriquecedor en trminos de autoconocimiento e identificacin de los logros profesionales e institucionales. De igual manera, este proceso de reflexin y autorreflexin debe permitir llevar a cabo una revisin amplia en trminos de recursos humanos y de servicio, pero lo ms importante es la revisin del propio nivel de desempeo alcanzado respecto a la consecucin de las metas organizacionales. Dicha actividad pro-
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Servicio Profesional de Carrera porciona conocimientos invaluables, como el saber la consistencia de la efectividad, detectar habilidades que faltan por aprender, identificar los niveles de autocorreccin, de prctica, tiempo, etc. Lograr el cambio y arraigar una cultura de evaluacin favorecer el cumplimiento de los compromisos de gobierno y dar solidez y prestigio a nuestra APF. En conclusin Si la tica profesional implica intencin, entonces cules son las intenciones que se tienen y cules son las pretensiones buscadas al involucrarnos en el proceso de evaluacin? Por parte de las instancias de coordinacin e implantacin de los sistemas de evaluacin, se debe propiciar establecer y contar con un sistema que permita generar informacin respecto al nivel de cumplimiento de los objetivos y metas sustantivas de la APF, esto es, de la manera en la que se alcanzan esos resultados, del grado de apego a los principios rectores del SPC y de los principales problemas que los servidores pblicos detectan en el ejercicio de sus funciones, al tiempo que se fomente una cultura de la evaluacin. Por parte de quienes participen en la definicin de las metas y el establecimiento de los parmetros de evaluacin, se espera el diseo de metodologas justas, objetivas y razonadas, correlacionadas con metas y objetivos relevantes y que permitan orientar las tareas hacia mayores niveles de desempeo y calidad, fortaleciendo la planeacin y elevando con ello la eficacia institucional durante los periodos evaluados. De los servidores pblicos que funjan como evaluadores se espera el apego a los principios rectores del SPC, que sean objetivos, justos, y acten con transparencia, que tengan capacidad de aprendizaje y desarrollo de estrategias, que motiven a sus evaluados a superarse y enfoquen sus esfuerzos de seguimiento y control hacia los aspectos verdaderamente relevantes, identificando problemticas y aportando soluciones a las mismas. Deben ser capaces tambin de fomentar la comunicacin y la retroalimentacin permanente entre todo su personal. De los servidores pblicos evaluados se espera el despliegue de una visin de largo alcance respecto a su desarrollo profesional, que no esperen premios y teman castigos, que orienten sus esfuerzos a favor de s como profesionales, de la institucin y de los fines sociales que persigue la APF. Se espera tambin de estos, una reflexin profunda de su desempeo, que identifiquen la relacin y cercana entre la ejecucin de sus tareas y el logro de los fines de la APF con apego tambin a los valores de la misma. 132
Alfredo Muoz Garca
Notas
1. Algunas de las principales fallas son: la inclinacin de los evaluadores a colocar la mayora de sus puntuaciones, si no es que todas, en el mismo valor de la escala para evitar problemas y responsabilidad ante los evaluados, permitir que una cualidad o comportamiento normal o circunstancial entre el evaluador y el evaluado influya favorable o desfavorablemente en la apreciacin de las dems cualidades o prejuicios, incomodidad o timidez incluso, frente al hecho de tener que entregar opiniones acerca del rendimiento de su subordinado, temor siempre presente de que el evaluado se descontrole si se le sealan apreciaciones negativas, y bajo ello el propio temor a no ser capaz de controlar esa situacin, temor a ser sorprendido con fundamentos poco slidos, entre otras.
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Estados y municipios
La profesionalizacin del servicio pblico en administraciones municipales

Jos Octavio Acosta Arvalo*
Introduccin Ante problemas como la falta de empleo, la marginacin social o la falta de servicios pblicos bsicos, la fragilidad de las instituciones municipales no es quiz el tema mas urgente que enfrentan los gobiernos municipales, pero sin duda es uno de los ms importantes. La hiptesis de Goldratt, plantea que las organizaciones estn diseadas, organizadas y son dirigidas, consciente o inconscientemente, de una manera tal que generan los resultados que obtienen. Michel Crozier, experto francs en gestin de personal afirma: El recurso esencial que va a hacer la diferencia en el largo plazo no es el recurso material, ni siquiera el recurso financiero; es el recurso humano, por su calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo. La Agenda Municipal Latinoamericana, elaborada por la Federacin Latinoamericana de Ciudades y Municipios y Asociaciones (FLACMA), establece que en las municipalidades "... Debe aplicarse una poltica de desarrollo de los recursos humanos municipales e instaurarse la carrera administrativa por calificacin y mritos. Sin perjuicio del derecho de las nuevas autoridades locales de contratar a personal de confianza tcnica y poltica, los gobiernos locales deben contar con una planta profesional y tcnica estable que asegure la continuidad de funcionamiento y la memoria histrica institucional de largo plazo".
Director de Profesionalizacin y Capacitacin del Servicio Pblico Local del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED).
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Servicio Profesional de Carrera Con estas ideas queremos subrayar que la atencin de lo urgente, con frecuencia olvida lo importante; y si no se trabaja en desarrollar la capacidad y calidad de la organizacin municipal, el resultado de cualquier gestin ser deficiente, y la atencin de las urgencias tendr siempre pobres resultados.
Panorama organizacional de las administraciones municipales A partir de un anlisis organizacional realizado en varios municipios mexicanos de diversas caractersticas, se obtuvieron los siguientes resultados;
Debilidades
Las funciones que realizan diversas reas administrativas no estn claramente definidas ni delimitadas, lo que provoca duplicidades e ineficiencias. Con frecuencia los perfiles del recurso humano no corresponden a la funcin que se desempea. No existen polticas para el desarrollo de los recursos humanos, ni instrumentos para su regulacin y desarrollo. Con frecuencia los funcionarios no cuentan con la autoridad, los recursos, ni la informacin suficiente para el buen desempeo de sus funciones. El modelo de la organizacin y la operacin de la administracin es muy centralizado. Existe una tensin que con frecuencia se traduce en conflictos entre los Regidores y los Directores, por no estar suficientemente delimitada la funcin de gobierno con la facultad ejecutiva 7. Existe una muy alta movilidad y xodo de funcionarios municipales.
Fortalezas
1. Existe un contacto permanente entre la Presidencia Municipal y las diferentes dependencias de la administracin local. 138
Jos Octavio Acosta Arvalo Se trabaja directamente con la comunidad. Existe la posibilidad de establecer una coordinacin con dependencias estatales y federales para la solucin de diversos problemas. 4. Las acciones de los gobiernos municipales tienen un impacto directo en las condiciones de vida de los ciudadanos.
Oportunidades
Los municipios tienen facultad para aprobar las bases generales de su administracin pblica y procedimientos administrativos. Existe un ambiente que favorece el impulso de la profesionalizacin en los municipios. Existen diferentes tecnologas y herramientas para el impulso de la Profesionalizacin en los gobiernos locales. La ciudadana demanda una mayor eficiencia y eficacia gubernamental que slo ser posible con gobiernos profesionales.
Obstculos
El periodo de tres aos y la falta de visin de largo plazo de muchos Presidentes Municipales y regidores. La cultura clientelar y patrimonialista de algunos partidos polticos y autoridades municipales. La complejidad que implica establecer por primera vez sistemas profesionales de gestin del capital humano. La debilidad de la sociedad que no le permite ejercer mayor control y vigilancia sobre las acciones de gobierno.
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La profesionalizacin de las administraciones pblicas municipales

La mayora de los gobiernos municipales reconocen que es importante capacitar al personal, de hecho se invierte mucho dinero en actividades de capacitacin, ya sean de tipo pblico (cursos ofrecidos por instancias gubernamentales o universidades publicas) o privado (consultoras o universidades privadas). La gran mayora de estos recursos y esfuerzos de capacitacin se diluyen o se pierden por las siguientes razones: No estn definidas las necesidades de capacitacin al no existir definiciones de puestos y funciones No hay seguimiento ni evaluacin del impacto de la capacitacin Se contratan cursos y talleres obedeciendo a modas o intereses generales La movilidad del personal e) La estructura organizacional no es adecuada
El punto de partida: la organizacin y divisin del trabajo

Integrar un equipo de trabajo que se encuentre a la altura de las necesidades reales del Municipio es una tarea fundamental del Presidente Municipal. El Presidente Municipal es el responsable final de los resultados del conjunto de la administracin municipal, por eso exige a cada uno de sus colaboradores directos que cumplan su funcin a cabalidad. Para que cumplan con su cometido, la funcin de cada puesto debe estar descrita y enunciada con la mayor precisin, de manera tal que el Presidente Municipal o el titular de cada una de las dependencias municipales, conozcan qu deben exigirle a cada quin y, cuando se presenten asuntos especiales que no se contemplaron en las descripciones, saber quin es el colaborador que puede responder mejor a esa nueva necesidad. Con apoyo de la Ley, basndose en el Plan de Desarrollo Municipal y a partir de las ofertas hechas a la poblacin, la autoridad municipal ser capaz de analizar y decidir qu puestos y cunta gente requiere para ser exitoso en su gestin. Cada puesto contribuye a conseguir los objetivos del puesto inmediato superior. Basados en este principio, los objetivos de los puestos de los funcionarios de mayor jerarqua van a contribuir directamente al logro de los objetivos del puesto de Presidente Municipal.
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Jos Octavio Acosta Arvalo De igual manera, los funcionarios tendrn personal que responder por una parte de sus objetivos. Se hace inminente dividir el trabajo entre tanta gente como sea necesaria para que se lleve a cabo, teniendo en cuenta que es ms sano tener slo la cantidad mnima indispensable de personas. pues un equipo funciona mejor cuando los integrantes tienen trabajo por hacer. Adems, el lder de un equipo (normalmente el Jefe formal de un grupo de trabajo) puede manejar con eficiencia hasta ocho personas bajo su mando, reportndole directamente. Cuando son ms, la atencin personal que debe dedicar a cada una como parte de su labor de Directivo pierde calidad y gana en desmotivacin. Con la descripcin de puestos asociada a un primer organigrama funcional se crea el organigrama ocupacional. Aunque la tarea tcnica de describir los puestos se puede delegar, la tarea intelectual la debe realizar el Presidente Municipal. No se puede abandonar a la improvisacin la distribucin del trabajo. Los beneficios ms destacados de realizar la descripcin de puestos son: El servidor pblico se puede desempear en forma ms eficiente al conocer a cabalidad sus responsabilidades y deberes. Permite evitar la duplicidad de funciones o la creacin de nuevos puestos para cubrir funciones que debieran recaer ya en algn o algunos miembros del equipo. Al utilizar esta herramienta estamos tomando el primer paso para colocarnos en la posicin de conocer a detalle el estado de avance de los proyectos y realizar los ajustes necesarios en el camino, lo que facilita proyectar una imagen positiva de la administracin, de mayor eficiencia, compromiso social y credibilidad entre el personal y ante la poblacin en general.
El enfoque en competencia
Desarrollado hace ya mas de una dcada en Inglaterra y adoptado en gran cantidad de pases de diversos continentes, y establecido en Mxico por el Proyecto de Modernizacin de la Educacin Tcnica y la Capacitacin (PMETyC), propone la reestructuracin de la manera de capacitar, con base en los distintos elementos que de competencia (conocimientos, habilidades, actitudes y destrezas), requiere el funcionario o empleado para el adecuado desempeo de las funciones que debe realizar.
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Servicio Profesional de Carrera Estos elementos servirn como base para establecer la Norma Tcnicas de Competencia Laboral (NTCL), aunque para el caso de las funciones de la administracin pblica le llamaremos Normas Tcnicas de Competencia Profesional: las cuales son elaboradas por expertos y funcionarios de diferentes municipios, con el apoyo tcnico y metodolgico del Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral (CONOCER), que es un organismo pblico conformado por la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara del Trabajo, as como por una representacin de los trabajadores y del sector empresarial; y tiene como propsito promover la elaboracin de Normas Tcnicas de Competencia Laboral, autorizarlas, registrarlas, publicarlas y acreditar a los organismos, evaluadores y certificadores. Para corresponder con normas adecuadas al nivel de la responsabilidad que implica la funcin pblica, el INAFED ha promovido una amplia participacin de funcionarios expertos de diversos municipios, como el componente principal de este proceso, tanto en la elaboracin como en la validacin de las mismas. Hemos optado por promover el enfoque de competencia, dado que las NTCL sirven de base para: Orientar la capacitacin Asegurarse que los funcionarios sepan hacer lo que deben hacer Seleccionar y reclutar Evaluar a los funcionarios Definir los perfiles de puestos Establecer sistemas de gestin del capital humano
Reclutamiento y seleccin: elegir a los ms aptos Una vez que hemos definido las caractersticas ideales que deben tener todos y cada uno de los miembros de nuestro equipo, debemos buscar a las personas que encajen mejor en esas posiciones. La herramienta que utilizamos para buscar aspirantes que se integren a nuestro equipo de trabajo es conocida como reclutamiento. Sin embargo el atraer a los aspirantes es slo la mitad del proceso, pues debemos saber cules de ellos se encuentran ms calificados y con posibilidad de brindar aportaciones a la administracin municipal. Para este fin conta142
Jos Octavio Acosta Arvalo mos con una herramienta conocida como seleccin, cuyo propsito es definir con sustento en criterios objetivos y medibles, quin es el aspirante mas adecuado para cubrir una posicin. El integrar a los individuos ms capacitados para ejercer un puesto dentro de la administracin municipal, sienta las bases para formar un equipo eficiente y en consecuencia exitoso durante la gestin. Esto garantiza que se transite el periodo de gobierno transite con el mnimo trastorno y la mxima eficacia, permitiendo as que los municipios se conviertan en piedra angular del desarrollo estatal y nacional. El llevar a cabo en forma profesional el proceso de reclutamiento y seleccin dentro de la administracin municipal permite que sta integre a su funcionamiento a las mejores mujeres y hombres disponibles en el municipio, quienes trabajando con sistemas de calidad y orientados a resultados, bajo un cdigo de conducta reconocido en su comportamiento, brindarn los mejores satisfactores y beneficios a quienes deben servir por conviccin y bajo un desarrollo constante, generando as el mejor gobierno para una mejor sociedad. Es de vital importancia que este proceso sea transparente, pues al interior de la administracin municipal permite mantener un buen clima laboral al ser un proceso que fomenta la equidad interna, mientras que al exterior proyecta una imagen de honestidad y compromiso social, pues a travs del proceso se deben respetar la cultura y los usos y costumbres particulares de cada municipio, generando una integracin positiva entre el gobierno local y la poblacin.
El reclutamiento y la seleccin de personal El reclutamiento de personal es el proceso de identificar y atraer a solicitantes de empleo adecuados para los puestos disponibles dentro de la administracin municipal. El proceso de reclutamiento se inicia con la bsqueda y termina cuando se reciben las solicitudes de empleo o currculos. Bsicamente es un sistema de informacin mediante el cual la administracin municipal divulga y ofrece al mercado de recursos humanos oportunidades de empleo que pretende llenar. La seleccin podemos definirla como los pasos especficos que se toman para decidir qu solicitantes deben ser contratados. Es una serie de tcnicas que consisten en analizar las habilidades y capacidades de los solicitantes a fin de decidir, sobre bases objetivas, quin tiene mayor potencial para el desempeo de un puesto y posibilidades de un desarrollo futuro, tanto personal como en la administracin municipal.
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Servicio Profesional de Carrera La pregunta clave para el reclutamiento y seleccin es: qu se requiere para desempear este puesto? Ser importante contar con la descripcin y perfil de puestos bien definidos para encontrar respuestas. Si no sabemos qu caractersticas tiene un cargo ni qu capacidades necesita una persona para desempearlo, difcilmente se har una contratacin exitosa.
La capacitacin y el desarrollo del personal Los gobiernos municipales proveen de bienes y servicios a los ciudadanos a travs del esfuerzo de sus empleados que tienen responsabilidades definidas por las metas y submetas de la administracin municipal. La capacitacin es el proceso por el cual los individuos aprenden las habilidades, conocimientos, actitudes y conductas necesarias para cumplir con las responsabilidades de trabajo que se les asigna. Esta definicin implica que la capacitacin consiste en programas de a p rendizaje formal, diseados y realizados para cumplir las necesidades y objetivos particulares de una administracin municipal. Mientras que la educacin esta diseada para adaptar a las personas a muchas instituciones de la sociedad, la capacitacin adapta al individuo a una sola. Por tanto, la capacitacin tiene propsitos especficos mientras que los objetivos de la educacin son multifacticos y no siempre estn definidos especficamente. Los programas de capacitacin deben disearse tomando en cuenta las aptitudes y capacidades de aprendizaje de las personas a quienes van dirigidos. de cara a sus responsabilidades en su puesto de trabajo. El objetivo general de la capacitacin, como el de la seleccin, es mejorar la relacin persona-puesto. Ya sea que gire alrededor del contenido del puesto, de las aptitudes bsicas, de las actitudes, o de las relaciones interpersonales: la idea es obtener un cambio en las personas para que puedan enfrentar con ms eficacia las exigencias de su trabajo. El desarrollo va ms all de la capacitacin y mejora del desempeo. Se trata de propiciar el progreso y preparar el futuro. Si el jefe y el colaborador han hecho un buen trabajo, el segundo estar generando vlidas expectativas sobre su desarrollo y crecimiento dentro de la administracin municipal. Responder adecuadamente a estas expectativas es lo que se espera de un lder transformador, inspirador y generador del desarrollo. En todos los casos, la potencializacin y el desarrollo parten tanto de las necesidades estratgicas de la organizacin como de los objetivos personales
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Jos Octavio Acosta Arvalo de desarrollo de los colaboradores. La entrevista de desarrollo es la herramienta clave para conjuntar armnicamente ambos factores. El desarrollo puede referirse al crecimiento horizontal, es decir el desarrollo en el puesto que se tiene actualmente para hacerlo crecer o puede referirse a un puesto futuro. El rea de recursos humanos elaborar programas de capacitacin y desarrollo institucional para los diferentes niveles conforme a las necesidades estratgicas y asegurando la transmisin uniforme de la filosofa, valores y principios de la administracin municipal. La planeacin de carrera de los recursos humanos de cada rea, la realizarn los titulares de cada una de ellas, tomando en cuenta el crecimiento y estrategias de operacin, a travs de la definicin de carreras de avance y tablas de reemplazo que fomenten el crecimiento profesional y la retencin del mejor talento humano. Por ello, la administracin municipal tambin se preocupa por promover el desarrollo de habilidades y conocimientos en campos ms amplios, que permitan al personal proyectarse a otros cargos asumiendo nuevas responsabilidades. Los programas de Capacitacin y Adiestramiento estarn soportados por un diagnstico de necesidades que identifique los requerimientos crticos y apoyen la planeacin estratgica de la administracin municipal. La contratacin de instructores internos y externos, deber ser certificada con base en su calidad, experiencia, conocimientos y habilidades para garantizar el xito del proceso de enseanza-aprendizaje. La administracin municipal fomenta las actividades de entrenamiento de su personal, buscando su crecimiento continuo como profesionales, por ello procura dotar al personal de herramientas y conocimientos que le permitan el mejor desarrollo de su puesto de trabajo. El rea de recursos humanos disear y difundir los modelos y herramientas para el diagnstico de necesidades, para la elaboracin y diseo de programas de capacitacin y adiestramiento y vigilar su implementacin y medicin. Se apoyar a las diferentes reas en los procesos de planeacin, ejecucin y evaluacin de los eventos de capacitacin. Verifica y asesora el uso del presupuesto y los recursos destinados a la capacitacin. Desde hace ya muchos aos se ha incrementado y diversificado la oferta de capacitacin para servidores pblicos en los tres rdenes de gobierno, participando en este esfuerzo diversos organismos gubernamentales (estatales, federales y municipales); instituciones acadmicas y universidades pblicas y privadas; instituciones privadas y sociales (INAP, IAP, ONG, entre otros). La nueva estrategia de profesionalizacin deber soportarse en la infraestructura
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Servicio Profesional de Carrera instalada, ya que ningn organismo pblico o privado tiene la capacidad para absorber, ni se considera conveniente centralizar la oferta de capacitacin. En el marco de un autntico espritu federalista creemos que es tarea de los Estados, a travs de sus organismos para el Desarrollo Municipal, orientar y coordinar este esfuerzo desarrollando entre otras, las siguientes actividades: Promover la profesionalizacin con el enfoque en competencia. Elaborar y operar programas de capacitacin. Contribuir a la formacin de formadores. Identificar organismos capacitadores. Promover la elaboracin de manuales de capacitacin y guas de evaluacin.
La evaluacin del desempeo Una vez que tenemos a la mejor gente en nuestro equipo de trabajo, integrada al funcionamiento colectivo, comprometida con los objetivos de la administracin municipal y bajo un constante entrenamiento cmo podemos saber si estamos logrando nuestro cometido? Las distintas reas de la administracin municipal entregan peridicamente reportes de avance, sin embargo estos nos plantean en forma muy general cul es el estado de las cosas. Sin embargo, la gestin de recursos humanos nos plantea la utilizacin de una herramienta que nos permite conocer a detalle el porqu del avance o retraso de los proyectos de la gestin. Esta herramienta es conocida como evaluacin del desempeo. sta nos plantea que cada empleado tiene una participacin en la obtencin de los objetivos colectivos, a travs de objetivos particulares de su funcin. En consecuencia, si el empleado no cubre a satisfaccin los objetivos de su posicin no ser posible que su rea alcance las metas sealadas. Para una adecuada coordinacin de los objetivos colectivos y particulares, debe establecerse una comunicacin abierta y constante entre jefes y subordinados, pues es lo que nos permitir brindar apoyo en los puntos que no se estn alcanzando o bien nos pone ante la posibilidad de realizar cambios estructurales o bien de replantear las metas a alcanzar. Realizando una analoga entre la administracin municipal y un automvil, podramos decir que la evaluacin del desempeo es la herramienta que nos permite diagnosticar que pieza del motor est fallando o no funciona, lo que nos permite realizar los ajustes necesarios para conseguir el avance. 146
Jos Octavio Acosta Arvalo El Consejo Nacional de Profesionalizacin del Servicio Pblico local Si bien es facultad de los estados y municipios definir sus modelos de
profesionalizacin de acuerdo a sus necesidades e intereses. es conveniente que existan criterios comunes para regular los procesos de capacitacin, evaluacin y particularmente la certificacin de los funcionarios municipales; tanto para asegurar la calidad del proceso, como para hacerlo compatible a nivel nacional. A partir de las experiencias compartidas en los siete Foros Nacionales de Profesionalizacin de Funcionarios Locales, el INAFED ha impulsado la creacin del Consejo Nacional para la Profesionalizacin de la Administracin Pblica Local, con el objeto de orientar, coordinar, promover, regular y facilitar la estrategia de profesionalizacin en administraciones municipales y estatales, donde estn integrados: los Organismos Estatales para el Desarrollo Municipal, la Conferencia Nacional del Municipio Mexicano, el CONOCER, la Unidad Administradora del PMETyC, la Asociacin Nacional de Universidades e Institutos de Educacin Superior (ANUIES), el Centro Nacional de Evaluacin (CENEVAL), el Instituto Nacional de Administracin Publica (INAP), la Secretara de la Funcin Pblica y otras dependencias federales y organismos internacionales, como la Federacin Mundial de Ciudades Unidas y la Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades y Condados. El INAFED se ha comprometido con el impulso de esta estrategia, considerando que la cultura, condiciones y la debilidad institucional de la mayora de las administraciones municipales, dificulta en gran medida establecer otros modelos para el desarrollo de la organizacin como es el Servicio Civil de Carrera o esquemas de Gerencia Publica. No obstante estableciendo como base de la profesionalizacin, la capacitacin enfocada a competencias, se estarn creando las condiciones para que en un futuro se puedan establecer modelos ms complejos que regulen los procesos de seleccin y reclutamiento, el ingreso, el diseo de puestos y clasificacin de categoras, la capacitacin y actualizacin, la evaluacin, las remuneraciones y los ascensos y sanciones de los servidores pblicos en las administraciones municipales.
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Servicio Profesional de Carrera La certificacin de competencias La certificacin es el reconocimiento formal y temporal de las competencias posedas y demostradas por los trabajadores en relacin con una norma previamente reconocida. Este no es ciertamente, un reconocimiento de logros acadmicos. Tampoco de asistencia y aprobacin de un curso de formacin. El certificado de competencia especifca las capacidades laborales que el trabajador tiene. El proceso de certificacin se centra en las competencias disponibles no en la forma en que fueron adquiridas. Por lo tanto no es obligatorio haber cursado programas formativos para acceder al proceso de formacin. La recoleccin de las evidencias necesarias para establecer la competencia puede acudir a diferentes mtodos como: Evidencia de desempeo por observacin en el lugar de trabajo Evidencia con ejercicios simulados Evidencia obtenida a travs de encuestas Evidencia obtenida a travs de pruebas escritas Evidencia de informes sobre logros anteriores En la prctica un certificado de competencias es una especie de moneda de curso comn. Los actores sociales le asignan cierto valor, el cual est en funcin de la transparencia, legitimidad e idoneidad de los organismos certificadores. Un sistema de certificacin entonces, supone un acuerdo explcito de los actores sociales (empresas, trabajadores, gobierno) para identificar, evaluar y hacer constar las competencias de los trabajadores. Dado que la certificacin de funciones pblicas es un campo an incipiente y no existen instituciones con la capacidad y legitimidad suficiente para certificar la funcin pblica, es un tema en que el Consejo de Profesionalizacin tendr que determinar los criterios y mecanismos ms adecuados, iniciando el proceso con la evaluacin de la capacitacin.
Qu ventajas tendra para las administraciones pblicas trabajar con el enfoque de competencia? Aplicar las competencias en la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas se ha convertido en una buena frmula para lograr un mejor aprovechamiento de las capacidades de la gente. Incorporar las competen148
Jos Octavio Acosta Arvalo cias, implica cuestionarse no slo por los resultados que se espera alcanzar sino por la forma en que las diferentes funciones que trabajan con la gente de la empresa, pueden coadyuvar a lograr tales resultados. Al efecto, los modelos de competencia se han fijado no slo en las competencias ms evidentes que residen en las habilidades y conocimientos sino que tambin han incluido la consideracin de competencias asociadas con el comportamiento y las conductas. Desarrollar un estilo de gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas que identifique las competencias necesarias para el cumplimiento de los objetivos de la empresa y facilite el desarrollo de su gente orientado hacia esas competencias, es aplicar una gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas por competencias. Las experiencias exitosas de gestin del talento humano por competencias suelen residir en la habilidad de la organizacin para establecer un marco de competencias que refleje su filosofa, valores y objetivos estratgicos. Este marco se convierte en el referente para las diferentes acciones en el ciclo de trabajo de la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas. No existe un modelo nico de gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas, existen diferentes aproximaciones y modelos que a su vez nacen de las expectativas, objetivos y motivaciones particulares de las empresas. Entre las ventajas de trabajar con el enfoque en competencia podemos destacar las siguientes: Contribuir al desarrollo institucional y la profesionalizacin de las administraciones municipales Sentar las bases de un sistema de profesionalizacin que es compatible con el Servicio Civil de Carrera. Articular la demanda existente y aprovechar la capacidad instalada. Hacer posible una relacin corresponsable entre las instancias del gobierno federal y los gobiernos locales. Si bien consideramos que existen valiosos aportes para la implementacin de esta estrategia, el xito o fracaso de cualquier iniciativa para la profesionalizacin, depende del grado de compromiso que establezcan con sta. los diferentes mbitos de gobierno (municipal, estatal y federal); este compromiso implica la descentralizacin y la apropiacin de los gobiernos locales de los procesos de diseo, implementacin y operacin de los sistemas para la profesionalizacin del capital humano.
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Servicio Profesional de Carrera Recomendaciones para mejorar la efectividad en el manejo de los recursos humanos en la administracin municipal Con base en el trabajo del especialista chileno Mario Rosales: Los secretos del buen alcalde, retomamos las siguientes recomendaciones para mejorar la gestin del recurso humano en los municipios: Seleccionar los mejores recursos humanos; Integrar, motivar y formar equipos de trabajo; Fijar las metas de trabajo de modo participativo: Estimular la creatividad y la responsabilidad concediendo autonoma de operacin; Recompensar, capacitar. dar seguridad y oportunidades de progreso; Apoyarse en la comunidad y en los recursos humanos locales. Intentar aplicar el conjunto de estos postulados tal vez no sea fcil, menos en la administracin pblica. No obstante, habr notables cambios en el rendimiento del personal si la cultura institucional del municipio logra introducir de manera permanente elementos de este estilo.
Seleccionar a las personas adecuadas mediante una buena descripcin de cargos, un procedimiento objetivo de seleccin y la bsqueda de la motivacin del logro La fea historia del personal de la administracin pblica municipal comienza con el inadecuado reclutamiento. Una combinacin de las caractersticas del cargo, malos salarios, favoritismo con amigos, familiares o militantes del partido tienen la preferencia, hacen que la seleccin inicial de personal sea mal realizada. Cmo seleccionar adecuadamente? Desde el inicio, hay que definir con claridad el tipo de persona que se busca mediante una buena descripcin de las habilidades tcnicas y humanas deseadas. Adems de la determinacin de conocimientos y habilidades buscadas, es necesario definir caractersticas de personalidad relevantes como actitudes positivas deseadas, capacidad de integrarse y de aprender. Si bien es cierto que no hay una persona idntica a otra, ser siempre difcil de encontrar el candidato ideal, no debe 150
Jos Octavio Acosta Arvalo buscarse a un equipo de trabajo, con aptitudes polifuncionales y de adaptacin. El grupo compensar las insuficiencias, si las hubiere, y todos se beneficiarn por el efecto de sinergia, si hay una buena capacidad de integracin de recin ingreso. Un segundo criterio es utilizar procedimientos objetivos de seleccin, desconfiando de las recomendaciones basadas en parentesco, amistad, coincidencia poltica o religiosa. No se trata de excluir estas posibilidades de modo absoluto en un entorno social pequeo; es totalmente posible encontrar gente productiva. el asunto es mantener una visin objetiva al momento de hacer la seleccin de los recursos humanos municipales. El uso de concursos pblicos, test aptitudes, anlisis de historias de vida (curriculum), de entrevistas objetivas o el periodo de prueba son medios a los cuales hay que recurrir sin vacilar. Un tercer criterio, tal vez el clave es buscar gente que posea capacidad de aprendizaje y una alta motivacin de logro, es decir, personas a las que naturalmente les agrade perfeccionarse y hacer las cosas bien y se exijan a s mismas. Hay varios indicadores que permiten identificar estas caractersticas positivas. Uno sencillo es saber en qu est pensando la apersona el viernes a las cinco de la tarde: espera que termine la semana par iniciar el descanso o est preocupado porque se termina el tiempo para conseguir resultados? La caracterstica fundamental de la motivacin al logro es la auto exigencia. Otros indicadores posibles son: puntualidad, rendimiento en el aprendizaje previo, pertenencia a organizaciones, capacidad de liderazgo, tiempo diario de actividad productiva efectiva, empleos o negocios simultneos. Busque a la gente que tiene una motivacin intrnseca y no se arrepentir; en todo caso, al seleccionar es bueno operar en equipo: el dirigente pblico debe dejarse asesorar escuchar variadas opiniones, adems de usar la propia, y comparar la mayor cantidad de opciones. No obstante, a la hora de decidir no hay que
menospreciar el mensaje de la intuicin. Integrar, motivar, formar equipos, es decir, hacer del personal gente con la camiseta municipal puesta
"La mayor parte de los equipos administrativos, como se les llama, no son equipos ni mucho menos. Son conjuntos de relaciones individuales hacia el jefe, en que cada uno lucha con los dems por conquistar poder. prestigio, reconocimiento y autonoma personal" afirma Douglas Mc Gregor. En las instituciones pblicas y privadas de nuestro continente, es comn tambin esa situacin de lucha por el poder interno, de adulacin al jefe y habilidad para ubicarse en las posiciones ms expectantes.
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Servicio Profesional de Carrera No obstante, la conducta positiva es tambin frecuente. En muchas oportunidades hemos preguntado a buenos funcionarios municipales acerca de su motivacin principal. No hemos escuchado mencionar el salario o el poder, como motivos centrales, pero s hemos conocido algunas respuesta notables: Un tesorero municipal que se ufanaba de la calidad de su equipo y luchaba por obtener para ellos mejoras salariales confesaba, emocionado, que su lealtad al municipio provena de su agradecimiento por la actitud solidaria de sus compaeros cuando enfrent una enfermedad mortal. Un fro jefe de planificacin citaba como razones de su forma efectiva de trabajar tenacidad, profesionalismo y lealtad al Presidente Municipal, el tener bien puesta la camiseta municipal. Un encargado de finanzas que complementaba su margo salario con ingresos de arriendos y trabajos contables aseveraba que la motivacin principal para permanecer en el cargo era el prestigio social de ser funcionario municipal. Un mdico voluntario que haba montado en el municipio el nico sistema local de control de calidad de alimentos contest con lgrimas en los ojos sobre su motivacin profunda: "mi pueblo, pobre pueblo". Las gentes que as se expresan estn integradas a su institucin, poseen una alta motivacin y, adems, conforman slidos equipos de trabajo con sus compaeros.
Cmo lograr esto? En primer lugar, hay que integrar al personal a su institucin. Quien se incorpora a la actividad debe sentirse desde el comienzo miembro del equipo de gobierno municipal. La integracin es un fenmeno bidireccional. La entidad espera lo mejor, pero la persona que se integra tambin. En este sentido, los deberes hacia el nuevo miembro de la institucin son tan grandes como la exigencia que se le hace. Una institucin no puede pedir ms de lo que ofrece a sus miembros. Un ejemplo puede ilustrar: el da de la integracin del nuevo personal es una oportunidad para valorar a quienes llegan y quienes ya estn. Una sesin de presentacin es siempre conveniente. Una buena presentacin prestigia al recin llegado ante sus nuevos compaeros y, de paso, le indica lo que la
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Jos Octavio Acosta Arvalo institucin es y espera de l. El momento de la integracin tiene que tener un componente altamente motivador. En este sentido y para hacer este proceso permanente es bueno recalcar que la funcin principal de los departamentos de personal no es controlar, sino preocuparse de la integracin y desarrollo de las personas en el seno de la institucin. Todo municipio debe desarrollar una cultura institucional slida que refuerce el alto concepto que el grupo humano de funcionarios debe tener de s mismos y de la institucin. La cultura institucional se expresa en ciertos valores y sentido de misin que corresponden a cada realidad municipal especfica y estn asociados estrechamente al programa de accin de cada administracin municipal. Mantener alta la motivacin del personal suele ser preocupacin clave de muchos directivos; lo es tambin para entrenadores, militares y mdicos. Tanto en el deporte, en la guerra como en la medicina tambin en la administracin pblica la moral alta, la mstica o la fe tienen mucho que ver con los resultados. Cunto? Nada menos que la mitad, dice la teora de la expectativa. Es decir, el 50% de los resultados de una accin se explican por lo que se espera previamente de sta. Si vamos a la actividad convencidos de que todo saldr bien, que el producto ser de calidad, tenemos ya ganada la mitad de la partida. Si. a la inversa, nuestro nimo es precario y derrotista, lo ms probable es que nos vaya mal. Cmo mantener en alto la motivacin del personal? Actuando con el ejemplo. La autoridad que derrocha energa y entusiasmo tiene ms posibilidades de ser seguida que la que no lo hace. Tambin mediante una buena y fluida comunicacin. Explique al personal cules son sus buenos motivos, ellos tiene por qu saberlos. Y cada cierto tiempo sobre todo cuando se produzcan dificultades, hgaselo saber nuevamente. El mtodo inverso tambin funciona. Trate de saber qu es lo que motiva ms a cada uno de los miembros del personal y apoye las buenas ideas e iniciativas, en la medida que sean compatibles con las funciones de el municipio y su propio programa con las ideas originales y atractivas de sus colaboradores. Buena parte de la abulia de las administraciones proviene de la falta de comunicacin. Los miembros del cuerpo deben saber lo que piensa la cabeza. pero tambin lo que hacen sus iguales. La informacin circula siempre de manera defectuosa y lo ms probable es que nadie tenga la visin global que posee quien dirige. Por tanto, no escatime esfuerzos para mejorar la informa-
cin interna.
En toda institucin, debieran hacerse con frecuencia talleres, seminarios o reuniones de informacin, formacin y de relaciones humanas. Tenga en cuenta 153
Servicio Profesional de Carrera que la motivacin es contagiosa si no, observe lo que pasa en los estadios y valore el efecto multiplicador que tiene un funcionario motivado cuando tiene la oportunidad de expresarlo. Por ltimo, tener buenos funcionarios no equivale a tener buenos equipos. Dos estupendos profesionales que no se pueden ver pueden ser el desastre total trabajando juntos. Es necesario organizar al personal en funcin de los
liderazgos y compatibilidades naturales, de las afinidades tcnicas y humanas, para que rindan adecuadamente.
Todo el mundo tiene su buen y su mal lugar de trabajo. Ubicar a cada uno en el sitio preciso es uno de los desafos de la buena direccin. Adems del sentido comn, hay varias tcnicas que ayudan a organizar el personal. Una de ellas es conocer y tomar en cuenta las redes informales de liderazgo que se conforman en cualquier actividad. Una manera de identificarlas es recurrir a los sociogramas, tcnica sencilla y de gran utilidad.
Fijar las metas de modo participativo, es decir, establecer conjuntamente metas claras, concretas y exigentes. Luego verificar los resultados Es curioso que siendo tan til como tcnica de administracin hay todava tantos directivos que se esmeren en ocultar informacin, tomar decisiones inconsultas o imponer unilateralmente lneas de accin. Las empresas privadas ms modernas han descubierto ya hace tiempo los beneficios liberadores de energa positiva que resultan cuando se crean espacios para que la gente opine, proponga y co-decida. Caractersticas de los grupos productivos Orientacin a la tarea por alta motivacin de todos los miembros. Participacin de todos en deliberaciones previas y ejecucin. Intenso intercambio de ideas, opiniones e informacin. Tolerancia de las diferencias de carcter y del desacuerdo. Apertura de todos a la crtica constructiva. Toma de decisiones por consenso, ms que por imposicin. 7.- Clima libre, relajado y espontneo, sin negar la disciplina.
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Jos Octavio Acosta Arvalo Sensibilidad a los valores humanos de las personas y el grupo. Ausencia de dominio autoritario, ms bien liderazgo compartido. 10.- Ausencia de agendas ocultas. Probablemente haya gente que rinda mucho en determinados trabajos sin necesidad de conocer detalles de lo que ocurre en su entorno. Sin embargo, lo normal en el personal con mayor iniciativa, creatividad y capacidad de liderazgo es valorar altamente las instancias de participacin. A la gente madura le agrada decidir acerca de su vida. Tambin en el trabajo. Se motiva con mayor fuerza cuando sabe que su parecer es considerado, sus ideas discutidas y sus iniciativas debidamente canalizadas. Su entusiasmo se incrementa si alguna sugerencia de su creacin es incorporada al quehacer de la institucin. Ms todava si ese aporte se da a conocer a los dems y se le congratula. Todo esto es participacin. Cuando se trata de fijar metas de trabajo es siempre conveniente consultar a la gente. Todo saldr mejor si queda la sensacin del carcter colectivo y democrtico de las decisiones tomadas. Esto ayudar luego al control de su ejecucin. Es ms fcil demandar a alguien el cumplimento de una meta autodefinida que de una meta exteriormente impuesta. Definir metas de trabajo de manera participativa no supone el establecimiento de metas mediocres. La crtica que suele hacerse al a escuela de las relaciones humanas y algunas teoras humanistas es que suponen que basta tratar bien a la gente para mejorar la productividad. Es claro que no basta tratar bien a la gente para conseguir que se trabaje ms y mejor. Felizmente, la gente suele entusiasmarse asumiendo desafos exigentes que hablan bien de sus propias capacidades. Lo ptimo es llegar a la definicin de metas claras, concretas y exigentes. Sin embargo, hay que evitar los objetivos extenuantes: se sugiere el establecimiento de metas de mediana dificultad, exigentes pero no imposibles de cumplir. Metas muy laxas disminuyen la productividad. metas demasiado exigentes desmotivan y agotan. Determinar metas claras, concretas y exigentes establecidas con la mayor participacin posible ayuda tambin al seguimiento y control posterior. Y no excluye, claro est, la posibilidad de la toma de decisin frente a la falta de consenso que ocurre o a menudo y, en ese caso, la autoridad debe actuar como tal ni la potestad de controlar y exigir.
La participacin no excluye la productividad; simplemente reemplaza la exigencia impuesta por la autoexigencia. Siempre que el municipio haya elegido bien
a su cuerpo de funcionarios y stos estn en los lugares de trabajo adecuados.
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Servicio Profesional de Carrera Conceder autonoma a la creatividad, estimular la iniciativa y fomentar la responsabilidad El supuesto errado en que se basa el exceso de seguimiento y control que termina anulando la iniciativa de la gente es falta de experiencia o, peor, an. la poca inteligencia. Con el argumento de que poseen la experiencia y capacidad que los dems no tienen, muchos directivos tienden a estar encima de sus subordinados, vigilarlo todo y criticar cidamente si las cosas no se hacen como ellos quisieran. No obstante, hay un gran potencial innato que todo el mundo posee para caminar por terrenos imprevistos: la creatividad. El directivo que delega y confa, est permitiendo a su personal desarrollar su capacidad natural inventiva y aprendizaje, al tiempo que estimula y premia la iniciativa. En este sentido, los mtodos burocrticos que se basan en intentar reglamentarlo y estructurarlo todo consiguen muy eficientemente el efecto de anular la creatividad de la gente y, por tanto, su productividad. Respecto a la inteligencia, ste es, felizmente, uno de los bienes ms democrticamente distribuidos, de modo que cualquier directivo puede estar tranquilo si ha hecho una seleccin seria de personal. Adems, hay una simple virtud que compensa la falta de genialidad: la tenacidad. Y esta se aprende. Permita a su personal ms inexperto equivocarse, a condicin de que pueda persistir hasta lograr la meta deseada. Estar estimulando la creatividad y reforzando la tenacidad. Confe, es decir, delegue. Si el personal ha sido bien seleccionado, est motivado y se han definido metas claras, concretas y exigentes, como Presidente Municipal o ejecutivo municipal usted puede "soltar las amarras" y dejar de preocuparse por todo. Fijadas las metas y establecidos los componentes generales de la estrategia de accin, la gente madura tiene, normalmente, la capacidad para elevar las ideas a buen fin. Es ms, se sentir halagada si descubre que los niveles superiores de la institucin confan en su capacidad para llevar la nave a puerto sin ayuda. Cuando se ha desarrollado la capacidad de delegar, que no es otra cosa que descentralizar dentro de la organizacin y el personal ha entendido que puede desarrollar su creatividad e iniciativa asumiendo sus responsabilidades observar lo siguiente: a) Habr mucha gente haciendo muchas cosas y le ser complicado controlar lo que le obligar a reducir controles innecesarios e incluso difcil saber todo lo que ocurre. Por tanto, deber preocuparse slo de los hechos relevantes. 156
Jos Octavio Acosta Arvalo El municipio ser una especie de caos productivo que ningn organigrama podr fotografiar. Pero puede estar seguro que se estarn haciendo cosas y que la comunidad y los funcionarios estarn contentos por ello. Que estas cosas sean las correctas o no, ser el resultado de la calidad del personal que haya reclutado, de la claridad de las metas fijadas y de los valores institucionales que el municipio haya adoptado. Sin duda, no todo lo que hace el funcionario o un equipo motivado resultar bien. Es ms, en una municipalidad internamente descentralizada se cometen ms errores que en otra parte que no lo es. Probablemente, de cada diez cosas que se hacen ochoresultan bien y dos no tan bien. Pero aun en tal caso, ms que contabilizar errores hay que contabilizar xitos. Y respecto de los errores es grave: valos simplemente como nuevos aprendizajes institucionales y recuerde el refrn popular: la experiencia es la madre de la
ciencia.
Conceder autonoma a la creatividad, estimular la iniciativa y fomentar la responsabilidad no es otra cosa que permitir a los funcionarios municipales crecer como personas. Es decir, desarrollarse. Estarn aprendiendo, de paso, a crecer y confiar en la comunidad a la cual sirven, lo que es muy bueno porque slo el municipio que aprende a movilizar a sus funcionarios puede lograr movilizar a la ciudadana. Dos mas dos son cinco: atributos del equipo de alta eficiencia
Liderazgo participativo: Crea interdependencia positiva. Motiva y da fuerza. El liderazgo est al servicio del equipo. Responsabilidad compartida: Todos los miembros del equipo se sienten tan
responsables como el directivo, por la efectividad de la unidad de trabajo.
Comunidad de propsito: Se define un propsito comn acerca de la existencia del equipo de su misin.
Buena comunicacin: Se crea, estimula y mantiene un clima de confianza y de comunicacin abierta y franca. La mira en el futuro: Se ve el cambio sin temor, como una oportunidad de
crecimiento.
Concentracin en la tarea: Se realizan las reuniones de trabajo centradas

en la obtencin de los resultados.
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Talento creativo: Se estimulan los talentos y creatividad individuales, al servicio del trabajo de equipo. Respuesta rpida: Se identifican los problemas de modo de estimular el pleno aprovechamiento de las oportunidades.
Sntesis de la investigacin de la Wilson Learning Corporation, Cmo crear un equipo de alto rendimiento en su empresa. S. Buchholz, T. Roth. Atlntida, Buenos Aires. 1987.
Gratificar, capacitar, dar seguridad y oportunidades de progreso Una accin bien hecha debe ser recompensada. Una sonrisa, un palmoteo en la espalda, un halago, una felicitacin pblica, una nota de agradecimiento o un galvano son diversos medios de estmulo para premiar a quien acta bien. La base de la gratificacin es el denominado refuerzo positivo que es la mejor y ms sana manera de aprender. La gratificacin acta acentuando las conductas deseadas del buen funcionario es decir, el cumplimiento de las metas perseguidas y mostrando modelos de actuacin al personal restante. No hay mejor motivacin que la del ejemplo. Se aprenden tambin con base en modelos. Por lo tanto, el directivo municipal o lder debe ser congruente es decir, lo que dice y que hace, incluidos sus gestos, deben concordar y no contradecirse ya que su conducta constituye importante modelo de aprendizaje para sus seguidores. Gratificar es estimular moralmente mediante recompensas simblicas. Pero la gente tambin valora los estmulos materiales siendo el ms importante el ingreso monetario. Las municipalidades y, en general, los funcionarios del estado reciben salarios mediocres por decir lo menos. Y es poco probable que esto mejore sustancialmente en el corto plazo. Hay maneras de preocuparse, tambin el bienestar material del personal pese a las limitaciones legales existentes para el manejo del personal pblico. Una conocida son los denominados "sistemas de bienestar", tambin las centrales de compra, los convenios vacacionales y otros medios similares. Otra opcin es permitir al buen funcionario realizar consultoras en otras municipalidades. Tambin se puede premiar materialmente al funcionario que consigue recursos para el municipio mediante proyectos financiados con recursos externos. Otra manera de estimular de manera permanente al personal y, de paso, mejorar su rendimiento es el uso de la capacitacin. Toda municipalidad debiera determinar las necesidades de capacitacin de su personal y realizar los
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Jos Octavio Acosta Arvalo esfuerzos necesarios para implementar un programa de formacin permanente
de sus recursos humanos.

Hay varias maneras de hacerlo: capacitacin en el sitio de trabajo; becas para cursos cortos; facilidades para seguir cursos o carreras tcnicas y profesionales. En todos estos casos, participar en actividades de capacitacin debiera considerarse motivo de anotacin positiva en la hoja de vida del funcionario, de buena calificacin de desempeo y de oportunidad de ascenso o mejoramiento dentro de la estructura interna. No pierda la oportunidad
de capacitar a su personal.
En todos los casos, en las municipalidades debe implementarse una verdadera carrera funcionaria, es decir, un mecanismo de promocin y ascenso basado en el merito y la capacitacin, por sobre la antigedad.
Apoyarse en la comunidad o en su mejor gente, esto es, utilizar la gran cantera de reserva de los recursos humanos
Rara vez el municipio contar con recursos humanos suficientes en nmero o calificacin para cumplir su cometido. Por una parte es bueno que ni los tenga, ya que hay una tendencia en la burocracia a crecer indefinidamente si se le permite. Todo funcionario siempre necesitar un ayudante y las demandas de la comunidad con siempre crecientes e insistentes, lo que justifica la ampliacin de la planta personal. Sin embargo, la productividad del funcionario pblico no es muy alta y por la va de aumentar su productividad se puede ahorrar en el incremento del nmero fsico de funcionarios y destinar los recursos excedentes a la mejora de las recompensas de los que ya estn. Entonces, cmo incrementar en el corto plazo de calidad y cantidad de los recursos humanos con que trabaja el municipio? Movilizando los recursos humanos de la comunidad y el sector privado. Cuando se trata de elaborar o ejecutar un proyecto de beneficio comunal, es posible recurrir al aporte de recursos humanos de la propia comunidad, de instituciones privadas como ONGs, de otras entidades del Estado o de la empresa privada. Buscar movilizar esos recursos debiera ser una bsqueda constante de los ejecutivos municipales. Implica desarrollar una actitud negociadora de promocin del aporte privado. Si algunos agentes sociales van a ser beneficiados por la accin y los recursos municipales esto es, los recursos de todos, es perfectamente posible pedirles un aporte extraordinario.
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Servicio Profesional de Carrera Sobre todo ahora que sabemos que el Estado no tiene medios ilimitados ni es bueno que los tenga porque uno de los malos resultados de dar todo hecho, de regalar es el paternalismo y el clientelismo. Y, en el largo plazo, uno de sus efectos secundarios negativos ha sido anular la iniciativa de la gente. reduciendo sus propias capacidades de autodesarrollo. El principal recurso de toda localidad es la capacidad de trabajo. creatividad, iniciativa y dinamismo de su gente. El municipio tiene una inmensa reserva de recursos humanos en su propia comunidad.
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Estudios de caso
Alcances y perspectivas del Servicio Profesional de Carrera en la Secretara de Desarrollo Social

Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz"
Introduccin
El pasado 10 de abril del 2003 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, misma que entr en vigor el da 7 de octubre del mismo ao. Tal ordenamiento organiza el Sistema del Servicio Profesional de Carrera a partir de siete subsistemas que son los siguientes: subsistema de planeacin de recursos humanos, subsistema de ingreso, subsistema de desarrollo profesional, subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades, subsistema de evaluacin del desempeo, subsistema de separacin y el subsistema de control y evaluacin. Este nuevo esquema, sin duda alguna, representar en los prximos meses, una vez que entre en vigor el Reglamento de la Ley previsto para
Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz son investigadores de la Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos, A.C. Ambos quieren compartir los crditos de este artculo con Octavio Crdenas Denham (CIDE) y Hctor Ramrez Miranda (UNAM) como asistentes de investigacin y por su participacin en la investigacin de campo. As mismo externan su agradecimiento al Instituto Nacional de Desarrollo Social por el apoyo brindado y a los servidores pblicos tanto de la administracin central como de las delegaciones en los estados de la Secretara de Desarrollo Social, por la atencin y colaboracin prestada para la culminacin de la investigacin.
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Servicio Profesional de Carrera los primeros das de abril de 2004, una nueva forma de gestionar el personal para las dependencias de la Administracin Pblica Federal. La Ley, de acuerdo con lo que seala su artculo 1, tiene como mbito de aplicacin la Administracin Pblica Centralizada que comprende a las dependencias y rganos desconcentrados de la propia administracin y est dirigida a personal que est ocupando los puestos que van de director general a enlace. El presente artculo tiene el propsito de exponer informacin relacionada con una de las dependencias: la Secretara de Desarrollo Social, a partir de los datos y resultados generados por la investigacin denominada La
Profesionalizacin del Personal que labora en Programas Sociales en el marco de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal" financiada por el Programa de Coinversin Social del Instituto Nacional de Desarrollo Social y la Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos A.C., desarrollada durante el periodo de agosto a diciembre del 2003. La investigacin se desarroll en dos modalidades, una de carcter documental y la otra de campo, por lo que este artculo pretende destacar, algunos datos relevantes, as como algunos de los resultados como producto de la misma. Al respecto, las interrogantes por contestar fueron diversas: A qu problemtica se enfrentarn las instancias de gestin de recursos humanos para establecer el Servicio Profesional de Carrera? El perfil de sistema planteado por la Ley coincide con las aspiraciones, intereses y percepciones de los servidores pblicos en servicio? Qu tan susceptibles son los actuales sistemas de gestin de recursos humanos para adaptarse a los requerimientos del nuevo sistema? Qu inercias prevalecern? El anlisis terico de estos aspectos desde luego ha redundado en previsiones, mecanismos de seguridad, candados de transparencia, pesos y contrapesos; sin embargo, el anlisis de datos empricos sin duda permitir acercamientos ms ntidos a la realidad administrativa contempornea, al margen de hiptesis acerca del deber ser o con relacin a previsiones de las tendencias de las variables. A las preguntas concretas antes citadas se trat de responder en el estudio de campo realizado en delegaciones y reas centrales de la Secretara de Desarrollo Social que se describen ms adelante. El artculo se divide en los siguientes apartados: La Secretara de Desarrollo Social: la Secretara de Desarrollo Social y el Servicio Profesional de Carrera; Diseo de la investigacin de campo y por ltimo el Anlisis de resultados y conclusiones.
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Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz La Secretara de Desarrollo Social Marco jurdico y atribuciones La Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) forma parte de la Administracin Pblica Centralizada y sus atribuciones se encuentran sealadas en el artculo 32 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Entre las ms importantes se destacan las siguientes: I Formular, conducir y evaluar la poltica general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular la de asentamientos humanos, desarrollo humano y vivienda. II Proyectar y coordinar, con la participacin que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeacin regional. III Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que al Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo momento propiciar la simplificacin de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control. IV Elaborar programas especiales y regionales que le seale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y los gobiernos estatales y municipales[...]. VI Coordinar, concertar y ejecutar programas especiales para la atencin de los sectores sociales ms desprotegidos es especial grupos indgenas y de los pobladores de las zonas ridas de las reas rurales, as como de los colonos de las reas urbanas, para elevar el nivel de vida de la poblacin[...]. IX Proyectar la distribucin de la poblacin y la ordenacin territorial de los centros de poblacin, conjuntamente con las entidades de la Administracin Pblica Federal que corresponda, as como coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los ejecutivos estatales para la realizacin de acciones coincidentes en esta materia, con la participacin de los sectores social y privado. XII Promover y concertar programas de vivienda y de desarrollo urbano, y apoyar su ejecucin, con la participacin de los gobiernos estatales y municipales, y los sectores social y privado.
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Servicio Profesional de Carrera Adicionalmente a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, cabe mencionar como parte del marco jurdico de la Sedesol, su Reglamento Interior publicado en el Diario Oficial el 13 de septiembre de 2001. La Sedesol al igual que las dems secretaras, est facultada por el artculo 12 9 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal para formular proyectos, leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y rdenes del Titular del Ejecutivo, siempre y cuando estn dentro del mbito de sus asuntos de competencia. En resumen, a esta secretara le corresponde formular y coordinar la poltica social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, bajo la visin de que todos los ciudadanos del pas alcancen niveles de vida dignos o sostenidos, apoyando y reconociendo sus propios esfuerzos e iniciativas. Por ello, el propsito fundamental de la poltica social se enfoca al mejoramiento de la calidad de vida de los mexicanos para que cada individuo y cada familia alcancen su desarrollo. En este mismo orden de ideas, el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superacin de la Pobreza: Una Tarea Contigo establece, los ejes rectores de la poltica social: Fomentar el desarrollo social con respeto a los derechos y la dignidad de las personas. Impulsar una visin compartida para la superacin de la pobreza en todas las polticas pblicas. Formular la poltica social con un enfoque subsidiario y no asistencialista, fomentando la cultura de la corresponsabilidad. Impulsar un autntico federalismo y la coordinacin entre los diferentes rdenes de gobierno. Generar una poltica social con, de y para los pobres. Reforzar el tejido social, el desarrollo comunitario y la participacin social. Proteger a las familias en condicin de pobreza. Modernizar la poltica de asistencia social identificndola como un instrumento de equidad e inclusin. Fortalecer el desarrollo social con equidad de gnero. Respetar y proteger la diversidad tnica y cultural. Propiciar la integralidad de las acciones de poltica social, integrando una visin de curso de vida. Privilegiar el enfoque territorial y la focalizacin hacia los ms pobres. 13. Asegurar eficiencia
166
Estructura orgnica de la Secretara de Desarrollo Social

La estructura orgnica se compone de la siguiente manera:
Subsecretara de Desarrollo Social y Humano

Coordinacin General de Microregiones Direccin General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social Direccin General de Polticas Sociales Direccin General de Desarrollo Social y Humano Direccin General de Medicin y Seguimiento de Programas de Desarrollo Social
Subsecretara de Desarrollo Urbano y Orientacin del Territorio

Direccin General de Ordenacin del Territorio Direccin General de Desarrollo Urbano y Regional Direccin General de Suelo y Reserva Territorial Direccin General de Atencin Social a la Vivienda Urbana y Rural
Oficiala Mayor
Coordinacin General de Administracin Direccin General de Programacin y Presupuesto Direccin General de Organizacin, Calidad e Innovacin Direccin General de Informtica, Telecomunicaciones y Desarrollo Tecnolgico
Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin

Coordinacin General de Padrones de Beneficiarios de los Programas Sociales Coordinacin General de Prospectiva y Planeacin Direccin General de Evaluacin de los Programas Sociales
167
Servicio Profesional de Carrera Direccin General de Relaciones Internacionales Unidad de Coordinacin de Delegaciones Direccin General de Asuntos Jurdicos Contralora Interna Unidad de Coordinacin Sectorial Unidad de Comunicacin Social Coordinacin Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Delegaciones Sedesol (en todos los estados de la Repblica). Con los siguientes rganos desconcentrados: Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda Instituto Nacional de Desarrollo Social Por ltimo, en coordinacin con la Sedesol, para la ejecucin de la poltica social existen una serie de organismos sectorizados que forman parte de la Administracin Pblica Paraestatal y que son los siguientes:
Comisin Nacional de Zonas ridas (CONAZA) Comisin para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra (CORETT) Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM) Leche Industrializada Conasupo S.A. de C.V. (LICONSA) Distribuidora e Impulsora Comercial Conasupo S.A. de C.V. (DICONSA) Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas (FONART) Es importante sealar que, con la nueva Ley General de Desarrollo Social publicada el 20 de enero del 2004 en el Diario Oficial de la Federacin, es probable que esta estructura orgnica manifieste cambios en un futuro inmediato.
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Estructura del personal que labora en la Secretara de Desarrollo Social

Informacin general de los empleados que actualmente laboran en Sedesol. Total empleados Sedesol Total empleados en el D.F. Total empleados en estados. Total de empleados por honorarios. Total empleados de base Total empleados de base en D.F. Total empleados de base en estados. Total empleados de confianza. Total empleados de confianza en el D.F. Total empleados de confianza en estados. 8,771 3,573 2,951 2,247 4,071 1,953 2,118 2,453 1,620 833
La Secretara de Desarrollo Social y el Servicio Profesional de Carrera

Respecto al tema del Servicio Profesional de Carrera, cabe mencionar que en el sexenio pasado se registraron algunos intentos en la Secretara de Desarrollo Social a partir de la creacin del Sistema de Evaluacin de Efectividad Gerencial que tena el propsito de dar curso a los procesos de profesionalizacin. De los cargos que fueron motivo de concurso fueron la extinta Direccin General de Estadstica e Informtica y la Direccin General de Desarrollo Urbano, sobre todo por el grado de complejidad que representaban dichos cargos (Uvalle, 2000: 172). Sin embargo, se sabe que no fructific el intento de sistema, sobre todo por su poca solidez jurdica, que no garantizaba la permanencia de las personas en el cambio de sexenio. Con relacin a la actual propuesta sustentada en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica cuyo mbito de aplicacin est dirigido a la Administracin Pblica Central, la participacin de la Secretara de Desarrollo Social de acuerdo con lo que seala la propia Ley, ser a travs de la creacin del Comit Tcnico de Profesionalizacin y Seleccin para toda la dependencia. Para el caso de sus rganos desconcentrados se prev la creacin de comits similares en cada uno de ellos. Al respecto se considera, sin menoscabo de la labor que hacen otras dependencias, que por el papel y las funciones que desempea la Secretara de Desarrollo Social en la sociedad y principalmente en el combate a la pobreza, 170
Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz el tema de la profesionalizacin ser de vital importancia. En ese sentido, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal representa una enorme ventana de oportunidad para el desarrollo de una adecuada poltica de gestin de recursos humanos en el marco de un Servicio Profesional de Carrera. Se considera que un elemento central en las funciones que desarrolla esta secretara, son los programas sociales como enlaces o puentes entre el Estado y la ciudadana y en sus tres rdenes de gobierno. Ya que es a travs de ellos, que se est tratando de llegar a la solucin de los problemas de la pobreza en sus distintas modalidades; por lo que el acento de la profesionalizacin tendr que ponerse en ellos. Para ello, con base en el proyecto de investigacin La profesionalizacin
del personal que se desempea en los programas sociales en el marco de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal la primera fase consisti en delimitar el universo de servidores pblicos sujetos de la Ley, as como los programas sociales coordinados por la Administracin Pblica Centralizada de la Secretara. En cuanto al personal de la Secretara sujeto a un Servicio Profesional de Carrera, se determinaron los siguientes datos: distribucin de los empleados de acuerdo al rea de trabajo, empleados de confianza y el total de personal inscrito al programa.
171
Distribucin de los empleados 200 Subsecretara. de Desarrollo Social y Humano. 212 Coordinacin General de Microrregiones. 210 Direccin General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social. 211 Direccin General de Polticas Sociales. 213 Direccin General de Desarrollo Social y Humano. 214 Direccin General de Medicin y Seguimiento de Programas de Desarrollo Social. 300 Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio. 310 Direccin General de Desarrollo Urbano. 310 Direccin General de Ordenacin del Territorio. 312 Direccin General de Desarrollo Urbano y Regional. 313 Direccin General de Financiamiento y Desarrollo Urbano y Vivienda. 313 Direccin General de Suelo y Reserva Territorial. 314 Direccin de Atencin Social a la Vivienda urbana y rural 400 Oficialia Mayor 412 Coordinacin General de Administracin 410 Direccin General de Programacin y Presupuesto 414 Direccin General de Organizacin, Calidad e Innovacin. 413 Direccin General de Informtica, Telecomunicaciones y Desarrollo Tecnolgico 600 Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin. 612 Coordinacin General de Padrones de Beneficiarios de Programas Sociales. 613 Coordinacin General de Prospectiva y Planeacin. 610 Direccin General de Evaluacin de los Programas Sociales. 611 Direccin General de Relaciones Internacionales. 112 Unidad de Coordinacin de Delegaciones. 111 Direccin General de Asuntos Jurdicos. 114 Contralora Interna 102 Unidad de Coordinacin Sectorial 110 Unidad de Comunicacin Social 100 Oficina de la c. Secretara. A00 Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda. a00a Direccin General de Fomento a la Productividad del Sector Vivienda. a00b Direccin General de Fomento al Crecimiento del Sector Vivienda. a00c Direccin General de Poltica y Fomento al Financiamiento de Vivienda. a00d Direccin General de Fomento Territorial para la Vivienda D00 Instituto Nacional de Desarrollo Social. TOTAL
Total 54 125 114 111 86 114 181 3 196 115 2 105 63 72 1046 129 23 78 42 18 14 21 13 95 124 102 17
79
Empleados de confianza 38 75 65 75 86 91 35 0 51 29 0 23 17 33 208 53 17 40 38 18 14 20 13 52 47 70 17 28 161 29 8 9 20 9 132

1621
191 40 8 10 21 10 152
3574
172
Delegaciones estatales AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA NORTE BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA DISTRITO FEDERAL DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO ESTADO DE MEXICO MICHOACAN MORELOS NAYARIT NUEVO LEON OAXACA PUEBLA QUERETARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSI SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATAN ZACATECAS Total de empleados en Delegaciones estatales
Total de empleados 68 68 79 93 64 80 145 80 O 130 106 111

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Empleados de confianza 21 18 22 33 25 21 36 31 O 22 29 33 23 38 27 28 24 29 20 28 32 27 20 30 24 28 28 25 31 37 20 23 833
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175
Servicio Profesional de Carrera En cuanto a los programas sociales objeto del Servicio Profesional de Carrera, se identificaron los siguientes: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades Programa Jvenes por Mxico Programa Opciones Productivas Programa Empleo Temporal Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) Programa Hbitat Programa de Coinversin Social Programa de Incentivos Estatales Programa Iniciativa Ciudadana 3X1
Diseo de la investigacin de campo
Objetivo
Identificar en las delegaciones estatales y reas centrales de la Secretara de Desarrollo Social las caractersticas y funcionamiento de los esquemas de gestin del personal adscrito y su relacin con los programas sociales en los distintos aspectos sealados por la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. La recopilacin de la informacin consider tres fuentes directas: Documentacin oficial que norma los procedimientos administrativos relacionados con la administracin de personal. Informacin directa proporcionada por los servidores pblicos responsables de la administracin de recursos humanos en las delegaciones de la Sedesol.
3. Informacin directa proporcionada por servidores pblicos adscritos a

delegaciones y reas centrales de la Sedesol con los niveles laborales previstos por la Ley.
176
Documentacin oficial
Se requiri a los servidores pblicos responsables de la administracin de personal en las delegaciones y reas en que se aplic la investigacin de campo la siguiente documentacin: Catlogos de puestos Descripcin o perfiles de puestos Normatividad, procedimientos y formatos utilizados para el reclutamiento y seleccin de personal Normatividad, procedimientos y formatos utilizados para la promocin de personal Programa de capacitacin y mecanismos para la identificacin de necesidades Normatividad, procedimientos y formatos utilizados para la evaluacin del desempeo
Entrevista con los responsables de las reas de recursos humanos

Por medio de una entrevista estructurada, se solicit de manera directa a los responsables de las reas de recursos humanos, informacin relacionada sobre los temas que aborda la Ley en relacin con el Servicio Profesional de Carrera.
Instrumento
Se utiliz un guin de entrevista dirigido al funcionario responsable del rea de recursos humanos. La gua const de 16 reactivos de respuesta abierta. Se privilegi en el instrumento la utilizacin de reactivos de respuestas abiertas, considerando que el universo a estudiar es limitado (tres delegaciones y dos reas centrales) y que este estudio tiene carcter exploratorio y busca la identificacin de variables contextuales que puedan ser relevantes en el marco de la aplicacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
177
Servicio Profesional de Carrera La estructura del instrumento abarca siete reas temticas: Planeacin de recursos humanos Ingreso Desarrollo profesional Capacitacin y certificacin de capacidades Evaluacin del desempeo Separacin 7. Control y evaluacin
Aplicacin del instrumento

El procedimiento de la entrevista const de los siguientes pasos: Presentacin. Se explicaron los objetivos de la investigacin y su carcter meramente exploratorio, en el sentido de que no se buscaba identificar el deber ser sino las condiciones objetivas en las que estn ejerciendo sus funciones los servidores pblicos con miras a la implementacin del Servicio Profesional de Carrera. Realizacin de la entrevista basada en el guin. c) Despeje de dudas surgidas durante la aplicacin.
Entrevista a servidores pblicos sujetos de la Ley

Por medio de un estudio tipo encuesta directa, se solicit informacin a los servidores pblicos adscritos a la delegacin o rea central y que se encuentran bajo los supuestos de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal para formar parte de este sistema de empleo.
Instrumento
Se utiliz un cuestionario gua de 39 reactivos de respuesta abierta o cerrada. La estructura del instrumento abarc las reas temticas definidas para la investigacin adems de informacin sociodemogrfica del entrevistado: 178
Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz Caractersticas sociodemogrficas. (Edad, sexo, escolaridad, estado civil). Caractersticas de contratacin. (Medio de ingreso, mecanismos de seleccin que le fueron aplicados, antigedad, reas en las que ha laborado anteriormente, puesto, funcin desarrollada, experiencia previa en el tipo de funcin que cubre actualmente). Criterios de desarrollo profesional y capacitacin. Mecanismos de evaluacin del desempeo, tipos de incentivos y criterios para promocin. 5. Propuestas de mejoras. Variables que privilegian los servidores pblicos en relacin con su situacin laboral y en relacin con el servicio que brindan a la ciudadana.
Aplicacin del instrumento

La aplicacin del instrumento const de los siguientes pasos: Presentacin preliminar, en la que se explic el objetivo de la investigacin y se asegur al entrevistado el anonimato de sus respuestas. Realizacin de la entrevista basada en el cuestionario. c) Despeje de dudas surgidas durante la aplicacin.
Universo de anlisis
Las reas y delegaciones en las que se realiz la investigacin de campo son: Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) Direccin General de Desarrollo Social y Humano de la Sedesol Delegacin Sinaloa Delegacin Oaxaca Delegacin Yucatn Fueron entrevistados cinco responsables de recursos humanos y se encuestaron a 99 servidores pblicos con los niveles previstos por la Ley para formar parte del Servicio Pblico Profesional. 179
Procesamiento de informacin
A los cuestionarios se les aplic un proceso de anlisis cualitativo y en el caso del correspondiente a servidores pblicos objeto de la Ley, se realiz codificacin de tipo ordinal y nominal para su captura y anlisis estadstico.
Anlisis de resultados
Con base en el anlisis de la informacin sobre el personal, se desprende que slo el 21.25 % de todo el personal de la Secretara formar parte del Servicio Profesional de Carrera.
Edad
El porcentaje ms elevado en cuanto a edad (73%) se concentra principalmente en los rangos que van de los 30 a los 49 aos, lo que indica que en trminos generales existe una poblacin madura.
RANGO EDAD
2 3 4 5
20-29 AOS 30-39 AOS 40-49 AOS 50 o ms Edad Porcentaje Vlido 15.2 37.4 35.4 12.1
100.0
Vlido 2 3 4 5 Total
Frecuencia 15 37 35 12 99
Porcentaje 15.2 37.4 35.4 12.1

100.0
Porcentaje Acumulado 15.2 52.5 87.9

100.0
En cuanto a sexo predomina el personal masculino, en una doble proporcin con relacin al personal femenino. Al respecto, cabe sealar que ningn Servicio Civil o Profesional de Carrera en el mundo, seala la necesidad de cuotas o porcentajes en cuanto a espacios ocupados por hombres o mujeres, aunque cada vez ms se est luchando para lograr un equilibrio al respecto, como sucede en algunos pases de Europa (Inglaterra, Suecia, Espaa, Francia) y Estados Unidos.
180

Sexo
Vlido Masculino Femenino Total Frecuencia 66 33 Porcentaje 66.7 33.3 Porcentaje Vlido 66.7 33.3 Porcentaje Acumulado 66.7 100
99
100
100
En cuanto a nivel de escolaridad, result alentador observar que el 83% del personal tiene escolaridad de licenciatura o posgrado. Este dato es muy significativo pues incidir en los planes y gastos de inversin en materia de desarrollo profesional'.
Escolaridad
Vlido Secundaria Bachillerato Tcnico Licenciatura Posgrado Total Frecuencia 1 8 8 74 8 99 Porcentaje 1.0 8.1 8.1 74.7 8.1 100 Porcentaje Vlido 1.0 8.1 8.1 74.7 8.1 100 Porcentaje Acumulado 1.0 9.1 17.2 91.9 100
56% de los encuestados tienen diez aos o ms de servicio en la Administracin Pblica, sin embargo, con respecto a la antigedad en la dependencia, se observa el dato del 56% con una antigedad menor o igual a tres aos. Esta cifra seguramente se relaciona con el cambio de administracin federal hace tres aos precisamente, lo que indica un nivel de movilidad bastante elevado. En relacin con la antigedad en el rea, el porcentaje es similar al correspondiente a la antigedad en la dependencia, el cual flucta por encima del 55% de encuestados con menos de tres aos de antigedad, lo que indica que se cuenta con personal con relativa experiencia en sus actuales funciones; lo que obliga a pensar en la necesidad de reforzar los conocimientos y destrezas del personal de ms reciente ingreso con esfuerzos en materia de capacitacin. Particularmente, con respecto a los subsistemas establecidos por la Ley, estos son algunos de los resultados arrojados por la investigacin de campo:
181
Planeacin de recursos humanos

Las reas y delegaciones no realizan planeacin de recursos humanos y se circunscriben a cubrir el nmero de empleados determinados en su plantilla. En cuanto a las caractersticas de perfiles tambin son discrecionales. En este momento hay poca documentacin al respecto. Las reas de recursos humanos no toman decisiones ni participan en la determinacin de necesidades de personal, nicamente se ocupan de la tramitacin de los movimientos que les son instruidos.
Ingreso
Los requisitos para el ingreso son los mismos que tiene toda la Administracin Pblica Federal (requisitos administrativos); en general no se aplican exmenes de ingreso sino que se hace una seleccin discrecional a partir de entrevistas, cuando no se trata de invitacin directa por parte de personal de mando. En general no se realizan procesos formales de reclutamiento y seleccin, debido a que las necesidades y la decisin de ingreso son determinadas por cada Direccin de rea o Delegacin. En ausencia de un sistema de mrito, los datos que se desprendieron de la encuesta confirmaron la existencia de formas de ingreso distintas a la aplicacin de exmenes o mecanismos propios de un sistema de mritos. Casi el 90% no ha ingresado a la dependencia por los medios mencionados, y resaltan los datos relacionados con el conocimiento del jefe inmediato previamente a su ingreso a la institucin.
Quin decidi su ingreso
Vlido Jefe Responsable de Recursos Humanos Instancia Evaluadora Director de rea o Delegado Otro Coordinacin Nacional Total
Frecuencia 44 2 2 39 4 8 99
Porcentaje 44.4 2 2 39.4 4 8.1 100.0
Porcentaje Vlido 44.4 2 2 39.4 4 8.1 100.0
Porcentaje Acumulado 44.4 46.5 48.5 87.9 91.9 100.0
182
Conoca a su efe inmediato

Vlido Si No Total Frecuencia 47 52 99 Porcentaje 47.5 52.5 100.0 Porcentaje Vlido 47.5 52.5 100.0 Porcentaje Acumulado 47.5 100.0
Aplicacin de examen Vlido Si No Total Frecuencia 22 77 99 Porcentaje 22.2 77.8 100.0 Porcentaje Vlido 22.2 77.8 100.0 Porcentaje Acumulado 22.2 100.0
Sin embargo, cuando se les pregunt cmo debera ser el ingreso casi el 40% se pronunci por un medio distinto, llmese exmenes y currculo, lo cual denota una actitud y predisposicin a nuevos mecanismos de ingreso. Sobre las propuestas para cambiar los mecanismos de ingreso, los resultados estn en funcin de la edad y la experiencia alcanzada por las personas. De tal forma que a mayor edad hay menor inters por los exmenes para decidir el ingreso de nuevos servidores pblicos privilegiando el nivel de experiencia adquirido como medio para el ingreso. Caso contrario, a menor edad mayor inters por la puesta en marcha de exmenes para regular el ingreso.
Edad - Cmo se debe decidir el ingreso
cmo se
debe
decidir el ingreso
Edad Exmenes 2 3 4 5 Total 9 13 10 4 36
Currculo y Recomendaciones
Capacidad Decisin de Decisin del Otro jefe y la Direccin de rea inmediato experiencia 4 2 9 9 4
24
Total
15 37 35 12
99
1 2
2 1
9 13
1 3 3 4
3
29
Desarrollo profesional
Las reas de recursos humanos solamente vigilan que ante los movimientos de nivel, se siga la normatividad que establece la Sedesol. Las reas y delegaciones no siguen procedimientos sistemticos para decidir ascensos; estos son, en general, responsabilidad discrecional de los jefes inmediatos y titulares (64% de los encuestados). En relacin con ascensos, en casi 77% de los casos son otorgados por el jefe inmediato, Director de rea o Delegado, sin que est de por medio algn mecanismo adicional de evaluacin. Ocasionalmente se asignan nuevas responsabilidades pero sin modificacin en cuanto a remuneracin econmica; es decir, implica un aumento en las funciones pero no en cuanto a cambio de nivel y sueldo.
Quin decide un ascenso Vlido Jefe inmediato Director de rea o delegado No hay promociones Compaeros de trabajo Otro Coordinacin Nacional Total
Frecuencia
27 49 1 1 16 5 99
Porcentaje 27.3 49.5 1.0 1.0 16.2 5.1 100.0
Porcentaje Vlido 27.3 49.5 1.0 1.0 16.2 5.1 100.0
Porcentaje Acumulado 27.3 76.8 77.8 78.8 94.9 100.0
Sin embargo, al igual que respecto al ingreso, cuando se les cuestion si deberan haber mecanismos de ascenso distintos a los mencionados en primera instancia, aproximadamente el 49% se pronunci por exmenes y aspectos relacionados con el desempeo, la aptitud y los conocimientos.
Cmo se decide un ascenso Vlido Exmenes Currculo y recomendaciones Decisin de Is Direccin de rea Junta de mandos medios y altos Decisin del jefe inmediato Otro Antigedad Aptitud y conocimiento Desempeo Total Frecuencia 22 2 1 1 12 30 5 18 8 99 Porcentaje 22.2 2.0 1.0 1.0 12.1 30.3 5.1 18.2 8.1 100.0 Porcentaje Vlido 22.2 2.0 1.0 1.0 12.1 30.3 5.1 18.2 8.1 100.0 Porcentaje Acumulado 22.2 24.2 25.3 26.3 38.4 68.7 73.7 91.9 100.0
Respecto a las propuestas de los servidores pblicos encuestados para mejorar su situacin laboral, las mencionadas con mayor frecuencia (en orden de importancia) son: Capacitacin Estabilidad laboral Mejoras econmicas Mejores condiciones laborales 5. Incentivos y prestaciones Capacitacin y Certificacin de necesidades En materia de capacitacin se tiene establecido un programa institucional de formacin que funciona a partir del diagnstico de necesidades, la operacin de los programas y la evaluacin y seguimiento. El trabajo de capacitacin en delegaciones es muy limitado. Los cursos que se imparten son dirigidos al personal de base y se refieren a habilidades tcnico-operativas, de desarrollo personal y humano, informtica y temas de capacitacin especializada. Las reas y delegaciones tienen participacin en su diagnstico de necesidades de capacitacin, pero se administra a nivel central, a partir de una asignacin presupuestal a las delegaciones para sus actividades de capacitacin. A nivel local se ejerce el presupuesto para capacitacin casi exclusivamente con proveedores externos.
Servicio Profesional de Carrera No se tiene previsto que el personal participe en algn proceso de certificacin. Los cursos, talleres y diplomados que ha tomado el personal han sido impartidos por Sedesol-Mxico y son para el delegado y subdelegados en la mayora de los casos. No existe capacitacin ad hoc para cada uno de los programas sociales.
Evaluacin del desempeo

Existe una evaluacin anual, para todo el personal de confianza, bajo formatos que maneja la Sedesol. En las delegaciones no se tienen establecidos mecanismos de medicin del desempeo del personal, el delegado se encarga de supervisar el trabajo de los subdelegados y jefes de unidad. 83% de los encuestados manifiesta que la evaluacin de su trabajo es responsabilidad de su jefe inmediato y/o el director de rea o delegado.
Separacin
La separacin se da por decisin del Director General o Director de rea. Generalmente por cuestiones personales. Existe un procedimiento de cese, pero no est basado en el desempeo o en la evaluacin de los resultados, sino que tiene que ver con cuestiones relacionadas con la prdida de la confianza o faltas a las normas o reglas de convivencia. En el caso de delegaciones por lo regular en el momento en que se separa un delegado, se pide la renuncia a todo el personal de confianza, se incorpora un nuevo delegado y comienza a ingresar su personal. No existen mecanismos ligados al desempeo.
Control y Evaluacin del Sistema

Slo se da a nivel central en trminos generales, mediante indicadores muy ligados al ejercicio presupuestal, en trminos de ocupacin, de vacancia, de optimizacin de la plantilla, de la capacitacin que se ha ejercido, de las prestaciones que se otorgan. Faltan indicadores orientados a relacionar el desempeo del personal con el de la institucin. 186
Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz En el caso de delegaciones no existe. Los responsables del rea de recursos humanos son solamente tramitadores; se ocupan de armar expedientes, elaborar oficios y enviarlos a la Cd. de Mxico para autorizacin de recursos; adems de desarrollar los procedimientos de pago.
Respecto al Servicio Profesional de Carrera

Slo 11% de los encuestados manifestaron conocer en qu consiste la Ley del Servicio Profesional de Carrera, aunque 65% manifiesta que s sabe lo que es un Servicio Civil de Carrera. Al respecto se observa, tanto a nivel de gobierno central como a nivel de delegaciones de la secretara, un desconocimiento considerable de la Ley, tal como se puede observar en la tabla siguiente, siendo mucho ms notorio a nivel central en comparacin con las delegaciones de los estados, esto a pesar de que las delegaciones seguirn dependiendo del rea central de recursos humanos y no tendrn la autonoma a partir de la instalacin de su propio comit, lo que si acontecer en los rganos desconcentrados.
Institucin - Conoce la Ley del Servicio Pblico de carrera en la APF
Conoce la LSPCAPF Institucin Indesol DGDSH Oaxaca Sinaloa Yucatn Total S 1 4 2 3 1 11 No 14 12 9 8 10 53 Ms o menos 10 4 9 6 6 35 Total 25 20 20 17 17 99
83% de los encuestados manifiesta que s le gustara formar parte del Sistema de Servicio Profesional de Carrera de la Sedesol, mientras que el 13% manifiesta que desconoce si le convendra o no. Sin duda alguna, el rea de Recursos Humanos en coordinacin con las coordinaciones administrativas tanto de los rganos desconcentrados como de las delegaciones tendrn que hacer una labor muy destacable en cuanto a difusin y explicacin de la Ley. Al respecto, se sugiere que desde ahora se inicie esta labor, antes de la publicacin del Reglamento Interior previsto como fecha lmite para los primeros das de abril del 2004.
187
Servicio Profesional de Carrera Conclusiones Es de destacar, para el caso de la Secretara de Desarrollo Social, la ausencia de normatividad relacionada con la gestin de recursos humanos, la falta de una base actualizada y completa de sus recursos humanos con datos relacionados con escolaridad e historia de trayectorias; de un catlogo de puestos actualizado; la falta de manuales de procedimientos, guas de induccin y en general de una sistematizacin de procesos. Con respecto a las delegaciones se comprob que es ms notorio el tema de la discrecionalidad para el reclutamiento y seleccin de servidores pblicos. Se considera que con un Servicio Profesional de Carrera o sin l, se tiene que hacer un esfuerzo importante para fortalecer la coordinacin entre reas centrales y delegaciones en materia administrativa, particularmente en la gestin de recursos humanos, la cual es muy poca. Tambin es de destacar la ausencia de instrumentos de evaluacin del desempeo en las reas diagnosticadas. En cuanto al tema de la capacitacin y certificacin de capacidades, es prcticamente nula la capacitacin relacionada con los programas sociales existentes, ni siquiera existen programas de induccin sobre los mismos. La capacitacin que se brinda a los servidores pblicos se refiere sobre todo al fortalecimiento de habilidades en general, mas no especfica sobre las materias particulares implcitas en los programas sustantivos, por lo que se sugiere que desde ahora se diseen e implementen acciones tendentes a subsanar est problemtica. En ese sentido, es importante que los avances que se puedan dar en materia de capacitacin ad doc a los programas, sirva de base para la formulacin de normas para la certificacin de capacidades y como elementos para la evaluacin del desempeo. Este tipo de decisiones quedarn en manos de la Direccin General de Recursos Humanos o el rea homloga para el caso de los rganos desconcentrados, en cuanto a decidir qu aspectos de los programas sociales pueden ser materia de certificacin, tomando en cuenta que la certificacin principalmente se har sobre la base de la descripcin de los puestos y no de las actividades a desarrollar como lo son los programas sociales, que hasta cierto punto gozan de cierta temporalidad. En relacin con dependencias que cuenten con delegaciones estatales se sugiere la realizacin de investigaciones de campo en cuanto a la deteccin de necesidades profesionales. La investigacin de campo hizo evidente un notable distanciamiento de las reas centrales para con sus delegaciones pero tambin para con sus rganos desconcentrados responsables de la gestin de recursos humanos.
188
Rafael Martnez Pun y ngel Lpez Cruz Las delegaciones, independientemente de la subordinacin que tienen con respecto a las reas centrales, tambin estn en la obligacin de generar sus propios instrumentos de gestin de recursos humanos de acuerdo con sus necesidades. Esto, sin duda representar un enorme reto para las coordinaciones administrativas dependientes de las reas centrales y con poco expertise en la materia. Por otra parte, cabe sealar que si bien, de acuerdo con lo que seala la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal, a los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y Seleccin (art. 78) de cada dependencia y rgano desconcentrado 2 , les corresponder jugar un papel de primer orden en la operacin del Sistema del Servicio Profesional de Carrera. Se anticipa que gran parte de las actividades por realizar, las desarrollarn tanto las Direcciones Generales de Recursos Humanos como las coordinaciones administrativas de los rganos desconcentrados. Por lo que se sugiere desde ahora tomar las previsiones correspondientes mediante la deteccin de focos rojos en cuanto a la infraestructura y capacidad de respuesta actual en comparacin con el perf l de reas que se requier para solventar las responsabilidades que prev la Ley para cada instancia. Por ltimo, es menester mencionar que, a la par de la poltica pblica de recursos humanos que configure el rgano responsable, en este caso la Secretara de la Funcin Pblica, es ineludible que la Sedesol tendr que disear la suya, tanto para la satisfaccin de sus propias necesidades como en atencin al espritu descentralizado que persigue el sistema en su conjunto.
Notas bibliogrficas
' Sobre este punto se recomienda el estudio realizado por Rollin Kent, publicado en Garca, Ana Mara y Rollin Kent Serna (2003) Profesionales y Polticas Sociales: La Argentina y Mxico en perspectiva comparada Ed. Centro de Estudios de Estado y Sociedad. Buenos Aires, Argentina. Vase "Acuerdo que establece los lineamientos para la instalacin los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y seleccin en las dependencias y rganos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal", Diario Oficial de la Federacin 18 de septiembre de 2003, Mxico.
189
Servicio Profesional de Carrera Bibliografa Garca, Ana Mara y Rollin Kent Serna, (2003), Profesionales y Polticas Sociales: La Argentina y Mxico en perspectiva comparada. Ed. Centro de Estudios de Estado y Sociedad. Buenos Aires, Argentina. Uvalle Berrones Ricardo, (2000), lnstitucionalidad y profesionalizacin del servicio pblico en Mxico. Ed. Plaza y Valds Mxico.
Documentos oficiales Acuerdo que establece los lineamientos para la instalacin los Comits Tcnicos de Profesionalizacin y seleccin en las dependencias y rganos desconcentrados de la Administracin Pblica Federal, Diario Oficial de la Federacin 18 de septiembre de 2003, Mxico. Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal Diario Oficial de la Federacin 10 de abril del 2003. Ley General de Desarrollo Social. Diario Oficial de la Federacin 20 de enero del 2004 Mxico. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. Legislacin 2002 de la Administracin Pblica Federal. Ed. Delma. Mxico 2002. Reglamento Interior de la Secretara de Desarrollo Social. Diario Oficial de la Federacin 13 de septiembre de 2001. Secretara de Desarrollo Social "Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superacin de la Pobreza: Una Tarea Contigo". Mxico, 2001.
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Doctor en Administracin Pblica por la Facultad de Ciencias Politices y Sociales de la UNAM.