ELECTRNICA ELECTRNICA ELECTRNICA ELECTRNICA AO I N 1 - 2007 CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
LOS DESAFIOS DEL DERECHO URBANISTICO EN EL AMBITO MUNICIPAL Abraham Rivas Lombardi, Abogado (*)
El cambio geogrfico demogrfico de Lima entre 1970 y 2000.-
El explosivo y desordenado crecimiento geogrfico y demogrfico de la ciudad de Lima, tuvo su origen en la migracin iniciada a partir de fines de la dcada de los aos sesenta, cuando enormes masas de personas abandonaron el campo para instalarse cerca a las reas urbanas, en busca de una mejor calidad de vida. Quienes ya cruzamos la barrera de los cuarenta aos, an tenemos recuerdos de las vastas zonas arenales o agrcolas ocupadas por precarias habitaciones de esteras y con innumerables banderitas peruanas flameando al viento; tierras a menudo eriazas o extensiones privadas no urbanizadas por sus propietarios, ubicadas en la periferia de la capital.
Lgica consecuencia de este fenmeno, fue la demanda de vivienda, servicios pblicos bsicos y servicios sociales, titulacin sobre los lotes ocupados y la demanda de autorizaciones municipales para la nueva infraestructura; demanda que fue incrementndose conforme se formaban los asentamientos humanos en los por entonces distritos perifricos de Comas, San Martn de Porres, San Juan de Lurigancho, Independencia, en el norte y San Juan de Miraflores, Villa Mara del Triunfo y Villa El Salvador en el sur. Se plantearon as varios problemas urbansticos para la ciudad de Lima, tanto para las autoridades nacionales como para las municipales; los que podemos describir en dos grandes grupos: sociales y legales.
En cuanto a los problemas urbansticos sociales, la tradicional ciudad de Lima de baja densidad, inmuebles de uno o dos pisos y con relativamente escasos edificios, creci de forma horizontal, ocupando grandes extensiones de terreno y repitiendo el diseo de escasa altitud, producto fundamentalmente de la incertidumbre de los nuevos habitantes sobre el destino de CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL sus construcciones y por su escaso poder econmico para establecerse en los distritos ya consolidados.
Caracterstica clave de este fenmeno es el desorden en que se produjo tal crecimiento, sin respetar las lneas maestras de la planificacin urbanstica que en mucho casos no exista -, sin guardar las disposiciones tcnicas y legales de los Reglamentos de Construcciones y Zonificacin; as como alejados de los puntos de acceso a los servicios bsicos.
Evidentemente, el problema subsiguiente fue justamente dotar de servicios pblicos bsicos a concentraciones humanas asentadas en reas tan extensas, que iban del Callao a Chosica y de Carabayllo a Pucusana. La atencin de agua y desague, luz elctrica, pistas y veredas, transporte pblico, limpieza pblica y dems, demanda costos que se multiplican por razn de la distancia; a lo que debe agregarse que la atencin devena siempre en deficitaria por la dinmica del crecimiento de los asentamientos humanos: ms habitantes, ms rea ocupada. De forma tal que no debe llamar a sorpresa los permanentes reclamos por una mayor y mejor cobertura de estos servicios, que se enfilaron contra el Gobierno Nacional y las Municipalidades, segn sea el caso.
La debilidad institucional de la autoridad para regular la expansin geogrfica y demogrfica.-
Empero, motiva el presente artculo los problemas urbansticos legales, referidos a la debilidad institucional de las autoridades nacionales y municipales para regular convenientemente esta desordenada expansin geogrfica y demogrfica; especialmente en materias como la titulacin sobre los lotes ocupados y la demanda de autorizaciones municipales para la nueva infraestructura. Durante los aos de los grandes asentamientos, entre 1970 y 1990, estos movimientos demogrficos coincidieron con la infancia del Derecho Urbanstico en el Per y la incipiente institucionalizacin de los Gobiernos Locales, trayendo como consecuencia el desorden urbano que la legislacin nacional y municipal han tratado de encausar desde la dcada pasada.
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL Precisando la materia en cuanto a la competencia de las Municipalidades, es necesario sealar que los Gobiernos Locales durante los aos setenta, dependientes del Ministerio del Interior, econmicamente estrangulados por la falta de recursos y por el control centralista de la Municipalidad de Lima Metropolitana, estaban diseados slo para atender determinados servicios pblicos y sociales, especficamente limpieza pblica y servicios administrativos; incapacitados logstica, tcnica y legalmente para ejercer atribuciones de ordenamiento de los nuevos asentamientos; que se instalaron y crecieron muchas veces bajo los auspicios de los jerarcas del rgimen militar imperante.
La siguiente dcada, aos ochenta, instalado ya el rgimen democrtico, es una de acondicionamiento de la institucin municipal, en la cual bajo el marco legal del Decreto Legislativo N 051 y la Ley N 23853, Leyes Orgnicas de Municipalidades de 1981 y 1984, respectivamente; se dise el actual modelo de Gobierno Local y se fueron asignando las competencias correspondientes a las Municipalidades. Asimismo, se fueron formando los nuevos cuadros tcnicos municipales en materia urbanstica.
Es de destacar que sin embargo en materia de ordenamiento territorial y uso del suelo, esto es en materia urbanstica, estas facultades estuvieron mediatizadas por la todava fuerte presencia del Ministerio de Vivienda y Construccin y de la Municipalidad de Lima Metropolitana, en la regulacin centralizada de estas materias, tramitando solicitudes y otorgando las autoridades respectivas; coexistiendo con algunas atribuciones para las Municipalidades Distritales.
Consecuencia evidente de los aspectos sealados, fue la debilidad institucional de las Municipalidad Distritales - y la mayora de Provinciales - para regular este fenmeno urbano que se materializaba indefectiblemente conforme la ciudad iba creciendo, su poblacin nutrindose y la demanda de titulacin y de servicios pblicos y sociales incrementndose.
Contribuy a esto una estructura tcnico normativa para el ordenamiento territorial y uso del suelo, plasmada en el Reglamento Nacional de Construcciones, Reglamento Provincial de Construcciones de Lima Metropolitana, Planes Urbanos y el Reglamento de Acondicionamiento Territorial, aprobado por Decreto Supremo N 007-85-VC; que planteaba dos problemas muy serios para su aplicacin en la nueva realidad urbana de Lima: Procedimientos y normas CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL profusas y rgidas, concebidas para regular una situacin de expansin urbana ideal, con seguimiento ordenado de los procesos de habilitacin urbana y de construccin (urbanizacin) y con respeto al derecho de propiedad, pero de difcil aplicacin para el fenmeno urbano que experimentaba la ciudad a partir de los aos setenta.
En segundo lugar, la carencia de cuadros tcnicos calificados y de volumen de profesionales suficientes en las Municipalidades Distritales, para atender no slo las demandas ordinarias de autorizaciones para habilitaciones urbanas y los procesos constructivos subsiguientes; sino para efectuar los procedimientos de fiscalizacin y de promocin de formalizacin de las vastas reas urbanas que nacieron como consecuencias de los movimientos migratorios antes descritos y de los nuevos asentamientos de la segunda generacin de migrantes (aos noventa).
En los aos noventa, los problemas geogrficos y demogrficos se acentuaron, con la existencia de extensas zonas en los distritos perifricos formalmente sin habilitacin urbana, licencias de construccin o autorizaciones para instalacin de servicios pblicos, pero que en la prctica eran reas urbanizadas, en gran porcentaje consolidadas en cuanto a su infraestructura y servicios bsicos; y respecto de las cuales las Municipalidades Distritales empezaron a prestar servicios y a girar el cobro de Arbitrios Municipales.
El Gobierno Nacional tom conciencia de la gravedad del problema y empez a emitir una serie de normas tendientes a la regularizacin del fenmeno urbano informal que presentaba la ciudad de Lima. Norma pionera fue la Ley N 24513, primera Ley de saneamiento de la estructura fsico legal de los Pueblos Jvenes, de la que se desprendieron el Reglamento del Registro Predial de Pueblos Jvenes y Urbanizaciones Populares, aprobado por Decreto Supremo N 001-90-VC, el bloque normativo de formalizacin de la propiedad informal, con la creacin de COFOPRI, la Ley General de Habilitaciones Urbanas, Ley N 26878, el Reglamento de Formalizacin de la Propiedad Informal en las Urbanizaciones Populares, aprobado por Decreto Supremo N 031-99-MTC; y las normas de simplificacin para el otorgamiento de licencias de construccin, conformidad de obra y certificado de numeracin, aprobado por Decreto Supremo N 02-94-TCC; as como a partir de 1994, la asignacin de la facultad de otorgar las licencias de construccin y declaratoria de fbrica a las Municipalidades Distritales, a mrito del Decreto Supremo N 025-94-MTC. CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
Igualmente, en el caso de los distritos ms antiguos de la capital, fue necesario emitir Leyes de regularizacin de construcciones antirreglamentarias y con edificacin terminada pero que no hubieran obtenido su declaratoria de fbrica que se prolongaron entre 1994 y 1999, luego de la dacin de la Ley N 26389 y sus sucesivas modificatorias, que igualmente establecieron procedimientos simplificados.
El comn denominador de toda esta malla normativa genricamente descrita, fue la asignacin a las Municipalidades de la mayor parte de las atribuciones para ejecutar las nuevas medidas de ordenamiento territorial y control del desarrollo urbano establecidas en dicha normatividad, tanto en la ciudad como en su periferia, con el concurso de algunas instituciones pblicas como COFOPRI y el Ministerio de Vivienda en aspectos determinados como la asesora tcnica para la formalizacin de la propiedad y la demarcacin territorial, respectivamente.
Su fundamento se encontraba en la propia Constitucin del Estado. En el caso de la Carta Poltica de 1979, vigente hasta 1993, los Artculos 254 y 255 establecieron las competencias municipales en materia de planificacin del desarrollo urbano de sus circunscripciones, reservando la regulacin de la zonificacin y el urbanismo para las Municipalidades Provinciales; mientras que la Constitucin actualmente vigente establece en su Artculo 195, modificado por la Ley N 27680, de forma general sin distingo de rango, que las Municipalidades (lase Provinciales y Distritales) son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacin, el urbanismo y el acondicionamiento territorial (inciso 5).
Empero, la asignacin de tales atribuciones a los Gobiernos Locales, no cont con la subsecuente y necesaria transferencia de recursos, que justamente permitieran constituir un autntico Sistema Administrativo de Desarrollo Urbano; por lo que los estndares de eficiencia de muchas Municipalidades en el aspecto tcnico y de control, dejaron mucho que desear.
A principios de la presente dcada, un esfuerzo de Gobierno Central por compendiar una serie de normas urbansticas, regular construcciones antirreglamentarias ordenar procedimientos y simplificar algunos de ellos, origin la aprobacin por el Congreso de la Ley N 27157, Ley de CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL Regularizacin de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fbrica y del Rgimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Comn
Los desafos del Derecho Urbanstico en el mbito municipal en la actualidad.-
Del desarrollo de las ideas anteriormente expuestas, queda claro que son los Gobiernos Locales los organismos pblicos que desempean el papel central en el proceso de promocin, direccin, regulacin y fiscalizacin de los procesos de titulacin, habilitacin urbana y construccin (urbanizacin); y el cumplimiento de tal encargo legal demanda la aplicacin de un bloque normativo para la regulacin del desarrollo urbano, que constituye objeto de estudio para el Derecho Urbanstico.
Cierto es que como disciplina jurdica el Derecho Urbanstico se ve opacado por el fulgor del Derecho Administrativo y el Derecho Municipal, disciplinas fuertemente desarrolladas en el Per en la ltima dcada, lo que ha determinado que muchas Facultades de Derecho prescindan de tal asignatura. Empero, la aplicacin del marco regulatorio del desarrollo en la ciudad y su periferia, sigue siendo materia del Derecho Urbanstico, que por vigencia del Principio de Especialidad de la Norma, concentra el conjunto de normas de las que dispondrn los Gobiernos Locales para ejercer sus competencias y subsecuentes atribuciones de carcter legal y reglamentario.
Sobre este punto, debemos sealar que si bien es cierto son los Artculos 73, 78, 79, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96 de la Ley Orgnica de Municipalidades vigente, Ley N 27972, los que regulan la potestad de los Gobiernos Locales en materia de desarrollo urbano; tales normas no pierden su esencia de ser normas de Derecho Urbanstico, como tampoco las disposiciones del Artculo 195 inciso 5 de la Constitucin; de tal manera que en este caso especfico coexisten instituciones del Derecho Municipal y de Derecho Urbanstico, con primaca de este ltimo por aplicacin del citado Principio de Especialidad de la Norma.
El progreso econmico y social de un grupo social, de la sociedad en su conjunto, como el que est experimentando lenta pero sostenidamente nuestro pas, debe traducirse en la mejora paulatina de la calidad de la vida urbana, tambin entendido como el desarrollo armnico y CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL sostenido de una urbe. Este fenmeno se expresa, en general, en ciudades ordenadas en lo fsico (tcnico, estndares urbansticos) y en lo legal (titulacin y autorizaciones) y medioambientalmente equilibradas.
En este orden de ideas, creemos que los desafos del Derecho Urbanstico nacional son justamente conducir a la ciudad de Lima hacia ese orden tcnico y legal que exige el derecho de los ciudadanos a una mejor calidad de vida y al pleno desarrollo de su personalidad. El brazo ejecutor para asumir esos desafos y satisfacerlos, son los Gobiernos Locales.
Claro, a diferencia de otras grandes urbes como Mxico D.F., donde para una poblacin calculada en 19.8 millones de habitantes (calculada a Julio del 2007), existen slo catorce delegaciones, lo que vendran a ser nuestras Municipalidades Distritales; en el caso de Lima existen decenas de Municipalidades Distritales que ejercen jurisdiccin sobre reas muy pequeas y son competentes para aprobar sus propios planes urbanos y ejecutar autnomamente las normas tcnicas y legales de la malla normativa en materia de desarrollo urbano.
Esto evidentemente genera el riesgo que ante tantas autoridades igualmente competentes, igualmente oficiales, los criterios no sean los mismos para casos o realidades a veces exactamente iguales; lo que ha contribuido grandemente al desorden urbano que vemos hoy en nuestra ciudad capital, donde mientras algunos distritos residenciales protegen tal carcter y no expiden licencias de obra para edificacin de edificios, el distrito contiguo permite la construccin de enormes bloques multifamiliares, a veces a escasas cuadras de zonas exclusivamente residenciales (R-1, R-2).
Existen algunos aspectos que consideramos podran tenerse en cuenta, a efectos que los Gobiernos Locales puedan afrontar satisfactoriamente la tarea de conducir el desarrollo urbano de la ciudad. En primer trmino, fortalecer la capacitacin de los funcionarios, profesionales y tcnicos de los organismos de Desarrollo Urbano de las Municipalidades, a travs de un programa acadmico que tenga por objetivo la paulatina uniformidad de los criterios de aplicacin de la normatividad vigente, salvaguardando s las peculiaridades geogrficas y demogrficas de cada circunscripcin. CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
La integracin efectiva y no meramente formal de los Planes Urbanos Distritales, de forma tal que, entre otras ventajas, zonas contiguas tengan criterios de desarrollo armnicos; que los proyectos de inversin en servicios pblicos y en obras viales se desarrollen a nivel metropolitano o submetropolitano, que la cobertura de prestacin de los servicios pblicos y los costos de su mantenimiento sean compartidos, abaratando los mismos y permitiendo una prestacin ms eficiente, con ampliacin de la cobertura; pudindose alentar programas de inversin privada en infraestructura urbana que beneficien simultneamente a varios distritos, como se intent realizar a mediados de la dcada de los noventa en algunos distritos de Lima Metropolitana y que la crisis econmica de fines de dicha dcada impidi.
Una tercera alternativa es el denominado Sistema Administrativo de Desarrollo Urbano, que ser materia de una prxima entrega.
Lima, Agosto del 2007.
(*) Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Municipal y Regional en la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martn de Porres.