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Gouvernance

Thibault Le Texier Mars 2009

Depuis sept sicles, la notion de gouvernance signale la jonction de deux conceptions idales-typiques du gouvernement qui, loin de sopposer, sempruntent objets, principes et techniques : le gouvernement de type rgalien et le gouvernement de type managrial. Parcellaire et balbutiante jusquau dbut du XXe sicle, la rationalit managriale se formalise pragmatiquement pendant un demi-sicle avant denvahir et finalement de subvertir, ces trente dernires annes, le domaine rserv de limaginaire tatique. A la pense politique traditionnelle par blocs, frontires, territoires et populations se surimpose alors une intelligence dynamique, procdurale, relationnelle et fonctionnelle des flux, des rseaux, des communauts et des individus. La notion de gouvernance prside aussi bien larticulation de ces entendements qu leur circulation.

La gouvernance, entre le managrial et le rgalien

On peut faire remonter du terme gouvernance au XIIIe sicle franais. Jusquau XIXe sicle, dans une majorit de ses usages, il y dsignera une aire gographique : le bailliage de certaines villes de Flandres et dArtois. Importe au XIVe sicle en Angleterre, la governance signifiera principalement la matrise de Dieu sur la nature et de la nature sur la vie terrestre. Lexpression de misgovernance est galement atteste au XVe sicle au sens de mauvaise gestion1. Le mot, qui reste rare quelles que soient les langues o il stablit, est gnralement usit comme synonyme recherch des termes de gouvernement et de rgime. Du XIIIe au XXe sicles, aux marges de la souverainet, il accompagne un peu pompeusement quelques unes de conceptions non tatiques de la direction des hommes. Dans la littrature anglaise du XVIe au XXe sicle, la notion de gouvernance est ce titre applique au magistre divin, la conduite de soi ainsi qu ladministration dune charge locale, du royaume mdival, de lEmpire britannique, dun foyer, dun dominion, dInternet ou encore de Londres ; jamais lEtat lui-mme2. Dans les annes 1910, en lieu et place du gouvernement municipal , des universitaires amricains parlent de gouvernance locale et de management de la ville pour exprimer l'ide naissante que la provision de services publics est une entreprise comme une autre pouvant tre gre selon des techniques prouves ou en laboration. Dans les annes 1980, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis, la notion de gouvernance sera ractive pour dfendre ou attaquer la privatisation des services publics municipaux ou fdraux. Ses usagers contribuent pour la plupart entriner ce que Hayek nomme la transformation des gouvernements locaux en des entreprises quasi commerciales en comptition pour attirer des habitants3 et des activits lucratives. Duba, avec son nom-marque, son maire-PDG, son drapeau-logo, ses citoyens-employs et ses visiteurs-consommateurs, est la caricature actuelle de cette ide qui na que trs lointainement voir avec la Venise marchande du XIIIe sicle. De manire similaire, aux Etats-Unis, la fin des annes 1950, ce sont les spcialistes du management qui codifient les termes du conflit naissant sur la gouvernance de luniversit entre son corps enseignant et son administration. Rpondant la massification de lenseignement suprieur et la multiplication des fonctions de l'institution, le dveloppement des capacits de gestion des universits y

Cf. par exemple FORTESCUE John, The Governance of England: otherwise called The Difference between an Absolute and a Limited Monarchy, A revised ed. with introd., notes, and appendices by C. Plummer, London: Humphrey Milford, 1926 [1885], ouvrage crit entre 1470 et 1471 Cf. par exemple, MANDEL Jerome H., "Governance in the Physician's Tale." Chaucer Review, 10, 1976, pp.316-325 ; SILBURN Percy Arthur Baxter, The Governance of Empire, London: Kennikat Press, 1971 [1910] ; DAS Govinda, The Governance of India. As It is and as It May Be, Madras: G. A. Natesan & co., 1917, <http://dli.iiit.ac.in/cgibin/Browse/scripts/use_scripts/advnew/metainfo.cgi?&barcode=2030020020640>; LITTLER Robert McDonald Charles, The Governance of Hawaii. A Study of Territorial Administration, Stanford University, 1929 HAYEK Friedrich A., Droit, Lgislation et Libert. Tome 3 : Lordre politique dun peuple libre, Paris : PUF, Libre change , 1983 [1979], p.175 2

a entran un renforcement du rle des managers au dtriment des professeurs4. Louvrage symptomatique de John Corson, conomiste et consultant en gestion, conoit luniversit comme une entreprise administrative5 et applique son gouvernement les notions managriales defficacit, de prise de dcision, de planification, dvaluation et de contrle. Apparat galement alors une conception cyberntique de luniversit comme une organisation, un systme tches multiples, ayant des intrants (intakes) et des productions (outputs), performant des tches6. Dans la seconde moiti des annes 1960, quand surgissent les contestations universitaires, la notion de gouvernance sert darticulation la double revendication dordre et de libert7. Ces dbats ouvrent visiblement les yeux des thoriciens du management sur les possibilits infinies dapplications qui souvrent leur discipline. L'organisation et l'administration, crit ce titre lun deux, sont des problmes centraux pour l'cole du management. La gouvernance est donc pour nous l'objet d'un intrt professionnel constant8 . De mme que la science politique a t enrichie la fin du Moyen Age par ltude de ladministration de lEglise et du gouvernement des mes, de mme que pour les sciences sociales, lEtat moderne est une entreprise au mme titre que lusine9 et que sa gestion peut tre thorise comme telle10, les managers se proposent dans les annes 1960 de dynamiser leurs questionnements en y appliquant les catgories traditionnellement attaches lEtat. La notion de gouvernance servit ici encore de mdia. La gouvernance, regrettait un des premiers conomistes thoriser la notion, est trop gnralement considre comme un objet exclusif du gouvernement public. La thorie politique [] sest dveloppe trop troitement [] comme linstrument de comprhension des Etats dans leurs aspects domestiques et internationaux. De nos jours, seule une maigre part de la thorie politique est directement applicable aux gouvernements des secteurs privs, y compris les entreprises lucratives.11 Ainsi se risqua-t-il parler des relations trangres dune entreprise et des bases constitutionnelles de sa gestion. La notion de gouvernance, continue quelques annes plus tard un autre conomiste, tend suggrer qu il nexiste pas de diffrence de taille entre ladministration publique et ladministration prive . Et dajouter : Dans le domaine public, elle contribue concentrer l'attention sur les aspects politiques de l'administration et d'chapper
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Cf. ROURKE Francis E. & BROOKS Glenn E., The Managerial Revolution in Higher Education, Baltimore: Johns Hopkins Press, 1966 CORSON John J., Governance of Colleges and Universities, New York: McGraw-Hill, 1960, pp.18 et sq. Cf. RICE A. K., The Modern University: A Model Organization, London: Tavistock, 1970 Cf. rapport de la Commission tablie en janvier 1968, un mois aprs une grve tudiante Berkeley : FOOTE Caleb, MAYER Henry & alii, The Culture of the University: Governance and Education, San Francisco: Jossey-Bass Inc., 1968 YODER Dale, The Faculty Role in University Governance, The Journal of the Academy of Management, Vol. 5, No. 3, December 1962, pp.222-229, p.225 WEBER Max, Parlement et gouvernement dans lAllemagne rorganise. Contribution la critique politique du corps des fonctionnaires et du systme des partis (1918), in uvres politiques (1895-1919), trad. de l'allemand par E. Kauffmann, J.-P. Mathieu et M.-A. Roy, Paris : Albin Michel, 2004, pp.307-455, p.324 Cf. par exemple SCHATZ Albert, LEntreprise gouvernementale et son administration, prface de H. Fayol, Paris, Bernard Grasset, 1922 EELLS Richard, The Meaning of Modern Business: An Introduction to the Philosophy of Large Corporate Enterprise, New York and London: Columbia University Press, 1963 [1960], p.110 et p.108

ainsi la dichotomie surdtermine entre administration publique et politique. Dans la sphre prive, elle aide concevoir les organisations comme des Etats miniatures ayant leur politique interne. Elle met en lumire l'lment commun la pense politique en matire de souverainet et la pense administrative en matire dautorit. Elle suggre que les activits d'laboration, dexcution et dinterprtation des rgles conduites par des organismes publics peuvent avoir des parallles dans les organisations prives. Elle suggre daller au-del des minuties internes et traitant aussi de la conduite d'une organisation au sein des difficults de son environnement.12 Des thories amricaines du management, la notion passe dans les annes 1970 et 80 aux analyses universitaires non ralistes et institutionnalistes, puis partir de la fin des annes 80 aux ordonnances dinstitutions internationales publiques telles que la Banque mondiale, infiltre les mots dordre des organisations prives but ou non lucratif au dbut des annes 90 et revient, ainsi adoube, vers le champ universitaire, puis le secteur public, et ainsi de suite. La notion nest vritablement popularise quau milieu des annes 1990 par la Commission des Nations unies sur la gouvernance mondiale. Depuis lors, la multiplication des revues universitaires ddies la notion de gouvernance la leve au rang de concept phare de lintelligence du gouvernement des hommes et de ladministration des choses13. Du XIIIe au XXe sicle, le catalogue de la British Library propose quatre exemplaires contenant le terme governance dans leur titre ; du dbut du XXe sicle lanne 1960 ce rsultat slve trente-cinq ; puis un tout petit peu plus de deux-cents entre 1961 et 1990 ; environ mille cinq cent entre 1991 et 2000 ; enfin un peu plus de trois mille trois-cents entre 2001 et 200914. * La gouvernance est aujourdhui couramment dfinie comme gestion des rseaux15 , gestion des socits16 , systme de traitement de la complexit croissante des problmes17 , gestion des ressources conomiques et sociales dun
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Problmatique

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GROSS Bertram Myron, The Managing of Organizations: The Administrative Struggle, [New York]: Free Press of Glencoe, [1964], p.240 Citons : Governance: An International Journal of Policy and Administration (1988), Corporate governance: An International Review (1992), Corporate Governance Advisor (1992), Journal of Corporate Finance: Contracting, Governance and Organization (1994), Global Governance: A Review of Multilateralism and International Institutions (1995), Economics of governance (2000), The Corporate Governance Law Review (2005), Journal of Administration & Governance (2006), Journal of business systems, governance and ethics (2006), Living Reviews in European Governance (2006), Environmental Policy and Governance (2009). Pour comparaison, le nombre douvrages comprenant le terme governement dans leur titre se monte plus de dix-mille quatre-cents du XIIIe au XXe sicle, presque treize mille de 1900 1960, pas loin de seize mille de 1961 1990, environ six-mille huit-cents de 1991 2000 et pas loin de trois-mille huit-cents depuis 2001. La librairie compte, pour lanne 2008, prs de deux-cents titres comportant le terme governement et prs de trois-cents portant le terme governance. RHODES R. A. W., The New Governance: Governing Without Government, Political studies, 44, 1996, pp.652-667, p.658; Cf. aussi KICKERT Walter J. M., KLIJN Erik-Hans, KOPPENJAN Joop F. M., Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector, London: Sage Publications, 1997 MOREAU DEFARGES Philippe, La Gouvernance, Paris : PUF, Que sais-je ? , 2003, p.17 Ibid., p.48 4

pays dans un objectif de dveloppement18 , exercice de lautorit politique, conomique et administrative ncessaire la gestion des affaires dun pays19 . La dfinition suivante de la rgulation exprimentaliste dploie un large pan de lventail conceptuel servant gnralement penser la gouvernance : la rgulation exprimentaliste, crivent Charles Sabel et William Simon, combine des normes plus souples et provisoires avec des procdures favorisant la participation continue des parties prenantes et une imputabilit (accountability) mesure. Dans les cas les plus caractristiques, les normes dominantes sont des standards gnraux exprimant les objectifs que les parties sont supposes atteindre cest--dire les rsultats (outputs) plutt que les moyens. Typiquement, le rgime laisse aux parties une importante marge d'apprciation quant la manire d'atteindre ces objectifs. En mme temps, il prcise les normes et les procdures de mesure de la performance de l'institution. [] Cette rgulation exprimentaliste est caractristique de la gouvernance en rseau et multi-niveau prolifrant aux Etats-Unis et dans l'Union europenne processus de prise de dcision qui ne sont ni hirarchiques ni ferms et qui permettent des personnes de diffrents grades, de diffrentes units, et mme de diffrentes organisations de collaborer lorsque les circonstances l'exigent.20 Le mot ne subsume pas un corps cohrent de doctrines. Rarement thoris, il apparat le plus frquemment sans aucune forme dexamen ni, bien souvent, de dfinition. La gouvernance, admettent certains politologues, est un concept utile au moins parce quil est suffisamment vague et inclusif pour tre pens de manire embrasser une varit dapproches diffrentes et de thories dont certaines sont mmes contradictoires.21 Prfre la notion de gestion , boulonne au champ strictement conomique, et celle de gouvernement , codifie dans un sens rgalien depuis le XVIe sicle, la gouvernance aurait prsent lavantage non pas tant dune plus-value conceptuelle que dune tournure commodment peu connote. Le terme serait donc prendre moins comme un oprateur permettant lapprhension dun nouvel art de gouverner que comme un marqueur signalant les points de contact de deux imaginaires du gouvernement : celui propre souverain et celui du manager22. Dans son sens rgalien, le gouvernement, exerc par une autorit tatique unique et centralise, consiste borner un territoire et en assurer la dfense contre les menaces extrieures, maintenir la scurit intrieure, dicter une loi unique et rendre la justice au moyen dune unique hirarchie de tribunaux ainsi qu collecter limpt et mettre la monnaie. Dans son sens managrial, le gouvernement est une activit rationnelle, procdurale, technique et finalise de gestion de ressources humaines dans le dtail de leur tre, dans la multitude de leurs actions, dans la
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WORLD BANK, Governance and Development, Washington, May 1992, p.3 ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD), Governance, in Glossary of Statistical Terms, <http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7236> SABEL Charles F. and SIMON William H., Destabilization Rights: How Public Law Litigation Succeeds, Harvard Law Review, Vol. 117, No. 4 (Feb., 2004), pp.1015-1101, p.1019, je souligne PIERRE Jon and PETERS B. Guy, Governance, Politics and the State, Basingstoke : Macmillan, 2000, p.37 Par exemple, selon un dictionnaire anglais de rfrence, la gouvernance renvoie la fois au gouvernement souverain et au management : 1. Gouvernement, exercice de lautorit ; contrle. 2. Une mthode ou un systme de gouvernement ou de management . Similairement, selon un dictionnaire franais, la gouvernance dsigne une manire de gouverner, [un] exercice du pouvoir pour grer les affaires nationales [et une] mthode de gestion dune entreprise (Governance, Random House Webster's Unabridged Dictionary, 1999, p.826; Gouvernance , Le Robert, 2007, p.1171)

diversit de leurs agrgats et de leurs appartenances ; les gouverns ny sont pas des sujets ou des citoyens mais des ressources, des units, des pices ; la nature, le corps, la pense, les sens, les groupements humains ou encore les habitats y sont considrs comme des systmes organiss pouvant tre tudis, mesurs, codifis, crs, modifis, recrs et supprims23. Le concept de gouvernance semble orchestrer tout au long de son histoire la circulation des concepts managriaux vers le champ rgalien et rciproquement. Ainsi sexpliquerait que la notion apparaisse dabord modestement aux marges du champ rgalien, puis plus rgulirement dans les annes 1960 et 1970, au moment o une raison managriale arrive maturit souvre aux concepts de la souverainet, enfin de manire massive dans les annes 1990 et 2000 alors quelle investit leur domaine. Le fort coefficient actuel de circulation de la notion sexpliquerait par le remariage de deux domaines dexprience et de savoir que la pense acadmique tient depuis presque deux sicles pour exclusifs, sinon pour rivaux. Quoique peu disciplin , Proudhon les opposait exemplairement en ces termes : Ce que nous mettons la place du gouvernement, nous l'avons fait voir : c'est l'organisation industrielle. Ce que nous mettons la place des lois, ce sont les contrats. [] Ce que nous mettons la place des pouvoirs politiques, ce sont les forces conomiques. [] Ce que nous mettons la place des anciennes classes de citoyen, noblesse et roture, bourgeoisie et proltariat, ce sont les catgories et spcialits de fonctions, Agriculture, Industrie, Commerce, etc. [] Ce que nous mettons la place de la police, c'est l'identit des intrts. Ce que nous mettons la place de la centralisation politique, c'est la centralisation conomique.24 Le mode de gouvernement de type rgalien ne semble pourtant pas sopposer front front celui de type managrial. Plus encore, il ne faudrait pas oublier que, de Solon Berlusconi, gouverner a pu signifier commander une arme, administrer des biens, suivre un chemin, tirer une subsistance, guider un troupeau, commander quelquun, manipuler lconomie et lopinion, garder un territoire, entretenir une population, et faire rfrence lart du tisserand, la tche du berger, au magistre du dieu, la responsabilit du matre de maison ou du pre de famille. Autant de modles gouvernementaux toujours lisibles et oprant derrire les conceptions managriale et souveraine. Jusquau XVIe sicle, les concepts et les techniques de gouvernement des hommes circulent entre ce que lon peut appeler les sphres prives et publiques. Pour Platon par exemple, quune seule science embrasse toutes ces choses [du commandement] : quon lappelle royale, ou politique, ou conomique, peu nous importe.25 Ladministration royale du Moyen Age emprunte quant elle aux techniques commerciales tout autant quaux chancelleries ecclsiales, aux techniques militaires et aux atavismes patriarcaux. A partir du XVIe sicle, quoiquil sappropria les rfrentiels et les techniques de gouvernement dvelopps dans les champs commercial, religieux, municipal ou encore domestique, lEtat europen neut jamais le monopole de la raison gouvernementale. Plus encore, alors que le souverain se
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Pour une approche plus approfondie de la raison managriale, Cf. LE TEXIER Thibault, Le management, un nouvel art de gouverner , mai 2008, <http://tibo.lt.free.fr/article.php3?id_article=85> PROUDHON Pierre-Joseph, Ide gnrale de la rvolution au XIXe sicle, Paris : Garnier Frres, 1851, pp.283-284 PLATON, Le Politique. Ou de la royaut, trad. Dacier et Grou, 1885, in uvres compltes, tome VI, Paris : Gallimard, 1964, pp. 9-144, document produit en version numrique par D. Banda, Les classiques des sciences sociales , 2003, p.8 de ldition numrique 6

forgeait une stature de matre de guerre, de policier en chef, de juge suprme et de grand argentier, il ne put jamais se dfaire de ses oripeaux mdivaux de propritaire, de tenancier et de clerc comptable ; et la souverainet ne fut jamais compltement affranchie de la suzerainet, ni lEtat du dominium fodal. Tels furent les deux corps du roi . Comme la par exemple montr Michael Oakeshott, des lments de la raison managriale ont constamment inform lexercice de la souverainet telle que lont pens calvinistes, utopistes, rationalistes optimistes, socialistes, jacobins et positivistes26. Citons les ncessits fiscales des souverains ; la conception baconienne du gouvernement comme tche dexploitation de la nature ; l'arithmtique politique ; le contrle et la prise en charge des activits humaines par lEtat de police ; la naissance dune politique conomique dEtat avec le mercantilisme ; la proposition camraliste de spcialisation fonctionnelle et de comptabilit des vertus et des vices ; la rationalisation du despotisme clair sous les Lumires ; la thorisation de ltat de droit comme application lEtat des principes du droit priv ; le panoptique de Bentham et son jugement des interventions publiques laune des principes utilitaristes ; la conception saint-simonienne de la politique comme science de la production27 ; les expriences de collectivisme distributif du XIXe sicle ; les diverses bureaucraties ; lapplication lniniste du taylorisme lensemble de la Russie sovitique ; le fayolisme ; le mouvement technocratique ; les planifications de ltat providence ; ou encore la dsacralisation de lEtat et du droit entreprise par lconomie institutionnaliste et lcole des choix publics. Ces nombreux cas ont consist dans lensemble rechercher une meilleure efficace de lEtat par largissement de ses richesses, de ses comptences ou de ses champs dintervention, mais nont pas affect la dominance du rgime rgalien de reprsentation du pouvoir. La rationalit managriale, balbutiante jusqu la fin du XIXe sicle, ouvrage pour sa part une image de la direction des hommes qui ne sarticule pas aux pivots de la conception rgalienne du gouvernement que sont lEtat, le droit public, la souverainet, la frontire, le territoire, la scurit, la nation et la justice. Au-del de sa fonction de marquage, telle est sans doute la principale fcondit des usages de la notion de gouvernance : chahuter les prceptes qui sont au fondement de notre entendement de la politique et dfaire les dichotomies rabches opposant politique et conomie, Etat et march, public et priv, capitalisme et socialisme, etc. ou du moins les dissoudre dans le spectacle de leur hybridation. Les thories de la gouvernance ont incit les politologues btir une science politique autour dun autre axe que lEtat, pour imaginer par exemple des constitutions sans Etat, des droits sans Etat, des gouvernements sans Etat, une reprsentation populaire sans Etat ou un intrt public sans Etat28. Elles se sont parfois dbarrass de cet hritage
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Cf. OAKESHOTT Michael, De la conduite humaine, trad. fr. de O. Sedeyn, Paris : PUF, 1995 SAINT-SIMON Claude-Henri de, L'Industrie, ou Discussions politiques, morales et philosophiques, dans l'intrt de tous les hommes livrs des travaux utiles et indpendans, Vol. II [1816-17], in uvres de Saint-Simon & d'Enfantin, publ. par les membres du Conseil institu par Enfantin pour l'excution de ses dernires volonts et prcdes de deux notices historiques, Paris, 1865-1878, p.188 Par exemple, pour le sociologue spcialiste du droit priv Gunther Teubner, lEtat nest plus le cur de la constitution mais un modle , une analogie , un stock dexprience historique, de procdures, de termes, de principes et de normes o des sous-systmes autonomes peuvent piocher pour laborer de nouvelles constitutions civiles sans Assemble constituante formelle, sans document constitutionnel, sans tribunal spcialis dans les questions constitutionnelles ni rgles explicitement constitutionnelles. (TEUBNER Gunther, Civil Constitutions in Global Society: Alternatives to State-Centered Constitutionalism, in JOERGES 7

irrmdiablement marqu du sceau tatique pour figurer dautres types de rgles que les lois, dautres types de lgitimation de laction que la constitutionnalit, la lgalit et la justice, dautres organes de contrle que les forces de police ou encore dautres mcanismes de reprsentation que les assembles lues. De nombreuses dfinitions de la gouvernance sont un ngatif des dfinitions du pouvoir rgalien. Pour Rosenau par exemple, elle dsigne les activits existant en raison dobjectifs communs qui peuvent ou non dcouler de responsabilits morales et formellement prescrites et qui ne reposent pas ncessairement sur des pouvoirs de police pour vaincre la dfiance et mettre en conformit29 . Nous faisons pour notre part lhypothse que la conception managriale du gouvernement ne succde pas plus sa conception rgalienne quelle ne sy oppose frontalement ; elle sy superpose, le palimpseste souverain restant toujours lisible et opratoire derrire le grand rcit managrial. On peut mme conjecturer que ce qui distingue la rationalit managriale de celle rgalienne nest pas un recours plus ou moins de gouvernement mais une diffrence de nature. Laffirmation de la rationalit managriale peut en ce sens saccompagner dun renforcement de lactivit rgalienne. Les deux Guerres mondiales furent cet gard loccasion dun dploiement de la puissance rgalienne dans son caractre le plus absolu et dune application mthodique chaque fois plus pousse des principes managriaux ladministration des ressources humaines et matrielles des nations impliques.

* Jusqu la fin du XIXe sicle, les diffrentes composantes de la matrice managriale sont apparues comme rfrentiels seconds des pratiques de gouvernement, soit seules soit combines, mais souvent de faon inconsciente et toujours de manire parcellaire. Linvention de lagriculture signale par exemple les dbuts dune intelligence de la planification ; la conception de lorganisation comme action consciente dune collectivit tourne vers la production delle-mme dans le temps est fille des rvolutions amricaine et franaise ; la division du travail figure au premier plan des analyses conomiques depuis Adam Smith ; lide de contrle des mes et de corps sorigine dans lEglise chrtienne ; enfin la tenue de livres de comptes est atteste depuis le XIIIe sicle. Pour autant, le degr de formalisation et de systmatisation atteint par lart de gouverner rgalien consquemment lapparition de lEtat europen moderne ne fut atteint par lart de gouverner managrial qu la suite de lapparition de la grande entreprise amricaine au milieu du XIXe sicle. Progressivement groups en clubs, se runissant en confrences rgulires, se dotant de revues et dinstituts de formation, une partie de ces gestionnaires salaris rcemment apparus au sein de la socit anonyme amricaine cristallise alors ces diffrents lments pour forger un nouveau savoir du gouvernement le management en rponse aux problmes que posait quotidiennement laccroissement de lactivit de leurs boulimiques organisations. Certes, ladministration publique fut un terrain dexprimentation organisationnelle, mais ce
Christian, SAND Inge-Johanne and TEUBNER Gunther (Ed), Transnational Governance and Constitutionalism, Oxford and Portand Oregon: Hart Publishing, 24, pp.3-28, p.18) ROSENAU James N., Governance, Order and Change in World Politics, in ROSENAU James N. and CZEMPIEL Ernst-Otto (Ed), Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, pp.1-29, p.4 8

La gestion comme art de gouverner

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fut a posteriori. Il a par exemple fallut attendre les annes 1920 pour que les mthodes du management scientifique soient appliques avec succs au travail de bureau30. Comme la montr Max Weber, lentreprise capitaliste moderne engendre ncessairement une administration permanente, rigide, intensive et prvisible31 , et non inversement. Ce qui expliquerait que lentreprise moderne ne soit pas ne dans les Etats les plus bureaucratiss. Cest au sortir de la Seconde Guerre mondiale que le management sest affirm comme une pratique majeure du gouvernement, alors que lentreprise prenait limportance institutionnelle queurent avant elle lEglise et lEtat l'institution, crit alors le pape du management, qui tablit les normes des manires de vivre et des modes de vie de nos citoyens, qui guide, faonne et dirige, qui dtermine notre conception de notre socit, autour duquel se cristallisent nos problmes sociaux et vers laquelle nous nous tournons pour les rsoudre.32 Ainsi cette pense managriale va dborder de son cadre dorigine pour tre applique au gouvernement des villes, de l'Eglise, des hpitaux, des prisons, de la police, des universits, des coles, des changes marchands, des fermes, du dveloppement, du monde, des ensembles rgionaux, de la famille, de soi, de lEtat, des migrations, d'Internet, de l'environnement ou encore de la scurit33. Toutes ces ralits peuvent alors tre penses comme des entreprises. Si lutilisation dun tel prisme pistmologique borne souvent les pratiques la pure application dune mthode, il ne sagit pas seulement, comme tendraient le faire accroire les analystes du New Public Management, de linjection de quelques techniques de gestion la mode dans les pratiques rgaliennes de direction des hommes (benchmarking, outsourcing, concurrence, downsizing, audit de performance, valuation, contractualisation, filiation, sous-traitance, etc.)34. Les axiomes du management priv tendent tre les rfrentiels du gouvernement dune organisation quelle quelle soit y compris un individu. Les principes absolus propres la souverainet font place aux valeurs relatives directement inspires de la pratique entrepreneuriale. Observant le sillage conceptuel de la dissmination dbride du terme gouvernance partir du milieu des annes 1990, on ne peut que constater, du ct de ses prceptes et par contraste avec les qualificatifs traditionnellement attachs la souverainet, une transition smantique du public au collectif, de la transcendance limmanence, de la conservation au changement, du formel linformel, de la centralisation la diffusion, de lunit la diversit, de lindivisibilit la parcellisation, du secret la transparence, de la reprsentation la participation, de la lgitimit la justification, de la justice
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Cf. LEFFINGWELL William Henry, Office Management: Principles and Practice, Chicago: A. W. Shaw Company, 1925 WEBER Max, Economie et socit, vol. 1. Les catgories de la sociologie, trad. de lallemand par J. Freund et alii, Plon, Pocket , 1995 [1921], p.299 DRUCKER Peter F., The Concept of the Corporation, New York: The John Day Cie, 1946, p.6 Par exemple, dans un rcent rapport du Secrtaire gnral de lONU, la notion de gestion tait rapporte aux affaires publiques, aux ensembles urbains, aux entreprises, aux flux migratoires, lenvironnement, aux changements climatiques, aux ressources naturelles et humaines, aux oprations de maintien de la paix, aux situations daprs conflit, aux camps de rfugis, aux risques ou encore lONU elle-mme. (SECRETAIRE GENERAL DES NATIONS UNIES, Dans une libert plus grande : dveloppement, scurit et respect des droits de lhomme pour tous , Rapport du Secrtaire gnral, 24 mars 2005) Cf. OSBORNE David and GAEBLER Ted, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Reading, Massachusetts: Addison-Wesley Publishing Company, Inc., 1992 9

lefficacit, de lindpendance linterdpendance, de lquilibre la flexibilit, de la stabilit la mobilit, de la solidarit la concurrence, du commandement lincitation, de lautorit au consensus35. Lefficacit, plutt que le profit, est le cur de la matrice gestionnaire. Sil fait par exemple sens dencenser le participatif , ce nest point pour des raisons de dmocratie ou de libert dexpression mais parce que la participation est une question defficacit36 . Les principes rgaliens demeurent, dsacraliss. Le management est concern par les modalits rationnelles de planification, dorganisation, de direction, de contrle et de comptabilit. La gouvernance orchestre la diffusion de ces cinq dimensions de la raison gestionnaire dans lensemble de la socit. Dans son sens contemporain, la gouvernance est impensable en dehors dune objectivation le long dun temps linaire de la socit, des droits, des liberts, des marchs, de la dmocratie, de la paix, de lhistoire, de la croissance conomique ou encore de la nature comme autant de matriaux discutables, mallables et ordonnables susceptibles dtre non seulement favoriss mais dlibrment planifis, crs de toute pice, exports, implants, contrls, mesurs, labelliss. Lordonnancement de la socit nest plus uvre divine, cest une pratique technique immanente reposant sur le savoir amoncel depuis deux sicles par les sciences physiques, naturelles et humaines. Elle consiste tourner la socit vers une fin, quil sagisse du bien commun, de la vertu morale, de la scurit ou de la prosprit, ainsi qu dterminer les moyens les plus efficaces de latteindre. Comme le pense exemplairement un conomiste libral dans les annes 1920, l'organisation de la socit humaine d'aprs le modle le plus favorable la ralisation des fins envisages est une question concrte assez prosaque, qui n'est pas diffrente, par exemple, de la construction d'une ligne de chemin de fer ou de la production de vtements ou de meubles. [] Les problmes de politique sociale sont des problmes de technique sociale, et leur solution doit tre cherche de la mme faon et avec les mmes moyens que nous utilisons pour rsoudre les autres problmes techniques : par le raisonnement rationnel et par l'examen des conditions donnes.37 Sciences des moyens, lconomie puis la cyberntique constituent successivement le cur de cette rationalit gouvernementale. Les thoriciens de la gouvernance partagent avec les concepteurs dutopies, de phalanstres et de panoptiques la mme conception du gouvernement comme conformation un modle rationnel et finalis. Il faudrait en ce sens se dfaire de lantinomie trompeuse opposant organisation et libert, ou rgulation tatique et march, au fondement de tant de typologies ; elle cache depuis deux sicles le fait quil sagit dans les deux cas de modes de gouvernement adaptant minutieusement et constamment les gouvernants et les gouverns aux ncessits proclames de lefficacit sociale.

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Pour lUnion europenne par exemple, la bonne gouvernance se dcline en cinq principes : ouverture, participation, responsabilit, efficacit et cohrence. (Cf. COMMISSION EUROPENNE, Gouvernance europenne. Un livre blanc, Bruxelles, 25 juillet 2001, COM(2001) 428 final, <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/com/2001/com2001_0428fr01.pdf>) THE WOLRD BANK, Governance and Development, op. cit., p.27 VON MISES Ludwig, Le libralisme, Paris : Editions de l'Institut Charles Coquelin, 2006 [1927, 1964 pour les chapitres I et II], disponible en version numrique ladresse <http://herve.dequengo.free.fr/Mises/LL/LL.htm>, p.5 de ldition numrique 10

Si les usagers rcents de la notion de gouvernance mettent gnralement en avant lorganisation au sens de processus volutif et non dincarnation formelle ou symbolique, cest quelle dsigne un art du changement perptuel. Le mouvement est la figure privilgie de la socit industrielle. Elle est ainsi logiquement utilise pour remettre en question les formes rigides propres au gouvernement rgalien ; lEtat et la loi, quand bien mme en perptuelle rnovation, sont toujours en retard dune rforme. A ladministration au jour le jour ou de semaine en semaine succde une prospective et une politique de lexpectative. Lavenir nest pas seulement plus important que le pass ; il est aussi plus important que le prsent. La transcendance des ordres divin et souverain cde le pas limmanence dorganisations conues comme des assemblages dtres humains interagissant38 ; de rgimes entendus comme des ensembles darrangements gouvernementaux [incluant] des rseaux de rgles, de normes et de procdures qui rgularisent le comportement et contrlent ses effets39 ; dune gouvernance dsignant un ensemble des rgles, processus et comportements touchant la qualit de lexercice des pouvoirs40 , un processus large, dynamique et complexe de prise de dcision qui volue constamment41 . Rfrence principale de cet imaginaire, lentreprise nest plus depuis une trentaine dannes une communaut hirarchique et centralise mais se trouve au contraire dissoute en un ensemble de codes de comportement permettant des relations constantes quoique fluctuant au gr des projets et des permanentes refontes. En un sens, la vritable entreprise est lindividu lui-mme. Gouverner consiste ds lors grer moins des sujets constitus par leur rapport de subordination une souverainet centrale que des entrepreneurs dtermins par leur position sur un march. Les organisations, individus compris, ne sont pas entendre comme des units de production ou comme des titulaires de proprits mais comme des ensembles mouvant au gr des flux quils reoivent et mettent sur diffrents rseaux. Ici point de centre de commandement, mais des rapports de pouvoir rversibles changeant au gr des informations. Tel est le plan de travail que vont arpenter, partir du milieu des annes 1970, des penseurs tels que Foucault, Lyotard, Deleuze, Guattari ou Luhmann. Se dveloppe alors, dans le sillage de la cyberntique, une intelligence du rseau, de la coproduction dun ordre par interaction et ngociation, de la dispersion de la justice, de larme, des finances ; une pense de la socit sans centre42 , dun systme acentr, non hirarchique et non signifiant, sans Gnral, sans mmoire organisatrice ou automate central, uniquement dfini par une circulation dtats par opposition aux systmes centrs (mme polycentrs), communication hirarchique et liaisons prtablies43 . Le gouvernement peut ainsi
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MARCH James G. and SIMON Herbert A., Organizations, New York: John Wiley and Sons, 1958, p.4 KEOHANE Robert O. and NYE Joseph S., Power and Interdependance: World Politics in Transition, Boston: Little, Brown, 1977, p.19 Un livre blanc sur la gouvernance europenne. Approfondir la dmocratie dans lUnion europenne , Programme de travail, Document de travail des services de la Commission, SEC(2000) 1547/7 final, Bruxelles, 11 octobre 2000, p.4 COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE, Our Global Neighborhood: Report of the Commission on Global Governance, Oxford University Press, 1995, p.4 LUHMANN Niklas, The Differentiation of Society, New York: Columbia University Press 1982, p.xv DELEUZE Gilles et GUATTARI Flix, Capitalisme et schizophrnie, tome 2 : Mille plateaux, Paris : Editions de Minuit, Critique , 1980, p.32 11

recouvrir les procdures, analyses et rflexions, les calculs et les tactiques44 au sein dun champ de pouvoir dpourvu de forme unitaire et causale ce que Michel Foucault dnomme, partir de 1978, la gouvernementalit, terme qui renvoie comme la gouvernance la pratique du gouvernement plutt qu ses incarnations institutionnelles45. En lieu et place dun imaginaire de la clture, des blocs, du territoire born par des frontires quil sagit de prserver de la conqute, les thorisations de la notion de gouvernance adoptent ce brviaire de la fluidification, de la dcentralisation, du rseau, de la dhirarchisation , de lhybridit et de la porosit. Elles tmoignent de ce passage dun esprit des institutions un autre des dynamiques, dune conception de la substance une autre de la relation, du modle de la division cellulaire celui du systme nerveux ou neuronal. Les certitudes le cdent aux ambiguts, aux fragmentations, voire aux incohrences et lirrationalit. Par exemple, selon le coordinateur de la seule encyclopdie de la gouvernance existant ce jour, la notion exprime une prise de conscience grandissante des manires dont des formes diffuses de pouvoir et dautorit peuvent assurer l'ordre mme en l'absence d'activit tatique.46 Daprs lauteur du rapport qui va populariser lexpression, la corporate governance stend lensemble du cadre dans lequel oprent les entreprises47 . Lutilisation du terme gouvernance mondiale renvoie quant elle, dans les littratures acadmique et institutionnelle, louverture du grand marchandage intertatique aux groupes dintrt ayant accs lespace supranational et la reconnaissance dun droit mou constitu de normes volontaires non contraignantes possiblement mises par des organismes privs. Dfait de sa transcendance, rabaiss au rang dorganisation comme une autre, lEtat navigue parmi des sphres autonomes et des corps intermdiaires dbordant ses frontires. Il constitue de moins en moins lchelon suprme des gouvernements, des rgles de conduite, des constitutions, des sanctions ou de lexercice de la violence. Empruntant aux nocorporatistes et aux pluralistes dmocratiques, les thories de la gouvernance pensent ainsi la sparation des pouvoirs rgaliens non plus lintrieur de lentreprise ou de lEtat et lchelle nationale mais du local au global et entre parties prenantes (stakeholders) que sont par exemple les Etats, les entreprises, les groupes de pression, les villes, les ensembles rgionaux et les associations et autres organisations de la socit civiles . A en croire un rcent rapport des Nations unies, la monte en puissance de la socit civile est lun des vnements majeurs de notre poque. La gouvernance mondiale nest plus du seul ressort des gouvernements.48 Ces socits civiles sont des communauts artificielles aux frontires mobiles sidentifiant moins un territoire qu une finalit et une
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FOUCAULT Michel, Scurit, territoire, population, Cours au Collge de France, 1977-1978, Gallimard/Seuil, Hautes tudes , Paris : 2004, p.111 John Crowley a pertinemment soulign cette proximit analytique de la gouvernance et de la gouvernementalit. (CROWLEY John, Usages de la gouvernance et de la gouvernementalit , Critique internationale, n21, octobre 2003, pp.52-61, <http://www.cairn.info/load_pdf.php?ID_ARTICLE=CRII_021_0052>) BEVIR Mark, Governance , in BEVIR Mark (Ed), Encyclopedia of Governance, Thousand Oaks, CA: Sage, 2007, pp.364-381, p.364 CADBURY Adrian, Highlights of the Proposals of the Committee on Financial Aspects of Corporate Governance, in PRENTICE Daniel D. and HOLLAND Peter R. (Ed), Contemporary Issues in Corporate Governance, Oxford: Oxford University Press, 1993, pp.45-55, p.46 We the peoples: civil society, the United Nations and global governance, Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations, June 2004, p. 3, <http://www.unngls.org/Final%20report%20-%20HLP.doc>

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fonctionnalit. La participation de ces socits civiles tend se substituer la reprsentation des socits tout court. Formuler des choix collectifs faisant autorit nest plus une fonction exclusivement stato-souveraine49. Le temps de la souverainet absolue et exclusive est pass50 , lanait ce titre, au dbut des annes 1990, le secrtaire gnral de linstitution internationale garante de la souverainet des peuples. Et en 2000, le Prsident de la Commission europenne invitait pareillement le Parlement europen cesser de penser en termes de pouvoirs hirarchiss, spars par le principe de subsidiarit, et commencer imaginer plutt une mise en rseau dans laquelle les diffrents niveaux de gouvernance uvrent conjointement l'laboration, la proposition, la mise en uvre et au suivi des politiques. Il est temps de raliser que l'Europe n'est pas administre que par les institutions europennes, mais aussi par les autorits nationales, rgionales et locales, ainsi que par la socit civile51 . La fin du XXe sicle est donc aux partenariats dans lesquels lEtat se limite aux oprations de coordination ou de supervision et aux marges du secteur marchand. Aux marchs et aux socits civiles la fonction de formalisation des choix individuels et dapplication des contrles52. Au sein de lentreprise, la thorie des parties prenantes complexifie lquation du pouvoir de manire incorporer les syndicats, les institutions gouvernementales, les groupes politiques, les associations commerciales, les employs, les consommateurs ou encore le public en gnral. Ici, point de lutte des races ou des classes mais des conflits dintrts. Les outils privilgi de la gouvernance ne seront pas la discipline, le droit et lEtat mais des normes volontaires et flexibles pouvant tre mises par des entits prives sous la forme de standards, de rsolutions, de recommandations, dincitations, de dclarations, de prescriptions ou de codes de conduite. En labsence dune hirarchie des normes, base de la lgitimit rgalienne, les invitables conflits entre normes seront tranchs par des autorits ad hoc. La loi na plus le primat sur les dcisions ponctuelles, administratives ou jurisprudentielles. Il est mme possible, suivant Luhmann, de considrer largent et linformation comme des moyens de gouverner alternatifs celle-ci. La norme, quelle soit circonstancielle ou structurelle, nest plus ce qui me prexiste et quoi jobis mais ce que je cre collectivement et dois quotidiennement contracter ou contester, subvertir et modifier. Que lindividu plus que le collectif soit le logement de la norme ne signifie pas seulement son intriorisation thique mais galement sa prise en charge responsable. Ladhsion la norme ne dcoule pas de son caractre obligatoire mais de lintrt bien compris des individus. En cas de non respect, la sanction prend la forme de la dpossession et de lexclusion plutt que de lamende et de lenfermement. La prvention lui est cependant prfrable. Ce qui est remis en cause nest pas tant le droit et la rgulation en gnral que le droit public et la rgulation tatique. Ce recul des normes impratives ou prohibitives ne correspond pas une diminution de la coercition. Car en plus de rgir le systme de rgles rendant possible leur vie commune, le gouvernement agit directement sur les hommes. Le normatif devient positif ; les rgles font place aux techniques. Les
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Cf. YOUNG Oran, Choosing Governance Systems, pp.844-857, in MORAN Michael, REIN Martin and GOODIN Robert E., The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press, 2006 BOUTROS-GHALI Boutros, An Agenda For Peace, New York, United Nations, 1992, 17 PRODI Romano, 2000-2005 : Donner forme la Nouvelle Europe , Parlement europen, Strasbourg, 15 fvrier 2000 Cf. GRUBER Judith E., Controlling Bureaucracies. Dilemmas in Democratic Governance, Berkeley, University of California Press, 1987

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sciences humaines ont permis un affinage de ces mthodes de direction des conduites et lextension de la potestas docendi des gouvernants pouvoir dinstruire et dinculquer des habitudes de vie que les rois avaient pris des mains de lEglise au gouvernement des imaginaires, des rcits, des relations, des milieux, des affects, des percepts, des douleurs et des peines, des besoins, des dsirs, etc. Ltre humain, admis depuis le XIXe sicle comme membre de la socit au titre de fournisseur ou dchangeur de travail, est rendu accessible la raison et lintervention managriales en tant que proprit, capital et capacit. Plus quun homo conomicus, cest un homo faber, un vecteur de force de travail li ses semblables par des relations fonctionnelles et hirarchiques. Il nest pas seulement un producteur ou un consommateur, mais aussi un vendeur, un fournisseur, un propritaire et un manager. Et il nest pas seulement fabriquant et mais galement fabriqu. Sa production, sa transformation, son usage, son entretien, sa mobilisation et si besoin son renvoi forment le socle et la finalit non seulement de lindustrie mais aussi de la socit tout entire. Soucieux de maintenir un ordre collectif, le souverain gouvernait un territoire et une population. Le gouvernant est pour sa part moins un capitaliste ou un propritaire quun ingnieur des fluides et un directeur de ressources. Pour le rsumer avec le pre de lconomie institutionnaliste, une somme d'individus est la population totale, mais un dosage de diffrents types d'activit de diffrents individus est une socit.53 Selon cet entendement managrial, la politique nest pas un conflit ni le gouvernement une domination. Gouverner consiste moins surveiller, punir et discipliner qu normaliser, agencer et contrler ; moins rechercher la justice dune situation que la justesse dun comportement ou dun arrangement. Contrairement ce que lon pourrait croire, le pouvoir nest pas le grand absent des thories de la gouvernance54. Seulement, le pouvoir ne sy lie plus principalement un titre, une rputation, un territoire, une force physique, une proprit ou une potentialit mais une phnomnalit. A la grammaire de lobissance, de la discipline et de linterdit caractristique du gouvernement rgalien ne se substituent pas mais sajoutent la sduction, linfluence et linjonction au travers de normes comportementales. La persuasion, avance au dbut des annes 1920 lun des initiateurs du renouveau libral, est devenue un art conscient et un organe rgulier du gouvernement populaire55 . Lindividu, disions-nous, est somm dadhrer la norme et non seulement dy souscrire passivement. La dimension argumentative, dlibrative et justificative de ce type de gouvernement, qui entendrait substituer la confiance lobissance, ne doit pas masquer comme ces mcanismes participatifs visent gnralement un auto-assujettissement des partenaires gouverns aux conditionnalits, aux prescriptions, aux injonctions et aux normes des partenaires gouvernants. Ainsi la promotion de la participation des socits civiles prne par la majorit des thoriciens de la gouvernance masque la ralit de leur frquente domestication par les pouvoirs publics. Lun de ces zlateurs en rsume ainsi lenjeu final : quels nouveaux instruments et nouvelles formes dchange entre lEtat et la

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COMMONS John R., The Legal Foundations of Capitalism, The University of Wisconsin Press, 1957 [1924], p.1 Cf. BARNETT Michael and DUVALL Raymond (Ed), Power in Global Governance, Cambridge, MA: Cambridge University Press, 2005 LIPPMANN Walter, Public Opinion, London: Allen et Unwin, 1932 [1921], p.248 14

socit peuvent tre dvelopps pour assurer le contrle politique et le soutien socital ?56 Le contrat est la rponse la plus frquente. Depuis le XIXe sicle, le contrat oscille entre coopration et concurrence, change et conservation, sujet dintrt et sujet de droit. Il nen est pas moins devenu un point nodal de la pense de lart de gouverner. Lconomie elle-mme, selon les institutionnalistes et lcole des choix publics, est moins une science des choix quune science des contrats. Marchs et institutions sont en ce sens pareillement reprsentables comme rseaux de contrats. Hegel dj pouvait considrer la socit comme un vaste rseau de contrats ; et Spencer, alors que le XVIIIe sicle opposait march et contrat, associa les deux figures. Mais dans le dernier tiers du XXe sicle, cest la nature du contrat qui dterminerait le choix de la structure de gouvernance dans laquelle les transactions vont avoir lieu de la manire la moins coteuse. Dans cette perspective, un contrat consiste davantage coordonner des efforts individuels qu reconnatre une autorit suprieure, certes ncessaire pour trancher les conflits. Il est expression de la libre volont et du consensus, condition de la mobilit et de la stabilit. Dans le mme temps, cette dmocratie contractuelle signifie moins la diffusion des pouvoirs et la suppression de toute hirarchie que la dcentralisation des mcanismes de contrle, logs au trfonds de chacun ou du moins au plus prs. Dun ct, la surveillance exerce par les pairs permet une modration infra-juridique que lon pourrait dire morale ou dontologique. Cette cosurveillance sexerce par le biais de codes de conduite, de chartes et de standards dont le non respect entrane la mise au ban de la communaut qui les a dicts. Dun autre ct, chaque individu doit sautodiscipliner en tant quil est un entrepreneur ayant contracter suivant ses intrts sur des marchs en constante volution dont il cherche viter lexclusion. Enfin, la cyberntique a entrepris de modliser les organisations comme des systmes tches multiples au croisement dintrants (inputs) et de productions (outputs) dont il est possible dautomatiser le contrle. Dans cette dernire perspective le gouvernement tout entier peut tre automatis, une fois assimil un appareil de production de normes et dinterventions publiques57 traduisant des signaux en dcisions58. Mode de dvoilement des comportements, de publicit de soi et de mise disposition dinformations, la transparence est le principe cardinal de ces types de contrle. La gouvernance, ce va tre en ce sens la manire dont le pouvoir est exerc pour grer les affaires dune nation59 selon un patron prtention universelle, mais
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PIERRE Jon, Introduction: Understanding Governance, in PIERRE Jon (Ed), Debating Governance: Authority, Steering and Democracy, Oxford: Oxford University Press, 2000, pp.110, p.2 JACQUET Pierre, PISANI-FERRY Jean et TUBIANA Laurence (Ed), Gouvernance mondiale, Paris : La Documentation franaise, 2002, p.13 De manire similaire, selon lconomiste en chef et conseiller spcial du prsident de la Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement, le rle de la gouvernance d'entreprise est de veiller ce que ces signaux [envoys par le march] et toute autre information pertinente soient effectivement traduits en dcisions d'investissement. (BERGLOF Erik, Reforming Corporate Governance: Redirecting the European Agenda, in COHEN Stephen S. & BOYD Gavin (Ed), Corporate Governance and Globalisation, Cheltenham, UK: Edward Elgar, 1998, pp.245-274, p.247) LANDELL-MILLS Pierre, AGARWALA Ramgopal, PLEASE Stanley, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth: A Long-Term Perspective Study, Washington, D.C., The World Bank, 1989, p.60 15

galement un exercice d'valuation de l'efficacit de modes d'organisation.60 Notion cardinale des thories de la gouvernance, laccountability contient ide dtre la fois responsable et comptable de son comportement, cest--dire que lon puisse en mesurer la proximit au modle et le rectifier si besoin. Mcanique de normalisation, la comptabilit dsigne ce rapport dun comportement, dun sentiment, dune proprit ou dune institution un standard gnral. Depuis la chute de lUnion sovitique, cette normalisation prend la forme mondiale de l universalisation de la dmocratie occidentale librale comme forme ultime du gouvernement humain61 . La gouvernance, tout comme lart de gouverner managrial, ne se justifie pas en fonction de principes moraux ou juridiques mais dune comptabilit des cots et dune thique de lefficacit. Un acte nest pas lgitim par lautorit de son auteur, par ses proprits intrinsques ou par sa constitutionalit, mais par son effectivit autrement dit par sa productivit (output legitimacy). Les sondages peuvent ds lors tenir lieu dlections. Matre talon de la relation entre inputs et outputs, lefficacit peut tre considre comme le cur de la logique managriale, le bien lmentaire [de] la science de ladministration, quelle soit publique ou prive62 , selon les mots dun des pres du management moderne. Car la gestion des conduites ne consiste jamais seulement isoler des tches et les coordonner, mais toujours galement les soumettre lvaluation, cest--dire les mesurer et pas seulement au moyen du mtre conomique des prix. Largent nest en un sens que la matrialisation de cette comptabilit permettant lchange. Comme la montr Simon, lHomo administrativus, la recherche de satisfaction et de viabilit, nest pas lHomo conomicus, quant lui en qute dun optimum et dune maximisation du profit63. Efficience maximum de tel geste pour tel sportif, de tel itinraire pour tel voyageur, de tel dguisement pour tel amuseur, de tel shampoing antipelliculaire, de tel jus de fruits, de telle moissonneuse-batteuse, de telle condamnation, de tel message publicitaire, etc. Est prhensible tout ce qui peut tre mont en chiffres et donc en taux, pourcentages, quations, tableaux, diagrammes Ainsi se constitue la conscience rflexive des entits conomiques. Et ainsi se multiplient, souvent linitiative dagences prives, les indicateurs de performance, qui permettent par exemple de classer, de comparer et de contrler les pays selon leurs scores de gouvernance64 , le degr defficacit de leur systme juridique ou leur stock de capitaux humains. Les valeurs ne constituent plus une morale mais autant de normes pratiques prtention universelle permettant de traiter les entits, fussent-elles des tres humains, comme des units, des pices, quelle contribue rendre mesurables, comparables et interchangeables. Laide sociale et le dveloppement des pays pauvres sont penss en termes dintrts bien compris et defficacit. Calcul de rentabilit, voie daccs la conscience de soi et vecteur dimposition dun modle unique prtention
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WILLIAMSON Oliver E., The Mechanisms of Governance, Oxford: Oxford University Press, 1996, p.11 FUKUYAMA Francis, "The End of History?", The National Interest, vol.16, Sum. 1989, pp.3-18, p.4 GULICK Luther, Science, Values and Public Administration, in GULICK Luther H. and URWICK Lyndall F. (Ed), Papers of the Science of Administration, New York: Institute of Public Administation, Columbia University, 1937, pp.189-195, p.192 Cf. SIMON Herbert A., Administration et processus de dcision, trad. de la troisime dition de Administrative Behavior, The Free Press, par P.-E. Dauzat, Economica, Gestion , 1983 [1945 et 1976] Cf. The Worldwide Governance Indicators project de la Banque mondiale, <http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/>

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scientifique, la comptabilit est la grammaire de la raison managriale. Le recours ces machines calculer que sont les ordinateurs (computer) nest pas pour limiter lextension de cette rationalit.

* Depuis une vingtaine dannes, la gouvernance orchestre le dialogue nou entre les deux conceptions devenues cardinales de la conduite des hommes : les gouvernementalits rgalienne et managriale. Si la pense gestionnaire a pu se nourrir des prceptes capitalistes et de lexprience tatique, elle semble aujourdhui constituer un entendement autonome ; elle semble mme suffisamment structure pour influer sur les manires de penser la direction de tous les types de groupements humains, y compris le gouvernement de soi. Planification, organisation, direction, contrle, comptabilit : ces fondements de lesprit gestionnaire structurent nos conceptions de laction humaine. Ce qui ne signifie pas la disparition de ces autres rfrentiels que sont par exemple lautorit, la dmocratie, la lgitimit, les droits humains, la justice, lgalit ou encore lhonntet ; mais la soumission de leur pratique un calcul de cots, un contexte contractuel et un rapport de force entre groupes dintrt. De manire similaire, ni lEtat, ni lEglise, ni la famille, ni le syndicat, ne disparaissent ; mais ils sont dans une large mesure rflchis, rforms et gouverns selon les principes defficacit, douverture, de transparence, de participation, de consensus et de flexibilit propres aux thories contemporaines du management. Gestionnaire salari et salariant, animal laborans plus que homo faber, lindividu de lre industrielle ne semble trouver de sens qu la place qui lui est provisoirement assigne dans ce grand entrelacs de chanes dassemblage que figure la socit. Selon lanthropologie managriale, lindividu consacre le plus clair de son temps et lessentiel de son nergie raliser pour dautres un travail salari afin de pouvoir recourir dautres transactions salaries ou automatises pour lever ses enfants, enterrer ses morts, prendre soin des membres infirmes et impotents de sa socit, btir et entretenir son habitat, se nourrir, se vtir, se soigner, se dplacer, samuser, se confier, communiquer, apprendre ou encore aimer. Un idal qui semble plus proche dune forme de servitude volontaire ou de lassistanat que de lautonomie et de la libert. Il y a fort parier quaussi longtemps que persistera la prpotence de cet imaginaire du travail salari, le rfrentiel managrial continuera de paramtrer notre entendement de la conduite des hommes.

Conclusion

Bibliographie
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