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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIA POLTICA


PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA








O PROCESSO DECISRIO DA AGENDA SOCIAL NOS GOVERNOS
CARDOSO E LULA: UMA ANLISE DOS DETERMINANTES DA
POLTICA DE TRANSFERNCIA DE RENDA





Ana Carla de Morais Andrade Barbosa





Braslia, julho de 2013


Ana Carla de Morais Andrade Barbosa





O PROCESSO DECISRIO DA AGENDA SOCIAL NOS GOVERNOS
CARDOSO E LULA: UMA ANLISE DOS DETERMINANTES DA
POLTICA DE TRANSFERNCIA DE RENDA



Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Cincia Poltica, da Universidade
de Braslia, como parte dos requisitos para
obteno do ttulo de mestre em Cincia Poltica.

Orientador: Prof. Dr. Denilson Bandeira Colho







Braslia, julho de 2013


Ana Carla de Morais Andrade Barbosa



O PROCESSO DECISRIO DA AGENDA SOCIAL NOS GOVERNOS CARDOSO E
LULA: UMA ANLISE DOS DETERMINANTES DA POLTICA DE
TRANSFERNCIA DE RENDA



Dissertao submetida ao Programa de Ps-
Graduao em Cincia Poltica da Universidade
de Braslia como requisito para obteno do ttulo
de mestre em Cincia Poltica.



Aprovada em: 19/07/2013





Banca Examinadora


Prof. Dr. Denilson Bandeira Colho Orientador
Universidade de Braslia UNB, IPOL


Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon Examinador interno
Universidade de Braslia UNB, IPOL


Prof. Dr. Antonio Sergio Araujo Fernandes Examinador externo
Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN, CCSA



AGRADECIMENTOS


com alegria que exponho minha gratido s pessoas que povoaram o caminho que
percorri at chegar a esta dissertao. Por que, muito embora rduo, percorr-lo mostrou-se
no menos importante. Em relao a tudo o que fica, seja tangvel como a presente pea ou
intangvel como os conhecimentos que pude absorver, percebo que nada seria possvel sem
passar por esse caminho.
Assim, inicio agradecendo ao professor Denilson Bandeira Colho, meu orientador
nessa jornada, que com ateno e zelo dedicou-se de fato a esse projeto, exercendo com
profissionalismo e pacincia o acompanhamento das minhas atividades. Agradeo a todos os
professores do Instituto de Cincia Poltica da UnB, em especial ao professor Paulo Calmon,
que por suas aulas me presenteou com muitas inspiraes.
Sou novamente grata s funcionrias da Secretaria da Ps-Graduao e aos colegas de
curso que compartilharam o aprendizado e a experincia. s amigas e aos amigos tambm sou
agradecida. Todos foram, cada um sua maneira, blsamos para todas as horas, como
Daienne Machado, Daniela Beppler, Fabrcia Ulcia, Juliana Santa Cruz, Rodrigo Guimares.
Por fim, agradeo minha famlia que personifica o per onde sempre encontro espao
aberto para ancorar, especialmente quando agitaes de toda ordem atuam nas correntezas da
alma. Dela fazem parte: Felipe Calabria, meu companheiro de vida e de sonho que dia aps
dia me incentiva e me apoia carinhosamente; Ana Maria Barbosa, minha me, meu grande
impulso de existncia e desenvolvimento; Carlos Alberto Barbosa, meu querido pai, exemplo
de determinao e perseverana; Ana Carolina Barbosa, irm mais nova que nem por isso
deixa de ser a minha maior referncia nos assuntos coragem e amor.















Tenta convencer os homens pela persuaso, mas age
contra a sua vontade se os princpios da justia assim
mandarem. E se algum usar da fora para te
impedir, segue uma via diferente; deves resignar-te
sem angstia e transformar o obstculo numa
oportunidade para o exerccio de outra virtude.
Lembra-te de que a tua tentativa esteve sempre
sujeita a reservas; tu no estavas a apontar para o
impossvel. Ento para que? Simplesmente para a
tentativa ela prpria, nisto conseguiste; e com isso
atingiste o objetivo da tua existncia.
Marco Aurlio



RESUMO


O presente trabalho tem por objetivo analisar os determinantes da poltica de transferncia de
renda nos governos Cardoso e Lula, adotando como perspectiva o processo decisrio para a
formulao e a consolidao dessas polticas. O arcabouo terico da pesquisa formado por
dois modelos de anlise de polticas pblicas que apresentam considerada capacidade
explicativa para o fenmeno escolhido: o Modelo de Mltiplos Fluxos e o Modelo de
Equilbrio Pontuado. Para composio metodolgica o estudo de caso demonstrou-se uma
adequada estratgia de pesquisa para os fins perseguidos. Os programas Bolsa Escola e Bolsa
Famlia foram selecionados levando-se em considerao as possibilidades que apresentam
para a construo de conhecimento causal e avaliao de hipteses em conexo com a teoria.
O exame da matria luz dos modelos revelou-se til para a anlise dos fatores determinantes
do fenmeno de estudo, suscitando implicaes interessantes. Uma delas consiste na
significncia que os programas subnacionais apresentaram para a tomada de deciso na esfera
federal. Observou-se que a influncia dos empreendedores, mesmo no resultando no
acoplamento dos fluxos para agendar a poltica na arena federal, foi fundamental em outras
arenas em governos locais. Esse evento promoveu a ativao do fluxo poltico, o que ao final
possibilitou a mudana na agenda. J no que se refere estabilizao da agenda social,
evidenciou-se que atividades de institucionalizao das estratgias de implementao da
poltica foram expressivas, no obstante constiturem ajustes incrementais.


Palavras-chave: Agenda Social; Transferncia de Renda; Processo Decisrio; Mltiplos
Fluxos; Equilbrio Pontuado; Bolsa Escola; Bolsa Famlia.




ABSTRACT


This study aims to analyze the determinants of the basic income policy during Cardoso and
Lula administrations through the perspective of the policymaking process and the
consolidation of the conditional cash transfer. The theoretical framework consists in two
public policy models that have considerable capacity to explain the phenomenon studied: the
Multiple Streams Framework and the Punctuated-Equilibrium Theory. The strategy of the
case study demonstrated to be a suitable research method for the purposes pursued. The
programs Bolsa Escola and Bolsa Famlia were selected to the empirical research taking into
account the possibilities that they present for the construction of the causal knowledge and
hypotheses evaluation related with the theory. The research by the lens of the models was
useful for the analysis of the determinants of the phenomenon studied, raising interesting
implications. An example of such implications was the level of significance that the
subnational programs presented for the decision making at the federal level. Despite the
influence of political entrepreneurs did not result in coupling the streams with the purpose of
changing the federal agenda, they played a central role in others policy venues at locals
administration level. This event promoted the activation of the political stream, which
ultimately led to the change of the agenda. Regarding the stabilization of the social agenda, it
was noticed that the institutionalization of policy implementation strategies were significant,
nevertheless it constitutes only incremental adjustments.


Keywords: Social Agenda; Income Transfer; Decision Making; Multiple Streams;
Punctuated-Equilibrium; Bolsa Escola; Bolsa Famlia.



LISTA DE FIGURAS


Figura 1 Ilustrao do Modelo de Mltiplos Fluxos.............................................................43
Figura 2 Esquema das Propostas do Projeto Fome Zero.......................................................91



LISTA DE QUADROS


Quadro 1 Atos que contriburam para a institucionalizao geral do Bolsa Famlia.............98
Quadro 2 Recomendao de Indicadores de Desempenho.................................................101
Quadro 3 Atos que contriburam para a institucionalizao detalhada do Programa Bolsa
Famlia....................................................................................................................................103
Quadro 4 Compilao dos documentos oficiais utilizados na pesquisa .............................126

.


LISTA DE SIGLAS


BPC Benefcio de Prestao Continuada
CGU Controladoria Geral da Unio
FMI Fundo Monetrio Internacional
FPM Fundo de Participao dos Municpios
FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
LOAS Lei Orgnica de Assistncia Social
MDS Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizaes das Naes Unidas
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PGRM Programa de Garantia de Renda Mnima
PIB Produto Interno Bruto
PL Projeto de Lei
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSF Programa Sade da Famlia
PT Partido dos Trabalhadores
RMV Renda Mensal Vitalcia
SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
SINE Sistema Nacional de Empregos
SUS Sistema nico de Sade
TCU Tribunal de Contas da Unio


SUMRIO

INTRODUO ..........................................................................................................................................11
1. CONTEXTO HISTRICO E A NOVA INSTITUCIONALIZAO DAS POLTICAS DE PROTEO SOCIAL .....16
1.1 UMA CONTEXTUALIZAO DOS DIREITOS SOCIAIS COMO FUNDAMENTO DAS POLTICAS DE
PROTEO SOCIAL ..............................................................................................................................17
1.2 OS DIREITOS SOCIAIS NO BRASIL ..................................................................................................19
1.3 POLTICAS DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL E A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 .................22
2. REFERENCIAL TERICO ......................................................................................................................29
2.1 UMA ANLISE POR MEIO DE MODELOS CONCEITUAIS ..................................................................29
2.2 O NOVO INSTITUCIONALISMO .......................................................................................................33
2.3 MUDANA INSTITUCIONAL ...........................................................................................................36
2.3.1 O PAPEL DAS IDEIAS ...............................................................................................................39
2.4 OS MODELOS E A NFASE NA AGENDA-SETTING ..........................................................................40
2.4.1 O MODELO DE MLTIPLOS FLUXOS .......................................................................................41
2.4.2 A TEORIA DO EQUILBRIO PONTUADO ...................................................................................44
2.4.3 UTILIDADE DOS MODELOS AO OBJETIVO DO TRABALHO ........................................................46
3. METODOLOGIA ...................................................................................................................................50
3.1 PROBLEMAS DE PESQUISA ............................................................................................................53
4. A POLTICA DE TRANSFERNCIA DE RENDA E O ESTUDO DOS CASOS .................................................58
4.1 DEFINIO DO PROBLEMA E COMBATE POBREZA ....................................................................59
4.2 BOLSA ESCOLA E A FORMULAO DA POLTICA ..........................................................................66
4.2.1 A APRESENTAO DA IDEIA ...................................................................................................67
4.2.2 DIFUSO DA POLTICA EM GOVERNOS LOCAIS .......................................................................74
4.2.3 ANLISE .................................................................................................................................82
4.3 BOLSA FAMLIA E A CONSOLIDAO DA POLTICA ......................................................................89
4.3.1 NO CONTEXTO DO PROJETO FOME ZERO ...............................................................................90
4.3.2 DEFINIO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA..........................................................................95
4.3.3 ANLISE ...............................................................................................................................104
5. CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................................................112
6. REFERNCIAS ...................................................................................................................................118
ANEXO ..................................................................................................................................................126

11

INTRODUO

O presente trabalho tem por objetivo fazer uma anlise dos determinantes da poltica
nacional de transferncia de renda, difundida nas aes estatais de enfrentamento da pobreza e
proteo social do Brasil a partir da segunda metade da dcada de 1990. O perodo de anlise
compreende os governos de Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002, e Luiz Incio Lula
da Silva, de 2003 a 2010, ficando delimitado aos dois governos federais eleitos e reeleitos
aps a redemocratizao brasileira. Assim, os casos empricos emergiram e desenvolveram-se
nos mandatos presidenciais que simbolizaram a consolidao da democracia representativa no
Brasil. Com foco no processo decisrio para formulao e consolidao da poltica pblica,
so estudados dois dos programas federais inseridos nessa agenda: o Programa Bolsa Escola e
o Programa Bolsa Famlia.
Uma caracterstica marcante da poltica social brasileira dos ltimos tempos o
desenvolvimento dos chamados programas de transferncia de renda com condicionalidades.
Desde as primeiras divulgaes da ideia, suas revises, a iniciativa de governos locais e a
derradeira adeso federal chama a ateno o fato de essas polticas estrearem e se sustentarem
na agenda social do Brasil ps redemocrtico. Se uma problemtica que absorve o Brasil
desse perodo est de fato relacionada carncia de mudanas sociais eficazes para abater um
fardo antigo de desigualdade social, entende-se frutfero examinar as polticas de transferncia
de renda que vm sendo aplicadas como uma alternativa ao problema social. A complexidade
do sistema poltico brasileiro, porm, leva a crer que o reconhecimento do problema no
explica por si s a formulao e a implementao de polticas para lidar com ele. De acordo
com os pressupostos tericos da presente pesquisa, para que a atividade de formular uma
poltica seja bem sucedida do ponto de vista de possibilitar a sua implementao e durao
no basta que os formulares estejam verdadeiramente sensveis a um dado problema. Outras
questes mostram-se necessrias, como algum grau de consenso no processo de barganha e
negociao comum da atividade poltica em si. Imperativo tambm seria que se apresentem
alternativas com viabilidade suficiente para uma efetiva implementao. Portanto, esclarece-
se desde j que a abordagem escolhida para a anlise da poltica pblica no presente trabalho
no se enquadra em apreciaes de padres normativos quanto ao contedo ou procura fazer
uma avaliao dos programas, mas sim opta por olhar o processo decisrio das aes que
levaram concretizao do fenmeno, utilizando-se de modelos conceituais facilitadores
dessa tarefa, como se ver mais adiante.
12

A literatura que estuda o mesmo fenmeno comumente se reporta a razes de ordem
macroeconmica para ilustr-lo como uma tendncia de cunho neoliberal que visa reduzir
custos com polticas de direitos sociais bsicos universais. A poltica social de transferir renda
com condicionalidades estaria assim diretamente vinculada s circunstncias do modelo
capitalista nos pases em desenvolvimento, resultando de recomendaes de organismos
internacionais, como o FMI e o Banco Mundial, em vistas da promoo do ajuste fiscal
(SOARES e SETBAL, 2003; LAVINAS e GARSON, 2004). Por outras vertentes a
propagao de programas de transferncia de renda seria consequncia de desdobramentos
polticos decorrentes da atuao do governo central na reforma institucional da agenda social,
germinada do processo de redemocratizao e promulgao da Constituio Federal de 1988,
contudo apenas iniciada em meados dos anos 90. O assunto tambm desperta discusses
quanto eficcia desses programas para a promoo de direitos sociais bem como para o
alvio ou eliminao da pobreza, seu fim imediato. Quanto questo da garantia dos direitos
sociais, o debate concentra-se na dicotomia focalizao versus universalizao (THEODORO
e DELGADO, 2003; KERSTENETZKY, 2006). J sobre a eficcia no combate pobreza,
dentre outras questes, a problemtica da emancipao dos beneficirios um tema sempre
em pauta.
Tendo em vistas agregar novos subsdios para nortear o debate, esta pesquisa adota
como base analtica concepes tericas que nitidamente fixam as polticas pblicas como
objeto de investigao. Nessa medida, elementos do processo decisrio ganham evidncia por
permitirem ao pesquisador a abordagem direta de questes complexas. Questes essas
inerentes a um sistema poltico complexo, no qual fenmenos sociais como as polticas
pblicas no podem ser explicados a partir somente da prevalncia de certos interesses. Faz-se
necessrio levar em considerao mecanismos que atuam decompondo interesses,
manipulando informaes e desviando ateno. Isso por que, uma constante nas atividades de
agenda e formulao de programas sociais em ambientes polticos como o do Brasil a
presena de ambiguidades e incertezas. Assim, sob essa tica, referenciais ideolgicos e
argumentos macroestruturais, como possveis fatores explicativos, a priori assumem papel
secundrio. No se est, contudo, negando a influncia dessas questes sobre os fenmenos
sociais. Mas sim, tomando uma perspectiva diferenciada para olhar a dinmica decisria
incidida nos processos de formulao poltica e elaborao de estratgias para implementao.
Essa dinmica entendida como propcia para explicar a questo da incluso e
consolidao da transferncia condicionada de renda na agenda social do Brasil, uma vez que
considera os fluxos (problemas, solues e poltica) e os nveis (subsistemas e macrossistema)
13

da tomada de deciso poltica. Tal viso permite agregar a observao de fatores endgenos
ao funcionamento do sistema de formulao poltica como as funes das policy communities,
dos political entrepreneurs, das diferentes arenas de polticas (como os governos locais).
Assim, o modelo de Mltiplos Fluxos (Multiple Strems) de John Kingdon (2011) e a teoria do
Equilbrio Pontuado (Punctuated-Equilibrium) desenvolvida por Frank Baumgartner e Bryan
Jones (2009) so utilizados como referencial terico para a anlise adiante desenvolvida.
Esses modelos proporcionam o benefcio de reconhecer as polticas pblicas como fruto de
decises marcadas pela ambiguidade e incerteza caractersticas dos sistemas polticos
complexos. Com isso, permitem manter a abrangncia dos conflitos de interesses no processo
decisrio, comum s anlises de referenciais ideolgicos, mas tambm considerando
elementos da dinmica da tomada de deciso em um determinado momento e contexto
institucional.
Para composio metodolgica o estudo de caso demonstrou-se uma adequada
estratgia de pesquisa para os fins aqui perseguidos. Os programas Bolsa Escola e Bolsa
Famlia foram selecionados levando-se em considerao as possibilidades que apresentam
para a construo de conhecimento causal e conexo com a teoria. Alm do mais,
consubstanciam os principais programas de transferncia de renda com condicionalidades do
perodo, o que refora a insero dos mesmos em contexto favorvel para o exame das razes
de formulao e consolidao da referida poltica no Brasil. A pesquisa baseia-se no devido
tratamento cientfico dos casos, assim est arquitetado sobre proposies tericas previamente
oferecidas, buscando de maneira clara a identificao de mecanismos causais para a
investigao do fenmeno de estudo. Nesse sentido, a investigao sobre a formao da
agenda pblica federal quanto ao emprego e consolidao dos programas de transferncia de
renda nos governos Cardoso e Lula tem por escopo esclarecer as seguintes perguntas:

(A) Que fatores polticos e institucionais do processo decisrio determinaram a
formulao do programa Bolsa Escola na agenda governamental?
(B) Que fatores polticos e institucionais do processo decisrio determinaram a
reformulao desse programa e sua consolidao como Bolsa Famlia na agenda do novo
governo?

As variveis e hipteses para avaliao acerca dos referidos problemas de pesquisa
esto em consonncia com os fluxos, nveis e mecanismos decisrios aplicados na teoria,
conforme detalhamento na seo da metodologia. Assim, para especificar as proposies que
14

so avaliadas adota-se parmetros referentes s decises do processo de formulao poltica,
dentro do contexto temporal especificado no trabalho.
Na primeira seo deste trabalho realiza-se uma contextualizao histrica das
polticas e direitos sociais para referenciar o estudo do sistema de proteo social do Brasil,
dentro do qual se localizam os programas de transferncia de renda que so objetos do estudo.
As subdivises dessa contextualizao esto organizadas de maneira a apresentar um olhar
sobre os fatos histricos referentes s decises polticas do Brasil, e de outras democracias
capitalistas, no que diz respeito definio dos caminhos seguidos para a institucionalizao
de polticas de proteo social. Assim, aborda-se desde o contexto poltico da
constitucionalizao de direitos sociais no exterior e no Brasil at as implicaes da
Constituio Federal do Brasil sobre as polticas brasileiras de proteo social e sobre o
processo de deciso das aes estatais para praticar essa proteo.
Na segunda seo encontra-se uma exposio sintetizada das teorias e doutrinas que
constituem o embasamento terico do trabalho em consonncia com os modelos de anlise de
polticas pblicas elegidos como arcabouo analtico para esta pesquisa. Para isso, as divises
so organizadas de maneira a introduzir tanto a escolha pela abordagem do tema atravs de
modelos conceituais, como tambm a orientao neo-institucionalista desta pesquisa e do
prprio referencial terico sobre o qual a mesma se estabelece. Ao final dessa etapa a
estrutura dos dois modelos de anlise escolhidos sumariamente apresentada, acompanhada
da utilidade dos mesmos para os fins deste trabalho. Na sequncia, a terceira seo do
trabalho constitui a especificao dos mtodos cientficos e problemas de pesquisa que
conformam os pressupostos metodolgicos desta investigao.
A partir de ento o fenmeno de estudo passa a ser diretamente examinado, no bojo da
quarta seo. Primeiramente busca-se a identificao dos mecanismos que incidiram sobre a
definio e construo do problema da pobreza, acalorando as atividades de discusso acerca
das alternativas, o que antecedeu a implantao de polticas sociais de transferncia de renda
no Brasil ps-redemocratizao. Somente aps tal abordagem que se inicia o exame mais
detalhado dos programas selecionados para a observao emprica nos governos Cardoso e
Lula, enfocando o processo decisrio para a formulao da poltica pblica em cada gesto.
Aps a descrio de cada programa realizada a anlise da formulao e consolidao da
poltica com base nos elementos e mecanismos dos modelos de anlise escolhidos como
arcabouo analtico para a pesquisa.
Por fim, a sexta e ltima seo desta dissertao expe as consideraes da autora
acerca dos resultados desse estudo. por esse caminho que se dirige um olhar sobre o
15

processo decisrio, tendo em vista uma investigao das causas para a poltica de
transferncia de renda com condicionalidades ter sado efetivamente do papel, perdurar na
agenda social mesmo numa conjuntura de mudana de governo, at uma ampla adoo no
Brasil.

16

1. CONTEXTO HISTRICO E A NOVA INSTITUCIONALIZAO DAS POLTICAS DE PROTEO
SOCIAL


No obstante o foco principal na restaurao da democracia representativa, um
conhecido aspecto do processo de redemocratizao do Brasil, iniciado ainda no fim da
dcada de 1970 e consagrado formalmente com a Constituio Federal de 1988, foi a elevao
de vrios direitos sociais ao nvel de fundamentais, bem como a vinculao e direcionamento
das polticas pblicas de proteo social a regras e caractersticas preditas no prprio texto
constitucional. Esse fenmeno deu sequncia nova institucionalizao das polticas de
proteo social. Essas polticas passaram a ter como alicerce os prprios direitos sociais, que
antes no passavam de meros fins, e foram dotadas de objetivos mais claros, bem como de
recursos e de um aparato institucional (DRAIBE, 1998b). H uma farta literatura voltada para
a configurao dessa nova poltica de proteo social, considerando as mudanas
institucionais ocasionadas pelos termos da Carta Magna de 1988. Entretanto, uma vez que se
pretende realizar uma anlise do processo de formao da agenda de dois dos principais
programas de transferncia de renda do Brasil ps-redemocratizao, faz-se necessrio uma
contextualizao histrica do fenmeno a fim de se obter um referencial para o quadro
poltico-institucional das polticas em exame.
Essa contextualizao passa pela pavimentao constitucional do caminho para os
direitos fundamentais sociais, mas vai alm avistando os limites que o arcabouo poltico-
institucional ps 88 imps para a efetiva cobertura desses direitos. Tais limites provocaram
desde o adiamento da abertura da agenda de reformas sociais para at uma variao na
estratgia de prestao dos direitos, antes prevista para efetivar-se atravs das polticas sociais
bsicas de Estado, e que passou a ser enfrentada por meio dos programas sociais de governo.
Uma anlise do referido contexto auxilia ainda a identificao das diversificadas implicaes
que o ambiente poltico e institucional brasileiro (incluindo a situao macroeconmica a
agenciar ajustes de ordem fiscal) suscitou, como at mesmo a proliferao de Emendas
Constitucionais e ajustes legais nas relaes federativas.
A nfase aqui pretendida no ser uma anlise minuciosa de toda uma trajetria que
explique a consolidao de direitos sociais na Carta Magna, mas que referencie o contexto
histrico e institucional que marcou a discusso sobre a proteo social bsica nas agendas
governamentais para at a instituio dos referidos programas de transferncia de renda.

17

1.1 UMA CONTEXTUALIZAO DOS DIREITOS SOCIAIS COMO FUNDAMENTO DAS POLTICAS
DE PROTEO SOCIAL

De fato, a constitucionalizao de direitos sociais coaduna-se com a
institucionalizao do modelo de Estado que definitivamente assume como sua a funo de
prover servios sociais, o Estado do Bem-Estar Social. Com isso passa a ser padro nas
democracias capitalistas do sculo XX a garantia populao carente de algum acesso
renda, sade, educao e habitao. Diante da relevncia que esse fenmeno assume no plano
da poltica, com dinmica prpria de desenvolvimento e conformao de instituies e
interesses particulares das naes na definio dos sistemas de proteo social, Arretche
(1996) desenvolve anlise das explicaes tericas sobre a emergncia e o desenvolvimento
do welfare state. A autora distingue analiticamente as correntes que atribuem o surgimento do
fenmeno a razes de ordem econmica de um lado, e de outro lado, as que defendem razes
de ordem poltica ou institucional
1
. Dos argumentos da origem poltica e institucional do
welfare state, a autora listou os seguintes: (i) como resultado da ampliao progressiva dos
direitos: dos civis aos polticos, dos polticos aos sociais; (ii) como resultado da consolidao
de um compromisso de classes, a capitalista e a trabalhadora, ante as consequncias da
estrutura de produo e acumulao do capitalismo e da conjuntura do ps-guerra; (iii) como
retrato de regimes diversificados em termos de caractersticas institucionais e distributivas dos
sistemas de proteo social das naes, considerando diferenas e semelhanas na capacidade
de mobilizao da classe trabalhadora no interior de diferentes matrizes de poder; e, (iv) como
resultado das estruturas estatais e instituies polticas, que resultam das configuraes
histricas particulares de cada pas e condicionam o carter das polticas sociais, explicadas
por meio de variveis especficas das formas de desenvolvimento dos sistemas de proteo
social. Esta ltima corrente analtica, conhecida por institucionalista, contrape a designao
de que as polticas sociais decorreram unicamente de processos exteriores s estruturas dos
Estados, como transformaes sociais e econmicas, e lutas de classe. A emergncia dos
programas sociais estaria, tambm, diretamente relacionada capacidade estatal (state

1
Dentre as correntes que explicam a origem dos programas sociais por meio de condicionantes de ordem
econmica, h autores que, na linha das teorias da modernizao e da industrializao das sociedades,
compreendem que a institucionalizao do welfare state, muito mais do que ao poltica, o desdobramento
necessrio das mudanas no sistema produtivo social. Nesse mesmo raciocnio, Arretche (1996) considera
tambm as proposies de Claus Offe, no sentido de que os sistemas de proteo social nascem, na verdade, de
respostas do Estado s exigncias do processo de acumulao e legitimao do modo de produo capitalista. J
quanto s caractersticas do desenvolvimento das polticas e programas sociais, para Offe, estas estariam
estreitamente relacionadas dinmica interna da estrutura estatal, ou seja, ao conjunto de prticas
institucionalizadas.
18

capacity) para no apenas idealizar como tambm organizar e desenvolver os referidos
programas no mbito de suas instituies. Essa linha de pensamento influenciou os estudos
que entendem as polticas pblicas como resultantes dos processos e interaes ocorridos no
seio dos sistemas polticos, inclusive os modelos que sero neste trabalho utilizados na
investigao acerca das agendas de governo.
Com efeito, a partir da difuso do Estado do Bem-Estar Social, direitos sociais
oficialmente integram a pauta poltica de aes estatais, orientadas pelo universalismo na
proviso de servios sociais bsicos pelo Estado e direcionando a agenda poltica de muitos
pases da social democracia.
No que diz respeito s formas de operar a proteo social, nos anos 30 considerava-se
mais o sistema bismarkiano, condicionado a insero ao mercado de trabalho formal e
vinculado aos aportes salariais. Com o ps-guerra, o sistema beveridgiano ganha destaque,
por assegurar necessidades bsicas a todos os cidados, independente da situao laboral. Os
programas de renda mnima foram, ento, adotados inicialmente como proteo voltada para
trabalhadores em situao de risco, na linha bismarkiana, por diversos pases, como a
Dinamarca j em 1933 e a Inglaterra em 1948. Alemanha, Holanda, Blgica e Irlanda tambm
introduzem a renda mnima nas dcadas de 60 e 70, seguidos por Luxemburgo e Frana nos
anos 80, e Espanha e Portugal a partir de 1990, quando j havia mais inclinao ao modelo de
Beveridge (GODOY, 2004). No entanto, o alcance do welfare state nas agendas pblicas em
favor de polticas sociais universais no permaneceu uniforme, o que se deve em boa medida
aos reflexos do modelo econmico vigente. O enfrentamento de questes fiscais, por
exemplo, resultou em variaes nas agendas sociais, que passaram a privilegiar aes mais
direcionadas problemas especficos, como desemprego e pobreza, do que cobertura
incondicional e para todos de diretos sociais. Para explicar essa trajetria, vale lembrar que na
dcada de 1970, aps as reaes sociais do ps-guerra, iniciou-se a crise do capitalismo em
face das srias dificuldades das empresas em manter competitividade na atmosfera da
revoluo tecnolgica e globalizao, do que resultaram as agravaes no desemprego. Nesse
cenrio, os pases se viam diante da necessidade de reduzir os gastos pblicos para evitar o
crescimento dos dficits, pelo que foi estimulada uma reanlise dos sistemas de proteo
social e o retorno da viso liberal
2
. Segundo Faleiros (2009) a crise do capitalismo no

2
O liberalismo surgido na dcada 40 nas proposies de Hayek considerava a interveno estatal como ameaa
liberdade individual, em oposio concepo de Keynes. Mas foi nos anos 80 que ocorreu o fortalecimento das
teorias neoliberais, bastante utilizadas pelos governos Thatcher, na Inglaterra, e Reagan nos Estados Unidos,
direcionados pelas ideias de desregulamentao do mercado, reduo da carga fiscal e reconsiderao da
competncia estatal em programas sociais muito extensos.
19

contexto dos anos 70 mostrou-se diferente entre os pases. Nos Estados Unidos, por exemplo,
houve mais oferta de empregos, mesmo que precrios e mal pagos e menos proteo social,
enquanto na Europa, mais desemprego e mais proteo social. O autor situa as mudanas nos
sistemas de proteo social da poca, que tinha como desafio enfrentar o desemprego cada
vez mais crescente, da seguinte maneira:

Os direitos sociais foram incorporados cidadania formalmente (nas
constituies e nas leis) e em dispositivos e instituies governamentais,
conseguindo-se uma adeso ao sistema democrtico-capitalista-cidado.
Com o solapamento do modelo por parte do capitalismo ao restringir a
cidadania social em nome da competitividade, o discurso da insero e da
solidariedade veio contrabalanar a crise da legitimidade causada pelo
agravamento da excluso social. A preocupao com a pobreza objeto do
discurso das elites e de organismos internacionais como o BID e o FMI.
(Faleiros, 2009, p. 192/193)

Com efeito, o acesso a uma renda mnima condicionada a anlise de recursos e renda,
capacitao, informao, abertura de microcrdito, incorporao das pessoas em atividades
sociais e de trabalho (FALEIROS, 2009, p. 193) aparece como a alternativa para
operacionalizar a insero social. A poltica social que antes tinha como foco proteger os
trabalhadores de condies indignas, agora se voltava garantia de mnimos sociais queles
que no conseguiam acesso a emprego e renda. Nos Estados Unidos o Earned Income Tax
Credit, ou Crdito Fiscal por Remunerao Recebida, imposto de renda negativo, criado em
1974, apenas para trabalhadores que no alcanavam determinado patamar de renda, foi
somado a outras iniciativas como Assistncia Temporria s Crianas Dependentes, Seguro
Desemprego, Cupons de Alimentao, as quais no vinculam a concesso do benefcio apenas
a trabalhadores. Outro exemplo o programa de Renda Mnima de Insero da Frana de
1988, para maiores de 25 anos de idade.

1.2 OS DIREITOS SOCIAIS NO BRASIL

Foi a Constituio Brasileira de 1934 que primeiro enunciou formalmente direitos
sociais em seu texto, institucionalizando um Ttulo destinado Ordem Econmica e Social,
porm o feito no creditado a presses de ordem popular, mas a um rearranjo nas foras
polticas, em face da alternncia nas classes dominantes (da oligarquia cafeeira para a
burguesia industrial). Influenciada pela Constituio de Weimar e inserida em um ambiente
internacional de regimes totalitrios na Europa, a Carta de 1934, na prtica, no chegou a
20

simbolizar uma democrtica atuao estatal pela outorga dos direitos sociais nela inscritos. No
que diz respeito a reivindicaes mais gerais pelos direitos sociais trabalhistas, o que se
observou na cena poltica brasileira de 1935 a 1937 foi um consenso antiliberal pela
desmobilizao das classes subalternas, relegando aos direitos sociais constitucionalizados a
feio de mera diretriz tica (GONALVES, 2006). Assim, esforos isolados de algumas
categorias por participao ativa na construo dos direitos sociais foram pouco frutferos na
dcada de 1930, diante do fechamento dos sindicatos autnomos e priso de suas lideranas.
Entretanto, vale ressaltar que a incorporao de diretitos trabalhistas ao texto
constitucional de 1934 incluiu a previso de salrios-mnimos diferenciados por regies, o
direito previdncia, a responsabilidade do Estado com o cuidado da sade da populao, o
combate s grandes endemias, o amparo maternidade e infncia e a instituio da Justia
do Trabalho (FARIAS, 1997, p. 26). Nesse perodo, embora com formulao marcada por
mecanismos de represso e excluso, as polticas de proteo social, de fato, obtiveram uma
ampliao do escopo com modalidades adicionais; diversificao de benefcios assistenciais e
trabalhistas; organizao da ateno sade no mbito da assistncia mdica previdenciria; e
a expanso dos ensinos fundamental e mdio. O sistema de proteo social, contudo,
permanecia seletivo, pois atingia um reduzido nmero de beneficirios. Os planos de
benefcios, por sua vez, eram distribudos de maneira bastante heterognea entre as categorias
incorporadas, e a fragmentao tambm era caracterstica forte do sistema diante da
multiplicidade de instituies com situaes financeiras e bases de arrecadao diferenciadas,
respondendo pela cobertura previdenciria da populao includa (IPEA, 2009, p. 26). Com
efeito, o verificado reconhecimento de direitos se revelou muito mais produto de aes do
governo do que de demandas populares, que rotuladas como comunistas foram, muitas vezes,
obstaculizadas na construo de uma conscincia coletiva dos trabalhadores. Assumindo
estratgia centralizadora na atuao de coordenar e dirigir os diversos setores da atividade
social, o governo Getlio Vargas, associou tambm uma boa dose de tecnocracia,
incrementada pela gama de instituies criadas para o atendimento dos grupos de
trabalhadores urbanos abrangidos pela Previdncia Social
3
. Foi essa a direo da poltica
social da poca, seguindo a orientao do que Santos (1994) passou a designar como
cidadania regulada, pois, ao produzir modificaes na legislao trabalhista,

3
Farias (1997) lista as seguintes instituies criadas na poca: a Cmara e o Departamento de Previdncia
Social, em 1939; o decreto-lei no 2.478, de 5 de agosto do ano seguinte, que institui o Servio de Alimentao da
Previdncia Social SAPS ; e, em 1944, o Servio de Assistncia Mdica Domiciliar de Urgncia
Samdu, mantido atravs do aporte de recursos dos diversos institutos, o que confirma a fragmentao e
heterogeneidade do sistema.
21

regulamentando o trabalho feminino e de menores, a jornada de oito horas, as frias para
comercirios e industririos e a edio de normas regulamentadoras da questo dos acidentes
de trabalho, o Estado visava ampliar a cidadania por meio do que chancelava na
normatividade, mantendo excludos do sistema aqueles que no obtinham profisso
regulamentada.
Sob a vigncia das Constituies de 1937 e 1946, a poltica brasileira foi marcada pela
fragilidade do regime democrtico, sobrando pouco espao para avano nos planos e
programas sociais. E, com o contexto internacional da Guerra Fria e alinhamento do Brasil
aos Estados Unidos, lutas populares por demandas sociais acabavam marginalizadas sempre
sob o pretexto da ameaa comunista. Com o Golpe Militar de 1964, o constitucionalismo
brasileiro sofreu ainda mais as influncias da instabilidade institucional. Se durante a Carta de
1967 j no havia ambincia histrico-institucional para alteraes substantivas nos
programas sociais, com a Constituio de 1969, outorgada pelos Ministros militares sob a
forma de Emenda, ficaram evidentes as deficincias do Poder Constituinte, bem como a
hipertrofia do Poder Executivo. Desta feita, a normatividade conferida aos direitos sociais a
partir de 1934 no coincidiu com prticas universalistas nas atividades polticas dirigidas
ampliao da proteo social para todos os cidados, caractersticas do welfare state.
Medeiros (2001) explica que a singularidade da institucionalizao do sistema de proteo
social no Brasil deve-se, em parte, ao modo autrquico e poltico que marcou as decises nas
agendas governamentais para a instalao do welfare state no pas. Aspectos decisrios como:
autoritarismo e represso; excluso dos grupos sociais no integrantes da fora de trabalho
industrial; populismo; e posterior centralizao poltica e fragmentao institucional,
conferiram ao Estado do Bem-Estar Social brasileiro um carter redistributivo limitado que
prevaleceu at meados dos anos de 1990. Outra razo para a prtica poltica nas atividades
sociais ter pouco avanado em direo ao modelo redistributivista tpico do Estado do Bem-
Estar Social, proliferado no ps-guerra europeu, designada instabilidade institucional que
inibiria tomadas de decises e formulaes de polticas condizentes com a social democracia.
Como visto na trajetria histrica brasileira at a dcada de 1970, o texto
constitucional no influenciou de maneira objetiva uma atividade de formao da agenda
governamental voltada para polticas de prestao de direitos sociais universais, e, muito
menos, para programas especficos de combate pobreza. Com o incio do perodo de
transio democrtica o discurso pelo resgate da dvida social se avulta como to importante
quanto s dvidas democrtica e econmica (DRAIBE, 1998a). Boa parte das presses
populares acendidas nesse perodo fruto da conjuntura anterior marcada pela ao repressiva
22

do regime militar, acarretando uma variao nas reivindicaes, que no puderam prosseguir
na esfera de partidos polticos e sindicatos e passaram para a sociedade civil organizada, por
meio dos movimentos de bairro, mobilizaes de grupos culturalmente definidos, como
gnero e raa. O referido perfil de reivindicaes resultou no afastamento dos movimentos
populares do aparato institucional do Estado, o que explica o pleito geral pela convocao de
uma nova Assembleia Constituinte (GONALVES, 2006), na qual houvesse espao para a
voz ativa da populao na elaborao constitucional
4
.
Se mesmo com a previso de direitos sociais em constituies antigas indicando um
idealizado welfare state para o Brasil no foi possvel inaugurar uma agenda de reforma
realmente capaz de alterar o tratamento da questo social, parece coerente perceber que no
foi apenas a ampliao e elevao dos direitos sociais ao nvel de fundamentais no texto da
nova Carta de 1988 que de fato atuou como fator importante para uma nova configurao da
agenda social. O trao diferencial da Constituio Federal de 88 revela-se, pois, no novo
arcabouo institucional que edificou para o policy-making brasileiro por meio da incluso de
regras aplicveis formulao e implementao de polticas pblicas. Pelo que, vislumbra-se
arranjos em direo a um padro decisrio diferenciado.

1.3 POLTICAS DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL E A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

A funo crucial da Constituio Federal de 1988 para a nova institucionalizao das
polticas sociais entendida como decorrente de pelo menos dois aspectos: a categrica
valorao dos direitos sociais na base da sociedade brasileira, criando um leque maior de
polticas pblicas constitucionalmente determinadas e, talvez at principalmente, pelo
detalhamento de regras referentes ao policy-making no recinto da prpria Lei Fundamental.
Ocorre que, mesmo quando no se evidencia particular imposio constitucional em alguma
rea especfica, ainda assim a Carta de 1988 repercute diretamente sobre o policy-making de
programas sociais, precisamente devido restaurao do Estado Federativo. Conforme atenta
Arretche (1999; 2004), a autonomia poltica confere maior liberdade aos governos locais na
tomada de deciso, inclusive quanto possibilidade de implantarem agendas polticas
independentes dos governos federais e estaduais. Associa-se a isso o fato de que vem junto ao
redesenho da estrutura organizacional da poltica social brasileira uma srie de programas de

4
Contudo, uma das caractersticas mais lembradas da Assembleia Nacional Constituinte de 1987 a 1988 (ANC)
foi o seu carter congressual. Ao contrrio do que esperavam as representaes pela participao popular, a ANC
resultou da reunio do Congresso Nacional, composto por Deputados Federais e Senadores que exerceriam as
suas funes legislativas em conjunto com suas novas atribuies constituintes (GONALVES, 2006).
23

descentralizao de atribuies para nveis de governo locais. Desta feita, exceto quando h
imposio constitucional, para que um governo mais abrangente conseguisse descentralizar
atividades de gesto em determinada poltica pblica passou a ser necessrio primeiro
formular programas com desenho atrativo o suficiente para o governo local querer aderir.
Trata-se da estratgia de induo, uma ao poltica deliberada acerca das regras de operao
da poltica que se deseja descentralizar (ARRETCHE, 1999).
Uma circunstncia ganhou destaque diante do supracitado detalhamento: a ocorrncia
de posteriores emendas s regras responsveis pela maior discriminao das funes de
governo em matria de poltica pblica (SOUZA, C., 2008). Essa questo relaciona-se com a
da reformulao das relaes federativas, antes comentada. Isso porque, se por um lado, a
Constituio descentralizou recursos e tambm atribuies em polticas pblicas para Estados
e municpios, por outro lado alargou a competncia legislativa da Unio. Com essa
prerrogativa, o Congresso Nacional aprovou reformas na dcada seguinte que reduziram em
muito as reais possibilidades de os governos subnacionais exercerem postura ativa na
formulao, coordenao e gesto de suas prprias polticas pblicas. A conformao do
sistema poltico e da sociedade aos preceitos da nova ordem constitucional no foi um evento
imediato, portanto. Num processo em que a Unio adquiriu protagonismo, foi-se alterando,
por meio de Emendas Constitucionais e regras infraconstitucionais, aquelas normas pertinente
relao federativa aprovadas no contexto de 1988 (ARRETCHE, 2009).
Segundo C. Souza (2005, p. 118) as mudanas nos procedimentos elaborados pela
constituinte para assegurar o regime federativo, em suma, impuseram limites na liberdade das
instncias subnacionais de aplicar recursos prprios, como resultado da poltica de ajuste
fiscal; vincularam parcela das receitas subnacionais aplicao nos servios de sade e
educao fundamental e reduziram os recursos federais sem vinculaes transferidos para
estados e municpios. Diante de evidncias tais, nota-se que ajustes posteriores que foram,
de fato, pontuais, porm no menos importantes incidiram sobremaneira na definio da
estratgia atravs da qual o sistema poltico iria buscar concretizar as polticas necessrias
para os novos direitos constitucionalizados. Esse raciocnio corrobora a viso de que o
contexto crtico da redemocratizao (que marcou o produto final da Carta Poltica e seus
rebatimentos) foi altamente influenciado pelas circunstncias do momento poltico da poca,
apresentando relativas particularidades. Nas dcadas seguintes, superada boa parte da
conjuntura crtica da constituinte, exceto as condies macroeconmicas, as previses
constitucionais sobre as relaes federativas, contudo, foram novamente analisadas.
24

No obstante as posteriores alteraes normativas no sentido de limitar a aplicao de
recursos constitucionalmente atribudos aos governos subnacionais, a autonomia conferida
aos entes municipais produziu efeitos concretos para o quadro das polticas sociais. Nesse
sentido, as dificuldades advindas com a restaurao constitucional do Estado Federativo para
a induo de polticas federais (conforme assinalado por Arretche) auxiliou a admisso no
sistema poltico brasileiro de novos atores com capacidade de inovao na rea social. Isso
pode ser verificado em pelo menos duas polticas distintas, a prpria poltica de transferncia
de renda com condicionalidades aqui analisada e o Programa Sade da Famlia-PSF, como
exemplo de polticas que receberam grande influncia das iniciativas subnacionais, antes de
serem absorvidas pelo governo federal. A alterao nas relaes federativas mostrou-se
positiva tambm na medida em que impulsionou uma srie de experincias municipais em
gesto participativa, como observa Colho (2007). Assim, uma repercusso proveitosa da
Constituio de 88 foi a possibilidade de os municpios e estados inovarem com programas
sociais prprios em resposta a conjuntura de modesta efetividade das polticas sociais bsicas
de Estado, at ento quase exclusivamente federais. O que corresponde a novos agenciadores
na busca por ampliar a cobertura dos direitos sociais normatizados no Texto Maior, por meio
do ativismo governamental alm da instncia federal.
Uma parcela da literatura atenta ainda para a convenincia de se lanar um olhar sobre
o contexto da constituinte para compreender as concluses a que se chegou poca acerca das
normatizaes sobre as polticas sociais. Fazem parte da literatura que se debrua para a
compreenso da Carta Magna de 1988 a partir da anlise dos trabalhos da Assembleia
Nacional Constituinte de 1987 1988 (ANC): Couto e Arantes 2006; C. Souza 2001; M.
Souza 2003; Pilatti 2008; Gomes 2006; Praa e Noronha 2012; Medeiros 2012, dentre outros.
Uma das caractersticas desses estudos que muitos se baseiam em proposies que tomam
aspectos procedimentais das dinmicas sucedidas no seio da constituinte como condicionantes
do produto final, a Carta Constitucional de 1988. Esse o caso, por exemplo, de Pilatti (2008)
que considera a ANC como instituio parlamentar constituda que atuou como filtro ao qual
foram submetidos os fatores exgenos (a atuao e interferncia de grupos de presso,
movimentos sociais, grupos econmicos, etc). Outros trabalhos, por sua vez, abordam os
procedimentos decisrios da ANC para, a partir disso, entender os determinantes da incluso
de dispositivos referentes s regras aplicveis formulao e implementao de polticas
pblicas, por exemplo, Praa (2012). O que esses estudos apresentam de mais diferencial para
os trabalhos analticos acerca da elaborao constitucional do Brasil redemocrtico a anlise
da agenda-setting da ANC considerando as atuaes dos diversos atores participantes do
25

processo, e buscando observar como esses atores se agruparam se articularam para defender a
prevalncia de suas preferncias to heterogneas no texto final da Constituio
5
. De quais
elementos da estrutura poltico-institucional incidentes sobre o trabalho da ANC os atores
mais se utilizaram para concretizarem suas estratgias.
O enfoque no necessariamente o porqu dos direitos e polticas sociais na
Constituio Federal do Brasil a partir de uma anlise de sustentaes ideolgicas, mas uma
abordagem analtica da agenda constituinte a respeito de como se deu esse detalhamento, e
quais condicionantes polticos e institucionais contriburam para tanto. No que se refere
influncia de teorias filosficas na elaborao constitucional, no entanto, esta corrente no
totalmente declinada. Farias (1997) ressalta que mesmo no configurando uma diretriz terica
explcita assumida nas atividades dos constituintes, a extenso ideolgica do conceito de
cidadania j amplamente difundido na poca, inegavelmente ofertava ao processo poltico, no
contexto democrtico do perodo, uma abrangncia bastante conveniente. O autor lembra que
essas teorias facilmente alcanam apelo social e apresentam alta capacidade de agregao, j
que sua natureza abstrata estimula o consenso, pois, sob o manto poltico e filosfico da
cidadania, as divergncias se mostravam secundrias e mais facilmente negociveis
(FARIAS, 1997, p. 36). Contudo, no se tem por escopo um aprofundamento sobre o tema do
agendamento constitucional, mas sim uma anlise do impacto da Constituio Federal de
1988 nas polticas de proteo social.
A elevao de direitos sociais ao nvel de fundamentais e o aumento de polticas
sociais no interior da estrutura bsica do Estado aparecem, portanto, num estgio anterior
subsequente constitucionalizao de regras disciplinadoras da operacionalizao daquelas.
Essa questo estaria mais relacionada apropriao de assuntos de polticas pblicas no texto
constitucional, porm, ambas corroboram a importncia da Constituio Federal de 1988
como marco institucional para a reforma das polticas sociais no Brasil. Couto (2006),
referindo-se tipificao das dimenses polity, policy e politics, acomoda na polity a
estipulao dos direitos sociais dos cidados, como aspectos fundamentais do ordenamento
poltico relativos estrutura do regime. Nessa dimenso encontra-se tambm a recuperao do
federalismo no Brasil, promovendo o remanejamento de domnio fiscal e atribuies em
polticas pblicas entre os entes federados. J o contedo da dimenso policy, diz respeito s

5
Na linha de estudos sobre os processos de constitution-making e o impacto das regras do jogo na interao
entre os atores, os arranjos institucionais pesquisados, em muitos casos, compreendem: o carter unicameral da
ANC; o seu Regimento Interno e a descentralizao das atividades para as oito comisses temticas, separadas
em vinte e quatro subcomisses; a Comisso de Sistematizao; e o papel do Plenrio em relao alterao
regimental perpetrada durante o processo.

26

aes estatais provveis ou desejveis (onde se inserem as polticas pblicas), que no caso da
Carta de 88 foram agregados e acabaram formalmente equiparados aos princpios da polity. E
finalmente a dimenso politics coincide com o jogo poltico, a ao e a interao, onde se
definem, nos limites das regras estabelecidas, os que ganham e os que perdem, os que
conseguem aprovar polticas mais prximas de suas preferncias e os que no.
Assenta-se tambm no detalhamento das polticas pblicas, ou seja, na dimenso
policy insculpida no texto constitucional a afirmativa inicialmente aventada de que com o
novo marco institucional os direitos sociais passam a ser os fundamentos das polticas e
programas sociais, transcendendo a posio de mera diretriz tica. Alm do mais a supracitada
apropriao de assuntos de polticas pblicas no texto constitucional de 88 sustenta o seu
carter detalhado e marca o seu diferencial. A incluso de direitos sociais de prestao
obrigatria j era uma tendncia na base das democracias capitalistas, desde a firmao do
welfare state. O que se mostra particular mesmo a insero no corpo da Constituio de 88
de um vasto leque de disposies sobre polticas pblicas, como a multiplicao de itens no
ttulo sobre a ordem social e de normas sobre tributao, algumas questes passveis,
perfeitamente, de serem tratadas em legislao ordinria.
Assim, como repercusso normativa da Constituio Federal de 88 na agenda de
reformas das polticas sociais observou-se os seguintes atributos, em suma:

Uma expanso na projeo dos direitos sociais e, por conseguinte, um alargamento
na responsabilidade do Estado em regular, produzir e operar as polticas de proteo
social. Castro e Ribeiro (2009) recordam o disposto no artigo 194, em que a
Seguridade Social claramente descrita como dever do Estado, consubstanciando-se
definitivamente como poltica pblica
6
. Vale ressaltar tambm a superao de
limitaes de recorte contributivo na definio dos beneficirios do sistema, em
detrimento de uma concepo mais ampla de cidadania.

A reformulao das relaes federativas na organizao poltico-administrativa do
Estado, conferindo autonomia poltica e fiscal para os governos locais e, por
consequncia, redistribuindo atribuies e poder de deciso em polticas pblicas.
Nessa seara, encontra-se o remanejo de competncias tributrias, confiando aos

6
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos
e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
(BRASIL, 1988)
27

Estados e Municpios uma maior parcela de recursos provenientes da arrecadao e
tambm das transferncias constitucionais. Conforme mencionado anteriormente, a
maior independncia poltica entre os nveis de governo promoveu uma ampliao
dos atores com capacidade de inovao em polticas sociais, alm de requerer um
esforo da Unio para formular polticas com desenho suficientemente atrativo para a
sua adeso por parte aos entes subnacionais.

Detalhamento de normas sobre o desenho, definio de beneficirios e benefcios das
polticas sociais previamente definidas. Na rea da Seguridade Social, por exemplo, a
Constituio, alm da unificao das reas de sade, Previdncia e Assistncia
Social, previu tambm o oramento da Seguridade Social. O direcionamento do
policy-making nessa disposio assenta-se no escopo de favorecer a sinergia das
aes dessas trs pastas, bem como promover a preservao dos recursos contra as
presses das demais reas de poltica pblica (CASTRO e RIBEIRO, 2009). As
referidas disposies elucidam como as normas constitucionais buscaram determinar
as atividades de formulao e implementao de polticas pblicas.

Entretanto, mudanas prticas na estrutura organizacional das polticas sociais apenas
foram evidenciadas em meados dos anos 90, j que antes no se observa avanos
significativos devido instabilidade institucional do Governo Collor, o qual atuou ainda de
maneira a solapar as novas determinaes constitucionais na rea das polticas sociais. Ainda
que houvesse certo esforo legislativo por complementar os dispositivos constitucionais de
ampliao dos direitos sociais, no Executivo os cortes nos gastos sociais promoveu
continuidade ao modelo clientelista e patrimonialista de proteo social, bem como a
centralizao dos recursos no nvel federal. Aps o impeachment de Collor, duas medidas so
lanadas para restaurar o processo reformador das polticas sociais, a nova Previdncia Rural
Social, que promoveu um aumento significativo no nmero de benefcios e beneficirios e a
regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). J no governo Cardoso, a
reforma social esteve inserida no quadro mais geral de prioridades em relao consolidao
democrtica e, principalmente, ao ajustamento econmico e fiscal. Esse rumo adveio junto
com alteraes nas regras referentes ao status quo federativo do Brasil ao impor perdas
financeiras ao montante de recursos conferidos constitucionalmente aos municpios e Estados,
limitando a sua capacidade de implementar polticas pblicas. Assim, no por acaso, tornou-
se comum a identificao desse governo com os ideais neoliberais, contudo, foi nele que,
28

finalmente, se inaugurou o processo de reordenamento das polticas para dar vida ampliao
dos direitos sociais conquistados no perodo da redemocratizao (DRAIBE 1998a). O ncleo
da poltica social de Cardoso demonstrado por Draibe (2003) em trs eixos: (i) programas
para os servios sociais bsicos de vocao universal e de responsabilidade pblica, que
englobam programas de educao, sade, saneamento, previdncia social e assistncia social,
dentre outros, e considerados na sua agenda como fundamentais para o desenvolvimento
social; (ii) programas bsicos, uma seleo de programas com prioridade para financiamento,
gerenciamento, monitoramento regular, avaliao das metas, e (iii) o enfrentamento da
pobreza, eixo considerado ainda mais prioritrio, contedo do Programa Comunidade
Solidria e tendo como objetivos a reduo da mortalidade infantil; desenvolvimento da
educao infantil e do ensino fundamental; gerao de ocupao e renda; qualificao
profissional; melhoria das condies de alimentao dos escolares e das famlias pobres;
melhoria das condies de moradia e de saneamento bsico e fortalecimento da agricultura
familiar. Os Programas de Transferncia de Renda, objeto desse estudo, esto inseridos no
eixo do enfrentamento da pobreza dentro do sistema brasileiro de proteo social.


29

2. REFERENCIAL TERICO


Para os fins deste trabalho faz-se necessrio estudar o processo de formao da agenda
de governo que acarretou na formulao dos programas Bolsa Famlia e Bolsa Escola.
Destarte, adota-se como referencial terico dois modelos de anlise de polticas pblicas: o
Modelo de Mltiplos Fluxos (Multiple Streams) de John Kingdon (2011); e o Modelo de
Equilbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium) desenvolvido por Frank Baumgartner e Bryan
Jones (2009).
Esta seo tem por objetivo fornecer uma breve descrio desses modelos, bem como
demonstrar a utilidade dos mesmos na anlise dos casos. Alm do mais algumas explicaes
de base terica precisam ser apresentadas para clarificar de que maneira a abordagem analtica
adotada encaixa-se numa orientao neo-institucionalista. Para tanto, no intuito dos tpicos
a seguir especificar todas as vertentes de estudos inspirados na importncia institucional. Mas,
esboar algumas noes mais significativas para a contextualizao dos modelos de anlise (e
tambm desta pesquisa) entre as proposies mais amplas dos estudos de cincia poltica.

2.1 UMA ANLISE POR MEIO DE MODELOS CONCEITUAIS

Uma caracterstica bsica dos modelos elegidos para referenciar a anlise do presente
trabalho que ambos foram desenhados com vistas definio de padres identificveis nos
processos e atividades envolvidos na formulao de polticas pblicas. O processo grifado por
eles como mais expressivo na anlise de polticas aquele que compreende as fases da
formao da agenda, a agenda-setting, e da eleio das alternativas. A utilizao de modelos
conceituais na cincia poltica, especialmente nas abordagens sobre polticas pblicas, foi
descrita por Dye (2010) como diferentes formas de representao abstrata da vida poltica,
onde cada uma privilegia certos aspectos em detrimento de outros para o fornecimento de
proposies de causa e consequncia. Ressalta-se, contudo, que no h cabal competio entre
elas, mas sim abordagem diversa dos fenmenos polticos, a rivalidade situa-se, como se
disse, nos aspectos a serem privilegiados pelas anlises. No caso dos modelos aqui utilizados,
seus autores compreendem o exame da fase de agendamento e formulao poltica como
primordiais na tarefa de identificar e comunicar os aspectos mais importantes da configurao
de uma poltica pblica, como se ver consoante descrio mais adiante.
30

Em referncia aos tipos de modelos conceituais verbais para polticas pblicas,
apresenta-se a seguir alguns, conforme a classificao realizada por Dye (2010)
7
:

Sobre os modelos de grupos destaca-se a ateno dada para os conflitos entre os
grupos que so encarados como objeto central do sistema poltico. Os indivduos, por
sua vez, so considerados apenas quando inseridos ou respondendo a presses de
grupos de interesse. Por esse tipo de modelo as aes dos formuladores de polticas
so determinadas pelas suas capacidades de barganhar, negociar e estabelecer acordos.
Uma abordagem que tambm releva o papel das disputas entre coalizes de defesas de
determinados sistemas crenas a Advocacy Coalition Framework (SABATIER e
WEIBLE, 2007). Segundo esse tipo de anlise cada poltica pblica integra um
determinado subsistema em que atuam coalizes de atores contendo valores e
recursos, que so, em regra, diferenciados entre elas e uniformizados dentro delas
(SOUZA, 2006).

Aos modelos racionais integram-se os estudos que interpretam as polticas como
resultados de uma seleo dos formuladores pelas alternativas que geram o mximo
ganho social. Dye ressalta as dificuldades que essa modelagem impe diante da
necessidade de se conhecer as preferncias valorativas da sociedade, as informaes
sobre todas as alternativas e suas precisas consequncias, as relaes entre custos e
benefcios, mas, no nega os proveitos dessa linha ao promover a identificao de
barreiras racionalidade.

Os modelos incrementais so caracterizados pela admisso da inviabilidade prtica de
decises puramente racionais. Considerando requisitos como os altos custos para
aquisio de todas as informaes necessrias aferio do mximo ganho social e a
evidenciada proteo s rotinas das prticas governamentais e acordos polticos, essa
abordagem prope que na realidade os formuladores decidem por pequenas alteraes

7
Outros tipos de modelagem descritos por Dye (2010) so: a teoria da ao pblica, seus modelos ponderam que
os atores polticos agem de acordo com seus interesses particulares, porm, associam-se coletivamente em busca
de benefcios mtuos, como na lgica de mercado; os modelos de elite, ao qual se associa aspectos das
preferncias e valores dos governantes os cientistas que adotam esses modelos encaram mudanas polticas
como mais incrementais, devido ao conservadorismo geral das elites, que buscam a sua preservao no sistema;
e Modelos da teoria dos jogos so descritos como abstratos e dedutivos para compreender a tomada de deciso
quando h situaes competitivas em escolhas completamente racionais.

31

em polticas j existentes e legitimadas. Lindblom (2010) ao conceber o
incrementalismo como mtodo, e posteriormente como padro de decises polticas,
utiliza como justificativa para seu argumento a real complexidade dos problemas
sociais. Atribuindo assim, um carter contnuo e rduo formulao poltica, vista
como um processo de sucessiva aproximao a alguns objetivos desejados, em que o
prprio objeto desejado continua a mudar sempre que reconhecido (LINDBLOM,
2010, p. 175).
Essa perspectiva de certa forma aproveitada pelos modelos de anlise aqui
compreendidos. Entretanto, a Teoria de Equilbrio Pontuado acrescenta tambm a
ateno para mudanas polticas abruptas e em larga escala decorrentes de situaes
de crises, alm daquelas provenientes apenas de ajustes incrementais. Lindblom
(2010) tambm ressalta o papel da competio de ideias, contudo, a sua maneira no
se assemelha totalmente opo analtica ora abraada. Isso por que as ponderaes
daquele autor acerca da serventia da competio de ideias angariao de informaes
e conhecimento para a formulao poltica so associadas contribuio de grupos de
interesse. Dessa maneira, ideias aparecem como elementos analticos dos ajustes
mtuos interpartes, reforando a atuao persuasiva dos participantes,
constantemente envolvidos em anlises que visam a descortinar fundamentos para
converter seus adversrios polticos, ou os participantes indiferentes, em seus aliados
ou em seus simpatizantes (LINDBLOM, 2010, p. 197). Aproximada da ao dos
stakeholders de agregar componentes a seus sistemas de crenas e valores,
coincidindo interesses para compor advocacy coalitions, essa viso prioriza a
persuaso. J o Modelo de Mltiplos Fluxos evidencia a manipulao pelos
empreendedores de polticas. Esses atores, ao invs de aspirarem adeso de interesses,
tm por objetivo prover significado, clareza e identidade num mundo poltico marcado
pela ambiguidade. Essa questo ser mais adiante explicada, quando da descrio e
consideraes dos modelos elegidos.

Em modelos sistmicos a poltica pblica entendida como produto (output) resultante
dos acordos acerca das demandas ou apoios (inputs) injetados no sistema poltico,
definido como o conjunto identificvel de instituies e atividades da sociedade. Uma
observao interessante de Dye sobre essa modelagem diz respeito capacidade de
explorar as caractersticas do ambiente e do sistema poltico incidindo sobre as
polticas pblicas, como tambm, o efeito feedback, de como as polticas pblicas
32

podem afetar o ambiente e o carter do sistema poltico. Apesar de reconhecer que os
rumos contemporneos dos debates neo-institucionalistas de certa forma promoveram
uma evaso da viso sistemtica, Pierson (2006, p. 115) ressalta os atributos dessa
tica para analisar os efeitos das polticas, principalmente, pela demonstrada
capacidade de elas resultarem em consequncias substanciais e duradouras.
Apesar de os modelos elegidos para referenciar o presente estudo facilmente serem
identificados com os de tipo processual, j que enfatizam a anlise de certas fases do
ciclo da poltica, Zahariadis (2007) destaca uma benfica caracterstica do Modelo de
Mltiplos Fluxos: de que o mesmo teoriza no nvel sistmico, it views choice as the
collective output formulated by the push and pull of several factors (p. 66). Assim, a
depender da unidade de anlise, o modelo pode incorporar tanto uma nica deciso,
quanto um sistema inteiro.

Para apresentar a modelagem por processos, Dye situa a noo de processo poltico
como uma srie de atividades polticas. Nos estudos de polticas pblicas essas
atividades so, em geral, compostas por fases de um processo poltico-administrativo,
como identificao de problemas; formao da agenda; formulao da poltica; sua
implementao e avaliao. Os modelos aqui utilizados abordam, justamente, as trs
primeiras fases descritas como processos de anlise.
C. Souza (2006), em sntese sobre os modelos de anlise de polticas pblicas, no
deixou de reconhecer a importncia que a definio da agenda detm sobre modelos
como o do ciclo de polticas pblicas e os modelos de arenas, ao advogarem que as
escolhas so caracterizadas pela origem e discusso em determinadas arenas, um
aspecto tambm considerado nos modelos de Mltiplos Fluxos e Equilbrio Pontuado.
Ainda segundo Dye, essa abordagem auxilia os estudiosos a pesquisarem como as
decises so tomadas ou como deveriam ser, ela evita, porm, anlises de substncia e
contedo das polticas pblicas. nesse sentido que essa modelagem aproxima-se do
propsito deste trabalho, uma vez que se realiza um estudo de caso.

No so, no entanto, apenas essas identidades que associam os modelos de Mltiplos
Fluxos e de Equilbrio Pontuado aos objetivos do presente estudo. Algumas explicaes de
base terica precisam ser apresentadas para clarificar de que maneira a abordagem analtica
adotada encaixa-se numa orientao neo-institucionalista.

33

2.2 O NOVO INSTITUCIONALISMO

Sabe-se que os modelos por processo constituem estudo de atividades polticas e
administrativas, o que coincide com anlise de comportamento poltico. Com o movimento
comportamental iniciado aps a Segunda Guerra Mundial, os cientistas polticos de fato
passaram a direcionar suas atenes para a realidade da atividade poltica e administrativa
efetivamente exercida na poca, focalizando suas abordagens no nvel micro, para olhar o dia-
a-dia dos tomadores de decises polticas (DAHL, 1961). Com efeito, o amplo behaviorismo
emanado da psicologia norte-americana, promotor de maior cientificidade pela adoo de
mtodos de observao emprica e rigor terico na cincia poltica, tinha o comportamento
observvel como dado bsico para anlises dos fenmenos polticos. Foi em razo dessa
perspectiva que emergiu a crtica institucionalista, de que no se pode olvidar que todo
comportamento ocorre no contexto de instituies, como elucida Immergut (2006).
A apreciao dos fenmenos polticos atravs somente da observao comportamental
baseada nas preferncias que foram expressas pelos atores em suas atividades poltico-
administrativas. O retorno da viso institucionalista vem, ento, em defesa da ideia de que os
resultados polticos so de fato decorrentes de preferncias expressas pelo comportamento
poltico dos atores, todavia, essas preferncias so moldadas por configuraes das
circunstncias. por meio das instituies que essas configuraes das circunstncias operam
no processo poltico, armando o ambiente de oportunidades e incentivos para as aes dos
indivduos, que podem ser favorveis a mudanas ou a conservao do status quo.
Assim sendo, o novo institucionalismo passa a ser difundido ao lado da tese de que
para melhor compreender os resultados do processo poltico faz-se necessrio investigar como
as instituies afetam as preferncias. Essa viso, portanto, prioriza ainda mais o processo
poltico. J o comportamento e as aes dos indivduos, ao invs de serem entendidos como
dados bsicos para o estudo das preferncias, se tornam objeto de anlise (junto com as
decises coletivas) para a observao da tomada de deciso, a qual sempre vista como
contextualizada.

(...) What were the consequences, if any, of opinions? That question and the
need to understand the nature of continuity and change were fundamental to
the resurgence of institutions as a focus of analysis. Because institutions
channeled the opportunities and incentives for behavior or induced powerful
34

insulation to change, opinions distributions by themselves told us little.
(Rhodes, Sahah e Bert, 2006, p. xiii)
8


No obstante a real diferena entre instituies e comportamento, a dicotomia de
abordagens no perdura na cincia poltica contempornea. Diermeier e Krehbiel (2003)
explicam esse fenmeno por meio do reconhecimento de que o novo institucionalismo mais
um mtodo do que uma doutrina nica de contedo substantivo. por isso que hoje esses
estudos no so rivais do behaviorismo e nem, muito menos, evitam o comportamento.
Conforme mencionado, a viso institucionalista busca considerar as aes polticas
sem as desvencilhar de seus contextos com abordagens que variam entre as que focalizam (a)
a natureza das instituies; (b) os processos que traduzem estruturas e regras em impacto
poltico, tomando as instituies como condicionantes da tomada de deciso, ou seja, como
exgenas; e (c) os processos que traduzem o comportamento humano em regras e instituies,
e estabilizam, sustentam, transformam ou eliminam instituies (MARCH e OLSEN, 2006, p.
4). Essa ltima abordagem tem recebido grande ateno por parte dos adeptos do novo
institucionalismo. Trata-se da questo referente existncia, preservao e continuidade das
instituies, em que os atributos institucionais passam a ser vistos no como causa, mas como
consequncia das aes. O que se resume ao seguinte raciocnio: alm de condicionarem
escolhas atuais, as instituies tambm so fruto de escolhas. Foram e so, portanto,
condicionadas pelo comportamento no momento de suas origens, permanncias e mudanas.
Nesse sentido, o olhar para as instituies como endgenas torna-se tambm um elemento
explicativo dos fenmenos polticos. Com efeito, o novo institucionalismo configurado em
perspectivas que, mesmo no homogneas quanto s abordagens analticas, buscam esclarecer
os papeis das instituies nos resultados das interaes entre os atores sociais (HALL e
TAYLOR, 2003; HALL, 2010). As correntes do neo-institucionalismo histrico e da escolha
racional so as que mais se alinham base terica deste trabalho.
Pelo neo-institucionalismo da escolha racional as instituies so as regras do jogo,
ou seja, as normas, procedimentos e regras vlidas dentro do processo decisrio, com as quais
os indivduos buscaro maximizar suas preferncias. Assim as instituies so percebidas
mais como rotinas de processamento de informaes e sistemas de interpretao, em geral
estveis e relativamente duradouras. A questo da origem e mudana institucional fica, muitas
vezes, vinculada a pressupostos de equilbrio e acabam descritas como dependentes de

8
Quais as consequncias, se houver, de opinies? Essa questo e a necessidade de compreender a natureza de
continuidade e mudana foram fundamentais para o ressurgimento das instituies como objeto de anlise.
Porque as instituies canalizaram as oportunidades e incentivos para o comportamento ou induziram poderosa
proteo mudana, as distribuies de opinies por si s nos disse pouco (traduo da autora).
35

choques externos. O principal objetivo dessa corrente passa a ser as interaes no nvel micro,
entre atores racionais com diferentes preferncias, acentuando-se o individualismo
metodolgico. Nessa seara, ao considerarem os limites cognitivos da racionalidade e tambm
as estruturas interpretativas, estudiosos dessa linha encaram as escolhas coletivas como
resultantes dos padres de procedimentos operacionais. Assim como nas teorias da
organizao, e nos roteiros da lata de lixo, o padro processual to valorizado na tradio
institucionalista identificado como um produto do aprendizado organizacional (COHEN,
MARCH e JOHAN, 1972). Por essa razo Immergut (2006) situa os tericos das
organizaes como mais prximos dos tericos da escolha racional (em relao a seus
entendimentos das preferncias, comportamento e agregao) do que dos behavioristas em si.
Como se ver mais adiante, tais roteiros da lata de lixo, garbage can model,
influenciaram John Kingdon na sua modelagem de mltiplos fluxos aqui utilizada. Mas, esses
roteiros de garbage can, para alm de se aproximarem apenas da vertente da escolha racional,
possuem relaes com o novo institucionalismo em seu ncleo mais geral. Nesse sentido,
salientou Olsen (2001): the focus has been extended from decision making in formal
organizations, to an interest in political institutions and democratic governance, to how and
when international political orders are created, maintained, changed, and abandoned (p.
193)
9
.
J sobre o institucionalismo histrico, cabe destacar a correspondncia de muitos de
seus atributos com o referencial terico em especificao. Debates sobre a reincluso do
Estado em contraste s teorias da modernizao (como exemplificado em seo anterior sobre
descrio das correntes explicativas para o Welfare State) representam um de seus esforos
mais vestibular. Essa corrente sustenta que o processo poltico estruturado pelas
Constituies, instituies polticas, estruturas estatais, interaes entre diversos atores, cada
um em contextos e lgicas traadas pela sua prpria histria (IMMERGUT, 2006). A maneira
que tanto Immergut (2006) como Hall e Taylor (2003) descrevem as particularidades do
institucionalismo histrico confirma a semelhana com os modelos adotados no presente
trabalho.
Immergut destaca, por exemplo, que o individualismo metodolgico dessa linha
moderado pela anlise da agncia humana integrada a fatores estruturais, mas ela tambm
menciona a relevncia dada ao papel das ideias. Hall e Taylor relevam o tratamento conferido

9
o foco tem sido estendido da tomada de deciso em organizaes formais, para um interesse nas instituies
polticas e na governana democrtica, para como e quando as ordens polticas internacionais so criadas,
mantidas, alteradas e abandonadas (traduo da autora).
36

por essa corrente questo da distribuio desigual de poder entre os grupos de interesse, o
que seria patrocinado pela maneira como as instituies incidem sobre a tomada de deciso. A
relao entre indivduos e instituies e aes tratada considerando ora fatores de interao
estratgica, ora fatores culturais. Pela perspectiva dos fatores de interao estratgica as
instituies fornecem subsdios para escolhas calculadas, que incluem informaes sobre o
comportamento passado e futuro dos atores e sobre as regras para aplicao e regulao dos
acordos etc. Ao ponderar fatores culturais, por sua vez, admite-se que as aes no so
inteiramente fruto das estratgias, mas tambm, sofrem forte influncia das interpretaes.
Nesse caso as instituies atuam como filtros para a percepo dos indivduos sobre as
situaes e sobre si prprios. Por fim Hall e Taylor (2003) igualmente apontam fatores como
o papel das ideias nas explicaes de fundo institucionalista histrico acerca da participao
das instituies nos resultados polticos.

2.3 MUDANA INSTITUCIONAL

As diferentes vertentes neo-institucionalistas em geral concordam com o carter
durvel das instituies. Estruturadoras do comportamento poltico e social elas no so a
priori pensadas para mudar, o que favorece estudos dirigidos mais para a estabilidade do que
para a mudana das instituies. Contudo, h variaes entre as correntes do novo
institucionalismo sobre como tratar as instituies em suas anlises (se contnuas ou
estticas), o que gera implicaes para a maneira de teorizar a questo da mudana
institucional (MAHONEY e THELEN, 2010). Pelas particularidades do institucionalismo
histrico os seus seguidores encontram-se mais suscetveis a lidar com essa questo,
conseguindo diferenciar entre as alternativas causais da origem e as do resultado das
instituies. Tal aspecto verificado devido s investidas considerarem as instituies em sua
continuidade, ou seja, ao longo do tempo, e no apenas estticas, segundo a condio que se
encontravam no momento de determinada escolha poltica.
Como antes dito h um esforo por endogeneizar as instituies, e a inverso na
relao das estruturas institucionais com o comportamento, prope que o desenvolvimento
institucional seja consequncia das aes. Essa perspectiva sugere que a agncia dos
indivduos resultaria em manipulaes durante a criao e mudana institucional, com vistas a
facilitar a consecuo de objetivos futuros. Contudo, a intencionalidade dos atores sociais no
a nica explicao para as mudanas institucionais dentre as consideradas pelos estudos
mais recentes.
37

Hall e Taylor (2003) destacam na viso histrica o arranjo das instituies em
diferentes nveis. Elas (as instituies) podem ser constitucionais; procedimentais ou mesmo
programticas (como o sistema de seguridade social, por exemplo). E, nesse ltimo caso, seria
fcil pensar que a possibilidade de variaes em programas duradouros que se
institucionalizaram seja mais provvel do que alterao constitucional. Entretanto, no o
nvel da instituio que necessariamente determina a probabilidade de mudana, da mesma
forma que a intencionalidade dos agentes no explica esses fenmenos por completo. Os
custos para mudanas em instituies, ainda que programticas, aumentam quando a tomada
de deciso envolve, por exemplo, muitos atores com diferentes poderes e interesses. Portanto,
a disposio para se alterar o status quo relaciona-se mais s propriedades do processo
decisrio em cada contexto local, propriedades essas herdadas tambm do passado, ou seja, de
uma causalidade social dependente, path dependent.
Nesse sentido, destaca-se a considerao de Pierson (2004) de que a histria, para
alm de contribuir para a dependncia da trajetria que constrange a margem de mudana
institucional, gera tambm efeitos de increasing returns ou positive feedback processes. Esses
efeitos representam a reproduo no tempo da dinmica gerada por um evento ou processo
ocorrido no passado. Quando se referindo a eventos ou processos relacionados a estruturas,
mesmo que discreta e consubstanciada por consequncias imprevistas, tal dinmica provoca
efeitos cumulativos e termina por delinear o desenvolvimento institucional. Assim as
situaes de mudana institucional so ampliadas para alm daquelas decorrentes de choques
externos, admitindo-se alteraes lentas e contnuas ocorridas a partir do interior das
estruturas. Por tal lgica calcula-se que mudanas incrementais podem parecer mais viveis e
alcanarem proeminentes resultados ao longo do tempo.
Com inspirao em abordagens como a de Pierson, outros trabalhos voltaram-se para
padres de mudanas institucionais graduais. Mahoney e Thelen (2010), a partir de inventrio
derivado do estudo anterior de Thelen e Streeck (2003), teorizaram proposies causais em
um modelo que de fato situa fontes de mudanas dentro das prprias instituies. Esses
autores compreendem que tanto propriedades do contexto poltico quanto caractersticas
inerentes s instituies permitem ou induzem determinadas prticas de estratgias de
mudana
10
. Considerando as variaes nas propriedades institucionais, o modelo identifica os

10
Os autores dimensionam as propriedades do contexto poltico por meio da questo acerca de como o contexto
sustenta defensores do status quo: se com fortes possibilidades de veto ou com fracas possibilidades de veto. J
quanto s caractersticas internas das instituies, eles observam se as instituies focadas apresentam altos ou
baixos nveis de oportunidades para os atores utilizarem diferentes critrios de interpretao ou de execuo
(MAHONEY E THELEN, 2010, p. 18).
38

tipos de estratgias de mudana associados ao de diferentes tipos de agentes. Destarte, o
estudo pressupe que mudanas institucionais normalmente ocorrem quando problemas de
interpretao e aplicao de regras e instituies abrem espao para que atores implementem
regras de diferentes maneiras
11
.
No se tem por escopo prover uma descrio detalhada do modelo desenhado por
Mahoney e Thelen, porm julga-se importante observar a viso crtica dos mesmos em
relao a teorias de equilbrio pontuado. A principal discordncia volta-se para a inclinao
dessas ltimas de que as mudanas institucionais possuem origem exgena. De fato para o
Modelo de Equilbrio Pontuado mudanas polticas, sejam elas marginais ou abruptas, so
atribudas s interaes em diferentes nveis entre instituies sociais e polticas e o
comportamento dos atores na formulao de polticas. As marginais so operadas no nvel dos
subsistemas de polticas, enquanto as mudanas mais abruptas ocorrem devido a interaes
no nvel do macrossistema poltico. Convm destacar a considerao de Baumgartner e
Jones (2007) de que mudanas modestas em circunstncias objetivas (eventos ocasionais que
no configuraram uma conjuntura crtica para causar imediata mudana na agenda) tambm
podem provocar alteraes futuras em larga escala, ou seja, um desequilbrio, pontuao,
aderindo s hipteses de positive feedback processes. Entretanto, ainda assim so decorrentes
de eventos exgenos. Alm do mais, Mahoney e Thelen (2010) tambm apontam que essas
abordagens estreitam muito as lgicas de reproduo institucional daquelas de mudana,
dificultando anlises de mudanas graduais endgenas.
Na verdade, o que esses autores esto criticando a tendncia primria da literatura do
institucionalismo histrico de produzir modelos descontnuos de mudana institucional,
obscurecendo as fontes endgenas. O que, em grande parte, decorre das vises voltadas para
uma periodicidade pontuada das mudanas, normalmente condicionada pelas conjunturas
crticas, que permitem a alterao da trajetria anterior pelos agentes. Entretanto, tal limitao
no invalida a utilidade da Teoria do Equilbrio Pontuado para os fins do presente estudo,
conforme ser observado.



11
Mahoney e Thelen (2010, p. 19-22) estabelecem quatro diferentes tipos de transformao institucional:
substituio (displacement) de regras existentes por novas regras; estratificao (layering), com o acrscimo de
novas regras s existentes; redirecionamento (drift) dos efeitos das regras por meio de alteraes no ambiente,
sem alterar as regras; e, converso (conversion) dos resultados das regras em vigor atravs da utilizao dos
espaos de interpretao ou de execuo, sem regras alterar as regras, porm tirando proveito das ambiguidades
nelas presentes.
39

2.3.1 O PAPEL DAS IDEIAS

Outro domnio compreendido nas anlises da vertente histrica do novo
institucionalismo, como antes j indicado, a relao entre o papel das ideias e a variao
institucional. Sanders (2006, p. 41) considera essa questo uma consequncia epistemolgica
sobre causas e agentes de mudanas institucionais, o que se deve noo da maior
visibilidade e adeso de novas ideias em perodos de crise, no obstante a consentida
concepo da estvel conjuntura anterior. Ao diferenciar a escola da escolha racional da
vertente histrica, a autora esclarece que enquanto aquela focaliza no jogo micro das
interaes entre indivduos buscando maximizar suas utilidades dentro das constries do
ambiente institucional relativamente duradouro, a outra no est interessada to somente nas
preferncias individuais. O institucionalismo histrico interessa-se mais pelas estruturas
sociais de deliberao de natureza menos egocntrica e pelos resultados e evoluo de longo
prazo. Diante da nfase nas aes coletivas sob esse ngulo, Sanders aponta para a ateno
conferida ao papel das ideias na mobilizao de foras pelos agentes que almejam promover
mudanas nas instituies. Alm do mais, ideias ajudam a manter a adeso entre
administrao, partidos e comisses, como tambm a angariar o suporte da opinio pblica
nessa tarefa de desenho institucional, provendo, ainda, o padro segundo o qual avaliar os
resultados polticos. Por fim, esclarece que as ideias so relacionais e incorporam
normalmente um padro normativo, no entanto ideias so diferentes de preferncias ou
adequao s regras, com o que RC (rational choice) est preocupado (SANDERS, 2006, p.
42)
12
.
Segundo Faria (2003) o impacto das ideias e do conhecimento tem sido pouco
abordado nos estudos da subrea de anlise de polticas pblicas e, quando o so, demonstra-
se visvel e intrigante as divergncias entre os analistas no que se refere maneira como essas
variveis influenciam ou constituem as aes. Heclo (1978) j atentava para o fato de que
muitos pesquisadores tendem a subestimar o poder da influncia que surge fora das
configuraes atravs das quais os lderes e formuladores de polticas interagem e negociam
entre si. Isso por que, enquanto limitam os objetos de pesquisa nos poucos realmente
poderosos atores, olhando para os tringulos fechados de controle, aumenta-se a tendncia de
perder as redes mais abertas que cada vez mais incidem sobre o governo (1978, p. 88). Nesse
sentido, o autor expe como estrutura resumida de fatores que tambm influenciam a

12
Texto original: ideias are different from the preferences or consciousness of rules with which RC (rational
choice) is concerned (SANDERS, 2006, p. 42) (traduo da autora).
40

seguinte: (a) o crescimento da massa pura da atividade governamental e expectativas
associadas; (b) o particular loose-jointed jogo de influncia, que est acompanhando este
crescimento; e (c) a estratificao e especializao que superaram a fora de trabalho do
governo, inclusive a liderana poltica da burocracia. O autor desenvolve a noo de que as
variadas atuaes de especialistas em cada rea poltica exercem efeitos sobre o governo,
apontando para o fato de que uma relativamente nova e complexa dinmica vem sendo
praticada fora do mundo da poltica administrativa (HECLO, 1978, p. 105). Por essa dinmica
so conformadas redes de assuntos nos subsistemas, cujos componentes soltos aproximam-se
de conexes na medida em que ganham proeminncia recursos cognitivos dos especialistas
(que podem ser acadmicos, empresrios, think tanks, etc.). So esses recursos que, mesmo
no originados no seio de posies formais do governo, sobrelevam o papel das ideias e da
manipulao da ateno.
O olhar para o papel da ideia pelo presente estudo est amparado na oportunidade que
oferece para agregar as explicaes sobre as decises e aes em sistemas polticos
complexos, marcados pela ambiguidade e incerteza. Essa viso no nega nem rejeita os
fatores relacionados aos conflitos de interesse to comuns nos estudos da cincia poltica, mas
agrega a considerao dos efeitos que a manipulao e a argumentao geram nas escolhas
polticas. Os autores dos modelos de anlise nesta pesquisa utilizados conferem grande
destaque para o papel que as ideias exercem na tomada de deciso dentro do governo e em
torno dele (KINGDON, 2011, p. 125). Acompanhando o reconhecimento de Kingdon de que
ao lado de presses as ideias tambm conduzem questes para dentro ou fora da agenda,
Baumgartner e Jones (2009) compreendem que mudanas no entendimento sobre temas de
polticas pblicas implicam mudanas nos resultados dos processos polticos, assim eles
observam os efeitos de quando uma ideia torna-se predominante numa dada comunidade
poltica.

2.4 OS MODELOS E A NFASE NA AGENDA-SETTING

A poltica de proteo social do Brasil ps-redemocratizao dita como decorrente
dos processos anteriores (como os que desembocaram na promulgao da Constituio
Federal de 1988 e na conjuntura macroeconmica) que levaram a sua nova
institucionalizao. Contudo, defende-se que por meio da anlise do processo decisrio pode-
se obter melhor compreenso das aes concretizadas na rea das polticas de transferncia de
renda com condicionalidades.
41

Considerando a literatura que desenvolve as bases para a anlise de polticas pblicas
a partir da definio da agenda, a agenda-setting, o presente trabalho inclui tanto a agenda
governamental, que compreende a seleo das questes a serem enfrentadas num determinado
perodo, quanto a agenda de deciso, que compe as alternativas e solues a serem
implementadas no enfrentamento do problema (KINGDON, 2011; BAUMGARTNER e
JONES, 2007).
nesse contexto que sero utilizados os pressupostos conceituais dos modelos,
formando o arcabouo analtico do presente trabalho no propsito de investigar a poltica de
transferncia de renda desenvolvida pelos governos federais a partir do exerccio de seleo
das questes e alternativas a constiturem a agenda poltica.

2.4.1 O MODELO DE MLTIPLOS FLUXOS

No modelo desenvolvido por Kingdon (2011) a agenda contempla a importante lista
de assuntos com os quais o governo e as pessoas prximas a ele esto seriamente prestando
ateno. por meio da agenda que se estreita o amplo leque de questes passveis de serem
tratados com prioridade durante um governo. Ela, a agenda, o primeiro de quatro processos
que Kingdon aponta como preponderantes no arranjo de uma Poltica Pblica: (1) a agenda;
(2) as alternativas; (3) a escolha de uma alternativa; e (4) a implementao. sobre o primeiro
e o segundo processo que o estudo de Kingdon se concentra, j que, representam os
momentos em que h a incluso de determinada poltica pblica na agenda de governo e so
especificadas as alternativas para a formulao da referida poltica.
Kingdon compreende o governo segundo a noo de anarquias organizadas trazida
de roteiros de tomada de decises em organizaes esquematizados pelo Garbage Can Model
(COHEN, MARCH e JOHAN, 1972). Por esses roteiros as decises so geradas a partir de
processos altamente dinmicos em que a participao dos atores bastante fluida; as
preferncias so problemticas; e h entre eles pouca clareza quanto s tecnologias
organizacionais e padres de procedimentos para a escolha. Diante de caractersticas como
essas, as decises so tomadas mediante processos desconexos de problemas e solues.
Muitas vezes solues e problemas ficam flutuando na lata de lixo e quando h uma
oportunidade de escolha, problemas e solues so acoplados sem que tenham sido
elaborados segundo uma rotina lgica. Seguindo essa abordagem Kingdon elegeu trs fluxos
para nortear sua anlise sobre o que afeta a incluso de um item na agenda de um governo,
42

bem como a eleio das alternativas: o fluxo dos problemas, problems; o fluxo das solues
ou alternativas, policies; e o fluxo da poltica propriamente dita, politics.
O fluxo dos problemas representa a etapa determinante em que uma questo se torna
problema aos olhos dos formuladores de poltica. No basta que a questo seja percebida
socialmente, preciso que os formuladores entendam pela necessidade de se fazer algo a
respeito. Assim, tendo em vista a impossibilidade de prestar ateno a tudo, somente algumas
questes se tornam problemas a serem enfrentados na formulao de polticas, outras, por sua
vez, no sero tratadas no determinado perodo. o que Capella (2006) destacou como
construo social do problema compreendendo, para alm da percepo social da questo, o
elemento interpretativo que a caracteriza como um assunto a ser solucionado. Tambm a
definio do problema lembrada por Capella como etapa estratgica para a captura de uma
questo na agenda-setting. A autora nota ainda a ocorrncia de trs mecanismos bsicos que
auxiliam no reconhecimento do problema: indicadores; eventos, crises e smbolos; e feedback
das aes governamentais. Indicadores so geralmente representados por custos de um
programa, taxas de mortalidade infantil, ndices de desnutrio e pobreza, por exemplo. No
caso do agendamento dos programas de transferncia de renda condicionada, esses
indicadores demonstraram haver uma questo, a qual foi percebida como problemtica pelos
formuladores da poltica, a pobreza. Mas Capella lembra que indicadores, no entanto, no
determinam per si a existncia concreta de um problema, antes so interpretaes que
auxiliam a demonstrar a existncia de uma questo (p. 27, 2006).
J o fluxo das solues aquele em que so geradas as alternativas e propostas, num
processo que Kingdon (p. 116, 2011) expe semelhana da seleo natural biolgica, em
que muitas molculas flutuam ao redor do que os cientistas denominam de sopa primitiva
(primeval soup). Segundo ele, as ideias acerca de uma questo flutuam em comunidades
polticas (policy communities). Seguindo a linha de Heclo, essas comunidades so formadas
por uma gama variada de especialistas numa determinada rea (policy area), que interagem
entre si e conhecem as ideias, propostas e pesquisas uns dos outros. Apenas sobrevivem as
alternativas que atendam alguns requisitos como: viabilidade do ponto de vista tcnico; custos
tolerveis; valores compartilhados e a aceitao do pblico em geral; e com a receptividade
dos formuladores de polticas (CAPELLA, 2006).
O terceiro fluxo, o poltico, descrito por Kingdon como o que integra as presses
eleitorais, partidrias e de grupos afetando diretamente a agenda de um governo, que emerge
de coalizes formadas num processo de barganha e negociao (CAPELLA, 2006). Ao
contrrio de diferentes correntes de anlise de poltica pblica que se concentram em
43

desenvolvimentos especializados de programas e colocam o curso poltico a parte do processo
de formulao poltica, Kingdon defende que esse fluxo tambm desponta nessa esfera.
Cada um dos fluxos possuem elementos e mecanismos prprios na explicitao das
funes que desempenham na formao da agenda, os quais sero abordados na anlise
especfica deste estudo. No entanto, um aspecto do modelo de Kingdon de grande relevncia
explicativa para suas proposies o fato de que esses fluxos so relativamente
independentes. E pela convergncia dos trs fluxos que o modelo explicativo alcana a
mudana na agenda poltica, ocorrendo a insero de novas ou antigas questes e a adoo de
alternativas pelos formuladores. Mas essa convergncia no acontece facilmente, ela depende
de uma srie de fatores que propiciem, atravs da chamada policy window ou janela de
oportunidade, a juno (coupling) de pelo menos dois dos fluxos, o dos problemas e o
poltico, para uma questo chegar a agenda de governo. Entretanto, para que a questo alcance
definitivamente a formulao da poltica, a agenda de deciso, preciso que haja sucesso no
acoplamento do fluxo de solues, sendo possvel identificar alternativas viveis para os
problemas.

Figura 1
Ilustrao do Modelo de Mltiplos Fluxos

Fonte: CAPELLA, 2006.

Mas o modelo de Kingdon tambm dedica ateno especial participao dos diversos
atores no processo de formulao de poltica pblica, sejam eles internos ou externos ao
44

governo, eles desempenham diferentes funes nos fluxos. Capella nota o destaque que
Kingdon dispensa para a atuao dos atores, individuais ou corporativos, que conseguem
enxergar a abertura da janela e obtm sucesso no aproveitamento das oportunidades, os
empreendedores de poltica (policy entrepreneurs). Esses so capazes de promover a ligao
entre os fluxos: solues a problemas; propostas a momentos polticos; eventos polticos a
problemas (CAPELLA, p. 31, 2006). As atividades dos empreendedores de polticas
assumem proeminncia no agendamento de certas questes na medida em que no momento
apropriado eles precisam estar preparados para agir e no perder a oportunidade. At que se
abra uma policy window, esses atores devem, entretanto, manterem-se persistentes na
divulgao, discusso e aprimoramento das ideias acerca das alternativas que apoiam. E, uma
vez aberta a janela de oportunidade, habilidosos em agenciar o acoplamento dos trs fluxos.
Zahariadis (2007) sintetiza, ainda, algumas propriedades que facilitam a vida desses atores: (i)
acesso aos tomadores de deciso; (ii) recursos financeiros, de tempo e energia para
difundirem suas propostas; e (iii) estratgias de manipulao.

2.4.2 A TEORIA DO EQUILBRIO PONTUADO

Assim como o Modelo de Mltiplos Fluxos, o Modelo de Equilbrio Pontuado de
Baumgartner e Jones (2009) tambm enfatiza a agenda-setting como um importante eixo para
a anlise de polticas pblicas. Contudo, enquanto Kingdon (2011) preocupa-se em explicar
como uma questo se torna importante para um governo, True, Jones e Baumgartner (2007) se
concentram na explicao para a estabilidade e para a mudana na formulao de polticas
pblicas. Considerando que o processo poltico geralmente caracterizado pela estabilidade e
pelo incrementalismo (equilibrium), mas que em alguns momentos sofre mudanas bruscas e
em larga escala (punctuations), os autores desenvolvem suas anlises de maneira a abarcar
ambas as ocasies. Para tanto, eles observam a dinmica da ideia no processo poltico por
meio de dois eixos, sendo um deles o da definio da agenda, conforme j dito, e o outro o
eixo das estruturas institucionais, que podem favorecer determinadas vises em detrimento de
outras.
A proposio dos autores revela que para compreender a maneira como uma ideia
definida para a formulao de uma poltica pblica, tanto til a anlise da formao da
agenda poltica, quanto do contexto institucional, o que est em consonncia com um
importante pressuposto da presente pesquisa, o de que as polticas de proteo social do Brasil
45

passaram por um amplo processo de mudana em muito impulsionado por momentos
institucionais, como o proveniente da Constituio de 1988.
A respeito desse modelo, Capella (2006) destaca o pressuposto da racionalidade
limitada dos atores no processo poltico por no poderem conhecer sobre todas as reas,
motivo pelo qual as questes so divididas entre dois nveis: (1) o daquelas que preenchem o
macrossistema do processo poltico, onde os lderes governamentais se ocupam das questes
mais proeminentes de forma serial; e (2) o das que integram os variados subsistemas, onde
assuntos de determinada rea poltica so discutidos em paralelo e dominados pelas
comunidades de especialistas, aos quais os governantes delegam essa funo. Assim, a teoria
do equilbrio pontuado fornece ainda mais ateno para a problemtica do processamento de
informaes na dinmica decisria. Como esse processamento no perfeito, os autores
utilizam a noo de policy image para designar a maneira como uma poltica compreendida
e discutida entre os membros de uma comunidade e em um contexto institucional.
Assim, eles acrescentam a nfase nas instituies, considerando que os decisores
atuam conforme as regras institucionais das chamadas policy venue, as arenas polticas. As
mltiplas arenas consubstanciam oportunidades para empreendedores avanarem em suas
propostas, uma vez que novas imagens passam a ser difundidas, mobilizaes em
determinadas arenas pode atingir outras. Essa perspectiva alinha-se com uma caracterstica do
agendamento dos programas de transferncia de renda em estudo. A propagao desses
programas demonstrou que inicialmente o empenho dos empreendedores logrou sucesso nas
investidas em arenas municipais. Isso por que a reestruturao do federalismo brasileiro
conferiu a esses entes o predicado de autonomia poltica para, inclusive, implantarem agendas
pblicas independentes dos governos federais e estaduais. Essa propriedade institucional
proporcionou, assim, a abertura de novas arenas onde foi possvel promover a mobilizao de
ideias para conformar a imagem da poltica.
A eleio de um problema para compor a agenda de governo acontece, portanto,
quando uma ideia adquire definio fortemente difundida na estrutura institucional, de
maneira que sustente a sua passagem de um ou de vrios subsistemas para o macrossistema.
J a mudana e a estabilidade, essas esto relacionadas aos efeitos que algumas policy images
podem causar, gerando ora feedback negativo, quando as questes que ficam restritas aos
limites do subsistema, caracterizando os momentos de estabilidade e incrementalismo, e ora
feedback positivo, quando os diversos entendimentos e informaes sobre uma poltica so
difundidos, caracterizando as intensas e rpidas mudanas nos macrossistemas polticos.

46

2.4.3 UTILIDADE DOS MODELOS AO OBJETIVO DO TRABALHO

A propsito do aproveitamento da modelagem desenvolvida por Kingdon para o
presente trabalho, vale destacar a vantagem de permitir lidar com condies de ambiguidade e
incerteza, fatores que permeiam a formulao das polticas de combate pobreza no Brasil.
March (1994) define ambiguidade como a ausncia de clareza acerca da realidade, da
causalidade e da intencionalidade. Assim, uma tomada de deciso caracterizada pela
ambiguidade envolve alternativas que so ou vagamente definidas, ou com mltiplos
significados, ou ainda com interpretaes opostas. J a incerteza explicada pela impreciso
em se estimar consequncias futuras para as alternativas consideradas no presente. Essa noo
de conhecimento imperfeito do mundo geralmente relacionada a limitaes de compreenso
e inteligncia. Ao apresentar as diferenas entre ambiguidade e incerteza March atenta para o
fato de que esta ltima pode ser mitigada quando se dedica tempo para se obter informaes,
realizar pesquisa e negociaes. A ambiguidade, por outro lado, no pode ser resolvida to
somente pelo incremento de informao, pois o mundo real produto de uma construo
social, em que interpretaes, experincias e anseios so fundamentalmente ambivalentes.
A problemtica das decises em condies de ambiguidade reside nas dificuldades em
distinguir informaes relevantes de irrelevantes, como tambm no espao para interpretaes
variadas e duvidosas. Por essas razes, o processo de escolha torna-se muito mais uma
tentativa de conferir sentido a um mundo apenas parcialmente compreensvel do que um
exerccio de solucionar problemas em si (WEICK apud ZAHARIADIS, 2007, p. 67). Como
alternativa para lidar com a ambiguidade, Zahariadis destaca o papel que a manipulao
adquire no sistema, consubstanciado no desafio de prover sentido e identidade s causas das
disputas polticas. Embora seja lgico pensar que manipular, para a figura do empreendedor
de poltica, refere-se busca por satisfao do autointeresse, num mundo repleto de
ambiguidade ela vai consistir muito mais. Trata-se de empreender ideias que produzam
sentido e possam auxiliar nas preferncias problemticas dos decisores e demais atores.
Nesse sentido, o empreendedor de poltica, mais do que advogar por seus interesses
tem por objetivo capturar a ateno dos tomadores de deciso. Ainda conforme Zahariadis
(2007), as preferncias dos participantes so ambguas at para eles prprios,
constrangimentos de tempo muitas vezes foram os decisores a agirem mesmo sem antes
formularem suas preferncias claramente. H dificuldades at mesmo para que os
participantes compreendam suas posies dentro da misso mais geral da organizao, o que
se refere a ausncia de clareza e sobreposies nas jurisdies. Essas consideraes indicam a
47

maior correspondncia do modelo de Kingdon com o caso dos programas de transferncia de
renda do que a abordagem de advocacy coalitions. Isso por que, pela trajetria observada, no
se verificou uma definio clara de coalizes de interesses atuante para a concretizao desses
programas.
A Teoria de Equilbrio Pontuado tem muito em comum com o modelo de Kingdon.
Ambos os modelos atentam, pois, para o fato de que os indivduos tm de lidar ainda com as
restries no tempo e na ateno: o tempo o nico recurso insubstituvel, e por isso o
primeiro na lista de preocupaes dos participantes; j a ateno aos assuntos reflexo das
limitaes cognitivas, por isso ela processada de maneira serial pelos indivduos. Os
modelos, por sua vez, identificam que a diviso de trabalhos uma alternativa para
possibilitar a ateno de vrios assuntos em paralelo no sistema. Entretanto, a modelagem de
Kingdon privilegia os fluxos de atividades (problema; soluo; poltica) como elementos de
processamento paralelo no sistema poltico, enquanto para Baumgartner e Jones so os nveis
de poltica (subsistema e macrossistema) que decompem a maneira de se atentar para os
assuntos.
Assim, para efeito deste trabalho, entende-se que os dois modelos elegidos, alm de
absorverem o processamento de informaes no processo decisrio, compreendem que a
maneira como as informaes afetam as escolhas depende muito do trabalho de manipulao
estratgica dos subsdios existentes acerca das questes passveis de integrarem a agenda.
Esse exerccio de manipulao opera, portanto, no direcionamento da ateno dos atores para
ideias, as quais so estrategicamente vendidas como solues para problemas persistentes. Ele
ser tanto mais produtivo quanto mais controlar ambiguidades e conferir sentido s
preferncias incertas.
Com efeito, reconhece-se a existncia de dificuldades desses modelos em encarar
questes de mudanas institucionais graduais endgenas, em consonncia com as crticas da
literatura recente. Ocorre que, devido propriedade de promover uma viso sistmica, os
modelos so aqui percebidos como lentes propcias a possibilitarem a identificao de quais
seriam as caractersticas internas das instituies capazes a fundamentar as aludidas mudanas
graduais endgenas no sistema da poltica.
A presente anlise, portanto, acredita que a viabilidade de investigar possveis
mudanas graduais endgenas em um sistema de poltica, como o da poltica de transferncia
de renda, por exemplo, depende da especificao prvia das propriedades do contexto e das
prprias polticas que induzem ou inibem a mudana. Para prover essa especificao, os
modelos apresentam, de fato, considerada capacidade explicativa. Como j foi dito, eles
48

utilizam elementos (fluxos e nveis) que auxiliam a compreenso dos mecanismos que
incidem sobre o processo decisrio. Suas proposies facilitam a anlise da tomada de
deciso considerando ainda os diferentes custos para a transformao de inputs em outputs.
True, Jones e Baumgartner (2007) consideram os custos cognitivos (para direcionar ateno,
reconhecer sinais e definir problemas) e os institucionais (com regras que normalmente
tendem a manter a estabilidade e o incrementalismo na formulao de poltica), como custos
que os participantes de um sistema de formulao de polticas devem superar para responder
aos sinais do meio ambiente, no qual eles mesmos figuram como incertos e ambguos (p.
176)
13
.
Outra eventual crtica ao modelo de Mltiplos Fluxos a alegao de que o mesmo
aborda de maneira muito limitada o papel das instituies. Por essas vises, apenas
indiretamente essa lente atentaria para o efeito dos arranjos estruturais. O que estaria limitado
atuao do governo no fluxo poltico, ou quando empreendedores com posies
institucionais so vistos como mais propensos a alcanar o acoplamento dos fluxos. Uma
sugesto favorvel proveniente dessas crticas a de se incorporar ao fluxo das solues as
estruturas institucionais (SCHLAGER, 2007, p. 306). O presente trabalho coaduna-se com
essa ltima percepo, porm compreende a modelagem desenvolvida por Kingdon como
plenamente capaz de prover implicaes proveitosas sobre os reflexos das instituies na
agenda, como tambm os da agenda nas instituies. H que se registrar, ainda, a preocupao
de Kingdon de esclarecer o contedo neoinstitucional de sua anlise, acrescentando em sua
obra o ltimo captulo Some Further Reflections, onde destaca que verificou nos estudos de
caso diversas manifestaes da importncia das instituies (KINGDON, 2011, p. 229).
Uma nuance do Modelo de Mltiplos Fluxos que tambm compreendida nesta
pesquisa, diz respeito qualidade reconhecida por Zahariadis (2007, p. 83) de que este
modelo, embora tenha sido elaborado para a anlise da agenda e formulao de polticas,
possui potencial para abordar tambm a vinculao entre os estgios de formulao e
implementao. Essa mais uma implicao que se apresenta til para a presente pesquisa,
tendo em vista o objetivo de investigar os fatores determinantes para o agendamento da
poltica de transferncia de renda no tempo. Na medida em que, alm da criao da poltica,
se abrange como tema de observao tambm a durao da mesma, o processo de definio
das estratgias de implementao torna-se um ponto de investigao importante.

13
Texto original: participants in a policymaking sistem must overcome these costs to respond the signals from
the environment, which themselves are uncertain and ambiguous (TRUE, JONES E BAUMGARTNER, 2007,
p. 176) (traduo da autora).
49

Enfim, os modelos abordam o tema da formao da agenda poltica, onde conceitos
macroestruturais incidem sobre a delimitao das questes com as quais um governo se
preocupa, e observam esse tema atravs da anlise do processo decisrio, no qual figuram
uma srie de atividades polticas de nvel micro, proveniente das interaes entre os atores do
jogo poltico. Esses ltimos so fatores que de fato existem e muitas vezes so deixados de
fora das anlises devido a enfoques muito acentuados em conceitos macroestruturais como:
predominncia de tendncia neoliberal, ou de ideologia partidria, ou ainda de confirmao da
posio de um governo central, etc (FERNANDES, 2008). Diante de todo o exposto, em
relao utilidade dos modelos, pode-se concluir que eles possibilitam uma anlise estrutural
do fenmeno, no olvidando a observao individualizada comportamental, caracterstica da
superao da dicotomia behaviorismo/instituies da cincia poltica atual.


50

3. METODOLOGIA


A metodologia utilizada no presente trabalho consubstancia-se em estudo de caso e
reflete uma pesquisa causal de tipo qualitativa. Para a realizao das anlises acerca do
fenmeno de estudo e dos programas sociais objetos da observao emprica so utilizados
como fontes de dados: a literatura sobre o tema; atos normativos, dentre eles leis, decretos,
normas de regulamentao e procedimentos; documentos oficiais
14
dos rgos envolvidos na
gesto e controle dos programas; relatrios e documentos de rgos e instituies de pesquisa;
como tambm fatos histricos; trajetria e traos institucionais; atores e grupos de interesses
internos e externos ao governo; e, fatos sociopolticos.
O estudo de caso foi escolhido como estratgia de pesquisa por constituir mtodo
adequado para uma composio metodolgica em consonncia com os fins perseguidos na
pesquisa. Os programas Bolsa Escola e Bolsa Famlia foram selecionados levando-se em
considerao as possibilidades que apresentam para a construo de conhecimento causal em
conexo com a teoria. Especialmente o estudo desses programas revelou-se pertinente por
permitir a identificao de mecanismos causais e avaliao de hipteses testveis, uma vez
que consubstanciam dois dos principais programas de transferncia de renda com
condicionalidades do perodo abrangido no trabalho, apresentando contexto favorvel para a
anlise das causas para a formulao e consolidao da referida poltica no Brasil.
O trabalho desenvolvido a partir de uma contextualizao histrica das polticas e
direitos sociais para referenciar o estudo do sistema de proteo social do Brasil, dentro do
qual se localizam os programas de transferncia de renda que so objetos do estudo.
realizada uma exposio sumria das teorias e doutrinas que constituem o embasamento
terico do trabalho em consonncia com os modelos de anlise de polticas pblicas elegidos
como referencial analtico para esta pesquisa. A estrutura de cada um dos referidos modelos
conceituais tambm apresentada. Etapa seguinte a que se harmoniza com esta
apresentao, e constitui a especificao dos mtodos cientficos e problemas de pesquisa que
conformam os pressupostos metodolgicos da investigao. A partir de ento o fenmeno de
estudo, a poltica social de transferncia de renda do Brasil ps-redemocratizao, passa a ser
diretamente examinado. Primeiramente busca-se a identificao dos mecanismos que
incidiram sobre a definio e construo do problema da pobreza, evento a partir do qual se

14
Anexo a este trabalho, s paginas 126 e 127, encontra-se quadro com a compilao dos documentos oficiais
utilizados para a pesquisa.
51

aqueceram as atividades de seleo e negociao das alternativas. Na sequncia inicia-se um
exame mais detalhado dos programas selecionados para a observao emprica nos governos
Cardoso e Lula, enfocando o processo decisrio para as formulaes das polticas pblicas em
cada gesto. Aps a descrio de cada programa realizada a anlise da formulao e
consolidao da poltica com base nos elementos e mecanismos dos modelos de anlise de
polticas pblicas escolhidos como arcabouo analtico para a pesquisa.
preciso deixar claro, contudo, que esta anlise no estruturada total semelhana
dos trabalhos cientficos que apresentam os modelos. Ou seja, no se pretende reproduzir a
sistemtica de abordagem dos casos da obra de Kingdon (2011) ou de Baumgartner e Jones
(2009). Alm de bvias diferenas entre os casos empricos dos citados trabalhos e os ora
estudados, h tambm diferenas que incidem sobre a abordagem. Aqueles renomados
pesquisadores apresentam os resultados de seus estudos com o objetivo de lanarem a
modelagem desenvolvida, o que no , evidentemente, o caso desta pesquisa. A ambio aqui
bem mais modesta. Utiliza-se dos modelos como base analtica de maneira a facilitar a
compreenso e exame do fenmeno de estudo, consolidando os pressupostos tericos da
investigao. Como o objeto de estudo a identificao de determinantes do agendamento e
consolidao da poltica de transferncia de renda com condicionalidades, os trs fluxos so
em algum momento abordados neste trabalho. Entretanto, a anlise de cada programa, como
parcela integrante do fenmeno maior, no construda reproduzindo exatamente o cenrio de
todos os fluxos e nveis, mas sim demonstrando quais deles, em cada momento, mais
incidiram para determinar a agenda e a durao da poltica. Em outras palavras, para cada
etapa do exame da poltica de transferncia de renda, assim como para cada caso analisado h
um foco nos mecanismos que desempenham funo explicativa para os problemas desta
pesquisa, qual seja: a verificao dos fatores do processo decisrio determinantes da poltica.
Segundo Gil (2002), embora toda pesquisa j se inicie com algum tipo de problema ou
indagao, nem todo problema passvel de tratamento cientfico. Para o autor, um
problema de natureza cientfica quando envolve variveis que podem ser tidas como
testveis (p. 24). A formulao do problema de pesquisa do presente trabalho no se
desvencilhou dessa preocupao, bem como, sua viabilizao se deu por meio da imerso
sistemtica no objeto, estudo da literatura existente e discusso com quem possui
conhecimentos no assunto (SELLTIZ, 1967 apud GIL, 2002). As perguntas que constituem os
problemas desta pesquisa, ao questionarem acerca dos fatores do processo decisrio que
determinaram a formulao e consolidao dos programas de transferncia de renda, buscam
esclarecimentos acerca de como e por que esses programas foram formulados e se
52

consolidaram na agenda social do Brasil. Essa caracterstica d ensejo ao uso do estudo de
caso como estratgia de pesquisa. Yin (2005) explica que o estudo de caso possui uma
vantagem distinta especialmente quando se est tratando de questes do tipo como e por
que certos fenmenos contemporneos acontecem e sobre os quais o pesquisador exerce
pouco ou nenhum controle. Esse mesmo autor formulou sua definio tcnica do estudo de
caso, considerando a possibilidade que essa estratgia promove de lidar com condies
contextuais, conceituando da seguinte maneira:

Um estudo de caso uma investigao emprica que
Investiga um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto da vida
real, especialmente quando
Os limites entre o fenmeno e o contexto no esto claramente
definidos. (YIN, 2005, p. 32)

Yin ainda complementa que os procedimentos de uma investigao de estudo de caso
permitem que se enfrente situaes em que existe muito mais variveis de interesse do que
pontos de dados; at mesmo por isso essa investigao utiliza-se de vrias fontes de
evidncias, e tambm, beneficia-se do desenvolvimento prvio de proposies tericas para
conduzir a coleta e a anlise dos dados. Dentre as definies mais frequentes de estudo de
caso, h aquelas que se referem aos tpicos aos quais os estudos se aplicam, como os que
tentam esclarecer uma deciso ou um conjunto de decises: o motivo pelo qual foram
tomadas (SCHRAMM, 1971 apud YIN, 2005, p. 31).
Mas a validade do estudo de caso como estratgia de pesquisa qualitativa em cincia
poltica tem sido objeto de muitos debates. Como argumento para validar esses estudos
Rezende (2011) destaca as possibilidades que apresentam para a construo de conhecimento
causal e interpretaes densas, ao invs de observaes singulares destitudas de conexes
mais profundas com teoria e mtodo. Dentro dos contornos da pesquisa histrico-comparada
os estudos de caso apresentam vantagens para: (i) gerar informao relativa ao contexto, o que
permite construir teorias e hipteses relevantes; (ii) analisar novos dados a partir do
conhecimento terico e emprico disponvel; (iii) identificar mecanismos causais e avaliao
de hipteses por intermdio da busca de cadeias de processos causais, dentre outros
(MCKWEON, 2004 apud REZENDE, 2011).
Entretanto, crticas ao mtodo do estudo de caso enfatizam a sua dificuldade de
abarcar todas as combinaes de causas hipotticas e realizar testes a partir de um ou poucos
casos, como tambm, as dificuldades de obteno de amostras no enviesadas, e a
impossibilidade de generalizao das concluses obtidas (BORGES, 2007). Para evitar
53

algumas dessas dificuldades, se prope a utilizao de metodologia qualitativa para anlise
das relaes e compreenso das explicaes causais indicadas, no sem antes despender todos
os esforos para especificar os pressupostos metodolgicos da pesquisa, conforme sugere
Borges (2007). Para tanto, apresenta-se hipteses extradas do contexto especificado no
trabalho, o Brasil ps-redemocratizao, bem como dos parmetros observados nas decises
de formulao e consolidao das polticas de transferncia de renda analisadas.

3.1 PROBLEMAS DE PESQUISA

Tendo como objetivo uma investigao sobre as causas do emprego da poltica de
transferncia de renda na agenda social do Brasil ps-redemocratizao, o presente trabalho
considera a trajetria histrica, analisando, dentre outras questes, o quadro poltico-
institucional que incidiu na definio do problema da pobreza. Entretanto, para analisar mais
densamente a atividade de seleo das alternativas para o enfrentamento da questo e as
negociaes e conflitos no bojo do jogo poltico, esta pesquisa analisa dois casos empricos:
um do governo Cardoso e outro do governo Lula. Em suma, o presente trabalho busca
esclarecer as seguintes perguntas:

(A) Que fatores polticos e institucionais do processo decisrio determinaram a
formulao do programa Bolsa Escola na agenda governamental?
(B) Que fatores polticos e institucionais do processo decisrio determinaram a
reformulao desse programa e sua consolidao como Bolsa Famlia na agenda do novo
governo?

Antes de apresentar os parmetros de indagao do problema (A), destaca-se que, ao
lado do reconhecimento da importncia da trajetria de processos anteriores sobre o contexto
da agenda, o presente trabalho tambm considera que, seguindo os esquemas de lata de lixo,
coexiste uma parcela de aleatoriedade nos processos de deciso de um sistema poltico
complexo. Nessa linha Kingdon (2011) assinala a interdependncia dos fluxos. Assim sendo,
a conjuntura e as atividades anteriores que, no fluxo dos problemas, conduziram para a
construo da problemtica da pobreza pode ter contribudo para a ativao dos outros fluxos,
o das solues e o poltico. Mas, em razo da complexidade do sistema, a referida definio
do problema no teria capacidade de operar de maneira imediata, e determinar isoladamente a
deciso de aplicar aes de transferncia de renda.
54

Pressupe-se que para o agendamento da questo em princpio o mesmo dependeria da
existncia e seleo de alternativas consideradas tangveis ao problema. A seleo de
alternativas torna-se, portanto, uma varivel explicativa para o fenmeno em anlise. Nesse
sentido, com base no Modelo de Mltiplos Fluxos e para avaliar os possveis fatores do
processo decisrio que determinaram a agenda do Bolsa Escola, um primeiro parmetro para
a observao da referida varivel sobre o problema (A) o exame do fluxo das solues. Por
outro lado, ainda em consonncia com a interdependncia dos fluxos, presume-se que, mesmo
emanando do fluxo das solues certo grau de consenso, h ainda outros requisitos para uma
poltica ser agendada. Os entendimentos e interpretaes acerca da poltica teriam que
promover a adeso de atores e decisores estratgicos. Um segundo parmetro tomado nesta
pesquisa passa a ser, ento, a construo da imagem da poltica para atender a esse requisito,
nos moldes da Teoria do Equilbrio Pontuado.
Destarte, ainda no escopo de definir os pressupostos metodolgicos da pesquisa em
consonncia com os modelos que constituem o referencial analtico, observa-se que o papel
das ideias ganha relevo para a anlise. Para que uma soluo integre o rol circunscrito
daquelas que sero realmente levadas em considerao necessrio que a ideia apresente
alguma viabilidade tcnica e poltica perante os decisores. No por acaso, a mobilizao por
uma policy image forte o suficiente para impactar o macrossistema poltico e gerar mudanas
na agenda-setting decorre da maneira como as ideias so defendidas em um determinado
contexto institucional. Para esse duplo desafio de comprovar viabilidade e fortalecer a
imagem, a atuao dos empreendedores polticos consubstancia-se em um provvel fator a ser
considerado. Esses atores investiram recursos para promover a poltica e conferir sua
imagem um sentido positivo, o que Kingdon denomina de amaciamento da dinmica da
tomada de decises. Ao fazerem circular a ideia em diversas frentes divulgam o debate, o que
permite o desenvolvimento de alternativas que demonstrem maior viabilidade tcnica bem
como a concepo de uma imagem mais positiva, superando parte dos obstculos
provenientes das preferncias problemticas.
Ainda em relao ao estudo dos determinantes do Bolsa Escola, outra deduo
baseada no processo decisrio repousa na necessidade de que das negociaes e interaes
tpicas do jogo poltico transcorra algum grau de consenso. Trata-se de mais um parmetro
para a indagao: o fluxo poltico, na medida em que o nvel de acordo extrado das barganhas
e interaes do jogo poltico constitui outra varivel explicativa. As referidas interaes,
entretanto, acontecem num ambiente contextual e por isso mesmo os esforos em se negociar
uma deciso dependem, em certa medida, de como decorre a recepo institucional da ideia.
55

Baumgartner e Jones (2009) salientam que as policy venues constituem os espaos onde est
autorizada a tomada de deciso configurando mais um ponto crtico para o desenvolvimento
de uma poltica. No caso especfico do Bolsa Escola, sabe-se que o mesmo seguiu a iniciativa
de municpios e estados que j haviam institudo programas nessa linha. Assim, essas esferas
subnacionais de governo consubstanciaram-se em verdadeiras mltiplas arenas institucionais
do federalismo, o que vem a compor o outro parmetro do processo decisrio utilizado na
anlise do problema de pesquisa (A).
Diante do fato de que a adoo federal do programa de transferncia de renda do Bolsa
Escola decorreu somente aps aes em governos de menor abrangncia, possvel inferir
que essa conjuntura gerou consequncias sobre atores polticos e governamentais estratgicos.
Nesse sentido, a proposio de que essa agenda foi unicamente determinada por questes de
ordem ideolgicas, provenientes de interesses partidrios ou de iniciativa prpria do governo
central passa a se distanciar das causalidades da formulao do programa. Em consonncia
com elementos do fluxo poltico descritos por Kingdon, circunstncias de competio
eleitoral e partidria implicadas da propagao do modelo nas arenas subnacionais que so
compreendidas como fatores de potencial influncia sobre a agenda.
Quanto ao problema (B), para deduzir hipteses causais condizentes com a
consolidao dos programas de transferncia de renda na agenda social, concretizada por
meio da reformulao do modelo na forma do Bolsa Famlia do governo Lula, mais uma vez,
utiliza-se de parmetros de anlises baseados no processo decisrio. Ocorre que, constituindo
a justificativa para a escolha do fenmeno de estudo a notvel expanso do modelo de
transferncia de renda na agenda social do Brasil, uma constatao que previamente insurge
a ausncia de mudana na agenda. O contexto de troca de governo, entretanto, comumente
apontado como propulsor de alteraes na agenda poltica. Se um episdio como tal no
prosperou no Brasil ps redemocrtico, um ponto de anlise consiste em observar como a
nova gesto se relacionou com a poltica de governo do seu oponente e antecessor.
Trata-se de uma perspectiva que se inicia j no contexto das eleies. Eventos
eleitorais em geral ascendem discusses referentes a elementos emotivos, informaes e
indicadores relacionados a problemas construdos pela sociedade. No caso em anlise, a
figura do candidato de esquerda proveniente da classe trabalhadora j remeteria forte apelo
para questes sociais no ambiente de competio eleitoral. Nesse sentido, um parmetro de
anlise inicial configura-se na maneira como fluram novas atividades no fluxo dos
problemas, tendo em vista a conjuntura de emergncia de um novo governo e, ao mesmo
tempo, de conservao do modelo de poltica social do anterior.
56

Por outro lado, na medida em que ocorre a estabilizao do modelo de transferncia de
renda no macrossistema poltico identifica-se a presena de um policy monopoly em um ou
em vrios subsistemas, como ilustram True, Baumgartner e Jones (2007). A existncia de
monoplio de uma poltica reportada pelos autores como uma circunstncia que
provavelmente est associada a uma imagem positiva da poltica. Esse cenrio retoma o papel
das ideias e conforma outro parmetro de anlise aqui utilizado para avaliar possveis causas
determinantes da durao da agenda, que o predomnio da imagem da poltica.
Com base nesses dois parmetros do processo que culminou com a deciso da nova
liderana por manter e consolidar uma poltica iniciada anteriormente, a inferncia de fatores
causais deve levar em conta variveis explicativas como a competio poltica eleitoral e o
nvel de monoplio da poltica. As atividades no fluxo dos problemas e a busca por cravar
como sua a responsabilidade e autoria pela implementao e expanso da poltica conduzem
para a considerao de manobras da nova administrao por avocar a imagem da poltica,
numa reivindicao por crditos polticos.
Estando consolidada a opo no s por manter o modelo mas tambm por promover
uma forte expanso do mesmo, uma exigncia seria o ajuste no desenho do programa em
vistas de viabilizar esses planos. Por essa lgica, adota-se a observao do fluxo das solues
como outro parmetro de direcionamento da anlise do problema (B). Isso por que, mesmo
no configurando etapa de agenda e formulao poltica, a definio das estratgias de
implementao do programa Bolsa Famlia mostra-se passvel de ser examinada consoante o
Modelo de Mltiplos Fluxos, j que constitui novas atividades de seleo.
As ambies com o Bolsa Famlia, o nmero de atores envolvidos na sua gesto e
operao, as possveis problemticas de controle e monitoramento, dentre outras, so questes
que remetem realidade no parcimoniosa a ser enfrentada no alcance das metas almejadas.
A institucionalizao de atribuies e procedimentos aparece, portanto, como uma
necessidade latente para consolidar o modelo e, ao mesmo tempo, evidente para colocar em
prtica as atividades inerentes ao desenho do programa. Esse processo depende em muito do
desempenho das estruturas estatais, rgos e departamentos, que recebem atribuies
gerenciais para tanto e precisam lidar com as demandas do ambiente e tambm com os
requisitos do desenho e caractersticas inerentes da poltica. Destarte, as instituies passam a
adquirir importncia cada vez maior na anlise, consubstanciando mais um parmetro de
investigao.
Pelo que foi acima observado, a estabilizao da agenda por meio do Bolsa Famlia,
embora confirme a prevalncia do modelo de transferncia de renda, aponta igualmente para a
57

exigncia de ajustes incrementais no desenho da poltica e na estrutura institucional. Ainda
que no configurem novas pontuaes, e at mesmo por isso, esses ajustes assumem
relevncia para a sustentao da poltica no tempo. A construo de procedimentos,
normatizao e definio clara de papeis configura, portanto, um provvel fator para
determinar a agenda estvel na rea da poltica nacional de transferncia de renda e conforma
a ltima hiptese avaliada nesta pesquisa.

Por todo o exposto, esta pesquisa considera para a anlise do problema (A) quatro
parmetros de observao acerca das decises de formulao da poltica: a) Fluxo das
solues; b) Imagem da poltica; c) Fluxo poltico e, c) Arenas institucionais do federalismo.
A partir desses parmetros calcula-se duas hipteses a serem avaliadas como fatores do
processo decisrio que podem ter determinado a formulao do programa Bolsa Escola na
agenda governamental: (i) o bom desempenho dos empreendedores polticos na apresentao
e divulgao da ideia, promovendo a imagem de um desenho institucional vivel para a
implementao do programa, e (ii) a acentuada influncia da conjuntura de competio
poltica e disputas partidrias sobre as interaes dos decisores na esfera federal, surgida a
partir do alastramento de programas governamentais nas esferas subnacionais.
J no que diz respeito ao problema (B) so utilizados os seguintes parmetros para a
especificao dos pressupostos metodolgicos da presente anlise: a) Fluxo dos problemas; b)
Imagem da poltica; c) Fluxo das solues e, c) Instituies. Destarte, hipteses capazes de
configurar as causas da reformulao do modelo e sua consolidao como Bolsa Famlia na
agenda do governo Lula consistem em: (i) a tentativa de renovao da imagem das polticas
de transferncia de renda, como uma reivindicao pelos crditos polticos das mesmas, e (ii)
a intensificao da atividade de construo de regras e procedimentos para delinear a
execuo do programa, no domnio do fluxo das solues em vistas da definio das
estratgias de implementao do Bolsa Famlia.

58

4. A POLTICA DE TRANSFERNCIA DE RENDA E O ESTUDO DOS CASOS


Ao final da contextualizao anteriormente desenvolvida, observou-se que a agenda de
reformas sociais idealizada na Constituio Federal de 1988 apenas foi mais densamente
colocada em prtica com o primeiro governo Cardoso. Entretanto, uma farta literatura grifa a
subordinao da nova poltica social s prioridades neoliberais de ajustamento
macroeconmico, estabilizao democrtica e reconstruo do aparato institucional
15
. Tal
conjuntura , ainda, apontada como prejudicial universalizao das polticas de acesso aos
direitos sociais, prevista constitucionalmente, como se ver mais adiante.
Ocorre que, diante de presses sociais, do alto ndice de desigualdade de renda e da
manuteno da dvida social to marcante na sociedade brasileira, as polticas sociais
entraram, de fato, na ordem do dia nos governos Cardoso e seguintes. O enfrentamento da
pobreza no passou a ser perseguido, contudo, por meio de programas de transferncias
monetrias com condicionalidades desde o incio da citada agenda de reformas. O debate que
levantou essa possibilidade surge em defesa de um novo modelo de atuao estatal, em face
da incapacidade de se vencer a pobreza, a fome e a misria apenas com reestruturaes de
cunho administrativo e participativo nos programas bsicos de acesso aos servios sociais.
No decorrer desta seo busca-se efetivar a anlise do objeto desta pesquisa, a introduo
e estabilizao do modelo de transferncia de renda na agenda social do Brasil. Como j fora
anteriormente explicitado tanto o processo de investigao como a anlise das observaes
foram realizados em consonncia com os pressupostos tericos e metodolgicos da pesquisa.
A estratgia para exposio dos resultados, a seguir materializada, teve como parmetro os
mesmos pressupostos.
Tendo em vista o reconhecimento de haver certo grau de aleatoriedade e interdependncia
entre os processos da dinmica decisria, conforme prega o Modelo de Mltiplos Fluxos, este
trabalho entende que a definio do problema no capaz de por si s explicar o
agendamento da questo. Entretanto, realmente consubstancia um dos processos que levaram
formulao da poltica. Assim sendo, cabe esclarecer que, antes de apresentar a descrio
dos estudos dos casos elegidos como favorveis para a anlise emprica, optou-se por
apresentar o contexto poltico-institucional que pavimentou o caminho para a definio da

15
Como, por exemplo, Soares e Setbal (2003), Lavinas e Garson (2004).
59

pobreza como um problema a ser encarado no exerccio poltico de seleo das alternativas a
integrarem a agenda decisional.

4.1 DEFINIO DO PROBLEMA E COMBATE POBREZA

A partir de uma srie de fatos e novas concepes quanto s alternativas para a poltica
de proteo social, que fosse tida como de vivel implementao e capaz de prover condies
mnimas de vida digna, os programas de transferncia de renda passam a ser inseridos e
assentados na agenda social do Brasil. Numa ocasio anterior a esse resultado, contudo, o
fluxo dos problemas esteve em proeminncia. No que a fome, a misria e a pobreza j no
fossem problemas conhecidos da sociedade brasileira, mas, sem dvidas, o contexto da
redemocratizao abriu caminho para que novas reclamaes e discusses surgissem sobre a
questo.
Kingdon (2011, p. 94-95) alude ao empurrozinho que certos problemas carecem
para ganhar evidncia no governo e em torno dele. So eventos focalizados, desastres ou
crises, ou mesmo algum smbolo forte ou ainda experincia pessoal de determinado ator que
capturam ateno para dados e indicadores da gravidade de um problema.
Eventos sociais e polticos dos primeiros anos da dcada de 1990 colaboraram para o
aludido empurrozinho. Alguns exemplos so o impeachment do presidente Collor e na
sequncia a Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e pela Vida, em 1993, conduzida
pelo socilogo Herbert de Souza, o Betinho. A mobilizao decorrida a partir da Ao da
Cidadania pode ser compreendida como um smbolo que marcou a ativao do fluxo dos
problemas. Isso por que, ao alastrar comits por todo o Brasil e realizar diversos fruns
envolvendo tanto ONGs, universidades, empresrios e a populao em geral deu incio a um
amplo debate acerca da misria e da pobreza na dimenso da responsabilidade poltica e
solidariedade social sobre a questo.

Em torno do problema da fome, tudo era ento discutido em um debate que
ganhou lugar nas pginas centrais da grande imprensa: questes relativas
produo e distribuio de alimentos, as relaes entre sade e nutrio,
tecnologia e desenvolvimento local, solues para as mazelas das polticas
sociais existentes ou ento possveis polticas sociais alternativas envolvendo
o tema das parcerias Estado-Sociedade, o papel da iniciativa privada e
tambm das organizaes no-governamentais. Naqueles anos, a questo da
pobreza foi decididamente projetada no centro do debate poltico, e esse
talvez tenha sido o maior feito da Campanha da Fome. (Telles, 1998, p. 10,
grifos nossos).

60

verdade que a fome era o grande lema desse movimento, em razo da precariedade
na proviso de necessidades bsicas para grande parte da populao miservel e pobre.
Contudo, como bem menciona Telles (1998), por meio da questo da pobreza que a
exigncia de aes voltadas para abolir a fome foi de fato projetada para dentro do debate
poltico. Castello Branco, Mattei e Wright tambm acenaram no sentido de que a fome dessa
perspectiva estava intrinsecamente ligada pobreza, observando que a fome no contexto
analisado difcil de ser circunscrita, porquanto fugida e simblica, cuja emergncia na
agenda pblica brasileira proporciona o debate de novos projetos de desenvolvimento, que
inclui as populaes pobres e famintas (1997, p. 81). Assim sendo, mesmo tendo a fome
como lema, o que os movimentos sociais suscitaram, de fato, foi o avivamento do problema
da pobreza.
Outro mecanismo que tambm capturou a ateno para o problema da pobreza foi a
divulgao de indicadores. Kingdon esclarece que os indicadores no so essencialmente
usados para determinar se um dado problema existe ou no, j que essa determinao muito
mais uma questo de interpretao. Em geral, os decisores ou as pessoas prximas a eles
utilizam indicadores para ter acesso magnitude de problemas bem como para prevenir
mudanas em algum problema existente (2011, p. 91).
O primeiro quadro de indicadores interpretado como preocupante naquele contexto foi
o chamado Mapa da Fome (IPEA, 1993 apud CASTELLO BRANCO, MATTEI e WRIGHT,
1997). Elaborado e apresentado em razo da referida Ao da Cidadania, esse mapa
demonstrava um quantitativo de 32 milhes de indigentes. Embora a sua metodologia
possusse alegadas imprecises, o nmero encontrado revelou a magnitude do problema
social. Esse indicador j fazia uma associao entre renda e pobreza, mais especificamente,
entre renda e indigncia, utilizando parmetros como a possibilidade econmica das famlias
de com seus rendimentos adquirir apenas uma cesta bsica (considerada como a coleo dos
bens materiais essenciais para garantir as necessidades bsicas).
A concepo da linha de pobreza com base na insuficincia de renda uma abordagem
comumente utilizada na mensurao de indicadores pelo Banco Mundial. Outras formas de
aferir o problema da pobreza sem vinculao prioritariamente ao nvel de rendimentos
tambm foram desenvolvidas. Compreendendo a pobreza como deficincia no atendimento de
necessidades bsicas, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), utilizado pelas
Organizaes das Naes Unidas (ONU), um desses. O que esses indicadores buscam
estimar a pobreza levando em considerao as suas vrias expresses e causas.
61

De uma forma ou de outra, a demonstrao de subsdios e indicadores referentes
condio de que o problema da pobreza necessita de solues devido a sua magnitude j
considerado, na tica de Kingdon, um forte sinal de preocupao para os participantes do
processo poltico. No caso do Brasil, uma ausncia de melhoria no quadro de indicadores
sociais da pobreza e misria torna-se uma preocupao ainda maior. Mas o macrossistema
poltico mantinha (e ainda mantm) grande ateno em outras questes, especialmente as
macroeconmicas e de ajustamento fiscal, no rol da sua encurtada lista de assuntos seriais.
Essa situao direcionaria o debate poltico nos governos seguintes para buscas de alternativas
de combate pobreza que no refletissem investimentos seriamente prejudiciais para a
estabilizao monetria e fiscal, uma viso apreciada por organismos internacionais como o
Banco Mundial, em verdade.
Nessa conjuntura a alternativa da focalizao das polticas sociais na parcela da
populao que se encontra em condies de extrema pobreza toma maiores propores,
simbolizando, na viso de muitos autores, o que seria a prevalncia dos ajustes fiscais sobre a
questo social. Essa lgica de proteo focada comumente dita como um contrassenso
universalizao dos direitos sociais to arduamente conquistados com a institucionalizao do
Estado do Bem-Estar Social. Tal crtica deriva, sobretudo, do entendimento de que a ao
focalizada implica na renncia ao tratamento redistributivista coerente com o carter
universalista dos direitos. Restringir um determinado pblico para a prestao de direitos
sociais, que so universais por natureza, mediante avaliaes de atributos pessoais e morais
visto como uma alternativa que no ataca os determinantes estruturais do problema (IVO,
2001). Alguns autores ponderam tambm que as polticas focalizadas, por atuarem em
paralelo aos servios sociais bsicos, podem ser prejudiciais aos mesmos quando adquirem
posto central na atuao estatal pela proteo social, vindo a ser o nico recurso populao
pobre e excluda (COBO, LAVINAS e VEIGA, 2010).
O debate em torno das polticas sociais universais e focalizadas foi abordado por
Kerstenetzky (2006) sob a perspectiva da concepo de justia social a que se integra o
sistema de proteo social. Segundo a lgica da autora, seria preciso ter clareza quanto aos
princpios de justia, para ento se avaliar acerca das possveis vantagens e desvantagens que
polticas focalizadas ou universais podem representar. Essa linha favorece uma observao
mais completa do modelo de proteo social, permitindo identificar, em conformidade com
uma concepo de justia social mais espessa em que os princpios de justia tm como
pano de fundo uma combinao mais complexa de valores, incluindo para alm da eficincia
e liberdade econmica, a liberdade poltica bem como a igualdade econmica um cenrio
62

plausvel em que polticas focalizadas assumam, de fato, um carter redistributivista em prol
dos grupos sociais em desvantagem relativa
16
.
Retornando ao tema da conscientizao para a problemtica da pobreza como
resultado da maior evidncia da questo no fluxo dos problemas, o que realmente ficou para o
governo foi o consenso quanto necessidade de alternativas que, ao mesmo tempo que
enfrentem a questo, mantenham a governabilidade em termos macroestruturais e
macroeconmicos. Nesse sentido, as aes voltadas para o provimento de necessidades
bsicas por meio de mnimos sociais so mais incentivadas, e passam a ser discutidas em
conjunto com as ideias de focalizao.
Silva, Yazbek e Giovanni (2007) consideram como antecedentes dos Programas de
Transferncia de Renda as instituies de mnimos sociais pelo Estado Brasileiro,
identificados pelas iniciativas de fixao de salrio-mnimo ainda no ano de 1940, e depois
pela Previdncia Social Rural e o Renda Mensal Vitalcia, decorrentes do avano por
concretizar a ampliao de direitos pela Constituio Federal de 1988. Os mnimos sociais
passaram a ser considerados como parmetros para as polticas de assistncia social por meio
da LOAS
17
. A particularidade dessas iniciativas e das subsequentes polticas de transferncia
de renda tem salincia no enfrentamento do problema da pobreza no Brasil pela capacidade
demonstrada de, atravs da viso da focalizao das aes de poltica pblica, auxiliar no
patamar de renda ao mesmo tempo em que agregam melhoras no desempenho escolar e perfil
nutricional das famlias beneficirias (DRAIBE, 1998b).
nesse contexto que ideias de transferncia de renda como opo para um novo
modelo de enfrentamento da questo social iro comear a ter ateno na agenda pblica
federal do Brasil. O que efetivamente ocorreu com o Projeto de Lei n 80, de 1991, de
iniciativa do senador Eduardo Suplicy, propondo a instituio de um Programa de Garantia de
Renda Mnima (PGRM)
18
. De maneira simultnea ou sequente a essa iniciativa, outros

16
Segundo a classificao de Kerstenetzky, a combinao entre as concepes de justia e polticas focalizadas
ou universais permite ainda mais trs cenrios ideal-tpicos: (i) o da concepo de justia espessa com nfase
em polticas universais, seguridade social, educao e sade universais e generosas; (ii) a concepo fina de
justia com nfase na universalizao, onde a seguridade social, educao e sade bsicas no so to generosas
e (iii) a concepo fina de justia baseada principalmente na focalizao, em que a proteo social
basicamente residual.

17
A LOAS, Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d
outras providncias, j em seu artigo 1, dispe que a assistncia social, direito do cidado e dever do Estado,
Poltica de Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto
integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades bsicas.

18
Conforme se ver na prxima seo, esse projeto, embora aprovado por unanimidade no Senado Federal, foi
obstrudo no Congresso Nacional em 1993, surgindo uma diversificao de propostas similares de outros
63

programas de transferncia de renda foram surgindo no governo Cardoso e mantidos com
reformulaes no governo Lula.
Em mbito federal, uma sntese desses programas pode ser traduzida pelas seguintes
aes (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2007):

I. Iniciadas no governo Cardoso:
Benefcio de Prestao Continuada BPC, institudo para garantir direito
constitucional previsto na Constituio Federal de 1988, em seu artigo 203.
Essa regra s superou a eficcia limitada com a aprovao da Lei Orgnica de
Assistncia Social - LOAS (Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1996, artigos
21 e 22). Foi regulamentado pelo Decreto n 1.744, de 11 de dezembro de
1995, e implementado apenas em 1996. Consubstancia-se numa transferncia
monetria mensal no valor de um salrio mnimo, tendo como pblico-alvo
idosos e portadores de deficincia incapacitados para o trabalho e vida
independente.
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, criado em 1996 sob o
nome inicial de Vale Cidadania, com proposta central de afastar crianas e
adolescentes do trabalho penoso para frequentar a escola. Teve grande
expanso em 2001 e 2002 e retrao em 2003, devido a atrasos no repasse de
recursos para os municpios, bem como na verificao de retorno ao trabalho
de crianas e jovens que foram beneficirios.
Programa de Garantia de Renda Mnima PGRM, vinculado manuteno da
criana na escola. Foi regulamentado em 1998 e iniciado no segundo semestre
de 1999. Surgiu depois das experincias municipais de 1995 para apoio aos
municpios considerados abaixo das mdias estaduais em renda tributria e
familiar per capita. O convnio dependia da apresentao pela prefeitura de
proposta de implementao do programa ao governo federal, o qual financiava
50% dos recursos, ficando os demais 50% a cargo do municpio. Trata-se do

partidos polticos e at mesmo do PT diante da expanso de iniciativas e implementaes em vrios municpios
(COLHO 2012). O Programa de Garantia de Renda Mnima PGRM que foi de fato institudo pelo governo
Cardoso foi o constante da proposta do deputado Nelson Marchezan (PSDB-RS), sancionado com algumas
modificaes pela Lei n 9.533, de 10 de dezembro de 1997 (SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2007). Esse
programa, contudo, apresentou cobertura bastante limitadora em relao proposta inicial do senador Suplicy,
tendo sido orientado manuteno da criana na escola, bem como limitou o apoio a municpios que tivessem
renda per capita abaixo da mdia de seu estado (GODOY, 2004).
64

primeiro programa de participao Federal no Bolsa Escola, que objeto deste
estudo.
Programa Bolsa Renda, institudo inicialmente em 2001, destinado a famlias
pobres que viviam em situao de emergncia, geralmente em razo da seca.
Foi suspenso em 2003, j no governo Lula, por ser considerado eleitoreiro,
tendo sido substitudo pelo Programa Ao Emergencial.
Programa Nacional de Renda Mnima Vinculado Educao, o segundo Bolsa
Escola federal, institudo pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, e
regulamentado pelo Decreto n 3.823, de 28 de maio de 2001. Substituiu o
PGRM com o discurso da universalidade para incluir todos os municpios
brasileiros. Embora tenha previsto uma srie de requisitos aos municpios para
definir as condies para as adeses ao programa, ele se expandiu rpido para a
grande maioria. Ao atribuir funes para a Unio, municpios e comunidade
(por meio dos conselhos de Controle Social e escolas) assumiu a
descentralizao e participao como estratgia de implementao e execuo.
Programa Bolsa Alimentao, regulamentado pelo Decreto n 3.934, de 20 de
setembro de 2001. Teve por objetivo de reduzir as deficincias nutricionais e a
mortalidade infantil.
Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, tambm em
2001. Direcionado aos jovens de 15 a 17 anos de idade com aes de
capacitao terica e prtica com o fim de possibilitar a permanncia dos
beneficirios no sistema de ensino e tambm prepar-los para a insero no
mercado de trabalho.
Programa Auxlio Gs, institudo em 2002, pela Lei n 10.453, de 13 de maio
de 2002. Recebeu financiamento da CIDE (imposto sobre combustvel) e
assumiu claramente perspectiva compensatria dos efeitos da liberao do
comrcio dos derivados de petrleo e da retirada do subsdio ao gs de cozinha.

II. J nas aes iniciadas no governo Lula, vale destacar o Programa Fome Zero,
responsvel por englobar um conjunto de aes estruturais e especficas, dentre estas
os seguintes programas de transferncia de renda:
Programa de Acesso Alimentao, o Carto Alimentao, institudo pela
Medida Provisria n 108, de 27 de fevereiro de 2003, regulamentado pelo
65

Decreto n 4.675, de 16 de abril de 2003, visando garantir subsdio s famlias
em situao de insegurana alimentar e falta de acesso alimentao digna.
Adotou a renda como nica varivel para o corte da pobreza, mas exigia
contrapartidas rigorosas de acordo com as caractersticas do grupo familiar e
comunidade local, alm de participao em atividades comunitrias e
educativas
19
.
Programa Ao Emergencial, iniciado em 2003, substituiu o Programa Bolsa
Renda do governo Cardoso, e teve por fim atingir 283 municpios em situao
de emergncia ou em estado de calamidade pblica, principalmente em razo
da seca nas regies do semirido. Nesse caso o pblico-alvo so famlias,
consideradas miserveis, com renda mensal per capita inferior ou igual a R$
50,00 (cinquenta reais).
Programa Bolsa Famlia, institudo pela Medida Provisria n 132, de 20 de
outubro de 2003. Apresenta-se como uma proposta lanada inicialmente para
substituir e unificar os programas federais Bolsa Escola; Bolsa Alimentao;
Vale Gs e Carto Alimentao. Centralizou a gesto do desenho das aes de
transferncia de renda com condicionalidades na administrao federal, porm
assumiu tambm forma descentralizada ao repartir esforos e responsabilidades
da execuo do programa entre Unio, estados e municpios, bem como a
participao comunitria e controle social. A unificao teve como
justificativa, dentre outras, a racionalidade e eficincia na execuo do
programa e a elevao do valor do benefcio monetrio. Tem como pblico-
alvo famlias indigentes, com renda mensal per capita inferior ou igual a R$
50,00 (cinquenta reais), e pobres, com renda mensal per capita inferior ou
igual a R$ 100,00 (cem reais). Por fim, tambm estudado nas prximas
sees.

Em linhas gerais os programas do governo Cardoso possuem como caractersticas a
fragmentao por reas, atuando em diferentes frentes (sade, educao, dentre outros), e
administrados por Ministrios e rgos diversificados. Assumiam condicionalidades
especficas relacionadas respectiva rea de atuao, e adotando critrios de corte de renda

19
Segundo Silva, Yazbek e Giovanni (2007) o Carto Alimentao representa um avano significativo em
relao sua formulao conceitual, por ser ao inserida em programa mais geral de combate pobreza, o
Fome Zero, com articulao de objetivos emergenciais e estruturais.
66

para fixao da camada a ser beneficiada de acordo com a linha de pobreza num dado
percentual do salrio-mnimo.
As alteraes mais aparentes na agenda do governo Lula so, em muitos estudos,
relacionadas a propostas de maior articulao dos programas de transferncia de renda com
objetivos macroestruturais do sistema de proteo social do Brasil e de ampliao do acesso
aos programas sociais bsicos. Outro distintivo para a agenda de Lula seriam os esforos por
racionalizao e eficincia na gesto dos referidos programas, ao unific-los em apenas um, o
Bolsa Famlia, e centralizar a gesto federal no Ministrio de Desenvolvimento Social MDS
(SILVA, YAZBEK e GIOVANNI, 2007). Com efeito, Lula mantm alguns dos programas de
Cardoso, e promove alteraes. So, entretanto, reformulaes mais voltadas para as
alternativas de combate pobreza por meio da mesma poltica de transferncia de renda, no
afetando, assim, o seu agendamento.
Alguns estudos denotam reformulaes de cunho conceitual das alternativas na agenda
social do governo de esquerda. Porm, a abordagem terica utilizada no presente trabalho
que examina os determinantes dessa poltica sob a perspectiva dos fluxos e nveis do processo
decisrio possui a vantagem de permitir uma anlise mais politizada desse assunto. Com
isso possvel evitar concepes somente baseadas em avaliaes dos programas e
desprovidas de uma viso que considere tambm a gama mais ampla de variveis da dinmica
envolvida para a formulao deles. Assim, a insero dos programas de transferncia de renda
na agenda social pode ser analisada considerando a tica que pressupe consequncias da
maneira como tanto os subsistemas quanto o macrossistema poltico processou as
informaes nos fluxos dos problemas, das solues e poltico.

4.2 BOLSA ESCOLA E A FORMULAO DA POLTICA

As primeiras ideias de garantia estatal de renda mnima surgiram no Brasil j a partir
da segunda metade dos anos 70, com as proposies de Antnio Maria da Silveira, Edmar
Lisboa Bacha e Roberto Mangabeira Unger
20
. Entretanto, a efetiva incorporao agenda

20
Antonio Maria da Silveira (1975) foi um dos primeiros a defender na comunidade cientfica a renda mnima,
consubstanciada num imposto de renda negativo. Ele agregava a alternativa de combate pobreza a uma
proposta inicial de mecanismo de controle da inflao limitando a emisso de moeda para ttulos do governo, o
que passaria a constituir no que denominou de Letras de Distribuio de Renda. Mais de duas dcadas depois, o
autor publica um novo artigo argumentando a defesa da ideia de renda bsica no pensamento de Keynes, no qual
sugeria a destinao de uma parcela do PIB para financiar a proposta em razo das dificuldades financeira
advindas da guerra (SILVEIRA, 2002). Edmar Bacha e Roberto Mangabeira Unger, por sua vez, publicaram um
livro apenas trs anos aps o primeiro artigo de Silveira, em que propunham o imposto de renda negativo como
67

pblica do Brasil s ocorreu em 1991. Dessa ocasio at os dias de hoje, observa-se que a
trajetria da constituio de uma imagem forte para a ideia de transferncia de renda com
condicionalidades como alternativa proviso de mnimos sociais no tomou curso uniforme
desde as primeiras propostas para at uma insero mais substancial na agenda poltica
federal.

4.2.1 A APRESENTAO DA IDEIA

Com justificativas que variam por entre as mais diferenciadas doutrinas da filosofia,
poltica, religio e economia, porm, com formato mais conexo a prticas recomendadas por
economistas tanto neoliberal como Milton Friedman quanto outros influenciados por John
Keynes, a primeira proposta de garantia de renda mnima contundentemente lanada para o
processo de seleo de questes a formar a agenda pblica federal no Brasil foi o Projeto de
Lei n 80, de 1991, de autoria do Senador Eduardo Matarazzo Suplicy
21
. Embora no tenha
obtido a aprovao de seu projeto no Congresso Nacional, esse ator teve participao
relevante para que a mobilizao da ideia pudesse transcender a comunidade de pesquisadores
e especialistas para alcanar um maior nmero de atores envolvidos no processo decisrio. A
mobilizao de Suplicy no expressou, contudo, a formao de uma coalizo de interesses em
torno do objetivo comum de implantar a renda mnima no Brasil. Pelo contrrio, o que se
observa, a princpio, que esse autor e mais alguns outros entusiastas do tema defendiam a
ideia de maneira at bem independente. Suplicy, sobretudo, foi capaz de manter o assunto em
debate apesar das crticas e resistncias iniciais de aceitao da ideia. Ele buscou agregar as
crticas e alternativas alvitradas ao seu empenho por argumentar a possibilidade e
convenincia da proposta. Dessa forma, atuou mais manipulando a apresentao da ideia, para
adequ-la a um formato capaz de ser aprovado pelos decisores, do que advogando no interesse
de alguma coalizo.

garantia de renda mnima associado reforma agrria no bojo do que consistiria um caminho para a democracia
brasileira. A divulgao da obra, entretanto, no recebeu grandes esforos (SUPLICY e MARGARIDO NETO,
1995).

21
Cury e Suplicy (1994) ao referenciarem os autores que primeiro defenderam o imposto de renda negativo
como uma garantia de renda para lidar com o problema da pobreza destacaram Bertrand Russel; Friedrich Von
Hayek; Milton Friedman; James Tobin; George Stigler; John Kenneth Galbraith; James E. Mead. Ao mesmo
tempo em que consideram a defesa como fundada nas fortes crticas dos economistas clssicos como Adam
Smith eles tambm a relacionam Karl Marx, a Lei dos Pobres da Inglaterra e ao estado do bem-estar social.

68

H que se destacar tambm a magnitude do acesso desse empreendedor aos atores em
posio estratgica no agendamento de questes, sendo mesmo um deles, por exercer funo
legislativa pelo PT
22
. Por outro lado, a proximidade com a comunidade de especialista
consequncia de sua atuao como professor e pesquisador em economia, tendo
desempenhado, tambm nessa seara, significante divulgao da ideia por meio da publicao
de livros e artigos cientficos. O que, entretanto, caracteriza a conquista na campanha do
Suplicy pelo Programa de Garantia de Renda Mnima a plasticidade conferida ideia
inicialmente proposta. Tal atributo permitiu o uso da informao estrategicamente associado
ao contexto institucional na empreitada de agenciar a questo at sua insero na agenda
decisional, ainda que isso tenha se concretizado primeiramente em arenas subnacionais.
Com efeito, j havia na comunidade de especialistas acirradas discusses quanto
possibilidade ou no de conciliar a garantia de renda mnima orientao universalista de
proviso de servios sociais bsicos pelo Estado que pretende pautar-se no preceito de bem-
estar social. Entretanto, no se vislumbrava entendimentos e posies claras acerca do assunto
entre grupos e atores da tomada de deciso, principalmente, aqueles que flutuavam no fluxo
poltico, que tornasse possvel identificar possveis coalizes de interesses. Destarte, para
conseguir conter a ambiguidade que sempre pairava sobre o tema, o empreendedor mostrou-se
habilidoso ao manipular a ideia de maneira flexvel o suficiente para conferir sentido s
concepes duvidosas sobre o tema e conseguir a simpatia de atores at mesmo conflitantes
entre si nas preferncias polticas mais gerais. O PL n 80, de 1991, relembre-se, foi aprovado
sem nenhum voto contra no Senado, apesar de no ter prosseguido na Cmara dos Deputados.
A flexibilidade na propagao da ideia de renda mnima pelo citado empreendedor pode ser
constatada pela opo por agregar as alternativas surgidas posteriormente, visando consolidar
uma imagem de poltica vivel.
A proposio inicialmente considerada para agendamento federal da questo,
conforme o texto do PL n 80, de 1991, previa a instituio de renda mnima, sob a forma de
imposto de renda negativo, tendo as seguintes especificaes
23
:

22
Zahariadis (2007) relembra a diferenciao presente na viso de Kingdon que distingue entre os atores que
manipulam daqueles que so manipulados no processo de agenda-setting. Esses ltimos possuem preferncias
problemticas, com as quais os primeiros tentam lidar por meio de estratgias de manipulao. O empreendedor
que consegue flutuar com alguma constncia e facilidade nos fluxos poltico e das solues, j possui maiores
chances de concretizar suas estratgias.

23
Suplicy e Margarido Neto (1995) explicam o imposto de renda negativo como um complemento de renda s
pessoas de 25 anos ou mais cuja renda for abaixo de um patamar suficiente para assegurar sua sobrevivncia.
Atuando como um crdito fiscal por remunerao, de 30% a 50% da diferena entre o patamar considerado por
lei e a renda da pessoa.
69


Consistiria em complementar os rendimentos brutos do beneficirio em valor
equivalente a trinta por cento da diferena entre estes rendimentos e o limite
estabelecido como critrio para o corte de renda, podendo essa alquota ser elevada em
at cinquenta por cento de acordo com a disponibilidade de recursos e experincia na
execuo do Poder Executivo;
Rendimentos mensais inferiores a Cr$45.000,00 (quarenta e cinco mil cruzeiros),
corrigidos mediante aplicao do ndice adotado para a atualizao monetria dos
tributos federais bem como acrscimo real vinculado ao PIB, foram estabelecidos
como valor do critrio de corte de renda;
Os beneficirios seriam todos os cidados maiores de 25 anos de idade;
Implementao gradual para primeiro abranger beneficirios com mais idade, a partir
dos maiores de sessenta anos, sendo possvel, contudo, abreviar os perodos de acordo
com a disponibilidade de recursos e experincia na execuo pelo Poder Executivo
desde que mantida a abrangncia por idade;
Possibilidade de convnios com os demais entes federativos e com entidades
prestadoras de servios, de direito pblico ou privado, visando ao cumprimento das
normas ali elencadas, dentre outras regras concernentes execuo e fiscalizao do
programa.

As repercusses quanto aprovao do referido projeto no Senado emanaram de
diferentes lados. Dentre pesquisadores da rea, reacenderam as discusses em torno da opo
por focalizar a poltica em uma determinada parcela de beneficirios. O que, para alguns,
remeteria uma incongruncia com a recente institucionalizao do idealizado welfare state
brasileiro, decorrente da constitucionalizao de direitos sociais universais na Carta de 1988.
Contudo, as questes a respeito da proposta ganharam a ateno tambm de atores polticos,
dos decisores, de pessoas prximas a estes atores, da mdia e at mesmo da opinio pblica.
Dentre as crticas voltadas para efeitos prticos da poltica proposta, salienta-se a do carter
compensatrio, no sentido de que a renda mnima insuficiente no combate pobreza e
desigualdade por no atacar suas causas. Com base na metfora que expressa a convenincia
de ensinar a pescar ao invs de dar o peixe, outra comum objeo poltica era sustentada
pela possibilidade de causar o desestmulo ao trabalho. Em rplica o empreendedor
argumentou haver possibilidades de superar esse risco pela adoo do imposto de renda
70

negativo na forma progressiva, conferindo um ganho adicional para quem venha a adquirir
um aumento na renda, porm desde que a renda ainda no supere o patamar definido em lei,
estipulando-se ainda um valor mnimo e mximo para o benefcio. Assim, sempre haveria o
estmulo para a pessoa trabalhar, progredir, pois se comeasse a trabalhar, ou se obtivesse
uma renda maior, sempre lhe caberia um acrscimo de renda em relao ao que obteria se no
tivesse uma atividade remunerada (SUPLICY, 2008, p. 158).
Destarte, o Senador Eduardo Suplicy manteve-se firme na funo de fazer circular as
ideias sobre renda mnima como uma alternativa vivel para polticas de proteo social de
mbito federal, procurando responder s reaes e promover revises e aprimoramentos da
ideia. No obstante, algumas crticas propugnavam justamente a vinculao da proposta muito
mais ao prisma neoliberal, enquanto outras apoiavam a iniciativa, porm repreendiam o
ataque pobreza apenas pela cauo de uma renda. Um exemplo interessante pode ser
atribudo ao artigo redigido pelo economista Jos Mrcio Camargo no jornal da Folha de So
Paulo em 26 de dezembro de 1991, logo aps a aprovao do Projeto de Lei de Suplicy no
Senado. Na ocasio aquele autor fez consideraes quanto s possveis causas da reproduo
da elevada pobreza em detrimento do crescimento econmico brasileiro, colocando em
questo a problemtica de a baixa renda da famlia pobre gerar incentivos maiores para o
trabalho infantil do que para a educao. Nesse sentido, o autor desenvolveu a sua primeira
crtica ao programa proposto em razo da implantao iniciar pela populao de beneficirios
mais idosos, recomendando que o critrio deveria ser, ao invs da idade, a manuteno dos
filhos na escola, alm de sugerir alteraes de foco voltadas para facilitar a fiscalizao o
pblico-alvo seria os trabalhadores com carteira assinada. Assim como procedeu em relao
s muitas crticas, o Senador atentou tambm para essa, trazendo-a para o debate que havia
encabeado, como se observa em um dos artigos que publicou:

Preocupado, tambm, com os possveis efeitos negativos sobre o mercado de
trabalho informal, Jos Mrcio Camargo acrescentou ainda outro objetivo ao
programa: o incentivo educao por meio da Renda Mnima Escolar, na
forma implantada no Distrito Federal. A vinculao do recebimento do
benefcio manuteno de todos os filhos na escola consistente com a
meta de retirar as crianas do mercado de trabalho, no qual procuram obter
uma complementao renda familiar. Porm, a restrio do benefcio s
famlias que possuam filhos em idade escolar pode trazer alguns problemas
adicionais, como a excluso de parte significativa da populao realmente
pobre, ou porque no possui filhos em idade escolar, ou porque estes no
tm acesso escola por falta de vagas ou pela distncia a que estas se
encontram de suas casas. (Suplicy e Margarido Neto, 1995, p. 55)

71

Iniciativas como a de Camargo, por meio de jornais e mdias de grande circulao,
ajudaram a ideia a alcanar mais amplamente os diversos atores do processo decisrio,
fornecendo novos significados e sentidos, para alm de mobilizaes no interior da
comunidade de pesquisadores. Com o cultivo das discusses sobre o tema o Senador Suplicy
manteve o dilogo aberto com as diferentes vises. As variadas oportunidades de
interpretao que o assunto enseja foram, assim, aproveitadas para incentivar a mobilizao
por uma imagem mais forte da poltica. Com a circulao das manifestaes sobre a ideia,
notou-se que a vinculao da proposta educao foi ento ganhando mais espao na esfera
pblica. As informaes acerca dessa nova ideia foram mais facilmente processadas dentro
do sistema poltico como um todo, no mais se restringido s comunidades ou ao subsistema.
Essa j no era uma ideao nova, entretanto. Em sintonia com as sugestes de
Camargo, o Professor e Senador Cristovam Buarque tambm apresentou atitude de agncia
para a abrangncia desse item na agenda pblica. No mbito de seu desempenho como
intelectual conduziu pesquisas iniciadas ainda nos anos 80 que, ao final, o levaram a propor
como alternativa aos problemas sociais do Brasil a ideia do que seria uma garantia de renda
mnima escolar. A partir de ento esse ator publica livros, artigos e estudos visando
corroborar o argumento da educao como caminho atravs do qual possvel solucionar o
problema da pobreza no Brasil. Conhecido tambm como empreendedor da poltica em
anlise, a figura de Buarque torna-se objeto de alguns estudos, especialmente pela
caracterstica de dupla atividade que se visualiza de sua agncia (BITTENCOURT, 2011).
Isso por que, se de um lado atuou fortemente no fluxo das solues, para fundamentar na
teoria a proposta que defendia; por outro lado atuou tambm como decisor em ltima
instncia, ao implantar efetivamente a alternativa quando eleito para o cargo de Governador
do Distrito Federal, a poca integrante do PT.
Assim como Suplicy, Buarque tambm exerceu postura ativa para divulgar a ideia que
propunha em suas obras e estudos. inegvel que o acesso e a atividade desses dois
empreendedores nos fluxos das solues e poltico demonstram-se atributos bastante
relevantes para uma mobilizao mais ampla da poltica por todo o pas. Como se pode
observar eles interagiram frequentemente com diversos pesquisadores e despenderam tempo e
recursos levando a ideia atravs de diversos meios para os tomadores de decises e para o
pblico em geral.


72

Cristovam Buarque, por sua vez, seguia defendendo-a em viagens realizadas
por todo o Brasil: noventa e um, noventa e dois e noventa e trs foram anos
em que eu viajava, no mnimo uma vez por semana para palestras nas quais
defendia essas ideias. A Bolsa-Escola no era muito levada a srio, essa a
verdade (entrevista com Cristovam Buarque, Governado do Distrito
Federal).
Universidades, associaes, sindicatos, igrejas, congressos e seminrios
diversos foram ambientes nos quais a ideia da Bolsa-Escola era debatida.
(WAISELFISZ, ABRAMOVAY, ANDRADE, 1998, p. 37)

No significa, no entanto, que as investidas paralelas de Suplicy, Buarque e outros
defensores evidenciassem uma estruturada coalizo entre atores compartilhando crenas,
valores e tendo em vista um interesse comum. Com efeito, as propostas possuem diferenas
tanto de cunho operacional quanto de justificao ideolgica. Buarque defendia que a pobreza
deveria ser enfrentada por meio da oferta de educao s crianas e no pelo lado da demanda
familiar por uma renda mnima de cidadania como apoiado por Suplicy. Ambos, porm,
preocupavam-se em demonstrar que a concesso de uma renda mnima pelo Estado seria, sim,
uma poltica vivel de ser aplicada pelo governo federal. Apesar de serem, poca, filiados ao
mesmo Partido dos Trabalhadores, so poucas s vezes em que esses atores aparecem defendo
a ideia da renda mnima em conjunto. De tal modo, isso indica uma ausncia de engajamento
e coordenao que remeta a uma advocacy coalition conforme prope Sabatier: coordination
involves some degree of working together to achieve similar policy objectives (2007, p.
196)
24
. Em uma das poucas manifestaes conjuntas de Suplicy e Buarque (1997) possvel
notar que a preocupao compartilhada tinha por fundamento as dificuldades de se
demonstrar a viabilidade das duas propostas para o nvel de implementao federal:

Estamos tentando mostrar que a proposta de renda mnima no somente
iniciativa do Partido dos Trabalhadores, mas uma ideia que pertence
humanidade, na medida que pensadores de todos os segmentos e de
orientaes polticas amplamente divergentes a tem defendido. Assim, a
garantia de renda mnima ou a Bolsa-Escola, uma proposta que ser
mencionada ao longo desse artigo, no deve ser vista como um presente de
um presidente, governador, prefeito, senador, deputado ou qualquer outro
parlamentar, mas um direito do cidado.
O PGRM um grande desafio. Um desafio vivel e de grande
responsabilidade porque oferece solues para o estabelecimento do
desenvolvimento econmico e social no Brasil.
(SUPLICY e BUARQUE 1997, p. 84, grifos nossos)


24
coordenao envolve algum grau de trabalho em conjunto para alcanar objetivos polticos semelhantes
(traduo da autora).
73

Acreditamos que o PGRM deva ter um formato nacional e que a sua
implementao possa ser descentralizada, levando em considerao as
caractersticas locais de cada estado e cidade.
(SUPLICY e BUARQUE 1997, p. 92)

Assim, o esforo dos empreendedores tinha como objetivo demonstrar a viabilidade
tcnica das alternativas, mais do que uma associao em busca da satisfao de eventuais
interesses mtuos. Os maiores empecilhos ao agendamento da questo em nvel federal
provinham justamente das incertezas e ambiguidades que permeavam o entendimento sobre o
tema, acentuando dvidas quanto s consequncias futuras e real capacidade de execuo das
alternativas. No se vislumbra, por exemplo, obstculos para a incluso da questo das
transferncias de renda na agenda pblica que possam ser claramente identificados atuao
de grupos em coalizes rivais. At mesmo por que novas propostas legislativas emergiam de
diferentes parlamentares e partidos, visando emplacar a alternativa, segundo um formato que
conferisse a demandada viabilidade poltica e tcnica.

No Congresso Nacional surgiram diversos projetos de lei para que a Unio
reforasse os municpios que caminhassem nessa direo.
Em 1996, levei o Professor Philippe Van Parijs, filsofo e economista que
to bem tem defendido a Renda Bsica de Cidadania, para uma audincia
com o Presidente Fernando Henrique Cardoso e o Ministro da Educao,
Paulo Renato Souza; presente, o Dep. Nelson Marchezan, um daqueles
proponentes. Van Parijs salientou que o objetivo melhor seria a renda bsica
incondicional, mas que se iniciar a garantia da renda mnima associando-se
s oportunidades de educao era um bom passo, pois estaria relacionado-a
ao investimento em capital humano. Foi ento que o Presidente Fernando
Henrique Cardoso deu o sinal verde para que fosse aprovada a Lei 9.533, de
1997, que autorizava o governo federal a conceder apoio financeiro, de 50%
dos gastos, aos municpios que institussem programa de renda mnima
associado a aes socioeducativas.
(SILVA E SILVA e SUPLICY 2009, p. 237)

Em relao s dificuldades de clareza e sentido que pairavam sobre a ideia, a proposta
do Senador Buarque mostrou-se, portanto, com maiores chances de controlar a ambiguidade
da questo no macrossistema poltico. J em relao proposta do Senador Suplicy,
remanesciam dvidas e incertezas a respeito do custo e viabilidade poltica. A definitiva
adeso federal, entretanto, apenas se concretizou aps a disseminao da poltica em governos
subnacionais, do que possvel concluir que a atuao dos empreendedores da poltica no foi
suficiente para que a questo passasse realmente a integrar o rol de assuntos da agenda do
governo federal. Para que isso se materializasse as iniciativas das arenas municipais e
estaduais foram fundamentais para a mitigao de muitas das dvidas dos decisores quanto s
74

possveis consequncias das aes de transferncia de renda e convenincia da
implementao de um programa federal. O esforo por manipular as discusses, direcionar a
ateno e revisar a ideia (vinculando a poltica educao e incluindo condicionalidades),
portanto, contribuiu sim para a conformao do modelo de transferncia de renda, porm,
incidiu mais diretamente nas mltiplas arenas que o contexto institucional do federalismo
brasileiro compe, conforme se analisar a seguir.

4.2.2 DIFUSO DA POLTICA EM GOVERNOS LOCAIS

No obstante os esforos paralelos j nos primeiros anos da dcada de 90 em defesa da
ideia de renda mnima e sua viabilidade poltica, houve uma forte resistncia para a adoo do
programa em mbito federal. No por acaso, isso apenas ocorreu aps a sua execuo e
disseminao em governos menos abrangentes. O que se mostra uma circunstncia
interessante na anlise dos determinantes de uma poltica que terminou por adquirir tamanha
importncia no plano federal. Essa questo foi objeto de estudos por Colho (2012, No prelo)
que constatou, no fenmeno da ampliao das polticas de transferncia de renda com
condicionalidades, um rumo de incio horizontal, considerando o seu desenvolvimento entre
municpios e entre estados, e depois, vertical, com a gesto federal.
Em relao prtica da poltica inicialmente ter se concretizado atravs da ao local,
possvel perceber que o propsito dos empreendedores no era esse, mas sim prontamente
implantar a poltica no plano federal, acreditamos que o PGRM deva ter um formato
nacional e que a sua implementao possa ser descentralizada, levando em considerao as
caractersticas locais de cada estado e cidade (SUPLICY e BUARQUE 1997, p. 92). Devido s
resistncias encontradas, a alternativa passou a ser projetada tambm para a esfera local, o que
se materializou quando, em novembro de 1994, durante campanha poltica para o cargo de
Governador do Distrito Federal, Buarque incluiu na sua candidatura a proposta. Assim, no
obstante as propostas iniciais de renda mnima visarem uma implementao mais abrangente,
com a configurao constitucional do Estado Federativo conferindo autonomia poltica e
financeira trs esferas de governo a questo pde ser enfrentada tambm nas arenas
subnacionais. Buarque, que tambm no advogava nessa linha desde o incio, mudou seu
entendimento quando se candidatou para o governo do Distrito Federal, pelo PT, inserindo a
questo em sua proposta de campanha. O que gerou ainda maior divulgao.

75

Logo no incio da campanha, o coordenador, jornalista Hlio Doyle me
perguntou se no poderamos incluir no programa de governo a ideia da
renda vinculada educao, que ele conhecia de meus textos. Minha
primeira reao foi de negao por que imaginei que atrairia para o Distrito
Federal pessoas de todas as partes em busca da renda. A ideia me parecia
funcional apenas em caso de programa nacional. Mas logo percebi que a
adoo no Distrito Federal do programa concebido para todo o Brasil
poderia ser vivel com duas mudanas: primeiro, a bolsa de meio Salrio
Mnimo que havia defendido para o Pas seria insuficiente para o elevado
custo de vida em Braslia, por isso, a bolsa deveria ser estabelecida em um
Salrio Mnimo; segundo, para evitar a atrao de imigrantes, seria preciso
condicionar a bolsa moradia anterior permanente por pelo menos cinco
anos no Distrito Federal. (BUARQUE 2012, p. 16-17).

No mesmo ano de 1994 surgiu outra iniciativa de implantao do modelo por ente
municipal. O prefeito de Campinas-SP, Jos Roberto Magalhes Teixeira (PSDB), props o
seu projeto de renda mnima perante a Cmara Municipal. Apesar da diferena de partidos,
identifica-se nessa iniciativa um fator de aprendizado com os pares, na medida em que a
relao do empreendedor Eduardo Suplicy com o prefeito Jos Roberto Magalhes Teixeira
assume como foco o fortalecimento da imagem da poltica na arena municipal (COLHO, No
prelo).

Eu visitei o prefeito Magalhes Teixeira quando ele apresentou o projeto de
lei e tivemos uma longa conversa. Ns tambm nos reunimos vrias vezes
com o conselho de administrao do PT em Campinas, que se opunham a
ele. Durante a primeira votao o nico vereador do PT na poca, Csar
Nunes, decidiu votar contra o projeto, com isso outros vereadores, inclusive
os da coalizo do prefeito, no quiseram aprovar algumas das alteraes de
Nunes, que salientava as normas da Estatuto da Infncia e da Adolescncia,
envolvendo maior participao da comunidade. Durante a segunda votao,
no entanto, aps a aprovao das suas alteraes e aps o dilogo, ele optou
por votar favoravelmente. (SUPLICY 2006, p. 39, traduo nossa)
25


Pela experincia acima relatada, ao abraar a empreitada de implantao da poltica na
esfera local Suplicy aproximou-se ainda mais da figura do empreendedor de poltica como
empregada nos modelos de anlise que compem o referencial terico deste trabalho. Alm,
de empenhar-se na aprovao da proposta ainda que em arena diversa da qual defendera

25
Texto original: I visited Mayor Magalhes Teixeira when he presented the bill of law and we had a long
conversation. We also met several times with the board of directors from the PT in Campinas who opposed him.
During the first vote the only councilman from PT at that time Csar Nunes, decided to vote against the project
given that other councilmen, including the ones from the Mayors bias, did not want to approve some of Nunes
amendments that stressed the norms of the Statute of Infancy and Adolescence involving greater participation
from the community. During the second vote however, following the approval of his amendments and after the
dialogue, he opted to vote favorably (SUPLICY 2006, p. 39).

76

inicialmente, ele demonstrou tambm a capacidade de interlocuo com seus pares, aqueles
de mesma coligao partidria e at de coligaes rivais.
Nos primeiros dias do ano de 1995 o programa inaugurado nas duas arenas polticas:
no Municpio de Campinas, seguindo a iniciativa do prefeito, e no Governo do Distrito
Federal, sob a gesto do recm eleito Cristovam Buarque. Em ambos prevaleceu a ideia de
delimitao do pblico-alvo nas famlias com crianas em idade escolar. Em Campinas o
escopo abrangia a prestao das polticas sociais bsicas para as crianas em situao de risco
nos seus direitos integridade fsica, moral ou social
26
. No foi estabelecida uma rigorosa
condicionalidade de frequncia s aulas, mas sim o comparecimento em aes
socioeducativas, com foco na assistncia social, programas de orientao e avaliao. J no
Distrito Federal, manteve-se como premissa bsica o enfrentamento da pobreza por meio da
melhoria educacional das crianas, condicionando a manuteno dos rendimentos para
aqueles que comprovassem uma frequncia mnima das crianas nas aulas, alm do cadastro
dos pais desempregados no Sistema Nacional de Empregos (SINE)
27
. Denominado de
Programa de Bolsa Familiar para a Educao, recebeu a designao de Bolsa Escola, a qual
passou a ser adotada como referncia para o modelo de transferncia de renda em crescente
difuso pelo pas. Esse programa obteve, inclusive, reconhecimento internacional, bem como
o recebimento de prmios como Gesto Pblica e Cidadania, das Fundaes Ford e Getlio
Vargas; Criana e Paz, do UNICEF; e, SESI 50 ANOS.
A repercusso dessas duas iniciativas atraiu ainda mais a ateno do sistema poltico e
da sociedade civil para a ideia de transferncia de renda que vinha sendo trabalhada nas
comunidades de especialistas e pelos empreendedores. O que Colho (No prelo) atribui a dois
importantes aspectos: o social, pela inovao que a estratgia de enfrentar a pobreza por meio
da transferncia de renda com condicionalidades representou no mbito das polticas sociais, e
o poltico, marcado pela constatao de que o programa, de implementao relativamente
simples e de grande proximidade com a populao, pode conferir crditos polticos. A
primeira resposta do sistema poltico tamanha ateno foi dada por vrios municpios e

26
O Programa de Garantia de Renda Familiar Mnima de Campinas foi institudo pela Lei Municipal n 8.261,
de 6 de janeiro de 1995. O benefcio monetrio consistia em complementar dos rendimentos mensais da renda
familiar per capita at o teto mximo de R$35,00. Limitando-se o financiamento do programa em 1% do valor
das receitas correntes do municpio.

27
Institudo pelo Decreto-Lei n 16.270, de 11 de janeiro de 1995, do Governador Cristovam Buarque, e
regulamentado pela portaria n 16, 9 de fevereiro de 1995, da Secretaria de Educao, o programa foi gerido uma
Comisso Executiva composta por representantes de rgos, associaes e instituies de assistncia social. Com
financiamento tambm em torno de 1% do oramento, pelo montante da receita distrital, chegou a beneficiar em
setembro de 1997 quase 22.500 famlias (WAISELFISZ, ABRAMOVAY, ANDRADE 1998).
77

Estados de todo o pas, que passaram a emular o modelo. No obstante as expressivas
diferenas sociais, econmicas e administrativas que permeiam as regies do Brasil, as aes
locais seguiram os formatos de Campinas e Distrito Federal, consolidando o ttulo de Bolsa
Escola para o modelo em expanso.
Em dois anos a multiplicao das implementaes e iniciativas j se evidenciava pela
adoo do programa em vrias cidades e capitais, como Salvador, Vitria, Belm, Natal, Boa
Vista e Belo Horizonte, bem como pela proposio legislativa em 104 entes, sendo 16
estaduais e 88 municipais (TELLES, 1998). Colho (No prelo) observou que, entre 1995 e
2001, 61% das propostas foram de autoria do PT, enquanto aproximadamente 13% do PSDB,
o que, aplicado competio poltica, demonstrou a significncia dessa varivel no processo
de propagao de iniciativas em programas de transferncia de renda. Conforme os dados
encontrados nos estudos de Colho o PT apresentou um maior nmero de proposies
legislativas em relao s iniciativas impetradas pelo PSDB, enquanto alguns partidos
concorreram com seus prprios projetos de leis. Verificou-se tambm que alguns governos do
PSDB vetaram projetos petistas para aprovar aqueles que foram posteriormente alvitrados por
autoria prpria ou de outros partidos. Assim, diante da forte ateno que a matria j adquirira
na sociedade acirrou-se a disputa pelos crditos de sua adoo e os partidos concorrentes
passaram a lanar suas prprias iniciativas.
Aplicando modelo estatstico para anlise da histria do evento e para inferir a
significncia da varivel competio poltica sobre a difuso do programa no Estado de So
Paulo, Colho concluiu que a combinao das covariveis, assim como das variveis de
controle, no reduziam o efeito relevante da Competio Poltica Municipal sobre a criao
do Bolsa Escola. Destarte, restou confirmada a importncia terica e estatstica dessa varivel
nas regresses do modelo (2012, p. 72).
O fenmeno de difuso do Bolsa Escola no seria possvel, contudo, se o contexto
institucional da organizao poltico-administrativa do Brasil no apresentasse a configurao
de governo federativo tal como disposta no corpo da Constituio Federal. Como antes
apontado, uma das repercusses normativas da Constituio de 1988 foi, justamente, a
autonomia poltica e fiscal para as trs esferas de governo, o que impactou no status quo dos
Municpios, at ento bem limitado quanto a essas prerrogativas. Esses entes passaram a ter
poderes de deciso em programas sociais, consubstanciando-se em arenas polticas com
potencialidades para induzir questes para dentro da agenda pblica, como no caso do
programa Bolsa Escola.
78

Ocorre que, o processo de conformao do sistema poltico nova ordem
constitucional no decorreu de maneira to adjacente promulgao da Carta Magna. Levou
algum tempo para que o sistema poltico fosse capaz de implementar uma agenda de
reformas, o que s engrenou aps os primeiros anos da dcada de 1990, e para que isso se
concretizasse foi preciso, inclusive, reformular as prprias regras descentralizadoras
constantes na reestruturao federativa promulgada em 1988. Essa agenda de reformas,
portanto, no significou uma pura e simples realizao das normas e regras constitucionais,
mas transcorreu junto com uma srie de alteraes nessas normas como tambm em regras
infraconstitucionais. O que Souza (2008) atribui a fatores que vo desde a relativa facilidade
de cumprimento das exigncias para aprovao de emendas constitucionais a mudanas
polticas e macroeconmicas do contexto internacional e domstico, imprevistas poca
constituinte, dentre outros. O fato ora merecedor de destaque que, se por um lado a
reformulao das relaes federativas logrou descentralizar poderes e recursos para Estados e
municpios, por outro lado, as reformas da dcada seguinte, tendo como protagonista a Unio,
reduziram sobremaneira as reais possibilidades de os governos subnacionais exercerem
postura ativa na formulao de suas prprias polticas pblicas, muito em razo dos cortes
financeiros
28
.
O que intrigante no caso do Bolsa Escola que, apesar das supracitadas constries
aos gastos dos municpios pelas emendas e reformas constitucionais desencadeadas a partir de
1990, esse entes conseguiram, ainda assim, implantar suas agendas. Portanto, embora as
funes de formulao, coordenao e gesto terem restado mais Unio, enquanto aos
demais entes competia a operacionalizao e fiscalizao, no caso do Bolsa Escola, verifica-
se um comeo diferente. O pioneirismo dos municpios pode ser explicado, ento, por alguns
fatores, dentre outros, como: a j mencionada simplicidade da proposta; o exemplo bem
sucedido do Distrito Federal e Campinas, e tambm a postura sempre disposta a compartilhar
a experincia distrital do empreendedor Buarque, como mais um elemento estimulante para
iniciativas de diversos partidos e Estados.
Com financiamento exclusivo dos prprios entes federados que os instituram os
programas do modelo Bolsa Escola assumiram caractersticas diversificadas. Esse fenmeno
relaciona-se com as diferentes situaes financeiras entre os municpios, o que deriva
justamente das disparidades regionais socioeconmicas to marcantes no territrio brasileiro.

28
Arretche (2010) avaliou esse movimento de direo, fiscalizao e regulao sobre as polticas dos governos
subnacionais como um esforo por controle de dvidas e compensao das desigualdades sociais e territoriais,
por meio do comprometimento com a prioridade de gastos com educao e sade, tambm da imposio de
disciplina fiscal, dentre outras medidas.
79

Os municpios com um contingente maior de populao carente, potencial beneficiria do
programa de transferncia de renda condicionada, necessitariam tambm de maior capacidade
financeira para dar conta do seu pblico-alvo ou teriam que implementar transferncias com
valores ou pblicos reduzidos, suscitando a diversidade dos programas (LCIO, 2002). Essa
situao contribuiu para aumentar as demandas por participao federal nas aes de
transferncias de renda. A reproduo das discrepncias regionais ocasionada pelas diferenas
de riquezas entre os entes j era problemtica com a qual o governo central se ocupava
mediante a aprovao de regras tributrias e financeiras redistributivas
29
. Em paralelo, o
governo federal j se encontrava impulsionado a responder as vrias demandas do sistema
para que aderisse ao modelo de transferncia de renda com condicionalidades.
nessa conjuntura que o Congresso Nacional aprova, em 10 de dezembro de 1997, a
Lei n 9.533, que instituiu o primeiro programa federal de garantia de renda mnima vinculada
educao. A despeito das demais propostas de autoria do PT e de outros partidos, a
proposio que findou transformada na citada lei teve origem no PL n 667, de 1995
30
, de
autoria do deputado Nelson Marchezan, a poca ainda integrante do Partido Progressista
Reformador, mas que meses depois se filiou ao PSDB-RS. A iniciativa em questo teve como
autor, portanto, um congressista filiado ao partido do Presidente da Repblica durante a maior
parte do processo legislativo, corroborando a tese de competio poltica em vistas dos
crditos da autoria do programa como mais um elemento caracterizador do processo de
agendamento federal. Outro detalhe da referida lei federal a ser lembrado a disposio que
desde j assinala que os procedimentos para sua efetivao dar-se-iam sem prejuzo da
diversidade dos programas, consciente da improvvel superao das enormes desigualdades
de riqueza do territrio brasileiro.
Com o objetivo de alastrar ainda mais a poltica de transferncia de renda, o programa
foi criado para conferir suporte financeiro a municpios, atendendo, por meio de convnios,
prioritariamente aqueles com receita tributria per capita e renda mensal per capita abaixo da
mdia estadual. Tambm vinculado a aes socioeducativas, no consistiu em ao

29
Arretche (2010, p. 602) constatou que, tanto por meio das transferncias federais (FPM, SUS e FUNDEF)
quanto por aquelas que so negociadas, a Unio cumpre de fato um papel de reduo das desigualdades de
receita entre os municpios brasileiros. Concluindo ainda que tal ao redistributiva no est associada a
negociaes polticas, orientadas formao de coalizes de apoio ao presidente. Entretanto, a empreitada de
estancar a reproduo das discrepncias sociais e de riquezas no vasto territrio nacional desafio bem mais
complexo, que extrapola qualquer ao redistributiva, e at os dias atuais ainda no avanou o suficiente para
aproximar-se de uma resoluo.

30
possvel acessar o resumo da tramitao do PL n 667, de 1995, que deu origem ao primeiro programa
federal de renda mnima vinculada educao pelo seguinte endereo eletrnico:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_imp?idProposicao=180553&ord=1&tp=reduzida
80

efetivamente federal de transferncia de renda, mas sim em apoio aos entes com dificuldades
de financiamento em seus prprios programas
31
. Para viabilizar o volume de investimentos
federais no programa, com base em estudo do IPEA, foi estabelecido um critrio para
selecionar dentre os municpios mais pobres aqueles com os quais primeiro se realizaria o
convnio. A regra consubstanciou-se numa programao anual da execuo, a qual iniciava
pela abrangncia de 20% de municpios de cada Estado, at que, no ltimo ano da execuo,
todos pudessem requerer o convnio com o governo federal. Tal estratgia de execuo gerou
polmicas e tenses entre os governos municipais no includos dentre os que receberiam o
apoio logo nos primeiros anos. Iniciou-se uma dinmica de forte presso sobre o governo
federal. Prefeitos e governadores rejeitavam e contestavam de forma veemente os dados
apontados no estudo do IPEA. Alguns pressionaram para que fosse aplicada a regra prevista
nos pargrafos 2 e 3 do artigo 8 da lei, de acelerao do cronograma em havendo
disponibilidade de recursos, enquanto outros tentavam acordos informais para trocar de
posio com entes j selecionados, com base em argumentao fundada na previso inicial de
abrangncia de todos os municpios. Tudo isso, junto com as eleies para governador,
atrasou o incio do programa para o ano de 1999. Uma vez em andamento, persistiu o conflito
no plano das relaes federativas, e tambm problemas relacionados gesto do programa
(dificuldades nos procedimentos administrativos e no controle) e incertezas acerca da dotao
e cronograma oramentrio. Alm do mais, com o governo federal sendo amplamente
pressionado a estender apoio para todos os municpios, o quadro de competio poltica foi
reconfigurado num processo de difuso vertical da poltica, explicando o precipitado fim da
primeira experincia do modelo de garantia renda mnima federal (COLHO, No prelo).
Destarte, conclui-se que a primeira estratgia de induo federal do Bolsa Escola para
municpios atendeu, em certa medida, ao efeito esperado de ampliar a prtica do programa,
porm, em via oposta, tambm motivou reivindicaes mais acaloradas dentro do prprio
sistema poltico pela universalizao na abrangncia da ao federal. A cobrana para que o
governo possibilitasse a todos os municpios a oportunidade de implementar o Bolsa Escola
coincidia tambm com a necessidade de uma gesto planejada, capaz de evitar os problemas
de execuo e controle. Para dar conta dessas demandas o governo de Fernando Henrique
Cardoso, por iniciativa prpria (atravs da Medida Provisria n 2.140-01, de 14 de maro de
2001), instituiu pela segunda vez o programa para marcar a participao federal nas

31
Assim dispe o artigo 1 da Lei n 9.533, de 10 de dezembro de 1997, Fica autorizado o Poder Executivo a
conceder apoio financeiro a programas de garantia de renda mnima institudos por Municpios que no
disponham de recursos financeiros suficientes para financiar integralmente a sua implementao.
81

difundidas polticas de transferncia de renda com condicionalidades. Mantendo-se na ideia
de vinculao educao, nesse caso finalmente a Unio figura como parte integrante da
poltica de transferncia, como se observa do primeiro pargrafo da Lei n 10.219, de 11 de
abril de 2001.

Art. 1 Fica criado, nos termos desta Lei, o Programa Nacional de Renda
Mnima vinculada educao - "Bolsa Escola".

1 O programa criado nos termos do caput deste artigo constitui o
instrumento de participao financeira da Unio em programas municipais
de garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas, sem
prejuzo da diversidade dos programas municipais. (Grifos nossos)

Se antes a Unio conferia apoio financeiro aos municpios, com o modelo vigente a
partir de 2001 passou a realizar transferncias federais diretamente para os beneficirios do
programa (Art. 4 A participao da Unio nos programas de que trata o caput do art.
2 compreender o pagamento, diretamente famlia beneficiria, do valor mensal de R$
15,00 (quinze reais) por criana que atenda ao disposto no inciso II daquele artigo, at o limite
mximo de trs crianas por famlia). Com o governo federal financiando os benefcios na
totalidade, a taxa de adeso entre os municpios foi de quase 95% logo nos primeiros sete
meses do novo modelo (COLHO, No prelo). Com base na experincia passada, os
formuladores decidiram centralizar a gesto no Ministrio da Educao, promovendo uma
ampla reviso dos procedimentos operacionais da alternativa. Assim sendo, o novo Bolsa
Escola Federal apresentou, dentre outras, as seguintes inovaes:

Instituiu banco federal como agente operador mediante remunerao e condies
pactuadas com o Ministrio da Educao para prover a infraestrutura necessria, bem
como a organizao e operao da logstica de pagamento dos benefcios (artigo 1,
pargrafo 4), o que passou a o correr por o carto magntico personalizado;
Estabeleceu condies s aes educativas de jurisdio municipal no programa, bem
como a exigncia de que os municpios comprovem o cumprimento do disposto
no inciso V do art. 11 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, de oferecer a
educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental,
permitida a atuao em outros nveis de ensino somente quando estiverem atendidas
plenamente as necessidades de sua rea de competncia e com recursos acima dos
82

percentuais mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e
desenvolvimento do ensino (artigo 2);
Ajustes no sistema de cadastro das famlias no sentido de transformar o Cadastro
nico em instrumento de planejamento local e nacional (artigo 5, inciso II);
Fiscalizao e controle peridicos por meio de mecanismos de sano para os entes,
bem como para demais indivduos ou agentes (artigos 9 e 10);
Dotao oramentria clara (artigos 12 e 13), que ganhou reforo com a aprovao
do Fundo de Combate Pobreza pela EC n 31, de 14 de dezembro de 2000.

Diante da trajetria observada, conclui-se que o acoplamento dos fluxos para um
agendamento definitivo da poltica de transferncia de renda durante o governo Cardoso nos
moldes das alternativas geradas no fluxo das solues, ocorreu com a formulao do
supracitado programa Bolsa Escola Federal. Entende-se aqui como particularidade basal desse
processo o fato de os decisores na esfera federal apenas terem selecionado as alternativas
advindas do fluxo das solues, algum tempo depois da elaborao, divulgao e reviso da
ideia pela comunidade de especialistas, bem como da ativao do outro fluxo, o dos
problemas, o que denota a interdependncia entre os fluxos como prope Kingdon.

4.2.3 ANLISE

A presente seo tem por objetivo analisar o processo decisrio para conformao da
poltica federal de transferncia de renda com condicionalidades a partir das observaes
relativas ao caso do Bolsa Escola, utilizando os subsdios dos modelos de Mltiplos Fluxos e
Equilbrio Pontuado elegidos para referenciar a abordagem.
Pela trajetria da apresentao da ideia, sua divulgao e suas revises, denota-se que
a atuao dos empreendedores de polticas contribuiu de fato para a conformao do modelo
de transferncia de renda, porm, incidiu mais diretamente nas mltiplas arenas do arranjo
institucional do federalismo brasileiro. Os elementos e mecanismos dos modelos em grande
medida auxiliaram na anlise dos fatores determinantes para a formulao do programa Bolsa
Escola na agenda governamental, conforme ser demonstrado a seguir.




83

a) Fluxo das solues

Segundo o Modelo de Mltiplos Fluxos para que ocorra uma mudana na agenda
decisional de um governo necessrio o acoplamento do fluxo das solues, aos fluxos
poltico e dos problemas. Kingdon tambm ressalta que os fluxos so interdependentes,
corroborando a considerao de que muitas vezes solues antecedem problemas. No caso em
anlise, constata-se que no incio do governo Cardoso o fluxo dos problemas estava ativado
para o enfrentamento da pobreza, contudo, ainda no havia consenso acerca da estratgia de
transferncia de renda, posto que ambiguidades e incertezas a respeito do tema eram
constantes em todo sistema poltico e na sociedade. Nessa seara, o papel da ideia foi
preponderante para que a mobilizao pela alternativa proposta pudesse chegar at os atores
do fluxo poltico, ainda que isso tenha se concretizado primeiramente em arenas subnacionais.
A atividade de mobilizao foi protagonizada pelas figuras dos empreendedores de
polticas, a qual apreciada na viso de Kingdon. Dentre os possveis empreendedores de
poltica dois destacaram-se pela capacidade de manipular a ideia original de maneira a
controlar uma parte das incertezas e ambiguidades do sistema poltico: Suplicy e Buarque.
Ainda que no tenha sido a atuao desses atores que propiciou de maneira direta o
acoplamento dos fluxos para o agendamento federal, a participao deles mostrou-se
fundamental para a circulao e absoro da ideia no sistema poltico e na sociedade. Um
fator imprescindvel para compor a causalidade do fenmeno que influenciou as arenas
polticas municipais e estaduais e por fim federal.
Algumas propriedades desses atores encaixam-se com as destacadas por Zahariadis
(2007) como favorveis a influncia no processo decisrio.

(i) Acesso aos tomadores de deciso tanto Suplicy como Buarque tinham
acesso aos tomadores de deciso, por meio da atividade poltica
desempenhada por ambos;
(ii) Recursos financeiros, de tempo e energia para difundirem suas propostas
foram autores e coautores de diversos livros, artigos cientficos ou de
jornais de grande circulao e mdia, participavam de conferncias e
proferiam palestras no mbito das mais diversas entidades e organizaes
pblicas ou privadas, alm de exercerem atividades acadmicas, inserindo-
se junto comunidade de especialista dessa seara; e,
84

(iii) Estratgias de manipulao mostram-se habilidosos em manter o assunto
em debate apesar das crticas e resistncias iniciais ideia. Esforaram-se
para eximir dvidas sobre consequncias imprevistas da aplicao da
proposta e agregaram novos argumentos para demonstrar a viabilidade da
estratgia, buscando em ltimo grau conferir sentido ideia junto ao
ambiente ambguo.

Os citados atributos permitiram o uso estratgico da informao de maneira que as
discusses sobre o tema ultrapassassem o caldo primitivo das comunidades de especialistas,
tomando maiores propores na sociedade e sistema poltico. Esses atores atuaram no que
Kingdon denomina de amaciamento da dinmica da tomada de decises. Ao fazerem circular
suas ideias em diversas frentes, divulgam o debate o que permitiu o desenvolvimento de
alternativas que demonstrem maior viabilidade tcnica.
O empreendimento de Suplicy e Buarque nas ideias de transferncia de renda no foi
conclusivo para o acoplamento dos fluxos no mbito federal, contudo, resultou decisivo para
avigorar a viabilidade da alternativa, sem o que seria praticamente impossvel agendar a
questo. Demonstrando a viabilidade tcnica dos programas, tornou-se possvel robustecer a
imagem dessas polticas.

b) Imagem da poltica

A teoria do equilbrio pontuado aborda a policy image, conceito que se encaixa ao
estudo do agendamento dos programas de transferncia de renda do Brasil ps-
redemocratizao. As policy images so analisadas por True, Baumgartner e Jones (2007)
segundo dois componentes: informaes empricas e dados emotivos (tone). Esses
componentes igualmente afetam a maneira como so interpretadas as questes, podendo
algumas delas se transformar em problemas, enquanto outras no, seguindo a mesma linha de
Kingdon.
No caso das polticas de transferncia de renda no Brasil, o debate, iniciado ainda em
meados dos anos 70, estava restrito a comunidade de especialista sobre o tema. Com a
aprovao em uma das casas congressuais do projeto de lei do senador Suplicy e com a
reestruturao da ideia para exigir condicionalidades, segundo defendia Buarque, o tema
ganhou destaque e passou a ser difundido como uma possvel alternativa para o combate
pobreza no Brasil. At a foi possvel associar dados emotivos ideia. Contudo, no mbito
85

federal remanescia uma lacuna na ateno para o assunto. No entanto, a estratgia dos
empreendedores em atrair a ateno dos chefes de governos subnacionais obteve sucesso. O
assunto ento rompeu o isolamento dentro do subsistema para adentrar no macrossistema.
Esse primeiro movimento ocorreu, contudo, nas arenas locais, ou seja, do subsistema aos
macrossistemas municipais e estaduais, onde ocorreu rpida difuso de iniciativas.
O sucesso da inovao seguida pelos municpios e estados foi sem dvida a etapa que
faltava para conformar a imagem da poltica. As experincias municipais e estaduais
conferiram o componente emprico que antes faltava. Baumgartner e Jones (2009) pregam que
uma positiva imagem de poltica se aproxima de um monoplio, exemplificando com a
situao de quando algum grupo consegue convencer outros de que certa atividade convm
para objetivos aspirados. O presente trabalho conclui que essa abordagem condiz com a
prevalncia do modelo das condicionalidades, como proposto por Buarque, definindo o
atrelamento educao como estrutura institucional com ampla aceitao para o programa em
crescente difuso. True, Baumgartner e Jones (2007) explicam que quando h predomnio de
uma ideia ou imagem em um ou vrios subsistemas o que eles denominam de policy
monopoly esse monoplio contm uma definida e identificvel estrutura institucional para
formulao de polticas numa determinada rea. No caso em anlise, o arranjo que conferiu
suporte para a aceitao da imagem foi a prevalncia das condicionalidades e a vinculao
educao.
Assim, a insero dos programas de transferncia de renda na agenda social
compreendida como consequncia da maneira como o sistema poltico processou as
informaes e direcionou ateno para as policy images. Aqueles autores explicam ainda que
esse processamento de informaes desproporcional, pois os decisores situam desafios e
priorizam sinais de informaes em ambientes com contextos institucionais particulares. A
aprovao do primeiro programa federal de transferncia de renda no governo Cardoso, pode
ser entendida, por exemplo, como a disseminao da prtica em vrios municpios
influenciando e configurando sinais de informaes para os atores polticos na arena
congressual.

c) Fluxo poltico

Observou-se, paralelamente disseminao da poltica em municpios e estados, a
circunstncia de competio entre partidos, o que se constata na atuao de diversos partidos
apresentando seus prprios projetos tanto nas cmaras municipais e assembleias legislativas,
86

quanto no congresso. Uma demonstrao que fortalece a tese da competio partidria a que
pode ser observada nas diligncias cumpridas durante o governo Cardoso para aprovar a
proposio legislativa de autoria do deputado Nelson Marchezan, filiado ao PSDB-RS pouco
depois da apresentao da proposta, em detrimento das iniciativas advindas do PT, quando
ento a questo finalmente entrou para a agenda.
As razes por trs da referida competio poltica podem ser associadas a
caractersticas intrnsecas ao Bolsa Escola, como a relativa simplicidade e a propenso de
gerar reconhecimento pela populao. Vetar simplesmente as propostas poderia ainda resultar
em consequncia prejudicial para os concorrentes, a partir do julgamento negativo da
populao, em face do obste a uma poltica pblica considerada por muitos (pelo menos os
potenciais beneficirios) como benfica. Uma conjuntura que indica fatores eleitorais
impulsionando a deciso pela implantao do programa, ao lado da concorrncia partidria
que estava se alojando no ambiente poltico. Assim, a competio poltica observada no
contexto teria sido determinada tambm pela interpretao que considerava predicados de
simples implementao e possibilidade de gerar crditos polticos positivos atribudos ao
programa.
Com efeito, apesar da iniciativa para defesa da renda mnima ter comeado pelos
empreendedores, poca ambos integrantes do PT, o fato de muitos municpios e estados
estarem sob o governo de partidos concorrentes no arrefeceu a difuso do modelo. Mais uma
vez, portanto, as implicaes do estudo indicam que o encadeamento de fatos e discusses
que levou a questo para a agenda de governos subnacionais est relacionado maneira como
os atores e decisores do sistema poltico interpretaram as informaes que circulavam sobre o
programa Bolsa Escola.
Os eventos acima descritos so compreendidos aqui como elementos do fluxo poltico,
apontados por Kingdon como fatores eleitorais, partidrios e de presses de grupos (2011,
p. 145). Esses tipos de efeitos possuem potencial poder para afetar a agenda. As atividades de
divulgao e reviso da ideia foram determinantes para que se chegasse a uma alternativa
considerada vivel no mbito do fluxo das solues. Mas, faltava algum grau de consenso
quanto pertinncia da proposta para que a questo entrasse de fato para a agenda decisional
federal. Isso s veio a ocorrer aps as consequncias advindas da difuso do modelo nos
governos locais. Os fatores eleitorais, partidrios e de presses de grupos decorrentes da
conjuntura gerada pela adoo dos programas municipais no deixou o governo intacto, na
medida em que ativou o fluxo poltico, e demandou um consenso em torno da adeso federal
ao modelo.
87

Pelas evidncias observadas, este trabalho acompanha o argumento da relevante
participao dos entes municipais e estaduais no processo que culminou com o agendamento
federal do modelo de transferncia de renda com condicionalidades. Kingdon alerta acerca
dos prejuzos de excluir esses eventos polticos das anlises sobre o processo de formulao
poltica e sobre as causalidades para determinada poltica pblica. Por isso o seu modelo
prega que o fluxo poltico precisa ser acoplado aos demais para que ocorra uma mudana na
agenda de governo. Kingdon (2011, p. 241) diferencia a etapa consensual dentro do fluxo
poltico da que ocorre no fluxo das solues. No primeiro, descreve o fenmeno em que
pessoas agregam-se ao movimento de alguma ideia com crescente visibilidade por que sentem
receio de serem excludos dos benefcios a serem obtidos. Esse fenmeno se encaixa
perfeitamente com a competio desencadeada pelos crditos polticos da implementao da
poltica transferncia de renda. J o consenso do fluxo das solues consiste na larga
aceitao de uma ideia pelos especialistas da rea. Em relao ao entendimento sobre a
alternativa de transferncia de renda com condicionalidades para o combate pobreza, existe
na comunidade de especialistas uma srie de vises contrrias, grande parte apoiadas no dito
antagonismo do carter assistencialista e focalizado universalidade dos direitos sociais.
O problema da ausncia de consenso entre os especialistas, contudo, no impediu o
desenvolvimento de uma alternativa no fluxo das solues e nem mesmo que essa alternativa
fosse de fato aplicada. Na perspectiva do governo federal, a alternativa ganhou mais evidncia
com a aplicao pelos entes municipais e estaduais. Considerando a presuno de
interdependncia entre os fluxos do modelo de Kingdon, possvel verificar que a ativao do
fluxo poltico motivada pelas presses dos governos locais no dependeu diretamente de um
consenso no fluxo das solues, mais sim de que este fluxo estivesse ativado pela existncia
de pelo menos uma soluo compreendida como vivel. Nesse sentido, a participao dos
municpios no processo decisrio ganha destaque por ter auxiliado no entendimento acerca da
alternativa fluxo das solues e por ter exercido presses sobre o governo central fluxo
poltico.

d) Mltiplas arenas do federalismo

Baumgartner e Jones (2009) salientam que a receptividade de determinado assunto em
arenas institucionais um ponto crtico para o desenvolvimento de uma poltica. Com efeito,
as esferas subnacionais de governo atuaram como policy venues, j que consubstanciaram-se
88

em verdadeiras arenas institucionais onde autorizadas decises puderam ser tomadas a
respeito do tema transferncia de renda.
A configurao das relaes federais como prevista no corpo da Carta Poltica de 88
busca pavimentar o caminho para uma participao ativa dos municpios no processo de
formular e gerir programas sociais. Apesar das dificuldades administrativas e financeiras
desses entes, em geral agravadas pela diversidade regional, alguns municpios de fato
inovaram em determinadas aes. O Bolsa Escola municipal foi uma delas. Caractersticas do
desenho da poltica associadas autonomia conferida constitucionalmente fizeram com que os
municpios se consubstanciassem em verdadeiras arenas institucionais para recepo da ideia
de transferncia de renda. Foi por esse caminho que se deu o fortalecimento da imagem da
poltica para atingir o governo federal.
Observa-se, portanto, que a varivel federativa impactou diretamente para a
concretizao da ideia pelos governos subnacionais, e indiretamente para a sua insero na
agenda do governo federal. Sem a prerrogativa de ser integrante autnomo da federao teria
sido praticamente impossvel para os entes federados de menor abrangncia implantarem o
Bolsa Escola. A inovao de alguns municpios integrada relativa simplicidade de
implementao e ao papel dos empreendedores, por sua vez, informou a difuso do programa,
o que influenciou proposies de congressistas de diversos partidos, atingindo finalmente o
governo central.
O papel da ideia, portanto, ganha destaque, na medida em que, ao demonstrar a
viabilidade tcnica da alternativa vinculada educao e de simples operacionalizao,
neutraliza as dificuldades impostas queles entes para exercerem as funes de autoridade em
polticas pblicas conferidas no pacto federativo, e restringidas pelas reformas da dcada de
90.
A resposta s presses do sistema poltico pela participao da Unio nas polticas de
transferncia de renda, como se viu, foi produzida atravs da estratgia de induo federal
contida na Lei n 9.533, de 1997. Essa alternativa consistia na implementao escalonada de
convnios com os municpios que implementassem o Bolsa Escola para a concesso de um
auxlio financeiros. As implicaes dessa escolha incidiram em mais presso para o prprio
governo federal, diante da competio poltica instalada entre os entes federados em busca de
recursos. Como se sabe, os interesses das lideranas locais concorrendo para receber recursos
federais resultaram em presses de grupos dentro do fluxo poltico afetando ainda mais o
governo. Esse movimento demandou um processo de barganha e negociao, que no foi
89

superado facilmente e foi de encontro ao federalismo cooperativo esperado nas intenes dos
constituintes.

A definitiva insero da poltica de transferncia de renda com condicionalidades na
agenda do governo federal, portanto, apenas se concretizou aps a disseminao da poltica
em governos subnacionais, pelo que seria possvel deduzir que: a atuao dos empreendedores
da poltica no foi suficiente para que a questo passasse realmente para o rol de questes da
agenda de decises do governo.
No se deve olvidar, porm, que o esforo por manipular as discusses, direcionar a
ateno e revisar a ideia (vinculando a poltica educao e incluindo condicionalidades)
contribuiu de fato para a conformao do modelo de transferncia de renda. Para que isso se
materializasse, contudo, as iniciativas das arenas municipais e estaduais foram fundamentais
para a mitigao de dvidas quanto s possveis consequncias das aes de transferncia de
renda e, principalmente, para o controle da ambiguidade sobre o tema, ainda que isso tenha se
concretizado a partir de presses polticas entre os entes federalismo.
O papel das ideias destacou-se, portanto, pela maneira como foram defendidas no
contexto institucional. Isso por que, se a manipulao da ideia pelos empreendedores Buarque
e Suplicy no obteve sucesso suficiente para acionar o fluxo poltico no plano federal, foi
fundamental para o acionamento desses fluxos nas demais arenas do federalismo.

4.3 BOLSA FAMLIA E A CONSOLIDAO DA POLTICA

Diante da anlise at ento desenvolvida, este estudo compreende o movimento que
culminou na criao do Bolsa Escola Federal como a principal raiz para a constituio do
modelo de transferncia de renda continuado por meio do Programa Bolsa Famlia. O que no
se contrape ao fato de este ltimo ter sido originado da unificao dos programas de
transferncia de renda j existentes em 2003 (o Bolsa Escola, o Bolsa Alimentao, o Auxlio
Gs e o Cupom Alimentao). Com efeito, a passagem dos programas de transferncia de
renda existentes em 2003 para o Bolsa Famlia foi pensada para ocorrer mediante a reviso
no s do Bolsa Escola, mas tambm dos demais. Entretanto, foram as interaes entre os
atores dos trs fluxos e das diferentes arenas no mbito da formulao do Bolsa Escola que
conformaram o processo decisrio para a mudana na agenda social do pas, ultimada com a
adoo do modelo para o enfrentamento da pobreza.
90

Uma causa comumente dita como determinante para novas mudanas na agenda a
troca de governo, no caso da poltica em anlise pode-se observar que ocorreu diferente.
Assim sendo, o estudo sobre a concretizao dos programas de transferncia de renda com
condicionalidades que se apresenta no termina com a adoo do tema na agenda de um
governo, mas procura analisar tambm o processo de conservao da poltica na agenda do
governo posterior.

4.3.1 NO CONTEXTO DO PROJETO FOME ZERO

Ainda enquanto candidato Presidncia da Repblica o oponente Luiz Incio Lula da
Silva j anunciava a inteno de manter o modelo de transferncia de renda, porm dentro de
um projeto maior de reestruturao das polticas sociais em que apontava como meta principal
o combate fome. Nesse cenrio, os primeiros passos na rea social do governo Lula
exibiram uma imagem diferente da que, na sequncia, ficou marcada pela preponderncia do
Programa Bolsa Famlia. Por essa razo, o estudo que se segue sobre o Bolsa Famlia tem por
escopo abordar o processo desencadeado desde a sua primeira expresso como integrante
mais modesto do Projeto Fome Zero para at a sua absoro como principal programa de
governo na rea social o que passa pelas modificaes nas estratgias de implementao.
No obstante, a ausncia de interesse em alterar de maneira substancial o contedo da
agenda do governo Cardoso, o governo Lula inaugurado com um programa desenvolvido
para representar inovao nas aes sociais a partir do anncio do enfrentamento direto ao
problema da fome. Com o objetivo especfico de prover segurana alimentar o Projeto Fome
Zero consiste em um programa guarda-chuva de diversas aes, onde o governo de esquerda
procurava responder mobilizao popular iniciada em 1993, na luta pela cidadania
(INSTITUTO CIDADANIA, 2001). Tendo como foco o problema da insegurana alimentar,
a questo da pobreza, propriamente dita, era vista como uma parcela da problemtica da fome,
considerada mais ampla. Assim, para alm de atender a populao carente por meio dos
servios sociais bsicos e das transferncias de renda, o Fome Zero pretendia em ltima
instncia garantir a segurana alimentar para toda a populao atravs de um conjunto
integrado de polticas estruturais, emergenciais e locais.




91

Figura 2
Esquema das Propostas do Projeto Fome Zero

Fonte: INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 84.

As polticas estruturais (dentre elas as transferncias de renda) foram idealizadas para
ter um carter multimensional e intersetorial (parcerias com mercado e terceiro setor),
buscando uma orientao para a estratgia de desenvolvimento econmico e social e no
apenas produo e distribuio de alimentos. Para tanto, previa-se uma articulao entre os
trs nveis de polticas, estruturais, emergenciais e locais, nas vrias reas de interveno,
agricultura, sade, educao, trabalho, tecnologia, meio ambiente, globalizao e relaes
internacionais (MALUF et al, apud INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 83). Assim as aes
do Projeto englobavam um conjunto bem variado abrangia desde a distribuio de cestas
bsicas, a construo de cisternas, dentre tantas outras iniciativas e se configurava numa
abordagem transversal s demais polticas sociais. Nesse contexto, a j pretendida ampliao
da poltica de transferncia de renda com condicionalidades para compreender um nmero
maior de municpios, bem como de famlias beneficiadas, fora inserida no projeto do Fome
Zero.
92

Ocorre que, com a vinculao ao discurso da fome e ao problema da insegurana
alimentar passaria a ser impressa uma concepo diferenciada para o modelo de
enfrentamento pobreza pela transferncia de renda. O diferencial maior consistia no
estreitamento do controle do comportamento dos beneficirios. Aes especficas do Fome
Zero exigiriam at mesmo a demonstrao dos gastos realizados com os recursos recebidos,
em vistas de se verificar a melhoria alimentar (COHN, 2010, p. 211). Um exemplo a
proposta do Programa Cupom Alimentao, com as seguintes caractersticas:

a) complementar a renda das famlias muito pobres independentemente de j
se beneficiarem de outros programas, como o renda mnima, bolsa escola,
previdncia social, seguro desemprego etc;
b) exigir sempre uma contrapartida especfica das famlias que se beneficiam
do programa em termos de ocupao de seus membros adultos como, por
exemplo, freqentar cursos de alfabetizao, requalificao profissional ou
at mesmo prestao de servios comunitrios compatveis com suas
habilidades profissionais;
c) as famlias recebero benefcios dos cupons por um perodo previamente
de seis meses ou um ano, prorrogveis mediante reavaliao e enquanto
persistirem as causas de insegurana alimentar que os afeta;
d) os cupons s podero ser utilizados na compra de alimentos em
supermercados, lojas, feirantes ou produtores agropecurios previamente
cadastrados. A restrio vale tambm para quaisquer outras mercadorias
no-alimentares como cigarro, produtos de limpeza, remdios, assim como
bebidas, doces e salgados tipo fast food. (INSTITUTO CIDADANIA, 2001,
p. 88)

Alm do mais, ao invs de exprimir um esforo para o arranjo dos mecanismos
necessrios para a expanso do Bolsa Escola, o Fome Zero previa novas polticas
complementares, cada qual requerendo uma institucionalizao especfica. Talvez por isso
seja comum a narrativa de que esse programa apresentou uma precria implementao, o que
estaria em parte relacionado ao custo de fragmentao com a operao de vrias aes de
forma independente, incluindo diferentes estruturas administrativas, processos de seleo de
beneficirios e composies de financiamento (HALL, 2006).
Uma vez no poder e diante da ambio de reestruturar as polticas sociais por meio das
supracitadas abordagens ao problema redefinido para versar sobre a fome o governo Lula,
necessitou arquitetar uma estrutura que fosse capaz de proceder implantao das medidas
projetadas. A primeira ao no sentido de conferir alguma institucionalidade para as aes do
Fome Zero foi a criao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e do
Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome,
por meio da Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida na Lei n 10.683,
93

de 2003. Ambos os rgos estavam vinculados Presidncia da Repblica. Ao primeiro
compete prestar assessoria ao governo nas formulaes de polticas voltadas ao direito
alimentao, e especialmente integrar as aes governamentais visando o atendimento da
parcela da populao que no dispe de meios para prover suas necessidades bsicas, em
especial o combate fome (Art. 9 da Lei n 10.683, de 2003). Ainda em atividade, esse
rgo obtm como embasamento na Exposio de Motivos da MP n 103 a prerrogativa de
instituir uma instncia consultiva essencial ao xito do Programa Fome Zero. J para o
Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
foram previstas funes de administrao e execuo.

Para a execuo e coordenao de aes do Programa, criado ainda o
Gabinete do Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate
Fome, ao qual caber formular e coordenar a implementao da Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com o objetivo de garantir o
direito humano alimentao no territrio nacional, articular a participao
da sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para a Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional, promover a articulao entre as
polticas e programas dos governos federal, estaduais e municipais e as aes
da sociedade civil ligadas produo alimentar, alimentao e nutrio e
estabelecer diretrizes e supervisionar e acompanhar a implementao de
programas no mbito da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional. (E.M. Interministerial n 1 /CC/MJ)

Em 20 de outubro de 2003, foi publicada a Medida Provisria n 132, posteriormente
convertida na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que criou o Programa Bolsa Famlia.
Com efeito, a Exposio de Motivos n 47/Casa Civil-PR procurou delinear em seus
primeiros pargrafos a conexo entre a nova estratgia de transferncia de renda e o programa
de projeo do governo, o Fome Zero. Para tanto, atrela o programa em proposio
problemtica da pobreza e da fome, considerada como mais estrutural. Com isso a questo da
condicionalidade, antes atrelada apenas educao, ganha escopo mais ampliado para incluir
aes de nutrio e sade, dentre outras.

Um dos principais desafios da sociedade brasileira no geral, e para o
Governo Federal em particular, o combate fome e pobreza, de forma a
garantir aos brasileiros o pleno exerccio da cidadania e de seus direitos.
Nesse contexto, tem se consolidado o consenso sobre a importncia de
programas de transferncia de renda para famlias em situao de extrema
pobreza ou de pobreza, no somente para melhorar concretamente seu nvel
de renda, mas tambm para ampliar o aceso a polticas universais, em
especial as de educao, sade e de alimentao. (E.M. n- 47 /C.CIVIL-PR)
(Grifos nossos)

94

Uma realidade que impactou o governo, contudo, foi o fato de que a trajetria da
firmao dos programas de transferncia de renda tinha alcanado uma imagem forte o
suficiente para gerar incentivos polticos voltados manuteno da ideia de condicionalidades
segundo a assinalada no Bolsa Escola. Essa noo de contrapartidas reduziria os espaos para
a insero de mecanismos de controle mais acentuados sobre o comportamento do pblico-
alvo. No por acaso, os programas de renda mnima haviam sido posicionados como polticas
estruturais, enquanto as aes que requeriam obrigaes mais restritivas quanto destinao
dos recursos recebidos pelos beneficirios foram classificadas como especficas. Era o caso do
Programa Cupom Alimentao no esquema das propostas do Fome Zero (Figura 2). Contudo,
esse programa no resistira como ao independente e foi abarcado na unificao que deu
origem ao Bolsa Famlia. Nesse sentido, prevaleceu a ideia das condicionalidades como
ferramenta para aumento do acesso aos servios sociais bsicos, ao contrrio daquela mais
restritiva em relao ao comportamento dos beneficirios, que teria de aplicar os recursos
recebidos exclusivamente na melhoria alimentar. No Bolsa Famlia as condicionalidades
consistiam fundamentalmente em instrumento de aperfeioamento da implantao das
demais polticas pblicas, constituindo-se, portanto, em um traador dessas polticas
(COHN, 2010, p. 211). Com isso possvel concluir que, embora tenha promovido alteraes
para incluir condies relacionadas sade e nutrio alm de aes educativas, no que se
refere aos critrios de controle das condicionalidades, o governo manteve-se no consenso
contrado j na gesto anterior quanto ao modelo de transferncia de renda.
J no que diz respeito questo da qualidade alimentar no combate fome, o governo
tambm parece ter rapidamente percebido no ser essa a principal problemtica a ser
enfrentada dentro do modelo de transferncia de renda. Essa afirmativa pode ser constatada
nos pargrafos seguintes da mesma Exposio de Motivos n 47 da MP que cria o programa.

Os programas dessa natureza implementados no mbito do Governo Federal,
a partir de 2001, como os Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e
Auxlio-Gs, no foram planejados para formar um conjunto integrado - ao
contrrio - nasceram de forma independente, no se constituindo em uma
poltica dotada dos necessrios atributos de complementaridade e
integralidade. A ausncia de articulao entre esses programas refora a
lgica setorial e departamentalizada que pulveriza recursos, resulta na
sobreposio de aes, gera disputa institucional e fragmenta aes,
tornando-as pouco eficazes. (E.M. n- 47 /C.CIVIL-PR) (Grifos nossos)


95

O que se observa, portanto, que o embasamento para a criao do programa apenas
inicialmente se vinculou ao contexto do Projeto Fome Zero. E, brevemente volta-se para o
problema da gesto. A partir de ento vai se robustecendo como fundamento no novo
programa de renda mnima a necessidade real de se encontrar alternativas que confiram
racionalidade, organicidade e efetividade execuo dos programas iniciados na gesto de
Fernando Henrique Cardoso. Uma etapa que concilia os planos do novo governo com os
incentivos manuteno do modelo de transferncia de renda com condicionalidades como
alternativa ao enfrentamento pobreza.
O Programa Bolsa Famlia passa ento a ser discutido e estudado por um grupo
diversificado de especialistas de dentro ou prximo do governo, os quais flutuam mais no
fluxo das solues para a gesto e operao do que na definio de um novo problema. Sua
trajetria comea a mudar na medida em que ele reformulado por meio da construo de
procedimentos, normatizao e definio clara de papeis para sua implementao. Por esse
caminho que o programa segue para ganhar expanso e marcar a consolidao do modelo de
transferncia de renda no Brasil.

4.3.2 DEFINIO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

Os requeridos ajustes de gesto no foram atingidos antes da implantao do Bolsa
Famlia, contudo. Foi num processo desencadeado aps a instituio do programa que
solues para a racionalizao das aes administrativas puderam ser gradualmente
apreendidas. Atividades de diversos rgos pblicos, desde os departamentos do prprio
governo para at rgos fiscalizadores de diferentes arenas do federalismo e da repartio de
poderes, contriburam nessa dinmica, cujo resultado implicou numa nova institucionalidade
para a rea das polticas sociais de combate pobreza, conforme se observa no final do
perodo em anlise. Para iniciar a exposio dessa trajetria vale observar como se distribua
as competncias para a gesto e operao do Bolsa Famlia quando da sua concepo na Lei
n 10.836, de 2004:

Para a atribuio de formular e integrar polticas pblicas, definir diretrizes, normas e
procedimentos sobre o desenvolvimento e implementao foi criado o Conselho
Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia, como rgo de assessoramento
imediato do Presidente da Repblica (Art. 4);
96

Secretaria-Executiva do supracitado conselho competia coordenar, supervisionar,
controlar e avaliar a operacionalizao do Programa, compreendendo o cadastramento
nico, a superviso do cumprimento das condicionalidades, o estabelecimento de
sistema de monitoramento, avaliao, gesto oramentria e financeira, a definio das
formas de participao e controle social e a interlocuo com as respectivas instncias,
bem como a articulao entre o Programa e as polticas pblicas sociais de iniciativa
dos governos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal (Art. 5);
Excepcionalmente, no exerccio de 2003, os atos administrativos e de gesto
necessrios execuo oramentria e financeira, em carter obrigatrio, para
pagamento dos benefcios e dos servios prestados pelo agente operador e, em carter
facultativo, para o gerenciamento do Programa Bolsa Famlia, ficaram sob a
responsabilidade dos Ministrios da Educao, da Sade, de Minas e Energia e pelo
Gabinete do Ministro Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome
(Art. 7, 1).

J na sua criao o Bolsa Famlia ostenta o desgnio de ter uma gesto e execuo que
observe a intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social, como tambm a
descentralizao, mediante adeso voluntria dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. No entanto, muito ainda faltava para que se atingisse a institucionalidade
apropriada para a consecuo da ampliao das aes de transferncias de renda segundo o
referido desenho, o que dependeu do mencionado debate travado na administrao pblica e
da correspondente regulamentao federal.
No ano de 2003 a jurisdio sobre os servios de execuo do programa estava
dividida entre as diferentes pastas do executivo, passando para um rgo nico no mbito da
Presidncia da Repblica, o Conselho Gestor Interministerial, que centralizaria a gesto
federal do Bolsa Famlia. Esse rgo nascera independente do Gabinete do Ministro
Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, responsvel pelo projeto mais
amplo do Fome Zero. Um fato relacionado ao referido Gabinete se faz importante mencionar.
Antes mesmo da criao do Bolsa Famlia, o Ministro Jos Graziano da Silva, nomeado para
chefiar aquela pasta extraordinria, solicitou auditoria do Tribunal de Contas da Unio (TCU)
no sentido de exercer o acompanhamento e controle dos programas integrantes do Fome Zero,
conforme se observa do Acrdo n 381 do Plenrio do TCU, em abril de 2003. Partiu desse
ator uma iniciativa que ao final veio a contribuir para o processo de definio das estratgias
97

de administrao do Bolsa Famlia conforme se ver mais adiante, no obstante a motivao
inicial ter sido a implantao do Fome Zero
32
.
No que se refere ao outro rgo, o Conselho Gestor Interministerial do Programa
Bolsa Famlia, esse no perdurou por muito tempo na Presidncia da Repblica, contudo.
Poucos dias aps a publicao da lei de criao do programa o governo lanou a Medida
Provisria n 163, de 2004, que altera a estrutura ministerial e de rgos da Presidncia da
Repblica. Convertida na Lei n 10.869, de 13 de maio de 2004, a medida teve como
fundamento ajustes na organizao da administrao pblica federal, visando estabelecer
estrutura gerencial adequada para a execuo das prioridades governamentais. Para acomodar
a estrutura governamental na rea social, instituiu-se o Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), no qual foram cingidas as atribuies do antigo Ministrio da
Assistncia Social, do prprio Conselho de Gesto Interministerial do Programa Bolsa
Famlia e do Gabinete do Ministro de Estado Extraordinrio de Segurana Alimentar e
Combate Fome. A principal qualidade do ato apoiava-se em permitir a simplificao do
processo decisrio de definio das estratgias de implementao das aes, alm da almejada
sinergia entre as pastas. Conservados os Programas Fome Zero e Bolsa Famlia alterava-se a
gesto central, que antes distribuda por dois rgos passa a ser exclusiva do MDS,
concentrando a formulao e a definio da estratgia de implementao num nico rgo
(conforme Exposio de Motivos n 1 da MP n 163, de 2004).
Com a publicao da primeira estrutura regimental do MDS por meio do Decreto n.
5.074, de 11 de maio de 2004, realizou-se a composio dos rgos e departamentos
arranjando a diviso de trabalhos para gerenciar o Bolsa Famlia. A parcela referente s
atividades de transferncia de renda ficou destinada a Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania (Senarc) que contou com trs departamentos: um de Operao; outro de Gesto dos
Programas de Transferncia de Renda; e o do Cadastro nico
33
. At aqui j se tinha uma boa
dose de atos voltados para a institucionalizao do Bolsa Famlia, ainda que gerais, incluindo-
se a regulamentao do programa, pelo Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004.


32
A Corte de Contas, ao atender a solicitao do Ministro Jos Graziano, desenvolveu trabalhos que, de certa
maneira, foram teis ao desenvolvimento de uma institucionalidade condizente com o escopo do Bolsa Famlia.

33
O Decreto foi revogado em 2005, mas manteve a secretaria e os trs departamentos. Porm, em 2010, por meio
do Decreto n 7.079 alterada a estrutura da secretaria que passa a contar com: Departamento de
Operao; Departamento de Benefcios; Departamento do Cadastro nico; e Departamento de
Condicionalidades. A estrutura vigente do MDS est consignada no Decreto n 7.493, de 2011.

98

Quadro 1
Atos que contriburam para a institucionalizao geral do Bolsa Famlia

Natureza Ttulo Contedo Autoria
Ato Normativo
Medida Provisria n
103, de 01/01/03
Cria o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional
e o Gabinete do Ministro de
Estado Extraordinrio de
Segurana Alimentar e Combate
Fome
Presidncia da
Repblica e Casa Civil
Lei n 10.683, de
28/05/03
Medida Provisria n
132, de 20/10/03
Cria o Programa Bolsa Famlia e o
Conselho Gestor Interministerial
do Programa Bolsa Famlia
Lei n 10.836, de
09/01/04
Medida Provisria n
163, de 23/01/04
Altera a Lei n 10.683 de 28/05/03
e cria o Ministrio do
Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS)
Lei n 10.869, de
13/05/04
Decreto n. 5.074, de
11/05/04
1 estrutura regimental do MDS e
composio dos rgos e
departamentos arranjando a
diviso de trabalhos para gerenciar
o Bolsa Famlia
Presidncia da
Repblica, MDS e
Ministrio do
Planejamento,
Oramento e Gesto
Decreto n 5.209, de
17/09/04
Regulamenta o Programa Bolsa
Famlia
Presidncia da
Repblica e MDS
Fonte: Elaborao prpria, com base na pesquisa para esta dissertao.

Para a regulamentao mais especfica do programa, foram buscados elementos e
subsdios mediante parcerias do MDS com rgos como a Secretaria de Controle Interno da
Presidncia da Repblica, a Controladoria Geral da Unio (CGU), at mesmo rgos
estaduais, como os Ministrios Pblicos dos Estados e com o TCU. Conforme antes citado,
dos trabalhos realizados pela Corte de Contas a partir da iniciativa do Ministro Jos Graziano
da Silva, por exemplo, emanaram desdobramentos incisivos sobre os programas de
transferncia de renda. So atos do Plenrio do TCU sobre o tema: o Acrdo n 1.046, de 6
de agosto de 2003, e o Acrdo n 1.496, de 29 de setembro de 2004
34
. Um relativo ao
planejamento de auditoria e outro contendo o relatrio de realizao da mesma
respectivamente, o qual ser mais adiante abordado.
Notcias veiculadas na imprensa nacional tambm fizeram parte desse processo. Uma
delas, que apontava para o uso eleitoreiro do programa no Municpio de So Francisco de
Itabapoana/RJ, resultou em fiscalizao por parte da CGU
35
. Alm de verificar o anncio de

34
possvel acessar os atos decisrios do TCU por meio do seguinte endereo eletrnico:
https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Processos.faces?

35
possvel acessar uma sntese do relatrio de fiscalizao da CGU por meio do seguinte endereo eletrnico:
http://www.cgu.gov.br/Imprensa/Noticias/2004/noticia07904.asp
99

que a incluso no programa dependeria da reeleio do ento prefeito, as constataes do
rgo de controle indicaram haver ausncia de divulgao pelo Governo Federal de
cronograma de cadastramento das famlias no Programa Bolsa Famlia, embora houvesse
previso de regulamento especfico para esse procedimento no Decreto n 5.209, de 2004.
Constatou-se tambm que o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Bolsa
Escola, institudo pela lei municipal, no estava exercendo suas atribuies. Como tambm
inadequaes nas operaes de entrega dos cartes magnticos pelo agente operador.
Outra matria de grande repercusso foi a de autoria do Programa Fantstico da Rede
Globo, em 17 de outubro de 2004. A reportagem divulgara evidncias de fraudes na
concesso de benefcios a famlias no pobres, ressaltando, por outro lado, a situao de
extrema pobreza de famlias no abrigadas no programa; de outras que at estavam dentre as
selecionadas mais no recebiam o benefcio (o que se devia tambm a irregularidades nas
entrega dos cartes e senhas); e ainda denunciando crimes de apropriao de benefcios por
funcionrios pblicos ou outras pessoas (TORRES e IVO, 2010).
Em geral as manifestaes de atores internos ao estado e at mesmo as acusaes
provindas da mdia tinham por objetivo incorrees na execuo do programa, ao invs de
atacarem a manuteno ou mesmo a expanso do modelo de transferncia de renda. Diante
disso, pode-se dizer que como resposta para as demandas e acusaes inseridas no sistema da
poltica o governo apressou-se em publicar a regulamentao do Bolsa Famlia. Fica,
portanto, evidenciado que a questo por trs dessa crise do novo programa referia-se mais s
alternativas de administrao e procedimentos do que sua eficcia contra o problema da
pobreza em si.
De fato o Decreto n 5.209, de 2004, abordou questes referentes ao controle e
participao social (Arts. 29 e seguintes); a obrigatoriedade e monitoramento da
condicionalidades (Arts. 37 e 28, respectivamente); ao procedimento de pagamento e
administrao dos benefcios (Arts. 22 a 25); aos critrios de cadastramento e seleo das
famlias em situao de pobreza, bem como de migrao dos programas remanescentes para o
Bolsa Famlia (Arts. 17 a 18); s funes do agente operador, a Caixa Econmica Federal
(Art. 16); e, s responsabilidades dos entes federados na gesto descentralizada (Arts. 11 a
15). Ocorre que as disposies do decreto foram ainda demasiado amplas para as
particularidades da implementao do Bolsa Famlia. Foi com o desempenho do MDS, cuja
criao deu-se em razo, dentre outras, do prprio Bolsa Famlia, que ocorreu a definio de
regras e procedimentos e a divulgao para os demais rgos e entes participantes to
necessria para o futuro e expanso do programa.
100

Assim sendo, j estava em curso uma movimentao no fluxo das solues
(correspondente s interaes para a definio de estratgias de gesto e execuo) devido
necessidade de encontrar alternativas para a implementao do Programa Bolsa Famlia. Tal
afirmao pode ser confirmada a partir da observao dos termos do Acrdo TCU-Plenrio
de n 1.496, de 2004. O documento demonstra-se til nessa anlise por enfatizar as limitaes
do desenho institucional do Bolsa Famlia no plano mais detalhado
36
.
No geral as constataes expostas no relatrio de auditoria que originou o citado
acrdo apresentam o resultado da investigao acerca da ausncia de definio das
sistemticas de monitoramento das condicionalidades e de controle social e suas
consequncias sobre o alcance dos objetivos do Programa Bolsa-Famlia. Para esse trabalho
foram selecionadas trs temas de referncia: (1) o efeito da criao do Bolsa-Famlia no
cumprimento e monitoramento das condicionalidades; (2) a atuao do controle social; (3) a
execuo do processo de distribuio e uso de cartes e senhas aos beneficirios em relao
aos procedimentos previstos pela Caixa. Em sntese, alguns dos achados:

Sobre a institucionalizao das regras de execuo:
Carncia de especificao de critrios para incluso no Bolsa Famlia, cotas
municipais, sistemtica de acompanhamento das condicionalidades etc. Muitas dessas
questes no estavam regulamentadas em conformidade com o detalhamento que a matria
requer. Constatou-se ainda que gestores municipais, diretores de escolas e de unidades de
sade possuam informao muito limitada acerca do funcionamento e da operacionalizao
do Programa Bolsa-Famlia. Faltava, portanto, um planejamento dos mecanismos de
articulao regional e tambm de realizao de capacitao dos gestores locais. Dessa forma,
alm da necessidade de se regulamentar essas questes, recomendava-se tambm a promoo
de orientaes para esses atores.

Sobre a circulao de informaes para o pblico-alvo e a sociedade em geral:
Aqui tambm a auditoria constatou baixa qualidade no conhecimento sobre o
programa, o que se devia a transmisses de informaes genricas e imprecisas, provocando
algumas distores: expectativa de recebimento do benefcio pela populao no pertencente
ao pblico-alvo; ambiguidades em relao s diferenas entre o Bolsa-Famlia e outros

36
No significa que este trabalho tenha por finalidade uma anlise voltada para atividades de controle da poltica
pblica, mas aproveita a clareza com que o documento elaborado pela Corte de Contas apresenta questes
explicativas para a presente pesquisa.
101

programas, o que levava a interpretao de que o Bolsa-Famlia no substituiu os anteriores e
possibilitaria o recebimento de mais um benefcio; ausncia de conhecimentos referentes a
ampliao das condicionalidades.

Sobre a definio de indicadores de desempenho:
Apontou deficincias nos indicadores de acompanhamento do funcionamento do
programa, pelo que foi recomendando a adoo de um conjunto de indicadores de
desempenho.

Quadro 2
Recomendao de Indicadores de Desempenho

Indicador Periodicidade Frmula de clculo
a) Percentual de gasto
administrativo.
Anual Custo administrativo direto/valor total dos benefcios
transferidos, por ano *100.
b) Percentual de acesso
ao programa, por
municpio.
Mensal (n de famlias recebendo transferncia financeira/ n estimado
de famlias pobres)*100, por municpio.
c) Percentual de
cumprimento da
condicionalidade da
educao, por municpio.
Mensal (n. de crianas com frequncia escolar igual ou superior a
85%/n. de crianas atendidas)*100, por municpio.
d) Percentual de
cumprimento das
condicionalidades da
sade, por municpio.
Mensal (n. de famlias cumprindo a agenda de sade e nutrio/n. de
famlias atendidas)*100, por municpio.
e) Percentual de
municpios que realizam
monitoramento das
condicionalidades.
Semestral (n. de municpios que realizam monitoramento das
condicionalidades /n. total de municpios atendidos)*100, por
estado.
f) Percentual de famlias
que no sacaram o
benefcio, por municpio.
Mensal (n. de benefcios no sacados/n. total dos benefcios
disponibilizados)*100, por municpio.
g) Percentual de famlias
atendidas que
ultrapassaram a linha de
pobreza, por municpio.
Anual (n. de famlias cuja rfpc aps o recebimento do benefcio
ultrapassa a linha de pobreza/n. de famlias atendidas)*100,
por municpio.
h) Percentual de
atendimento de famlias
chefiadas por pessoa negra,
por municpio.
Semestral (n de famlias atendidas chefiadas por pessoa negra/n de
famlias atendidas)/(n estimado de famlias pobres chefiadas
por pessoa negra/ n estimado de famlias pobres), por
municpio.
i) Percentual de famlias
mais pobres atendidas, por
municpio.
Mensal (n. de famlias c/ rfpc<R$ 50 atendidas /n de famlias
atendidas)/(n. estimado de famlias c/ rfpc<R$ 50/ n
estimado de famlias pobres), por municpio.
Fonte: Adaptado de BRASIL TCU, 2004.

Sobre o controle social do programa:
Destacou nesse aspecto a falta de regulamentao e definio da forma de atuao
dessa instncia. Aqui o relatrio explicita que apesar da existncia de regulamentao da
102

composio e atribuio dos rgos de controle social, por meio do Decreto n 5.209, de
2004, ainda fazia-se necessrio definir a sistemtica de controle social a ser exercida nos
municpios, para a atuao efetiva do controle social.

Sobre a atuao da Caixa Econmica Federal:
Quanto a esse aspecto foi identificado a necessidade de reviso do procedimento de
cadastramento das senhas, em vistas de promover o aumento do nvel de segurana no saque
dos benefcios. Tambm sugeriu-se a disponibilizao mensal pelo operador da relao de
beneficirios que no retiraram seus cartes ou que no esto sacando seus benefcios, no
sentido de que o Municpio possa melhor incentivar o acesso dos beneficirios aos cartes
magnticos. Por fim, recomendou a realizao pela Caixa de estudo sobre a adequao da
rede de atendimento em relao previso de expanso do Bolsa Famlia.

Os fins perseguidos no trabalho da Corte de Contas permitiu o relato sistematizado dos
obstculos concretos para a consolidao do programa de transferncia de renda no Brasil. As
recomendaes foram endereadas Secretaria Nacional de Renda de Cidadania do MDS em
razo de suas atribuies de gerncia do programa. Em suma, elas tinham por escopo a
divulgao para gestores municipais, agentes de controle social e beneficirios, dos critrios e
pormenores sobre a incluso no programa, as exigncias de cumprimento das
condicionalidades e as regras para seu controle e monitoramento. A lgica das recomendaes
apoiava-se na compreenso de que melhorar a qualidade das regras de implementao e
promover a divulgao delas era o caminho que permitiria o alcance dos objetivos do
programa, a eficincia do controle e tambm o aumento do apoio social ao mesmo.
Desse contexto em diante o que se observa no decorrer dos fatos referentes poltica
em anlise um forte empenho do MDS em conformar as regras e procedimentos definidores
da estratgia de implementao do Bolsa Famlia. Um processo contnuo institucionalizao
mais ampla do programa, caracterizada pelos atos normativos que confirmaram a deciso do
governo em lidar com a problemtica da estratgia de viabilizar a expanso e solidificao do
modelo de transferncia de renda. Assim, na sequncia das referidas normas de estruturao
institucional na esfera federal e, da mesma forma, em razo da conjuntura crtica revelada
pelas aes fiscalizadoras e miditicas, seguiram-se as aes voltadas para uma
institucionalizao mais especfica do programa. Especialmente nos primeiros anos que se
seguiram, j a partir do final de 2004 e at 2006. O produto do trabalho desempenhado no
mbito do MDS revelou-se fundamental para que o Bolsa Famlia pudesse chegar ao status
quo presente no trmino do governo Lula.
103

Quadro 3
Atos que contriburam para a institucionalizao detalhada do Programa Bolsa Famlia
37


Natureza Ttulo Contedo Autoria
Ato Decisrio
Acrdo n 1.046, de
06/08/03
Determina planejamento de auditoria sobre o
Programa Fome Zero Tribunal de
Contas da Unio Acrdo n 1.496, de
29/09/04
Aprova relatrio de auditoria sobre o Programa
Bolsa Famlia
Ato Normativo
Estabelece
regras e
Procedimentos
Portaria GM/MDS n
660, de 11/11/04
Autoriza os CMAS a atuarem temporariamente
como instncia de controle social do PBF
Gabinete do
Ministro do
MDS
Portaria MEC/MDS
n 3.789, de 17/11/04
Regulamenta a condicionalidade de educao do
PBF
Ministrio da
Educao e
MDS
Portaria MS/MDS n
2.509, de 18/11/04
Regulamenta a condicionalidade de sade do PBF
Ministrio da
Sade e MDS
Portaria GM/MDS n
246, de 20/5/05
Regulamenta a adeso dos municpios ao PBF
Gabinete do
Ministro/MDS
Portarias GM/MDS
n 360, de 12/7/05, e
n 454, de 6/9/05
Regulamentam a atualizao cadastral com apoio
financeiro do Governo Federal aos estados e
municpios
Portaria GM/MDS n
532, de 3/11/05
Fixa o Calendrio de Pagamento dos Benefcios
Financeiros do PBF
Portaria GM/MDS n
551, de 09/11/05
Regulamenta a Gesto de Condicionalidades do
PBF
Portaria GM/MDS n
555, de 11/11/05
Regulamenta a Gesto de Benefcios do PBF
Portaria GM/MDS n
148, de 27/04/06
Estabelece normas, critrios e procedimentos para
o apoio gesto do Programa e do Cadnico nos
municpios e cria o ndice de Gesto de
Descentralizada.
Ato Normativo
Divulga regras
e Procedimentos
Instruo Normativa
n 1, de 20/5/05
Divulga regras para criao e funcionamento das
instncias de controle social do PBF
MDS
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 1,
de 19/5/04
Divulga procedimentos operacionais aos
municpios para tratamento de bloqueios por
multiplicidade cadastral
SENARC/MDS
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 5,
de 15/2/05
Divulga procedimentos para importao da base
Cadnico nos municpios
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 7,
de 20/5/05
Divulga procedimentos sobre o teste de
consistncia do Cadnico
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 9,
de 5/08/05
Divulga procedimentos para adeso dos
municpios ao PBF
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n
13, de 20/04/06
Divulga critrios para o bloqueios dos benefcios
dos Programas Remanescentes e orienta as
prefeituras acerca da complementao dos dados
Fonte: Elaborao prpria, com base na pesquisa para esta dissertao.

37
O quadro apresenta atos elaborados nos primeiros anos do Bolsa Famlia, visando garantir a viabilidade
tcnica de sua administrao, posteriormente foram elaborados novos atos e realizadas alteraes em vrios
desses atos do MDS para adequ-los a novas circunstncias.
104

Embora a gesto descentralizada confira grande parte da responsabilidade da execuo
do programa aos municpios, gerenciando a implementao junto s famlias beneficirias, a
funo exercida pelo rgo federal foi fundamental para que os entes federados e demais
rgos, pastas e atores envolvidos (inclusive as famlias) obtivessem conhecimento das regras
definidas para o programa
38
. Com isso limita-se a abertura de espaos para interpretaes
erradas das informaes. Destarte, o que garantiu a consolidao e durao do modelo de
transferncia de renda foi a referida institucionalidade, na medida em que conferiu subsdios
para implementar o programa em consonncia com as diretrizes e metas atribudas na
legislao.

4.3.3 ANLISE

No exame da conservao da poltica de transferncia de renda por meio do Programa
Bolsa Famlia este trabalho busca manter-se alinhado com os pressupostos tericos
selecionados para a composio da base analtica. Nesse sentido, vale ressaltar que percebe-se
aqui duas nuances do fenmeno: (i) uma indicativa de certa estabilidade no que diz respeito
presena dos programas de transferncia de renda na agenda social do pas e (ii) outra
referente a ajustes incrementais nessas polticas, os quais resultaram essenciais para garantir a
consolidao e permanncia do modelo.
Assim, a Teoria do Equilbrio Pontuado aplicada nessa fase da pesquisa segundo o
entendimento de que mecanismos de feedback negativo incidiram sobre as interaes dos
atores como tambm sobre as instituies nacionais para marcar o perodo incremental das
polticas em anlise
39
. J o Modelo de Mltiplos Fluxos tem funo apropriada para decifrar o
processo decisrio de definio das estratgias de implementao, etapa considerada tambm

38
As principais atribuies dos municpios so: articular os diversos rgos e entidades locais afetos ao
programa; assegurar a oferta de servios essenciais de sade, educao, acompanhamento alimentar e nutricional
para viabilizar o cumprimento das condicionalidades; viabilizar a oferta de aes complementares ao Programa;
coordenar o processo de cadastramento, seleo, renovao, suspenso e desligamento das famlias beneficirias;
atender diretamente aos beneficirios; capacitar os profissionais envolvidos (em conjunto com o nvel federal);
avaliar o desempenho e o impacto do Programa no municpio; apoiar os conselhos municipais; colaborar com o
Poder Judicirio na reduo do sub-registro civil e na emisso de documentao para as famlias beneficirias;
informar periodicamente ao MDS e aos ministrios setoriais os dados sobre o cumprimento das
condicionalidades (BRASIL TCU, 2004, p. 21/22).

39
Vale lembrar que mecanismos de feedback positivo so descritos como a dinmica gerada por eventos que se
reproduz no tempo. Ainda que discreta e consubstanciada por consequncias imprevistas, tal dinmica provoca
efeitos cumulativos e termina por delinear mudanas, as quais podem chegar a propores de larga escala. Ou
seja, podem causar o desequilbrio, as pontuaes, aderindo s hipteses de positive feedback processes.
105

importante para abranger mais completamente os fatores determinantes da poltica de
transferncia de renda no cenrio poltico brasileiro.

a) Fluxo dos problemas

Ao final do governo Cardoso o agendamento do modelo de transferncia de renda
estava confirmado e incentivos polticos induziam diferentes partidos a acompanharem a
formulao dos programas. Aberta a campanha eleitoral para o prximo governo,
emblemtico para a democracia representativa no Brasil, o partido desafiador precisava
fortalecer o discurso oposicionista. A direo seguida nesse momento foi promover uma
reativao no fluxo dos problemas, partindo para uma nova definio diferente da questo que
estava estabelecida quando do incio do processo de seleo das alternativas e consenso
poltico que terminou com o Bolsa Escola.
Com base na pessoa do candidato Lula a expectativa que se lanava era de que a
confirmao democrtica viria mais firmemente com a eleio do candidato da esquerda que
ostentava ainda o fato ser proveniente da classe trabalhadora operria. As caractersticas
pessoais e a militncia do candidato representariam o compromisso de mudana social to
esperado com a redemocratizao. Essa esperana era alimentada pela parca evoluo das
condies sociais nos anos anteriores na medida em que os indicadores apontavam uma
situao crtica o que influenciava o humor nacional da poca apesar de o governo de
Cardoso ter de fato emplacado uma reforma social, mesmo que sem a desvincular do foco no
ajustamento econmico e fiscal.
Conforme se observou do contexto da proposio do Fome Zero, imprimia-se o
compromisso pessoal do candidato com a questo da justia social como selo de campanha.
Como no se defendia uma virada de grandes propores na rea das polticas sociais, o
discurso formulado para apoiar o governo de esquerda buscou direcionar a ateno do pblico
para o problema da fome. Redirecionar o foco do problema durante a campanha pode ser
entendido como til para conferir uma imagem diferenciada. Entretanto, no significa que a
fome j no fosse preocupante, ela estava intrnseca ao processo de construo do problema
da pobreza desde o incio. Contudo, essa no era a questo central, era mais uma
consequncia da extrema pobreza.
Ocorre que, promover uma reconstruo social do problema no coincidiu com a
disposio de manter substancialmente a agenda anterior. Com efeito, o que o governo Lula
efetivamente propunha com o Fome Zero era uma reforma estrutural no desenho da
106

organizao das polticas sociais. Diante do escopo de promover maior articulao entre
polticas estruturais, emergenciais e locais, nas vrias reas de interveno estatal, possvel
concluir que tal proposta versava sobre a forma de execuo. Com base nesses termos no
haveria aplicao prtica decompor o enfoque substancial acerca da questo que j fora
definida como problema na ocasio da agenda-setting para a reforma na rea social.
Se para acoplar os fluxos da reforma social indicadores de pobreza e movimentos
sociais como o smbolo da Ao da Cidadania revelavam a urgncia em se reavaliar as
polticas e aes estatais no enfrentamento do problema da pobreza, com o Fome Zero
pretendia-se conformar um novo smbolo que redirecionasse a compreenso do problema,
mais para a questo da fome. Entretanto, com a inteno de manter o modelo de
transferncia de renda com condicionalidades nos moldes do que j estava agendado
vencida a eleio presidencial os atos na rea de poltica social da administrao Lula foram
direcionados para o problema da gesto e execuo das polticas j existentes.

b) Imagem da poltica

A expanso do modelo de transferncia de renda com condicionalidades seria,
portanto, principiada em meio a essa conjuntura poltico-institucional dos meses iniciais do
governo Lula. Em um primeiro plano ocorreu o empenho por se construir uma nova imagem
para a agenda social, a qual fosse associada figura do primeiro Presidente originrio da
classe operria. Essa imagem estava assentada na pressuposio de que seria o problema da
fome o escopo maior das aes, e dentro dele que surgiam as demais demandas sociais,
inclusive a pobreza. O Fome Zero, conforme observado, de fato inseria a questo alimentar
como objetivo das polticas, inclusive traduzindo uma nova funo para as condicionalidades
dos programas de transferncia de renda, mais restritiva do comportamento dos beneficirios.
Ocorre que, j havia no sistema uma imagem forte da ideia de condicionalidades
segundo a assinalada no Bolsa Escola. Baumgartner e Jones (2009) atentam para a
importncia que uma imagem positiva obtm na conformao de monoplios de poltica (j
no captulo primeiro da obra). Eles relacionam a criao ou redesenho de instituies para a
promoo das atividades de uma determinada poltica com a edificao de uma imagem
positiva. No por acaso o Programa Bolsa Famlia nasceu conservando a ideia de condies
para o recebimento dos benefcios como instrumento para conferir maior efetividade a
servios sociais bsicos, ao contrrio da noo de controle do comportamento dos
beneficirios impressa na imagem do Fome Zero. Assim, no obstante o impulso inicial para
107

direcionar a ateno para uma nova imagem, o governo rapidamente respondeu aos
mecanismos de feedback negativo (a preexistente imagem da poltica e o monoplio dela no
sistema). Com isso manteve-se o consenso quanto ao modelo de transferncia de renda,
promovendo a estabilidade na agenda.
Em um segundo plano, a administrao percebia que seriam requeridas alternativas
para a estrutura da diviso de trabalho para gesto e implementao, como tambm no marco
regulatrio da poltica. Nessa altura estava claro que a questo da qualidade alimentar no
combate fome no era a problemtica principal a lidar dentro do modelo de transferncia de
renda. ento desencadeado um processo que teve espao no interior do prprio governo,
onde equipes tcnicas atuaram no fluxo das solues, defendendo ideias para a reformulao
das estratgias de implementao e promovendo uma virada na projeo social para o governo
Lula, do Fome Zero ao Bolsa Famlia. Por esse caminho que o programa vai marcar a
imagem da poltica social, ganhar expanso e confirmar a consolidao do modelo de
transferncia de renda no Brasil.

c) Fluxo das solues

As justificativas da instituio de um novo programa para prosseguir com a poltica de
transferncia de renda foram embasadas dentro da necessidade real de se encontrar
alternativas que conferissem racionalidade, organicidade e efetividade a execuo dos
programas existentes. Assim, iniciou-se uma movimentao no fluxo das solues,
correspondente s interaes para a definio de estratgias de gesto e execuo, com vistas
a garantir viabilidade s diretrizes e metas previstas.
A elaborao do marco legal e da regulamentao administrativa do Bolsa Famlia
demandou do governo o processamento de informaes referentes a: (i) problemas de
planejamento e execuo nos programas remanescentes, em geral relacionados gesto junto
s famlias pelos entes federados locais; ao monitoramento das condicionalidades;
efetividade do cadastro e do processo de seleo das famlias; ao controle social das aes; e,
conformidade na distribuio de cartes e senhas para os beneficirios; (ii) novas
dificuldades decorrentes da unificao no Bolsa Famlia, essas relacionadas em grande
medida ausncia de definio e informao sobre o funcionamento e operacionalizao do
108

novo programa, e s descontinuidades de aes iniciadas nos programas anteriores
40
; (iii)
denncias de irregularidades e fraudes veiculadas na mdia que, em 2004, apontavam para
uma considerada incapacidade administrativa do governo, e tambm para o uso eleitoreiro do
programa por alguns candidatos prefeito.
Esses obstculos em grande maioria relacionavam-se ausncia de definio de
aspectos importantes do programa no nvel federal e, consequentemente, da sua divulgao. A
insuficincia de regras claras e informaes gerava interpretaes erradas, ambiguidades e
incertezas que poderiam resultar em prejuzos significativos para o gerenciamento do
programa no nvel local e por em cheque a solidificao do modelo.
certo que, se as questes acima relatadas representavam um momento crtico para o
recm criado Bolsa Famlia o mesmo no se aplica para o modelo de transferncia de renda
com condicionalidades. Com efeito, diante dos incentivos polticos originados j com o Bolsa
Escola, a oposio ao invs de contestar o programa, atuava mais reclamando a autoria do
mesmo e atacando o governo com o argumento das deficincias administrativas. Mas, embora
esses distrbios no tenham evoludo para colocar todo o modelo em crise e gerar uma
verdadeira reviso da agenda, eles coincidiram com uma srie de ajustes no arcabouo
institucional e no desenho do programa.
No por acaso os ajustes seguintes foram marcados pela estruturao do MDS e da
Senarc e sua forte atuao na conformao de regras e procedimentos destinados a execuo
do Bolsa Famlia pelos rgos e entes envolvidos. No significa que a motivao da energia
do MDS em incrementar a institucionalizao do Bolsa Famlia tenha provindo unicamente de
demonstrao das condies crticas, pelo TCU ou mesmo pela mdia. Na verdade, a
explicao para os ajustes antecede e transcende as demandas surgidas aps o Bolsa Famlia,
ela deriva do prprio consenso em torno da manuteno e expanso da poltica de
transferncia de renda.
O que se deduz dos fatos observados at aqui que foi a criao do Programa Bolsa
Famlia, como poltica pblica estatal selecionada para confirmar o modelo de transferncia
de renda e, por conseguinte, conservar a agenda, que impulsionou a nova ativao do fluxo
das solues, agora com foco nas alternativas de implementao.

40
O Relatrio de auditoria sobre o Bolsa Famlia foi explcito em dispor que na transio para o novo
programa, as atividades de monitoramento preexistentes em educao foram descontinuadas, sem que nova
sistemtica tenha sido definida para permitir o devido cumprimento do art. 3 da Lei n. 10.836/04. Mesmo o
acompanhamento dos beneficirios que ainda permanecem no Bolsa-Escola foi descontinuado, j que o envio
dos relatrios pr-impressos foi suspenso em 2004 pela expectativa de adoo de nova sistemtica de
monitoramento no Bolsa-Famlia (BRASIL TCU, 2004, p. 29/30).

109

d) Instituies

Da criao do MDS para abarcar o Bolsa Famlia dentre outras polticas seguiu-se uma
srie de medidas voltadas estruturao e viabilizao administrativa daquele programa,
atravs do qual se tinha a ambio de expandir a cobertura das transferncias de renda.
Identifica-se ento uma evidncia das atividades internas ao aparato estatal no processo e
fluxo de definio das estratgias de administrao e execuo do programa (to importante
para a consolidao da agenda social). Mas, no significa que atores externos como a mdia e
os bancos internacionais no tenham induzido, participado e flutuado por esse processo
tambm.
O que se sobressai que a administrao pblica e os atores que a subsidiaram tiveram
papel de destaque para que a ideia de transferncia de renda de fato perdurasse na agenda
social do Brasil. Tudo isso por que foi a partir das regras de execuo desenvolvidas por
aqueles atores que se adequou o ambiente institucional para o almejado o alargamento do
Bolsa Famlia. nesse contexto que a consolidao do programa vai ocorrer de maneira mais
decisiva, pois sem aes de execuo bem definidas e conhecidas, ou seja, bem situadas na
composio institucional, seria difcil imaginar que o programa chegaria dimenso atual.
Nesse ponto da anlise as instituies ganham ainda mais importncia. verdade que
a modelagem dos mltiplos fluxos enxerga o papel ativo das estruturas e atores
governamentais na conformao da agenda, mas tambm o compreende como reflexivo dos
estmulos vindos do ambiente social. Contudo, Kingdon reconhece que formas
governamentais e requisitos processuais tornam alguns resultados possveis e alguns outros
improvveis (2011, p. 230). Nesse sentido, a dinmica da durao da poltica foi analisada
atravs de um olhar para as condies sob as quais foram definidas as estratgias para
implementao, o que se demonstrou altamente influenciado pela atuao da estrutura
governamental.
A supracitada perspectiva coaduna-se com o pressuposto de Kingdon de que a
estabilidade da agenda se deve ao que ele denomina de ncora estrutural da agenda (2011, p.
120). No estudo sobre a comunidade de especialista em transporte Kingdon destaca o papel
que certos departamentos desempenham em ambientes de relativa fragmentao. Muito
embora existam limites para sua eficcia, uma bridging departmental structure de fato auxilia
na integrao dos diferentes campos de atuao de um sistema poltico (2011, p. 119). Assim
que a estruturao do MDS teve sua poro no processo de estabilizao da poltica nacional
de transferncia de renda, na medida em que procedeu a definio das regras de
110

implementao necessrias articulao e gesto do programa pelos demais rgos e entes
federados participantes.

Com efeito, esta etapa da investigao possuiu uma abordagem mais direcionada aos
eventos da estratgia de implementao do programa social, ultrapassando a formulao
inicial da poltica de transferncia de renda. Entretanto, vale lembrar que as lentes
proporcionadas pelo Modelo de Mltiplos Fluxos mostram-se teis tambm para uma anlise
mais fluida entre os estgios de uma poltica pblica. Zahariadis (2007) foi um dos que
reconheceu o potencial dessa viso em abordar a vinculao entre os estgios de formulao e
implementao.
Uma implicao ainda mais interessante deriva da constatao de que a estrutura
governamental que atuou na definio do modo de administrao no existia antes da criao
da prpria poltica e da concretizao do modelo de transferncia de renda, ainda com o Bolsa
Escola. O fato de a poltica j possuir espao consolidado na agenda do novo governo (devido
aos incentivos polticos) revelou um efeito desta sobre as instituies. Isso por que, para
responder necessidade de conformar um arcabouo institucional eficaz para a expanso da
poltica o governo criou e estruturou rgos e departamentos, direcionou pessoas e atribuies
dentro da estrutura estatal. Esses rgos, departamentos e pessoas, por sua vez, tiveram que
lidar com os inputs de outros setores, rgos, mdia e mesmo do contexto poltico,
funcionando como estruturas chaves para a integrao entre setores e entre diferentes pastas e
entes federados. S assim puderam completar a especfica institucionalizao do Bolsa
Famlia.
Pierson (2006), em Public Policies as Institutions, ao assinalar a modesta ateno que
os cientistas polticos dispensam para os efeitos de polticas pblicas, resolveu abordar a
questo. Considerando a convenincia de auxiliar os cientistas polticos a lidarem mais
diretamente com a expanso significativa do ativismo governamental (um fenmeno de
grande dimenso nos dias atuais), esse autor desenvolve ideias harmnicas com os resultados
encontrados neste estudo, a respeito do efeito do Bolsa Famlia sobre as instituies. Ele
apresenta duas razes bsicas do porqu as polticas pblicas podem e devem ser analisadas
como determinantes das instituies, para alm de decorrentes do contexto delas, nos moldes
mais corriqueiros dos adeptos ao novo institucionalismo. A primeira assenta-se no estmulo
que essa viso proporciona para que mais e mais estudos se debrucem sobre os efeitos de
certas polticas. A segunda ampara-se no fato de que isso permite a extenso das observaes
111

apenas voltadas para os efeitos das instituies formais para abranger tambm os efeitos das
polticas.
A viso que tende a padronizar as polticas pblicas como varveis dependentes,
geralmente se apoia na caracterstica mutvel e plstica dessas estruturas. Na apreciao de
Pierson essa viso subestima o fato de que so as polticas pblicas que mais diretamente e
intensivamente alcanam o cidado moderno. Embora exeram uma influncia apenas indireta
sobre o jogo poltico propriamente dito (politics), essas instituies no formais afetam os
atores sociais que integram esse jogo ou so afetados pelos resultados dele. As polticas
pblicas definem a maneira como eles (os atores sociais) se engajam nos programas de
governo, qual papel eles exercem, o que eles defendem, como e com quem se organizam
(2006, p. 116).
Na medida em que as polticas pblicas alteram a composio dos atores na sociedade,
seus recursos e suas preferncias, o estudo que as enxerga como instituies admite que elas
causam a variao da estrutura do debate poltico no futuro. O que reflete uma viso de que
elementos do nvel micro da poltica tambm podem condicionar macro conceitos. O exemplo
que Pierson oferece bem aplicvel. Ele relembra que partidos conservadores em geral se
opunham a propostas de reformas sociais de welfare state, por outro lado, uma vez institudas
essas reformas, conservadores passavam a aceit-las, uma mudana de postura que atribuda
ao efeito das polticas sobre a opinio pblica. A populao em geral aprecia polticas que
confiram benefcios sociais. Uma vez institudas essas polticas mudam as preferncias da
populao, e em consequncia a dos atores polticos.
No caso do Bolsa Famlia, aps a sua instituio que se criou o ambiente do sistema
da poltica, com a gerao de investimentos em capital humano e estrutura fsica, bem como
especificao das formas organizacionais. Nesse sentido, em consonncia com a viso de
Pierson (2006), uma agenda de pesquisa futura sobre o caso do Bolsa Famlia teria por
objetivo analisar os efeitos dessa poltica pblica sobre o jogo poltico e sobre os caminhos da
poltica social. Para tanto, os achados desta pesquisa induzem a considerar em que medida os
oficiais de governo, a burocracia, e inclusive os atores das diferentes arenas de gesto,
execuo e participao na poltica, aparecem mais como ativos para a conformao de novos
arranjos institucionais do que como uma consequncia de arranjos j estabilizados.
112

5. CONSIDERAES FINAIS


Este trabalho teve por fim avaliar que fatores polticos e institucionais do processo
decisrio podem elucidar o fenmeno da formulao e consolidao da poltica de
transferncia de renda com condicionalidades, cuja presena se faz marcante no quadro da
agenda social brasileira do perodo ps-redemocratizao. Como estrutura analtica adota-se
dois modelos de anlise de polticas pblicas, o Modelo de Mltiplos Fluxos e a Teoria de
Equilbrio Pontuado. Numa perspectiva mais geral, o arcabouo terico que referencia esta
pesquisa repousa sobre uma orientao neo-institucionalista que coexiste tanto nas anlises
dos modelos elegidos quanto em outras abordagens interessadas na problemtica das
mudanas institucionais, conforme explanado na segunda seo deste.
Tendo em vista uma anlise estruturada em padres cientficos foi procedido um
recorte temporal, abarcando o perodo dos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz
Incio Lula da Silva, nos anos de 1995 a 2010. Entretanto, considerando que se admite aqui a
importncia da trajetria de processos desencadeados antes mesmo do efetivo agendamento
de uma questo, os fluxos de atividades e eventos de perodos anteriores foram tambm
projetados nesta pesquisa. A primeira seo, por exemplo, apresenta uma contextualizao
dos eventos polticos e sociais prvios, enquanto a parte inicial da quarta seo, denominada
de Definio do problema e combate pobreza, analisa a emergncia do entendimento do
problema da pobreza como argumento para se estudar novas formas de ao estatal para lidar
com a questo.
Para delimitar a observao emprica, por sua vez, foram selecionados dois dos
programas federais compreendidos como mais representantes da prevalncia do modelo de
transferncia de renda como principal ao estatal em relao ao problema da pobreza: o
Programa Bolsa Escola e o Programa Bolsa Famlia. Os pressupostos metodolgicos,
variveis e hipteses, utilizados para delinear a execuo da anlise esto especificados na
terceira seo, porm vale lembrar que eles se erguem sobre parmetros de indagao
extrados dos elementos e mecanismos da tomada de deciso considerados pela teoria.
Do contexto da redemocratizao observa-se que uma pretenso da sociedade
brasileira, para alm do restabelecimento da democracia representativa, era de que o Estado
realmente assumisse compromissos e obrigaes com a superao da dvida social. Em razo
disso, o texto constitucional foi formulado de maneira a prover disposies que ajustasse
113

mecanismos polticos e institucionais para a ao estatal sobre a questo social. Nesse sentido,
em relao ao quadro geral na rea social, evidenciaram-se as seguintes repercusses da Carta
Magna, em suma: a) uma ampla constitucionalizao de direitos sociais no rol das garantias
fundamentais; b) a incluso de normas detalhando atividades de formulao de polticas e, por
conseguinte, direcionando o policy-making; e c) uma reestruturao do federalismo para
conferir aos municpios o status de ente federado com a devida autonomia fiscal e poltica, o
que tambm redistribuiu poderes e atribuies em polticas pblicas.
Ocorre que, circunstncias polticas e macroeconmicas sucedidas no perodo
subsequente promulgao da Constituio da Repblica de 1988 adiaram a prtica da
reforma na agenda social do Brasil. Essas dificuldades associadas priorizao de ajustes
fiscais avivaram mobilizaes sociais na construo mais concreta do problema da pobreza
como questo central da desigualdade social. Acrescenta-se a isso o suporte da divulgao de
indicadores, que apontavam para a parca evoluo do quadro social brasileiro. Assim sendo,
provveis fatores que pressionaram a agenda de reformas das polticas sociais podem ser
atribudos aos smbolos de movimentos sociais e indicadores de pobreza atuando como
mecanismos para o reconhecimento do problema. Fatores esses que precederam a aplicao
da alternativa de transferncia de renda nas experincias dos governos subnacionais e a
posterior instituio de programas federais por Cardoso.
A conjuntura ps-redemocratizao e a definio do problema abriram caminho para
que atores atuassem no fluxo das solues em defesa de novas alternativas para o
enfrentamento da pobreza. A concordncia quanto necessidade de se obter melhores
estratgias , portanto, refletida no fluxo das solues pela emergncia de discusses acerca
da viabilidade tcnica das polticas para o enfrentamento do item pobreza, j constante do
rol de problemas. Da anlise dessas atividades de definio e seleo de alternativas bem
como da conformao da imagem da poltica, desenvolvida na seo intitulada Bolsa Escola e
formulao da poltica, foi possvel constatar a significncia do papel dos empreendedores de
poltica.
Esses atores se destacam na medida em que persistem na defesa da ideia apesar de,
pelo menos, duas barreiras dificultarem uma genrica aceitao da mesma. Uma primeira
barreira seria a ausncia de consenso entre os especialistas da rea, uma vez que se aquecia o
debate acerca do alegado antagonismo entre a focalizao das propostas de transferncia de
renda versus a universalizao constitucional dos direitos sociais. A outra seria o alto grau de
incertezas e ambiguidades que permeava o entendimento sobre o tema entre polticos de
diversas congregaes, especialistas e a sociedade em geral. Essas dvidas versavam
114

principalmente sobre a viabilidade financeira da poltica, algumas questes administrativas, a
sua possibilidade de enfrentar as causas da pobreza, e tambm de acomodar portas de sada
do programa, ou seja, a emancipao dos beneficirios em relao aos recursos transferidos,
finalmente tambm preocupava o risco de uso eleitoreiro da poltica, dentre outras.
Os empreendedores, embora no tenham obtido sucesso em levar a questo para a
agenda do governo federal como aspiravam, por seus esforos em revisar a ideia e conferir
sentido a ela conseguiram alcanar governos subnacionais. Buarque que empreendera a ideia
inicialmente como conveniente apenas em esfera nacional, ao candidatar-se para o governo do
Distrito Federal, promoveu ajustes na proposta para adequ-la ao mbito local e quando eleito
efetivamente a colocou em prtica. O prefeito do Municpio de Campinas-SP, Jos Roberto
Magalhes Teixeira (PSDB) interessou-se pela ideia e recebeu apoio de Suplicy e outros
empreendedores na conformao do quadro favorvel aprovao da medida na cidade.
A esse processo seguiu-se uma rpida difuso de programas em estados e municpios
brasileiros, o que incidia mais acelerado em ambientes polticos competitivos alm de outras
caractersticas locais (COELHO, 2012). Conforme evidenciado, esse evento explica-se por
fatores como o sucesso das primeiras iniciativas, a disposio dos empreendedores em
continuar levando a ideia para outras localidades, e tambm pela impresso de que a poltica
apresenta caractersticas de relativa simplicidade na execuo alm de potencial gerao de
crditos polticos positivos. Essa ltima constatao, relacionada noo de propriedades
intrnsecas da poltica, ajudou a induzir outro quadro de competio poltica, a que ocorre
entre partidos, na disputa pela autoria da proposta. Ou seja, identifica-se um provvel efeito
dos programas subnacionais sobre a dinmica dos partidos no Congresso. A referida
competio partidria, contudo, tambm compreendida aqui como uma repercusso da
difuso de programas em estados e municpios na medida em que essa circunstncia supera
muitas das preferncias problemticas de polticos da esfera federal, abrindo caminho para as
proposies.
Assim sendo, a propagao de programas governamentais por todo o Brasil mostrou-
se um evento de influncia relevante sobre o fenmeno de estudo. Um acontecimento que
chama a ateno para a inovao nos municpios, que at pouco tempo atrs no possuam
essa prerrogativa e graas nova configurao federativa ganharam autonomia para implantar
suas prprias agendas. Esse quadro ajudou a abater uma srie de incertezas e ambiguidades
nas preferncias problemticas de decisores da esfera federal. Com efeito, muitas das dvidas
sobre consequncias futuras dos programas de transferncia de renda restavam superadas no
115

referido cenrio. Junto a isso adveio uma forte presso poltica dos prprios municpios para
receberem auxlio financeiro da unio nas suas aes.
Na citada conjuntura, o governo federal j se encontrava diante de diversos incentivos
para decidir sobre a questo. No Congresso Nacional as proposies legislativas tambm se
multiplicaram, partiam de diferentes lados e at mesmo de diferentes propositores em um
mesmo partido poltico. Se antes, quando a ideia era cultivada apenas por empreendedores
individuais como Suplicy e Buarque, no foi possvel impactar os decisores da esfera
nacional, agora, com o apoio dos municpios e estados, o governo via-se de fato atingido.
Um ponto deve ser ressaltado, entretanto. O fato de o governo federal apenas ter
decidido pela aplicao da alternativa aps a presso e disseminao da poltica pelos agentes
de instncias subnacionais no afasta a relevncia dos empreendedores iniciais da proposta. O
esforo de atores como Buarque e Suplicy por manipular e direcionar a ateno bem como
revisar a ideia (vinculando a poltica educao e incluindo condicionalidades), ainda que
indiretamente, contribuiu de fato para o agendamento da questo. Isso por que, a atuao
deles foi fundamental para o acionamento dos fluxos nas demais arenas do federalismo. A
partir da abertura e recepo da ideia nessas arenas a proposta ganhou mais adeptos e mais
fora para alcanar o grau de consenso necessrio para a tomada de deciso pela
implementao da poltica em mbito federal.
O quadro da poltica nacional de transferncia de renda no encerramento do segundo
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso apresentava um cenrio marcado pela
prevalncia do modelo aps sua emulao por governos subnacionais, os quais foram
sensibilizados pela divulgao da ideia antes mesmo do governo federal. Com os efeitos da
difuso do programa nos municpios ativando mais ainda o fluxo poltico na arena federal foi
possvel acopl-lo aos fluxos das solues e dos problemas. Um, o fluxo das solues, restara
ativo na medida em que a ideia da poltica consoante adeso das condicionalidades havia
sido compreendida como vivel. O outro, o fluxo dos problemas, fora acionado anteriormente,
quando no contexto da redemocratizao a real crise na justia social do Brasil passou a ser
mais amplamente discutida, ganhou ateno do pblico geral, comprovada a sua gravidade
mediante a divulgao dos indicadores de pobreza.
J no que se refere ao incio do governo Lula, percebe-se que com a proposta inicial de
conferir maior destaque ao Plano Fome Zero, dentro do qual se inseriu o Programa Bolsa
Famlia, possvel notar um esforo por difundir a transferncia de renda sob nova imagem.
Para tanto, ainda durante o perodo de campanha eleitoral a estratgia adotada na candidatura
consistiu em direcionar o debate para o fluxo dos problemas, o que se deu por meio dos
116

discursos da fome. Por essa linha, apontava-se a proeminncia do problema da fome como
indicativa do baixo desempenho do governo desafiado na poltica de transferncia de renda. A
partir disso, buscava-se configurar uma nova imagem poltica, a qual pudesse ser associada
ao candidato desafiador, uma prtica condizente com a reivindicao de crditos polticos.
Entretanto, Lula ao professar o discurso da fome manteve a agenda iniciada por
Cardoso de combater a pobreza via redistribuio, ou seja, continuou a repassar rendimentos
populao pobre como alternativa superao da pobreza, da fome e da misria. Observa-se,
portanto, uma consolidao desse tema na agenda pblica. As diferenciaes entre o Bolsa
Escola e o Bolsa Famlia antes de configurarem uma mudana na agenda, marcaram ajustes
conceituais e procedimentais com vistas a uma maior articulao entre as aes de
transferncias de renda e o acesso a polticas sociais bsicas (sade, nutrio, educao). Por
outro lado, esforos por definir estratgias de implementao pautadas numa maior sinergia
entre as pastas, bem como entre os entes federados envolvidos na execuo do programa
tambm se fizeram presentes. Com vistas a esses objetivos, as atividades de estruturao
institucional, construo de procedimentos, normatizao e definio de papeis engrenadas
pelo governo Lula na estabilizao da agenda de transferncias de renda, direcionou a nfase
para discusses no fluxo das solues.
Embora ultrapassando as anlises de formao de nova agenda e formulao de
alternativas, a apreciao da definio das estratgias de implementao mostrou-se
proveitosa para os fins deste trabalho. Atravs dessa tica foi possvel compreender em que
medida a durao da poltica dependeu das mudanas incrementais e da conformao de
instituies e regras de procedimentos. O momento de crise marcado por denncias
veiculadas na mdia, bem como as deficincias apontadas por rgos de controle reforou a
necessidade das modificaes graduais endgenas no desenho de implementao da poltica
de transferncia de renda. Embora no tenha impactado a agenda, essas mudanas produziram
alguns efeitos relevantes, especialmente sobre a configurao das instituies. A partir da
concordncia em manter e expandir a poltica foram criados e estruturados rgos e
departamentos, direcionando pessoas e atribuies dentro da estrutura estatal.
Este trabalho encontrou indcios de que a criao de rgos e estruturas para a
institucionalizao detalhada das regras e procedimentos de execuo da poltica de
transferncia de renda com condicionalidades podem ser apontados como efeitos do Programa
Bolsa Famlia, escolhido como objeto de estudo devido ao destaque que adquire na agenda
social do Brasil nos ltimos tempos. Na medida em que a composio institucional do sistema
de gesto da poltica foi configurada aps a criao do Bolsa Famlia, uma opo fez-se
117

visvel como agenda de pesquisa futura. Trata-se da anlise dos efeitos da referida poltica
pblica sobre o contexto poltico-institucional e as consequncias disso para os caminhos da
poltica social, na linha do que vislumbra Pierson (2006).
Por fim, a anlise desenvolvida esteve apoiada nos pressupostos tericos e
metodolgicos da pesquisa. Estes, por sua vez, foram especificados de maneira alinhada com
os modelos elegidos para formar o arcabouo analtico. Em relao ao Modelo de Mltiplos
Fluxos, conclui-se que o mesmo se mostrou bastante favorvel para os fins perseguidos em
todas as etapas do estudo. Uma contribuio interessante desse trabalho para a modelagem de
Kingdon pode ser extrada da constatao da importncia da presso dos prefeitos e
governadores sobre a agenda federal ao lado dos empreendedores individuais.
O Modelo de Equilbrio Pontuado tambm confirmou a qualidade explicativa sobre o
fenmeno. Por sua perspectiva foi possvel vislumbrar os mecanismos de positivo e negativo
feedback gerando efeitos sobre a agenda. Se para a formao da agenda o reconhecimento do
problema, o papel dos empreendedores, a imagem da poltica, a influncia das arenas
subnacionais constituem eventos que incentivaram pontuao. O monoplio da poltica e os
demais incentivos a estabilizao garantiram a durao da mesma, conformando os
mecanismos de feedback negativo. Manteve-se, portanto, vivo o dilogo com a teoria.
Conforme se aspirava, a utilizao da perspectiva dos fluxos e nveis do processo
decisrio de fato proporcionou uma anlise politizada da poltica pblica de transferncia de
renda, ultrapassando anlises restritas unicamente a conceitos macroestruturais da cincia
poltica. Se variveis exgenas como preferncias de partidos polticos ou organismos
internacionais dedicados a preceitos neoliberais incidiram sobre a proeminncia das aes de
transferncia de renda na agenda social, a formao da mesma, decisivamente, tambm sofreu
influncia direta de fatores do processo decisrio.

118

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126

ANEXO

Quadro 4
Compilao dos documentos oficiais utilizados na pesquisa
41


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Mnima-PGRM e d outras providncias
Senador Eduardo
Suplicy
www.senado.go
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10/12/97
Autoriza o Poder Executivo a conceder
apoio financeiro aos Municpios que
institurem programas de garantia de renda
mnima associados a aes socioeducativas
Deputado Federal
Nelson Marchezan
www2.planalto.
gov.br/presidenc
ia/legislacao
Lei n 10.219, de
11/04/01
Cria o Programa Nacional de Renda Mnima
vinculada educao - "Bolsa Escola", e d
outras providncias
Poder Executivo,
MPv n 2.140-1, de
2001
Exposio de
Motivos n 47
Justifica a urgncia para implementao do
Programa Bolsa Famlia, por meio da
Medida Provisria n 132, de 20/10/2003
Casa Civil-PR
Lei n 10.836, de
09/01/04
Cria o Programa Bolsa Famlia e d outras
providncias
Poder Executivo,
MP n 132, de
20/10/2003
Exposio
Interministerial de
Motivos n 1
Justifica a relevncia e urgncia para
implementar a organizao da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios por meio da
Medida Provisria n 103, de 2004
Casa Civil-
PR/Ministrio da
Justia
Lei n 10.683, de
28/05/03
Dispe sobre a organizao da Presidncia
da Repblica e dos Ministrios, e d outras
providncias
Poder Executivo,
MP n 103, de
01/01/03
Exposio de
Motivos n 1
Justifica a relevncia e urgncia para alterar
a organizao da Presidncia da Repblica e
dos Ministrios por meio da Medida
Provisria n 163, de 2004
Casa Civil-
PR/Ministrio do
Planejamento,
Oramento e
Gesto
Lei n 10.869, de
13/05/04
Altera a Lei n 10.683, de 28 de maio de
2003, que dispe sobre a organizao da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios,
e d outras providncias
Poder Executivo,
MP n 163, de
23/01/04
Decreto n. 5.074, de
11/05/04
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro
Demonstrativo dos Cargos em Comisso e
das Funes Gratificadas do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome,
e d outras providncias
Poder Executivo/
Ministrio do
Planejamento,
Oramento e
Gesto/MDS
Decreto n 5.209, de
17/09/04

Regulamenta o Programa Bolsa Famlia

Poder
Executivo/MDS
Sntese do Relatrio
de Fiscalizao
Municpio de So
Francisco
Itabapoana/RJ

Trabalhos de fiscalizao motivados a partir
de denncias de que estaria sendo feito um
cadastramento de moradores para o
Programa Bolsa Famlia por motivao
eleitoral
CGU
www.cgu.gov.br
/Imprensa/Notic
ias/2004/noticia
07904.asp

41
Os atos selecionados para anlise foram elaborados nos perodos delimitados como objeto da presente
pesquisa, posteriormente alguns desses atos foram alterados ou revogados por outros.
127

Documento Contedo Autoria Localizao
Acrdo n 1.046, de
06/08/03
Determina planejamento de auditoria sobre o
Programa Fome Zero
Tribunal de Contas
da Unio
https://contas.tc
u.gov.br/juris/W
eb/Juris/Consult
arTextual2/Proc
essos.faces?
Acrdo n 1.496, de
29/09/04
Aprova relatrio de auditoria sobre o
Programa Bolsa Famlia
Portaria GM/MDS n
660, de 11/11/04
Autoriza os CMAS a atuarem
temporariamente como instncia de controle
social do PBF
Gabinete do
Ministro do MDS
http://www.mds
.gov.br/bolsafa
milia/legislacao-
1/legislacao
Portaria MEC/MDS
n 3.789, de 17/11/04
Regulamenta a condicionalidade de
educao do PBF
Ministrio da
Educao e MDS
Portaria MS/MDS n
2.509, de 18/11/04
Regulamenta a condicionalidade de sade do
PBF
Ministrio da Sade
e MDS
Portaria GM/MDS n
246, de 20/5/05
Regulamenta a adeso dos municpios ao
PBF
Gabinete do
Ministro/MDS
Portarias GM/MDS
n 360, de 12/7/05, e
n 454, de 6/9/05
Regulamentam a atualizao cadastral com
apoio financeiro do Governo Federal aos
estados e municpios
Portaria GM/MDS n
532, de 3/11/05
Fixa o Calendrio de Pagamento dos
Benefcios Financeiros do PBF
Portaria GM/MDS n
551, de 09/11/05
Regulamenta a Gesto de Condicionalidades
do PBF
Portaria GM/MDS n
555, de 11/11/05
Regulamenta a Gesto de Benefcios do PBF
Portaria GM/MDS n
148, de 27/04/06
Estabelece normas, critrios e
procedimentos para o apoio gesto do
Programa Bolsa Famlia e do Cadnico no
mbito dos municpios e cria o ndice de
Gesto de Descentralizada do Programa.
Instruo Normativa
n 1, de 20/5/05
Divulga regras para criao e funcionamento
das instncias de controle social do PBF
MDS
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 1,
de 19/5/04
Divulga procedimentos operacionais aos
municpios para tratamento de bloqueios por
multiplicidade cadastral
SENARC/MDS
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 5,
de 15/2/05
Divulga procedimentos para importao da
base Cadnico nos municpios
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 7,
de 20/5/05
Divulga procedimentos sobre o teste de
consistncia do Cadnico
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n 9,
de 5/08/05
Divulga procedimentos para adeso dos
municpios ao PBF
Instruo
Operacional
SENARC/MDS n
13, de 20/04/06
Divulga os critrios utilizados para o
processamento do bloqueios dos benefcios
dos Programas Remanescentes, com base no
Cadbes, e orienta as prefeituras acerca da
complementao dos dados
Fonte: Elaborao prpria, com base na pesquisa para esta dissertao.