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ECONOMIA POLITICA DE LAS REFORMAS

ESTRUCTURALES
EN COSTA RICA .
Juan Manuel Villasuso
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
Instituto de Investigaciones Econmicas
Cali, Colombia, Octubre 27- 29 de 1999
2
CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS
Algunos antecedentes relevantes
Hasta finales de la dcada de 1950, la economa costarricense se caracteriz por la
existencia de un importante sector agropecuario que constitua el motor del
desarrollo econmico y social. El sector agrario absorba la mayor parte de la mano
de obra, llegando al 55% de la poblacin econmicamente activa. La produccin de
los principales productos, caf y banano, aportaba mas del 40% del PIB y
conformaba casi el 90% de las exportaciones. Adems, el sector agropecuario era el
principal generador de ingresos fiscales. Sin embargo, la dependencia casi
exclusiva de estos dos productos primarios hacan a la economa nacional muy
vulnerable a los vaivenes externos.
Con 51 mil kilmetros cuadrados de extensin, con mas del 30% de la tierra apta
para la produccin agrcola y con apenas un milln de habitantes a mediados de los
aos cincuenta, las posibilidades del desarrollo agropecuario eran promisorias. No
obstante, como resultado de la evolucin demogrfica, la casi totalidad de las
actividades productivas y de la poblacin se concentraban en la regin central del
pas, alrededor de la ciudad capital. Una infraestructura fsica muy rudimentaria
reforzaba ese patrn concentrador.
Las actividades industriales eran, en aquellos aos, de incipiente desarrollo, con
predominio de establecimientos pequeos y artesanales, limitados a la produccin
de pocos artculos de consumo, sobre todo alimentos y textiles.
3
El sector pblico en esos aos cumpla pocas funciones en lo que a la actividad
econmica se refiere. Sus principales acciones se concentraban en la prestacin de
servicios: seguros y banca
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, y en la creacin de la infraestructura. Poco a poco, sin
embargo, el Estado comenz, cada vez con mayor intensidad, a ejecutar acciones
de apoyo a las actividades productivas y a disear mecanismos que sirvieran de
amortiguadores para enfrentar los problemas sociales, tanto de naturaleza
estructural como los generados por el propio proceso de crecimiento.
Las limitaciones que impona el modelo agroexportador, y en particular su
acentuada vulnerabilidad externa, indujo a que se planteara un cambio sustancial en
el esquema de desarrollo del pas. Esto comenz a vislumbrarse desde finales de
los aos cincuenta, y desemboc, a principios de la dcada de los sesenta en la
promocin de un amplio proceso de industrializacin y de integracin econmica.
Fue en esos aos que se inici en Costa Rica la implementacin del llamado
Modelo de Sustitucin de Importaciones (MSI) que ya se haba aplicado con
anterioridad en otros pases de Amrica Latina.
A partir de 1962, fecha de creacin del Mercado Comn Centroamericano MCCA),
concebido en su primera etapa como una unin aduanera, el desarrollo no fue el
resultado fortuito de la accin de los mercados o del cambio en la asignacin de

1
La actividad de los seguros fue asumida por el Estado costarricense en el ao 1924, crendose el
Banco de Seguros, que posteriormente se convirti en el Instituto Nacional de Seguros, el cual, hasta la
fecha, es una institucin pblica autnoma que tiene el monopolio de todos los seguros a nivel
nacional. Por su parte, la Banca fue nacionalizada en 1949, confirindole a los cuatro bancos
comerciales del Estado el monopolio de las cuentas corrientes. Esta situacin se ha ido modificando en
los ltimos aos, aunque aun el Estado es propietario de tres bancos comerciales.
4
recursos provocado por modificaciones en los precios relativos de bienes o factores
de produccin; fue el resultado de polticas deliberadas y de la accin consciente del
Estado costarricense.
Las medidas para la promocin de la actividad industrial se inscribieron dentro de
los acuerdos de integracin, lo cual implicaba la creacin de un mercado protegido
por un arancel externo comn para los cinco pases de la subregin, y un mercado
ampliado para la produccin de cada uno de ellos.
Este nuevo esquema de desarrollo buscaba, en primer lugar, lograr altas tasas de
crecimiento, en particular para las actividades industriales, y alcanzar, al mismo
tiempo, mayor eficiencia en la produccin por medio de la instalacin de empresas
con mayores escalas de planta y tecnologa mas avanzada. Esto, a su vez, hara
posible incrementar las tasas de empleo, elevar la productividad y,
consecuentemente, los niveles salariales y el ingreso de la poblacin. Como
resultado de los mayores ingresos se lograra un mejoramiento sostenido del nivel
de vida, la reduccin de la pobreza y una mas adecuada distribucin de los
ingresos.
A su vez, la produccin de bienes de capital y la generacin de tecnologas
endgenas permitira un mayor desarrollo de las actividades primarias, adems de
que las mismas se veran dinamizadas por la demanda de materias primas para las
actividades industriales. Se prevea as, un uso mas racional e intensivo de los
recursos naturales del pas. Por otra parte, el proceso de inversin se acelerara al
5
amparo de las medidas de promocin industrial y se atraeran capitales extranjeros,
particularmente por la inversin de las empresas transnacionales.
Finalmente, y muy importante, se supona que en tanto no fuera necesario importar
bienes de consumo final, que el dinamismo interno no recayera mayormente en la
exportacin de caf y banano, y que se pudieran exportar algunos bienes
industriales, la vulnerabilidad externa de Costa Rica se vera significativamente
reducida.
Las medidas tomadas para promover la actividad industrial, en especial el conjunto
de instrumentos incluidos en la Ley de Proteccin Industrial de 1959 y en el
Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales, tuvieron impacto casi inmediato.
En efecto, a partir, de 1965 y hasta 1973, la industria creci a una tasa anual
promedio del 9.4%, con lo que su participacin en el PIB aument del 16% a casi el
20% en esos aos. Durante el siguiente decenio el sector industrial experiment un
menor dinamismo, pero siempre tuvo alentadoras tasas de crecimiento y su
participacin en el valor agregado nacional continu aumentando hasta llegar a casi
el 22% en 1983. Esa mayor produccin se reflej en un incremento en la ocupacin
de la mano de obra. As, se observa que la industria, que en 1963 absorba el 12%
del total del empleo formal, rebas el 15% en 1978.
La expansin del aparato estatal constituye otra caracterstica muy importante del
desarrollo socioeconmico costarricense en las tres dcadas que van de los aos
cincuenta a los setenta. Esa expansin permiti absorber el crecimiento de la mano
de obra e impidi que el desempleo abierto se convirtiera en un problema serio para
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la economa nacional. Las altas tasas de crecimiento en el empleo pblico lo
llevaron a que su participacin pasara del 6% en 1950 al 19% en 1983.
En general, se puede afirmar que el modelo de desarrollo basado en la sustitucin
de importaciones (MSI) tuvo efectos significativos sobre la vida nacional. En
particular, contribuy a propiciar la transicin de una economa eminentemente rural
a otra mas moderna, en donde se privilegiaron las actividades secundarias y
terciarias. Como consecuencia del dinamismo del sector industrial, o a causa de la
intervencin del Estado, surgieron nuevas actividades cuyas repercusiones se
extendieron a toda la economa. A finales de los aos setenta Costa Rica contaba
con una amplia red de comunicaciones nacionales e internacionales, una
infraestructura de transporte areo, martimo y terrestre que integraba al pas con
los mercados internacionales, y una extensa gama de otros servicios financieros y
comerciales.
En el mbito social, la intervencin del Estado coloc a Costa Rica en los primeros
lugares de Amrica Latina en materia de educacin y salud. Diversos programas
para combatir la pobreza y apoyar a los grupos mas dbiles de la sociedad fueron
impulsados por instituciones estatales. Estos avances se lograron en un clima de
paz y de democracia. La eliminacin del ejrcito por mandato constitucional en
1949, la creacin del Tribunal Supremo de Elecciones y el establecimiento del
Servicio Civil en 1953 son ejemplos de una institucionalizacin poltica que sirvi de
marco a las medidas socioeconmicas aplicadas en los aos que comprenden las
tres dcadas que van desde principios de los aos 50 a finales de los 70.
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La crisis de la deuda
Sin embargo, y a pesar de los resultados positivos comentados, algunos aspectos
del desarrollo costarricense no resultaron sostenibles, e incluso contribuyeron a
profundizar los desajustes estructurales, en particular la dependencia y la
vulnerabilidad externa
2
. Es as como al finalizar la dcada de 1970, una
combinacin de fenmenos, unos estructurales y otros coyunturales, unos internos y
otros externos, se amalgamaron para producir la peor crisis que la economa
costarricense haya sufrido en el presente siglo.
Tres factores externos tuvieron gran importancia en precipitar la crisis econmica
costarricense: los shocks del petrleo, el primero en 1973 y el segundo en 1979, la
recesin mundial de inicios de los ochenta y el deterioro de los trminos de
intercambio ocurrido en ese mismo lapso de tiempo. Tampoco debe restarse
importancia a los efectos que tuvo sobre la economa nacional la turbulencia poltica
que afecto a Centroamrica desde finales de la dcada de los setenta
3
.

2
Por un lado, los patrones de consumo generados tuvieron un alto componente importado,
adems de que no se crearon las condiciones necesarias para incrementar el ahorro nacional. En
promedio, el ahorro fue apenas del 7% del ingreso nacional disponible, cifra muy inferior a la de otros
pases e insuficiente para gestar una dinmica de inversin basada internamente, razn por la cual fue
necesario recurrir de manera excesiva al ahorro externo para financiar la acumulacin de capital. Por
otro lado, no se promovieron las exportaciones de productos primarios y el sector industrial, altamente
protegido, no tuvo incentivos ni capacidad para colocar su produccin en terceros mercados. Adems,
muchas de las polticas aplicadas, por ejemplo, las cambiarias, crediticias y fiscales, particularmente
las exoneraciones a las importaciones de bienes de capital e insumos, indujeron a la adopcin de
patrones tecnolgicos altamente dependientes de productos importados.
3
Tanto la inestabilidad poltica como la insurgencia y la confrontacin blica, particularmente en
Nicaragua y El Salvador, hicieron de Costa Rica un campo propicio para la salida de capitales
centroamericanos, incrementando las presiones sobre el tipo de cambio; y para la migracin,
aumentando la oferta de trabajo en un perodo recesivo.
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Durante muchos aos el dficit crnico de la balanza comercial de Costa Rica no
fue obstculo para el crecimiento de la produccin nacional, ya que el ahorro
externo, en forma de endeudamiento pblico o inversin extranjera siempre estuvo
disponible en los montos requeridos. Cuando sobrevino el segundo shock petrolero,
y poco despus la recesin en los pases industriales y la cada en los precios de los
principales productos de exportacin nacionales, estos fenmenos se adicionaron a
los problemas estructurales que padeca la economa costarricense, provocando
cambios de gran magnitud en la dimensin comercial y financiera del pas. Se
recurri entonces al endeudamiento externo para atender la ampliacin del dficit
comercial y para financiar el desequilibrio de las finanzas pblicas, que haba ido
acumulndose como resultado del crecimiento del Estado sin la correspondiente
contrapartida por el lado de los ingresos.
Posteriormente, cuando empezaron a crecer las tasas de inters en los mercados
internacionales a principios de los ochenta, el servicio de la deuda se elev a niveles
que ya para 1981 se hicieron insostenibles y obligaron al Gobierno a declararse en
moratoria, suspendiendo el pago del servicio de la deuda. Puede afirmarse, por lo
tanto, que Costa Rica fue el primer pas que vivi las consecuencias de la llamada
crisis de la deuda que poco tiempo despus se extendi a muchos otros pases
latinoamericanos.
En un perodo de menos de dos aos, entre agosto de 1980 y mayo de 1982, la
moneda nacional se devalu en cerca del 600%. Adicionalmente, la estructura de la

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deuda externa se transform, aumentando la participacin de prstamos de muy
corto plazo, dada la urgencia de financiar importaciones esenciales.
La crisis que sigui a estos acontecimientos tom por sorpresa a los costarricenses.
La mayor parte de sus manifestaciones no haban sido comunes en el pasado,
sobre todo si se considera que la inflacin era un fenmeno casi desconocido
4
, el
desempleo abierto nunca haba sido mayor al 5.5% de la fuerza de trabajo, el
subempleo era uno de los menores en Amrica Latina, y el salario real haba crecido
de manera sostenida desde la dcada del sesenta al igual que el PIB y el ingreso
percpita.
La crisis se manifest de manera violenta. La produccin sufri una severa
contraccin. Esta reduccin, si bien de carcter general, fue mas pronunciada en
ciertos sectores como la agricultura, la industria y la construccin. Entre 1980 y 1982
el PIB disminuy en casi un 10% y el nivel de la produccin real se redujo a cifras
similares a las que se tenan antes de 1977. En consecuencia, el ingreso nacional
baj en un 22%, con lo que el ingreso percpita se contrajo en mas de una cuarta
parte durante ese breve perodo. Desde luego, no toda esta prdida se debi a una
menor produccin real, ya que solo durante el ao 1982 las salidas de recursos
hacia el exterior por concepto de ganancias de inversionistas extranjeros, por el

4
Desde la dcada de los cincuenta y hasta 1973 (primer shock del petrleo) la variacin en el Indice
de Precios al Consumidor nunca super el 2%. Entre 1973 y 1976 la inflacin se increment, pero solo
en uno de esos aos lleg a los dos dgitos.
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pago de intereses sobre la deuda y por el deterioro de los trminos de intercambio,
alcanzaron un monto equivalente al 24% del ingreso nacional
5
.
El proceso de inversin sufri una seria paralizacin. La inversin pblica en
infraestructura se redujo drsticamente, la construccin de vivienda fue casi nula
durante esos aos y la inversin extranjera lleg a niveles negativos.
Como producto de la devaluacin, se origin un crecimiento general y acelerado de
los precios, al punto que el Indice de Precios al Por Mayor aument en un 100%
durante 1981. Este proceso inflacionario dej importantes secuelas. Las estructuras
de costos para la produccin de bienes fueron profundamente modificadas y los
ingresos reales de los trabajadores se redujeron en cerca de un 45%.
La contraccin de la actividad econmica provoc un abrupto aumento en la tasa de
desempleo abierto, la cual casi se duplic durante esos aos, llegando al 9.5%. Tal
situacin impact sobre todo a los asalariados del sector moderno y de las reas
rurales. Los mas afectados fueron las mujeres, los migrantes y la poblacin joven.
Entre los jvenes con edades entre los 15 y los 19 aos la desocupacin lleg al
18% en 1982
6
.
Lo anterior, unido a la contraccin en el salario real promedio entre 1979-82 signific
que muchos costarricenses vieran reducidas sus posibilidades de acceso a bienes y

5
Villasuso, Juan Manuel. La Estrategia de Desarrollo en el contexto histrico. Ponencia presentada
en el XIII Seminario Iberoamericano de Presupuesto Pblico, 3 de junio de 1985, Costa Rica, pag 56.
6
Idem, pag 58.
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servicios para atender sus necesidades bsicas. En particular, se debi dedicar un
porcentaje creciente del ingreso para satisfacer la necesidad de alimentacin, por lo
que el remanente dedicado a atender las otras necesidades se redujo
drsticamente. En 1980 el costo de la canasta bsica alimentaria requera
aproximadamente el 60% del salario promedio. Para 1982 dicha proporcin subi al
86%, quedando apenas un 14% para cubrir otros gastos.
La etapa de estabilizacin
A mediados de 1982, al llegar una nueva Administracin al gobierno (Luis Alberto
Monge) se dise y ejecut una poltica econmica dirigida a lograr, en el menor
tiempo posible, tres objetivos principales: (a) la estabilizacin en materia de precios,
cambiaria y fiscal; (b) la renegociacin de la deuda externa, ya que el pas haba
suspendido el servicio de dicha deuda desde el tercer trimestre de 1981; y (c)
reformas de poltica que hicieran posible recuperar el crecimiento en el mediano y
largo plazo.
Las medidas adoptadas para cumplir con el primer objetivo se pueden resumir de la
siguiente manera:
a) Retomar el control del mercado cambiario. El Banco Central intervino
las negociaciones con divisas y puso orden en el mercado cambiario.
Adems, en la determinacin del tipo de cambio suprimi el sistema de
flotacin y adopt una poltica de fijacin sin rigideces. El xito en esta
rea fue sumamente importante, ya que devolvi la confianza a los
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actores econmicos y elimin la que se consideraba como la mayor
fuente de inestabilidad.
b) Reduccin del dficit fiscal. Esto se hizo por medio de una
combinacin de aumentos de los ingresos fiscales y disminuciones del
gasto real del gobierno. En 1981 el dficit haba llegado a representar
alrededor del 14% del PIB, mientras que en 1984 se contrajo al 2.5% del
PIB. Los aumentos en las tarifas de los servicios pblicos, as como el
congelamiento del nmero de empleados pblicos, tambin tuvieron un
papel importante en la reduccin del desequilibrio fiscal.
c) Incremento de los salarios reales. El propsito de esta medida era
estimular la demanda interna. Se defini un sistema de ajuste en los
salarios (canasta bsica salarial), ligado al incremento de los precios, que
no solo mantuviera el poder adquisitivo, sino que gradualmente fueran
recuperando los niveles anteriores. Esta poltica permiti que el salario
real se incrementara en un 20% durante 1983 y casi un 10% en 1984.
d) Poltica monetaria restrictiva. Congruente con las medidas anteriores,
la poltica monetaria y crediticia durante 1982 y 1983 fue bastante
restrictiva con el fin de reducir las presiones inflacionarias. Las tasas de
inters, despus de haber sido negativas en trminos reales, se fueron
alineando hasta alcanzar valores positivos.
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Es importante sealar que el programa de estabilizacin aplicado a partir de mayo
de 1982, y cuyos resultados positivos se hicieron palpables en menos de tres aos
7
, debi parte de su xito al apoyo que el Gobierno de Costa Rica obtuvo de los
organismos internacionales, en particular de la Agencia para el Desarrollo
Internacional de los Estados Unidos (USAID) que por medio de varios emprstitos y
donaciones (apoyo de balanza de pagos) contribuy con las divisas requeridas para
que el pas pudiera cumplir sus compromisos externos. Este soporte internacional,
desde luego, tuvo implicaciones importantes en la definicin de las reformas y
polticas que se aplicaron en el pas.
En cuanto al restablecimiento de la relaciones financieras externas, esta era una de
las tareas mas urgentes
8
. En efecto, estas relaciones sufrieron un fuerte deterioro
despus del incumplimiento, durante casi un ao, del servicio de la mayor parte de
la deuda pblica externa (aproximadamente el 95% del endeudamiento externo
total). Adems, el pas necesitaba recuperar el flujo de capitales oficiales y privados
hacia Costa Rica para apuntalar la balanza de pagos. Las autoridades trabajaron en
cuatro frentes simultneamente: el Fondo Monetario Internacional, los gobiernos
acreedores, los bancos comerciales y otros organismos tales como la USAID, el
Banco Mundial y el BID.

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Vase el Informe sobre la Situacin Econmica y su Evolucin en 1985, presentado por el Ministro
de Planificacin al Presidente de la Repblica el 5 de noviembre de 1985. En dicho informe se seala
lo siguiente: La economa costarricense registr en 1984 el crecimiento mas significativo de la ltima
dcada, al tiempo que se logr un comportamiento favorable en casi todas las variables relacionadas
con la estabilidad socioeconmica. Este desempeo ha sido reconocido por los organismos financieros
internacionales y ha servido de base para las negociaciones y convenios que han ordenado el sector
externo.
8
Este apartado se basa en el trabajo de la Academia de Centroamrica Costa Rica frente a la crisis,
Costa Rica, 1990, pags 119-123.
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Las negociaciones de la Administracin Monge con el FMI culminaron en diciembre
de 1982 con la firma de un acuerdo de contingencia por un ao. El FMI concedi un
apoyo financiero equivalente a 100 millones de dlares y por su parte el Gobierno
de Costa Rica puso en ejecucin diversas medidas de poltica econmica, las mas
importantes de las cuales fueron las siguientes:
El dficit del sector pblico no financiero se reducira del 9.5% del PIB en
1982 a un 4.5% en 1983 y consecuentemente se limitaba el acceso del
gobierno al crdito del Sistema Bancario Nacional.
El gobierno se comprometa a la unificacin cambiaria a finales de 1983 y
la ejecucin de una poltica cambiaria flexible.
Las tasas de inters se ajustaran a fin de mantener un equilibrio entre la
necesidad de estimular el ahorro interno y la de promover la produccin.
Se estableci una poltica salarial basada en la evolucin del costo de la
canasta bsica salarial.
Se plante la revisin de la poltica de incentivos a las exportaciones y de
la proteccin a la produccin nacional.
Las negociaciones con los bancos acreedores se reiniciaron en junio de 1982 con el
anuncio por parte del Gobierno de un plan de pago parcial de intereses por un
monto de entre 6 y 10 millones de dlares mensuales. Este plan fue el inicio de un
largo y complejo proceso donde estuvieron involucrados alrededor de 160 bancos
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comerciales
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y no solo se requera llegar a acuerdos en cuanto a las condiciones
del servicio de la deuda prevaleciente, sino tambin en cuanto a la necesidad de
recursos frescos para que la economa pudiera seguir funcionando, y el pago de los
atrasos ocurridos durante el perodo de moratoria.
Las deudas originadas en prstamos gubernamentales, as como los crditos
comerciales garantizados o asegurados por los gobiernos acreedores se
renegociaron en el Club de Pars. En la primera reunin, celebrada en enero de
1983, Costa Rica inform sobre su apremiante situacin econmica y sobre su
programa de estabilizacin respaldado por el FMI. Este fue un elemento
fundamental para que la renegociacin de este componente de la deuda externa
pudiera concretarse y se lograra una reestructuracin de la deuda bilateral.
La renegociacin de la deuda bilateral y con los bancos privados le permiti a Costa
Rica reanudar sus relaciones con la comunidad financiera internacional, pero no
signific un arreglo de largo plazo, ya que los vencimientos de los aos
inmediatamente siguientes no fueron modificados. En consecuencia, las
comparecencias nacionales en el Club de Pars tuvieron que repetirse en tres
ocasiones posteriores.
Reformas estructurales para el crecimiento

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A fin de simplificar el proceso de renegociacin de la deuda con los bancos privados, se estableci un
Comit Coordinador (Steering Committee) formado por una docena de bancos y presidido por el Bank
of America.
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Se ha sealado anteriormente que un tercer objetivo de las medidas econmicas
implementada a partir de 1982 era el de establecer reformas de poltica que
hicieran posible recuperar el crecimiento en el mediano y largo plazo. Estas
polticas estaban ntimamente asociadas con la conformacin de un nuevo modelo
de desarrollo que reemplazara al modelo de sustitucin de importaciones, que en
criterio de algunos haba fracasado y en criterio de otros se haba agotado.
Las lneas generales del nuevo modelo de desarrollo (o modelo de promocin de
exportaciones) propuesto para Costa Rica desde inicios de los aos ochenta no es
muy diferente, desde el punto de vista conceptual, al que se propuso para otros
pases de la regin. Esta nueva estrategia, basada en la apertura comercial,
constituy la anttesis del esquema de sustitucin de importaciones y tiene su raz
terica en la teora del comercio internacional. Estableca la necesidad de una
reinsercin de la economa costarricense en los mercados internacionales, por lo
que la asignacin ptima de los recursos, la eficiencia en la produccin y la
competitividad representaban los pilares sobre los que se asentaba.
Desde el punto de vista de la poltica econmica el modelo de apertura requera,
como condiciones necesarias: la eliminacin de distorsiones en la asignacin de
recursos (vg. precios, aranceles, tasas de inters y tipo de cambio); una menor
participacin del Estado como elemento orientador, regulador y productor; la
atraccin de inversiones externas; y el aumento del ahorro interno para financiar el
crecimiento. El nuevo esquema de desarrollo se fue perfilando, de manera explcita
en los acuerdos que los distintos gobiernos de Costa Rica fueron firmando con los
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organismos financieros internacionales, tales como el FMI, el Banco Mundial y la
USAID.
EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES
Durante la dcada de los ochenta, la poltica econmica seguida por los distintos
gobiernos de Costa Rica se vi muy influenciada por las condicionalidades
impuestas por los organismos financieros internacionales (OFI). Las autoridades
polticas y econmicas costarricenses perdieron grados de libertad debido a la crisis
econmica y a la excesiva dependencia por los recursos externos, por lo que
tuvieron que acceder en gran medida a las condiciones impuestas por dichos
organismos.
Los organismos internacionales que tuvieron una mayor influencia en la definicin
de la poltica econmica nacional fueron tres; el Fondo Monetario Internacional
(FMI), el Banco Mundial (BM) y la Agencia Internacional para el Desarrollo (USAID).
Durante la dcada de los ochenta se firmaron cinco convenios con el FMI, dos
Programas de Ajuste Estructural con el BM, y varios tipos de acuerdos de donacin
y emprstitos (en condiciones preferenciales) con la USAID, lo que refleja el grado
de dependencia y la gravedad de la situacin.
Ante esta realidad a la que se enfrent el pas, la pregunta que corresponde es,
en que medida esas relaciones con los organismos internacionales implicaron la
aceptacin de condicionalidades que fueron moldeando la poltica econmica
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aplicada en Costa Rica durante esos aos ?. Para responder a esta pregunta
conviene repasar las principales medidas negociadas con dichos organismos.
Finanzas Pblicas
Las finanzas del sector pblico constituan uno de los problemas prioritarios de la
economa costarricense. Despus de iniciarse la crisis, la principal preocupacin de
las medidas propuestas por el FMI estaban orientadas a la reduccin del
desbalance externo, para lo cual recomend reducir lo mas posible la demanda
interna, entre otras vas por la del control del dficit pblico. Sin embargo, los gastos
del gobierno presentaban una serie de rigideces, por lo que las acciones se
orientaron tanto por el lado de los gastos como de los ingresos. En este sentido el
FMI y el BM propusieron diversas medidas complementarias, cuya mayor diferencia
era el horizonte de accin, pues las acciones del BM estaban mas orientadas hacia
el mediano plazo.
Las disposiciones planteadas para el primer quinquenio de la dcada de los ochenta
tenan un carcter de urgencia, por lo que atacaban los rubros que eran mas
flexibles en el corto plazo.
Impuestos a las exportaciones: Incrementar los impuestos a las exportaciones,
por medio de un margen entre el tipo de cambio oficial y el de liquidacin de los
ingresos provenientes de las exportaciones.
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Impuesto de renta y cargas sociales: Se plante un recargo al impuesto de la
renta y se elevaron las cargas obrero-patronales de la Caja Costarricense del
Seguro Social (CCSS).
Tarifas de los servicios pblicos: Ajustar las tarifas, tales como la electricidad,
agua, telfono y transporte pblico, e incrementar el precio de los productos
derivados del petrleo.
Empresas Pblicas: Reducir la carga que implicaban las empresas del Estado
por lo que se propusieron eliminar los subsidios en los precios de venta de los
granos bsicos, as como ajustarlos para reducir los requerimientos financieros
internos.
Por el lado de los gastos, se propusieron lmites fuertes tanto a los gastos corrientes
como a los de capital del gobierno central.
Transferencias del gobierno: Especialmente a las transferencias destinadas a la
educacin superior y al Seguro Social.
Privatizacin: Se plante la venta de algunas de las empresas de CODESA.
Eliminar gastos determinados por ley: Promulgar la legislacin necesaria para
reducir los gastos determinados por ley.
Poltica salarial: Los salarios mnimos deberan ser ajustados en cantidades
absolutas con base en los incrementos de los precios de los bienes incluidos en una
canasta bsica definida.
Lmites especficos al dficit: Se establecieron lmites al dficit del Sector
Pblico no Financiero (SPNF), 9.5% del PIB en 1982 y 4.5% en 1983, as como
reducir el del gobierno central al 3% en 1982 y al 2% en 1983.
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Con respecto a la deuda externa se pretendan establecer las siguientes
restricciones:
Los gastos de capital deberan financiarse con prstamos de largo plazo.
Los recursos deberan ser utilizados para fines productivos, y no para financiar
el gasto corriente del gobierno ni de las empresas del Estado.
Poner al da las obligaciones pendientes del gobierno y reestructurar el
principal.
Una vez que se logr estabilizar la situacin macroeconmica, se
comenzaron a plantear una serie de medidas complementarias a las ya sealadas,
con el fin de asegurar el control del dficit del Estado en el largo plazo, las cuales en
su mayora se comenzaron a implementar a partir de 1985.
Incremento de la carga tributaria: Por el lado de los ingresos se hicieron
comunes los paquetes tributarios, especialmente al inicio de los perodos
presidenciales, con el fin de sustituir algunos de los impuestos temporales aplicados
durante el primer quinquenio de la dcada (como los impuestos a las exportaciones)
con la creacin de nuevos impuestos o el incremento de algunos de los ya
establecidos, por ejemplo, el impuesto de ventas, el impuesto sobre la propiedad,
selectivo de consumo y sobre la renta, o mediante la ampliacin de la base de
algunos de ellos.
Eficiencia Tributaria: Se propusieron una serie de medidas para aumentar la
eficiencia tributaria, mediante la elaboracin de bases de datos, el uso de sistemas
de computo y la simplificacin de los trmites administrativos para el pago y
recoleccin de los impuestos.
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Empresas Pblicas: Con respecto a las empresas de servicios pblicos, se
propuso el ajuste peridico en sus tarifas con el fin de que cubrieran tanto los gastos
de operacin como el servicio de la deuda respectiva y los gastos de inversin. El
principio subyacente era que debian mantener un equilibrio financiero, para lo cual
las tarifas debian reflejar los cambios en los costos. Adems, se propuso eliminar la
poltica de precios de sustentacin para los granos bsicos que se haba constituido
en una carga considerable para el fisco.
Las medidas aplicadas para reducir el nivel de gasto se hicieron ms especficas,
dirigidas a atacar los sectores ms rgidos, en especial las transferencias y los
aspectos relacionados con el tema del empleo:
Poltica de gastos restrictiva: A lo largo del segundo quinquenio se plante
continuar con una poltica de gastos restrictiva estableciendo metas al crecimiento
real tanto en el gasto en general, como en ciertos rubros especficos.
Privatizacin: Vender al sector privado las empresas de CODESA, o en su
defecto, cerrarlas..
Congelamiento y reduccin de la planilla estatal: Iniciar programas para
mantener congelada la planilla estatal, y posteriormente ir reducindola mediante
planes de jubilaciones adelantadas y movilidad laboral voluntaria.
Fortalecimiento de la Autoridad Presupuestaria (AP), la cual deba emitir
lineamientos anuales presupuestarios para todo el sector pblico, con el fin de
controlar los gastos de una manera ms directa.
Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Pblico, mediante la cual los
presupuestos nacionales deban comprender la totalidad de los gastos previsibles y
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estarian equilibrados con los ingresos probables. La Contralora General de la
Repblica podra rebajar las partidas que considere no cumplen los lineamientos
impartidos por la Autoridad Presupuestaria.
A mediados de la dcada, la deuda externa segua siendo una de las principales
fuentes de desequilibrio externo para el pas, se definieron una serie de lmites
mximos anuales de endeudamiento por plazo y se estableci el requisito de que
las nuevas deudas requeran aprobacin de la AP, el Ministerio de Planificacin y el
Banco Central.
Con respecto a la deuda interna, se limit el acceso del gobierno central al crdito
del Sistema Bancario Nacional a un 5% de los gastos totales de los presupuestos
ordinario y extraordinario, y se estableci un sistema de supervisin trimestral sobre
esos pasivos. Finalmente, se eliminaron los certificados de garanta que aceptaba el
Banco Central por parte de las instituciones del SPNF, los cuales constituan
operaciones parafiscales.
Si bien es cierto la mayora de las medidas revisadas anteriormente fueron
cumplidas por el gobierno de Costa Rica, en la mayora de los casos no se
realizaron dentro de los plazos previstos o en las magnitudes recomendadas. Sin
embargo, la direccin de la poltica econmica fue claramente determinada por los
requerimientos de los organismos internacionales.
Tal vez las metas ms difciles de cumplir fueron las relacionadas con el control del
gasto del gobierno central, especialmente las que se refieren a las transferencias a
23
otras instituciones del Sector Pblico, ya que muchas de ellas estaban determinadas
por ley (por ejemplo, las transferencias a las universidades) lo que hizo que en el
corto plazo fuera imposible recortar esos gastos.
Una problemtica a la que se le prest gran atencin fue el control de la planilla
estatal tanto desde el manejo de los incrementos salariales otorgados como la
contratacin de nuevo personal. Por el lado, de la poltica salarial, si bien es cierto
no se puede decir que se cumpli fielmente las disposiciones de los organismos
internacionales, esta fue bastante cautelosa. Sin embargo, por el lado del empleo
pblico fue difcil controlar las presiones polticas propias del ciclo electoral, por lo
que los lineamientos negociados, en los primeros aos de los gobiernos no se
cumplieron. Adems, las trabas legales para el despido de funcionarios pblicos
eran considerables, lo cual impeda una reduccin gil de la planilla.
La eliminacin de la carga que representaban las prdidas de las empresas del
Estado para la finanzas pblicas fue una de las principales preocupaciones de las
autoridades costarricenses, de manera que, se realizaron ajustes peridicos en las
tarifas y se eliminaron subsidios a los precios de los granos bsicos. De esta
manera se logr reducir considerablemente el dficit de las empresas pblicas y las
prdidas en las que, debido a sus operaciones incurri el Banco Central, cumpliendo
con los compromisos con los organismos financieros internacionales. Sin embargo,
se presentaron algunos incumplimientos en los aos preelectorales, pues con el fin
de reducir el costo de la vida no se ajustaban las tarifas en los montos necesarios.
24
Los incumplimientos producto del ciclo electoral, junto con ciertas rigideces en el
gasto, hicieron que las metas planteadas para el dficit fiscal frecuentemente no se
alcanzaran. El logro de las metas establecidas para controlar la deuda en su
mayora sufri de atrasos considerables, por ejemplo, las negociaciones de la deuda
bilateral no se pudieron cumplir a tiempo, al igual que la reestructuracin del plazo
de la deuda.
Sector Externo
Al igual que las polticas dirigidas a mejorar la situacin de las finanzas pblicas, las
polticas recomendadas por los organismos financieros internacionales y
relacionadas con el sector externo de la economa se pueden agrupar en dos
etapas: la primera con medidas de corto plazo, dirigidas a estabilizar la situacin
existente y aplicadas durante el primer quinquenio de la dcada de los ochenta y
otras medidas a mayor plazo propuestas para el segundo quinquenio con el fin de
asegurar el crecimiento de la economa.
Las medidas de corto plazo buscaban eliminar la incertidumbre e incrementar en la
medida de lo posible las disponibilidad de divisas para satisfacer los requerimientos
bsicos del pas. Por otro lado, a diferencia de las polticas implementadas en el
campo de las finanzas pblicas el nfasis de las polticas de los organismos
internacionales fue muy parecido.
La poltica cambiaria fue clave durante la primera etapa, y no se hicieron mayores
modificaciones durante la segunda. Se propona lo siguiente:
25
Unificar el tipo de cambio, de manera que fuera igual en el mercado oficial,
interbancario y libre.
Establecer una poltica de tipo de cambio flexible, a travs del mecanismo de
minidevaluaciones.
Los ajustes en el tipo de cambio deberian realizarse de acuerdo con el
diferencial entre la inflacin interna y la inflacin externa, la situacin de la balanza
de pagos y la oferta y demanda de divisas.
La flexibilidad en la poltica cambiaria seria un instrumento para mantener la
competitividad de las exportaciones costarricenses.
Otra de las grandes preocupaciones en el corto plazo fue lograr una
reestructuracin de la deuda externa, de manera que el pas pudiera distribuir la
carga financiera de manera adecuada a lo largo del tiempo. De esta manera el
endeudamiento internacional no seria un obstculo para la recuperacin del pas; y
al mismo tiempo permitira mantener una buena relacin con los organismos
financieros internacionales, para que continuaran proveyendo los fondos que el pas
requera en aquella poca. Aunado a estas polticas, se estableci la prohibicin
para que el Banco Central siguiera emitiendo garantas cambiarias para los
compromisos de algunas empresas del Estado en el exterior, las cuales se haban
convertido en un elemento desestabilizador de la moneda.
Las medidas orientadas ms hacia el largo plazo, como la poltica de incentivos,
buscaban un incremento del comercio del pas, bsicamente incentivando las
exportaciones y eliminando las barreras a las importaciones creadas como parte de
26
la estrategia de desarrollo de las dcadas anteriores. La poltica de incentivos a las
exportaciones propuesta era la siguiente:
Durante el primer quinquenio se dedic a la evaluacin y reestructuracin de
las tarifas externas y el sistema de incentivos a las exportaciones, con el fin de
promover la diversificacin de estas, especialmente los productos llamados no
tradicionales dirigidos a terceros mercados. Para ello se propona, modificar el
marco legal para flexibilizar, simplificar y hacer ms accesible el uso de incentivos
por parte de las empresas exportadoras, y fortalecer los regmenes de incentivos y
mejorar su administracin.
Durante el segundo quinquenio, las polticas planteadas buscaron reducir el
costo fiscal del sistema de incentivos vigente y la eliminacin de las distorsiones que
este generaba.
Las medidas arancelarias pretendan reducir las importaciones en el corto
plazo al mnimo posible, para ello se propona el incremento de los depsitos
previos requeridos para tramitar las importaciones en lugar de establecer
restricciones cuantitativas en su contra. Conforme la situacin del pas se fuera
normalizando estos depsitos seran menores. Adicionalmente, se propona un
cambio en la estructura tarifaria y la reduccin en la dispersin de las cuotas, con el
fin de racionalizar la proteccin efectiva, para lo cual el Banco Mundial, propona la
reduccin de los topes mximos a los aranceles. Para el segundo quinquenio, estas
medidas se profundizaron. El BM propuso en el PAE II convertir los aranceles
especficos a un nico arancel ad valorem y ajustar los niveles de techo y piso
arancelario para disminuir la dispersin y eliminar los aranceles ms altos. La
27
reduccin del tope arancelario mximo sobre los bienes de consumo a un 40% y
entre 5-20% sobre las importaciones de bienes intermedios y de capital.
Pero no slo los organismos financieros tuvieron un papel influyente en el diseo de
la poltica comercial, pues los Estados Unidos, a travs de la Iniciativa para la
Cuenca del Caribe, propona como requisito para que los pases pudieran
beneficiarse de este programa unilateral, que estos deban adherirse al GATT.
Costa Rica as lo hizo, lo cual implic para el pas una variacin en su estructura
arancelaria.
Debe sealarse que a diferencia de lo sucedido con las polticas fiscales, en las
cuales hubo algun grado de discrepancia entre las propuestas y la aplicacin, en el
campo comercial, cambiario y arancelario las acciones del gobierno se ajustaron
fielmente a los lineamientos establecidos por los organismos financieros
internacionales, y casi todas ellas se llevaron a cabo en los plazos previstos en los
convenios.
Sistema Financiero
En materia financiera, adems de las condicionalidades impuestas por el FMI y el
BM, la Agencia Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) cumpli
un papel protagnico. La presencia e influencia de la USAID se materializ mediante
el otorgamiento de prstamos para el fortalecimiento de la banca privada.
28
Durante el primer quinquenio de la dcada de los ochenta, las polticas impulsadas
por los organismos internacionales buscaban estabilizar la situacin financiera de
los bancos del estado mediante la eliminacin de una serie de restricciones
presentes en los bancos estatales y el incremento de la competencia.
Eliminar restricciones a las tasas de inters: Con el fin de que las tasas de
inters reales fueran positivas y flexibilizarlas para que estuvieran de acuerdo con la
situacin del mercado. Esta situacin debera servir para incrementar el ahorro
financiero de la economa nacional.
Incrementar el crdito al sector privado: Como mecanismo para reactivar el
sistema productivo se propuso incrementar el crdito que la banca nacional
otorgaba al sector privado, pues una proporcin importante estaba dirigida a
financiar las actividades del sector pblico.
Reducir el crdito subvencionado a tasas de inters preferenciales: Para evitar
que los bancos sufrieran de prdidas adicionales importantes, se propuso eliminar el
crdito subvencionado a una gran cantidad de actividades, y que en su lugar se
otorgara a tasas de inters de mercado.
El crdito debera ser otorgado utilizando criterios de rentabilidad: Los bancos
deberan escoger los proyectos utilizando criterios de rentabilidad, en lugar de
cumplir con metas de prstamos otorgados por actividad.
Mejorar las carteras de crdito de los bancos: Para ello se propona un control
estricto en la concesin de crditos, as como, la reduccin en la cartera en mora.
Reformar la ley de la moneda: Con el fin de que los bancos privados pudieran
contar con el aval del Banco Central a la hora de contratar emprstitos externos.
29
Permita que los bancos cobraran los prstamos otorgados al tipo de cambio
interbancario y no al oficial (que era fijo y considerablemente menor).
Una vez que se logro estabilizar la situacin financiera de los bancos, se procedi a
subsanar algunas debilidades del sistema bancario nacional, especialmente en el
campo institucional con la creacin y fortalecimiento de entidades que controlaran y
supervisaran el desarrollo del mercado financiero. Para ello se propuso:
Reforzar la supervisin y control sobre los intermediarios financieros, mediante
el fortalecimiento de la Auditoria General de Entidades Financieras (AGEF).
Incrementar el control sobre los intermediarios financieros no bancarios: Con el
fin de controlar las actividades de entidades tales como las financieras, que
operaban bajo regulaciones poco especficas. Se limit el funcionamiento
unicamente a aquellas que estuvieran inscritas en la AGEF.
Establecimiento de reservas contra los prstamos de alto riesgo, para
garantizar la solvencia financiera de los bancos.
Creacin de la Comisin Nacional de Valores, como mecanismo bsico para la
existencia de un mercado de valores dinmico y sano.
Las propuestas de los organismos internacionales en el campo financiero, se
cumplieron en un alto porcentaje. Sin embargo, las que presentaron algunas
retrasos fueron las relacionadas con privilegios a ciertos grupos, por ejemplo, los
crditos otorgados a tasas de inters subsidiadas y la reduccin en la mora de las
carteras, estrechamente relacionadas con la concesin de favores polticos.
30
RELACIONES ENTRE REFORMAS Y POLITICAS:
EL CICLO POLITICO/ ECONOMICO EN COSTA RICA
Si bien es cierto durante los ochenta y los noventa la poltica econmica
costarricense ha mostrado un norte bastante claro, en su transicin de un modelo de
desarrollo basado en la sustitucin de importaciones y la dependencia del mercado
interno hacia un modelo basado en la diversificacin y dinamismo de las
exportaciones como motor del crecimiento, y una reduccin en la participacin del
Estado en los diferentes campos de la actividad econmica, en el corto plazo, se
han presentado una serie de inconsistencias en la formulacin de la poltica
econmica debido, en buena medida, a razones polticas ms que a circunstancias
particulares o a errores involuntarios de los responsables de ejecutar las medidas
econmicas.
Estas inconsistencias han retrasado, en cierto grado, el avance en las reformas
econmicas en los diferentes campos han obligado, en ocasiones, a volver sobre el
camino ya recorrido. En esta seccin se enfoca el anlisis del ciclo poltico-
econmico en Costa Rica, y las caractersticas que este ha presentado durante la
dcada de los ochenta y noventa. Si bien es cierto, se han realizado pocos estudios
formales acerca del ciclo poltico-econmico en el pas, existe un consenso casi
generalizado entre los expertos tanto sobre su existencia como sobre su efecto en la
economa costarricense. Se har un anlisis de las principales variables que se ven
afectadas por el ciclo y algunas inferencias a partir de su comportamiento.
31
Evidencia emprica del Ciclo Poltico-Econmico en Costa Rica
En primer lugar, es importante precisar que se entiende cuando se habla del ciclo
poltico-econmico. Este es el que resulta de la manipulacin de algunas variables
econmicas con el fin de mejorar, en el corto plazo, la percepcin del electorado
acerca de su nivel de bienestar y, consecuentemente, tratar de obtener resultados
ms favorables en los procesos electorales.
En Costa Rica, las elecciones para presidente, Asamblea Legislativa y las
municipalidades se realizan cada cuatro aos, por lo que es comn que un ao
antes el partido en el poder realice gastos extraordinarios como la construccin de
infraestructura (parques, carreteras, obras comunales), aumentos salariales reales a
los empleados del sector pblico, reduccin de impuestos o aplazamiento de los
incrementos en los precios de los servicios pblicos, incrementos en algunas de las
transferencias ms influyentes (tales como pensiones, subsidios, transferencias a
las universidades, etc.). Todas estas variables afectan principalmente el nivel de la
actividad econmica, y por lo tanto, el nivel de empleo de la economa;
especialmente en una economa como la costarricense, en la que el Estado tiene
una participacin relativamente alta en la economa.
Por otro lado, el gobierno puede manipular otras variables en el campo monetario
que afectan el nivel de inflacin y empleo. Por ejemplo, permitir una expansin del
crdito al sector privado o de los medios de pago y liberar la presin interna va
balanza de pagos, a travs de la desacumulacin de reservas monetarias
internacionales.
32
Pero el ciclo no es slo producto de las medidas econmicas voluntarias llevadas a
cabo por los gobernantes salientes, sino tambin por las medidas que el gobierno
entrante se ve obligado a tomar para estabilizar la economa. Por ello, en Costa
Rica, ya se ha hecho costumbre, durante el primer ao de gobierno, la aprobacin
de paquetes tributarios y recortes importantes en el gasto que le permitan al
gobierno entrante balancear en alguna medida el desequilibrio provocado en las
finanzas pblicas. Pero no slo estas medidas se aplican en el campo fiscal. Debido
a los acostumbrados rezagos en los ajustes de los precios de los servicios pblicos
y a polticas monetarias expansivas en el ltimo ao de gobierno, es usual que
durante el primer ao de gobierno se tengan que implementar programas restrictivos
para reducir la liquidez en la economa con los consecuentes efectos en las tasas de
inters y el ritmo de crecimiento de la produccin.
Un aspecto interesante del ciclo poltico-econmico en Costa Rica es que este no
sigue un patrn claramente establecido. Esto quiere decir que la manera en que se
busca influir en el nivel de bienestar del electorado ha sido diferente entre las
administraciones. En unas se hace nfasis en el incremento del gasto del gobierno,
ya sea a travs de salarios o transferencias; otras le han dado mayor importancia a
la contencin de la inflacin y entonces se presenta una mayor desacumulacin de
reservas monetarias internacionales o un rezago en el ritmo de ajuste que debera
de seguir el tipo de cambio (de acuerdo con la poltica que haba estado aplicando el
Banco Central).
33
En ese campo es importante tomar en cuenta el papel de los shocks externos a la
hora de evaluar las caractersticas del ciclo en Costa Rica, es la influencia que
pueden tener los shocks externos en la economa, lo cual en alguna medida
determina tambin la manera en que el gobierno podr manipular las variables de
inters. A manera de ejemplo, si al final del perodo de gobierno se presenta un alza
en los precios del caf, el Banco Central tendr una acumulacin de reservas
monetarias extraordinaria, de manera que podr controlar las presiones
inflacionarias internas ms fcilmente, permitiendo una desacumulacin de reservas
o simplemente no ajustando el tipo de cambio, aunque se trate de una situacin
transitoria.
Por otro lado, es importante diferenciar el efecto de los shocks externos del causado
por las medidas que causan el ciclo poltico-econmico. Para ello se examinan los
tipos de shocks externos que se presentaron durante las administraciones
correspondientes al perodo 1982-1986 (administracin Monge Alvarez), 1986-1990
(administracin Arias Snchez), 1990-1994 (administracin Caldern Fournier) y
1994-1998 (administracin Figueres Olsen).
Rey, Monge y Mndez
10
encontraron evidencia emprica de que las siguientes
variables haban presentado un comportamiento correlacionado con el ciclo electoral
durante el perodo 1982-1994: variables fiscales (remuneracin real total, precio del
agua, precio de la gasolina, subsidios y donaciones, transferencias e inversin real
en carreteras), variables monetarias (inflacin, crdito interno neto, medio
34
circulante), variables sector externo (tipo de cambio nominal, cuenta de capital
pblico, importaciones, reservas monetarias internacionales netas, tipo de cambio
real) y otras variables (el salario mnimo real y el producto interno bruto).
Sin embargo, ese comportamiento no se present para todas las variables durante
todas las administraciones, las variables que presentaron ese comportamiento con
mayor frecuencia durante el perodo 1982-1994 fueron: remuneracin real total,
inflacin, salarios mnimos, tipo de cambio nominal, cuenta de capitales pblicos
neto en todas las administraciones; precio del agua, precio de la gasolina,
transferencias y reservas monetarias internacionales en dos y las dems variables
antes mencionadas en una administracin.
Los autores citados aplicaron una serie de mtodos estadsticos con el fin de
identificar los perodos en los cuales los valores observados se desviaban de la
tendencia, pues segn Assel y Larran
11
, el ciclo poltico-econmico se presenta
cuando se dan desviaciones entre los valores observados y la tendencia. Luego,
evaluaron la correspondencia entre los perodos en que se presentaban las
desviaciones y el perodo electoral, para de esta manera establecer la correlacin
entre ambos. Adicionalmente, en algunos casos en que las variables no
presentaban desviaciones de la tendencia con patrones suficientemente claros, se

10
Rey Garro, Kristhian, Francisco Monge Ario y Rodolfo Mndez Solano. El ciclo poltico
econmico en Costa Rica: 1953-1994. Tesis de licenciatura. Universidad de Costa Rica. Mayo de
1998.
11
Assel P, y Larran, F. El ciclo poltico econmico: teora, evidencia y extensin para una economa
abierta, en Cuadernos de Economa No.92, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Santiago de
Chile, abril de 1994, pag. 88.
35
analiz su comportamiento con el fin de establecer la existencia de un patrn de
cuasi-ciclo.
Los mtodos utilizados en esta investigacin incluan la aplicacin de mtodos de
tendencia lineal, cuadrtica y cbica; la aplicacin del filtro de Hodrick y Prescott; el
mtodo de primeras diferencias para las variables clasificadas como resultado y de
segundas diferencias para las variables clasificadas como instrumento. A cada
variable se le aplicaron las cinco pruebas posibles, para asegurar que su
comportamiento era consistente con patrn del ciclo electoral. El cuadro que se
incluye muestra los resultados obtenidos en la investigacin.
Caractersticas del Ciclo Poltico-Econmico en el perodo 1982-1998
Evidentemente, la existencia del ciclo poltico-econmico produce contradicciones e
inconsistencias entre el proceso de reforma y la poltica econmica. Es por ello que
se considera conveniente examinar con mayor detalle dicho ciclo poltico-
econmico, as como analizar el papel que los shocks externos tuvieron en la forma
en que se dio el ciclo en cada perodo de gobierno. Posteriormente, se revisa
brevemente cada perodo presidencial involucrando todas las variables.
En el campo fiscal
Como se observa en el cuadro 1, las polticas del rea fiscal aplicadas durante el
perodo se concentran en el rezago en el ajuste de los tarifas de los servicios
pblicos, incrementos salariales generosos a los empleados del sector pblico,
36
incremento de la inversin pblica, incremento de las transferencias y subvenciones,
incremento de los impuestos (al inicio del perodo de gobierno) y recorte del gasto
pblico (al inicio del perodo de gobierno).
Como se haba mencionado anteriormente, en Costa Rica, se ha hecho
tradicional que con la llegada de un nuevo gobierno haya un nuevo paquete
tributario, debido a que es usual que se presenten altos dficits en el ao
anterior al cambio de poderes. Por lo general, este incremento en la carga
tributaria de los costarricenses se da a travs de impuestos indirectos tales
como el impuesto de ventas o el selectivo de consumo, pues estos ajustes se
pueden hacer por decreto de manera ms expedita.
Con respecto al gasto total del gobierno, tambin es usual que el ao antes se
de una expansin considerable y al ao siguiente se presenta recortes
sustanciales, especialmente en los rubros asociados a los salarios de los
empleados pblicos y transferencias del gobierno.
37
Otro factor que es objeto de manipulacin, son las tarifas de los servicios
pblicos, de manera que en el ao anterior al cambio de gobierno se ajustan
poco o nada. Aunque esta medida tiene como propsito influir en el nivel de
precios, sus consecuencias tambin son fiscales porque reducen el supervit de
Variable 1982-1986 1986-1990 1990-1994
Variables del Sector Fiscal
Inversin en carreteras II I, II, IV, V
Precio de la gasolina I, III I, III, IV
Precio del agua IV II
Remuneracin real II I, II, III, V I, III, V
Subvenciones y donaciones III, IV, V
Transferencias II IV, V
Variables del Sector Monetario
Crdito Interno Total II
Inflacin I, II I, II, III, IV, V I, III, IV, V
M2 II
Variables del Sector Externo
Cuenta de Capital Pblica II I, II, III, IV, V I, II, IV, V
Importaciones II
Reservas Monetarias Internacionales II II
Tipo de cambio nominal I, II II V
Tipo de cambio real II
Otras Variables
PIB real II
Salario Mnimo II II, III I, IV
Fuente: Elaboracin propia a partir de Rey, Monge y Mndez
(1998).
Mtodo
I= Hodrick-Prescott
II= Segundas diferencias
III= Tendencia lineal
IV= Tendencia cuadrtica
V= Tendencia cbica
CUADRO 1
Variables que Presentaron Comportamiento Correlacionado con Ciclo Poltico
Econmico
Segn Mtodo Utilizado para Detectarlo por Perodo de
Gobierno
Perodo
38
las empresas pblicas, incrementando el dficit total del sector pblico. Los
bienes cuyos precios se demostr que son manejados polticamente son el agua
y la gasolina.
El incremento en la inversin pblica es comn durante el ao anterior a la
eleccin, como una forma de pagar favores polticos a ciertas comunidades
estratgicas con la construccin de puentes, carreteras, parques, escuelas,
etc.
Al igual que la inversin pblica las transferencias y las subvenciones son
mecanismos muy directos para mejorar el nivel de bienestar de grupos
especficos de inters. A manera de ejemplo, es comn que el ao antes de las
elecciones se otorguen gran cantidad de bonos para la vivienda, o se
incrementen los beneficios para ciertos grupos que ya reciben transferencias,
tales como los pensionados, las universidades, etc.
En el campo monetario y de precios
A partir del cuadro 1 se deduce que la inflacin es la variable que muestra en
una mayor cantidad de aos un comportamiento consistente con el ciclo poltico-
econmico. Sin embargo, esta es una variable resultado. Las variables que los
gobiernos en el perodo en estudio han manejado en este campo son el crdito
interno neto, el medio circulante y el rezago en los ajustes de precios de los
servicios pblicos antes explicado.
39
El crdito es una variable que se ha manejado con discrecionalidad,
especialmente para controlar la liquidez de la economa, en el pasado a travs
del establecimiento de lmites en el crecimiento de las carteras de los bancos y
ciertas actividades, o mediante el encaje legal y las tasas de redescuento. Es
usual que durante el ao anterior a las elecciones, el Banco Central flexibilice las
restricciones en algunas de estas variables para incrementar la liquidez y la
demanda agregada, aprovechando que el efecto sobre los precios muchas
veces tiene un rezago de entre seis meses y un ao. Este mismo tipo de
comportamiento se presenta con el medio circulante, el cual se ve influenciado
ms directamente por las operaciones de mercado abierto.
En resumen, el ao anterior a las elecciones los gobiernos flexibilizan su poltica
monetaria, con el consecuente efecto sobre el nivel de precios al ao siguiente, y la
aplicacin de medidas restrictivas para reducir la excesiva liquidez en la economa.
En el campo externo
El papel de las variables externas en el ciclo es el de servir de vlvula de escape a
las presiones inflacionarias producto de las polticas monetarias ms flexibles.
Especialmente, la cuenta de capitales pblicos ha mostrado un comportamiento
correlacionado con el perodo electoral. Los gobiernos consiguen recursos en el
exterior que les permitan tener reservas monetarias suficientes el ao anterior, para
ajustar a un ritmo menor el tipo de cambio y as no afectar el nivel de precios
interno.
40
Precisamente, es el tipo de cambio nominal una de las variables que mostr mayor
correlacin con el ciclo electoral, debido al manejo explicado en el prrafo anterior.
Con la entrada del nuevo gobierno es frecuente que se acelere el ritmo de
devaluacin con el fin de que el coln recupere en alguna medida su valor de
mercado, y reducir las presiones provocadas por el desbalance comercial sobre la
balanza de pagos.
La sobrevaloracin temporal del coln provoca un crecimiento fuerte de las
importaciones, por lo que se agranda la brecha comercial y las presiones sobre el
tipo de cambio (o se devala o se desacumulan reservas). Es en ese momento
cuando entran en accin las reservas monetarias internacionales. Si el gobierno ha
acumulado reservas (ya sea por entradas de capital pblico o privado) podr
posponer o al menos ajustar en menor medida el tipo de cambio.
Cuando entra el nuevo gobierno este se encuentra con un nivel de reservas
disminuido, presiones sobre el tipo de cambio producto del desbalance comercial
debido al crecimiento de las importaciones, por la sobrevaloracin real del coln.
Por ello es comn, que se acelere el ritmo de devaluacin y se busque la obtencin
de recursos externos (generalmente convenios de estabilizacin con organismos
financieros internacionales) que permitan que el ajuste sea gradual.
Otras variables
Una variable que ha sido manejada durante los cuatros gobiernos han sido los
salarios mnimos. Esta es una alternativa barata para el gobierno porque no le
41
significa egresos y mejora el nivel de bienestar de la poblacin de menores
ingresos. Es usual que el ao anterior se otorguen incrementos salariales ms all
de lo esperado. Posteriormente el nuevo gobierno, ante las presiones
inflacionarias, ajusta menos de lo esperado los salarios mnimos.
Inconsistencias en las polticas y el papel de los shocks externos
Administracin Monge Alvarez (1982-1986)
Si bien es cierto el perodo 1982-1986 es extraordinario porque la economa
estaba pasando por una de las peores crisis de la historia pues existan grandes
desequilibrios en la balanza comercial, alto dficit fiscal, excesiva liquidez y una
deuda externa asfixiante, el gobierno al final del perodo haba logrado controlar la
mayor parte de estos problemas.
Dentro del perodo en anlisis, esta administracin fue la que present menores
evidencias de manejo poltico de las variables econmicas, aunque se podra
argumentar que se debi a que tena menos posibilidades de hacerlo. Adems, se
present una coyuntura externa importante, la significativa entrada de recursos
externos provenientes de convenios de estabilizacin y prstamos de emergencia,
que al final le permiti al gobierno manejar con poco sobresaltos algunas de las
variables mas crticas.
Con respecto a la inflacin, el manejo se hizo, por un lado, conteniendo los precios
de algunas de las tarifas de servicios pblicos tales como el agua, y mediante el
42
control del ajuste del tipo de cambio, gracias a la acumulacin de reservas
monetarias producto de la entrada relativamente alta de capitales pblicos externos.
Las inconsistencias ms importantes se presentaron en el campo fiscal, pues el pas
se haba sometido a un severo ajuste incrementando los impuestos y reduciendo
gastos, sin embargo los incrementos dadivosos en los salarios de los empleados
pblicos y el incremento en el dficit producto del manejo de las tarifas de los
servicios pblicos durante el ltimo ao, constituy un retroceso en el camino hasta
ese momento avanzado.
Administracin Arias Snchez (1986-1990)
Los principales objetivos de esta administracin eran consolidar la recuperacin
econmica, y como mecanismo fundamental era necesario incrementar y diversificar
las exportaciones con el propsito de que fuera sostenible la recuperacin. Para
ello, se sigui una poltica monetaria bastante restrictiva a fin de recoger liquidez de
la economa por todos los medios posibles. Adicionalmente, se impuls una poltica
fiscal expansiva con la meta de recuperar el nivel de empleo y continuar la
reactivacin de la economa.
De nuevo, la entrada de capitales externos pblicos constituyeron el principal factor
externo que le permiti a la administracin Arias sortear el temporal, y contar con
mayores grados de libertad al final de su administracin para manipular algunas de
las variables econmicas. Si bien es cierto el entorno econmico no le brind
muchas oportunidades a la administracin Monge para poder influir ms
43
directamente en los resultados de las elecciones, el panorama de la administracin
Arias fue muy diferente, y la correlacin de una mayor cantidad de variables as lo
muestra, por lo que la inconsistencias en la poltica econmica al final del perodo de
gobierno fueron mayores.
En el campo fiscal, la evidencia encontrada seala que todas las variables
estudiadas relacionadas con este campo mostraron un comportamiento
correlacionado con el ciclo electoral. Esta manipulacin generalizada de las
variables fiscales implic una seria inconsistencia con la polticas planteadas y
negociadas con los organismos financieros internacionales: el dficit fiscal mostr
un incremento considerable debido al aumento de gastos tales como transferencias,
subsidios, incrementos salariales excesivos a los empleados pblicos y el manejo
en los precios de los servicios pblicos, en los cuales se vena trabajando para
reducir su impacto sobre las finanzas del estado.
En el campo de la inflacin, el sector externo jug un papel muy importante al igual
que durante la administracin Monge, ya que gracias a las reservas acumuladas por
la entrada de capitales pblicos fue posible expandir las importaciones,
incrementando la brecha comercial, y financiando el desajuste mediante
desacumulacin de reservas, sin ajustar sustancialmente el tipo de cambio. Un
factor adicional sobre el que se encontr evidencia fue la expansin crediticia que
con el fin de ampliar la oferta monetaria y por ende la demanda, se haba dado. Esta
poltica expansiva monetaria y el rezago en los ajustes del tipo de cambio signific
otra inconsistencia en la formulacin de la poltica econmica costarricense, ya que
despus de un esfuerzo de varios aos por contraer la liquidez de la economa se
44
retrocedi aceleradamente en ese sentido. Adems, el rezago en el ajuste del tipo
de cambio, no era consistente con la poltica de mantener un valor de mercado con
el fin de no desincentivar las exportaciones.
Administracin Caldern Fournier (1990-1994)
Si bien es cierto el manejo de las variables que se dio al final de la administracin
Monge no tuvo consecuencias importantes para la administracin del presidente
Arias, en el caso de la administracin Caldern Fournier la situacin no fue la
misma. La nueva administracin adopt una serie de medidas de emergencia para
reducir los desequilibrios de la economa. En primer lugar, se aprob un paquete
tributario, se recort el presupuesto y se incrementaron las tarifas de los servicios
pblicos. En el campo monetario y externo, se aplic una poltica restrictiva con el
fin de reducir la liquidez a travs de operaciones de mercado abierto, encaje mnimo
legal y el redescuento con el propsito de controlar la inflacin y las presiones sobre
el tipo de cambio (se acelera el ritmo de las minidevaluaciones) y las reservas
monetarias internacionales.
Cuando se analiza el contexto internacional en que se desarrollo la administracin
Caldern no se puede obviar el efecto que tuvo la baja en las tasas de inters
internacionales, que increment considerablemente la entrada de capitales privados,
especialmente de corto plazo.
Al igual que la administracin Arias, el gobierno Caldern manejo casi todas las
variables examinadas (ver cuadro 1) de una manera muy parecida. Sin embargo,
45
hubo una diferencia importante que se debi a la baja en las tasas internacionales
de inters, lo cual permiti que se manipularan en mayor medida las variables
relacionadas con el sector externo. De esta forma, las inconsistencias en la poltica
econmica son bastante similares, salvo por algunas excepciones, como el
incremento en los depsitos previos y sobretasas para las importaciones, que
implic un retroceso en la poltica de desgravacin arancelaria y apertura
econmica, aunque esta situacin fue de carcter temporal, mientras se
estabilizaron las finanzas del fisco.
Administracin Figueres Olsen (1994-1998)
Como sucedi con la administracin Caldern Fournier, las implicaciones del ciclo
fueron importantes para la economa costarricense, y el nuevo gobierno tuvo que
aplicar una vez mas medidas para restringir la demanda tanto por el lado de las
finanzas pblicas (con el acostumbrado paquete tributario) como por el lado
monetario. Sin embargo, se present una coyuntura interna que agrav aun ms la
situacin: la quiebra del Banco Anglo Costarricense (banco comercial del Estado),
que represent una emisin equivalente al 1.6% del PIB, pues el Banco Central
debi responder por los pasivos de dicha entidad. Esto increment la magnitud del
ajuste, especialmente en el campo monetario.
A diferencia de las administraciones anteriores, uno de los principales objetivos
explcitos que plante el gobierno Figueres fue romper con el ciclo poltico-
econmico, verdad que se cumpli a medias, pero el impacto de esta decisin fue
determinante para el inicio del nuevo gobierno.
46
En el campo externo, al igual que los otros gobiernos, la administracin Figueres
cont con una coyuntura internacional favorable, y gracias a su estrategia de
desarrollo logr atraer a empresas de alta tecnologa, la mas importante de las
cuales es INTEL. Esto signific un incremento considerable en la inversin
extranjera directa (de largo plazo) y en las exportaciones. Adems del efecto
rebao que puede haber tenido esta empresa en el pas.
La manipulacin de las variables en la administracin Figueres se dio principalmente
en las relacionadas con la inflacin, tales como el crdito interno y el medio
circulante, y en el crecimiento de las importaciones, lo cual pudo hacerse gracias a
la disponibilidad de reservas producto de las entradas de inversin extranjera
directa. Sin embargo, en el campo fiscal, hay que reconocer que no se ha podido
encontrar evidencia de un manejo generalizado de estas variables con fines
polticos.
TRANSFORMACION ESTRUCTURAL Y REFORMA DEL ESTADO
La Comisin de Reforma del Estado (COREC)
Los antecedentes de los programas de reforma del Estado se encuentran en la
Administracin Arias cuando a principios del ao 1989 el Ministerio de Planificacin
convoc, con la anuencia de los candidatos presidenciales de los dos partidos
mayoritarios (Liberacin Nacional y Unidad Socialcristiana), a ocho personas para
constituir la denominada Comisin para la Reforma del Estado (COREC). Los
47
miembros de esta comisin eran personas de reconocida trayectoria profesional, pero
tambin personas que tenan una presencia en la vida poltica nacional.
La constitucin de la COREC respondi a dos intereses. Por una parte, a una legtima
preocupacin por examinar las disfuncionalidades de distinta naturaleza existente en
las instituciones democrticas y administrativas del pas; y por otro, al hecho de que se
estaban iniciando las conversaciones con el Banco Mundial para la formulacin de un
tercer Programa de Ajuste Estructural (PAE III), en el cual el tema de la reforma
institucional sera el mas relevante; y aun no se habia configurado una posicin por
parte del Gobierno.
La elaboracin de un diagnstico y la bsqueda, por parte de este grupo de
especialistas, de posiciones "tcnico-polticas" que tuvieran el respaldo de las dos
fuerzas electorales mas importantes pareca el camino mas apropiado para que el
Gobierno pudiese presentar una "posicin nacional" frente a las "recomendaciones"
que se esperaba hiciera el Banco Mundial.
De esta manera, el marco de referencia predeterminado para la COREC era el de un
escenario definido por el ajuste estructural. Este contexto requera resolver las
incompatibilidades que se planteaban por la existencia de una estructura del Estado en
muchos aspectos contrapuesta con las ideas prevalecientes de modernizacin y
globalizacin de la economa.
A la vez, se consider que habia un problema serio de gobernabilidad en las
instituciones pblicas, que en gran medida se atribua a un desarrollo jurdico-
48
organizacional desordenado y asistmico, as como tambin a la reducida participacin
ciudadana en la gestin pblica y en la toma de decisiones, consecuencia aparente del
excesivo grado de centralizacin del Estado.
La COREC concluy su Informe en agosto de 1990, el cual fue publicado con el ttulo
"Reforma del Estado en Costa Rica". Este informe plante reformas de tipo estructural
que incluyeron: primero, reformas polticas para modificar los mecanismos de
representacin, el fortalecimiento del control poltico en el manejo de la administracin
pblica, la creacin de mecanismos que garantizaran la transparencia de las
decisiones del gobierno, y el reforzamiento de los derechos personales y sociales de
los ciudadanos.
En segundo lugar, la COREC propuso una reestructuracin institucional para mejorar
la eficiencia y eficacia del gobierno incluyendo a las emprsas pblicas y los monopolios
estatales. Asimismo, recomend revisar la organizacin estatal para generar los
espacios necesarios que permitieran trasladar instituciones y programas a la empresa
privada, las cooperativas, gobiernos locales y organos comunitarios.
Como tercer componente, el informe de la COREC incluy un conjunto de reformas
para reorganizar la administracin pblica con base en marcos de descentralizacin,
desconcentracin, regionalizacin, y revisin de la organizacin de su conduccin
sectorial (con ministros rectores por sector) para elevar los grados de gobernabilidad
del Estado.
49
En cuarto lugar, se propusieron reformas para modernizar la gestin de los recursos
humanos: la revisin del principio bsico de inamovilidad del funcionario pblico como
fundamento del Rgimen del Servicio Civil Costarricense y la introduccin del principio
de estabilidad laboral.
Un quinto conjunto de recomendaciones incluy la revisin del sistema de planificacin
y de los mecanismos y tcnicas para la formulacin presupuestaria y gestin de las
polticas polticas pblicas. Tambin consider las deficiencias del marco normativo y
la legislacin requerida para poner en marcha el proceso de reforma del Estado.
Finalmente, y como elemento fundamental para garantizar la continuidad del proceso,
la COREC propuso "la creacin de una Comisin Consultiva integrada con la
participacin de representantes de los principales grupos organizados de la sociedad"
que sirviera de foro para el debate y la concertacin. Esta comisin debera contar con
una Secretara Tcnica que realizara los estudios y anlisis necesarios para sustentar
el trabajo y las discusiones de la Comisin.
La Autoridad Presidencial para la Reforma del Estado (APRE)
Con el triunfo del Partido Unidad Socialcristiana en las elecciones de febrero de 1990,
se inici lo que podra considerarse la segunda etapa de la reforma del Estado. La
administracin Caldern cre la Autoridad Presidencial para la Reforma del Estado
(APRE), designando a un responsable del programa con el rango de ministro sin
cartera.
50
La labor del nuevo ministro se orient en cuatro lneas principales: (i) la
reestructuracin institucional de la Administracin Pblica, (ii) la descentralizacin de la
actividad gubernamental y el fortalecimiento municipal, (iii) las contraloras de servicios,
y (iv) la sectorializacin del Estado. Debe sealarse que si bien varias de estos
componentes se encontraban presentes en el Informe de la COREC, lo cierto es que la
APRE organiz sus actividades sin tomar en cuenta en forma especfica las
recomendaciones de la COREC.
En cuanto a la labor realizada, la reestructuracin institucional constituy el area
prioritaria, y se concentr en la instrumentacin de la Ley para el Equilibrio Financiero
del Sector Pblico (Ley # 6955), que habia sido promulgada en 1984. Esta ley obligaba
a realizar una evaluacin de de todas las instituciones y programas del sector pblico.
Como entidades prioritarias para ser evaluadas se sealaron las siguientes: Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS), Instituto Nacional de Seguros (INS), Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE), Corporacin Costarricense de Desarrollo
(CODESA) y sus subsidiarias, Banco Popular y de Desarrollo Comunal, Refinadora
Costarricense de Petrleo (RECOPE), Instituto Nacional de Fomento Cooperativo
(INFOCOOP), y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT). El mecanismo establecido
en la ley para efectuar el trabajo era la contratacin de Comisiones Evaluadoras, las
cuales fueron respaldadas por tcnicos de la APRE.
En lo concierne a la descentralizacin y fortalecimiento municipal, la labor de la APRE
se resume en la elaboracin de un diagnstico cuya finalidad era la identificacin de un
51
conjunto de competencias y servicios ofrecidos por el nivel centralizado del Estado que
podra eventualmente ser descentralizado.
Respecto a la contralora de servicios, su propsito era poner en marcha Oficinas
Contraloras de Servicios en las instituciones gubernamentales en las cuales los
ciudadanos pudieran participar en procura de mejorar su eficiencia y eficacia. Se
elaboraron algunos documentos metodolgicos, pero no se concret ninguna accin
especfica.
Finalmente, el componente de sectorializacin tena como finalidad la revisin del
modelo que permite al ministro rector formular las poltica pblicas orientadoras del
trabajo del sector y evaluar su cumplimiento. Tampoco en esta materia se lograron
avances significativos.
La movilidad laboral en la reforma del Estado
La estrategia propuesta no incorpor lineamientos para instrumentar la reduccin del
personal del sector pblico. Por el contrario, en el documento sobre reforma del Estado
distribuido a los nuevos ministros en mayo de 1990 solo se planteaba la transferencia
de personal de las instituciones del Gobierno Central a los entes descentralizados bajo
condiciones muy especiales.
52
Sin embargo, a los pocos meses de iniciada la Administracin Caldern, el Ministro de
Hacienda anunci que, como parte de las negociaciones con el Fondo Monetario
Internacional, se hacia necesario iniciar de inmediato una reduccin del personal
pblico. El Programa de Movilidad Laboral se inici sobre la base del planteamiento del
Ministerio de Hacienda y luego fue trasladado a la APRE en agosto de 1990. En su
fase inicial la movilidad laboral fue de carcter forzoso y se ejecut por medio de la
reduccin de personal en el Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y el
Programa de Comedores Escolares.
A principios de 1991 las negociaciones y compromisos con el FMI y el Banco Mundial
habian replanteado las metas de movilidad laboral, la cual se estableci en una
reduccin de 25,000 funcionarios (19,2% de la planilla total del Estado). Ello oblig a
una reestructuracin del programa, planteandose un esquema voluntario y
ofreciendose un paquete de incentivos econmicos (financiado mayoritariamente con
recursos provenientes de la Agencia Internacional para el Desarrollo del Gobierno de
los Estados Unidos / USAID) a los funcionarios pblicos interesados en trasladarse al
sector privado. La movilidad laboral continu durante todo el perodo 1990-94. Las
estimaciones en cuanto al resultado neto oscilan entre 3,500 y 13,000 plazas,
dependiendo de la fuente y del mtodo empleado para hacer el clculo.
La segunda Comisin para la Reforma del Estado (COREC II)
En el ao 1991 se inici una nueva etapa. Su gnesis se establece con la constitucin
de una segunda Comisin para la Reforma del Estado (COREC II) compuesta por
representantes designados por el Partido Liberacin Nacional y por el Partido Unidad
53
Socialcristiana, Adems, se incluyeron cuatro ministros (Planificacin, Presidencia,
Justicia y Hacienda).
El propsito de la COREC II era facilitar el proceso de concertacin poltica entre el
Gobierno y la oposicin (PLN), especialmente para los proyectos de ley en los cuales
la Administracin tenia inters. Su funcin fue la de servir de antesala en propuestas
controversiales que luego debian ser discutidas en la Asamblea Legislativa. Era una
primera instancia de confrontacin para reducir las tensiones en el rgano legislativo y
permitir un debate que se supona con una mayor dsis de anlisis tcnico.
Esta instancia permiti la concertacin en las siguientes reformas: Ley de
Exoneraciones (aprobada posteriormente por la Asamblea Legislativa), ley de
democratizacin econmica (que fue aprobada por la Comisin de Asunto Econmicos
de la Asamblea Legislativa) y la privatizacin de las empresas Cementos del Pacfico
(CEMPASA) y Fertilizantes de Centroamrica (FERTICA), vendidas en procedimientos
pblicos a principios de 1994.
No obstante, por sus propias caractersticas, la COREC II era fuente de
confrontaciones frecuentes entre los representantes del PLN y el Gobierno. Esta
situacin se hizo mas grave con ocasin de las negociaciones que el Poder Ejecutivo
llevaba a cabo con el Banco Mundial para la formulacin de un tercer Programa de
Ajuste Estructural (PAE III). Considerando que los aspectos sustantivos de estas
negociaciones tenian que ver la reforma institucional, la privatizacin de empresas y la
reduccin del empleo pblico, el PAE III se convirti en un elemento de choque
54
constante que finalmente produjo la disolucin de la COREC II en el segundo semestre
de 1992.
La reforma del Estado y el PAE III
La desintegracin de la COREC II puso fin a los esfuerzos de concertacin poltica que
hasta ese momento. Esto provoc una reformulacin de la reforma del Estado.
Adems, la estrategia seguida a partir de ese momento fue la de ligar estrechamente
el proceso de reforma con el PAE III, es decir, que todos los cambios (legales,
institucionales y administrativos) fuesen condiciones que debian ser cumplidas en
forma previa o durante la ejecucin del acuerdo con el Banco Mundial.
La nueva programacin consider los siguientes objetivos:
a) Revisin de monopolios estatales y fortalecimiento de la organizacin de
los mercados. Se definieron las acciones de reforma en dos grandes areas:
primero, la revisin de los monopolios estatales, con el propsito de eliminarlos
abriendo las actividades al sector privado para que haya competencia; y segundo,
la privatizacin de empresas y programas gubernamentales. Las principales
instituciones objeto de revisin eran: INS, FANAL, RECOPE y las cuentas
corrientes y depsitos a plazo. Se llevaron a cabo varios estudios en este campo.
No obstante, ninguna de las entidades indicadas fue privatizada ni se eliminaron
los monopolios establecidos por ley.
55
b) Democratizacin econmica. Este trmino se emple como sinnimo de la
privatizacin de actividades e instituciones del Estado. Las reformas propuestas
tenan el propsito de reducir el mbito del accin del Estado y aumentar los
espacios de la actividad privada en lo econmico. En este contexto se elabor la
Ley de Democratizacin Econmica del Sector Pblico. Tambin se prepar el
proyecto de ley sobre sociedades annimas laborales, el cual fue sancionado en
abril de 1994.
c) Reestructuracin institucional. Se continuaron los trabajos de evaluacin
iniciados por la APRE y se realizaron anlisis en los siguientes sectores: Salud,
Vivienda y Asentamientos Humanos, Agropecuario, Transporte y Ciencia y
Tecnologa. Para cada uno de estas area se elaboraron Planes Nacionales de
Reforma. El propsito era hacer mas eficiente a las instituciones involucradas, as
como tratar de reducir el nmero de funcionarios.
d) Desregulacin. Los objetivos de la desregulacin incluan tres aspectos: la
simplificacin de los trmites burocrticos, la regulacin de esquemas
monoplicos y prcticas que distorsionan la transparencia del mercado, y la
configuracin de una accin reguladora del Estado en la prestacin de los
servicios pblicos. Con ese fin se elaboraron tres proyectos de ley: "Promocin de
la libre competencia y defensa efectiva del consumidor", "Autoridad reguladora de
servicios pblicos", y "Concesin de Obra Pblica" que estn en vigencia desde
mediados de los aos noventa.
e) Regionalizacin, descentralizacin y fortalecimiento municipal.
56
Fundamentalmente se continuaron los estudios que habia iniciado la APRE y se
prepar un borrador de lo que podra ser un proyecto de ley de descentralizacin
poltica. No obstante, dicho anteproyecto no ha tenido mayor discusin ni ha sido
promovido entre las autoridades de los gobiernos locales.
f) Mejoramiento de la funcin pblica. El nfasis se puso en la preparacin y
negociacin con algunos sectores sindicales de un proyecto de ley de empleo
pblico que fue remitido a la Asamblea Legislativa.
Es importante enfatizar que los proyectos de ley a que se ha hecho mencin fueron
parte de la condicionalidad negociada con el Banco Mundial en el contexto del PAE III.
12
De esta forma, el Programa de Ajuste Estructural se convirti en el eje central de la
reforma del Estado, tal y como esta fue concebida por la Administracin Caldern.
Dicha concepcin, como se desprende de lo sealado, buscaba no solo la reduccin
del aparato pblico (via movilidad laboral y privatizacin de empresas estatales), sino
tambin una menor intervencin del gobierno en materia econmica.
LAS REFORMAS EN COSTA RICA: INDICADORES DE AVANCE
Consideraciones generales

12
Es indispensable sealar que el PAE III, despus de un accidentado proceso, tanto en el Banco
Mundial como en las instancias nacionales, no fue aprobado. No obstante, muchas de las medidas que
all se contemplaban si fueron puestas en prctica.
57
En esta seccin se pretende analizar el grado de avance que ha tenido Costa Rica
en las reformas estructurales en cinco reas fundamentales: reforma comercial,
reforma financiera domstica, reforma financiera internacional, reforma impositiva y
privatizacin, a partir de los indicadores construidos por Morley
13
para el perodo
1980-1995. En el cuadro 2 se presenta un resmen de las reformas.
Cuadro 2
REFORMAS ESTRUCTURALES EN COSTA RICA
Reforma Fecha Principales medidas
Liberalizacin de
Importaciones
1984 Revisin del arancel comn centroamericano
1986-
1992
Desgravacin arancelaria gradual
Eliminacin de restricciones cuantitativas
1990 Se uniforma el arancel externo comn
1992-
1998
Desgravacin arancelaria
Rgimen Arancelario y Aduanero Centroamericano
Liberalizacin Mercado
Cambiario
1983 Se unifica el tipo de cambio
1984 Se modifica el rgimen cambiario (minidevaluaciones)
1992 Se establece un sistema de flotacin sucia, pero al ao
siguiente se vuelve al esquema de minidevaluaciones.

13
Morley, Samuel, Roberto Machado y Stefano Pettinato. Indexes of structural reform in Latin
America. ECLAC. January 1999.
58
Liberalizacin Cuenta de
Capitales
1992 Se liberaliza la cuenta de capitales
Reformas Tributarias 1983 Se ampla la base y aumentan tarifas de impuesto de
ventas. Se modifica impuesto selectivo de consumo.
1987 Reforma a impuesto de renta (ampla la base y distingue
entre personas fsicas y jurdicas)
1987 Se amplia la cobertura del impuesto de ventas
1989 Medidas para mejorar eficiencia en cobro, mayores
controles, de define el delito tributario, y se establecen
penas ms estrictas
1989 Se modifica la escala del impuesto sobre renta
1992 Derogacin de gran cantidad de exoneraciones tributarias
1995 Se extiende la base del impuesto de ventas a nuevos
productos
1995 Se reforma la legislacin que permiten cerrar negocios de
evasores.
1995 Se modifica la escala del impuesto de renta
1995 Se grava a profesionales liberales
1995 Se crea el impuesto sobre activos
1995 Se crea el impuesto sobre bienes inmuebles para
financiar a municipalidades.
Reformas en el gasto 1981 Se crea la Autoridad Presupuestaria
1984 Con la Ley para Equilibrio Financiero se eliminan las
vacantes y se prohibe contratacin de nuevos
59
funcionarios
1984 Se obliga a las empresas pblicas a realizar
contribuciones obligatorias al Gobierno Central
1985 Se eliminan parcialmente subsidios a precios de
productos bsicos
1996 Renegociacin de deuda interna con entidades del Estado
Reformas financieras 1983 Se incorporan elementos como la tasa externa y la oferta
y demanda de fondos interna para determinar tasas de
inters
1987 Se reduce el plazo mnimo (90 das) al que los bancos no
estatales pueden captar.
1988 Se crea la Auditoria General de Entidades Financieras
encargada de la supervisin
1989 Se le permite a los intermediarios financieros definir sus
tasas de inters
1991 Se eliminan lmites al crdito
1993 Se inicia poltica hacia la uniformacin del encaje
1995 Se continua la poltica de unificacin del encaje y se
amplia la base
1995 Acceso a redescuento a los bancos privados
1995 Se rompe monopolio estatal de las cuentas corrientes
1995 Se modifica el mecanismo de captacin de recursos del
Banco Central
Privatizacin 1985-92 Venta de empresas CODESA
60
1993 Privatizacin de Fertica y Cempasa
En su trabajo Morley calcula un ndice general que busca medir el grado de avance
de las reformas estructurales para los diecisiete pases latinoamericanos de los que
obtuvo informacin, y adicionalmente uno para cada rea mencionada en el prrafo
anterior. Aunque el autor reconoce que estos indicadores presentan una serie de
limitaciones tcnicas significativas, los beneficios que se pueden derivar de la
comparacin entre pases hacen valer el esfuerzo de realizar el ejercicio. Tambin
es importante aclarar que los ndices slo valoran el grado de liberalizacin (o sea,
de menor intervencin del Estado en un sector) y no el xito de las reformas, es
decir, que un valor ms alto no indica necesariamente mayor xito desde el punto
de vista del desempeo econmico y social.
El informe reconoce el papel de una serie de pases lideres en la regin que han ido
a la vanguardia en la implementacin de reformas en los diferentes sectores, tales
como Chile, Uruguay, Argentina y Colombia. A pesar de que muchas reformas se
haban iniciado durante la dcada de los setenta, la crisis de la deuda signific un
perodo de reversin en casi todos los pases y sectores. No fue sino hasta 1985
que en la regin se comenzaron a acelerar las reformas en el campo comercial y
financiero domstico, y durante la dcada de los noventa una mayor apertura en las
cuentas de capital. La reforma impositiva y la privatizacin son las reas que
muestran un desempeo menor, debido a factores propios del rea, como la
importancia que tienen las empresas estatales de minera y petrleo dentro de las
finanzas de los distintos gobiernos. En el campo fiscal, el debate entre la neutralidad
61
y la equidad del sistema impositivo parece ser uno de los principales factores
explicativos del retraso en las reformas en este campo.
Qu pasa con Costa Rica?
De acuerdo con estos indicadores, cmo se podra calificar el proceso de reforma
en Costa Rica?. En trminos relativos, durante la dcada de los setenta se ubic
entre los primeros seis pases latinoamericanos, posteriormente durante la dcada
de los ochenta Costa Rica sufri una severa reversin en las reformas alcanzando
en 1985 el lugar diez para luego retomar las primeras posiciones en la dcada de
los noventa. A pesar de esa recuperacin, la tasa de cambio de las reformas de
Costa Rica para 1995 (con respecto a 1985) estuvo por debajo del promedio de los
dems pases latinoamericanos.
Los resultados que muestra este indicador son consistentes con los mencionados
por Hausmann
14
, con respecto a la percepcin de estancamiento que un porcentaje
importante de los costarricenses (cerca del 20%) ha manifestado, en un estudio
reciente acerca del avance de la economa del pas. Especialmente, durante la
dcada de los ochenta con la crisis de la deuda, se descuidaron sectores claves
como la inversin en infraestructura, y se pospusieron reformas por falta de
recursos, lo que implic que durante ese perodo se viviera con los frutos de las
inversiones del pasado, y se comprometiera en buena medida el futuro desempeo

14
Hausmann, Ricardo. Avances parciales y estancamientos en el proceso de reforma estructural
costarricense. En Estabilidad y desarrollo econmico en Costa Rica: Las reformas pendientes /
editado por Ronulfo Jimnez San Jos, C.R.: Academia de Centroamrica, 1998.
62
econmico del pas, lo cual ha generado una sensacin de incertidumbre durante la
dcada de los noventa.
Complementariamente, Hausmann hace mencin a los efectos que tuvo esa
reversin en las reformas en el pas, mostrando que los cambios en la tasa de
crecimiento entre los perodos 87-89 vs 93-95 son relativamente bajos (cercanos a
0%) con respecto a los dems pases de Latinoamrica debido a los reducidos
cambios en polticas (cercanos al 4%).
Las reformas por sector
El anlisis de las reformas se hace de acuerdo al siguiente orden: de los sectores
con mejor posicin relativa segn el ndice a los que obtuvieron una posicin mas
baja.
Liberalizacin de la cuenta de capital
Costa Rica se encuentra entre los pases con menor intervencin del Estado en su
cuenta de capital, y es durante el perodo de la crisis que se muestra una reversin
en las reformas debido a la severa escasez de divisas que oblig a las autoridades
a tomar medidas de represin para estabilizar el mercado cambiario. Sin embargo,
en cuanto se normaliz la situacin se volvi a liberalizar la cuenta de capital. Los
encargados de la poltica econmica costarricense siempre le han otorgado mucha
importancia a la entrada de capitales privados o pblicos, de corto o largo plazo,
63
como catalizador para el crecimiento, lo cual se hace evidente desde la dcada de
los setenta.
Durante la dcada de los setenta, las entradas de capital privado de corto plazo y en
menor medida de largo plazo, cumplieron un papel fundamental, pues gran
cantidad de esos recursos se invirtieron en infraestructura, lo cual evit que
durante la dcada de los ochenta el pas entrara en una crisis mucho ms profunda.
Pero tambin hay que reconocer que fue el taln de Aquiles de la economa
costarricense.
Mientras en la dcada de los ochenta, fueron las entradas de capital pblico,
provenientes de prstamos de organismos financieros internacionales las que
permitieron a las autoridades suavizar el ajuste, y recuperar a la economa
rpidamente.
La dcada de los noventa significa un perodo de transicin entre la dependencia de
los capitales pblicos y los privados de corto y largo plazo. Si bien es cierto, las
autoridades costarricenses siguen acudiendo frecuentemente a los organismos
financieros internacionales en busca de recursos para financiar los desajustes
macroeconmicos, estos son menores y por lo tanto menos importantes. Durante
este perodo, la atencin de las autoridades se ha vuelto hacia la inversin
extranjera directa (especialmente la de largo plazo). Durante el segundo quinquenio
de los noventa, el pas inicio una poltica bastante agresiva de atraccin de
inversiones de empresas de alta tecnologa, que ha resultado bastante exitosa (la
llegada de INTEL es un ejemplo de estas iniciativas.
64
Si bien es cierto este alto grado de liberalizacin le ha generado algunos problemas
econmicos al pas, especialmente cuando por motivos polticos se han pospuesto
ajustes que generan fuertes presiones de balanza de pagos, tambin ha tenido
efectos positivos.
Reforma comercial
Antes y durante la crisis de principios de los ochenta Costa Rica era uno de los
pases con menor avance en las reformas en el campo comercial. Con la crisis, se
gener el consenso poltico necesario para reducir los privilegios a diferentes
sectores que durante los aos de proteccionismo se haban afianzado al poder
econmico y poltico. El agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones
hizo que el pas no slo iniciara una poltica de desgravacin arancelaria acelerada,
sino que se puso en prctica un programa de diversificacin de las exportaciones a
terceros mercados y la produccin de bienes no tradicionales basado en un
esquema de incentivos fiscales a las exportaciones.
En el campo de la promocin de las exportaciones, uno de los principales
instrumentos que se utilizaron fueron los Certificados de Abono Tributario (CAT),
que eran ttulos negociables con un valor correspondiente a cierto monto de
exoneracin de impuestos
15
. Otro esquema de incentivos utilizado hasta la fecha es
el contrato de exportacin, el cual exonera a las empresas que importan insumos
intermedios para producir hacia terceros mercados.
65
Sin embargo, todo este tipo de exoneraciones fiscales han ido perdiendo
importancia dentro de la poltica de promocin de las exportaciones, y ms bien esta
se ha redireccionado hacia medidas de atraccin de inversiones basada en el
mejoramiento constante del clima de inversin del pas, enfatizando aspectos tales
como infraestructura, servicios, etc. Si bien es cierto, el pas es principiante en
esta rea, la entrada de INTEL, es una buena seal del camino que estn siguiendo
las autoridades costarricenses.
Con respecto a la desgravacin arancelaria, durante el perodo 1986-1993 se
implement una poltica bastante agresiva que simplific y redujo el nivel de
proteccin, aunque todava predomina una dispersin importante entre los niveles
de proteccin de las diferentes actividades, lo cual genera serios inconvenientes en
la asignacin eficiente de los recursos de la economa. Posterior a 1993 las
reformas han sido puntuales, o sea, para ciertas actividades y productos.
Esta desgravacin ha sido reforzada recientemente con la firma de una serie de
tratados de libre comercio, especialmente con Mxico (1994) y otros de carcter
ms reciente como el firmado con Repblica Dominicana. Si bien es cierto la
desgravacin se ha desacelerado en los ltimos aos, debido a las posiciones de
los grupos de presin y a la gradualidad
16
de los cambios, que permitieron que los
grupos se reacomodaran, el proceso ha sido continuo.

15
Los CAT se han ido eliminando paulatinamente y 1999 ser el ltimo ao en que se otorguen.
16
Mesalles Jorba, Luis. Condiciones macroeconmicas de la economa costarricense. En Estabilidad
y desarrollo econmico en Costa Rica: Las reformas pendientes / editado por Ronulfo Jimnez San
Jos, C.R.: Academia de Centroamrica, 1998.
66
Reforma financiera
Uno de los sectores en los que Costa Rica muestra menor avance relativo en la
reformas es el financiero, ya que si bien es cierto se han dado pasos importantes en
la liberalizacin de las tasas de inters, la eliminacin de topes de cartera,
eliminacin de los cuadros de avo, y la asignacin del crdito e introduccin de
elementos de competencia gracias a polticas que permitieron el desarrollo de la
banca privada en un mercado en que a principios de los ochenta casi slo exista la
banca estatal, es un mercado sumamente distorsionado por la intervencin estatal.
La existencia de tres bancos estatales de gran tamao y con una serie de
atribuciones tales como el respaldo estatal y hasta hace poco el monopolio de las
cuentas corrientes, dificultan la competencia e introducen algunas distorsiones en el
mercado financiero.
Otro factor distorsionante lo constituyen los instrumentos utilizados por el Banco
Central para ejercer su poltica monetaria. Desde la dcada anterior se inici un
proceso para sustituir el uso de instrumentos directos como el encaje legal y los
topes de cartera por instrumentos indirectos y menos distorsionantes tales como las
operaciones de mercado abierto. Sin embargo, debido a las llamadas prdidas
cuasifiscales del Banco Central, este tiene menos grados de libertad en la manera
de ejercer su poltica monetaria, dependiendo fuertemente del encaje legal.
67
Durante los noventa, las polticas aplicadas se han orientado a uniformar los encajes
entre las diferentes instrumentos de captacin (ampliacin de la base), a la
reduccin del encaje, a la eliminacin de los privilegios de que disfruta la banca
estatal (tales como el monopolio de los depsitos, el acceso al redescuento, la
introduccin de criterios de eficiencia en la administracin de los bancos estatales),
refuerzo en la legislacin respecto a supervisin del sistema bancario (ampliando las
atribuciones de la entidad respectiva, aumentando el nmero de entidades
supervisadas y reforzando las labores de supervisin), el incremento gradual en el
capital mnimo requerido para los diferentes intermediarios financieros y la reduccin
en las distorsiones provocadas por la captacin de recursos del Banco Central y el
gobierno a travs del establecimiento de un mecanismo de subastas.
A pesar de que ya se realizaron los estudios para privatizar dos de los principales
bancos del Estado (Banco de Costa Rica y el Banco Internacional de Costa Rica) no
se ha avanzado en este campo. Adems, siguen existiendo distorsiones importantes
a favor de los bancos estatales (tales como la garanta estatal en los depsitos de
los bancos del estado, la limitacin para las instituciones del Estado a utilizar slo
los servicios de la banca estatal), un porcentaje considerable de las transacciones
bancarias se realizan en el sistema bancario paralelo (banca offshore), el cual se
encuentra poco regulado introduciendo elementos de riesgo considerables en el
sistema financiero nacional.
Otro campo en que falta mucho por avanzar es el rea de la supervisin ya que
aunque se han ampliado las facultades y atribuciones de la entidad correspondiente
(SUGEF), la transicin entre el papel de auditor y supervisor presenta una serie de
68
rigideces en cuanto a la capacitacin que requiere el personal y a la capacidad de la
entidad de supervisar a todo el sistema financiero (incluyendo a la banca offshore).
Reforma impositiva
En el campo fiscal todava existen una serie de trabas o debilidades importantes que
hacen que Costa Rica se ubique en los lugares intermedios a nivel latinoamericano.
Algunas de las debilidades ms significativas en el campo impositivo son:
* El fisco carece de las condiciones necesarias para lograr una recaudacin
eficiente de los impuestos, ya que no cuenta con las bases de datos, la
capacitacin, el personal y la estructura logstica necesaria para hacer un control
eficiente para evitar la evasin, la subdeclaracin y otro tipo de problemas
asociados, que se agravan cuando los contribuyentes saben que el castigo y la
probabilidad de aprensin son bajas.
* Los esfuerzos por mejorar la recaudacin no han sido sistemticos y muy
poco consistentes, lo que ha restado credibilidad, y por ende efectividad a las
polticas tendientes a mejorar la eficiencia en la recaudacin.
* En el campo de los impuestos a las empresas se presenta una doble
imposicin, pues por un lado deben pagar impuesto de la renta, y a la hora de
distribuir dividendos se cobra impuestos, lo cual va en detrimento de la inversin.
* Existen una serie de productos importantes que no estn gravados, lo que
hace que la carga para los que si lo estn deba ser mayor. Es por ello que se
considera que debe ampliarse la base.
69
* Con respecto a los impuestos al valor agregado, esta es una prctica que se
puesto a ciertas industrias en las cuales es ms eficiente recolectar el impuesto en
una sola empresa, pero su uso no es generalizado y el Ministerio de Hacienda no
esta trabajando para que su uso se difunda an ms.
* Por otro lado, en Costa Rica se ha llegado a un consenso implcito, de que el
dficit fiscal se debe reducir a travs de la disminucin y control del gasto, ms que
por incremento de los ingresos, a pesar de que se ha mostrado que los gastos
muestran serias rigideces difciles de librar en el corto plazo.
* En cuanto al impuesto sobre la renta (personal y corporativo), no se han
producido cambios importantes en los ltimos aos. Al respecto existen dos
posiciones encontradas, los que promueven una disminucin de este gravmen,
especialmente el que se aplica a las empresas, con fin de estimular la inversin; y
los que plantean la necesidad de elevar estas cargas fiscales a fin de modificar la
estructura tributaria, aumentando el porcentaje de recaudacin que corresponde a
impuestos directos
17
.
Existen serias deficiencias en el campo legal que le impiden a la Hacienda
Pblica cobrar eficientemente sus impuestos, tal es el caso del fallo de la Sala
Constitucional, en el cual se dictamina que los negocios en los que se detectan
irregularidades tributarias no pueden ser cerrados por esta causa.

17
Los ingresos por concepto de impuesto sobre la renta ha oscilado en los ltimos veinte aos entre el
12% y el 14% de la recaudacin total.
70
Privatizacin
Al igual que en el campo financiero, la privatizacin es una de las reas en las que
el pas se ha mostrado ms lento. Contrario al caso latinoamericano en que las
empresas estatales de mayor tamao se dedican a actividades relacionadas con la
minera y la petroqumica, las empresas estatales costarricenses estn en una
variedad de actividades que abarcan desde la produccin y destilacin de licor hasta
la produccin de electricidad.
La experiencia del Estado costarricense como empresario, tom fuerza durante la
dcada de los setenta, con la consolidacin del modelo de Estado Empresario, y ha
arrojado resultados mixtos. Por un lado, las empresas catalogadas como
estratgicas (telecomunicaciones y electricidad, agua y alcantarillado) han cumplido
un papel fundamental en la extensin de los servicios de telefona, electricidad y
agua potable a casi toda la poblacin, y han impulsado en buena medida el
desarrollo del pas, independientemente de si en los ltimos aos su aporte se ha
visto frenado por los problemas fiscales que afronta el gobierno. El otro grupo de
empresas han significado una cara experiencia para los costarricenses,
especialmente las empresas de CODESA, las cuales arrojaron, en forma
consistente, prdidas importantes, que debieron ser financiadas con emisin debido
al respaldo que por ley deba darles el Banco Central.
Durante la dcada de los ochenta y noventa se inici un proceso que pretenda el
cierre o transformacin de las empresas ms deficitarias, y la privatizacin de las
71
que tenan un mayor valor comercial. Este proceso llev al cierre de muchas de las
empresas. Sin embargo, se ha llegado a una etapa, en la cual es ms complejo
avanzar, porque las empresas ms fciles de privatizar ya pasaron por ese proceso,
y el costo de oportunidad en trminos polticos de privatizar las que faltan es alto y
las complicaciones legales muchas.
En primer lugar, para privatizar una empresa del Estado es necesario hacer un
proyecto de ley que debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa, donde es
comn que se politice la discusin, con el fin de que el partido en el poder corra con
el mayor costo poltico
18
. En algunas ocasiones, para privatizar una institucin es
necesario modificar incluso la Constitucin Poltica, como es el caso de la
administracin de los puertos y los ferrocarriles, por lo que resulta aun ms
complicado realizar la venta de los activos. Esto explica que se hayan buscado
esquemas alternativos, como la concesin de obra pblica, como mecanismos
paralelos que permitan inyectar recursos frescos a proyectos que se consideran
prioritarios en el pas, sin necesidad de privatizar las instituciones o empresas del
Estado.
En segundo lugar, hay todo un referente histrico que respalda al Partido Liberacin
Nacional como defensor de la nacionalizacin, no slo de los bancos sino de
muchas empresas pilares para el desarrollo del pas. Es por ello que muchas
veces cualquier intento de privatizacin de convierte en un pulso poltico entre los
principales partidos polticos.

18
Las encuestas de opinin pblica en Costa Rica indican un gran apoyo de los costarricenses para que
las empresas pblicas continen en manos del Estado.
72
Tercero, en torno a estas instituciones pblicas hay una serie de grupos de poder
fuertemente consolidados y con aos de experiencia, tales como los sindicatos, que
atacan cualquier intento por cambiar el status quo para no ver afectados sus
privilegios.
Finalmente, las experiencias de privatizaciones recientes en Costa Rica no han sido
totalmente exitosas. A principios de los noventa se privatizaron las dos empresas
que constituan los ltimos bastiones de CODESA, la productora de cementos
(CEMPASA) y la de abonos (FERTICA). Este proceso, que se pretenda fuera
democrtico, le dio una serie de incentivos a los compradores, especialmente a los
pequeos inversionistas y a los miembros de las organizaciones sociales, as como
crditos que se pagaran con las ganancias de las empresas. Adems, el precio de
las compaas estuvo considerablemente subvaluado, o sea, el valor del derecho
que representaba cada accin vala casi tres veces el monto al que lo estaban
comprando. Sin embargo, todos esos beneficios generaron una gama de
expectativas de corto plazo y percepciones equivocadas de los compradores que en
poco tiempo decidieron deshacerse de las acciones, produciendose procesos de
ventas masivas en un lapso de dos aos. El resultado final es que tanto CEMPASA
como FERTICA estn actualmente en manos de empresas internacionales.
A MANERA DE EPILOGO
La extraordinaria aceptacin que en el mbito internacional encontraron las reformas
econmicas aplicadas en Costa Rica, especialmente por haberse gestado en
73
consonancia con los organismos financieros internacionales, ha restado viabilidad a
cualquier otra estrategia alternativa, ya que el camino recorrido se ha presentado como
el "nico camino posible", aun y cuando esto no sea necesariamente cierto desde
una perspectiva conceptual
19
. No obstante, s es necesario reconocer que dadas las
restricciones existentes, muchas de ellas establecidas por los propios entes financieros
multilaterales, el nuevo modelo de apertura comercial (MPE) se constituy en el
"nico camino viable" polticamente.
El reconocimiento pragmtico que hicieron los principales centros de decisin poltica
costarricense respecto a esa realidad y el alto costo que hubiese tenido la adopcin de
cualquier otro esquema de desarrollo, ayuda a explicar tanto la ineficacia de los
actores sociales opuestos a la nueva estrategia, aun y cuando algunos de ellos
constituyen importantes y poderosos grupos de presin y tienen significativa
representacin en los dos partidos polticos mayoritarios; como la poca receptividad
que en las esferas de gobierno han tenido las discusiones y anlisis efectuados en los
foros acadmicos.
Sin duda son muchas las oportunidades en que se han examinado en forma seria y
profunda aspectos relevantes relacionados no solo con las virtudes, deficiencias y
agotamiento del MSI, sino tambin con las implicaciones de mediano y largo plazo del
MPE, tanto en lo econmico como en lo social; con las limitaciones que una estrategia

19
Es cierto que el neomonetarismo o nuevo clasicismo se viene imponiendo desde la segunda mitad de
los aos setenta, al igual que anteriormente el paradigma keynesiano pas a ser dominante tras la Gran
Depresin. Cada uno de ellos se ha ido imponiendo por la falta de respuesta del anterior a los
problemas de la economa en cada momento y por la mera constatacin de sus fallos. Esto se refleja en
que determinadas formas de analizar la realidad econmica y de tratarla tengan una mayor vigencia o
aceptacin que otras o que llegen a ser dominantes durante un perodo de tiempo determinado.
74
de apertura externa confronta en un mundo donde el libre comercio es mas un mito
que una realidad; y con la validez presente de los planteamiento de Prebish respecto al
"deterioro secular de los trminos de intercambio" para los pases que se especializan
en la produccin de bienes primarios.
No obstante, aunque han quedado muchas preguntas sin respuesta y se han hecho
muchos reparos vlidos, los hechos han ido trazando claramente el derrotero y el MPE
ha sido aceptado en lo esencial por la cpula poltica nacional. Sin duda se observan
matices, pero estos tienen que ver mas con definiciones electorales que con las races
ideolgicas y la trayectoria histrica de los dos partidos mayoritarios: Liberacin
Nacional y la Unidad Socialcristiana. La aparente falta de proyectos propios en ambos
partidos hace que el contexto predominante se imponga y que lo pragmtico
prevalezca sobre lo ideolgico. Se trata de la aceptacin de una nueva ideologa,
implcita en el MPE, por razones de ausencia y de conveniencia.
En lo que concierne al estilo empleado para la formulacin de la poltica pblica que ha
venido implementando el MPE, resulta significativo revisar los programas de gobierno
que se han propuesto durante las campaas electorales. Por lo general, abundan las
referencias a los principios ideolgicos y a las realizaciones histricas. Son frecuentes
las declaraciones sobre "desarrollo nacional", "justicia social", "igualdad de
oportunidades" y "bienestar de las grandes mayoras". Se hacen diagnsticos extensos
sobre los problemas del pas, y se perfilan programas y proyectos tendientes a reducir
esos males.
75
En cuanto al MPE y a las negociaciones con los organismos internacionales, los
programas de gobierno han sido absolutamente omisos; a lo sumo han sealado la
necesidad de establecer acuerdos con dichos entes financieros, invocando de
inmediato la defensa de la "soberana" como amuleto protector que se alzar contra
toda pretensin por modificar los "logros alcanzados" y la "forma de ser del
costarricense".
Sin embargo, una vez conquistado el poder los programas de gobierno han quedado
sepultados por los votos. Pareciera que obtener la mayora ha otorgado el derecho a
irrespetarla. La ausencia de mecanismos idneos que obliguen a asumir la
"responsabilidad poltica" de las promesas de campaa convierte el proceso electoral
en una contienda publicitaria sin consecuencias, donde el anunciante no est obligado
verdaderamente a entregar el producto que ofrece. Lo grave de este fenmeno es que
la confianza de los ciudadanos se deteriora y los instrumentos de la democracia
representativa van perdiendo validez.
La historia de los acuerdos con los organismos financieros, principalmente el Fondo
Monetario Internacional y la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos (USAID), vivida durante los aos ochenta y principio de los noventa, son una
muestra palpable de este estilo con el que han actuado las cpulas polticas
costarricenses. Dichos convenios, que incluyeron no solo aspectos econmicos y
financieros, sino muchas otras dimensiones de gran trascendencia para todos los
ciudadanos, en mltiples ocasiones han sido contradictorios con los programas de
gobierno. Adems, fueron negociados por el Poder Ejecutivo sin la participacin de
otras instancias oficiales y de la sociedad civil.
76
77
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