Pronunciamento do Senador da Repblica Tio Viana - PT/AC , ao Frum de Medicamentos,

Polticas Pblicas e !udiciali"a#o da Sade, ocorrido no Senado Federal em $% de maio de &$$'(

A judicializao de polticas pblicas no Brasil
Comeo dizendo no desconhecer que at mesmo o termo judicializao da sade polmico e
tem sido criticado pelos estudiosos do Direito Sanitrio! "ntretanto# creio que possibilita# $ maioria dos
interessados nesse assunto# claro entendimento do que est sendo tratado# por isso %ou me permitir us&
lo li%remente!
A ascenso institucional do 'oder (udicirio na proteo dos direitos indi%iduais e coleti%os e no
controle de polticas pblicas e da atuao dos poderes constitudos um )en*meno descrito em di%ersas
sociedades contempor+neas# como decorrente do apro)undamento do processo democrtico e de
rede)inio da relao entre os ,rs 'oderes! -o # portanto# um )en*meno estritamente nacional e
requer tranq.ilidade para ser abordado!
As pessoas que o estudaram# o %eem como decorrncia natural do sur/imento do chamado "stado
Social 0 que incorporou promessas e compromissos de %ulto nas cartas constitucionais# o que aumentou a
presso# e# por conse/uinte# a demanda judicial pela concretizao dos no%os direitos de cidadania
constitucionalizados!
-o Brasil# eles obser%am uma ele%ao consider%el da demanda da sociedade por justia# a partir
da promul/ao da Constituio de 1233! 4denti)icam# no entanto que alm da reconquista das liberdades
democrticas e da cidadania# da ampliao do catlo/o de direitos e /arantias )undamentais e da
correspondente conscientizao das pessoas e dos /rupos sociais sobre seus direitos# outro elemento
contribuiu decisi%amente para a judicializao de polticas pblicas em nosso 'as# qual seja# a introduo
de no%os e e)eti%os instrumentos processuais para /arantir sua e)eti%idade e a tutela daqueles direitos!
-o campo do direito $ sade# o te5to constitucional de 1233 trou5e consider%el ino%ao ao de)inir
as a6es e ser%ios de sade como de rele%+ncia pblica# caracterizando dessa maneira a essencialidade
de sua prestao para o interesse social!
A construo do Sistema 7nico de Sade como mecanismo para asse/urar o acesso uni%ersal $s
a6es e ser%ios de sade e a ateno inte/ral# no entanto# no alcanou todos os aspectos da ateno $
sade e al/uns deles# como# por e5emplo# a assistncia )armacutica# )i/ura dentre aqueles menos
institucionalizados e menos uni%ersalizados 0 apesar da re)orma positi%a dessa poltica e o /rande
aumento dos /astos pblicos para seu )inanciamento# obser%ados# em especial# nos ltimos anos!
"m %irtude da insu)icincia da assistncia )armacutica prestada tanto pelo S8S# como pelos
planos de sade# as pessoas# as associa6es de doentes e o pr9prio :inistrio 'blico passaram a
recorrer $ %ia judicial para /arantir o acesso a medicamentos# le/itimados pelo direito constitucional $
sade!
-o estou esquecendo que outras reas e outras polticas 0 tais como a ateno oncol9/ica# a
sade mental# o acesso a determinados procedimentos dia/n9sticos e teraputicos# inclusi%e ao
tratamento intensi%o 0 tm se caracterizado por /randes carncias no +mbito do S8S e# por isso mesmo
tm sido tambm objeto de judicializao crescente! "le/i# no entanto# para esta minha e5posio# a
questo da poltica de assistncia )armacutica# porque ela paradi/mtica desse )en*meno e o tema
do ;9rum!
Considero preocupante que estudos# tais como (udicializao das 'olticas de Assistncia
;armacutica 0 o caso do Distrito ;ederal# publicado em <==3# pelo Centro de "studos da Consultoria
>e/islati%a# de autoria do Dr! >uiz Carlos 'elizare ?omero# consultor da Casa# apontem para o )ato de que
o objeto das a6es em curso na (ustia# em sua maioria# so medicamentos de ateno bsica#
justamente aqueles includos nas rela6es o)iciais e que# portanto# de%eriam estar dispon%eis na rede do
S8S! ,al%ez seja esse um indicati%o da omisso dos /estores municipais e estaduais no que tan/e ao seu
)ornecimento!
Alm disso# al/uns desses estudos re%elam# em se tratando de medicamentos e5cepcionais# o
descompromisso das inst+ncias condutoras e jul/adoras das a6es judiciais quanto ao uso racional e os
poss%eis danos decorrentes da m indicao e do mau uso de tal medicao!
A e)eti%ao de direitos sociais decorre de polticas pblicas# que para serem implementadas# por
sua %ez# demandam /astos pblicos! A e5perincia de ampliao desses direitos e polticas pela %ia da
judicializao tem mostrado que 0 aqui e em outros pases 0 isso no se )az sem impacto nas )inanas
pblicas e# com muita )req.ncia# tem en/endrado /astos pblicos consider%eis 0 alm de )orar a
reorientao de prioridades e estrat/ias /o%ernamentais nos setores por ela alcanados!
Com respeito# especi)icamente# $ tutela jurisdicional do direito $ sade em nosso 'as# as
repercuss6es nesses dois sentidos 0 impacto )inanceiro e reorientao de polticas pblicas 0 so
si/ni)icati%as e os relat9rios de /estores e os estudos acadmicos compro%am isso!
'ara )icarmos no e5emplo espec)ico da assistncia )armacutica# e5istem e%idncias de que a
judicializao da poltica de assistncia )armacutica no Brasil# alm de atuar como um )ator
desor/anizador das )inanas pblicas# tem contrariado princpios constitucionais que de%em orientar a
Administrao 'blica e a or/anizao e o )uncionamento do pr9prio S8S!
"ntre esses resultados indesejados est o abandono do princpio de @utilizao da epidemiolo/ia
para o estabelecimento de prioridades# a alocao de recursos e a orientao pro/ramticaA# quando
recursos pro/ramados para )inanciarem a e5ecuo de a6es de interesse coleti%o so des%iados para o
atendimento de interesses indi%iduais ou de /rupos!
Butra dessas conseq.ncias )req.entes a obri/ao do "stado de disponibilizar medicamentos
ou tratamentos e5perimentais no&acolhidos pelas rela6es de medicamentos e protocolos clnicos
adotados! "ssas decis6es no s9 tm colocado em risco a sade dos pacientes en%ol%idos como tm
imposto# ao S8S# condutas dia/n9sticas e teraputicas no&aconselhadas# quer por serem ine)icazes ou
no terem# ainda# sua e)iccia compro%adaC quer por en%ol%erem riscos maiores do que aqueles
apresentados pelos recursos teraputicos j dispon%eis e selecionados# por e5istirem alternati%as que do
resultados idnticos ou por serem mais onerosas! -o raro# esses tratamentos e5perimentais pouco ou
nada acrescentam $ sobre%ida e $ qualidade de %ida dos pacientes# mas representam custos adicionais
importantes ao sistema!
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-esses casos# de quem a responsabilidade tcnica e tica do empre/o desses recursosD
"m relao $ obri/ao de )ornecimento de medicamento no pre%isto nas listas o)iciais 0 o que se
costuma chamar de medicamentos no&padronizados 0 preciso lembrar que e5istem# hoje# cerca de
quarenta e trs mil apresenta6es di)erentes de medicamentos re/istradas no nosso Sistema de Ei/il+ncia
Sanitria! ;ica e%idente que so necessrios critrios 0 tcnicos# cient)icos# econ*micos 0 para de)inir
quais delas de%em %ir a )azer parte do rol de medicamentos a serem utilizados no S8S# para atender a
diretriz# presente na 'oltica -acional de :edicamento# de estimular o uso racional dos mesmos!
'ara os pacientes e demais usurios do sistema que necessitam desses no%os medicamentos#
insumos e procedimentos# toda%ia# essa incorporao se )az com muita lentido# de )orma pouco
transparente e sem sua participao! 'ara que as listas o)iciais de medicamentos e os protocolos clnicos
sejam atualizados# com muita )req.ncia# so necessrios anos!
-esses casos# quem responde pela restrio ao princpio da participao da comunidade a ser
aplicado $ or/anizao do S8S e pelo princpio da transparncia que de%e orientar a administrao
pblicaD
B estmulo ao uso irracional de medicamentos e insumos 0 mais caros# de maior risco# sem
compro%ao de e)iccia ou indicao# sem controle da administrao 0 tem sido re/istrado por al/uns
estudos nacionais# como um dos resultados ne/ati%os da judicializao! -essas situa6es# quem
responderia pelos princpios constitucionais da administrao pblica 0 da le/alidade# moralidade#
impessoalidade# publicidade e e)icinciaD
Butro resultado ruim consiste na obri/ao do "stado de realizar determinada ao prescrita por
mdico de )ora do quadro do S8S ou sem que a requisio tenha sido )eita# pre%iamente# ao sistema!
"ssas decis6es judiciais trazem consi/o uma /rande injustia# uma %ez que /arantem acesso pri%ile/iado
e mais rpido ao sistema para quem# de )ato# no se utiliza dele# em detrimento de seus %erdadeiros
usurios!
'or %ezes# para /arantir o cumprimento de suas decis6es# juzes bloqueiam as contas das
Secretarias de Sade# obri/ando o des%io de recursos# ori/inalmente# destinados a outras a6es# para o
cumprimento da deciso! Eeri)ica&se tambm situa6es em que decretada a priso do /estor
recalcitrante# mesmo quando ele no tem condi6es tcnicas ou materiais de dar cumprimento $ ordem
judicial!
'or )im# cumpre obser%ar que essa sobreposio de decis6es judiciais $s polticas pblicas no se
)az sem riscos tambm para o 'oder (udicirio# dado que implica na sobrecar/a do aparato judicial# no
risco ele%ado de erro judicial 0 em especial em matrias de densidade tcnica e tecnol9/ica# como o
caso da sade 0 e no adiamento de solu6es no +mbito das polticas pblicas que esto sendo
desen%ol%idas!
F )oroso admitir que em que pese as disposi6es constitucionais# uma poltica de "stado#
implementada no 'as a partir de 122=# passou a impactar a e)eti%idade das polticas pblicas 0 em
especial as de sade 0 obstaculizando ou distorcendo a implementao do conjunto dos princpios e
diretrizes do S8S# entre os quais a %iabilizao da ateno inte/ral $ sade# com base nas necessidades
e direitos de toda a populao!
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So rele%antes# no +mbito dessa polticaH a conteno dos /astos pblicosC a retrao dos /astos
)ederais com sadeC a desonerao dos /astos pri%ados com sadeC a pre%alncia do ajuste )iscal sobre
os in%estimentos em a6es e ser%ios pblicos de sadeC a no&re/ulamentao da "menda
Constitucional <2 0 que poderia asse/urar um )inanciamento mais adequado e permanente para o S8SC
uma @responsabilidade )iscalA que prioriza quest6es )iscais em detrimento# por e5emplo# das necessidades
de contratao de mais trabalhadores de sade e de melhorar sua remunerao!
A prop9sito# permitam&me um parntese! 'articipo dessa discusso desde que assumi meu
primeiro mandato# seja no +mbito das comiss6es como em 'lenrio! "m <= maro de <==<# apresentei o
'rojeto de >ei do Senado nI GJ# complementar# que estabelecia @os percentuais do produto da
arrecadao de impostos a serem aplicados anualmente pela unio# estados# distrito )ederal e municpios
em a6es e ser%ios de sadeC os critrios de rateio dos recursos da unio %inculados $ sade# destinados
aos estados# ao distrito )ederal e aos municpios# e dos estados destinados a seus respecti%os municpiosC
as normas de )iscalizao# a%aliao e controle das despesas com sade nas es)eras )ederal# estadual#
municipal e do Distrito ;ederalC e as normas de clculo do montante a ser aplicado pela 8nio# nos termos
do K GI do art! 123 da Constituio ;ederalA!
A despeito da import+ncia da matria para a manuteno e o aprimoramento do Sistema 7nico de
Sade LS8SM# no lo/rou 5ito e )icou estacionado na primeira# das comiss6es pelas quais tramitaria# indo
ao arqui%o ao )inal daquela le/islatura! 'ersisti# con%icto da ur/ncia e necessidade da re/ulamentao!
Apresentei em <= de maro de <==N# o 'rojeto de >ei do Senado nI 1<1# que @disp6e sobre os %alores mnimos
a serem aplicados anualmente por "stados# Distrito ;ederal# :unicpios e 8nio em a6es e ser%ios pblicos de sade# os
critrios de rateio dos recursos de trans)erncias para a sade e as normas de )iscalizao# a%aliao e controle das despesas
com sade nas trs es)eras de /o%ernoA!
Se/undo di%ersos especialistas em oramentos de sade# um dos principais moti%os do
descumprimento da "menda <2 reside# e5atamente# no )ato de muitos /estores adotarem critrios
di)erentes na contabilizao das receitas %inculadas e na conceituao de a6es e ser%ios pblicos de
sade! A apro%ao do 'rojeto supramencionado L'>S 1<1O=NM# que est em condi6es de ser apreciado
pelo 'lenrio da C+mara dos Deputados# desde 1P!=N!=3# equacionaria o problema! ;echo aqui meu
parnteses para retomar o )oco da discusso!
A ampliao da assistncia )armacutica no +mbito do S8S 0 que# bem ou mal# se )ez# nessa
ltima dcada 0 e a incorporao de no%as tecnolo/ias se %eem# assim# limitadas pela insu)icincia de
recursos pblicos!
A maior participao do "stado 0 dependente# entre outros )atores# de um )inanciamento est%el e
su)iciente 0 se )az necessria no apenas para a manuteno das a6es e ser%ios e5istentes como# e
principalmente# para a ampliao e di%ersi)icao de sua o)erta# como meio para a concretizao do direito
$ sade )rente a uma demanda que# da mesma )orma# cresce e se di%ersi)ica!
As insu)icincias estruturais do sistema esto# assim# na base do )en*meno da judicializao de
polticas de sade e de assistncia )armacutica# em especial# e parte dessa insu)icincia decorre da
insu)icincia dos recursos pblicos# colocados a disposio do sistema!
:as esta no a nica causa do )en*meno!
-o poss%el dei5ar de mencionar que a atuao inescrupulosa de pessoas# representantes de
laborat9rios )armacuticos e ad%o/ados# que se consorciam para criar mercados para seus produtos ou
simplesmente apropriar&se de recursos pblicos# e o patrocnio de /rupos de de)esa de pacientes por
Q
/randes corpora6es )armacuticas 0 sob o dis)arce da constituio de redes de apoio e de pro/ramas de
in)ormao e educao 0 tm sido objeto de denncia no e5terior e no nosso 'as!
@Assiste&se# assim# ao mo%imento de judicializao da poltica na ausncia de e)eti%idade das
polticas pblicas para cumprir os preceitos constitucionais! Conseq.entemente# os direitos indi%iduais
e5pressos em demandas judiciais passam a pre%alecer sobre interesses coleti%os representados pela
autoridade pblica do S8S!A# como declarou o Centro Brasileiro de "studos de Sade LC"B"SM em carta
la%rada para Audincia 'blica do S,;# pre%ista para realizar&se em duas etapas# nos meses de abril e
maio do corrente ano# sobre judicializao da sade!
Com respeito ao papel do Con/resso -acional diante dessa realidade# /ostaria de )azer al/umas
considera6es pontuais!
"m primeiro lu/ar# reitero o que %enho declarando h anosH o >e/islati%o est a de%er aos
brasileiros a re/ulamentao da "menda Constitucional <2# para /arantir su)icincia de recursos ao S8S
e# assim# possibilitar ampliar a cobertura e a qualidade das a6es de sade que presta!
"m se/undo lu/ar# preciso ressaltar que o Con/resso -acional no )icou $ parte da discusso
que hoje tra%amos aquiH %rios projetos de lei# tratando de de)inir os limites da cobertura de%ida pelo S8S
e estabelecendo meios e critrios para a incorporao de no%as tecnolo/ias e recursos teraputicos e
responsabilidades dos /estores en%ol%idos# )oram apresentados e esto em discusso nas duas Casas
>e/islati%as! "ntre outras coisas# eles buscam o melhor equilbrio poss%el para que no se prejudiquem a
justia# a i/ualdade e a equidade do acesso aos bene)cios do desen%ol%imento cient)ico em sade!
Como acredito ser do conhecimento da maioria dos presentes# de minha autoria o 'rojeto de >ei
do Senado nI <12# de <==N que @altera a >ei nI 3!=3=# de 12 de setembro de 122=# para dispor sobre a
o)erta de procedimentos teraputicos e a dispensao de medicamentos pelo Sistema 7nico de Sade
LS8SMA! Desde 12 de abril de <==N tramitando na Comisso de Constituio# (ustia e Cidadania# hoje a
matria encontra&se com o relator# Senador ,asso (ereissati e tramita em conjunto com o '>S nI GG3# de
<==N# de autoria do Senador ;l%io Arns# tambm con%idado a participar deste e%ento! Depois o projeto
se/uir para a Comisso de Assuntos Sociais & CAS# a qual# em princpio# deliberar em carter
terminati%o sobre a matria!
B objeti%o no outro seno contribuir para a reduo do impacto )inanceiro das decis6es judiciais
sobre o sistema e a desor/anizao conseq.ente que criam# e# ao mesmo tempo# o)erecer um
instrumento de justia social e transparncia ao tratamento dessa questo!
F preciso lembrar que# no caso do S8S# quando um procedimento# medicamento ou insumo
incorporado ao seu repert9rio teraputico# seu custo ter de ser suportado por toda a sociedade!
Ruero ainda ressaltar que imperati%o darmos a de%ida prioridade ao tema em tela# pois se por
um lado considero e5tremamente salutar que o Supremo ,ribunal ;ederal esteja promo%endo# por esses
dias# uma audincia pblica sobre o Sistema 7nico de Sade LS8SM# con%ocada pelo presidente daquela
e/r/ia Corte# :inistro Silmar :endes# sob o ar/umento da @repercusso /eral e do interesse pblicoA
demonstrados em centenas de a6es que l tramitam# re)erentes a )ornecimento de medicamentos e
pr9teses# para citar al/unsC por outro lado# no meu entender# preciso estarmos atentos e le/islarmos o
quanto antes# para que amanh no %enhamos a padecer das crticas de inoper+ncia# ou o que seria
ainda pior# de %ermos o (udicirio# uma %ez mais# le/islando em nosso lu/ar!
J
"ra essa a minha contribuio!
P