Centro de Investigacin

Latinoamrica Europa

















Situacin actual y perspectivas
del Mercosur


Natividad Lorenzo







Nota tcnica NT/03/06
Fundacin CILAE
Julio 2006

www.cilae.org

2
Situacin actual y perspectivas del Mercosur

Nota tcnica de Natividad Lorenzo
*


La presente nota analiza sintticamente la situacin actual del Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR) y evala tanto algunas debilidades del proceso de integracin regional como su
impacto en el funcionamiento y desarrollo futuro del bloque. Para ello, realiza un breve repaso a
sus inicios y los objetivos marcados por los pases miembros, para centrarse ms tarde en algunos
obstculos comerciales, jurdicos y polticos surgidos en el proceso, tales como las carencias en los
mecanismos de solucin de controversias, los problemas de coordinacin dentro del bloque o en
la calidad de sus instituciones.
I. Introduccin
El Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) es la respuesta histrico-poltica del cono
sudamericano al desenlace de la guerra fra y la cada de antiguos modelos de desarrollo econmico.
Entre los aos 60 y 70, se comienzan a desarrollar algunos modelos de integracin econmica en el
continente tales como el Pacto Andino, la Comunidad Centroamericana o la Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio (ALAC, que agrupa a once pases sudamericanos a finales de
los sesenta), siendo el MERCOSUR un ejemplo ms tardo de estos esfuerzos de integracin.
Es a principios de los noventa cuando el MERCOSUR se lanza apoyado en una coyuntura
comercial favorable para la regin, que acenta los logros del bloque durante un primer perodo
(1991-1998). Durante esta fase, se logra liberalizar la totalidad de los productos comprometidos
para esta etapa y aplicar un arancel externo comn al 88%
1
del universo arancelario de la sub-regin
(con algunas exclusiones especficas como el azcar y los automviles) por lo que el bloque
cosecha grandes logros en materia de comercio intraregional, desbancando as a cualquier otra
previa experiencia latinoamericana.
Sin embargo, la crisis econmica y financiera que consecutivamente sufre la regin a finales de
los noventa marcan el fin de esa primera etapa e inician una fase donde el inters nacional
inmediato caracteriza las relaciones dentro del bloque. Tras varios aos de estancamiento, el plan
"Relanzamiento del MERCOSUR 2000" disea un programa para reactivar el proceso de
integracin del MERCOSUR. An as, sobre todo tras la crisis argentina, la disminucin del
comercio recproco (especialmente en los aos 2001 a 2003), as como las cuestiones pendientes de
la unin aduanera, impactan negativamente sobre el proceso. Pese a que se han tomado decisiones
simblicas que apuntan a la revitalizacin del proceso desde entonces, la voluntad poltica real no
ha quedado del todo manifiesta, como veremos ms tarde.
Ante esta situacin surge el debate y la disyuntiva entre la profundizacin en el proceso de
integracin y la bsqueda de vas de desarrollo econmico alternativas al MERCOSUR,
incorporando nuevas variables al proceso, como la posibilidad de los pases miembros de negociar
individualmente Tratados de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, o el ingreso de Venezuela
como pas miembro del bloque.
Tal y como se ha explicado frecuentemente, las crisis macroeconmicas nacionales tuvieron
como efecto maximizar los costos (y minimizar los beneficios) de la interdependencia generada por

*
Natividad Lorenzo trabaja como experto en la delegacin de la Comisin Europea en Uruguay. Las
valoraciones y puntos de vista expresados en este artculo son exclusivamente del autor y no deben atribuirse
a la Fundacin CILAE o la Comisin Europea.
1
INTAL Instituto de Integracin para Amrica Latina del Banco Interamericano de Desarrollo www.iadb.org
3
la integracin
2
. La crisis de la integracin del MERCOSUR se asienta en la incapacidad demostrada
por los pases miembros para gestionar las polticas necesarias para profundizar en la Unin
Aduanera. Ms all de la eliminacin de aranceles intrarregionales, el establecimiento efectivo de
una poltica comercial comn y la creacin de condiciones equitativas de competitividad dentro de
la subregin siguen pendientes.
Este documento pretende analizar sintticamente, desde una perspectiva jurdica y poltica, la
situacin del MERCOSUR y evaluar el impacto de las debilidades del proceso de integracin
regional en la actualidad. Para ello, es necesario dar un breve repaso a los acontecimientos que
marcaron sus inicios y los objetivos marcados por sus integrantes, as como las estructuras y los
mecanismos diseados para la realizacin del mercado comn y sus consiguientes debilidades.
II. Caractersticas del Proceso de Integracin del MERCOSUR
El continente latinoamericano comienza sus esfuerzos integradores con la constitucin de la
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) mediante la firma del Tratado de
Montevideo en 1960 (TM60). El ALALC tena como cometido establecer una zona de libre
comercio en un perodo de 12 aos. Dos dcadas ms tarde, en 1980, y lejos de haber alcanzado los
objetivos marcados, otro Tratado de Montevideo (TM80) renueva el impulso integrador con la
creacin de ALADI, que sustituye definitivamente a la ALALC. Al contrario que su precursora,
ALADI tiene el objetivo menos ambicioso de crear un rea de preferencias econmicas.
Tal y como contempla el prembulo del Tratado de Asuncin, el MERCOSUR debe ser
considerado como un nuevo avance en el [] desarrollo en forma progresiva de la integracin de
Amrica Latina, conforme al objetivo del Tratado de Montevideo de 1980
3
. Por lo tanto, el tratado
constitutivo se establece como un acuerdo de alcance parcial dentro del marco de la ALADI. El
acervo heredado de ALADI determinar el alcance geogrfico adems de otras caractersticas del
tratado constituyente, reflejando inicialmente un acuerdo de principios ms que una realidad
comercial.
En el mbito internacional, el MERCOSUR se acuerda en un momento particular de la
coyuntura econmica regional y mundial. Adems de la vuelta a la democracia en varios de los
pases del cono sur, los aos 90, marcados todava por el Consenso de Washington, presenciaron el
desarrollo del comercio mundial, el crecimiento de las economas perifricas y la creciente oferta de
capitales a escala global.
4
En este aspecto, el proceso de integracin significaba un mercado
ampliado que podra atraer ms inversiones, un aumento de la capacidad negociadora en los
acuerdos comerciales globales, y un mecanismo de creacin de comercio para los pases miembros.
Con el espritu de acelerar su desarrollo econmico, aprovechando las oportunidades
comerciales a nivel mundial y como mecanismo de insercin internacional, Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay deciden as constituir un Mercado Comn del Sur que implicara la libre
circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los pases, comenzando por una zona de
libre comercio que evolucionara hacia una unin aduanera dando paso, ms adelante, a un
verdadero mercado comn. Para ello, se disea un programa de liberacin comercial; se acuerda
establecer un arancel externo comn: se propone coordinar las polticas macroeconmicas; y se
pretende adoptar acuerdos sectoriales para optimizar el uso de los factores de produccin. El
Mercado Comn deba estar instalado antes del 31 de diciembre de 1994, un plazo inferior a 4 aos
desde la firma del tratado constitutivo.

2
Pea, F. El mercosur y su futuro: una visin argentina. ARI N 80/2005, Real Instituto Elcano.
3
Tratado de Asuncin, Prembulo
4
Sica, Dante MERCOSUR: Evolucin y Perspectivas www.abeceb.com Economa Online Marzo de 2006.
4
Los ambiciosos objetivos marcados por el tratado y los instrumentos diseados para la
consecucin de los mismos determinarn, en gran medida, la estructura orgnica y jurdica del
bloque. Se opta as por una estructura orgnica escueta y de carcter puramente intergubernamental,
junto a unos principios rectores ambiguos y poco vinculantes para los Estados Partes, que pasamos
a enumerar.
II.1. Gradualidad, flexibilidad y equilibrio: los principios elegidos para enfrentarse a una
economa globalizada
El principio de gradualidad introduce la idea de que los cambios haca el mercado comn no
deben ser drsticos y deben permitir que tanto el estado como los ciudadanos se adapten a la
apertura de los mercados. Con ese fin, se plantean etapas sucesivas con intensidad creciente.
5
El
Tratado no menciona las etapas ni determina un plazo para su cumplimiento, dejando a la discrecin
de los estados el grado de integracin que cada etapa deba alcanzar.
6
El principio de flexibilidad es
interpretado por algunos como flexibilidad en la forma de implementar la normativa MERCOSUR,
y para otros, como la necesidad de reconocer situaciones especiales en las que se puedan exceptuar
los beneficios acordados a los Estados Partes por que estos afecten el principio de gradualidad.
Finalmente, el principio de equilibrio ampara a los Estados Partes de sufrir grandes perjuicio debido
al beneficio desmedido de otros.
Estos tres principios, a los que se puede sumar el principio de reciprocidad de derechos y
obligaciones, ilustraban el propsito y la forma de insercin regional elegida; y a su vez,
condicionaban la evolucin natural del proceso de integracin.
II.2. Los logros iniciales
De forma escueta, diremos que el pragmatismo inicial reflejado en los principios y la coyuntura
econmica favorable de los noventa, permitieron avanzar rpidamente en la creacin de una zona de
libre comercio con importantes logros inmediatos. La reduccin y eliminacin progresiva de
aranceles en los sectores menos sensibles aumentaron el flujo de comercio intrazona, el cual
aument hasta un 80% entre 1990 y 1997.
7
Todos estos cambios atrajeron capitales y aumentaron la
inversin extranjera directa, que acompaados por las medidas nacionales crearon un clima propicio
para la integracin.
II.3. Fines supranacionales e institucionalidad intergubernamental
El optimismo y los buenos resultados iniciales, sin embargo, relegaron la idea de mejorar la
estructura orgnica, jurdica e institucional del MERCOSUR. El Protocolo de Ouro Preto constituy
nuevos rganos vacos de carcter integrador. Exceptuando al Comisin de Comercio del
MERCOSUR que tendra poder de decisin en materia comercial, las dems nuevas instituciones no
fueron provistas ni de competencias ni de canales institucionales para poder crear la nueva
dimensin regional transversalmente en todos los sectores de la sociedad. La integracin se centr
en la parte ms exitosa hasta el momento: el comercio.
Sin embargo, los fines establecidos por el Tratado, no eran tan slo de ndole comercial. El
perfeccionamiento de la zona de libre comercio con el reto de enfrentarse a los sectores ms
sensibles de las economas nacionales-, la creacin una unin aduanera, y sobre todo, el
establecimiento de un mercado comn exigan un esfuerzo sustantivo de coordinacin

5
Fernndez Reyes, Jorge Los Procesos de Integracin. El MERCOSUR. Facultad de Derecho de la
Universidad de Montevideo, 2006.
6
Ventura, Deisy Las Asimetras entre el MERCOSUR y la Unin Europea. Los Desafos de una asociacin
interregional Honrad-Adenauer-Stiftung 2005.
7
Sica, Dante MERCOSUR: Evolucin y Perspectivas www.abeceb.com Economa Online Marzo de 2006.
5
supranacional. Este es el punto que no se ve contemplado en el Tratado de Asuncin, la
supranacionalidad.
Por una parte, el Tratado prevea un nivel de integracin (y supranacionalidad) profunda con la
conformacin de un mercado comn. Pero, por otra parte, el tratado tan slo aportaba mecanismos
de defensa de intereses nacionales, a travs de la reciprocidad de las acciones; de la gradualidad del
proceso; de la falta de plazos que pudieran comprometer en el tiempo; de la flexibilidad que
permitira hasta retroceder en el proceso de integracin; y por ltimo, del principio de equilibrio que
anula la idea de beneficios dispares para los estados participantes.
De esta forma, el Tratado de Asuncin no slo no aporta los mecanismos y estructuras
necesarias para impulsar un proceso de integracin, sino que carece de la dimensin comunitaria
regional y la nocin de inters comn que debera quedar reflejada en los acuerdos constitutivos de
todo proceso de integracin.
III. Situacin actual del MERCOSUR
La crisis asitica de 1998 es, tras la debacle mexicana, la primera ficha del domino de crisis
financieras que atraviesan el globo a finales de los noventa. Con la devaluacin en Brasil y las
profundas crisis en Argentina y Uruguay, el MERCOSUR pierde el impulso inicial y pasa una etapa
de transicin caracterizada por un estancamiento comercial intrarregional, la prdida de confianza
del inversor extranjero y la consecuente fuga de capitales de la regin. Los Estados Partes intentan
mejorar individualmente sus economas, y salir de la crisis financiera y econmica protegiendo su
mercado a travs de los mecanismos de salvaguardia contemplados en el Tratado de Asuncin.
Durante esta etapa de crisis, los flujos comerciales intrarregionales disminuyeron drsticamente y la
mayora de las exportaciones de los pases miembros -aproximadamente el 60%- se dirigieron al
exterior de la zona MERCOSUR.
En este difcil perodo, el MERCOSUR se caracteriza por ser un proyecto con escasa calidad
institucional, poca disciplina de los miembros, falta de incorporacin de normas, reuniones de bajo
nivel con escasa calidad tcnica y falta de orden interno. El bloque perdi credibilidad interna y
externa, derivada de la resistencia de los pases miembros a cumplir las reglas del mercado comn,
abriendo as el espacio a un mayor unilateralismo. En todo caso, con el afn de mantener vivo el
proyecto integracionista, los pases miembros deciden hacer un Relanzamiento de MERCOSUR
2000. Si bien este relanzamiento ha devuelto al MERCOSUR a la mesa de negociaciones, tambin
es cierto que no ha conseguido corregir ninguna de las debilidades que caracterizan el proyecto de
integracin que en la actualidad oscila entre zona de libre comercio y unin aduanera imperfecta.
Muchos son los problemas a los que debe enfrentarse el MERCOSUR en la actualidad. Entre
los cuales cabe destacar los siguientes:
III.1. Aspectos Jurdicos
Las carencias del derecho MERCOSUR
El Origen del derecho MERCOSUR reside en el tratado constitutivo seguido de los protocolos
acordados posteriormente. El Tratado de Asuncin se distingue por su carcter programtico similar
al derecho internacional de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Esto incluye el
mecanismo de resolucin de controversias que tambin imita el proceso de la OMC. Esta estructura
jurdica ilustra claramente el carcter intergubernamental del proceso de integracin y la falta de
representacin del inters comn que debera ser el vector directriz de un proceso de integracin
ms cercano a la experiencia europea.
6
El problema toma una mayor dimensin cuando se comprueba que ninguna de las etapas de la
toma de decisiones tiene un componente supranacional y que la norma MERCOSUR no est
claramente jerarquizada dentro del ordenamiento jurdico nacional ya que debe siempre estar
incorporada a travs de un procedimiento legislativo o ejecutivo.
Al contrario que en la Unin Europea (UE) donde el Derecho Comunitario adems de ser en
ocasiones de aplicacin directa, tiene supremaca sobre el derecho nacional, el derecho
MERCOSUR est relegado a un segundo plano dependiente en su totalidad de la voluntad poltica
de los Estados Partes y de su coordinacin. Al mismo tiempo, el Derecho MERCOSUR esta en un
limbo jurdico incierto entre el derecho internacional y el derecho nacional ya que no tiene rganos
como el Tribunal de Asuncin que puedan defender su jurisdiccin, aplicabilidad y sancin en caso
de incumplimiento.
Una integracin positiva en el sentido efectivo y jurdico de la palabra necesita instrumentos
jurdico-institucionales para el buen funcionamiento del proceso de integracin. El derecho
MERCOSUR no ser completo, y mucho menos perfecto, hasta que (i) el derecho primario y
derivado del MERCOSUR no sea valorado e interpretado por instancias supranacionales; (ii) la
norma MERCOSUR que representa un sector armonizado a nivel regional prime sobre normas
nacionales (iii) la aplicacin de las normas (plazos, sanciones, etc.) se rija por una disciplina comn
a todos los estados partes; y, (iv) el tribunal de Asuncin pueda asumir sus competencias tcnicas en
cuanto a institucin jurdica independiente.
Solucin de controversias
Todo ordenamiento reglamentario reside sobre la seguridad jurdica del mismo. Las normas
MERCOSUR son aplicables a los estados miembros del bloque as como a los ciudadanos de los
mismos. El en caso del MERCOSUR, no existen rganos supranacionales efectivos plenamente
operativos y con los mecanismos institucionales y jurdicos necesarios- que aseguren la aplicacin
correcta de las normas MERCOSUR.
Como seala Sergio Abreu en Insercin Global e Integracin Regional
8
los pases pequeos
del bloque dependen del cumplimiento de las reglas establecidas por parte de los socios. Un
MERCOSUR en el cual no se observan las normas y no existe seguridad jurdica, obliga a los pases
pequeos a buscar nuevas opciones de asociacin comercial.
Al nivel del ciudadano, esta carencia hace que la nocin de integracin se diluya ya que no
puede operar en esa dimensin. En las relaciones internas del MERCOSUR provoca ineficiencias e
impasses polticos, haciendo el proceso excesivamente largo, complicado y de excesiva sensibilidad
poltica. Adems de estas consecuencias, la ineficiencia del mecanismo de solucin de controversias
repercute en la imagen externa del MERCOSUR frente a la perspectiva de inversin extranjera
directa (IED), proyectando una imagen de un MERCOSUR dividido, enfrentado y carente de un
compromiso poltico real.
Desde el punto de vista individual, no habr integracin tangible para el ciudadano hasta que no
exista un rgimen jurisdiccional de compensacin a los ciudadanos que hayan sufrido prdidas
cuantificables por el incumplimiento de algn estado de las normas MERCOSUR
Por eso, el Tribunal de Asuncin tendra que estar operando como un tribunal permanente con
el rigor, los recursos humanos y econmicos necesarios, un alto nivel tcnico, y la independencia
fundamental para ejercer plenas funciones jurisdiccionales y de control imprescindibles para
cualquier avance institucional. A su vez, el Tribunal tendra que perfeccionar el sistema de solucin

8
Abreu, Sergio Insercin Global e Integracin Regional Aportes para la Insercin de Uruguay en el
MERCOSUR y el el Mundo, Comisin Sectorial para el MERCOSUR, Uruguay 2003.
7
de controversias para que refleje la voluntad poltica de los Estados de cumplir plenamente con los
compromisos adoptados. Comenzando por la entrada en vigencia del protocolo de olivos que ha
visto retrasada su implementacin en parte por la falta de recursos asignados al Tribunal de
Asuncin.
III.2. Obstculos Comerciales: Ni zona de libre comercio ni Unin Aduanera
Proteccionismo institucionalizado: el rgimen de salvaguardias
Desde el punto de vista jurdico se entiende por clusulas de salvaguardia las disposiciones que
facultan a un pas, en el marco de un acuerdo internacional para la liberalizacin del comercio, a
suspender temporalmente, en todo o en parte, la aplicacin de disposiciones o el cumplimiento de
obligaciones, siempre que existan condiciones que justifiquen su puesta en prctica y que sta se
ajuste a las normas procesales establecidas a esos efectos.
9

El rgimen de salvaguardias estaba originalmente previsto como verdadero rgimen de
excepcin que garantizara a las partes de un acuerdo la posibilidad de avanzar hacia una mayor
liberacin del intercambio comercial, pero permitiendo una derogacin temporal mientras se
adaptan los sectores involucrados. Siempre que estas disposiciones existan y sean las apropiadas,
cualquier parte puede invocarlas y adoptar las medidas necesarias contra las importaciones que
causen o amenacen causar grave peligro a la economa nacional o a un sector productivo de ese
pas.
La realidad demuestra que durante las crisis brasilea o argentina e incluso en la actualidad, la
zona de libre comercio soporta las aplicaciones de restricciones puntuales a la importacin ms o
menos maquilladas pero que en definitiva han sido concesiones a las presiones proteccionistas de
los pases miembros.
10

Este es el caso del Mecanismo de Adaptacin Competitiva, Integracin Productiva y Expansin
Equilibrada del Comercio (MAC) que permite aplicar salvaguarda en caso de que una subida de las
importaciones desde el otro socio perjudique a su industria local. Brasil y Argentina ya poseen otros
acuerdos de autolimitacin en sectores sensibles, como electrodomsticos, autopartes, textiles y
calzados, que pueden ser renovados.
11

Argentina justifica el MAC como proteccin de la invasin de los productos brasileos,
argumentando que este mecanismo da seguridad a los inversores. En realidad los mecanismos
proteccionistas tan slo comprometen el proyecto integracionista y la credibilidad en la zona de
libre comercio. MERCOSUR no est todava contemplado por los Estados Partes como plataforma
comercial, sino como reclamo para la inversin extrajera. No se puede crear un verdadero mercado
comn, sin incentivos a la libre competencia o sin libre circulacin de bienes, capitales, servicios y
personas.
El rgimen de salvaguardas y el incumplimiento de las normas derivado de la poca capacidad
competitiva de los sectores industriales y de las crisis econmicas sufridas por los socios del bloque,
perpetan la condicin del MERCOSUR como zona de libre comercio imperfecta. Slo la estricta
aplicacin de est excepcin aduanera lograr que los estados superen las barreras proteccionistas
nacionales y tomen el MERCOSUR como mercado de referencia.
Cooperacin Aduanera

9
Cuaderno N2 ALADI, Documentos Oficiales, www.aladi.org
10
Abreu, Sergio Insercin Global e Integracin Regional Aportes para la Insercin de Uruguay en el
MERCOSUR y el el Mundo, Comisin Sectorial para el MERCOSUR, Uruguay 2003.
11
Baquero, Graciela El Acuerdo entre Argentina y Brasil ABC al Mercado Comn Sudamericano, 3 de
Febrero de 2006.
8
En los 15 aos de trayectoria, el MERCOSUR no ha logrado afianzar la unin aduanera debido
a la diversidad de intereses, al apego a la renta aduanera y a la falta de harmonizacin de
procedimientos. La cooperacin aduanera cumple varias funciones instrumentales en el proceso de
integracin regional. En relacin a la zona de libre comercio, una eficiente cooperacin aduanera,
puede facilitar el proceso de libre circulacin diferenciando productos extra-regionales de productos
intrazona, as como realizar un control ms eficaz de los movimientos comerciales en la subregin.
El establecimiento de una unin aduanera podra consolidar el proceso de integracin por varios
motivos. Adems de exigir una verdadera coordinacin de polticas macroeconmicas, una unin
aduanera proveera una renta MERCOSUR que podra ser redistribuida dentro del bloque con
distintos criterios, incluyendo la financiacin del presupuesto previamente aprobados de las
instituciones MERCOSUR.
Adems, el perfeccionamiento de la Unin Aduanera es necesario para dar credibilidad al
bloque. Para el sector privado, a medida que se garanticen las normas MERCOSUR y se cristalice
los procedimientos comerciales, el mercado nacional ir cediendo protagonismo al mercado
regional. Para ello ser necesario aprobar el cdigo aduanero MERCOSUR, uno de los pilares sobre
los que descansa la poltica de cooperacin aduanera; armonizar los procedimientos y los
documentos de las aduanas; compatibilizar los sistemas informticos y establecer una poltica
comn de redistribucin de la renta captada en las aduanas.
III.3. Problemas Polticos
Falta de visin comn y liderazgo en el proceso de integracin
El proyecto de integracin es insostenible sin una clara visin sobre la direccin del proceso
integrador (dividido, ms all de su funcionamiento, sobre la necesidad de profundizar en la
integracin o enfocarse en la ampliacin del bloque a nuevos estados miembros). En la actualidad,
la necesidad de profundizar en el proceso de integracin (perfeccionando el funcionamiento del
mercado comn) choca con la decisin poltica de ampliar el conjunto (con la adhesin de
Venezuela). Desde esta perspectiva el proceso sufre por dos frentes: la omisin del liderazgo natural
que debiera ejercer Brasil, y la decisin desarticulada y con escaso criterio jurdico por parte del
bloque de aceptar a Venezuela como Estado Parte del MERCOSUR.
En este sentido podemos afirmar que, a partir de Julio de 2006, puede ser otro el MERCOSUR
en que las coincidencias ideolgicas pueden tener ms peso y, lgicamente, determinarn la marcha
y el rumbo de la nueva asociacin. Venezuela utiliza probablemente al MERCOSUR como caja de
resonancia de su propio objetivo de liderazgo internacional y poltica de oposicin ideolgica (no
econmica ni comercial) frente a EEUU.
12
Por su parte, el bloque utiliza el proceso de integracin
como mecanismo para satisfacer las demandas individuales de los pases miembros en energa e
inversiones extranjeras.
El enfoque actual es poltico y no socio-econmico, que es lo que caracteriza a los procesos de
integracin comercial tradicionales y, a su vez, lo que postula el tratado de asuncin [la
integracin constituye condicin fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo econmico
con justicia social].
13
La adhesin de Venezuela al MERCOSUR podra comprometer el proceso
de integracin si el impulso derivado de su acceso no es aprovechado para mejorar el
funcionamiento del bloque. Se podra esperar que el proceso de integracin quede exclusivamente a
disposicin de los intereses nacionales y no al contrario, cos intereses nacionales tambin a
disposicin de un inters comn ms beneficioso para el conjunto.

12
Arbilla, Danilo El fin del MERCOSUR Columna Bsqueda Jueves 29 de Junio de 2006
13
Tratado de Asuncin. Tratado para la Constitucin de un Mercado Comn entre la Repblica Argentina, la
Repblica Federativa de Brasil, la Repblica de Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay.
9
La incapacidad de negociar como bloque
Las negociaciones durante la cumbre de Viena UE-Amrica Latina, adems de reflejar la
situacin poltica actual del MERCOSUR, tambin pusieron en manifiesto la incapacidad de
MERCOSUR, de negociar en bloque debido a su amplio elenco de intereses individuales que no
encuentran comn denominador o portavoz.
Las posiciones de los pases grandes no son claras ni comprometidas con el proceso de
integracin, en particular la de Brasil, que en la actualidad parece estar ms ocupado defendiendo su
peso como potencia internacional frente a los organismos internacionales que en el MERCOSUR.
De hecho, Brasil ejerce un mayor liderazgo en la OMC, liderando grupos como el G20 o el Grupo
de Cairns y defendiendo la apertura de los mercados agrcolas a los pases en vas desarrollo, que en
el seno de MERCOSUR donde es lder natural.
Asimetras
Asimetra y precariedad son rasgos que sobresalen en el MERCOSUR. Asimetras de poder
relativo, de dimensin econmica y de poder de negociacin, junto a una creciente disparidad en
capacidad para competir y la desigual relevancia relativa entre los socios.
14
Es curioso sealar, aun
hoy, el bajo nivel de interdependencia relativa entre los socios donde, por ejemplo, el bloque
representa menos del 10% de las exportaciones brasileas. El hecho de que el tratado constitutivo
no reflejase las asimetras como tales, dificulta las negociaciones con entre los pases grandes y los
pequeos con estructuras claramente desiguales.
Las asimetras naturales (derivadas de la geografa y la poblacin) y las estructurales (derivadas
del sistema de produccin, del peso de los distintos sectores en la economa y de la apertura al
exterior) condicionan la viabilidad de los objetivos marcados en el Tratado constitutivo. Por una
parte, dificulta la toma de decisiones y cuestiona los mecanismos utilizados y por otra parte,
cuestiona al propio proceso de integracin como instrumento para alcanzar los objetivos marcados
de desarrollo econmico e insercin internacional.
Las asimetras deben tenerse en cuenta durante el proceso de decisin para poder tomar medidas
preventivas. Pese a que no es ni el nico ni el mejor, uno de los mecanismos de compensacin que
podran utilizar los Estados Partes para la correccin de estas asimetras sera un mecanismo de
redistribucin de un porcentaje de la renta aduanera, inspirado en alguno de los mecanismos de la
UE, que en la actualidad ingresa hasta un 1,27% del PIB de los Estados Miembros para el
presupuesto de las Comunidades. Dentro de ese presupuesto figuran distintos mecanismos de
distribucin entre las regiones menos desarrolladas y con ms necesidades, y asimismo, la
financiacin del presupuesto de las instituciones comunitarias.
III.4. Calidad Institucional
En estos 15 aos, el MERCOSUR ha visto crecer sus instituciones en nmero y, nominalmente
tan slo, en competencias. La Secretaria del MERCOSUR evolucion de su funcin administrativa
a la de tcnica; el Protocolo de Olivos estableci un sistema de Solucin de Controversias; se
instaur el Tribunal de Asuncin; el Consejo del Mercado Comn cre el Comit de Representantes
Permanentes, como rgano poltico y estratgico; y por ltimo, completando el elenco de
instituciones desde los distintos poderes del estado, el anunci de la instalacin del Parlamento
MERCOSUR incorpor la dimensin democrtica en el proceso.

14
Pea, Flix El MERCOSUR, Asimtrico y Precario Suplemento Comercio Exterior La Nacin Martes
21 de Febrero de 2006.
10
A pesar de estos avances, la calidad institucional del MERCOSUR se puede calificar de dbil.
Es posible que MERCOSUR haya sido muy prolifero en la creacin de normas (alrededor de 2000)
pero ms de un 50%
15
de la normativa adoptada an no han sido transpuesta e internalizada por los
Estados Parte. Resulta difcil crear un MERCOSUR sin instituciones que apoyen y consoliden el
proceso. La institucionalidad del proceso no es la panacea a todos los problemas de MERCOSUR,
sin embargo, el buen funcionamiento de los rganos actuales podra garantizar un proceso decisorio
ms fluido y equilibrado.
Los instrumentos de integracin de perodo inicial del MERCOSUR carecan de solidez
institucional. El objetivo principal entonces era agilizar el proceso de integracin y de desarrollo de
la zona de libre comercio. En la actualidad, el MERCOSUR necesita consolidar el camino
recorrido, profundizando y perfeccionando los esfuerzos integradores. Para ello, se necesitan
instituciones con capacidad tcnica que puedan evaluar alternativas y negociar al ms alto nivel. Se
necesita identificar una institucin de naturaleza supranacional o de inters comn y concederle
as mismo la capacidad de iniciativa y propuesta para poder alcanzar acuerdos favorables para todas
las partes. La Secretaria Administrativa del MERCOSUR con sus nuevas capacidades tcnicas se
encuentra en la mejor posicin para ejercer este papel.
A nivel nacional, se necesita adaptar un sistema de incorporacin inmediata de normas
comunitarias, a travs de reformas jurdicas en cada uno de los Estados Parte. Estas reformas legales
renovaran el compromiso poltico de los Estados Partes en el proceso de integracin.
IV. Perspectivas de futuro
Debido a la fragilidad del MERCOSUR como institucin econmica, poltica y jurdica, el
bloque no responde hoy al paradigma bajo el cual se constituy hace ya 15 aos con el propsito de
crear una unin aduanera que funcionara como plataforma de inversiones y potenciara los sectores
productivos de cada pas miembro.
Al mismo tiempo, no cabe desacreditar el proceso de integracin regional. Analizando las
estadsticas de comercio exterior, el bloque result muy beneficioso para los pases miembros en sus
inicios y lo sigue siendo en trminos de posibilidades no materializadas
16
. Adems, una de las
principales fortalezas del MERCOSUR sigue siendo su sentido poltico. Para cada socio implica un
entorno de paz y estabilidad, que ayuda a fortalecer la democracia de los pases miembros.
Por otra parte, el alcance limitado y decreciente de las preferencias econmicas y los
intercambios entre socios puede ser preocupante, tanto como la percepcin de que el mercado
comn prometido no termina de manifestarse y est expuesto a restricciones discrecionales. El
bloque refleja, en gran medida, a los Estados parte que lo conforman, y en estos momentos parece
primar una cierta falta de voluntad poltica en los distintos gobiernos nacionales para perseguir los
objetivos de integracin. A lo largo de los ltimos aos ha primado crecientemente el inters
individual frente al colectivo, con mayor control y beneficio de los miembros grandes (Argentina y
Brasil) frente a los ms pequeos (Uruguay y Paraguay).
En este contexto, el MERCOSUR parece estar saliendo de una etapa de estancamiento sin una
visin clara de haca donde se dirige. La zona de libre comercio no ha sido reforzada, la unin
aduanera hace aguas sin un cdigo aduanero, y la libre circulacin se ve comprometida y sometida a
voluntad poltica.

Al mismo tiempo se habla de ampliacin del bloque. Si bien las crisis polticas y
de liderazgo no tendran porqu ser necesariamente importantes, ya que son comunes en los

15
Espinosa, Agustn Haca un MERCOSUR ms fuerte Aportes para la Insercin de Uruguay en el
MERCOSUR y en el Mundo, Comisin Sectorial para el MERCOSUR, Uruguay 2003.
16
Herrera, Magdalena MERCOSUR en Crisis Irse o Quedarse? Suplemento Dominical El Pas 26 de
marzo de 2006
11
procesos de integracin, si debe preocupar la va y los mecanismos que se disean para salir de
estas crisis.
En el caso del MERCOSUR, la decisin poltica ms importante que se ha tomado para romper
el impasse poltico del bloque, es la firma del tratado de adhesin de Venezuela como miembro de
pleno derecho, el prximo 5 de julio en la ciudad de Caracas. Este gesto manda seales muy claras a
los mercados internacionales. Parece que el MERCOSUR no tiene como prioridad el
perfeccionamiento de la zona de libre comercio o la unin aduanera y est muy lejos de conformar
un mercado comn. Al contrario, parece que el MERCOSUR apuesta como opcin poltica por la
integracin de pases con ideologas afines, con el posible fin de tener acceso a una energa ms
barata. Habiendo elegido la opcin de ampliar sin profundizar y mejorar las estructuras establecidas,
el MERCOSUR debe aceptar sus limitaciones como bloque comercial.
Debera el bloque, como anunciaba el Presidente uruguayo Tabar Vzquez,
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durante su visita
a Estados Unidos, transformase en una zona de libre comercio y abandonar el objetivo de conformar
una unin aduanera y ms tarde un mercado comn? Los integrantes del bloque siguen afirmando
que el compromiso poltico en el bloque existe y que la unin aduanera sigue siendo el objetivo,
pero podramos imaginar una posibilidad remota donde las recurrentes crisis del MERCOSUR
terminaran con el abandono del proyecto de integracin, si sus socios llegan a encontrar ms
atractivos otros caminos de liberalizacin comercial (con Estados Unidos, con una futura rea de
Libre Comercio de las Amricas, etc.) frente al escaso desarrollo del bloque. Es importante resaltar
que se debe lograr una compatibilidad de intereses que genere ganancias para todos los pases
miembros y no slo entre los dos principales. En este sentido, fortalecer los lazos econmicos
entre los socios parece ser una condicin necesaria para sustentar la voluntad poltica de
integracin, evitando enfrentamientos
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improductivos.
En esta disyuntiva, el MERCOSUR puede elegir entre dos opciones latentes: primero, la de
integracin poltica nominal, utilizando la insignia MERCOSUR para captar aliados ideolgicos y
de conveniencia. Este sera un proceso preponderantemente poltico, del cual se podran extraer
beneficios derivados de ciertas polticas asistencialistas. Esta opcin es difcil que prospere en el
seno de MERCOSUR, dividido ya hoy ms con el ingreso de la Venezuela de Chvez- entre lo que
se ha denominado una izquierda neopopulista (en Argentina y Venezuela) frente a otra izquierda
con rasgos de moderna socialdemocracia latinoamericana (ejemplificada en Uruguay o Chile).
La otra opcin es tambin de ndole poltica, pero donde prima la integracin econmica y
comercial, recuperando as la idea original del bloque, pero actualizando los instrumentos y las
instituciones utilizadas. En este caso, es necesaria una flexibilizacin del modelo que contemple
cabalmente las asimetras existentes entre los socios, tanto en la capacidad de aprovechamiento del
mercado interno comunitario, como la necesidad de la insercin en la economa global.
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En consecuencia, la decisin poltica tendra que ser acompaada de un adecuado marco
institucional que permita alcanzar la sostenibilidad del proceso de integracin y el cumplimiento de
lo pactado por los pases miembros. Estas instituciones tendran que superar el modelo de
coordinacin intergubernamental que ha caracterizado el proceso de integracin hasta el momento.
Sigue siendo fundamental incorporar la dimensin sub-regional a las polticas nacionales de los
Estados Partes. As mismo es necesario "crear" MERCOSUR, tener instituciones de carcter
regional que guarden el cumplimento del tratado y persigan un inters comn del MERCOSUR, que
tengan los medios necesarios para actuar independientemente, sin grupos de presin que defiendan

17
Fraga, Rosendo Crisis en los grupos regionales www.nuevamayoria.com Portal Sociopoltico de
Iberoamrica, 4 de Mayo de 2006.
18
Como el existente en la actualidad entre Argentina y Uruguay, por la instalacin de fbricas de celulosa en
el Ro del la Plata. Ver Malamud, C. La celulosa divide al Ro de la Plata. ARI N 33/2006, Real Instituto
Elcano.
19
Abreu, Sergio Lo que no Dijo el Canciller de Brasil El Observador, Viernes 30 de Junio de 2006
12
los intereses nacionales, y con el rigor tcnico necesario para proponer iniciativas viables que
consoliden el proceso de integracin.

BIBLIOGRAFA
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de Febrero de 2006.
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SITIOS DE INTERNET
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) www.aladi.org
Comisin Econmica Para Amrica Latina (CEPAL) www.cepal.org
Comisin Sectorial MERCOSUR para Uruguay (COMISEC) www.mercosur-comisec.gub.uy
Instituto de Integracin Regional del Banco Interamericano de Desarrollo (INTAL) www.iadb.org
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) www.mercosur.int
Organizacin Mundial del Comercio www.wto.org
Unin Europea (UE) www.europa.eu.int

TRATADOS
MERCOSUR: Tratado de Asuncin 1991, Protocolo de Ouro Preto, Protocolo de Olivos,
Relanzamiento del MERCOSUR 2000
ALALC/ALADI: Tratado de Montevideo 1960 y 1980