ou1. xov. nvz. :oo .xo x, x ,, ,o,-,I, ix1vcv.

1o 305
Dvida pblica: Conceitos bsicos e linhas de pesquisa
.ci.s w.1sox n.vvvv.*
Resumo O artigo tem como objetivos apresentar alguns conceitos bsicos sobre as finanas e a dvida
pblica do Brasil e comentar os tpicos mais salientes da literatura recente sobre o tema. Para tanto,
divide-se em quatro sees. Nas duas primeiras so desenhados os conceit os necessrios par a examinar
as contas pblicas. So apresentados os conceitos de dficit pblico e dvida pblica e suas formas de
af erio. Na terceira seo encontra-se uma sntese dos temas abordados na bibliografia consultada., quais
sejam, a evoluo e composio da dvida, o problema da sustentabilidade e o da administrao da dvida
mobiliria. So tecidas algumas consideraes sobre as implicaes do processo de expanso da dvida
sobre a gesto da economia, e, por ltimo, na quarta e derradeira seo, feito um breve comentrio final.
Palavras-chave dficit pblico, necessidades de financiamento do setor pblico, dvida pblica.
Title Public Debt: Basic Concepts and Research Lines
Abstract This article aims at presenting some basic concepts concerning Brazils finances and public
debt, as wel l as commenting the most relevant topics in recent literature on the theme. Our article is
divided into four sections: the first two ones present the necessar y concepts for the exam of public debts.
We then present the concepts of public deficit and debt, as well as the way to check them. The third
section presents a summary of themes found in the bibliography we consulted, that is, the evolution and
composition of a debt, and the problem of sustaining and managing real moveable debts. We make
some considerations on the implicat ions of process of expanding debt to the managing of economy; in
the forth and last section we make our final comments.
Keywords public deficit, need of financing the public sector, public debt.
Data de recebimento: 22/12/2003.
Data de aceitao: 30/01/2004.
* Professor do curso de Cincias Ec onmicas e pesquisador do
Centro de Pesquisa USJT.
E-mail: abwatson@ig.com.br ou waglas@hotmail.com.
I. ix1vonu1o
A dvida pblica um tema que nos ltimos anos
vem ocupando espao significativo nos meios
de comunicao. A ateno que vem recebendo de
parte de analistas econmicos e diversos setores
de opinio qualificada decorre dos altos custos
implcitos em seu servio, isto , do dispndio
com juros e encargos contratuais da dvida, e das
limitaes que isto vem acarretando na gesto das
finanas pblicas em mbito federal e regional.
O debate sobre o nus da dvida continua
aberto, e nele se destacam duas correntes de opi-
nio. De um lado, observamos a opinio de alguns
analistas que, com base no valor que os juros como
proporo do PIB vm alcanando, afirmam que
o servio da dvida, com os parmetros em vigor,
constitui um importante fator limitativo da pol-
tica econmica. De outro lado, existem os que,
destacando a sucesso de resultados positivos obti-
dos pelo governo nos ltimos exerccios na gesto
financeira do oramento (supervits primrios),
sugerem que possvel continuar com os atuais
parmetros de administrao da dvida sem que
isto afete sensivelmente os graus de liberdade na
formulao da poltica econmica.
A importncia do tema j ustificaria, sem dvida,
que este fosse acompanhado com maior interesse
por parte dos lderes sociais e dos cidados em geral,
porm, a complexidade e sofisticao tcnica de que
por vezes se reveste o debate acaba desestimulando
muitos dos interessados, impedindo assim sua
maior divulgao.
Este artigo tem como objetivo apresentar de
forma breve alguns conceitos bsicos relativos s
finanas e dvida pblica, como uma forma de
contribuir para um melhor conhecimento do tema
em foco e do debate em curso. O artigo est di vi-
dido em quatro sees, alm desta introduo. A
primeira aborda os conceitos utilizados para de-
notar o governo e as instituies pblicas dentro
306 ix1vcv.1o n.vvvv. Dvida pblica
da economia nacional e os conceitos e categorias
pertinentes quantificao do resultado oramen-
trio das diversas esferas de governo. A segunda
apresenta os conceitos e mtodos de af erio da
dvida utilizados nas publicaes oficiais e, aps
breves comentrios sobre as fontes de dados, es-
tende-se sobre a composio e a evoluo recente
da dvida. A terceira seo apresenta um resumo
das principais linhas de pesquisa observadas na
literatura consultada, e, por ltimo, a quarta seo
apresenta as consideraes finais ou concluses.
:. coxcvi1os n\sicos
:.I. covvvxo v sv1ov vniico
Quando estudamos o governo em sua dimenso
mais geral, importante distinguir entre o Estado,
como um todo, e o governo. A anlise econmica
do setor pblico pretende abordar a lgica com
a qual o Estado organiza-se para desenvolver as
diversas funes previstas no arranjo constitu-
cional e para verificar o impacto que suas opes
neste terreno exercem sobre a economia em geral.
Na medida, contudo, em que cabe ao governo,
enquanto rgo do Poder Executivo, a tomada
das decises conducentes ao cumprimento da
agenda sancionada no programa de governo
decises estas que podem seguir fielmente o pre-
ceito constitucional ou, eventualmente, dele se
afastar, comum interpretar os impactos da ao
governamental como resultado apenas das deci-
ses do governo, sem reparar que muitas vezes
estas ltimas derivam de uma conjuno de inte-
resses que envolvem os diversos rgos governa-
mentais e os vrios poderes do Estado. Com o
intuito de evidenciar esta necessria distino que,
nas anlises de finanas pblicas, so utilizados os
conceitos de governo e setor pblico.
O conceito de governo serve para denominar
o Executivo em suas trs esferas, a saber, federal,
estadual e municipal, que so, concretamente, o
Executivo. O segundo termo, setor pblico, uti-
lizado para referir-se ao conjunto das entidades
governamentais. O setor pblico constitudo de
instituies que, segundo a natureza de suas ativi-
dades e em funo do grau de autonomia adminis-
trativa e financeira com que as desenvolvem, podem
ser classificadas, grosso modo, em dois grandes
grupos: administrao direta, ou centralizada, e
administrao indireta ou descentralizada. No
primeiro grupo incluem-se as entidades que exer-
cem funes tpicas de governo, tais como forne-
cimento de segurana, administrao de justia,
conduo e representao do Estado, e a formula-
o de polticas em geral, e que so conhecidas como
atividades-meio. Estas instituies geralmente esto
diretamente vinculadas ao Executivo em termos
administrativos e financeiros e por isto se as deno-
mina como (pertencentes ) administrao direta
1
.
Um segundo grupo de instituies realiza ativi-
dades especficas que exigem um determinado
grau de especializao e uma estrutura gerencial e
organizativa de natureza empresarial, tais como
a proviso de algum bem ou servio (como, por
exemplo, a gerao de energia, produo de petr-
leo, servios de gua e esgoto, realizao de pes-
quisa, etc.), as quais se denominam at ividades-fim.
Estas instituies contam com maior autonomia
administrativa e financeira, e por isto se afirma que
pertencem administrao indireta.
Em finanas pblicas quando se alude s ope-
raes oramentrias e financeiras do primeiro
grupo utiliza-se o termo governo, que, depen-
dendo do grau de agregao, pode estar referido ao
governo central ou ao governo geral. Complemen-
tarmente, quando a anlise recai sobre o conjunto
das entidades governamentais, ou seja, o primeiro
e segundo grupo, utiliza-se o termo setor pblico.
Em casos, contudo, de pases com estrutura fede-
rativa, como o Brasil, costuma-se acrescentar os
termos federal, estadual ou municipal, para melhor
especificar o sujeito de anlise. Quando no apa-
rece nenhum destes adjetivos, claro que se est
focalizando o conjunto das entidades governamen-
tais. Por entender, todavia, que, dentro do amplo
universo das entidades pblicas, algumas enti-
dades tm um papel de relevante importncia na
economia, como, por exemplo, as que atuam no
segmento financeiro, recomenda-se trat-las sepa-
radamente. Em conseqncia, quando o analista
referir-se ao conjunto das entidades pblicas ex-
cluindo as pertencentes ao segmento financeiro
utilizar o termo setor pblico no-financeiro.
Quando em sua anlise estas entidades estiverem
ou1. xov. nvz. :oo .xo x, x ,, ,o,-,I, ix1vcv.1o 307
includas, utilizar o termo setor pblico conso-
lidado. Os Quadros 1.1 e 1.2, a seguir, mostram
os contedos especficos que estes conceitos rece-
bem em finanas pblicas.
Banco Central, mais conhecido como Bacen, uma
instituio que, embora vinculada ao governo
federal, detm um alto grau de autonomia fun-
cional e administrativa. Tanto a Secretaria como
o Bacen publicam informativos mensais sobre o
comportamento da receita e do gasto pblico, alm
de outras cifras relevantes para a anlise da econo-
mia brasileira
2
. O Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), e o Instituto Brasileiro de Geogra-
fia e Estatstica (IBGE) e a Fundao Getlio Vargas
(FGV) tambm publicam inf ormaes impor-
tantes sobre o comportamento das contas pblicas
e a economia em geral com periodicidade regular
3
.
As autoridades responsveis pela gesto econ-
mica e financeira do governo nos planos federal,
l a r t n e C o n r e v o G a r e G o n r e v o G l
l a r e d e F o n r e v o G
+
l a r t n e C o c n a B
l a r e d e F o n r e v o G
+
s o d a t s E
+
s o i p c i n u M
o r i e c n a n i F o N o c i l b P r o t e S o d a d i l o s n o C o c i l b P r o t e S
) a t e r i d n I e a t e r i D . m d A ( l a r e d e F o n r e v o G
) a t e r i d n I e a t e r i D . m d A ( s o i p c i n u M e s o d a t s E
l a i c o S a i c n d i v e r P e d s a m e t s i S
s a r i e c n a n i F o N s i a t a t s E s a s e r p m E
l a n o i c a n i B u p i a t I
+ o r i e c n a n i F o N o c i l b P r o t e S
l a r t n e C o c n a B
Quadro 1.1
Governo: Definies contbeis
Quadro 1.2
Setor Pblico: Definies contbeis
O conceito de uso mais freqente na literatura
o de setor pblico no-financeiro, que corresponde
ao total das instituies de administrao direta e
indireta das trs esferas, menos o Banco Central.
Nos estudos sobre a dvida, contudo, devido
a sua importncia, so as cifras relativas ao gover-
no federal as mais citadas. O estudo do comporta-
mento da dvida pblica, assim como de qualquer
outro agregado de finanas pblicas, exige que
o analista preste particular ateno s fontes de
dados e informaes. A referncia mais importante
para este tento a constituem as publicaes oficiais
dos rgos responsveis pela elaborao e dis-
seminao das contas pblicas. Entre as vrias exis-
tentes, as mais importantes so as elaboradas pela
Secretaria do Tesouro Nacional e pelo Banco Cen-
tral do Brasil. A primeira um rgo pertencente
ao Ministrio da Fazenda e, portanto, diretamente
subordinado ao Executivo federal. J o segundo, o
estadual e municipal elaboram um conjunto de
documentos que servem para registrar, acompanhar
e avaliar o desempenho da gesto governamental.
A este conj unto de documentos denomina-se
contas pblicas.
Estas so constitudas de vrias peas, entre as
quais se destacam: o Orament o Geral da Unio
(de responsabilidade do Ministrio do Planeja-
mento), o Balano Geral e a Execuo Oramen-
tria da Unio (de responsabilidade da Secretaria
do Tesouro Nacional).
:.:. o vvsui1.no ov.xvx1\vio
no sv1ov vniico: o nvvici1
vniico
As contas governamentais so elaboradas con-
forme lgica e princpios de contabilidade pblica.
A cada ano as autoridades publicam o resultado
da gesto financeira do governo. Quando a receita
308 ix1vcv.1o n.vvvv. Dvida pblica
auferida supera as despesas, afirma-se que houve
um supervit oramentrio, quando ocorre o
contrrio, trata-se de um dficit oramentrio, ou
dficit pblico. Em finanas pblicas, porm, o
nome tcnico com o qual conhecido o resultado
oramentrio das contas pblicas necessidades
de financiament o do setor pblico (NFSP). Uma
seqncia de resultados deficitrios, na medida em
que implica a contratao de recursos para cobrir
o excesso do gasto sobre a receita deriva na elevao
da dvida pblica.
O resultado oramentrio do setor pblico, as
NFSP, ou o dficit, como denominado na mdia,
geralmente apresentado como porcentagem do
Produto Interno Bruto (PIB). Este indicador pode
ser mensurado, aferido, de vrias formas do ponto
de vista contbil e levando-se em conta diferentes
agregaes. O Quadro 2, a seguir, apresenta os
vrios conceitos de NFSP utilizados na anlise das
finanas pblicas
4
.
primrio tem oscilado entre 3,5% a 4,5% do PIB,
a despesa com juros tem variado entre 6,5% e 7,5%
do PIB. Desta forma, o governo, no tendo como
cobrir integralmente tal despesa, foi obrigado a
emitir novos ttulos, e o resultado inevitvel disso
tem sido o aumento da dvida pblica.
,. . nvin. vniic.
,.I. . qu.x1ivic.1o n. nvin.
A dvida pblica representa o conjunto de obri-
gaes de natureza financeira contratadas pelo
setor pblico com as instituies do setor privado
da economia, seja dentro, seja fora do pas. Esta
definio bastante abrangente e no significa
necessariamente que o governo em qualquer
de suas esf eras no possa contratar operaes de
emprstimos ou receber financiamento de outras
instituies pertencentes ao setor pblico. Esta
possibilidade de fato existe, e um fenmeno comum
G = l a n i m o N t i c i f D B i + T
B r + T G = l a n o i c a r e p O t i c i f D
T G = o i r m i r P t i c i f D
e u q m e
B s o c i l b p s o l u t t e d e u q o t s E =
G o c i l b p r o t e s o d s o r i e c n a n i f o n s o t s a G =
T o c i l b p r o t e s o d a r i e c n a n i f o n a t i e c e R =
i l a e r s o r u j e d a x a T =
r ) l a i b m a c e a i r t e n o m o e r r o c s o n e m l a e r s o r u j e d a x a t ( l a n i m o n s o r u j e d a x a T =
Quadro 2
Necessidades de financiamento do Setor Pblico: Conceitos e formas de af erio
Nos ltimos anos, por conta dos acordos com o
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e da nfase
dada ao combate inflao na formulao da pol-
tica econmica, o governo tem procurado gastar
menos do que arrecada, obtendo supervit nas suas
contas primrias (receita corrente, ou no finan-
ceira, menos despesa corrente, ou no financeira).
O saldo positivo assim gerado tem sido usado
principalmente para o pagamento do servio da
dvida, em que se destaca a despesa com juros. Ao
longo dos ltimos exerccios, enquanto o supervit
nos pases desenvol vidos e em desenvolvimento
5
.
Mas, quando se trabalha com as cifras do setor
pblico consolidado, e no apenas com as referen-
tes a alguma de suas esferas ou segmentos, supe-
se que foram eliminados os dbitos ou obrigaes
contratadas entre si pelas instituies pblicas.
No Brasil existem estatsticas detalhadas sobre as
obrigaes (passivos) financeiros de cada uma
das esferas de governo (federal, estadual e muni-
cipal), porm, na literatura sobre o tema as referi-
das ao governo federal tm recebido maior ateno
ou1. xov. nvz. :oo .xo x, x ,, ,o,-,I, ix1vcv.1o 309
devido a seu maior peso relativo, aproximada-
mente 64% do total, como atesta a Tabela 1.
A dvida pblica, como apontado, representa
o conjunto das obrigaes financeiras do setor p-
blico em um determinado momento do tempo. A
soma destas obrigaes pode incluir obrigaes
envolvendo duas ou mais esferas do setor pblico,
bem como operaes cruzadas entre o setor pbli-
co e o setor privado
6
. Depurando-se este tipo de
operaes, com o intuito de evitar a dupla conta-
gem, possvel identificar um dos mais importan-
tes indicadores presentes no debate, qual seja, o
da dvida lquida do setor pblico, que equivale
dvida bruta menos os crditos do setor pblico
junto ao setor privado.
Esse conceito pode ser apresentado em vrias
desagregaes, cuj a utilidade varia em funo da
anlise a ser desenvolvida. Podemos examinar a
estrutura da dvida segundo a origem do endivi-
damento (distinguindo entre interno e externo) e
segundo a natureza das obrigaes criadas (distin-
guindo entre dvida contratada e dvida mobiliria).
A diferena entre a dvida externa e a interna
familiar ao leitor no especializado, isso, no
entanto, no ocorre no segundo caso. A dvida
contratada a decorrente de emprstimos (crdi-
tos) recebidos de uma instituio financeira (banco
pblico, ou privado) ou de uma instituio oficial
ou governamental (Banco Mundial, por exemplo).
J a dvida mobiliria refere-se a recursos obtidos
pelo governo por meio da venda de ttulos pblicos
7
.
O Quadro 3 mostra a composio da dvida
pblica. Note o leitor que nele esto includos al-
guns agregados (ou rubricas) que dificilmente so
mencionados nos artigos veiculados na imprensa
e sobre cujo significado pouco o que se pode co-
nhecer sem o recurso literatura especializada, tais
como Aviso MF-30, Moedas de Privatizao e
Recurso do FAT e Debntures, entre outros
8
.
A despeito de sua evidente complexidade, podem-
se identificar as componentes mais importantes,
entre os quais se incluem a dvida mobiliria (in-
terna), a dvida bancria (interna) e a dvida ex-
terna. Os restantes, embora detenham menor
importncia, exigem cuidadoso e apurado exame,
pois esto sujeitos a normas contratuais especfi-
cas e nem sempre de fcil interpretao, como o
demonstram os diversos pleitos contra a Unio que
nos ltimos anos os governos viram-se obrigados
a reconhecer, e honrar por deciso j udicial.
Quadro 3
Brasil: Composio da Dvida Lquida do Setor Pblico
a i r i l i b o M a d i v D s o d n u F e d a r i e t r a C
a d i u q L a i r c n a B a d i v D C B o d s a t n o C s i a m e D
r e h l o c e R a o a d a c e r r A l a i c o S a i c n d i v e r P
0 3 - F M o s i v A s o d a t s E s o m o c o a i c o g e n e R
o a z i t a v i r P e d s a d e o M a t s i V o t i s p e D
T A F o d s o s r u c e R s e r o d e c e n r o F e s o r i e t i e r p m E m o c a d i v D
a i r t e n o M e s a B s e r u t n b e D
C B o n s o t i s p e D s o r t u O s i a t a t s E . s r p m E s a d s o c i l b P s o l u t T e d a r i e t r a C
s a r i e c n a n i F s e i u t i t s n I s C B o d s o t i d r C a d i u q L a n r e t x E a d i v D
310 ix1vcv.1o n.vvvv. Dvida pblica
,.:. . nvin. vniic.: .icux.s
civv.s
Ao longo dos ltimos anos, a dvida pblica
tem apresentado uma evoluo pouco favorvel.
Segundo dados publicados por Carvalho et al.
(2003), entre 1995 e dezembro de 2002, a dvida
lquida do setor pblico como porcentagem do
PIB passou de 30,6% para 56%. Deste total, duas
teras partes correspondem dvida mobiliria,
e aproximadamente 20% dvida externa. Mais
da metade da dvida de responsabilidade do
governo federal (ver Tabela 1).
Tornou-se um lugar-comum assinalar a taxa de
juros como o fator principal a explicar o aumento
da dvida, j que esta continua como uma das
maiores taxas em nvel mundial, quando medida
em termos reais. Mas, para ser mais exato no diag-
nstico, o que se deveria afirmar que, antes da
taxa de juros, este papel cabe forma como esta
de moeda externa (cobrir o dficit na conta cor-
rente do balano de pagamentos) e, adicionalmente,
garantir uma expanso controlada da demanda,
evitando assim surtos inflacionrios. A ao com-
binada destes fatores derivou no quadro mostrado
na Tabela 2, na qual se observa a evol uo da dvida
pblica durante o perodo de 1995-2002.
. vvvsvvc1iv.s nv .x\iisv
Uma reviso no exaustiva da literatura recente
sobre o tema possibilita chegar s seguintes conclu-
ses: i) a maior parte dessa produo constituda
de artigos e monografias; ii) so vrios os aspectos
da problemtica da dvida que mereceram obser-
vao e anlise por parte dos analistas, mas trs
destacam-se neste conjunto, a saber, o tamanho e
a evoluo da dvida, a sustentabilidade da dvida
e os modelos de administrao da dvida pblica.
s e h l i m $ R
o a n i m i r c s i D a n r e t n I a n r e t x E l a t o T B I P o d %
) D + C + B + A ( a d a d i l o s n o C P S L D 7 1 9 . 7 6 5 7 3 5 . 0 4 1 4 5 4 . 8 0 7 0 , 6 5
) B + A ( l a r e G o n r e v o G o d L D 4 2 1 . 2 9 4 7 8 5 . 7 9 1 1 1 7 . 9 8 6 5 , 4 5
) A ( l a r e d e F o n r e v o G o d a d i v D 4 7 3 . 1 7 2 2 6 6 . 3 8 1 6 3 0 . 5 5 4 0 , 6 3
) B ( s i a n o i g e R s o n r e v o G e d a d i v D 0 5 7 . 0 2 2 5 9 2 . 3 1 5 7 6 . 4 3 2 6 , 8 1
) C ( l a r t n e C o c n a B o d L D 7 0 9 . 2 6 ) 1 5 8 . 0 7 ( ) 4 4 9 . 7 ( 6 , 0
s a c i l b P s a s e r p m E s a d L D 6 8 8 . 2 1 1 0 8 . 3 1 7 8 6 . 6 2 1 , 2
Tabela 1
Dvida Lquida do Setor Pblico Consolidado, maio de 2002
Fonte: Goldfajn, I., 2002, p. 12.
ou seja, a taxa de juros vem sendo administrada
pelos formuladores da poltica econmica. De
um lado, como fator de atrao de capital externo
especulativo e, de outro lado, como fator de con-
teno da demanda agregada. Manter elevadas as
taxas de juros permite carrear recursos externos
indispensveis para atender nossas necessidades
Pode-se, portanto, mesmo que de forma prelimi-
nar, tentar dividir os trabalhos em funo destes
trs temas. Assim procedendo, poder-se-ia dividir
a literatura em foco em trs grandes grupos. evi-
dente que esta no uma classificao estanque,
pois os trs temas esto presentes em boa parte
dos trabalhos consultados, e entre eles existem
ou1. xov. nvz. :oo .xo x, x ,, ,o,-,I, ix1vcv.1o 311
diversos pontos de encontro. Assim sendo, algum
poderia argir: como ento seria possvel separar
a bibliografia sobre dvida com base em temas como
os acima mencionados, em torno dos quais no
existem fronteiras claras e definitivas? A resposta
simples. Embora os trs temas estejam relacio-
nados, e todos eles estejam presentes, em maior
ou menor medida, na literatura em foco, decidiu-
se tomar como critrio ordenador a nfase relativa
dada a um destes temas nos trabalhos sob consi-
derao. Assim, por exemplo, os trabalhos foram
classificados no primeiro grupo sempre que foi
constatado que o foco de sua anlise foi a evoluo
e o tamanho da dvida, e assim por diante.
Os trabalhos do primeiro grupo, alm de ilus-
trar a evoluo da dvida, visam a estabelecer a im-
portncia relativa da taxa de juros, da taxa de
cmbio e do dficit pblico e da particular forma
de financiamento adotada, se por meio de ttulos
ou pela emisso de moeda na explicao de sua
trajetria.
Nesta linha de pesquisa procura-se, em sn-
tese, identificar os fatores determinant es da evolu-
o re cente da dvi da. Alguns exempl os
extrados da literatura recente podem ajudar a
ilustrar a consistncia da classificao apontada.
Como exemplo da primeira vertente podem ser
citados os trabalhos de Marques e Werlang (1989),
Giambiagi (1996), Pastore (1997) e, mais recente-
mente, o de Carvalho et al. (2003).
Os estudos do segundo grupo tomam a an-
lise da composio da dvida como um ponto de
partida e, sobre esta base, procuram identificar as
trajetrias desejveis para determinadas variveis-
chave de natureza macroeconmica (tais como
a taxa de crescimento do Produto Interno Bruto, a
taxa de inflao, a taxa de j uros, a emisso monet-
ria), que permitiriam manter (sustentar) a relao
entre a dvida e o PIB (razo Dvida/PIB) estvel
dentro de certo patamar. O cerne de tais trabalhos
a questo da sustentabilidade e, em muitos casos,
a formalizao da trajetria da dvida, ou seja, a
construo de modelos de interpretao e/ou de
previso. So exemplos deste grupo os trabalhos
de Pastore (1995), Rossi (1997), Len (2001),
Goldfajn (2002) e Batolla (2004)
9
.
Por ltimo, no terceiro grupo encontram-se os
trabalhos voltados ao estudo do principal compo-
nente da dvida, a dvida mobiliria. Estes trabalhos
concentram-se na anlise dos instrumentos de
dvida (ttulos), das caractersticas de seus merca-
dos, os mercados de ttulos, visando a elaborao
de modelos de gesto inspirados nas novas tcni-
cas de administrao financeira. Estes modelos,
em tese, permitiriam minimizar o custo da dvida
e alongar o perfil da dvida pblica mobiliria.
o d a d i u q L a d i v D
o c i l b P r o t e S
a i r i l i b o M a d i v D
l a r e d e F
o n A s e h l i b $ R B I P % s e h l i b $ R B I P %
5 9 9 1 0 , 4 5 4 6 , 0 3 6 , 2 3 2 6 , 5 1
6 9 9 1 8 , 6 3 5 3 , 3 3 8 , 4 4 3 4 , 1 2
7 9 9 1 2 , 4 7 5 4 , 4 3 7 , 9 6 4 1 , 8 2
8 9 9 1 4 , 5 0 7 7 , 1 4 8 , 9 8 5 9 , 4 3
9 9 9 1 6 , 7 8 7 7 , 8 4 7 , 1 3 6 1 , 9 3
0 0 0 2 0 , 4 8 7 8 , 8 4 0 , 1 8 6 4 , 2 4
1 0 0 2 6 , 4 3 8 6 , 2 5 9 , 2 6 7 1 , 8 4
2 0 0 2 7 , 1 7 8 9 , 5 5 6 , 3 9 5 1 , 8 3
Tabela 2
Brasil: Evoluo da Dvida Pblica 1995-2002
312 ix1vcv.1o n.vvvv. Dvida pblica
Como exemplo deste grupo podem ser mencio-
nadas as vrias monografias sobre finanas pbli-
cas publicadas pela Secretaria do Tesouro Nacional
nos ltimos anos, e entre as quais a de Francisco
de Azeredo (2002) e a de Campos,Moura e Rodrigues
Neto (2002) so uma boa amostra deste terceiro
subconjunto. Por sinal, este tipo de abordagem
que se tornou predominante nos trabalhos elabo-
rados pelos tcnicos da rea econmica do governo,
como atesta o artigo de Levy (2003). Para concluir
esta seo s resta afirmar que os trabalhos perten-
centes ao segundo e ao terceiro grupo represen-
tam um desdobramento dos estudos sobre a trajetria
tima da dvida (DORNBUSCH & DRAGHI, 1990).
Muito bem, uma vez apresentados os traos
bsicos da literatura recente, cabe indagar quais so
os resultados ou as teses que deles se depreendem.
O primeiro aspecto o forte crescimento da dvi-
da, ou seu maior crescimento relativo, comparado
com outros indicadores macroeconmicos. Em
apoio desta decorrncia pode ser mencionado fato
recentemente destacado pela mdia, que teve como
referncia estudo do IPEA, segundo o qual ao longo
dos ltimos quinze anos a despesa com juros teria
superado largamente o investimento do setor p-
blico. Para alguns analistas, esse evento sugere que
a sustentabilidade da dvida pblica exigir uma
permanente conteno do gasto e particularmente
do investimento pblico, com graves conseqn-
cias sobre o crescimento e o desenvolvimento.
Curiosamente, uma boa parcela dos estudos ela-
borados no interior do Bacen chega concluso
oposta. Segundo estes, com a poltica em vigor, o
governo teria condies no s de manter como
de reduzir a razo dvida/PIB e com isto alcanar
uma perspectiva de juros declinantes. Este um
tema ainda em aberto.
Uma importante constatao dos estudos men-
cionados como pertencentes ao terceiro grupo diz
respeito ao impacto benfico que a expanso da
dvida mobiliria teve sobre o mercado financeiro
e sobre as atitudes e hbitos das instituies finan-
ceiras, pblicas e privadas, bem como dos rgos
responsveis pela fiscalizao do setor. O esforo
desenvolvido pelo Tesouro e pelo Bacen para admi-
nistrar a dvida e garantir sua solvncia e rolagem
com o setor privado teria contribudo no aumento
da eficcia e transparncia no mercado financeiro
do Brasil. Este, para alguns, seria um ganho no
desprezvel no curto e no longo prazo, pois dele
se beneficiaria no apenas o prprio governo, ao
contar com um mercado capaz de absorver novos
instrumentos de dvida e, eventualmente, em
maior volume, como tambm a prpria sociedade.
As mudanas ocorridas no mercado financeiro
beneficiariam tanto o pequeno quanto o grande
poupador, uma vez que as opes de aplicao
financeira (ou de utilizao da poupana) tornar-
se-iam mais diversificadas e mais baratas.
,. coxsinvv.ovs vix.is
Estas linhas tiveram como objetivo apresentar uma
breve exposio de alguns conceitos bsicos e das
principais linhas de pesquisa em torno da dvida
pblica observveis nos trabalhos mais recentes.
Procurou-se ilustrar estes conceitos com algumas
referncias ao caso da dvida brasileira. Na primeira
seo foram apresentados alguns conceitos funda-
mentais para acompanhar o debate. Tais conceitos
partem de definies e contedos consensuais exis-
tentes nas publicaes oficiais. A complexidade
inerente discusso sobre a dvida decorre, em
parte, das particularidades tcnicas prprias dos
mtodos de aferio dos indicadores e agregados
relevantes. Foi apresentado um resumo dos princi-
pais temas encontrados na literatura mais recente,
e constatou-se, por um lado, que existe consenso
quanto responsabilidade da taxa de juros na
expanso da dvida, principalmente da dvida
mobiliria, e quanto ao carter de fator limitativo
que o servio da dvida tem adquirido nos lti-
mos anos na gesto das finanas pblicas e da pol-
tica econmica em geral. Por outro lado, segundo
alguns crticos, tambm existem aspectos positivos
decorrentes da expanso da dvida, dentre estes,
cabe destacar os avanos institucionais obtidos no
processo de gesto da dvida, os mesmos que repre-
sentariam um ganho significativo no longo prazo.
Se esse ganho suficiente para compensar o
nus que a dvida representa atualmente sobre as
contas pblicas e o crescimento econmico, este
um tema em aberto, e que de modo algum se
encerra no terreno da economia. A sol uo desse
ou1. xov. nvz. :oo .xo x, x ,, ,o,-,I, ix1vcv.1o 313
debate exige a participao de todos aqueles inte-
ressados na construo de uma agenda de cresci-
mento possvel e vivel para o pas.
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Notas
1 Neste grupo esto includas as agncias reguladoras
(como, por exemplo, a Anatel, a Aneel, etc.).
2 O Bacen e o Tesouro Nacional publicam mensalmente as
Notas par a a Imprensa e a Execuo Financeira do Tesouro,
cujo texto est disponvel na Internet nos sites destas
instituies.
3 O IPEA publica trimestralmente o Boletim de Finanas
Pblicas.
4 O dficit pblico (NFSP) pode ser estimado em funo
do excesso da despesa sobre a receita, ou sej a, em funo de
seus fatores causais, ou em funo dos recursos que foram
utilizados para financiar este excesso. O uso do primeiro
mtodo denominado mtodo (ou critrio) acima de linha,
enquanto o uso do segundo denominado mtodo abaixo
da linha. Para maiores detalhes destes procedimentos, bem
como das definies e conceitos apresentados no Quadro 2,
pode-se consultar Giambiagi e Alm (1999), Captulo 2, ou
qualquer texto de finanas pblicas. A referncia oficial
para estes tpicos Dvida lquida e nec essidades de
financiamento do setor pblico, Banco Central do Brasil, 1999.
5 Como, por exemplo, acontece quando a Caixa Econmica
Federal, o Banco do Brasil, ou a Nossa Caixa Nosso Banco,
instituies publicas pertencentes ao segmento financeiro,
cedem recursos aos governos estaduais ou municipais para
programas de interesse social (infra-estrutur a viria,
programas habitacionais ou de saneamento pblico).
6 Em finanas pblicas a expresso operaes cruzadas tem
sido utilizada para referir-se s transaes que envolvem
instituies pblicas e do setor privado ou duas instituies
pblicas em que se registram vrios crditos e dbitos entre si.
7 Um ttulo pblico um documento em que o emissor
(neste caso, o governo) compromete-se a devolver em um
prazo determinado o valor recebido em emprstimo acrescido
de juros. Este documento pode ser vendido pelo credor (ou
comprador) antes de seu vencimento, em determinados
mercados e de acordo com determinadas regras.
8 Para uma explicao do significado dos conceitos
apresentados neste quadro continua valendo a referncia
indicada anteriormente na Nota 4, ou seja, Banco Central do
Brasil (1999).
9 O artigo de Pastore (1997) citado linhas acima pode
tambm ser incl udo neste grupo, contudo, preferimos
mant-lo no primeiro, dada sua nfase na interpretao do
processo gerador da dvida.