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Revista
Venezolana de Gestin Pblica
Grupo de Investigacin de Gestin y Polticas Pblicas
Ao 2 N
o
2
Universidad de Los Andes
Mrida-Venezuela. Enero-Diciembre 2011
INDICADORES DE GESTIN: HERRAMIENTA
INFORMATIVA DEL CONTROL DE LA GESTIN PBLICA
Bitoraje M. Elayne N.
RESUMEN
El control de la gestin pblica marca una importancia creciente
en la administracin de los entes pblicos, como proceso que consiste
en controlar las acciones, a travs de las cuales se alcanzarn los ob-
jetivos planteados por la institucin; es el proceso de verificacin de
los resultados, para demostrar que las polticas o acciones tomadas se
corresponden con los objetivos, y en caso contrario aplicar las medidas
correctivas necesarias. La implementacin de acciones orientadas a al-
canzar una administracin pblica cuyo objetivo central sea el logro de
resultados, tendientes a mejorar la calidad e impacto de las polticas;
as como los niveles de eficiencia, eficacia y efectividad supone la eva-
luacin constante de la gestin pblica, de los resultados y metas. En
la moderna administracin pblica se hace urgente la concienciacin
acerca de la importancia de capacitar al funcionario en el control de
gestin como prctica de evaluacin continua de los objetivos, metas y
medicin de resultados, es necesaria la formacin de gestores con capa-
cidad creadora. La gestin pblica demanda instrumentos que permitan
ampliar el campo de anlisis para evaluar la actividad realizada, el qu
y el cmo, para la puesta en prctica de una administracin que toma
112
Bitoraje M. Elayne N. Revista Venezolana de Gestin Pblica N
o
2
Enero-Diciembre 2011
en consideracin los indicadores de evaluacin para mejorar las actua-
ciones que se realizan desde los entes gubernamentales. El anlisis de
los resultados de cada indicador permitir entre otras cosas, comparar
lo realizado con respecto a lo programado, cuantificar la diferencia,
analizar las posibles causas y redisear las acciones.
Palabras clave: Gestin pblica, control, indicadores de gestin,
evaluacin.
ABSTRACT
Control of the public management in the public sector marks an in-
creasingly importance in the administration of public institutions such
as process of controlling the actions through which they achieve the
goals set by the institution, the verification of results to demonstrate
that the policies or actions taken are consistent with the objectives, and
otherwise implement the necessary corrective measures. The implemen-
tation of actions to achieve a public management whose main objective
is the achievement of results, aimed at improving quality and impact
of policies, as well as the levels of efficiency, efficacy and effective-
ness involves constant evaluation of the public administration, results
and goals. In modern public administration is an urgent awareness of
the importance of training the staff in the control of management as a
practice of continuous assessment of the goals, objectives and measur-
ing results, it is necessary to train managers with creative ability. The
public management demand tools to broaden the scope of analysis to
evaluate the activity, what and how for the implementation of an admin-
istration takes into account the indicators of evaluation to improve the
performances that are made from the government entities. Analysis of
the results of each indicator will, compare what its done on schedule,
to quantify the difference, analyzing the possible causes and redesign
actions.
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INDICADORES DE GESTIN: HERRAMIENTA INFORMATIVA DEL CONTROL DE LA GESTIN PBLICA
Key words: public management, control, management indicators,
evaluation.
INTRODUCCIN
La gestin pblica constituye un medio para orientar las polticas
pblicas, en consecuencia, las instituciones de gobierno deben dispo-
ner de los instrumentos adecuados para el control y evaluacin de las
acciones pblicas. De aqu, la frecuente preocupacin por dotar a las
instituciones gubernamentales de modernas tcnicas de gestin que
contribuyan eficazmente en el proceso de toma de decisiones. El con-
trol es una etapa del proceso administrativo que consiste en verificar la
relacin de las acciones realizadas con los resultados esperados. Es la
funcin que asegura que las cosas marchen como es debido, pues vigila
el desempeo comparndolo con las metas establecidas. Por tanto, se-
ala Guinart (2003: 3) que supervisar e informar sobre el desempeo
de las actuaciones pblicas es una de las formas en las que los gobiernos
se presentan responsables ante sus ciudadanos.
Frente al creciente descontento respecto del desempeo del gobierno
democrtico, el control de la gestin pblica marca una importancia
creciente en la administracin de los entes pblicos, como proceso que
consiste en controlar las acciones, a travs de las cuales se alcanzarn
los objetivos planteados por la institucin; es el proceso de verificacin
de los resultados, para demostrar que las polticas o acciones tomadas se
corresponden con los objetivos, y en caso contrario aplicar las medidas
correctivas necesarias. De acuerdo con Torrealba y Flores (2009: 121)
las tcnicas de control pretenden mejorar los sistemas de informacin
que deben sustentar el proceso de toma de decisiones gerenciales efec-
tivas, oportunas y acertadas para la consecucin de los objetivos y las
metas institucionales.
El control de gestin va desde el inicio de la accin pblica hasta
alcanzar los resultados, es por eso que segn Zambrano (2007) es posi-
114
o
2
ble hacer referencia a tres tipos de control: El control preventivo, como
aquel que se realiza previamente a la ejecucin de las actividades, con
la intencin de verificar el uso de los recursos, el estado inicial de los
equipos, el tipo de personal, cantidad, documentacin, actividades, ta-
reas, entre otras. En segundo lugar, el control de seguimiento, realizado
durante la ejecucin de los procesos para verificar el uso de los recursos
en el logro de los objetivos propuestos. Por ltimo, el control de resul-
tados que evala que lo logrado se corresponda con lo previsto en los
planes y el presupuesto, es el resultado final de las polticas pblicas.
Elementos como los descritos son desde la perspectiva de la Nue-
va Gestin Pblica, uno de los pilares fundamentales de la inevitable
regeneracin de las instituciones pblicas, pues es precisamente a tra-
vs del control de la gestin que se verifican los efectos generados por
las medidas emprendidas por los poderes pblicos como proveedores
de bienes y servicios al colectivo, se trata pues del mejoramiento de
la gestin del Estado, entendida como la capacidad del Estado para
concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones
tomadas a nivel poltico (Documento del CLAD, 1998: 12).

En tal sentido, los valores que en todo sistema democrtico afectan
a la accin pblica son de acuerdo con Baon (2003: 18) la respon-
sabilidad en el cumplimiento del mandato poltico y la capacidad de
respuesta a las demandas sociales legtimas, es decir, atender las necesi-
dades que demanda la sociedad. Al respecto, el CLAD agrega que solo
adquiriendo mayor capacidad de gobierno es que los aparatos estatales
podrn ayudar a ecuacionar las tres principales preocupaciones latinoa-
mericanas: La consolidacin de la democracia, el desarrollo econmico,
y el mejoramiento en la distribucin de la riqueza (Ibid: 13).
De acuerdo con Sann (1999: 12) en la gerencia pblica moderna se
observa que:
toda institucin puede ser interpretada como un gran sistema que in-
teracta con el medio (entorno), a travs de dos subsistemas: Un sub-
sistema que recibe insumos, los procesa y entrega productos [bienes y
115
servicios] para atender las demandas de los clientes; un subsistema ms
amplio, que comprende al anterior, que tiene como propsito generar
impactos en el entorno [comunidad, ambiente].
Ambos mbitos deben estar interrelacionados, pues por un lado si el
control se ejerce simplemente sobre los resultados, a la gestin le fal-
tar capacidad para intervenir sobre las acciones que los producen; y
por otro lado, si se centra en el control de las actividades y productos,
no podr evaluar la trascendencia de la gestin, vista como agente de
cambio social (ibid: 24). La atencin gerencial de tales mbitos permi-
te elevar la capacidad de gobierno para que las instituciones pblicas
cumplan con eficacia, eficiencia y efectividad su misin.
La implementacin de acciones orientadas a alcanzar una adminis-
tracin pblica cuyo objetivo central sea el logro de resultados, tendien-
tes a mejorar la calidad e impacto de las polticas, as como los niveles
de eficiencia, eficacia y efectividad, supone la evaluacin constante de
la gestin pblica, de los resultados y metas. De acuerdo con Mostajo
(2000) la informacin disponible evidencia que bsicamente se han
realizado mediciones sobre la eficacia de los programas pblicos, en
tanto se ha medido el grado de cumplimiento de las metas trazadas,
pero de manera independiente de los insumos y recursos requeridos
para ello, por lo que puede afirmarse que no se han elaborado estudios
lo suficientemente adecuados ni completos sobre esta materia. En vir-
tud de ello, el objetivo principal de este artculo es el anlisis sobre el
uso de indicadores de gestin
1
, destacando sus principales elementos
conceptuales, como mecanismo que se enfoca en la evaluacin de la
accin pblica para definir prioridades programticas y modificar los
procedimientos de trabajo.
1 Estudios realizados por la CEPAL y el CLAD revelan que la mayora de los pases de
Amrica Latina han implementado sistemas de evaluacin de gestin o diseo de indica-
dores, en el marco de los esfuerzos por lograr mayor eficiencia del gasto pblico y trans-
parencia de la accin gubernamental. Sin embargo, todava se observa una desvinculacin
importante entre la informacin aportada y su utilizacin en la toma de decisiones, y rara-
mente se utilizan los resultados de la evaluacin para el proceso presupuestario, por lo que
se considera que el seguimiento, evaluacin y uso de la informacin es dbil; por ejemplo,
las rendiciones de cuenta entregan poca informacin acerca de la evaluacin del desempe-
o institucional (Bonnefoy y Armijo: 2005).
116
o
2
EL PAPEL DE LA EVALUACIN DE LA GESTIN PBLICA
En la Administracin Pblica dada la creciente importancia de la
rendicin de cuentas se necesita disponer de mecanismos que evalen
el desempeo de las instituciones y proporcionen informacin a la co-
lectividad acerca de las acciones del Estado en pro del bienestar social.
Ello es posible, a travs de indicadores de gestin que definen el alcan-
ce de los programas y proyectos, los logros de los mismos en cuanto a
eficacia, eficiencia y efectividad, ya que un indicador es una medida
que permite el seguimiento y evaluacin peridica de las variables cla-
ve de una organizacin, mediante su comparacin en el tiempo con los
correspondientes referentes externos o internos (Asociacin Espaola
de Contabilidad y Administracin de Empresas, AECA, citado en Bon-
nefoy y Armijo, 2005: 23).
En la medida en que la evaluacin forma parte de las etapas de for-
mulacin de las polticas pblicas, y por ende de los proyectos y progra-
mas, se debe tener presente los cinco aspectos claves que segn Marn
(2006: 5) se deben examinar durante el proceso de evaluacin:
N ASPECTOS
OBJETO DE

EVALUACIN
1
La ejecucin de las actividades y el uso de
recursos.
Las actividades y el
presupuesto.
2
El funcionamiento de los servicios del
proyecto.
Los resultados.
3
La utilizacin de esos servicios por la
poblacin objetivo o grupo meta.
El objetivo del proyecto.
4
Los beneficios alcanzados por la poblacin
objetivo o grupo meta.
El objetivo del desarrollo.
5 El desarrollo de los factores externos Los supuestos.
117
Bajo este contexto, la optimizacin de los niveles de eficiencia y
eficacia en el uso de los recursos, la construccin y fortalecimiento de
mecanismos de rendicin de cuentas hacia los ciudadanos y los grupos
de inters que rodean la gestin pblica, son los fundamentos bsicos
para que todo gobierno impulse el desarrollo de indicadores en las ins-
tituciones pblicas que puedan evaluar y medir el cumplimiento de las
metas trazadas y los impactos (Bonnefoy y Armijo: 2005).
Bsicamente, se debe avanzar hacia procedimientos efectivos para
mejorar la gestin institucional en un ambiente donde los logros y re-
sultados estn en concordancia con los propsitos establecidos, a fin de
mejorar la gestin, alcanzar una mayor transparencia de la accin pbli-
ca y formular el presupuesto sobre criterios ms racionales. La utilidad
de contar con indicadores de gestin para los gobiernos es indiscutible,
ya que el objetivo es orientar las decisiones de asignacin de recursos
y los cambios necesarios de introducir en los programas, identificndo-
se efectos concretos en mbitos institucionales, de diseo y de gestin
de los programas e instituciones (Guzmn, 2005: 4).
La evaluacin de las polticas pblicas est dirigida a pronunciarse
sobre los resultados en el cumplimiento de los objetivos de la misma,
as como a la resolucin que se haya dado a un determinado problema
de la sociedad, porque se trata de evaluar los impactos o resultados de
la intervencin pblica sobre la realidad social (Bonnefoy y Armijo,
2005). En funcin de ello, en el caso de evaluacin de los resultados
y la gestin de las instituciones pblicas a nivel central, regional o lo-
cal, [se observa] en general que las metodologas utilizadas tienen que
ver con el diseo de sistemas de indicadores (Bonnefoy y Armijo,
2005: 15). Particularmente en Venezuela, seala Zambrano (2007: 234)
que a los fines del control de gestin, la Contralora General de la
Repblica plantea la necesidad de focalizarse en lo que es el diseo de
indicadores de gestin, ms que en el diseo de indicadores orientados
al tema financiero propiamente.
118
o
2
Uno de los elementos centrales de las administraciones pblicas son
los procesos de evaluacin de sus polticas y de la organizacin. La idea
fundamental de la evaluacin es determinar la eficacia y efectividad de
la gestin (cmo se hace) y las polticas implantadas (qu hacer). Por
ende la evaluacin se asocia al control de la gestin, en efecto una vez
programada e implementada una accin debe ser objeto de una evalua-
cin sistemtica. En este orden de ideas, Drucker (citado en Salgueiro,
2001: 4) dice que pocos factores son tan importantes como la medi-
cin para el perfeccionamiento de las organizaciones [reconociendo]
que la medicin es actualmente la parcela ms dbil dentro del campo
de la gestin, lo cual va en perjuicio de su utilidad como herramienta
necesaria en las organizaciones en su quehacer cotidiano.
En la moderna administracin pblica se hace urgente la conciencia-
cin acerca de la importancia de capacitar al funcionario en el control
de gestin como prctica de evaluacin continua de los objetivos, metas
y medicin de resultados, es necesaria la formacin de gestores con
capacidad creadora.
LOS INDICADORES DE GESTIN EN LAS ENTIDADES PBLICAS
Es importante notar que la posibilidad de contar con instrumentos
de medicin que den cuenta del uso de los recursos y de los resulta-
dos alcanzados, tambin es primordial para la formulacin, ejecucin
y evaluacin del proceso presupuestario. La gestin pblica demanda
instrumentos que permitan ampliar el campo de anlisis para evaluar
la actividad realizada, el qu y el cmo, para la puesta en prctica de
una administracin que tome en consideracin los indicadores de eva-
luacin para mejorar las actuaciones que se realizan desde los entes
gubernamentales.
Como medidas de rendimiento los indicadores de gestin son un
instrumento que entrega informacin cuantitativa respecto al logro o
119
resultado en la entrega de los productos generados por la institucin,
pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos de este logro
(Guzmn, 2005: 2). En la evaluacin ex post, los indicadores orientan
[las] decisiones de asignacin de recursos y los cambios necesarios de
introducir en los programas identificando efectos concretos en mbitos
institucionales, de diseo y de gestin de los programas e instituciones
(Ibid: 4). Por otra parte, Jimnez (citado en Torrealba y Flores, 2009:
126), seala que un indicador de gestin pblica es aquella magnitud
fsica y financiera que permite apreciar el grado de consecucin de los
objetivos trazados (eficacia); de utilizacin de recursos (eficiencia); y
de satisfaccin de las demandas pblicas hechas por los ciudadanos o
la sociedad (efectividad). Es la expresin que mide el desempeo y se
compara con el comportamiento anterior sealando posibles desviacio-
nes de los objetivos previstos para tomar las acciones preventivas.
En tal sentido, de acuerdo con Ospina (2000: 4), la gestin pblica
debe basarse en una clara definicin de visin, objetivos y metas, con
criterios e indicadores para poder evaluar el desempeo de las orga-
nizaciones y los programas a travs de los cuales se implementan las
polticas de gobierno, porque el objetivo ltimo es evaluar cun bien
o cun aceptable es el desempeo del ente pblico, a fin de aplicar
los correctivos necesarios para mejorar la gestin. Desde este punto de
vista, se puede reconocer que el indicador tiene dos funciones bsicas,
a saber: la funcin descriptiva que consiste en aportar informacin
sobre el estado real de una actuacin pblica o programa la funcin
valorativa que consiste en aadir a la informacin anterior un juicio
de valor basado en antecedentes objetivos sobre si el desempeo en
dicho programa o actuacin pblica es o no el adecuado (Bonnefoy
y Armijo, 2005: 23).
De acuerdo con Cohen y Martnez (S/A: 32), los indicadores de-
ben reunir una serie de caractersticas: ser vlidos, permitir medir
realmente lo que se desea medir; ser confiables, distintos evaluadores
deben obtener los mismos resultados al medir un mismo proyecto con
120
o
2
los indicadores propuestos; medir los cambios atribuibles al proyecto;
ser independientes para cada nivel de objetivos. De igual forma, Gui-
nart (2003) considera que los mismos deben proporcionar una calidad
y cantidad razonable de informacin, es decir deben ser relevantes, no
pueden dar lugar a ambigedades, de modo que puedan ser susceptibles
de auditoras, caracterstica comn de la administracin pblica, no
debe distorsionar las conclusiones que de l o ellos se puedan extraer,
deben ser inequvocos de acuerdo a lo que pretende medir y deben estar
disponibles para la toma de decisiones, es decir se caracterizan por su
pertinencia, adems no pueden ser influenciados por factores externos
para garantizar objetividad, pero sensibles para identificar variaciones
en los datos; por ltimo un indicador debe ser preciso y accesible, ya
que la informacin es pblica, est abierta para cualquier persona que
tenga inters en conocer resultados de la gestin pblica.
Bajo este mismo orden de ideas, el U.S Nacional Center for Public
Productivity y el Comit de Modernizacin de la Gestin Pblica de
Chile (Shack, 2002: 5), sealan que los indicadores deben satisfacer los
siguientes criterios:
Pertinencia, ya que debe referirse a los procesos y productos esen-
ciales que desarrolla cada institucin;

Independencia, no debe estar condicionado a factores externos.
Costo, es decir que la obtencin de la informacin para la elabo-
racin del indicador debe ser a costo razonable;
Confiabilidad para cualquiera que realice la medicin;

Simplicidad para que sea de fcil comprensin;
Oportunidad, ya que debe ser generado en el momento oportuno.
En este sentido, un sistema que entregue informacin regular sobre
la calidad de la gestin posibilitar mayor eficiencia a la asignacin
121
de recursos fsicos, humanos y financieros, proporcionar una base de
seguridad y confianza en su desempeo (Ospina, 2000: 6). Motivo
por el cual, se asigna gran importancia a la medicin de la produccin
de las polticas, ya que tiene como objetivos fundamentales: facilitar
el proceso de toma de decisiones sobre el tipo y magnitud del bien y/o
servicio requerido para alcanzar los objetivos de la misma; calcular los
recursos necesarios para la produccin de bienes y/o servicios; cuanti-
ficar las metas para el anlisis de eficiencia y eficacia (Makn, 2000),
aunado a ello permite el anlisis correspondiente a la utilizacin de los
recursos programados y de la ejecucin presupuestaria.
2
La importancia del control de la gestin pblica y la permanente
bsqueda por incrementar la productividad en el uso de los recursos del
Estado, no slo radica en la escasez de los mismos, sino en la necesidad
de disear los instrumentos de medicin de los resultados, obtenidos
por los programas y/o proyectos que conforman el gasto pblico. El
uso de los recursos pblicos tiene como fin, la prestacin de servicios
a la colectividad gratuitamente y la eficacia de los servicios o bienes
prestados; por tanto, los resultados son ms importantes que incluso la
ejecucin presupuestaria (Guinart, 2003).
La transferencia de responsabilidades fiscales y administrativas a ni-
veles regionales y locales genera la necesidad de clarificar la rendicin
de cuentas; asimismo, con el proceso de democratizacin surgen nue-
vas demandas por aumentar la transparencia en los procesos y mejorar
la informacin pblica sobre los productos y el impacto de las polticas
pblicas, y son los indicadores de gestin los que sirven de gua para las
decisiones tomadas desde una organizacin, pero adems proporcionan
la informacin necesaria para que el colectivo conozca los alcances y
resultados de las acciones gubernamentales, por tanto obedecen ms al
carcter tcnico que poltico (Ospina, 2000). A su vez, el presupuesto
2 De acuerdo con la CEPAL, en Latinoamrica, a pesar de las reformas, an existe una gran
distancia entre la formulacin, diseo y ejecucin de las polticas y los resultados que se
obtienen de ella.
122
o
2
precisa informacin que los indicadores pueden suministrarle, su an-
lisis debe ayudar a detectar aquellas funciones, programas, centros o
servicios que deben ser objeto de atencin.
La AECA (Quintana y Caadas, 2008: 234) subraya como principios
bsicos para la eleccin de indicadores los siguientes:
1) La participacin en la eleccin de los indicadores a los responsa-
bles de los servicios, actividades y resultados.
2) Definir las actividades a medir en los servicios, proyectos o pro-
gramas.
3) Asegurar que los indicadores midan los resultados obtenidos de
las actividades realizadas, para lo cual los objetivos principales deben
traducirse en indicadores.
4) Probar los indicadores antes de considerarlos como definitivos.
5) Elegir los estndares o valor de referencia, para comparar e inter-
pretar los resultados.
Es importante que la construccin de indicadores sea coherente,
confiable y til para el propsito de generar informacin para la toma
de decisin y rendicin de cuentas, por ello es conveniente que como
proceso previo a la implementacin, los indicadores se sometan a un
proceso de revisin y validacin que los ajuste a los requerimientos de
lo que se pretende medir. Al respecto, Muiz (citada en Bonnefoy y
Armijo, 2005: 60) elabora un modelo de Cuestionario de Validacin de
los Indicadores:
123
Requisito a Validar Si / No
El indicador tiene claramente un producto relevante o estratgico con el
cual se vincula y un objetivo asociado.
El indicador tiene claramente una meta o referente para ser medido su
resultado.
El resultado del indicador explica de forma precisa y clara el grado de
cumplimiento de la meta o el resultado es ambiguo.
Muestra o expresa el indicador de forma clara el resultado para poder ser
analizado por el responsable.
Se ha definido la frecuencia de medicin del indicador.
La unidad de medicin es adecuada para la meta que se espera medir.
En la construccin del indicador han participado el jefe del rea o Centro
de Responsabilidad.
Los indicadores han sido validados por la Unidad de Control de Gestin
y por la Direccin para informarse del desempeo del rea o Centro de
Responsabilidad.
De acuerdo con los criterios sealados, los indicadores de gestin
deben satisfacer tres requisitos bsicos: que informen sobre el desem-
peo logrado: grado de cumplimiento de los objetivos; permitan medir
la evolucin de los objetivos o su situacin en un momento en el tiem-
po y entreguen la informacin pertinente ya adecuada a los diferentes
usuarios de la informacin (Bonnefoy y Armijo, 2005: 60).
DIVERSAS ALTERNATIVAS DE DISEO DE INDICADORES DE GESTIN PBLICA
Es posible el diseo de diferentes tipos de indicadores de gestin, en
funcin de lo que se pretende medir, por lo tanto existen diversas clases
de indicadores. Por lo general, los indicadores de gestin incluyen la
medicin o evaluacin en trminos de por lo menos dos dimensiones de
124
o
2
la gestin pblica: eficiencia y eficacia que permiten evaluar el desem-
peo en un periodo determinado. Otras propuestas amplan los criterios
a evaluar, como economa, calidad, equidad, sostenibilidad, excelencia,
entre otros.
De acuerdo con Guinart (2003: 5) un indicador de eficacia
3
mide el
grado de satisfaccin de los objetivos programados y
los puntos clave sobre los que incide la evaluacin de la eficacia son,
entre otros: facilitar la informacin sobre la continuidad, modificacin
o suspensin de un programa; conocer si los programas cumplidos o
terminados han conseguido los fines propuestos; e informar al pblico
respecto al resultado de las decisiones gubernamentales sobre el de-
sarrollo o evolucin de los programas emprendidos.
Estos indicadores se refieren a la gestin productiva de los entes pbli-
cos, porque reflejan la produccin para la satisfaccin de demandas de
la sociedad, (Ej. % de reduccin de dficit habitacional).
Cohen y Martnez (S/A: 85) sealan que este indicador mide la re-
lacin entre la cantidad de bienes o servicios que produce y distribuye
el proyecto durante su operacin y lo estimado en la programacin. El
mismo se expresa operacionalmente de la siguiente manera:
A = L

M
Donde A es eficacia, L es la produccin generada, M es la produc-
cin programada.
Cuando: A= 1, la cantidad de productos programados es igual a la
producida (produccin eficaz). A > 1, el proyecto es ms eficaz que lo
programado. A < 1, el proyecto es menos eficaz que lo programado.
3 De acuerdo, con Bonnefoy y Armijo (2005: 76), en efecto la revisin de los listados de
indicadores que se presentan en las menciones de cuentas pblicas de parte importante
de pases, muestra que en su gran mayora son indicadores de eficacia del tipo ejecutado
versus programado.
125
La desventaja de este indicador es que no asume que los resultados
de A pueden deberse a una inadecuada estimacin de las metas (Cohen
y Martnez, S/A).
Por su parte, los indicadores de eficiencia, de acuerdo a Guinart
(2003: 6) determinan que una actuacin es eficiente cuando con unos
recursos determinados obtiene el mximo resultado posible, o cuando
con unos recursos mnimos mantiene la calidad y cantidad adecuadas
de un determinado servicio. Adems, dicho autor considera que el uso
de estos indicadores fomenta el anlisis del rendimiento o desempeo
del servicio prestado, del bien adquirido o vendido, con relacin a su
coste y orienta la gestin para mejorar los resultados.
De acuerdo con Cohen y Martnez la relacin entre los costos progra-
mados (C
p
), costos reales (C
r
) y el volumen de produccin, se espresa
operacionalmente de la siguiente forma:
B = A * C
p

C
r
Cuando B = 1, la produccin es eficiente (costos reales iguales a los
programados). B > 1, el proyecto es ms eficiente que lo programado.
B < 1, el proyecto es menos eficiente que lo programado.
Dicho indicador, al igual que el anterior, no toma en consideracin
que los resultados de B pueden deberse a una inadecuada estimacin de
las metas.
Adems de estos indicadores se reconoce la utilidad de los indica-
dores de cobertura y focalizacin. La cobertura es la proporcin de la
poblacin objetivo que es atendida por el programa o proyecto y se
expresa de la siguiente forma (Cohen y Martnez, S/A):

C = B
T
* 100%

PO
T
126
o
2
Donde B
T
es la cantidad de personas atendidas, PO
T
es el tamao de
la poblacin objetivo total.
De acuerdo con Cohen y Martnez se debe diferenciar entre la Co-
bertura Bruta (C
b
) y la Cobertura Neta (C
n
), la primera considera a todos
los beneficiarios, pero la segunda considera slo los beneficiarios de la
poblacin objetivo, por tanto es ms confiable.
En lo que respecta al indicador de focalizacin, este sirve para expre-
sar solamente a la poblacin beneficiaria que forma parte de la pobla-
cin objetivo, se refiere al nivel de precisin con que las prestaciones y
servicios estn llegando a sta, para evitar las llamadas filtraciones en
la demanda (Bonnefoy y Armijo: 2005):
F = PO
B
* 100%

B
T
Donde PO
B
es la poblacin objetivo beneficiaria, B
T
es la poblacin
beneficiaria total.
Si F = 0 significa que ningn beneficiario es de la poblacin objetivo
(total error de inclusin). En F = 100 todos los beneficiarios forman
parte de la poblacin objetivo (total acierto de inclusin).
De acuerdo con Bonnefoy y Armijo (2005), Shack (2002), entre
otros estudiosos de la CEPAL y CLAD, los indicadores pueden ser de
cuatro tipos, segn el mbito de medicin: indicadores de insumos o
input, indicadores de procesos, indicadores de productos e indicadores
de impacto o outcome, los cuales son instrumentos de medicin de las
principales variables asociadas al cumplimiento de los objetivos, que
a su vez constituyen una expresin cualitativa o cuantitativa de lo que
se pretende alcanzar con un objetivo especifico establecido (Shack,
2002: 5).

127
De hecho, tradicionalmente, los indicadores de insumos y produc-
tos, son los comnmente usados en las entidades gubernamentales.
Parte de las razones tienen que ver con que tales indicadores no son tan
complejos de construir como los indicadores de impacto (Bonnefoy y
Armijo, 2005: 28). El desarrollo de este tipo de indicadores no es sufi-
ciente para apoyar el proceso de toma de decisiones o para determinar
cmo se estn utilizando los recursos, o si ha sido efectiva la ejecucin
del gasto pblico para dar respuesta a las demandas, ya que no informan
cules han sido los resultados o impactos. Igualmente, no es posible
medir efectividad por cuando se requiere necesariamente de una lnea
de base (diagnstico previo) que permita realizar una evaluacin ex
ante y ex post de la poltica, que indique cules han sido los cambios
en, por ejemplo: las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria.
En lo que respecta al proceso de construccin de indicadores, de
acuerdo con Bonnefoy y Armijo (2005) no existe un procedimiento o
metodologa estndar, sin embargo, lo importante al momento de se-
leccionar qu indicadores utilizar es que el conjunto de medidas que se
desarrollen den cuenta de la productividad, del uso de los recursos, la
oportunidad en la entrega de los bienes etc. De igual manera, sealan que
algunos de los aspectos que no se deben pasar por alto son: identificar
y/o revisar productos y objetivos que sern evaluados; identificar que se
quiere medir (eficacia, eficiencia, impacto, etc.); construir una frmula
de clculo que permita relacionar variables de medicin y analizar los
resultados obtenidos, ya que el objetivo central de los indicadores es
informar sobre el grado de cumplimiento de las metas.
FUNDAMENTOS LEGALES DEL CONTROL DE GESTIN MEDIANTE INDICADORES
EN VENEZUELA
En lo que respecta al control de la gestin mediante indicadores,
la legislacin de la administracin pblica venezolana es bien clara y
precisa, adems stos cobran una particular importancia en la Constitu-
cin de la Repblica de 1999, la cual obliga a que se asignen recursos
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para alcanzar los objetivos, pero tambin exige a los rganos y entes
pblicos, la aprobacin de indicadores de desempeo. As en el Ttulo
IV. Del Poder Pblico, en el Captulo I. De las Disposiciones Funda-
mentales, Seccin segunda: De la Administracin Pblica, dice en el
artculo 141 que:
La Administracin Pblica est al servicio de los ciudadanos y ciuda-
danas y se fundamenta en los principios de honestidad, participacin,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendicin de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho.
Los entes del Estado deben cumplir con los principios de eficacia y
eficiencia, adems de dar cuenta de sus decisiones, acciones y transpa-
rencia en el uso de los recursos pblicos.

En el Captulo IV. Del Poder Ciudadano, Seccin Cuarta: De la
Contralora General de la Repblica, seala en el artculo 289 que es
atribucin de la Contralora General de la Repblica:
5. Ejercer el control de gestin y evaluar el cumplimiento y resultado de
las decisiones y polticas pblicas de los rganos, entidades y personas
jurdicas del sector pblico sujetos a su control, relacionadas con sus
ingresos, gastos y bienes.
En el Captulo II. Del Rgimen Fiscal y Monetario, Seccin Primera:
Del Rgimen Presupuestario, seala en el artculo 315 que:

En los presupuestos pblicos anuales de gastos, en todos los niveles de
gobierno, se establecer de manera clara, para cada crdito presupues-
tario, el objetivo especfico a que est dirigido, los resultados concretos
que se espera obtener y los funcionarios pblicos o funcionarias pbli-
cas responsables para el logro de tales resultados. stos se establecern
en trminos cuantitativos, mediante indicadores de desempeo, siempre
que ello sea tcnicamente posible. El Poder Ejecutivo, dentro de los seis
meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual, presentar a la
Asamblea Nacional la rendicin de cuentas y el balance de la ejecucin
presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio.
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Por tanto, se toma la iniciativa del uso de los indicadores de evalua-
cin de desempeo como una herramienta de medicin y mejoramiento
de gestin cuyo objetivo es apoyar el proceso de toma de decisiones y
mejorar la provisin y prestacin de bienes y servicios.
La Ley Orgnica de la Administracin Pblica, Ttulo II. Principios
y bases del funcionamiento y organizacin de la administracin pbli-
ca, en el principio de funcionamiento planificado y control de la gestin
y de los resultados seala en el artculo 18 que:
El funcionamiento de los rganos y entes de la Administracin Pblica
se sujetar a las polticas, estrategias, metas y objetivos que se establez-
can en los respectivos planes estratgicos y compromisos de gestin.
Igualmente, comprender el seguimiento de las actividades, as como
la evaluacin y control del desempeo institucional y de los resultados
alcanzados.
En el principio de eficacia para el cumplimiento de los objetivos y
metas fijados, artculo 19, seala que:
La actividad de los rganos y entes de la Administracin Pblica per-
seguir el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las
normas, planes y compromisos de gestin, bajo la orientacin de las
polticas y estrategias establecidas por el Presidente o Presidenta de la
Repblica, por el Gobernador o Gobernadora, el Alcalde o Alcaldesa
segn el caso. La actividad de las unidades administrativas sustantivas
de los rganos y entes de la Administracin Pblica se corresponder y
ceir a su misin, y la actividad desarrollada por las unidades adminis-
trativas de apoyo tcnico y logstico se adaptar a la de aquellas.
Bajo el principio de eficiencia en la asignacin y utilizacin de los
recursos pblicos en el artculo 20 dice:
La asignacin de recursos a los rganos y entes de la Administracin
Pblica se ajustar estrictamente a los requerimientos de su funciona-
miento para el logro de sus metas y objetivos. El funcionamiento de
la Administracin Pblica propender a la utilizacin racional de los
recursos humanos, materiales y presupuestarios.

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En los casos en que las actividades de los rganos y entes de la Ad-
ministracin Pblica, en ejercicio de potestades pblicas que por su
naturaleza lo permitan, fueren ms econmicas y eficientes mediante
la gestin del sector privado o de las comunidades, dichas actividades
sern transferidas a stos, de conformidad con la ley, reservndose la
Administracin Pblica la supervisin, evaluacin y control del desem-
peo y de los resultados de la gestin transferida.
En la Ley Sobre Simplificacin de Trmites Administrativos, Ttulo
II. De la Simplificacin de Trmites Administrativos seala que:
6. Los planes de simplificacin de trmites administrativos debern
contener, como mnimo, los siguientes aspectos:
1) Identificacin de los trmites que se realizan con mayor frecuencia
en el respectivo rgano o ente.
2) Clasificacin de los trmites de acuerdo con los destinatarios del
mismo.
3) Determinacin de los objetivos y metas a alcanzar en un lapso esta-
blecido.
4) Identificacin de los indicadores de gestin conforme a los cuales se
realizar la evaluacin de la ejecucin de los planes.
La Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector P-
blico, Ttulo I Disposiciones Generales, en el artculo 5 dispone que:
El sistema de control interno del sector pblico, cuyo rgano rector
es la Superintendencia Nacional de Auditora Interna, comprende
el conjunto de normas, rganos y procedimientos de control, inte-
grados a los procesos de la administracin financiera as como la
auditora interna. El sistema de control interno actuar coordinada-
mente con el Sistema de Control Externo a cargo de la Contralora
General de la Repblica tiene por objeto promover la eficiencia en
la capacitacin y uso de los recursos pblicos, el acatamiento de las
normas legales en las operaciones del Estado, la confiabilidad de la
informacin que se genere y divulgue sobre los mismos; as como
mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los
recursos del Estado y garantizar razonablemente el cumplimiento
de la obligacin de los funcionarios de rendir cuenta de su gestin.
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En el Ttulo II. Del Sistema Presupuestario, Captulo I. Disposiciones
Generales, Seccin Primera, Normas Comunes, artculo 14 seala que:
Los presupuestos pblicos de gastos contendrn los corrientes y
de capital, y utilizarn las tcnicas ms adecuadas para formu-
lar, ejecutar, seguir y evaluar las polticas, los planes de accin y la
produccin de bienes y servicios de los entes y rganos del sector
pblico, as como la incidencia econmica y financiera de la eje-
cucin de los gastos y la vinculacin de stos con sus fuentes de
financiamiento. Para cada crdito presupuestario se establecer el
objetivo especfico a que est dirigido, as como los resultados con-
cretos que se espera obtener, en trminos cuantitativos, mediante in-
dicadores de desempeo, siempre que ello sea tcnicamente posible.
En el Ttulo VI. Del Sistema de Control Interno, artculo 131 dice:
El sistema de control interno tiene por objeto asegurar el acatamiento
de las normas legales, salvaguardar los recursos y bienes que integran
el patrimonio pblico, asegurar la obtencin de informacin adminis-
trativa, financiera y operativa til, confiable y oportuna para la toma de
decisiones, promover la eficiencia de las operaciones y lograr el cum-
plimiento de los planes, programas y presupuestos, en concordancia
con las polticas prescritas y con los objetivos y metas propuestas, as
como garantizar razonablemente la rendicin de cuentas.
En el artculo 132 dispone:
El sistema de control interno de cada organismo ser integral e inte-
grado, abarcar los aspectos presupuestarios econmicos, financiero,
patrimoniales, normativos y de gestin, as como la evaluacin de
programas y proyectos, y estar fundado en criterios de economa, efi-
ciencia y eficacia.
El Reglamento sobre la Organizacin del Control Interno en la Ad-
ministracin Pblica Nacional dispone en el artculo 3 que:
El sistema de control interno abarcar los aspectos presupuestarios,
econmicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestin, as
como la evaluacin de programas y proyectos, y estar fundado en cri-
terios de eficacia, eficiencia y economa.
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El Reglamento N 1 de la Ley Orgnica de la Administracin Fi-
nanciera del Sector Pblico, sobre el Sistema Presupuestario, Captulo I.
Disposiciones Generales, vinculacin de los presupuestos con los ins-
trumentos de planificacin y coordinacin macroeconmica, seala en
el artculo 7 que:
Los presupuestos de los rganos y entes sujetos a la Ley Orgnica de
la Administracin Financiera del Sector Pblico se vincularn con los
planes nacionales, regionales, estadales y municipales, elaborados en
el marco de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y
social de la Nacin, el acuerdo anual de polticas, los lineamientos de
desarrollo nacional y la Ley del Marco Plurianual del Presupuesto, de
conformidad con lo establecido en la Ley Orgnica de la Administra-
cin Financiera del Sector Pblico, y contendrn las polticas, objetivos
estratgicos, productos e indicadores incluidos en el plan operativo
anual.
El Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica, Ttulo III. De otras Funciones Generales de Control, Cap-
tulo I. Del Control de Gestin, en el artculo 28 dice que:
El control de gestin se realizar fundamentalmente a partir de los in-
dicadores de gestin que cada organismo o entidad establezca. Cuando
no se hayan establecido, la Contralora General de la Repblica podr
servirse de indicadores por ella elaborados, por sector o rea suscepti-
ble de control.
Por otra parte, el mismo Reglamento en el artculo 29 dice que:
Los indicadores se utilizarn para medir los avances de los planes y
programas y sus resultados. En el caso de programas cuya ejecucin
corresponda a ms de un ejercicio presupuestario, la medicin de los
avances se har con base en un perodo determinado en relacin con lo
alcanzado durante el mismo perodo en el ao inmediatamente anterior
y con el objetivo a largo plazo que se hubiese fijado en el programa en
particular o en la Ley que regule la actividad administrativa en el sector
o rea de que se trate.
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Por ltimo la Ley Contra la Corrupcin, Captulo II. Principios para
Prevenir la Corrupcin y Salvaguardar el Patrimonio Pblico, en el ar-
tculo 6 dice que:

En la administracin de los bienes y recursos pblicos, los funciona-
rios y empleados pblicos se regirn por los principios de honestidad,
transparencia, participacin, eficiencia, eficacia, legalidad, rendicin
de cuentas y responsabilidad.
En el artculo 12 esta Ley dispone que:
Los particulares y las organizaciones de la sociedad tienen derecho a
participar en la formulacin, evaluacin y ejecucin presupuestaria
de acuerdo con el nivel poltico territorial correspondiente, de confor-
midad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
y la Ley. A tal efecto, la Oficina Nacional de Presupuesto someter
peridicamente a consulta pblica, el diseo de los indicadores de ges-
tin a que se refiere la Seccin Sptima del Captulo II del Ttulo II de
la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico, de
conformidad con el procedimiento establecido en el Ttulo VI de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica.
CONCLUSIN
La intencin es motivar y fortalecer en la prctica una gestin p-
blica orientada a la evaluacin y anlisis de resultados de las acciones
gubernamentales, lo cual se supone

posibilitar mayor eficiencia en la asignacin de recursos fsicos, huma-
nos y financieros, proporcionar una base de seguridad y confianza en
su desempeo al conjunto de funcionarios implicados en su implemen-
tacin en la medida que delimita mejor el campo de sus atribuciones y
deberes incrementar la autonoma y responsabilidad de los directivos
en tanto cuenten con bases sustentables de informacin para la toma
de decisiones, y ayudar a mejorar la coordinacin con los dems ni-
veles del aparato pblico (Comit Interministerial de Modernizacin de
la Gestin Pblica, citado en Mostajo, 2000: 26).
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El proceso de evaluacin se fundamenta en el anlisis de los indica-
dores y cuantificar el nivel de logro de los objetivos trazados durante
la formulacin para definir las razones por las cuales los objetivos no
lograron cumplirse (de ser el caso). De modo que el anlisis de los
resultados de cada indicador de los servicios, programas y proyectos de
las instituciones gubernamentales permitir entre otras cosas, comparar
lo realizado con respecto a lo programado, para cuantificar la diferencia y
analizar las posibles causas, las cuales pueden ser por problemas en el di-
seo en la operacin o formulacin de los objetivos y productos/metas.

Por tanto, no contar con indicadores que demuestren cmo la ins-
titucin est entregando sus productos a los beneficiarios y si stos se
ajustan a sus necesidades, puede implicar que los esfuerzos institucio-
nales se dirijan principalmente a lo que es ms visible y fcil de mos-
trar, descuidando aspectos claves de la evaluacin (Bonnefoy y Armijo,
2005: 77).

De aqu, la necesidad de que la evaluacin del desempeo se enfo-
que en los indicadores, donde lo relevante se centre en los resultados
o impactos, y no slo en la eficacia, an cuando este proceso no est
exento de complejidades por las debilidades estructurales de la admi-
nistracin pblica. Este es un desafo a la hora de desarrollar sistemas
de evaluacin apoyados en indicadores de gestin. En este sentido, los
organismos pblicos deben

cuantificar los niveles que pueden alcanzar en trminos de los insumos
que planean usar, los productos que esperan generar, los resultados que
proyecta obtener y el impacto final que pretenden lograr en la pobla-
cin. El establecimiento de los valores a alcanzar en cada indicador
constituye un primer paso para la posterior evaluacin de los resultados
una vez concluida la accin o una vez transcurrido un determinado pe-
riodo de tiempo (Shack, 2002: 13).
Lo anterior implica clarificar los elementos que sern evaluados,
el uso que tendr la informacin proveniente de los indicadores, el
diseo o mejoramiento de la metodologa de evaluacin y anlisis de
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resultados, pero tambin contemplar la capacitacin permanente de los
funcionarios. La importancia del control de gestin radica en conocer el
destino e impacto de los recursos en la satisfaccin de las necesidades
sociales y mejoramiento de su calidad de vida.
De esta manera, una gestin pblica redimensionada requiere de un
mtodo de planificacin, monitoreo y evaluacin con base en indica-
dores de gestin que no coopte el poder de la sociedad para debatir sus
destinos, para construir su propia va de superacin, para administrar
sus recursos, con el propsito de realizar el seguimiento a los planes,
programas o proyectos, observando y analizando su ejecucin, para
medir el avance en trminos del logro de sus objetivos [y] medir el
cumplimiento de estos y las metas alcanzadas para un plan, programa o
proyecto, ponderando su eficiencia y determinando sus impactos sobre
la transformacin de las condiciones iniciales (Marn, 2006: 4).
En este sentido, la CEPAL (citada en Shack, 2002: 3) seala que las
principales caractersticas de una nueva gestin pblica con una clara
orientacin hacia la satisfaccin del beneficiario, la eficiencia y la efi-
cacia seran:
Adopcin del principio del ciudadano-cliente o usuario, con dere-
chos claramente especificados y respetados.
Definicin de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente
pblico, guiado por la bsqueda de resultados y evaluado en con-
secuencia, sujeto a la rendicin de cuentas y a la competencia no
slo al momento de contratacin.
Establecimiento de contratos de gestin, que permitan explicitar la
visin, misin y objetivos de las entidades ejecutoras y, a su vez,
sirven de base para la evaluacin de stas, a travs de la definicin
de indicadores de desempeo.
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Separacin de las actividades de financiamiento y prestacin de
servicios, como tambin de formulacin y diseo de polticas p-
blicas.
Reingeniera de procesos, con miras a simplificar los procedimien-
tos administrativos y reducir la burocracia.
Delegacin de responsabilidades, derechos y obligaciones hacia
los niveles de gestin intermedios e inferiores. De esta manera, el
director de una institucin adquiere mayor responsabilidad en la
formacin de sus propios equipos de trabajo, lo que conlleva a una
gestin ms dinmica de los recursos humanos, privilegiando los
procesos de capacitacin y entrenamiento en el rea requerida.
Lograr que la gestin del sector pblico sea ms eficiente y efectiva,
comprometida con los resultados, ciertamente representa una tarea di-
fcil que requiere del diseo de polticas pblicas, de lneas de accin,
de insumos materiales y humanos, pero sobre todo del diseo y cumpli-
miento de mecanismos de evaluacin acordes a la realidad de nuestros
tiempos, a travs de los cuales se pretenda lograr lo programado en los
objetivos estratgicos formulados, mecanismos que permiten detectar
los ajustes que hay que hacer para impulsar que los procesos se cum-
plan de manera oportuna y en forma eficiente, a fin de identificar los
cambios que deban incluirse para producir los resultados esperados. Es
por ello, que el indicador propuesto debe ser la medicin o expresin
cuantitativa de la actividad o producto que conlleva directamente a la
consecucin de los objetivos estratgicos y metas de la poltica. En vir-
tud de lo cual, se debe impulsar a los gobiernos a medir dimensiones
que den cuenta de la multiplicidad de objetivos, tales como: eficacia,
eficiencia, efectividad, calidad de la prestacin de servicios, desempeo
presupuestario, etc.
4
Esta distincin de dimensiones de desempeo se
realiza especialmente para fines analticos y de resultados y permiten
mejorar la gestin pblica.
4 Para ampliar ms el tema vase los estudios de la CEPAL, CLAD y del Instituto Latino-
americano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social.
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RESUMEN CURRICULAR
Politlogo y Magister Scientiae en Economa: Mencin Poltica Fis-
cal y Tributaria, Universidad de Los Andes, Mrida-Venezuela. Profe-
sora en la Maestra en Ciencias Polticas del CEPSAL. Investigadora
del Grupo de Investigacin de Gestin y Polticas Pblicas (GIGEP).

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