Participacin, control popular y poder social

1. Introduccin
La reforma democrtica del Estado tiene como una de sus aristas principales la promocin de la
participacin ciudadana y el fortalecimiento de la organizacin social en la perspectiva de
profundizar y radicalizar la democracia. Para ello se requiere el rediseo y readecuacin de las
instituciones polticas, de los modos de gestin plica y de las formas de coordinar la actividad
econmica en procura de elevar la capacidad de incidencia ciudadana y de control popular de la
accin estatal y econmica del pas.
!al enfoque implica una visin integral de la participacin ciudadana con el fin de articularla tanto
a las instancias de representacin poltica como al ciclo de produccin de polticas plicas. "e
comprende, adems, que la interaccin sociedad#estado no aarca todas las potenciales reas de
promocin de la participacin social, por lo que se prefiguran mecanismos para su e$pansin
%acia formas de control social del mercado.
!odo ello requiere de medidas destinadas a fortalecer la capacidad organizativa, el nivel de
informacin y el inter&s por lo plico de la sociedad civil. "in una sociedad civil mnimamente
rousta e implicada en los asuntos de inter&s general, ningn esquema de promocin de la
participacin ciudadana podr garantizar mnimos niveles de implicacin ciudadana en los
procesos polticos.
Por ello, y aunque se contemple una amplia atera de dispositivos y mecanismos participativos, la
propuesta asume de modo realista que el rediseo institucional apenas are el cauce para el
despliegue de las capacidades de participacin ciudadana y que &stas adquirirn diversas formas
e intensidades segn los espacios y territorios en que sea promovida. La propuesta no deer ser
leda, entonces, como un intento de estandarizar formas de participacin ciudadana a nivel
nacional sino como un esquema altamente flexible y adaptable a las particulares dinmicas de los
territorios y las sociedades locales.
2. La participacin ciudadana en el Ecuador del siglo XXI
La crisis que arrastra el Ecuador, desde %ace al menos una d&cada, comina la continua
inestailidad institucional y la pugna entre los principales poderes del Estado' la inmensa
ilegitimidad de toda la estructura de representacin poltica, fundamentalmente de los partidos y
del (ongreso )acional
*'
una d&il capacidad de incorporacin institucional de la participacin
ciudadana en los procesos polticos, e irregulares niveles de transparencia y eficiencia de la
gestin plica. (uando este con+unto de factores se cominan, la participacin social tiene
escasas posiilidades de incidencia efectiva en la agenda plica o tiende a restringirse a ciertas
reas de la estructura de goernanza.
,s, aunque la participacin ciudadana cuenta con una ase legal desde *--. con la Ley de
/escentralizacin y Participacin (iudadana, y aunque la vigente (onstitucin %aya fi+ado algunos
mecanismos para darle efectiva caida en el ordenamiento poltico, su desarrollo e incidencia en
las instituciones plicas es an incipiente. "u promocin no %a reciido, adems, la deida
atencin desde las instituciones centrales del aparato estatal. "on sore todo los poderes locales,
los movimientos sociales, las 0)1 y la cooperacin internacional los que %an procurado su
despliegue.

/e los estudios e$istentes se puede afirmar que entre el *23 y el 453 de las municipalidades %an
desarrollado e$periencias de gestin local participativa
4
. La dificultad de estos procesos reside,
no ostante, en la escasa institucionalizacin y estailidad de los mecanismos e instancias de
1
El ndice promedio de reconocimiento de su gestin, en el ltimo ao, asciende apenas al 63 segn ltimas encuestas.
7er Perfiles de 0pinin 84552, 45569.
2
!ales e$periencias se localizan sore todo en la "ierra 86639 y, en muc%o menor medida, en la (osta y la ,mazonia
8*.3 en amos casos9 8(EPL,E", 45569.
participacin ciudadana. Es revelador al respecto que ni siquiera se cumpla, en la gran mayora de
casos, con aquellos instrumentos fi+ados por las leyes
:
.
En lo referente a la revocatoria del mandato
;
, las difciles condiciones fi+adas
2
por la constitucin
vigente, no %an permitido el cumplimiento caal de ningn proceso coi+ado en tal precepto, esto,
a pesar del recurrente cuestionamiento ciudadano a las autoridades estatales.
En cuanto al mecanismo de consulta popular en el actual periodo constitucional se registran <
convocatorias 84 a nivel nacional, 2 a nivel provincial y * nivel cantonal
6
9. (ae sealar que
ninguna de estas consultas %a surgido por iniciativa ciudadana #aunque tal posiilidad se
contemplada en la ley# y que, en el caso de las consultas provinciales y de la consulta cantonal, el
pronunciamiento popular no tuvo ningn efecto institucional concreto.
E$isten, por otro lado, a escala nacional algunos Consejos Nacionales que actan como rectores
de ciertos segmentos de la poltica plica. "u composicin es ms o menos aritraria= aarca,
con pesos diferentes segn el sector, a representantes de goierno central, de los poderes
locales, del mundo empresarial, del universo de traa+adores y movimientos sociales y, en ciertas
instituciones, de otros actores de la sociedad civil organizada. ,unque en algunos casos, los
menos, la composicin de los (onse+os e$istentes %a derivado de las conquistas polticas de
actores colectivos de a+a incidencia plica 8indgenas, mu+eres, etc.9 #con los consecuentes
efectos de democratizacin de la agenda plica# en la mayora de casos se trata ms ien de
instancias controladas por corporaciones compuestas de forma discrecional por actores con a+a
representatividad y cerradas al escrutinio plico y a la participacin ciudadana pluralista. ,dems
de sus prolemas de composicin y representatividad, tales (onse+os adolecen de una deficiencia
funcional que resta legitimidad a su e$istencia= son agencias que, a la vez, definen y supervisan la
evolucin de determinada agenda plica. Los d&ficit de diferenciacin funcional atentan contra la
eficiencia de la gestin plica moderna.
En lo referente a los niveles de asociatividad y organizacin social del pas, aunque la
sociedad civil ecuatoriana %a emergido como una fuerza promisoria a la %ora de promover ciertas
demandas colectivas %acia el Estado y de procurar mayores niveles de transparencia de las
instituciones plicas, atraviesa un momento de descenso de la participacin, deilidad
organizativa y a+os niveles de afiliacin individual en asociaciones de diversos tipo
..

La fragilidad de la sociedad civil se corresponde con el alto nivel de presin corporativa que
soporta el Estado ecuatoriano de aquellos actores con mayores recursos econmicos y polticos
para incidir en la orientacin de la agenda plica. Los grupos ms e$cluidos como los pores, las
mu+eres, los campesinos, los indgenas, los montuios, los afro descendientes, %an visto as
3
(omo son la puesta en marc%a los comit&s de desarrollo provincial y las asamleas provinciales, cantonales y
parroquiales. 7er Ley de >&gimen Provincial, Ley de >&gimen ?unicipal, Ley 0rgnica de @untas Parroquiales, y, Ley
de /escentralizacin y Participacin (iudadana.
4
La actual (onstitucin estalece la revocatoria del mandato para diputados, alcaldes, prefectos, conce+ales y
conse+eros.
5
>eglamento para consulta popular y revocatoria del mandato, a rt. ;2 .# ABn treinta por ciento de ciudadanos en uso de
sus derec%os polticos, correspondientes a una provincia o cantn, segn el caso, en concordancia con los arts. *44 y
*4: de la Ley de Elecciones (odificada, tienen derec%o a pedir al respectivo !riunal Provincial Electoral que inicie el
proceso de revocatoria del mandato de diputados, prefectos provinciales y de alcaldes, en casos de corrupcin
comproada o de incumplimiento in+ustificado de su plan de accinC. El :53 de firmas del padrn electoral constituye
una cifra muy difcil de alcanzar tanto para ciudadanos como para las organizaciones sociales
6
, nivel nacional, la primera consulta popular fue convocada por el /r. ,lfredo Palacio en el 4552 y est relacionada
con aspectos de salud y educacin, y la ltima, relativa a la ,samlea (onstituyente, fue convocada por el actual
presidente el *2 de aril.
Las 2 consultas populares ocurridas en provincias de la (osta y ,mazona, convocadas por sus respectivas
autoridades, son relativas a la adopcin de un r&gimen de autonomas durante los aos 4555 y 455*. D la consulta
popular realizada en el (antn de "anto /omingo, igualmente solicitada por la autoridad local, relativa a la
provincializacin.
7
7er ,uditoria de la /emocracia y (ivicus 8Eustamante, 45569
reducir sus opciones organizativas y sus posiilidades de incorporar sus demandas en las
agendas estatales
<.

En lo relativo a la promocin de la rendicin de cuentas de los funcionarios plicos y la luc%a
contra la corrupcin se oserva una a+a pro actividad, de parte de las instituciones y funcionarios
plicos, en el tema de transparentar la informacin plica, como mecanismo para facilitar la
institucionalizacin de la rendicin de cuentas
-
. Este d&ficit de transparencia constituye un
incentivo para la e$tensin de prcticas de corrupcin plica en el pas
*5
.
, su vez, a pesar de que el pas cuenta con leyes cuyo espritu radica en la difusin de la
informacin producida por las instituciones plicas, an es evidente el irregular cumplimiento de
sus principales postulados
**.
La informacin a disposicin del plico no es, adems, en todos los
casos lo suficientemente clara y comprensile.
En lo que respecta a la promocin de la e$istencia oportuna de informacin para evaluar las
condiciones de vida de las ecuatorianas y ecuatorianos, cae destacar que el goierno actual %a
realizado importantes avances en tal direccin
*4
. ,s mismo, e$isten varios esfuerzos sectoriales,
desplegados en los ltimos *5 aos, para colocar informacin a disposicin plica mediante
sistemas informticos de fcil acceso
*:.

En suma, los procesos participativos en el Ecuador tienen un cierto carcter amiguo o dual=
aunque %ay ms apertura en la legislacin 8con sus diferencias9, en la esfera plica se registra
menos participacin efectiva en la orientacin de los procesos polticos. D aunque %ay menos
participacin formal, organizada, %ara ms participacin espontnea, e$plosiva 8las cadas
presidenciales, por e+emplo9, y si %ay ms participacin a%ora de las clases medias y altas, %asta
%ace poco &stas estaan inmovilizadas y eran ms ien, los sectores populares los ms activos.
3. Marco conceptual
Principios
La propuesta defiende, una perspectiva sustantiva de la democracia y la participacin asada en
un principio de justicia democrtica que entiende que, en una sociedad polticamente +usta,
todos y todas deen contar con similar poder 8igualdad poltica real9 para contriuir al control
colectivo institucionalizado de las condiciones y decisiones polticas que afectan su destino
comn.
8
El estudio de ,uditora de la /emocracia demuestra efectivamente que son los sectores medios y altos los que %an
adquirido mayor protagonismo en las recientes olas de protestas que %a vivido el Ecuador 84556= ;-9
9
/e acuerdo al sistema de seguimiento y evaluacin de "E)PL,/E", en el ao 4556, solamente el 2*,<23 de las
instituciones plicas informaron sore el cumplimiento del Plan Plurianual de 1oierno y Plan 0perativo ,nual
conforme a la Ley.
10
"egn el estudio de !ransparencia Fnternacional 4552, el Ecuador se uica entre los ;5 pases ms corruptos del
mundo. ,s mismo, en un estudio sore transparencia presupuestaria en *5 pases latinoamericanos, Ecuador se uic
ltimo 8(/E", 455;9.
11
"egn la /efensora del Puelo, a mayo del 455., solo el *<3 de las de instituciones plicas cumplen entre el <5 y
el *553 de lo que estipula el artculo . de la Ley de transparencia y ,cceso a la Fnformacin Plica 8L0!,FP9. En el
otro e$tremo, :*.-3 de las instituciones plicas prcticamente no cumplen en ningn sentido con dic%a ley 8su rango
de cumplimiento se uica entre el 5 y el 4539.
12
/esde el mes de aril 455., el Fnstituto )acional de Estadsticas y (ensos %a colocado en su sitio Ge los (ensos de
*--5 y 455*, as como las ases de datos de las principales encuestas.
13
!ales como el "F1EH 8"istema Fntegrado de 1estin Hinanciera9 y "F""E( 8"istema de Fndicadores Econmicos de
1oiernos "eccionales9 del ?inisterio de Economa y Hinanzas, el "FF"E 8"istema Fntegrado de Fndicadores "ociales del
Ecuador9, el "ELEE) 8"istema de "eleccin de Eeneficiarios9 amos e+ecutados por el ?inisterio (oordinador de
/esarrollo "ocial' el "F10E 8"istema para la 1oernailidad /emocrtica9 de la Presidencia de la >eplica y
"E)PL,/E"' el "F)E( 8"istema )acional de Estadsticas Educativas9 del ?inisterio de Educacin' el "F(, 8"ervicio
de Fnformacin y (enso ,gropecuario9 del ?inisterio de ,gricultura y 1anadera, y el "FPF 8"istema de Fnformacin para
la Fnfancia9 del (onse+o )acional de la )iez y la ,dolescencia entre los ms importantes.
Visin o aproimacin terica !ue permite a"ordar el tema
La comple+idad de las tareas que %a asumido el Estado en los ltimos cincuenta aos y la
formacin de comunidades polticas cada vez ms populosas, %eterog&neas, gloalizadas y
comple+as %a evidenciado que las formas institucionales de la democracia lieral que fueron
desarrolladas en el siglo IFI Jla democracia representativa articulada a una administracin
tecnourocrtica# no responden, ya ms, adecuadamente a los novedosos prolemas que Estado
y sociedad deen encarar en un nuevo escenario %istrico.
La democracia, entendida como una forma de organizacin del Estado, se %a reducido a las
competencias electorales que en un territorio determinado definen los funcionarios que %an de
detentar el liderazgo poltico en los terrenos legislativo y e+ecutivo.
*;
"in emargo, es cada vez
ms claro que tales mecanismos de representacin poltica no logran realizar los ideales centrales
de la democracia moderna, a saer, la participacin poltica activa de la ciudadana, el control
popular de las decisiones colectivas, la delieracin plica como forma de producir decisiones, el
diseo de una agenda de polticas plicas que activen una economa productiva y una sociedad
digna' y, ms an, el ideal igualitario de que todos los ciudadanos se eneficien de la riqueza de la
nacin.
,unque es necesario tener en cuenta principios generales tales como la igual influencia sore las
decisiones colectivas, el respeto por la autonoma individual, y el poder organizativo de la
sociedad civil, estos valores parecen demasiado amplios y astractos para ofrecer una gua til
para disear mecanismos propicios para promover la participacin ciudadana.
Parece ms fructfero e$aminar, entonces, un rango ms amplio y realista de valores y de salidas
a especficos prolemas institucionales, que los diversos dispositivos de participacin pueden
promover y resolver. Entre ellos destacan, al menos, los prolemas de ilegitimidad democrtica,
de in+usticia social y de ineficiencia institucional en particulares segmentos de la gestin plica.
En t&rminos generales, promover la participacin ciudadana implica fortalecer el poder
democrtico de organizacin colectiva, es decir, promover la capacidad de auto#movilizacin
ciudadana para realizar voluntaria y autnomamente acciones colectivas cooperativas de distinto
tipo.
El incremento de tal poder social colocara a la sociedad civil como el e+e que orienta el
desenvolvimiento del Estado y el mercado. Ello diferencia esta propuesta de aquellas que %an
pugnado por visiones estatistas 8el socialismo Kreal9 o mercado#c&ntricas 8el neolieralismo9 de
organizacin social. En este sentido, no solo dee uscarse el fortalecimiento de la organizacin
colectiva de la sociedad sino, a la vez, la e$tensin del poder social al ciudadano como individuo
particular consciente de sus derec%os y sus oligaciones.
,s, puede %alarse de democracia participativa en la medida en que se desarrollen nuevas
formas ms o menos institucionalizadas de toma de decisiones en que se relativiza el peso de los
decisores polticos tradicionales y se are efectivamente cauce a la incidencia de la delieracin
ciudadana. La participacin ciudadana adquiere, entonces, poder social real en la medida en que
es capaz de generar contrapesos democrticos a la influencia de las elites polticas.
E$isten, en el Ecuador, un con+unto de procesos de innovacin institucional y valores polticos de
fuerte tradicin social que ya tienen un cierto nivel de desarrollo y anticipan los contenidos de tal
poder colectivo democrtico. (ae nomrar al menos cinco=
a9 la vigencia de dinmicas de organizacin colectiva autnoma como los movimientos
sociales 8indgena, ecologista, de mu+eres, etc.9, las redes plicas 8migrantes, niez,
deuda e$terna, etc.9 y otras asociaciones civiles'
14
,rc%ong Hung, >ecipes for t%e pulic sp%eres= Eig%t institutional design c%oices and t%eir consequences, !%e @ournal
of Political P%ilosop%y= 7olume **, )umer :, 455:
9 la e$istencia de dispositivos participativos, sore todo en el nivel local, que estalecen
efectivos interfases entre sociedad y estado 8(otacac%i, Farra, (otopa$i, etc.9'
c9 el funcionamiento de mecanismos de delieracin plica que promueven la toma
colectiva de decisiones 81oierno Provincial de !ungura%ua' asamleas cantonales,
conse+os de desarrollo cantonal9'
d9 la emergencia de dinmicas de economa solidariaLcooperativa que orientan su desarrollo
desde las necesidades de la gente y en funcin del valor del traa+o comn 8minga9' y
e9 el arraigo social de normas de interaccin social asentados en la idea de la solidaridad, la
fraternidad, la comunidad de comportamiento. !ales valores constituyen el cemento moral
sore el que se construyen los pilares de una sociedad civil fuerte, requisito fundamental
para una democracia y un proceso de desarrollo %umanos slidos
"i ien la e$pansin de este con+unto de factores no depende directamente de la e$istencia de
una constelacin de normas y derec%os constitucionales, los procesos de innovacin institucional
a los que aquellos dan lugar si pueden constituirse en incentivos para arir el campo de opciones
sociales en los que efectivamente el poder social puede fortalecerse.
/esde tal perspectiva, ca"e delimitar precisamente las #reas de re$orma y cam"io
institucional que propiciaran la apertura del proceso poltico a la participacin ciudadana.
M"in emargo, cunta participacin plica, y de qu& clase, tiene que e$istir en las democracias
contemporneasN
Los modernos escenarios de la democracia demandan un comple+o recuento de las diversas
formas y criterios con los que aquellos que estn su+etos a las leyes y a las decisiones plicas
pueden volverse partcipes activos en su elaoracin. Ello e$ige, a la vez, claridad en los
principios y pragmatismo y fle$iilidad institucional para volverlos viales.
Los siguientes lineamientos tericos generales, acerca de las instituciones de democracia
participativa y de sus relaciones con otras instituciones democrticas, contriuyen a situar de
modo realista los contornos y las e$pectativas acerca de las ondades y lmites de la
participacin ciudadana=
(ontrariamente a las pequeas ciudades#estado de la antigOedad, no e$iste ya una
forma cannica de participacin ciudadana directa en las formas de goernanza
democrtica moderna. "e requiere, entonces, contemplar y disear un con+unto de
mecanismos de participacin, adecuados a los particulares conte$tos sociales e
institucionales en los que se inscrian, desde una ptica de alto e$perimentalismo
democrtico
*2
que recupere tradiciones democrticas locales y e$periencias
innovadoras provenientes de diversos puntos del planeta
Los mecanismos de participacin ciudadana directa no son, como se lo imagina
comnmente, una alternativa para resolver los prolemas de la representacin poltica
o para contener el e$cesivo peso de los e$pertos en la toma de decisiones, sino que
simplemente se complementan con aquellos. La participacin plica opera, como
m$imo, en sinergia con las instituciones representativas y administrativas de los
estados modernos para producir prcticas polticas ms democrticas y decisiones
colectivas ms razonales
*6
.
La participacin ciudadana es necesaria cuanto ms estn amenazados los
derec%os sicos de especficos sectores, y cuanto ms ciertos conte$tos polticos
propician la dominacin de unos actores sore otros. El grado de contriucin a la
democratizacin de las relaciones de poder es, entonces, un criterio sico a la %ora
de evaluar %asta qu& punto es necesario, y a+o qu& formas, introducir dispositivos de
15
7er >oerto ?angaeira Bnger, *--<, %emocracy &ealized' ()e Progressive *lternative, 7erso= Londres.
16
7er ,. Hung, 4556, A7arieties of Participation in comple$ governanceC, en Pulic ,dministration >evieP, /iciemre,
4556.
participacin y delieracin plicas. "in emargo, al fortalecer la parte de quienes
tienen sus derec%os amenazados, se puede camiar indirectamente el equilirio de
poderes en su favor sin dar soluciones efectivas a sus prolemas especficos. "e trata
entonces de equilirar las relaciones de poder en la perspectiva de uscar soluciones
de cooperacin, entre los actores en conflicto, con el fin de ampliar el rango de
soluciones posiles y de evitar acuerdos forzados
*.
.
Estas precauciones tericas permitiran enfrentar con rigor tres prolemas recurrentes en el
funcionamiento de los procesos de participacin ciudadana
El primero tiene que ver con A!uien participaC. ?ientras algunos procesos participativos estn
aiertos a todos los que deseen involucrarse en su despliegue, otros invitan nicamente a
polticos y e$pertos o representantes de ciertos grupos de inter&s. La segunda dimensin
especifica Acomo los participantes intercam"ian in$ormacin y toman decisionesC. En
muc%as e$periencias, los participantes solo recien informacin de los decidores polticos quienes
anuncian y e$plican las polticas. 0tras, las menos comunes, son efectivamente delierativas en
el sentido que permiten a los ciudadanos tomar y defender posiciones, intercamiar argumentos, e
incluso modificar sus preferencias en el curso de las discusiones. Bna tercera dimensin apunta al
neo entre, por un lado, la discusin p+"lica y, por otro, la accin pol,tica o la poltica plica
que el agente guernamental adopte.
/e la forma en que cada proceso o mecanismo participativo procese estas tres dimensiones Jla
escala de la participacin, el modo de comunicacin y decisin, y el nivel de autoridad 8poder de
decisin9# depender la capacidad de la participacin para resolver los tres prolemas antes
citados de las democracias modernas= legitimidad, +usticia y eficiencia.
Bn estado efectivamente democrtico requiere, as, instituciones polticas y modos de goernanza
plica que, sostenidas en una estructura de representacin poltica pluralista y diversa, den
caida a la participacin ciudadana 8democracia participativa9 y a la deli"eracin p+"lica
8democracia delierativa9 en la toma de decisiones y en el control social de la accin estatal.
"lo en la medida en que se aran los deidos espacios de participacin y dilogo a los
ciudadanos &stos acrecentarn su poder de incidencia plica, de organizacin social
autnoma -democracia asociativa., y su inter&s por las cuestiones plicas y podrn, entonces,
constituirse en un pilar para el camio poltico que requiere el pas.
La go"ernanza participativa entraa la presencia de una ciudadana activa y de fuertes
movimientos sociales que traa+an en redes aiertas con los agentes estatales, tanto en
cuestiones locales como en temas nacionales, y la institucionalizacin de mltiples dispositivos
participativos a fin de que aquellos ganen en capacidad de influencia y de control sore las
decisiones polticas. El Estado pasa a ser gestionado a trav&s de redes plicas en que se implica
la ciudadana y la sociedad civil organizada y que se soporta en nuevos procedimientos para un
mayor equilirio de poder en la toma de decisiones.
La innovacin institucional participativa tiene as uenas proailidades de democratizar la
gestin plica, contriuir a la re#legitimacin de los procesos polticos, y volver ms eficiente la
agenda plica en la medida en que se cimienta en las demandas y en la informacin producida
colectivamente en el dilogo plico entre sociedad y estado. "i dic%a participacin activa el
inter&s y el protagonismo de los sectores ms desfavorecidos puede tener, adems, efectivas
consecuencias en una redistriucin ms +usta de la riqueza social.
4. Propuesta
17
7er Fan "%apiro, 4552, /l /stado de la teor,a democr#tica, Edicions Eellaterra= Earcelona.
La promocin y puesta en marc%a de mecanismos de democracia participativa que fortalezcan y
amplen los imperativos del proceso poltico requiere ser pensada, al menos, desde cuatro
esferas=
*. El sistema de representacin poltica,
4. La gestin plica 8el ciclo de la poltica plica= construccin de la agenda, toma de
decisiones, co#gestin plica, control social y acceso a la informacin estatal9,
:. Las instituciones corporativas, y
;. Las dinmicas asociativas=
Para cada instancia se deern estalecer cinco tipos de dispositivos participativos= a9
mecanismos de democracia directa o participacin poltica directa 8PP/9' 9 mecanismos de
cogestin participativa 8?(P9' c9 mecanismos de representacin de intereses especficos 8?>F9'
d9 dispositivos delierativos 8//= +urados ciudadanos, ncleos delierativos, veeduras9 que
implican e$plcitas modalidades de intercamio de argumentos y razones previo a la accin
poltica' y e9 mecanismos de democracia asociativa que aarcan una amplia gama de dispositivos
institucionales mediante los cuales los ciudadanos y las organizaciones sociales participan
directamente en diversos tipos de actividades guernamentales 8con las agencias estatales
correspondientes9 y econmicas.
1. Participacin y representacin
La vigente predisposicin de la sociedad civil a la participacin poltica e$ige una readecuacin
institucional que vaya ms all de las tradicionales instancias de la democracia representativa.
>epresentacin poltica y participacin social van, sin emargo, de la mano= slo en la medida en
que se aran los deidos espacios de intervencin y dilogo poltico con los ciudadanos Jy de que
estos sepan e$presarse polticamente ms all de la movilizacin social# &stos podrn constituirse
en un pilar para la profundizacin democrtica mientras incrementan sus virtudes cvicas y ven
crecer su poder de organizacin social autnoma.
*rticulacin de mecanismos de democracia directa y democracia representativa en
todos los niveles del sistema pol,tico= revocatoria del mandato, consulta, iniciativa
legislativa popular, +urados ciudadanos.
Mecanismos de democracia directa y democracia representativa en todos los niveles
del sistema pol,tico
10
=
&evocatoria del mandato de Presidente, alcaldes, prefectos o diputados, conce+ales y
conse+eros, presidentes de +untas locales de su eleccin por actos de corrupcin o
incumplimiento in+ustificado del plan de traa+o.
,dems de las causales de ley para todos los casos, e$istir la iniciativa ciudadana para
someter a consulta con el apoyo de al menos el 453 de empadronados. "olo puede
solicitarse una vez dentro del mismo periodo, requiere mayora asoluta de la consulta
realizada.
Consulta' los ciudadanos en goce de derec%os polticos y que representen el 23 del
padrn electoral nacional, podrn solicitar al !riunal "upremo Electoral que convoque a
consulta popular en asuntos de trascendental importancia para el pas, que no sean
reformas constitucionales. El voto en la consulta popular ser oligatorio en los t&rminos
previstos en la (onstitucin y en la ley. El resultado de la (onsulta popular ser vinculante.
18
7er ,ugusto Earrera, 455., 1a participacin en el de"ate pol,tico y constitucional actual. /ocumento producido
por el consultor para Ecuador Dialoga.
2niciativa legislativa popular' podrn presentar proyectos de ley un nmero de personas
en goce de los derec%os polticos 5,423 del padrn.
Quienes presenten un proyecto de ley de conformidad con estas disposiciones, podrn
participar en su deate, personalmente o por medio de un delegado.
3urados ciudadanos' el (ongreso )acional y todos los rganos legislativos estn
oligados, en su respectivo nivel, a convocar, informar y escuc%ar los criterios de las
organizaciones plicas y privadas involucradas en la elaoracin de leyes y ordenanzas.
2. Participacin y pol,ticas p+"licas
El impulso de procesos de innovacin institucional para la goernanza participativa requiere, en
todo nivel, de la generacin de redes de gestin plica en que se implican mltiples actores
sociales segn temticas especficas a+o la coordinacin estatal y a trav&s de una clara voluntad
poltica para una gestin aierta, fle$ile y plural de las agendas de goierno en sus distintos
niveles.
a. Participacin en la construccin de la agenda p+"lica
"e trata de incorporar un mayor peso de la voz ciudadana en las instancias de construccin de la
agenda plica y de planificacin de polticas plicas. Para el efecto se requiere, sore todo, la
articulacin entre planificacin nacional L sunacional y participacin ciudadana. La construccin
del "istema )acional de Planificacin deer, entonces, tener un componente transversal de
participacin social, en el que se estalezcan los deidos mecanismos de diagnstico, consulta y
concertacin entre agentes guernamentales y las diversas instancias de la sociedad civil. "e
prestar particular atencin a la progresiva inclusin de los sectores ms desfavorecidos en tales
espacios participativos.

# ?ecanismos de delieracin plica= ncleos 8temticosLterritoriales9 de planificacin
delierativa, conse+os consultivos.
4 ?ecanismos representacin de intereses especficos= (onse+o )acional de Planificacin,
(onse+os >egionales de Planificacin, (onse+os temticos, en todos los casos con
representacin de sectores sociales involucrados en los temas especficos.
". Participacin en la toma de decisiones.
"e trata de dar un peso efectivo a la puesta en marc%a de mecanismos de co#decisin, estado#
sociedad, en los diversos espacios de toma de decisiones plicas a nivel local, regional y
nacional.
/eern ser empleados los cinco mecanismos de participacin poltica antes sealados. "e dar
particular importancia a los mecanismos de democracia directa= accin legislativa directa
8consultas e iniciativa legislativa popular9' y a los mecanismos de delieracin plica. En algunos
casos 8a nivel sectorial9 se implementarn as mismo mecanismos de representacin de intereses
8conse+os consultivos temticos9.
/e igual modo, se dar un peso decisivo a los Presupuestos Participativos en los niveles su#
nacionales 8regionales y locales9, as como de otros mecanismos de planificacin local
participativa.
c. Co4gestin y gestin p+"lica participativa
En este nivel se trata de articular los mecanismos de participacin ciudadana en la cogestin y
gestin de especficos servicios plicos con la incidencia en un mayor poder social en la
e+ecucin de diversas polticas plicas segn la 8nueva9 matriz de competencias para los niveles
de goierno nacional y sunacional.
# ?ecanismos de cogestin participativa= (onse+os 1estores de "alud L Educacin L ,gua L ?edio
,miente. 8e+= asociaciones m&dicas, organizaciones comunales y funcionarios de la salud plica
planean y gestionan determinados aspectos de la atencin sanitaria9.
d. Control social
Bna forma de complementar la participacin con los sistemas representativos es fortalecer los
mecanismos e instrumentos de control y vigilancia social, es decir, tratar de fortalecer la
transparencia de la gestin plica y la rendicin de cuentas 8>/(9. Estos mecanismos apuntan
tanto al control entre los mismos sistemas e instituciones representativas Jla accountability
%orizontal# como entre representantes y representados Jla >/( vertical, social y transversal#.
"on particularmente importantes los mecanismos de democracia directa 8revocatoria, consultas9
como los mecanismos de co#gestin participativa y delieracin plica.
- "istema )acional de (ontrol "ocial 8((((, (ontralora, etc., ms efectiva inclusin de la
participacin ciudadana en tales espacios9.
- Presupuestos participativos como mecanismos que comprometen a autoridades en
especficos e+ercicios de gestin plica ante la sociedad civil.
- ,udiencias Plicas y @urados ciudadanos para decisiones conflictivas 8polticas9 y contratos
plicos 8gestin9 que superen un determinado monto a ser fi+ado.
e9 2n$ormacin y transparencia
Es necesario garantizar la produccin, pulicacin, difusin y acceso a informacin sistematizada,
territorializada, actualizada y comprensile sore los avances de la gestin plica y la evolucin
de las prolemticas sectoriales de las diversas agencias estatales. Ello implica la necesidad de
promover, desarrollar y continuar con el diseo y construccin de sistemas nacionales de
informacin por sector y prolemticas, y procurar el acceso plico por diversos canales
8internet, te$to, medios de comunicacin9, as como la retroalimentacin de tales sistemas por
medio de la informacin provista por la ciudadana.
El mane+o ampliado y desagregado de los avances de la gestin plica en el marco del respeto
de la ley es una condicin irrenunciale para avanzar en la luc%a contra la corrupcin en las
instituciones plicas.
Para esto se requiere=
>eforzar los mecanismos de regulacin y seguimiento 8a cargo de la /efensora de Puelo9
del cumplimiento de la L0!,FP por parte de las instituciones plicas.
(onstruir un sistema integrado de seguimiento a la pulicacin y difusin, en las respectivas
pginas Ge institucionales, de los Planes Plurianuales de 1oierno y de los Planes
0perativos ,nuales de cada institucin estatal.
/esarrollar capacidades de produccin y sistematizacin de informacin en direccin de
generar sistemas de indicadores estandarizados sore avances e impactos de la gestin
plica 8y la calidad del gasto9' ampliar alcance del contratanet.
Hi+ar la oligatoriedad de ,udiencias Plicas semestrales para todas las instituciones del
goierno central como formas aiertas y accesiles de rendicin de cuentas a la ciudadana.
(onstituir un "istema )acional de >endicin de (uentas con participacin e interaccin
ciudadana.
,mpliar el uso del internet para fines de rendicin de cuentas= telecentros comunitarios para el
seguimiento de la gestin plica en los territorios.
Fncorporar a la ciudadana en la evaluacin de la aplicacin de la L0!,FP 8Ley 0rgnica de
!ransparencia9.
Homentar la rendicin de cuentas de instituciones privadas 8fundaciones, corporaciones,
empresas9 que recian fondos plicos.
Promover mecanismos e$plcitos de informacin accesile sore los procesos de contratacin
plica.
Propiciar la accin popular y la participacin ciudadana en la ,dministracin de @usticia
mediante la institucin de +urados y veeduras ciudadanas, en la forma y con respecto a
aquellos procesos penales que la ley determine, as como en los !riunales consuetudinarios
y tradicionales.
3. 2nstituciones corporativas
"e trata de uscar la regulacin de un con+unto de rganos plicos colegiados 8conse+os
nacionales, comisiones, fondos y directorios de empresas plicas9 creados ad hoc como entes
de administracin y control de determinadas reas de agenda plica y compuestos, muc%as
veces, por corporaciones poco representativas y cerradas a una participacin ms amplia de la
ciudadana. Ello facilitara la descorporativizacin del Estado y arira el espacio para una
participacin plural de la sociedad civil en un con+unto de instituciones plicas.
En esta perspectiva es necesario pensar, al menos, dos aspectos de reforma=
o Procurar una reforma al esquema de funcionamiento de los conse+os nacionales a fin de
dotarlos de mayor especificidad funcional y transparencia= separar las funciones de definicin
de polticas 8regulacin9 de aquellas de control, asesora o gestin.
o >eformar la composicin de los conse+os nacionales a fin de dotarlos de una mayor
representatividad social y un ms amplio margen de pluralismo= ampliar la participacin, en
tales conse+os, de otros sectores sociales organizados y de roustecerlos con participacin
ciudadana no organizada.
5. /stimular la organizacin colectiva autnoma de la sociedad civil
"e trata de dinamizar, en el marco del ms amplio principio de respeto a la autonoma de las
organizaciones sociales, los procesos de organizacin colectiva a fin de dar mayor peso poltico a
los sectores incipientemente organizados, fortalecer dinmicas econmicas cooperativas, y
promover mecanismos de control desde los usuarios y consumidores de los servicios plicos y
privados del pas. ,s, el Estado deer disear incentivos institucionales enfocados %acia=
*. Homentar la creacin de asociaciones para la defensa de los consumidores vinculadas a la
/efensora del Puelo.
4. Propiciar la creacin de nuevas formas de control social del mercado y de las grandes
empresas en torno a la defensa de los derec%os del consumidor.
:. Hacilitar el funcionamiento de comit&s de usuarios en polticas de maternidad gratuita,
atencin a la infancia y gestin escolar comunitaria como instancias de control social de los
principales servicios plicos del pas.
;. Promover la organizacin de cooperativas y asociaciones de productores, intermediarios y
emprendedores.
2. Homentar la asociatividad 8productiva, industrial, artesanal9 para alcanzar la reduccin de
costos y el incremento de volmenes de produccin ofertale
6. Euscar alianzas estrat&gicas entre gremios y el sector plico para impulsar industrias
.. Fmpulsar la reorganizacin colectiva del mundo del traa+o
<. Promover la economa social y solidaria por medio de la participacin directa de
asociaciones en la organizacin de diversos aspectos de la actividad econmica. El Estado
puede ofrecer financiacin a una amplia variedad de producciones socialmente
organizadas 8no destinadas a la acumulacin9= asociaciones artsticas, asociaciones de
cuidado, redes de comercio +usto, etc.
-. Fncentivar la formacin y funcionamiento, en los territorios indgenas, de conse+os sociales
indgenas conformados y reglamentados segn los usos y costumres de sus
comunidades.
%emocracia
%irecta
Cogestin
Participativ
a
&epresentacin de intereses
espec,$icos
%ispositivos
%eli"erativos
*sociativismo
Participacin y
&epresentacin
6 6
7estin P+"lica 6 6 6 6
&egulacin de
corporaciones
6 6 6
*sociativismo 6 6 6 6
El proceso de desconcentracin, descentralizacin y autonomas adems de uscar la eficiencia y
eficacia de la gestin estatal, are un espacio para la democratizacin del poder poltico que se
e$presa en la eleccin de representantes a instancias de goierno sunacional 8acercar el
proceso de representacin poltica a los territorios y a los ciudadanos9, y la posiilidad de
estalecer mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones en ase a la
cercana de la gestin con la polacin.
En tal sentido, esta propuesta si ien se acopla a cualquier grado de descentralizacin, si
considera la viailidad y factiilidad de aplicarse con mayor profundidad en conte$tos de mayor
descentralizacin y autonoma. Esto se vera refle+ado en la segunda etapa de esta propuesta que
contempla regiones autonmicas y descentralizacin plena a nivel local 8?unicipios9. ,s, se
entiende a la descentralizacin como el proceso que are la ruta para radicalizar la democracia
participativa, es decir, la intervencin ciudadana en la gestin plica con el o+etivo de volverla
ms eficiente, por medio de un control social efectivo a los goernantes, funcionarios y la gestin
misma y, la realizacin plena de los derec%os y virtudes cvicas de la ciudadana.
8acia la institucionalizacin de la participacin ciudadana
8?atriz de resumen9
*rreglos
representativos
vigentes
9Nuevos: mecanismos participativos
;istema
Pol,tico
Participacin poltica
mediada.
(uerpos polticos
electos 8Presidencia,
poder legislativo,
poderes locales9
constituidos por
votaciones y partidos
polticos.
Participacin poltica directa 8PP/9.

(iudadanos 8sin mediacin de partidos9
llevan a cao acciones de goiernoLcontrol
por medio de= iniciativa legislativa popular,
consulta popular 8refer&ndumL pleiscito9,
revocatoria del mandato.
Dispositivos deliberativos 8//9= +urados
ciudadanos.
7estin P+"lica
-ciclo de la
pol,tica p+"lica.
"istema )acional de
Planificacin
1ainete ?inisterial,
agencias estatales,
entidades de
goierno su#
nacionales.
Participacin cogestiva 8?(P9,
representacin de intereses 8?>F9 y
deliberacin pblica 8//9=
(onse+o )acional de Planificacin
atravesado por susistema participativo'
ncleos delierativos de planificacin
sectorialLterritorial' conse+os locales de
planificacin.
(onse+os 1estores 8salud, amiente,
educacinR9.
(onse+os consultivos 8//9.
Presupuestos participativos.
7eeduras ciudadanas.
2nstancias
corporativas
,ctores previamente
determinados
8representantes de
corporaciones u
organizaciones9
ecanismos de representacin de
intereses 8?>F9!
,ctores previamente determinados,
articulados con ciudadanos sin filiacin
organizativa e instancias de representacin
estatal.
<ortalecimiento
organizativo
,uto#organizacin
social, fragilidad de
tendencias
asociativas.
Promocin de mecanismos de democracia
asociativa y co#decisin en aquellos
sectores donde las tendencias
organizativas de los sectores populares son
d&iles y fragmentadas 8p.e., asalariados
campesinos en floricultoras, ananeras,
traa+adores uranos terciarizados,
traa+adores de la minera, etc.9. Fncentivar
economa social.
Criterios transversales para $uncionamiento de todos los dispositivos participativos
*. La composicin de los mecanismos de participacin ciudadana deern articular en todo nivel
las dimensiones representativas, corporativasLasociativas e individuales de la poltica
4. Las consultas populares, revocatorias del mandato, o iniciativas legislativas populares deern
contar con la suficiente promocin en los medios de comunicacin y funcionar en torno de
requisitos ms fle$iles 8porcenta+e razonale de recoleccin de firmas del padrn del nivel de
goierno que corresponda9.
:. El Presupuesto participativo y la planificacin participativa deen tener un carcter vinculante.
La iniciativa legislativa popular dee ser oligatoriamente discutida en el parlamento en un plazo
razonale.
;. "e crearn especficos incentivos fiscales e institucionales a las instancias
localesLregionalesLnacionales que promuevan instrumentos efectivos y eficientes de participacin
ciudadana.
2. Para el control, seguimiento y alimentacin de los procesos participativos que se emprendan se
recomienda la creacin de una instancia, de carcter independiente, que cumpla especficamente
con funciones de seguimiento y regulacin sore la calidad de la participacin 8(onse+o de
/emocracia Participativa9.
6. "e requiere potenciar la articulacin entre participacin y delieracin plica= las decisiones
polticas deen surgir de un amplio e incluyente intercamio de razones e ideas.
.. Elevar la calidad procedimental de los dispositivos participativos= los e$perimentos participativos
asan su eficiencia poltica tanto en unas claras reglas del +uego participativo como en que ellas
sean producto de acuerdos, y en que los actores sociales tomen partido efectivamente.
<. Fncrementar la participacin ciudadana en el momento de construccin 8diseo9 de dispositivos
participativos y en los procesos de control social y rendicin de cuentas sore su evolucin y
resultados= la inclusin de la sociedad en la definicin del esquema participativo aumenta su
legitimidad poltica.
-. Euscar una me+or articulacin entre participacin y representatividad= los mecanismos
participativos limitan las relaciones de dominacin poltica entre grupos sociales. Los dispositivos
participativos deen ser pensados como medios para que individuos y grupos sociales con a+a
proailidad de participacin plica tengan suficientes incentivos para movilizarse y activar su
voz. "e requiere, entonces, de incentivos especiales 8sore representacin9 para que tales
grupos participen efectivamente en el proceso poltico.
Principios Constitucionales a incorporar = re$orzar
- /efinicin participativa de la sociedad, el Estado y el goierno
- /erec%o a la participacin electoral y mecanismos de democracia directa= (onsulta popular,
pleiscito, iniciativa legislativa, revocatoria del mandato, rendicin de cuentas.
- Participacin en la gestin plica= sistema nacional de planificacin, empresas plicas,
conse+os consultivos ministeriales.
- Participacin en niveles de goierno sunacional= planificacin, presupuestos participativos,
formulacin de polticas, conse+os de usuarios, etc.
- >egulacin y ampliacin de los mecanismos corporativos y neocorporativos presentes en el
Estado a fin de asegurar que los Kno#organizados 8gremializadosLsindicalizados9S tengan
tami&n representacin en especficas instancias plicas de toma de decisiones 8conse+os,
comit&s, directorios, etc.9.
- /erec%os asociativos
5. Conclusiones recomendaciones ! temas a profundizar
La puesta en funcionamiento de distintos mecanismos de participacin ciudadana en estos niveles
de la organizacin del Estado, tiene como finalidad la profundizacin de la democracia y el
me+oramiento de la gestin plica, no ostante, %ay al menos tres elementos adicionales a los
cuales el Estado dee prestar especial atencin para que fortalecimiento de la sociedad civil como
e+e del proceso de reforma que estamos planteando=
a. Promover la $ormacin ciudadana
Bno de los grandes prolemas del Ecuador es el desconocimiento, de gran parte de la ciudadana,
sore sus derec%os, las formas de e$igirlos y el modo de funcionamiento de la gestin plica.
"ore la ase de esta falta de informacin se consolida un sistema de dominacin que inmoviliza
a la ciudadana en la aceptacin del orden poltico e$istente y la somete a mecanismos de
e$torsin, de favores o de tramitaciones fuera de la ley en la disputa por sus derec%os.
"e trata, entonces, de desarrollar una poltica nacional de formacin ciudadana para el pleno
conocimiento de sus derec%os sociales, econmicos, polticos y culturales, as como de los
mecanismos de participacin, control y e$igiilidad con los que cuenta la sociedad para demandar
y %acer cumplir tales derec%os.
". /stimular la organizacin colectiva autnoma de la sociedad civil
Esta poltica usca dinamizar, en el marco del ms amplio principio de respeto a la autonoma de
las organizaciones sociales, los procesos de organizacin colectiva a fin de dar mayor peso
poltico a los sectores incipientemente organizados, fortalecer dinmicas econmicas
cooperativas, y promover mecanismos de control desde los usuarios y consumidores de los
servicios plicos y privados del pas.
c. *cceso a la in$ormacin
"e trata de garantizar la produccin, pulicacin, difusin y acceso a informacin sistematizada,
territorializada, actualizada y comprensile sore los avances de la gestin plica y la evolucin
de las prolemticas sectoriales de las diversas agencias estatales. Ello implica la necesidad de
promover, desarrollar y continuar con el diseo y construccin de sistemas nacionales de
informacin por sector y prolemticas, y procurar el acceso plico por diversos canales
8internet, te$to, medios de comunicacin9, as como la retroalimentacin de tales sistemas por
medio de la informacin provista por la ciudadana.
>i"liogra$,a
,uditoria de la /emocracia, Bniversidad de 7anderilt 8L,P0P9, (E/,!0". Ecuador 4556.
Earmetro 1loal de la (orrupcin, !ransparencia Fnternacional, 4552.
Eustamante Hernando, /urn Luca, ,ndreetti ,na (ristina, Fnforme Hinal del Tndice de la
"ociedad (ivil en el Ecuador, Hundacin Esquel y (F7F(B", Quito, 4556.
E$periencias de Participacin (iudadana y /efensora del Puelo en Ecuador,
(EPL,E", 4556.
Hung, ,rc%ong, >ecipes for t%e pulic sp%eres= Eig%t institutional design c%oices and t%eir
consequences, !%e @ournal of Political P%ilosop%y= 7olume **, )umer :, 455:
Hung, ,rc%ong, A7arieties of Participation in comple$ governanceC, en Pulic ,dministration
>evieP, /iciemre, 4556.
Tndice latinoamericano de transparencia presupuestaria, (entro de /erec%os Econmicos y
"ociales. 455;.
Fnstituto )acional de Estadsticas y (ensos
?angaeira Bnger, >oerto /emocracy >ealized= !%e Progressive ,lternative, 7erso= Londres.
*--<
Perfiles de 0pinin 4552, 4556
>amirez 1. HranUlin 8ed.9, 455., Participacin (iudadana y >eforma Poltica= El caso del sistema
de concertacin ciudadana, !aller El (olectivo, (0),?#P//L#1!V,
>amirez 1. HranUlin, Poder ;ocial y democracia participativa, in&dito. 455..
"istema de seguimiento y evaluacin de "E)PL,/E"
"%apiro, Fan9, El Estado de la teora democrtica, Edicions Eellaterra= Earcelona, 4552
"istemas informticos de informacin= "F1EH, "F""E(, "FF"E, "ELEE), "F10E, "F)E(, "F(,,
"FPF