Voces: DERECHO AMBIENTAL ~ RECURSOS NATURALES ~ MEDIO AMBIENTE ~ CONSTITUCION

NACIONAL ~ PROVINCIA ~ FACULTADES DE LA PROVINCIA

Ttulo: Elaborando una nocin de Leyes de Presupuestos Mnimos
Autor: Nicosia, Andrs
Publicado en: LLGran Cuyo2004 (octubre), 843
Cita Online: AR/DOC/2452/2004
Sumario: SUMARIO: I. Introduccin. - II. Evolucin histrica. - III. Normativa vigente. - IV.
Conclusin.
I. Introduccin
El objetivo ltimo de toda legislacin ambiental es la proteccin del medio ambiente, lo que significa la
conservacin de las diferentes especies naturales a fin de lograr una adecuada satisfaccin de las necesidades
econmicas y sociales evitando provocar una contaminacin o degradacin del ecosistema, ms all de los
lmites sustentables.
Para el logro de este objetivo debe existir una legislacin que determine en qu forma se armonizar la
satisfaccin de estas necesidades, con razonabilidad y privilegiando el inters pblico. Aunque esto parezca
obvio, debe determinarse quin ostenta la competencia para legislar en este sentido, ya que, como bien seala la
doctora Mara A. Gelli: "...en un estado federal, elegir las opciones conservacionistas y delimitar el ejercicio de
los derechos constitucionales -de propiedad, contractuales, de comerciar y de establecer y desarrollar industrias-
que puedan daar el ambiente, implica una cuestin problemtica que debe resolverse en diferentes mbitos
geogrficos, con decisin poltica descentralizada. Como es sabido, la contaminacin ambiental no reconoce
fronteras claramente demarcadas, pues sus efectos se expanden a travs de los lmites territoriales y sin tomar en
cuenta demarcaciones polticas"(1).
Por ello, entendemos que determinar quin dicta la legislacin en materia ambiental, no representa
solamente un debate formal respecto de la distribucin de competencias y vaco de contenidos e implicancias
prcticas, sino que por el contrario, conlleva la necesidad de conseguir una ptima legislacin ambiental que
contemple los mltiples aspectos asociados a la proteccin del medio ambiente , es decir, particulares
circunstancias, caractersticas de cada caso, adecuada satisfaccin de las necesidades econmicas y sociales,
coordinacin entre operadores e instituciones, etc.
De lo contrario, slo obtendremos una creciente litigiosidad respecto de la legitimidad de la legislacin
ambiental, lo que necesariamente implicar una progresiva desproteccin del bien jurdico tutelado, ante la
ineficacia e ineficiencia de las normas dictadas en esta rama del derecho(2).
II. Evolucin histrica
El tema de la legislacin ambiental en Argentina ha tenido una evolucin histrica cuya descripcin nos
permitir comprender el origen de las confusiones interpretativas que enfrenta actualmente el art. 41 de la
Constitucin Nacional.
En la Constitucin originaria de 1853, como era de esperarse dada la realidad de la poca, la preocupacin
por proteger el medio ambiente no tuvo presencia. Al no haberse incluido esta problemtica expresamente entre
las competencias delegadas a la Nacin por parte de las provincias, estas se reservaron para s la atribucin de
legislar al respecto.
Hacia el ao 1949 se inici una reforma constitucional, en cuyo contexto se dio un debate acerca de la
propiedad de las fuentes naturales de energa. Como resultado surge el art. 40 del nuevo cuerpo que dispuso que
corresponda a la Nacin la gestin de dichos recursos naturales, sin perjuicio de la participacin reconocida a
las provincias en las utilidades que produjeran los mismos. Luego las Provincias, a travs de sus legislaciones
(leyes, reformas constitucionales, etc.), reivindicaron sus derechos sobre el dominio de los recursos naturales y
la competencia que ostentaban para regular lo atinente a la proteccin del ambiente.
Hasta la reforma constitucional de 1994, el Congreso de la Nacin, en ejercicio de su calidad de legislatura
local de la ciudad de Buenos Aires (Ciudad Autnoma de Buenos Aires, actualmente), sancionaba leyes de
proteccin ambiental. En dichas leyes se contemplaba la posibilidad de que las provincias tomaran dicho
rgimen legal como propio. Ante la aceptacin por parte de las provincias de las leyes as promulgadas, las
leyes nacionales o leyes marco obtenan seguimiento local, fundndose dicha adhesin en la necesidad de lograr
la unidad y coordinacin de las polticas ambientales. Esta fue la metodologa que se sigui hasta la reforma
constitucional del ao 1994 y an hoy existen normas vigentes que fueron dictadas bajo el mencionado sistema.
III. Normativa vigente
El tema ambiental fue correctamente tratado en el seno de la Convencin Constituyente de 1994, donde se
Thomson La Ley 1
intent definitivamente establecer un marco legal e institucional que facilitara la resolucin de conflictos y
permitiese alcanzar un desarrollo sustentable. As, se seal: "...la necesidad de armonizar la preservacin del
ambiente con los requerimientos de un desarrollo que provea fbricas y fuentes de trabajo a todo el pas..."(3).
El fruto de la labor de dicha convencin fue la reforma constitucional que se realiz en 1994, a partir de all,
nuestra Constitucin Nacional incorpor nuevas clusulas tendientes a tutelar los llamados derechos de tercera
generacin o difusos. Entre otras modificaciones sustanciales, introduce las clusulas ambientales dentro del
sistema jurdico de nuestro pas. Especficamente, el art. 41 reza:
Constitucin Nacional, art. 41
"Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y
para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin
de recomponer, segn lo establezca la ley.
Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho, a la utilizacin racional de los recursos naturales,
a la preservacin del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica, y a la informacin y educacin
ambientales.
Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las
provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aqullas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de los
radiactivos".
De la simple lectura del citado artculo surge que el dictado de la normativa en materia ambiental tendr dos
fases, en la primera corresponde a la Nacin la facultad de sancionar una norma que fijar los presupuestos
mnimos en la materia, y en una segunda fase que tienen a su cargo las Provincias, ya que estas poseen la
legitimacin para legislar sobre la aplicabilidad y reglamentacin de la legislacin ambiental.
Entonces, a partir de la reforma constitucional, las normas destinadas a regular temas, circunstancias o
actividades vinculadas con la problemtica ambiental, deberan elaborarse respetando la ingeniera jurdica
establecida por nuestra Constitucin Nacional. En consecuencia, el legislador, debe comprender que en esta
particular materia, la ambiental, cambia de forma sustancial su posibilidad de producir normas. En efecto, se
sustituye el sistema de una ley nacional y leyes de adhesin provinciales (sistema de marcada tendencia
centralista), por un sistema en el que el Congreso de la Nacin dicta leyes aplicables a todo el territorio
nacional, regulando los aspectos o situaciones comunes y fijando un "standard o nivel mnimo de proteccin,
para que luego, cada una de las Provincias dicten las normas que complementen o reglamenten dichas leyes
nacionales; ajustando de esta forma la legislacin ambiental a las caractersticas, realidades, y necesidades
propias de cada regin y dando cumplimiento a lo estipulado por nuestra Carta Magna, al optar por una forma
de gobierno Federal (art. 1, Constitucin Nacional).
Este nuevo sistema jurdico, diseado para la materia ambiental tiene como finalidad conseguir que en el
marco de un escenario federal y a travs del absoluto respeto a las competencias jurisdiccionales, se optimice la
aplicabilidad de las normas ambientales que se sancionen en cumplimiento de los mandatos contenidos en el art.
41 de la Constitucin Nacional, siempre que una ley general del ambiente fije las condiciones mnimas de
proteccin del medioambiente, de conformidad con lo establecido por el art. 41 Constitucin Nacional, y en
cada provincia una normativa adecuada a las particulares circunstancias que rodean la actividad reglada en el
territorio de dicha provincia.
En total concordancia con lo sostenido hasta aqu el destacadsimo constitucionalista Humberto Quiroga
Lavie afirma: "...dictar bases no puede significar la regulacin completa de la materia, sino los objetivos que el
legislador quiere proteger(los fines y no los medios), el piso o el techo de algn tipo de produccin de recursos,
o alternativas vlidas, entre las cuales puede el legislador provincial elegir la ms conveniente a sus
necesidades. Pero si el Congreso no dicta bases, sino una regulacin completa de la materia, pues deber
impugnarse la constitucionalidad de la ley nacional"(4).
Nuestra interpretacin no es caprichosa, por el contrario coincide cabalmente con lo expresado por el
Convencional Constituyente y partcipe de la redaccin del art. 41, doctor Natale quien explica lo que el espritu
del legislador pretendi, al decir: "el tema fue motivo de un detenido anlisis ya que se entenda necesario
unificar criterios de proteccin ambiental en todo el pas, pero se aspiraba a no afectar an ms el maltrecho
federalismo"(5).
Tambin, podemos citar doctrinarios que coinciden con tales afirmaciones y que han observado las errneas
interpretaciones del art. 41 Constitucin Nacional, que aqu criticamos, as se ha dicho que: "La Nacin no
puede, por lo tanto, establecer un rgimen completo ambiental, sino que debe limitarse en su objeto al
Thomson La Ley 2
establecimiento de mnimos ambientales que las provincias complementarn de acuerdo a las necesidades,
requerimientos y poltica en la materia. Por otra parte, tal delegacin competencial no implica una alteracin de
las jurisdicciones provinciales. No obstante la aparente claridad del art. 41 de nuestra Constitucin segn el cual
las Provincias ceden a la Nacin la potestad de establecer una legislacin bsica y se reservan las potestades de
complementarlas, desarrollarlas, ejecutarlas o gestionarlas y de establecer normas adicionales de proteccin, la
delimitacin de los mbitos de actuacin nacional y provincial sigue generando dificultades"(6).
IV. Conclusin
Sabemos que lo hasta aqu expresado, ha sido la interpretacin unnime que le ha atribuido la doctrina
especializada a los trminos "ley de presupuestos mnimos", pero, en la prctica esta nueva mecnica legislativa
no ha tenido feliz recepcin, por parte de quienes afanosamente pretenden lograr una transferencia de facultades
no delegadas de las provincias a la nacin, a travs del dictado de lo que podramos denominar "leyes de
presupuestos mximos", que no son otra cosa que leyes inconstitucionales por violar los art. 1, 31, 41, 123 y 124
de la Constitucin Nacional.
Lo cierto, es que todas las supuestas leyes de presupuestos mnimos dictadas hasta la actualidad han
provocado una contina y abundante trasgresin al sistema consagrado por el art. 41 de nuestra Constitucin
Nacional, mediante el dictado de normas que entendemos no se ajustan al concepto antes delineado. En
consecuencia, con la finalidad de colaborar en lo posible con una ms adecuada produccin de legislacin, que
aporte seguridad jurdica al derecho ambiental, y de esta manera capitalizar con mayor eficiencia los esfuerzos
comunes en funcin de dicho objetivo, consideramos de utilidad proponer la siguiente conceptualizacin de ley
de presupuestos mnimos:
Es aquella normativa marco por medio de la cul se fijan los parmetros o niveles aceptables de
modificacin del ambiente para todo el territorio de nuestro pas. Que a su vez, permite la coordinacin,
complemento y reglamentacin por parte de las legislaciones que en cada Provincia se requiera para la
razonable obtencin de los objetivos propuestos y deseados, considerando las particulares condiciones de cada
regin. Lo que implica necesariamente que dicha legislacin requiere de un anlisis concreto por parte de la
autoridad local competente, en cada provincia, para que de este modo se logre alcanzar mayores niveles de
proteccin ambiental en todo el territorio de la Nacin Argentina(7).
No pretendemos que esta se convierta en la definicin de ley de presupuestos mnimos universalmente
aceptada, sino tan solo, hacer hincapi en la inconveniencia de que las provincias deleguen competencias a la
nacin en el tema ambiental, ello fundado en la imperiosa necesidad de observar en cada jurisdiccin las
particularidades que determinan una realidad que obliga a fijar diferentes pautas en cada legislacin.
En este sentido, deseamos que nuestros legisladores nacionales comprendan que las leyes de presupuestos
mnimos entendidas como lo proponemos permitirn alcanzar el desarrollo ptimo en lo referente a la
conservacin, control, desarrollo y utilizacin de los recursos naturales y por el contrario, sera errado presumir
que la misma combinacin de factores sera satisfactoria simultneamente en el mismo grado para las distintas
regiones.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) GELLI, Mara A., "La competencia de las provincias en materia ambiental", LA LEY, 1997-E, p. 805.
(2) PINTO, Mauricio, "Consideraciones sobre la pretendida norma de presupuestos mnimos ambientales en
materia hdrica. A propsito de la Ley 25.688", LA LEY, Suplemento de Derecho Ambiental, 29 de abril de
2003.
(3) NATALE, Alberto. "Convencin Nacional Constituyente", p. 1619. 13 Reunin. 3 Sesin Ordinaria.
20 de julio de 1994.
(4) QUIROGA LAVIE, Humberto, "La proteccin del ambiente en la reforma de la Constitucin Nacional",
p. 1, en Revista La Ley, 18 de marzo de 1996.
(5) NATALE, Alberto, ob. cit., ps. 1622/24.
(6) DIAZ ARAUJO, Mercedes, "El art. 41 de la Constitucin Nacional: la jurisdiccin local y federal en
materia ambiental", LA LEY 2002-A, 1278.
(7) GELLI, Mara A., ob. cit. "No obstante, los presupuestos mnimos de proteccin que corresponda
establecer a la autoridad federal requerirn polticas de concertacin y armonizacin con los entes locales, a fin
de evitar la neutralizacin de las acciones a emprender y no impedir -con superposiciones normativas y
actuaciones administrativas en dos y hasta tres jurisdicciones- el desarrollo humano".
Thomson La Ley 3
Thomson La Ley 4