Reto de Las Instituciones Como Garantes PDF

Dra.
Irene Aguado Herrera

El proceso de institucionalizacin electoral
Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
El reto de las instituciones como garantes de la
democracia en Mxico. La aportacin del Registro
Federal de Electores del IFE
Dra. Anglica Cazarn Martnez
Las instituciones de la democracia en Mxico
Mtra. Perla Carolina Gris Legorreta
Mexicanos en el exterior: Los retos institucionales
del voto en el extranjero
Dra. Mara del Pilar Hernndez Martnez
Institucionalidad electoral y derechos polticos de
las mujeres en Mxico
Mtro. Israel Aguilar Mrquez
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots
de televisin como instrumentos para la toma de
decisiones electorales
Hist. Elda Luisa Solchaga Flores
El proceso histrico de las elecciones y la defensa
en la libertad del sufragio en Mxico. Una reexin
institucional: el caso de la FEPADE
Dr. Fernando Barrientos del Monte
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina en
perspectiva comparada
El reto de las instituciones
como garantes
de la democracia en Mxico
Participacin activa
de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en
la construccin de
la democracia
Mtro. Alejandro Carlos Espinosa
Sociedad civil e instituciones electorales. Razones
para fortalecer la justicia penal electoral
Dr. Max Arturo Lpez Hernndez
Las nuevas formas de participacin ciudadana
en Mxico
Participacin activa de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en la construccin
de la democracia
El reto de las instituciones como garantes
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Primera Edicin 2012
Nmero
Nmero
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Fiscala
Especializada
para la Atencin
de Delitos Electorales
Fiscala
Especializada
para la Atencin
de la democracia
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Primera Edicin 2012
Nmero
FEPADE Difunde, publicacin semestral, junio de 2012. Ao 10, nmero 23. Editor responsable: Octael Nieto
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Diseo Editorial:
Contenido
Dra. Irene Aguado Herrera
Institucionalidad electoral y derechos polticos de las
mujeres en Mxico
como garantes
Participacin activa de las
Organizaciones de la Sociedad
Civil en la construccin
de la democracia
Sociedad civil e instituciones electorales. Razones para
fortalecer la justicia penal electoral
Las nuevas formas de participacin ciudadana en Mxico
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Presentacin
La revista FEPADE Difunde que el lector tiene en sus manos, aparece en un contexto marcado
especialmente por un hecho que concentra la atencin de la opinin pblica nacional e internacional
sobre Mxico: el desarrollo del proceso electoral federal 2011-2012. Por primera vez en la
historia de nuestro pas se eligen 2,122 cargos de representacin poltica, consecuencia de las
reformas constitucionales de 2007 que dispusieron la homologacin de calendarios electorales
locales con la eleccin federal.
En efecto, la eleccin de Presidente de la Repblica, senadores y diputados federales
el 1 de julio de 2012, es concurrente con la eleccin en 15 entidades federativas, de 891
ayuntamientos, 16 jefes delegacionales, 579 diputados locales, seis gobernadores y al Jefe de
Gobierno del Distrito Federal.
Es para m un privilegio ser la sptima Fiscal que preside la Fiscala Especializada para la
Atencin de Delitos Electorales de la Procuradura General de la Repblica, desde su creacin
en 1994, institucin que forma parte del diseo electoral institucional que produjo el proceso
de transicin a la democracia en Mxico.
En 2012 festejamos el 18 aniversario de la FEPADE y vemos con satisfaccin que con
el paso de los aos consolida su identidad institucional, y se ha convertido en un referente
fundamental en materia de procuracin de justicia penal electoral.
Para la conformacin de este nmero 23 de la revista, emitimos una convocatoria plural e
incluyente a la que respondieron autores que se desempean como funcionarios en instituciones
electorales del mbito federal y local, as como docentes e investigadores de universidades
nacionales y extranjeras.
Con este nmero de FEPADE Difunde, seguimos contribuyendo al debate de ideas sobre
temas de inters de la ciudadana, de los actores polticos y de la sociedad en general. La
revista cumple con su cometido de seguir siendo un espacio de reflexin, donde se aborda la
problemtica relacionada con los retos de las instituciones, el sistema de partidos, el sistema
electoral, la participacin ciudadana, la construccin de ciudadana, las reformas electorales
y sobre todo la prevencin y combate de los delitos electorales, que son la razn de ser del
quehacer de la FEPADE.
como garantes de la democracia en Mxico
FEPADE Difunde 13
EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIN ELECTORAL
1
Sinopsis
El orden institucional actual ha tenido mltiples acontecimientos, el cual es necesario reconocer y analizar, toda vez que
constituyen el capital con el que hemos de proseguir la tarea de cambiar prcticas sociales e institucionales. En cuanto
a los aspectos propuestos para el anlisis se puede hacer el siguiente balance:
El marco jurdico en materia electoral ha pasado de ser slo un conjunto de disposiciones o pautas tendientes a
regular el proceso electoral de manera acotada, a constituir un cuerpo discursivo que encuentra sus fundamentos en
normas y principios constitucionales, para generar una organizacin y legislacin en la que se reconocen y regulan a
los partidos polticos, se incorpora a la ciudadana no slo como candidato o elector sino como parte activa en la orga-
nizacin y vigilancia de los procesos electorales. Se formalizan rganos y procedimientos tanto administrativos como
jurisdiccionales con el objetivo de regular, avalar y validar los comicios.
En el orden organizacional se pas de la inexistencia de una instancia especfica y diferenciada a una organizacin
autnoma, independiente, especializada, profesionalizada y ciudadanizada. Sin embargo, no puede pasar desapercibido
que durante 45 aos la organizacin y desarrollo de las elecciones estuvo a cargo de una organizacin subordinada
y dependiente del Poder Ejecutivo y el partido hegemnico, lo que conllev costos importantes que se tradujeron en
descrdito y desconfianza tanto de las autoridades electorales como de los procesos y los resultados de stos.
La conformacin y renovacin peridica de los rganos de gobierno en un sistema democrtico,
impone como condicin indispensable la realizacin de procesos electorales en los cuales quede
expresada la voluntad ciudadana. A partir de la promulgacin de la Constitucin de Cdiz en
1812, en el territorio mexicano se han llevado a cabo elecciones, ya que se otorgaba la categora
de ciudadanos a todos los habitantes del imperio espaol y se establecan los procesos electorales
como el medio para que se eligiera a los representantes del pueblo. Con la conformacin del Estado
mexicano en 1824 y la definicin de ste como una repblica democrtica y representativa, la
realizacin peridica de elecciones para la integracin y la renovacin de los rganos de gobierno
son un imperativo constitucional nacional; ello ha requerido la creacin de un orden institucional
en el que se articulen los mbitos jurdico y organizacional.
1
Doctora en Educacin por la Universidad Pedaggica Nacional. Profesora de Psicologa en la Facultad de Estudios Superiores Iztacala
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Consejera Electoral Distrital Propietaria del IEDF Distrito XXII durante el periodo
1999-2004 y Consejera Electoral Distrital Propietaria del IFED.F. Distrito VIII en 2012.
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El reto de las instituciones como garantes de la democracia en Mxico FEPADE Difunde 23
El objetivo de este artculo es analizar la conformacin y caractersticas de la institucin
electoral en tres rdenes de materialidad que se articula en ella: el discurso jurdico, las condiciones
histrico-sociales y las caractersticas organizacionales. Para este efecto se distinguen tres grandes
momentos que van de 1812 a 1946, de 1946 a 1990 y de 1990 a 2000. Los criterios que nos
permiten esta agrupacin son tres: las caractersticas comunes de las disposiciones jurdicas, la
instancia organizativa a que se da lugar y las caractersticas de la participacin poltico - electoral.
DE LA INDEPENDENCIA A LA POSREVOLUCIN (1812-1946)
En este periodo la vida poltica del pas se caracteriz por constantes convulsiones sociales que
frecuentemente desembocaban en conflictos armados. La realizacin de las elecciones estuvo
siempre sujeta a dichos vaivenes, dndoles un carcter azaroso y, en muchos de los casos,
nicamente protocolario. Una de las formas en que las fluctuaciones polticas se expresaban era
en el sentido y la forma en que proponan los procesos electorales. De ah que se emitieran 12
diferentes ordenamientos jurdicos, algunos de los cuales nunca entraron en vigor.
2

La constitucin gaditana, adems de ser el primer ordenamiento que inclua disposiciones
electorales aplicables en el territorio novohispano, tambin constituy el modelo de referencia en
este campo durante ms de un siglo. El proceso electoral que se prevea tena las siguientes carac-
tersticas generales: las autoridades encargadas de la organizacin y calificacin de los resultados
eran de tipo religioso y/o administrativo, la eleccin se realizaba de manera indirecta, el voto se
emita pblicamente y slo ejercan este derecho quienes cubran los requisitos de ciudadana.
Con relacin a este periodo podemos sealar como caractersticas generales las siguientes:
a) En lo referente a la materia legislativa se ubica una situacin paradjica, ya que por
un lado sta constituye un aspecto fundamental en el proceso de conformacin de un
Estado que funda su legitimidad en el sistema representativo. De tal suerte que, como
seala Annino (1999), no se puede minimizar el hecho de que en muchos pases
durante el siglo XIX y en particular en Amrica Latina la legislacin electoral fuera
incluida en las cartas constitucionales (p. 44). Sin embargo, dicha legislacin era de
ndole general y limitada; adems, de forma cotidiana exista una gran distancia entre
lo establecido jurdicamente y las prcticas electorales, situacin que se atribuye no
tanto a la ausencia de rganos especializados en materia electoral, como a las tensio-
nes polticas que caracterizan al periodo por la ausencia de reglas claras para el juego
poltico (Medina, 1996, p. 52).
b) La institucin de lo electoral no se cristaliz en la existencia de una organizacin es-
pecializada para la organizacin de los comicios. La funcin mediatizadora y operativa
qued en poder de diversas autoridades locales, quienes tomaban en sus manos de
manera temporal todos los aspectos relativos al proceso: desde la preparacin hasta la
calificacin y validacin de los resultados, incluso la resolucin de controversias. Desde
2
Ley del 23 de mayo de 1812, Constitucin de Apatzingn, Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, Convocatoria a
Cortes de 1821, Ley de Elecciones para nombrar a los diputados del Congreso Constituyente de 1824, Constitucin Federal de los Es-
tados Unidos Mexicanos (1824), Ley para Elecciones de Diputados y Ayuntamientos del Distrito y Territorios de la Repblica (1830),
Ley sobre Elecciones de Diputados para el Congreso General y de los Individuos que Compongan las Juntas Departamentales (1836),
Ley Orgnica Electoral (1857), Ley Electoral (1901), Ley Electoral (1911), Ley para la Eleccin de Poderes Federales (1918).
El proceso de institucionalizacin electoral Dra. Irene Aguado Herrera
FEPADE Difunde 15
esta perspectiva, Medina (1996) seala como un elemento de tensin la manipulacin
de las elecciones por parte de las autoridades estatales y municipales, pero sobre todo la
falta de un instituto poltico, un partido, que reuniera a las fuerzas polticas para generar
acuerdos que recondujeran el marco de participacin electoral.
c) Los principales actores que se reconocen son: ciudadanos, candidatos y autoridades.
Con respecto a estas ltimas cabra agregar, a lo dicho en el punto anterior, que a pesar
del carcter temporal que tenan, ejercan una influencia predominante en la votacin,
ya que sugieren nombres, ejercen presin sobre los electores, falsifican los resultados
al contabilizar nombres diferentes a los pronunciados (Guerra, 1999, p. 50).
Los criterios para adquirir la condicin de ciudadano, y en consecuencia sus derechos,
sufrieron constantes cambios. stos dependieron del tipo de gobierno en turno liberal o
conservador. Los criterios de exclusin recurrentes fueron: la edad, el gnero, la posicin y la
dependencia econmica. En cuanto a la forma de ejercicio del voto se generaron prcticas de
tipo comunitario o corporativo, por lo que la emisin libre, individual y secreta fue sustituida por
la expresin colectiva -familiar, comunitaria o gremial-, no secreta y coaccionada o manipulada.
El gremialismo, como forma de organizacin poltica propia del rgimen posrevolucionario,
tuvo a lo largo del siglo XX un papel protagnico en tanto que represent la base social para
proveer de legitimidad al rgimen, lo que en trminos de la construccin del ciudadano signific
una invalidacin del ejercicio del voto libre y secreto, ya que si bien el voto era individual, estaba
orientado de una forma corporativa. Los candidatos respondan a la misma lgica, provenan de
las lites criollas, de la tradicin militar, constituyendo una excepcin los liderazgos de extraccin
popular que requeran de apoyo en las fuerzas armadas. El papel de los partidos polticos se
reconoci y reglament hasta 1911, sin embargo no tenan un papel protagnico.
DE LA PRIMERA INSTITUCIONALIZACIN
A LA REFORMA POLTICO-ELECTORAL (1946-1990)
El segundo periodo inicia con la promulgacin de la Ley Electoral Federal de 1946, la cual marca
un parteaguas en la historia de la legislacin electoral, ya que, como seala Castellanos (1996),
se crea por primera vez una instancia central denominada Comisin Federal de Vigilancia
Electoral (p. 132), constituyendo sta el primer rgano electoral mexicano. Esta Comisin
estaba integrada por dos comisionados del Poder Ejecutivo Federal: el Secretario de Gobernacin,
quien la presidira y otro miembro del gabinete, dos miembros del Poder Legislativo (un diputado
y un senador) y dos comisionados de los partidos nacionales.
Adems, tambin constituye la primera ley electoral de carcter federal, en la que se establece
que la preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso electoral es una funcin del Gobierno Federal
y, por ende, queda bajo su responsabilidad la organizacin de las elecciones federales, para lo que
se crea un organismo administrativo dependiente de la Secretara de Gobernacin y, en conse-
cuencia, del Presidente como vrtice de la pirmide (Becerra, Salazar y Woldenberg, 2000, p.
20). Otra importante innovacin es el establecimiento de los criterios que deberan cumplir las
organizaciones polticas para poder ser reconocidas como partidos polticos y se exige su registro
con un ao de anterioridad a las elecciones. Las reglas electorales constituyeron un mecanismo
para mantener el statu quo, por lo que la reglamentacin era consecuencia de todo cuanto el
rgimen, que mediante mecanismos polticos, pona en marcha para preservar su hegemona.
FEPADE Difunde 16
En este sentido, Becerra et al. (2000) seala que esta ley era, a no dudarlo, una imagen
legal heredada inequvocamente de la edad de oro del proteccionismo electoral mexicano
(p. 94). Adems, con esta ley se desplaz la manipulacin de los comicios por parte de las
lites locales, fortaleciendo a las autoridades centrales y el efecto sobre los partidos polticos;
producto en gran medida de las condiciones polticas del pas fue el de la fragilidad partidista,
pues aparecan slo en tiempo de elecciones.
Con la Ley Electoral Federal de 1951 cambi de denominacin el rgano electoral a Comisin
Federal Electoral y se redujo la presencia del Poder Ejecutivo a un solo miembro: el Secretario de
Gobernacin, quien presida la Comisin. La representacin de los partidos polticos aument de
dos a tres en la Comisin Federal, mientras que en las comisiones locales y comits distritales
podan acreditar a un representante, aunque sin derecho a voto. Ello para hacer efectivo el
artculo 6, en el cual se corresponsabiliz al Estado, a los partidos polticos y a los ciudadanos
de la vigilancia y desarrollo de las elecciones.
Con la reforma constitucional de 1953 se reconoci, por primera vez en el mbito federal,
el derecho de la mujer a ejercer el voto, lo cual implic que en 1954 se modificara el artculo
60 de la Ley Electoral Federal, suprimindose la palabra varn. Con esta disposicin se ampli
considerablemente la base del electorado y se dio respuesta a una exigencia tanto nacional como
internacional. En la Ley Federal Electoral de 1973 se defini a la Comisin Federal Electoral como
un organismo autnomo, de carcter permanente, con personalidad jurdica propia, encargado
de la coordinacin, preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en toda la repblica,
y su conformacin continu bsicamente igual.
Hasta aqu se cierra un periodo en que lo electoral se caracteriz por la fuerte presencia y
control del gobierno. Este control se ejerci a travs de los representantes del Poder Ejecutivo
y de la representacin del partido hegemnico, quienes tenan en sus manos el control de los
comicios, desde su preparacin hasta la calificacin; esta prctica estuvo acompaada de una
presencia prcticamente nula de la oposicin en el campo electoral.
En contraste, la tensin y el malestar social que no se reflejaban en la arena electoral se
expresaban en otros espacios de la vida poltica, prueba de ello son los movimientos sindicalistas,
estudiantiles y de grupos armados que tuvieron lugar durante las dcadas de 1960 y 1970. La
realidad y la lucha poltica iban por un lado, la vida electoral iba por otro [...] irnicamente, en
la eleccin presidencial de 1976, se presenta a la contienda una sola figura, una sola propuesta,
una candidatura presidencial solitaria en medio de un ocano de inconformidad o indiferencia
(Becerra et al., 2000, p. 78). Esta situacin no hizo ms que hacer evidente el carcter pro-
tocolario en el que se haban mantenido los procesos electorales y, por ende, la desconfianza
generalizada en ellos y por tanto la ilegitimidad de sus resultados.
El creciente malestar social y poltico dio lugar a que se tomara por parte del Estado
mexicano una serie de medidas plasmadas en el conjunto de reformas electorales que se iran
concatenando a lo largo de casi dos dcadas. Este proceso que se ha denominado reforma po-
ltica, tuvo su punto de arranque en las reformas constitucionales del 6 de diciembre de 1977,
que dieron lugar a la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (1977),
que no se detendra, no solamente por el agotamiento de los autoritarismos o por el nuevo
contexto internacional sino, sobre todo, por la invencin de lo institucional que de cualquier
manera estaban protagonizando los pases de Amrica Latina (Woldenberg, 1999, p. 370).
FEPADE Difunde 17
La reforma electoral de 1977 tuvo como punto nodal la inclusin en la vida electoral de las
diferentes expresiones polticas por los canales y bajo las modalidades legalmente establecidas y
reconocidas, para que dentro de ella y en los rganos de representacin Cmara de Diputados
tuvieran cabida la mayor complejidad y la nueva pluralidad de la sociedad y la cultura mexicana
(Becerra et al., 2000, p. 18). Por lo que, para los mismos autores, la reforma apuntaba a incluir,
dotar de derechos y prerrogativas a los partidos, liberalizar, transformar un rgano del Estado
(la Cmara de Diputados), democratizar, en resumidas cuentas, crear un sistema de partidos.
Pero al mismo tiempo el rgano encargado de organizar las elecciones se converta en la pieza
clave para tramitar la nueva pluralidad que se aspiraba a reconocer y recoger en las instancias
institucionales, sin que ello implicara renunciar a la intencin gubernamental de controlar y
conducir la contienda. Por lo tanto, la integracin de la Comisin y su mbito de competencia
constituan los elementos fundamentales para hacer coincidir dos objetivos de inicio antagnicos.
Para Paoli (1985), a partir de las modificaciones introducidas en 1977: La Comisin Federal
Electoral fue convertida en un superpoder integrada en su mayora por miembros del gobierno
o del partido oficial [...] no est sometida al tribunal, sino que se trata de un rgano que decide,
ejecuta, reglamenta, llena lagunas legales, juzga e impone sanciones, sin ninguna posibilidad de
que sus actos sean revisados (p. 119).
Esta misma lgica prevaleci en el Cdigo Federal Electoral de 1987, en el cual se sealaron
dos cambios relevantes; el primero de ellos se expresa en el artculo tercero al excluir a los ciu-
dadanos y a los partidos polticos de la corresponsabilidad de organizar las elecciones, sealando
que corresponde a las autoridades federales, estatales y municipales y a la Comisin Federal
Electoral, comisiones locales electorales, comits distritales electorales y mesas directivas de
casilla, en el mbito de sus respectivas competencias, vigilar y garantizar el desarrollo del proceso
electoral, la efectividad del sufragio y la autenticidad e imparcialidad de las elecciones federales.
Por otra parte, se modifica la integracin de la Comisin al establecer que los partidos polticos
podan asignar comisionados representantes en razn de su fuerza electoral.
Para Becerra et al. (2000), la integracin del rgano electoral en estos trminos fue la
peor frmula en la historia electoral mexicana (p. 187), y por tanto constituy un retroceso
significativo. Lo inadecuado de este sistema electoral se evidenci en las elecciones de 1988.
La desconfianza ante los resultados emanados del proceso en general, pero sobre todo en la
eleccin presidencial; las mltiples denuncias de fraude y de manipulacin generaron un clima
de crispacin social y de ilegitimidad de la autoridad. A raz de la controversia desatada por
aquellos comicios y los que le siguieron en algunas entidades federativas, se reconoci que la
confianza en el proceso de eleccin, el respeto y reconocimiento de sus resultados nicamente
se conseguiran a travs de un organismo neutral, objetivamente imparcial, capaz de organizar el
proceso electoral con cierto grado de autonoma y sin compromisos con ninguna fuerza poltica.
LA CONSTRUCCIN DE UN NUEVO ORDEN ELECTORAL
Una nueva reforma poltica y sobre todo electoral se puso en marcha ante la concurrencia de
diversos elementos; uno de ellos el reclamo de los partidos, los intelectuales y los polticos que
denunciaban, al mismo tiempo que subrayaban la importancia de contar con procedimientos
electorales crebles. Para lo cual se requera un cambio sustancial en la integracin del rgano
encargado de adoptar las decisiones fundamentales y de vigilar y garantizar la limpieza de los
FEPADE Difunde 18
comicios. Otro elemento era la necesidad de modificar radicalmente el clima de animadversin
y desconfianza, por uno de confianza y voluntad poltica, por lo que haba que darse a la tarea
de cambiar prcticas sociales e instituciones que se evidenciaban rebasadas, defectuosas e
incapaces de responder a las nuevas condiciones polticas del pas.
As, tras la importante crisis econmica y poltica durante el sexenio anterior, hacia 1990
el resultado de la concurrencia y negociacin de las diferentes fuerzas polticas fue la creacin
de una nueva legislacin, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y de
una nueva institucin: el Instituto Federal Electoral (IFE).
3
Se pretenda que estos elementos
sirvieran como pilares para construir la confianza y la imparcialidad en la organizacin de las
elecciones. El IFE se cre como una instancia diseada para organizar las elecciones federales;
es la autoridad encargada de la funcin estatal para renovar los poderes Legislativo y Ejecutivo
de la Unin. La ley lo reconoce como un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad
jurdica y patrimonio propio. Con la creacin de esta nueva entidad se dio paso al proceso de
diferenciacin entre la estructura electoral y la estructura gubernamental, separacin considerada
como necesaria para impulsar la ampliacin de la vida democrtica en Mxico.
4
Otro cambio
relevante consisti en la inclusin en el rgano superior de direccin de la institucin electoral
del consejero magistrado, como una forma de incluir a un tercero ajeno a los intereses polticos
partidistas o gubernamentales.
Aunque el nuevo diseo institucional implic un avance importante, el gobierno todava
conservaba su capacidad para definir polticas y tomar decisiones, tanto a travs del repre-
sentante del Poder Ejecutivo como de sus legisladores en el Congreso de la Unin y de sus
representantes partidistas ante el Consejo General. Bajo este esquema, los ciudadanos (repre-
sentados por los Consejeros Magistrados y los Consejeros Ciudadanos de los consejos locales
y distritales) y los partidos de oposicin tenan poca capacidad de influencia y control en la
organizacin de las elecciones.
Con la reforma electoral de 1993 se opt por eliminar el procedimiento de autocalificacin
para las elecciones de diputados y senadores; y ahora seran el IFE (quien declarara la validez y
expedira las constancias para la eleccin de diputados y senadores) y el TRIFE los encargados
de calificar dichas elecciones en los mbitos administrativo y jurisdiccional, respectivamente.
Slo la eleccin de Presidente seguira siendo calificada por la Cmara de Diputados. La reforma
de 1994 fue mucho ms trascendente que la anterior, ya que suprimi el voto de los represen-
tantes de los partidos polticos. Adicionalmente, los consejeros magistrados del Consejo General
se transformaron en consejeros ciudadanos.
La reforma de 1996 es considerada como la ms negociada, amplia y sustantiva de los
ltimos aos. Las modificaciones que se aprobaron estaban encaminadas a resolver las princi-
pales demandas de los partidos polticos. Para ello se plante como principal objetivo subsanar
la desconfianza en el rbitro electoral, por lo que el IFE se volvi completamente autnomo
y ciudadanizado. En consecuencia, el Poder Ejecutivo perdi en lo formal la injerencia en la
toma de decisiones internas y en la organizacin de las elecciones; nuevamente se cambi la
3
Tambin se crearon el Tribunal Federal Electoral (TRIFE) y el Registro Federal de Electores, adems se implement el proceso de
credencializacin con la credencial para votar con fotografa. Ello con el propsito de evitar fraudes electorales y garantizar a todos los
ciudadanos el derecho poltico de sufragio.
4
Desde un principio se denieron como principios rectores del instituto los de certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad y con la
reforma de 1996 se agreg el de independencia.
FEPADE Difunde 19
denominacin de los consejeros, ahora a consejeros electorales, siendo stos los nicos con
derecho a voto en el seno del Consejo General y en los rganos desconcentrados.
Para Woldenberg (1999), las caractersticas de la nueva institucin resultante del conjunto
de reformas son:
- Total autonoma frente al Gobierno Federal, entendiendo como autonoma la toma de
decisiones y definiciones polticas con criterios propios, independientemente de cualquier
dictado del gobierno.
- Especializacin de la estructura por funcionarios profesionales, ya que hasta 1990 los
encargados de concretar la organizacin eran funcionarios no especializados, dependientes
y provenientes de diversos sectores de la administracin pblica.
- Existencia de una red de vigilancia desplegada por los partidos polticos (p. 374-375).
Del panorama esbozado podemos sealar que los cambios realizados a partir de 1990
pueden resumirse de la siguiente manera:
a) La legislacin en materia electoral tiene como objetivo que los comicios electorales
constituyan verdaderas contiendas polticas en las que tengan cabida las diferentes
expresiones polticas en condiciones de equidad.
b) La nueva instancia administrativa electoral a partir del proceso de ciudadanizacin se
conforma por ciudadanos, que no responden a intereses partidarios o del gobierno y
cuyo capital es su propio prestigio, lo que constituir el aval de certeza y certidumbre
contra la incredulidad y desconfianza. As como por un servicio electoral profesional que
permite contar con personal capacitado y especializado que asegure la organizacin de
los comicios de manera confiable.
c) El surgimiento de la mujer, no solamente como elector sino como candidato, as como
el establecimiento de las cuotas de gnero.
CONCLUSIONES
A dos siglos de haber iniciado el recorrido por el camino de la democracia, la tarea de construir un
orden institucional acorde ha tenido mltiples vicisitudes, luces y sombras, aciertos y retrocesos,
los cuales es necesario reconocer y analizar toda vez que constituyen el capital con el que hemos
de proseguir la tarea. En cuanto a los aspectos propuestos para el anlisis se puede hacer el
siguiente balance:
El marco jurdico en materia electoral ha pasado de ser slo un conjunto de disposiciones
o pautas tendientes a regular el proceso electoral de manera acotada, a constituir un cuerpo
discursivo que encuentra sus fundamentos en normas y principios constitucionales, para gene-
rar una organizacin y legislacin en la que se reconocen y regulan a los partidos polticos, se
incorpora a la ciudadana no slo como candidato o elector, sino como parte activa en la orga-
nizacin y vigilancia de los procesos electorales. Se formalizan rganos y procedimientos tanto
administrativos como jurisdiccionales con el objetivo de regular, avalar y validar los comicios.
En el orden organizacional se pas de la inexistencia de una instancia especca y diferen-
ciada a una organizacin autnoma, independiente, especializada, profesionalizada y ciuda-
danizada. Sin embargo, no puede pasar desapercibido que durante 45 aos la organizacin y
desarrollo de las elecciones estuvo a cargo de una organizacin subordinada y dependiente del
Poder Ejecutivo y el partido hegemnico, lo que conllev costos importantes que se tradujeron
FEPADE Difunde 20
en descrdito y desconanza, tanto de las autoridades electorales como de los procesos y los
resultados de los mismos.
Los cambios en el mbito electoral han tenido como motor, como fuerza instituyente, el
malestar y la tensin social, que expresada por los diferentes actores polticos ha impulsado la
creacin de un orden electoral acorde tanto a una sociedad compleja, plural y heterognea como
a los principios y reglas de un sistema democrtico. Una sociedad que ha optado por dirimir sus
diferencias, construir sus consensos por la va electoral e institucional y que exige legtimamente
organizaciones, procedimientos y resultados crebles y confiables.
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FEPADE Difunde 21
EL RETO DE LAS INSTITUCIONES COMO GARANTES DE LA DEMOCRACIA
EN MXICO. LA APORTACIN DEL REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES DEL IFE
1
Sinopsis
El Instituto Federal Electoral cuenta con una Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores, encargada de la
creacin y mantenimiento de los instrumentos registrales indispensables para las elecciones, es decir, la lista de los que
tienen derecho al sufragio. En este artculo se describen a detalle los principales antecedentes y la evolucin del Padrn
Electoral, la Lista Nominal y la Credencial para Votar. Son los tres principales instrumentos registrales de los mexicanos
para las elecciones locales y federales, desde 1991.
El nmero de boletas, la cantidad y ubicacin de las casillas, el tamao de los distritos, el nmero de capacitadores
electorales, el registro de nuevos partidos y la ratificacin de los existentes, as como la dimensin de su financiamiento
pblico, dependen del Padrn Electoral y su confiabilidad.
El objetivo del presente artculo es hacer un bosquejo que d cuenta de la magnitud del esfuerzo institucional
que ha supuesto la construccin del registro de ciudadanos y su permanente actualizacin y depuracin, as como las
revisiones y auditoras que se le practican para garantizar su calidad, su consistencia y confiabilidad, con el acompaa-
miento permanente de los partidos polticos.
I. PREMBULO
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917), la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos (1948) y la Convencin Americana sobre Derechos Humanos,
tambin conocida como Pacto de San Jos (1969), coinciden en designar al voto como vehculo
privilegiado para formar los rganos y las voluntades estatales; para crear ese proceso poltico
mediante el cual la sociedad se transforma en su propio gobierno a travs del expediente de la
contienda electoral civilizada.
As, en los Estados democrticos, la toma de decisiones para la conformacin de la repre-
sentacin popular tiene su principal sustento en reglas y procedimientos de origen constitucional
que las instituciones deben vigilar e instrumentar, de manera que se garanticen los principios
esenciales para la transmisin pacfica del poder a travs de las elecciones. De esta manera, los
1
Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores, designado por unanimidad del Consejo General del IFE en sesin del 27 de
septiembre de 2011, mediante el acuerdo CG321/2011. Maestro y Doctor en Matemticas Aplicadas por la Universidad Rice, Texas,
Estados Unidos.
FEPADE Difunde 22
comicios se convierten en el mecanismo mediante el cual los ciudadanos tienen la capacidad
para nombrar a sus representantes en los diversos rdenes de gobierno, por lo que deben ser
organizados y vigilados por instituciones que garanticen la oportunidad de participacin en
trminos equitativos para ciudadanos y partidos polticos.
Se trata de una aspiracin moderna y universal cuya consecucin debe centrarse de inicio
en un insumo especfico: la lista de los que tienen derecho al sufragio. Sin ella, la comunidad
poltica, simplemente, no existe ni se mueve, ni vigila, ni premia, ni castiga.
Hay que mencionar al menos ocho de las caractersticas bsicas que, segn expertos inter-
nacionales,
2
todo catlogo registral electoral adecuado debe tener:
1. Conformarse a partir de requisitos accesibles pero sucientes para incorporarse al
registro (edad mnima, ciudadana, lugar de residencia, no tener impedimentos de
ley, etctera).
2. Capturar con eciencia los datos del solicitante y permitir un uso adecuado, conden-
cial y seguro de ellos.
3. Establecer una identidad nica de cada elector con un documento que le permita
probar que es quien dice ser.
4. Referenciar al ciudadano en su ubicacin geogrca correcta, para permitirle registrar-
se y participar en la eleccin que le corresponde.
5. Separar a los electores que la ley ordene mediante procedimientos conocidos y acep-
tados.
6. Impedir registros dobles o mltiples mediante herramientas tcnicas modernas y le-
gales.
7. Mantenerse actualizado mediante constantes depuraciones y vericaciones, en los
trminos que la ley o los lineamientos mandaten.
8. Generar conanza entre el pblico y los actores polticos respecto de su precisin,
cobertura y, sobre todo, neutralidad poltica del registrador.
Ahora bien, como lo afirm en lneas anteriores, nuestra carta fundamental previ la orga-
nizacin de las elecciones como una funcin que realiza el Estado mexicano por medio de un
organismo autnomo denominado Instituto Federal Electoral, autoridad en la materia que acta
bajo los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. En su inte-
gracin participan el Poder Legislativo, los partidos polticos, los ciudadanos, y en su estructura
cuenta con rganos de direccin, ejecutivos, tcnicos y de vigilancia.
Dentro de sus rganos ejecutivos, se encuentra la Direccin Ejecutiva del Registro Federal
de Electores (DERFE), que tiene a su cargo la creacin y mantenimiento de los instrumentos
registrales indispensables para las elecciones, como son: el Catlogo General de Electores, el
Padrn Electoral, la Lista Nominal y la Credencial para Votar con Fotografa.
En este contexto, el presente trabajo pretende hacer un bosquejo que d cuenta de la mag-
nitud del esfuerzo institucional que ha supuesto la construccin del registro de ciudadanos y su
permanente actualizacin y depuracin, as como las revisiones y auditoras que se le practican
2
Civil and voter registries: Lessons learned from global experiences. USAID-IFES, 2011.
El reto de las instituciones como garantes de la democracia en
Mxico. La aportacin del Registro Federal de Electores del IFE Dr. Vctor Manuel Guerra Ortiz
FEPADE Difunde 23
para garantizar su calidad, su consistencia y confiabilidad, con el acompaamiento permanente
de los partidos polticos.
En el desarrollo del trabajo se presentan diversos apartados que muestran la minuciosa labor
que realiza el IFE en su afn de ser garante de la democracia en el rubro que corresponde a la
DERFE, describiendo a detalle los principales antecedentes y su evolucin para contar en todo
momento con un Padrn Electoral confiable, una Lista Nominal de alta calidad y una Credencial
para Votar que contiene elementos de certeza para el ejercicio del voto ciudadano y para las
instituciones que las requieren como identificacin.
El Padrn Electoral y los instrumentos que de l se derivan, como la Lista Nominal de Elec-
tores y la Credencial para Votar, son los cimientos del sistema electoral en Mxico: el nmero
de boletas; la cantidad y la ubicacin de las casillas; el tamao de los distritos; el nmero de
capacitadores electorales; el registro de nuevos partidos y la ratificacin de los existentes, as
como la dimensin de su financiamiento pblico, dependen del Padrn Electoral y su confiabilidad.
Con la promulgacin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE) en 1990, se encomend al IFE la confeccin de un catlogo general de electores
del cual deriv el Padrn Electoral actual. Esta tarea se realiz en menos de un ao utilizando
la tcnica censal total. Esta metodologa consisti en la visita domiciliaria del 100% de las
viviendas del pas, a partir de la cual se obtuvo la informacin bsica de todos los mexicanos
mayores de 18 aos.
Concluida la aplicacin de la tcnica censal total en la que inicialmente se recogieron los
datos y las solicitudes individuales de inscripcin al padrn, iniciaron los trabajos de creacin del
Padrn Electoral denominado Padrn Cero o Nuevo Padrn Electoral, y dado que la Nueva
Credencial para Votar se entreg en mano directa y personalmente en su domicilio a cada
ciudadano, los mecanismos de identificacin aprobados por los representantes de los partidos
polticos ante la Comisin Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores (CNV), fueron
mnimos en ese primer momento de creacin de la primera Lista Nominal para las elecciones
federales de 1991. Denominar a esta fase como la de buena fe, en razn de que se alentaba
al mayor nmero de ciudadanos para inscribirse en el padrn.
Con el paso de los aos, el desarrollo de la tecnologa, los cambios en la ley electoral, el
esfuerzo institucional, el compromiso de los ciudadanos y la obligacin de soportar documen-
talmente cada uno de los registros que conforman al Padrn Electoral, se ha construido un
Listado Nominal confiable y de mayor calidad, lo que ha permitido evolucionar de un registro
ciudadano basado en la confianza (cuyo objetivo fue incorporar al mayor nmero de ciudadanos
a la vida democrtica nacional) a un padrn sustentado en la absoluta certeza de la identidad,
en el hecho incontrovertible de que cada registro corresponde a un ciudadano y que sus datos
estn soportados en documentos oficiales.
II. EL PADRN ELECTORAL
Es la base de datos que contiene el nombre y la informacin bsica de todos aquellos
ciudadanos mexicanos, en pleno uso de sus derechos poltico-electorales, que han solicitado
formalmente y de manera individual su inscripcin al padrn, para poder obtener su Credencial
para Votar con fotografa.
FEPADE Difunde 24
Como se dijo, la integracin del Padrn Electoral en Mxico inici en 1990 por medio
de la tcnica censal total. A partir de ese ejercicio, el IFE ha revisado y actualizado constan-
temente el padrn para garantizar su calidad y consistencia.
3
Su actualizacin se realiza, por
una parte, mediante el propio empadronamiento y la credencializacin de los electores, y
por otra, su depuracin se hace a travs de procedimientos tendientes a identificar posibles
inconsistencias en los registros.
El Padrn Electoral al 6 de abril de 2012 contiene 84 millones 605 mil 812 registros
de ciudadanos que solicitaron su inscripcin para obtener la Credencial para Votar desde el
inicio del padrn.
III. LA LISTA NOMINAL DE ELECTORES
Por su parte, la Lista Nominal de Electores es la base de datos que contiene la informacin
actualizada conforme a las normas vigentes: el nombre, firma, huellas y fotografa de los
ciudadanos registrados en el padrn electoral a quienes se les ha entregado su Credencial para
Votar que cuenten con sus derechos polticos vigentes. Los ciudadanos estn agrupados por
distrito y por seccin.
Desde su conformacin y hasta diciembre de 2010, la Lista Nominal present una ten-
dencia creciente. A lo largo de este periodo, ingresaban al padrn ms ciudadanos de los que
eran excluidos, comportamiento que se explica por el crecimiento demogrfico y la tendencia a
la baja de las tasas de mortalidad. Las inscripciones al padrn, con un enorme componente de
ciudadanos jvenes, fueron las ms numerosas, en trminos globales, la Lista Nominal creca
alrededor de 2 millones de ciudadanos cada ao.
Sin embargo, el establecimiento de la vigencia de la Credencial para Votar en el Cdigo
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), promulgado en enero de
2008, cataliz un cambio que ya se observaba en la tendencia de la Lista Nominal, como se
explica a continuacin. En efecto, en el ao 2007, la DERFE identific 22 millones 240 mil
940 registros de ciudadanos que contenan en el reverso nicamente los recuadros para mar-
car su participacin en las elecciones hasta el ao 2003, por lo que se dieron de baja para que
actualizaran su credencial.
La Lista Nominal de Electores al 6 de abril de 2012 es de: 79 millones 595 mil 618 registros
de ciudadanos que tienen su Credencial para Votar vigente.
IV. LA CREDENCIAL PARA VOTAR
La Credencial para Votar ha evolucionado desde la primera que fue utilizada para la eleccin de
1991, en donde por razones tcnicas y de tiempo no se incorpor la fotografa de los ciudadanos;
de igual forma, los datos que sirvieron de base para su elaboracin estuvieron sustentados
solamente en la buena fe de quien los proporcionaba; hasta la credencial actual fue donde se
incorporaron elementos biomtricos y de seguridad avalados por documentos oficiales.
Para la eleccin federal de 1994 se utiliz por primera vez la Nueva Credencial para Votar con
Fotografa, con caractersticas y elementos de seguridad que se han venido adecuando conforme
a la evolucin de los propios instrumentos electorales, pues de una primera etapa de cobertura
han pasado a otras posteriores en que se buscan instrumentos electorales de alta calidad.
3
Retos del Padrn Electoral. Mxico en perspectiva comparada. Mxico, Instituto Federal Electoral, 2009.
FEPADE Difunde 25
El tema de las credenciales coloquialmente conocidas como 03 es sensible, por lo que
hay que detenerse un poco ms en l. De julio de 1992, mes en que el Consejo General del
Instituto Federal Electoral aprob el primer formato de Credencial para Votar con fotografa, y
hasta agosto de 2007, las credenciales para votar expedidas sealaban el ao y el espacio para
marcar elecciones federales y locales. Durante ese periodo de 15 aos, las credenciales tuvieron
modificaciones para indicar los espacios donde se debera marcar la votacin. Los formatos de
credencial expedidos durante los primeros cinco aos presentaban en el reverso cuatro recuadros
para marcar las votaciones federales de 1994 a 2003, y diez recuadros para marcar votaciones
locales (ao con ao, de 1994 a 2003).
En agosto de 2007, el Consejo General del IFE aprob la modificacin de los recuadros para
el marcaje del voto, eliminando los recuadros intermedios con los aos impresos.
El programa de renovacin gradual de las credenciales 03 inici la segunda quincena de
agosto de 2007 y consisti en convocar a los ciudadanos con estas credenciales a que acudieran
a los mdulos de atencin ciudadana a reemplazarlas.
Con la reforma legal de enero 2008, las reglas de la Credencial variaron. Se estableci que
el ciudadano deba identificarse con documentos oficiales para solicitar y recibir la credencial,
con los que ahora la DERFE conforma el expediente digitalizado del ciudadano. Adems, la
reforma dispuso un plazo de vigencia de la credencial de 10 aos y se adicion la obligacin de
incorporarle la Clave nica de Registro de Poblacin.
El 7 de julio de 2010 el Consejo General del IFE emiti el acuerdo sobre el lmite de vigencia
de la credencial 03. Posteriormente, por mandato judicial emiti el acuerdo CG304/2010, el
cual seala que a partir del 1 de enero de 2011 las credenciales 03 no podrn ser utilizadas
como medio de identificacin personal, excepto en los estados y municipios con elecciones
locales en el ao 2011.
Dicho acuerdo fue apelado el 13 de julio de 2010, y posteriormente, el 25 de agosto
de 2010, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF)
resolvi la apelacin.
El reemplazo de las llamadas credenciales 03 reditu en la obtencin de la digitalizacin
de 16 millones 866 mil huellas e imgenes que no se tenan capturadas y en la actualizacin de
los datos electorales de 13 millones 322 mil ciudadanos, ya que al solicitar una nueva credencial,
11 millones 735 mil registraron un nuevo domicilio y un milln 587 mil corrigieron sus datos.
Actualmente, la elaboracin de la Credencial para Votar con fotografa contiene diversos
elementos de seguridad para evitar su falsificacin, adems de controles extraordinarios superiores
a cualquier otro documento que se elabore en el pas, puesto que para obtenerla se requiere de
documentacin original de la nacionalidad y de la ciudadana, como CURP o acta de nacimiento
certificada, identificacin con fotografa y comprobante de domicilio con antigedad no mayor
a diez aos; se limita la participacin de testigos para identificacin y se determina la captura
de las huellas digitales, la firma y la fotografa del ciudadano para la comparacin de elementos
biomtricos que permitan comparar y detectar duplicados.
Constantemente se desarrollan estrategias para mejorar tcnicamente la credencial, el modelo
vigente adems de tener por ley una vigencia de 10 aos y de incorporar la CURP del ciudadano,
contiene los siguientes mecanismos de seguridad e identificacin: en el anverso aparece la firma
digitalizada del ciudadano, elementos de seguridad visibles con ayuda de aparatos especiales,
FEPADE Difunde 26
fecha de emisin y vigencia, foto fantasma, microtexto y en letras ultravioleta el nombre, las
siglas del instituto y el Escudo Nacional; en el reverso aparecen, entre otros elementos de se-
guridad, la fotografa del ciudadano en tinta ultravioleta, un cdigo de barras bidimensional y el
espacio para el marcaje del voto.
Bajo los ms estrictos controles de elaboracin, la Credencial para Votar ha sido aceptada
favorablemente como documento de identificacin de los ciudadanos tanto en instituciones
pblicas como privadas, aspecto que le da un valor adicional a nuestro instrumento electoral.
Este aspecto ha merecido pblicos debates y desencuentros entre el IFE y otras autoridades en
materia de la Cdula de Identidad Ciudadana, sobre lo que quiz habra que volver en otra ocasin.
V. LOS PROCEDIMIENTOS DE ACTUALIZACIN Y DEPURACIN
La dinmica demogrfica y social hace indispensable la actualizacin y depuracin del Padrn
Electoral a efecto de que se registre a las personas que recin adquirieron la mayora de edad,
se reporten los cambios de domicilio, se excluyan los ciudadanos fallecidos y se sustituyan
las credenciales que pierdan su vigencia. Por ello, el Padrn Electoral ha sido y seguir siendo
sometido a una larga serie de actualizaciones, revisiones y auditoras.
V.1. Las campaas de actualizacin
Para el empadronamiento y credencializacin, el instituto realiza campaas permanentes
de actualizacin mediante programas especiales para que los ciudadanos que cumplen la
mayora de edad se inscriban y obtengan su Credencial para Votar, o bien para que acudan a
los Mdulos de Atencin Ciudadana e informen su cambio de domicilio y/o inconsistencias
en los datos de su credencial.
En cumplimiento del artculo 182 del COFIPE, la DERFE lleva a cabo anualmente -del 1
de octubre al 15 de enero siguiente- la Campaa de Actualizacin Intensa del Padrn Electoral
(CAI). Asimismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 183 del mismo ordenamiento,
el instituto desarrolla la Campaa de Actualizacin Permanente del Padrn Electoral (CAP),
en la que se convoca a los ciudadanos para que acudan a los mdulos del Registro Federal de
Electores a tramitar su inscripcin al padrn, notificar cambios de domicilio, corregir datos y
reponer o solicitar la Credencial para Votar con fotografa en el perodo distinto a la campaa
intensa, que abarca desde el da siguiente al de la eleccin ordinaria.
En trminos llanos, todos los das hbiles se lleva a cabo la campaa de actualizacin pero del
1 de octubre al 15 de enero se intensifica esa campaa agregando turnos y horarios ampliados
en los mdulos de atencin, laborando incluso en das feriados y de descanso. Dichos mdulos
se cierran exclusivamente 3 meses antes de la eleccin federal, lapso que nos da tiempo de
generar los listados nominales que se usarn en las casillas en la jornada electoral.
V.2. Los procedimientos de depuracin
En relacin con la depuracin a nuestros instrumentos registrales, el instituto lleva a cabo
permanentemente procedimientos tendientes a mejorar la calidad de la informacin y a garantizar
su consistencia interna. A continuacin se enlistan estas herramientas institucionales.
Programa para la deteccin y eliminacin de registros duplicados.
Programa de bajas por suspensin de los derechos poltico-electorales.
FEPADE Difunde 27
Programa de bajas por defuncin.
Procedimiento alterno para dar de baja del Padrn Electoral los registros de ciuda-
danos fallecidos.
Proyecto de Vericacin en Campo de Registros de Ciudadanos de 95 aos y ms.
Programa de bajas por incorporacin con datos falsos.
Programa de deteccin de registros con domicilios falsos.
Programa de vericacin de domicilios con alto nmero de empadronados.
Programa de bajas por cancelacin de trmites.
VI. LAS AUDITORAS AL PADRN ELECTORAL
El Padrn Electoral es auditado tanto interna como externamente, para verificar la calidad de
su informacin, su consistencia interna y su congruencia con otros registros oficiales y pblicos.
VI.1. Las auditoras internas
VI.1.1. La Vericacin Nacional Muestral
La calidad del Padrn Electoral se mide con dos indicadores: (1) su cobertura, esto es, el
porcentaje de empadronados respecto de la poblacin de 18 aos y ms, y (2) su actualizacin,
es decir, el porcentaje de empadronados que residen en el domicilio y en la seccin de registro
segn el Padrn Electoral.
De 1994 a 2011, se han llevado a cabo 11 ejercicios de este tipo (94, 96, 97, 00, 02,
03, 05, 06, 08, 09 y 11). Las actividades tcnicas y operativas han sido desarrolladas por
diversas reas de la DERFE, bajo una estrecha supervisin de los representantes de la CNV, la
cual adems, aprueba en ltima instancia las metodologas, los cuestionarios, los formatos y las
cdulas para capturar la informacin.
VI.1.2. Las observaciones de los partidos polticos
Aunado a los procesos permanentes de actualizacin y depuracin y el autntico ejercicio de
auditora que representa la Verificacin Nacional Muestral, los representantes de los partidos
polticos ante las Comisiones de Vigilancia tambin verifican la consistencia y la calidad de la
Lista Nominal de Electores.
De acuerdo a la ley en la materia, las fuerzas polticas tienen acceso permanente a los ins-
trumentos registrales. Lo tienen tanto en ao no electoral como durante el proceso electoral.
As, el pasado 15 de marzo, el IFE, por conducto de la DERFE, entreg a los partidos polticos
en medios magnticos la Lista Nominal de Electores para su revisin, conteniendo los datos
de todos los registros a nivel nacional. Por su parte, las representaciones de los partidos pol-
ticos nacionales formularon observaciones referentes a ciudadanos presuntamente inscritos
o excluidos indebidamente de los listados nominales, sealando hechos y casos concretos e
individualizados. El plazo para la presentacin de observaciones feneci al mes de su entrega,
es decir, el pasado 14 de abril.
La DERFE antes del 15 de mayo, debi analizar cada una de las observaciones presen-
tadas para realizar un informe a la CNV y al Consejo General, determinando su procedencia
o improcedencia, y aplicando las modificaciones correspondientes a las Listas Nominales que
FEPADE Difunde 28
sern utilizadas en las casillas el da de la Jornada Electoral de julio prximo.
4
Por disposicin
del propio COFIPE, el rgano superior de direccin deber sesionar hacia finales del propio mes
de mayo para aprobar la declaratoria formal de que, en su caso, los instrumentos registrales que
se utilizarn el prximo da primero de julio, son vlidos y definitivos.
VI.2. Las auditoras externas
VI.2.1. El Comit Tcnico del Padrn Electoral
Desde 1994, el Consejo General del IFE ha aprobado, para cada proceso electoral federal, la
creacin de consejos tcnicos como instancias de colaboracin y coadyuvancia especializada en
los programas y actividades institucionales relacionados con la integracin del Padrn Electoral
y los instrumentos electorales para las elecciones federales.
Con motivo del proceso electoral de 2006, el Comit Tcnico del Padrn Electoral (CTPE),
integrado para ese proceso electivo, defini, entre otros aspectos, el sealamiento siguiente:
se puede concluir que el nivel de precisin que ofrece el padrn de electores, refleja con un alto
grado de certidumbre las condiciones de la poblacin registrada, y los datos no muestran que el
padrn pudiera contener sesgos que vulneren la confiabilidad de este instrumento electoral....
Para el proceso electivo de 2009, el CTPE integrado en ese ao determin lo que se trans-
cribe enseguida: En suma, las actividades y anlisis efectuados por este comit, concluyen que
el Padrn Electoral es un instrumento confiable y libre de sesgos de cualquier tipo para realizar
a cabo las prximas elecciones federales.
5

En esta lnea, el pasado 27 de octubre mediante el acuerdo CG346/2011, el Consejo General
aprob la creacin del CTPE, integrado por un grupo de reconocidos acadmicos especialistas
en las reas de estadstica, cartografa e informtica, para que le proporcione los elementos que
le permitan declarar vlidos y definitivos el Padrn Electoral y las Listas Nominales de Electores
para la eleccin federal del 1 de julio de 2012.
VI.2.2. La revisin de los ciudadanos a las listas nominales
En cumplimiento de lo dispuesto en el artculo 192, prrafo 2 del COFIPE, el instituto, a
travs de la DERFE, puso a disposicin de los ciudadanos mediante la pgina de internet
del Instituto Federal Electoral (www.ife.org.mx), de manera permanente, la posibilidad de
consultar si se encuentran incluidos o excluidos indebidamente del Padrn Electoral y de la
Lista Nominal de Electores.
Para el caso que el ciudadano estimara ser excluido de manera indebida, la propia legislacin
le otorga el instrumento administrativo para corregirlo, si as fuese procedente, a travs de una
Solicitud de Rectificacin a la Lista Nominal de Electores.
VII. LAS DIFERENCIAS ENTRE LA LISTA NOMINAL
Y EL CENSO GENERAL DE POBLACIN Y VIVIENDA
Recientemente hemos presenciado una suerte de debate en los medios de comunicacin
4
Cabe precisar que las modicaciones aplicarn tanto para las Listas Nominales correspondientes a la eleccin federal, como para las
Listas Nominales de los procesos electorales locales concurrentes.
5
Informe del Comit Tcnico del Padrn Electoral 2008-2009, presentado a la Comisin del Registro Federal de Electores en sesin
celebrada el 14 de mayo de 2009.
FEPADE Difunde 29
sobre las llamadas inconsistencias de datos entre la Lista Nominal de Electores y el Censo de
Poblacin y Vivienda. La comparacin del Padrn Electoral y la Lista Nominal con las cifras de
poblacin recogidas por los Censos de Poblacin y Vivienda, instrumentados por el Instituto
Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), o inclusive con las estadsticas proyectadas por el
Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), es un ejercicio vlido y necesario, siempre y cuando
observe ciertas precauciones de carcter metodolgico, que atiendan la ndole distinta de ambos
instrumentos. En ese sentido es importante hacer algunas anotaciones:
1. La fuente del Padrn Electoral y de la Lista Nominal del IFE son los trmites que
los ciudadanos han realizado voluntaria y personalmente para obtener su Credencial
para Votar en algn mdulo del IFE. En cambio, la fuente primaria de los censos es la
informacin captada en la puerta de los domicilios de cualquier persona que recibe al
encuestador, por lo que no hay ninguna manera de probar realmente la existencia y la
precisin de los datos del resto de los habitantes de dicho domicilio.
2. Es decir, la informacin sobre la que trabaja el INEGI es la informacin que propor-
cionan las personas en su propia casa, encuestados en el momento preciso del levan-
tamiento censal, cada 10 aos. En el censo, una persona denominada informante
adecuado puede proporcionar informacin de otras que habitan el mismo hogar. En
el padrn, en cambio, la informacin proporcionada tiene un carcter personalsimo
e intransferible, pues slo el interesado proporciona directamente sus datos y docu-
mentos que respaldan la informacin.
3. Adems y de modo muy importante, el padrn y el Listado Nominal se basan en
documentacin ocial y vigente, determinados por la ley y por la CNV. El censo por
su parte, es un instrumento edicado y respaldado en la informacin que de buena fe
proporcionan las personas encuestadas.
4. El Padrn Electoral y la Lista Nominal son registros que integran y reejan informa-
cin acumulada de los ciudadanos que han tramitado y obtenido, respectivamente,
su Credencial para Votar. El censo es un instrumento que fotografa al conjunto de
la sociedad mexicana dentro del territorio nacional, en un momento determinado.
El Padrn Electoral contiene a los ciudadanos que han tramitado alguna vez su
Credencial para Votar, aun cuando hayan mudado de domicilio, no residan en el
pas o hayan fallecido.
5. Un dato resulta elocuente: el propio INEGI calcula que, aproximadamente, 10 millo-
nes de mexicanos de 18 aos o ms residen en el extranjero.
6
Muchos de ellos, en
algn momento de su vida en Mxico, solicitaron su registro en el Padrn Electoral,
razn por la cual se encuentran inscritos en dicho instrumento electoral. El censo
no pudo contarlos porque en el momento de su instrumentacin no estaban en el
territorio nacional.
6. El Censo de Poblacin es una fotografa abarcadora que cuenta al total de los resi-
dentes de cualquier edad en el territorio nacional en un momento determinado. El
6
Vase Corona, Rodolfo y Tuirn Rodolfo, Magnitud aproximada de la emigracin de mexicanos a Estados Unidos, documento pre-
sentado en el Congreso Internacional de Migracin, Alcances y lmites de las polticas migratorias, Ciudad de Mxico, 5 de octubre de
2006; y Estimaciones del CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS), marzo de 2010.
FEPADE Difunde 30
padrn contiene solamente a los habitantes que han cumplido sus 18 aos y que han
tramitado su Credencial para Votar.
7. El Padrn Electoral y la Lista Nominal de Electores dan cuenta del domicilio de los
ciudadanos. En el censo, el lugar de residencia es el que las personas tenan en el mo-
mento (o periodo) censal. En otros trminos, los datos de la residencia comprobados
documentalmente- que se reejan en el Padrn Electoral y en la Lista Nominal son
parte esencial de su registro, avalado por la documentacin que para ello deben exhibir.
VIII. REFLEXIN FINAL
El registro electoral es, de acuerdo a los ms altos estndares internacionales y a la
praxis institucional de organizar las elecciones contemporneas, lo ms parecido a la
columna vertebral del proceso poltico-electoral contemporneo. A su alrededor, se
agrupan y discurren todos los procedimientos fundamentales que desembocan en el
da de la jornada electoral: Sin Padrn no hay eleccin.
La lista no es un agregado cualquiera de datos personales; es el catlogo de los ciu-
dadanos que gozan de la franquicia del sufragio, y por ello las fuerzas polticas, los
medios de comunicacin, el gobierno, el registrador y los propios registrados tienen
especial inters en su salvaguarda. Al parecer, un simple listado de interesados en
votar, el registro electoral se antoja una tarea asequible. En estos tiempos no lo es.
Para empezar, no slo se requiere la lista misma, sino instrumentos que permitan
identicar con toda claridad a los registrados. En otras palabras, que a cada registrado
corresponda un nico espacio en la lista. Adems, mientras ms extenso es el listado,
mayores son los retos que presenta a su administrador y ms dicultades observan
sus nes: cobertura, precisin, calidad y permanencia.
Al estar conformado por seres vivos, siempre dinmico, el registro electoral debe ser
atendido con esmero y responsabilidad, por parte de los actores polticos con inters
en que funcione adecuadamente.
Precisamente por su enorme peso institucional y poltico, como garanta primige-
nia del sistema electoral entero, el listado enfrenta siempre desafos adicionales: el
detrimento de su calidad (desactualizacin) por los fallecimientos y los cambios de
domicilio no reportados, as como por exclusiones e inclusiones indebidas o ilegales,
sean involuntarias o deliberadas.
En el mbito administrativo debe combatir de tiempo en tiempo la cclica astringen-
cia presupuestal; debe revisar con acuciosidad la planeacin que determina los sitios
de registro de los ciudadanos; cuidar que el umbral de ingreso al listado no se eleve
demasiado, generando que ciertos grupos vulnerables decidan no intentar el trmite
o, realizndolo, les sea denegado. Debe, nalmente, asegurar el adecuado diseo,
implementacin y evaluacin de constantes auditoras internas o externas.
Frente a estos retos, que no son menores, el registro electoral y el registrador enfrentan uno
ms de dimensin superlativa: la conanza ciudadana y la de los propios actores polticos.
Dicho de otra manera, el registro de los electores no slo tiene que ser conable, debe tam-
bin parecerlo: ser creble. El listado electoral no slo debe tenerse conanza, sino inspirarla:
ser transparente en su diseo, implementacin, ejecucin, mantenimiento y actualizacin.
FEPADE Difunde 31
El Padrn Electoral, la Lista Nominal de Electores y la Credencial para Votar son
los principales instrumentos de registro de los mexicanos y constituyen la base de
todas las elecciones federales y locales en Mxico desde la eleccin federal de 1991.
El nmero de boletas; la cantidad y la ubicacin de las casillas; el tamao de los
distritos; el nmero de capacitadores electorales; el registro de nuevos partidos y
la raticacin de los existentes, as como su nanciamiento pblico, dependen del
Padrn Electoral y su conabilidad.
La Lista Nominal para la eleccin federal del 1 de julio de 2012 la componen: 79
millones 595 mil 618 mexicanos. El listado de electores es producto de las intensas
campaas de actualizacin que instrumenta el IFE, de los modernos programas de
depuracin, y de las auditoras a las que se someten el Padrn Electoral y el Listado
Nominal.
Adems de las campaas permanente e intensa de actualizacin, el IFE instrumenta
nueve programas de depuracin a nuestros registros electorales: Deteccin y Eli-
minacin de Registros Duplicados; Bajas por Suspensin de los Derechos Poltico-
Electorales; Bajas por Defuncin; Procedimiento Alterno para Baja de los Registros
de Ciudadanos Fallecidos; Proyecto de Vericacin en Campo de Registros de Ciu-
dadanos de 95 aos y ms; Bajas por Incorporacin con Datos Falsos; Bajas por
Domicilios Falsos; Vericacin de Domicilios con Alto Nmero de Empadronados, y
Programa de Bajas por Cancelacin de Trmites.
El Padrn Electoral y la Lista Nominal tambin son objeto de auditoras exhaustivas
cuyos resultados dan cuenta de la calidad y la consistencia de la informacin.
Una auditora fundamental que se aplica a estos instrumentos registrales es el pro-
cedimiento de recepcin, anlisis y dictaminacin de los partidos polticos al Listado
Nominal, previsto en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electora-
les. Entre 2006 y 2011, se han recibido 13 millones 806 mil 723 observaciones
a nivel nacional, las cuales han sido vericadas bajo los procedimientos y criterios
determinados por los propios partidos polticos ante la CNV, lo que ha garantizado la
transparencia y la objetividad en la revisin. Del total de observaciones formuladas
por los partidos polticos en ese periodo, ha resultado procedente el 2.1%, es decir,
alrededor de 290 mil, que han derivado en ajustes a las bases de datos del Registro
Federal de Electores; la mayora, correspondientes a los registros ms antiguos.
Adems, desde 1994, el Padrn Electoral y a la Lista Nominal han sido auditados du-
rante los procesos electorales federales por comisiones tcnicas de expertos llamadas
Comits Tcnicos del Padrn Electoral (CTPE). Tanto en 2006 como en 2009, los
expertos reconocieron que el Padrn Electoral es un instrumento conable y libre
de sesgos de cualquier tipo para realizar a cabo las prximas elecciones federales.
Gracias a la continua actualizacin, depuracin y auditora de este importante instru-
mento registral, el pas ha vivido, desde la creacin del IFE, siete elecciones federales
y ms de mil elecciones locales sin que el padrn sea motivo de impugnacin ni mo-
tivo de nulidad de procesos electorales. As pues, el padrn y la Credencial para Votar
han cumplido de sobra su misin esencial: ser reconocidos como el fundamento de
la certeza de las elecciones en Mxico en los ltimos 20 aos.
FEPADE Difunde 32
De esta manera, en el Instituto Federal Electoral, a travs de la DERFE, se trabaja
de manera continua y permanente para garantizar la participacin plena de partidos
y ciudadanos en trminos de equidad, bajo esquemas de transparencia en todos sus
niveles, pues como se ha dejado ya asentado, existe no solamente la participacin
directa de los partidos polticos, sino tambin de valoracin externa, como es el caso
de las auditoras tcnicas y ciudadanas.
No cabe duda que los trabajos cumplen con los lineamientos de los estndares in-
ternacionales para la conformacin de los instrumentos registrales. Sin embargo, la
dinmica demogrca, poltica y social llevan a nuevas exigencias que son necesa-
rias de prever, pues en nuestro caso, la credencial no solamente es el instrumento
de identicacin para ejercer el voto el da de la eleccin, sino que tambin se ha
convertido en el medio de mayor aceptacin en el pas, con el que se identican los
mexicanos para trmites ante instituciones pblicas y privadas.
Las nuevas reglas para el apego a los principios de convencionalidad vigentes deriva-
dos de recientes reformas constitucionales en materia de derechos humanos, obligan
a que los trabajos de la DERFE sean cada vez ms rigurosos para poder cumplir con
elementos de transparencia, pero tambin de garanta del resguardo de la informacin
sobre los datos que proporcionan los ciudadanos. Se requiere entonces continuar evo-
lucionando en trabajos que permitan hacer, por una parte, instrumentos electorales
actualizados y de calidad; pero por otra, tambin dar respuestas oportunas a la ciuda-
dana cuando se trate de la Credencial para Votar como elemento de identicacin.
FEPADE Difunde 33
LAS INSTITUCIONES DE LA DEMOCRACIA EN MXICO
1
Sinopsis
El papel de las instituciones en la democracia en Mxico son un logro ciudadano donde su independencia, autonoma y
autoridad moral debe prevalecer, sobre todo porque son espacios privilegiados de negociacin entre las diversas fuerzas
polticas y la representacin ciudadana, interviniendo en la definicin de las reglas del juego democrtico del sistema
poltico. Pese a que ha habido importantes iniciativas que buscan consolidar la democracia a partir de iniciativas tan
importantes como la creacin y ciudadanizacin del IFE, Mxico y su sistema poltico se enfrentan a grandes retos que
tocan aspectos tan trascendentales como la legitimidad de los procesos electorales y con ello la misma gobernabilidad.
En este sentido, el IFE ser puesto a prueba una vez ms, pues ante los ojos del ciudadano, Mxico ha vivido una
transicin democrtica aparente. Se tiene la opinin de que la transicin no ha llegado an y que slo est viviendo la
alternancia poltica que no es transicin.
Prevalece en el nimo de la sociedad un sentimiento generalizado de que la democracia como sistema no est
funcionando, se percibe que hay parlisis en el cambio, y en este contexto el papel que habr de desempear el IFE es
de suma importancia, pues de ello depender que los mexicanos vuelvan a creer en sus instituciones. La democracia
busca constituirse como un proceso en constante perfeccin; sin embargo, todava en Mxico no se han alcanzado los
niveles que la sociedad espera. La responsabilidad de quienes estn a cargo de las instituciones es fundamental y de
sus decisiones habr de tomar rumbo el pas.
INTRODUCCIN
La dinmica de cambio por la que ha transitado la democracia en Mxico ha partido de una serie
de reformas electorales (1989, 1993, 1996 y 2007) que han coadyuvado en su eventual y
todava frgil consolidacin. En ese trnsito, el papel de las instituciones electorales desde su
creacin ha sido fundamental. El Instituto Federal Electoral (IFE), el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin (TEPJF) y la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales
(FEPADE), son instituciones que gozan de la confianza de los mexicanos al momento de ser
calificadas. Dichas instituciones han sido las encargadas adems de establecer estrategias que
permitan garantizar la transparencia y la libertad del voto ciudadano, de garantizar la aplicacin
efectiva del sistema democrtico. Por lo tanto, su ejercicio imparcial se torna an ms importante.
1
Doctora en Desarrollo Regional por El Colegio de Tlaxcala A.C. miembro del Sistema Nacional de Investigadores de CONACYT, cuenta
adems con estudios de Maestra en Desarrollo Regional por El Colegio de Tlaxcala A.C. y Maestra en Anlisis Regional y Licenciatura en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Actualmente es Consejera en el Consejo Local del IFE en Tlaxcala y Profesora-Investigadora en El
Colegio de Tlaxcala A.C.
FEPADE Difunde 34
El pas, hoy ms que nunca, requiere que los procesos electorales, momento de expresin
mxima de nuestra democracia, sean transparentes y equitativos. Es ah donde el papel de las
instituciones deben ser espacios de pluralidad que ofrezcan encauzar institucionalmente y siempre
con apego a la ley, la expresin legtima de esa pluralidad, organizando contiendas civilizadas
como una de sus tareas fundamentales.
El presente documento destaca precisamente el papel de las instituciones de la democracia
en Mxico como un logro ciudadano donde su independencia, autonoma y autoridad moral
debe prevalecer, sobre todo porque son espacios privilegiados de negociacin entre las diversas
fuerzas polticas y la representacin ciudadana, interviniendo en la definicin de las reglas del
juego democrtico de nuestro sistema poltico.
LA HISTORIA DE NUESTRA DEMOCRACIA
Durante la segunda mitad del siglo XX en Mxico la operacin del sistema poltico era un caso
nico; por un lado, ramos un pas con un alto grado de gobernabilidad, pero por el otro, haba
una seria restriccin de libertades polticas, falta de competencia, representacin acotada y con
ello un dficit democrtico en todos los sentidos.
Sin embargo, la historia de las ltimas cuatro dcadas ha sido un largo proceso de reacomodos,
donde transitamos de un sistema poltico de partido hegemnico hacia un rgimen de alta compe-
tencia y competitividad, un sistema que se mueve entre el bipartidismo y el tripartidismo, donde
la alternancia es ya un resultado frecuente y esperado en las elecciones de todo nivel en el pas.
Pese a ello, parece que Mxico se debate entre el pasado y el futuro, donde el contexto
poltico actual presenta serias confusiones y donde el cambio de pgina en la historia nos ha
conducido a una situacin de confusin, apata, desazn y desnimo social que por momentos
nubla el panorama y oscurece nuestro futuro poltico. La democracia mexicana atraviesa por
momentos complicados, producto del desgaste social cada vez ms evidente, donde el aumento
en la desigualdad social vinculado al tema de la pobreza, la apabullante inseguridad social, la falta
de oportunidades de empleo, principalmente para las generaciones futuras, la crisis de credibilidad
y legitimidad de los partidos polticos, el desgaste en el cuerpo legislativo, la alternancia poltica
y la falta de consensos coordinados y estructurados de manera seria por el Estado mexicano,
son apenas algunos de los elementos que han dando fondo a la situacin que vive Mxico hoy.
Esto no es un asunto casual si analizamos los ltimos 50 aos de nuestra historia, donde
hemos sido testigos de sucesos y movilizaciones tan importantes y trascendentes para la vida
nacional, que nos muestran que el ejercicio y demanda por la democracia estaban presentes en
todo momento. As recordamos, entre otros, el movimiento ferrocarrilero de finales de la dcada
de 1950; el movimiento estudiantil y popular de 1968; la gran presin popular de los aos de
la dcada de 1970 que llev a la promulgacin de la llamada Reforma poltica de 1977-1978,
y con ella el reconocimiento legal, con la salida de la clandestinidad de organizaciones polticas
como el Partido Comunista Mexicano (PCM) y el Partido Socialista de los Trabajadores (PST);
el reconocimiento legal tambin durante los aos de la dcada de 1980, de partidos de corte
ideolgico muy diferente, por ejemplo el Partido Mexicano de los Trabajadores (PRT), de corte
Trotskista (Gmez: 1990); la movilizacin ciudadana durante los terremotos de 1985 en la
Ciudad de Mxico; la participacin ciudadana en las controvertidas elecciones de 1988 y la gran
movilizacin social en defensa del voto, que culmin con la creacin del Partido de la Revolucin
Las instituciones de la democracia en Mxico Dra. Anglica Cazarn Martnez
FEPADE Difunde 35
Democrtica (PRD); el triunfo, por primera vez en la historia moderna y contempornea del
pas, de un partido diferente al Partido Revolucionario Institucional (PRI), en unas elecciones
para gobernador, en Baja California Norte en 1989, en que triunf el Partido Accin Nacional
(PAN); las presiones polticas para modificar la ley electoral que culminaron en 1996 con la
reforma que permiti que ya no fuera la Secretara de Gobernacin la encargada de organizar las
elecciones y con ello la creacin del Instituto Federal Electoral (IFE), quedando ciudadanizado
ese instituto y su consejo general; el triunfo de un partido de oposicin, el de la Revolucin
Democrtica (PRD), en los primeros comicios para elegir al Jefe de Gobierno de la Ciudad de
Mxico en 1997, y el triunfo por primera vez en la historia de un partido diferente al PRI en
las elecciones de Presidente de la Repblica en el ao 2000, donde el Partido Accin Nacional
(PAN) fue el triunfador.
Estos datos, apretados y muy sintticos, muestran el trayecto de la movilizacin ciudadana
en pos de terminar con un rgimen autoritario y de partido dominante que durante muchos aos
fue excluyente de cualquier otra opcin poltica.
Asimismo, el movimiento de 1968 marc el parteaguas en la historia poltica nacional y con
este movimiento se abrieron cauces que durante los siguientes 40 aos fueron marcando el rumbo
y la pauta a seguir en el debate y discusin sobre la democracia nacional. As, los partidos polticos
de izquierda tenan, directa o indirectamente, su origen en esa movilizacin y hasta la fecha una
parte de la discusin poltica se mueve todava en torno a los actores y sucesos de ese movimiento.
2
El rgimen de partido dominante que durante 70 aos vivimos en Mxico, era slo parecido
al del Partido Comunista de la extinta Unin Sovitica y tena la figura de Partido de Estado,
aunque en nuestro pas ms pareca y actuaba como Partido de Gobierno.
La participacin ciudadana estuvo restringida solamente a los sindicatos y a los partidos
polticos en la clandestinidad, con excepcin de aquellos partidos polticos que tenan registro
legal pero que su presencia era muy poca y se mantenan marginalmente o como opositores
reales, siempre limitados y restringidos como era el caso del Partido Accin Nacional (PAN),
o incluso algunos vivan como satlites del partido oficial (PRI), como era el caso del Partido
Popular Socialista (PPS) o del Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM).
La vida sindical tena ms actividad y presencia que los partidos, aunque los sindicatos es-
taban organizados bajo un esquema semicorporativista, donde las centrales obreras pertenecan
al PRI al igual que las centrales campesinas y populares, de forma tal que la lucha por salirse
de ese control representaba una real lucha por la democracia sindical, campesina, etctera,
condenada por lo regular al fracaso o a la represin, como el caso de los ferrocarrileros o de los
mdicos o del magisterio.
Es as que la vida y reflexin sobre la democracia estaban circunscritas a espacios muy
definidos sin extenderse al resto de la sociedad, mostrando con ello una muy pequea e inci-
piente sociedad civil, en donde la vida interna de las organizaciones, medios de comunicacin,
instituciones de educacin superior, etctera, estaban perfectamente controladas y restringidas
a los lmites que el gobierno y su partido imponan. La excepcin eran solamente algunas
2
Durante 25 aos al menos, se ha exigido el esclarecimiento de los asesinatos del 2 de octubre de 1968. Fue hasta hace poco, que
se cre una scala especial para actuar en consecuencia, sin que haya podido, hasta este momento, llegar al fondo y consignar a los
responsables.
FEPADE Difunde 36
universidades autnomas, con la Universidad Nacional al frente, las cuales se convirtieron en
los nicos espacios y refugios de militancia, discusin y crtica poltica, as como de desarrollo
de partidos de izquierda y sindicatos independientes.
La lucha por la democracia tuvo momentos muy significativos, pero adquiere una direccin
muy importante con la reforma poltica de 1977-1978, pues con la modificacin a la ley electoral
se posibilita la aparicin pblica de organizaciones polticas para las que la democracia era tema
central en su discurso y en su lucha.
No obstante, esta modificacin legal permiti que la participacin poltica y ciudadana
se canalizaran especficamente por la va electoral, lo que traslad la lucha por la democracia
al terreno electoral y a los partidos polticos, como principales expresiones de la participacin
ciudadana, al menos en ese momento, ajustndonos a una dinmica especficamente de de-
mocracia procedimental.
Muchas fueron las crticas a los partidos que optaron por esa va, pero mientras en el cono
sur del continente se consolidaban dictaduras militares
3
que haban aplastado las expresiones
democrticas, en Mxico, con el fantasma de las represiones de 1968
4
y 1971
5
se caminaba
hacia la incorporacin legal a la vida poltica de partidos polticos hasta haca poco clandestinos.
La lucha por la democracia se direccion, se encauz por la va electoral, al menos en lo
que a los partidos polticos se refiere, pero, justo es sealarlo, la sociedad civil no tena muchos
ms medios de expresin y tambin justo es decirlo, los partidos no representaban realmente a
grandes ni importantes grupos de la sociedad.
Asimismo, los sindicatos y los medios de comunicacin estaban fuertemente controlados
por el Gobierno Federal y los gobiernos estatales, de ah que la lucha por la democracia pareca
tener de inicio slo el espacio electoral y nada ms.
INSTITUCIONES Y REFORMA ELECTORAL
Originalmente la organizacin de las elecciones en Mxico estaba a cargo de los alcaldes y los
jefes polticos locales y regionales, quienes de manera discrecional imponan prcticas y reglas
particulares que evidenciaban la enorme inequidad y ausencia de transparencia en los procesos
electorales en Mxico. En 1946 se cre la Comisin Federal de Vigilancia Electoral que era presidida
por el Secretario de Gobernacin, por otro miembro del gabinete, un diputado, un senador y dos
representantes de los partidos polticos de mayor relevancia. Asimismo, se crearon comisiones
locales y el consejo del padrn electoral; sin embargo, en esta federalizacin de la estructura
no se propuso en ningn momento eliminar las malas prcticas. Al contrario, se centraliz la
organizacin de los procesos electorales de tal manera, que haba un control ms evidente
respecto de la organizacin y, por supuesto, los resultados de los procesos electorales en el pas.
La incipiente apertura electoral inici en 1951 cuando dicha Comisin permiti el registro
de nuevos partidos polticos, de tal suerte que en 1973 y como parte de la estructura de la
Comisin, participaban con voz y voto todos los representantes registrados por los partidos
polticos. Cuatro aos ms tarde, en 1977, se promulg la Ley de Organizaciones Polticas y
3
Durante la dcada de 1960 casi todos los pases latinoamericanos estaban gobernados por dictaduras militares, como Brasil (1964-
1985), Chile (1973-1990), Uruguay (1973-1985) y Argentina (1976-1983).
4
Movimiento estudiantil de 1968.
5
Masacre de Corpus Christi o El Halconazo, que reere a hechos ocurridos en la Ciudad de Mxico el 10 de junio de 1971, cuando
una manifestacin estudiantil en apoyo a estudiantes de Monterrey, fue violentamente reprimida por un grupo paramilitar al servicio
del Estado llamado Los Halcones.
FEPADE Difunde 37
Procesos Electorales (LOPPE), que postulaba entre otras cosas, la posibilidad de participacin
legtima a fuerzas polticas en el pas que antes haban sido marginales.
La estructura de la Comisin estara integrada entonces por el Secretario de Gobernacin,
un representante por cada una de las cmaras legislativas, un representante de cada partido
poltico con registro y un notario pblico.
En ese contexto, la reforma poltica del sexenio del Lic. Jos Lpez Portillo (1976-1982),
adems de responder a la crisis poltica de finales de los aos de 1960 y a la presin social de
inicio de los aos 1970, tena de frente un claro fenmeno de reaccin ante la cerrazn de los
canales de participacin social: la guerrilla urbana y rural y la presencia de grupos como la Liga
Comunista 23 de Septiembre, que entre otros, mantena altamente preocupado al Gobierno
Federal, pues ni la represin, ni la inteligencia gubernamental, ni militar, lograban acabar con
ellos. Adems, la oposicin y la disidencia no tenan en los partidos polticos existentes ningn
canal de expresin eficiente y eficaz, lo cual era muy mal sntoma.
Pareca que los partidos existentes no servan, y las elecciones estaban muy lejos de ser
competidas y de representar el mecanismo idneo para democratizar al pas y de lograr cambios
en las autoridades de los gobiernos federal, estatales y municipales. Ni siquiera pensar remota-
mente en la alternancia.
En este contexto, distintas voces sociales se planteaban la necesidad de ampliar los cauces
legales de participacin poltica y electoral, a fin de evitar un estallido social que desembocara en
formas autoritarias de control poltico, frente a la debilidad de la organizacin poltica de la sociedad.
Despus, las reformas electorales de 1980 y 1982, en vez de enfrentar esta situacin, slo
representaron cambios menores a la ley, sin tocarla en lo profundo. El gobierno de Miguel de la
Madrid (1982-1988), haba iniciado con una profunda crisis poltica y econmica, originada
por la devaluacin de la moneda y por el conflicto que provoc la nacionalizacin de la banca,
realizada por su antecesor, Jos Lpez Portillo, por lo que en varios lugares del pas se daban
expresiones electorales y sociales que mostraban la urgencia de emitir una ley que posibilitara
la realizacin de contiendas electorales limpias, equitativas e imparciales.
Conflictos electorales de gran envergadura se presentaron en entidades como Puebla y
Chihuahua, siendo el parteaguas en la participacin social al margen del gobierno, el movimiento
ciudadano que se gener despus del terremoto de la Ciudad de Mxico, una sociedad que
frente a la incapacidad del gobierno sali a la calle y actu solidaria y conjuntamente en ayuda
de la comunidad, realizando actividades que en principio debieron ser atendidas por el gobierno.
Despus de la polmica eleccin presidencial de 1988 en Mxico y con la poca legitimidad
del gobierno del Lic. Carlos Salinas de Gortari, la presin social y poltica exigan la existencia de
una ley en materia electoral que dejara de ser solamente el instrumento de legitimacin de elec-
ciones cuestionadas y que, por el contrario, asegurara equidad, limpieza y transparencia. Fue as
que el mismo Presidente Salinas impuls el Cdigo Federal de Instituciones Polticas y Procesos
Electorales (COFIPE), en 1990, mismo que permiti sustituir la gubernamental Comisin Federal
Electoral (CFE), por el Instituto Federal Electoral (IFE) que, aunque presidido por el Secretario
de Gobernacin, creaba la figura de representacin ciudadana (consejeros ciudadanos), en su
Consejo General, con lo que se modificaba de manera importante el organismo electoral. Se
cre el Instituto Federal Electoral como un organismo con personalidad jurdica y patrimonio
propio, que sera a partir de entonces la autoridad electoral.
FEPADE Difunde 38
Por otra parte, en los estados del pas, las modificaciones a las legislaciones locales se mo-
van lentamente y con dificultad iban alcanzando a la ley federal, sobre todo en lo referente a la
ampliacin de los diputados de representacin proporcional y a la sustitucin de las comisiones
electorales dependientes de las secretaras de Gobernacin o de Gobierno, segn fuera el caso.
El objetivo era entonces que Mxico contara con una institucin imparcial que diera certeza,
transparencia y legalidad a los procesos electorales. Desde su creacin el IFE ha tenido cuatro
reformas (1993, 1994, 1996, 2007).
En 1993-94, el COFIPE tuvo reformas para ajustarse a la eleccin federal de 1994; fue hasta
1995 cuando, con el Acuerdo Nacional para la Democracia, se sentaron las bases para que, en
1996, se diera la reforma a la legislacin electoral ms trascendente en la historia poltica del pas,
con la que el Consejo General del Instituto Federal Electoral qued ciudadanizado totalmente,
6

sin presencia de la autoridad gubernamental y sentndose as las bases para procesos electorales
ms equitativos, limpios y transparentes, que posibilitaron la realizacin de elecciones federales
muy competidas en 1997 y la alternancia en el Ejecutivo federal, en las elecciones del ao 2000.
Este breve recorrido por la legislacin electoral en los ltimos 25 aos en Mxico, fue acom-
paado de expresiones polticas y electorales que fueron abriendo los espacios de participacin
democrtica de la sociedad, la cual, especficamente desde inicio de los aos de la dcada de
1990, fue movindose al margen de los partidos polticos y presentando nuevas y diversas
formas y expresiones en la lucha por la democracia.
Si bien hemos avanzado en la construccin y consolidacin de nuestra democracia, todava
hay mucho por hacer; es sin duda un proceso en constante perfeccionamiento en busca de la
calidad democrtica, entendida sta como aquella que incluye no slo a los procesos electorales.
En Mxico el sistema de partidos pas de la hegemona de un partido al pluralismo de opcio-
nes partidistas con competencia abierta por los puestos pblicos; esto ha constituido los ejes del
cambio poltico en el pas, dando forma y contenido a la transicin a la democracia centrada en
una profunda transformacin de las elecciones, el sistema de partidos y sus instituciones; en este
sentido, el reconocimiento de los avances y dficits de la democracia en Mxico constituyen un
reto para sus actores y configura un espacio relevante de anlisis, no slo para la investigacin,
sino tambin en su operacionalizacin a travs de sus instituciones.
6
En el Consejo General seguan participando los partidos polticos, pero solamente tenan voto los consejeros ciudadanos.
FEPADE Difunde 39
BIBLIOGRAFA
Coppedge, Michael (1994). Strong parties and Lame ducks. Presidential partyarchy and
factionalism in Venezuela, USA: Stanford University Press.
Gmez T., Silvia (1990). Las estadsticas electorales de la reforma poltica, en Cuader-
nos del CES, nm. 34. Mxico: El Colegio de Mxico.
FEPADE Difunde 41
MEXICANOS EN EL EXTERIOR:
LOS RETOS INSTITUCIONALES DEL VOTO EN EL EXTRANJERO
1
Sinopsis
La eleccin del prximo 1 de julio de 2012 constituye un evento de gran trascendencia para la vida democrtica del
pas. Hasta el 31 de marzo de 2012 se recibieron ms de 59,000 solicitudes de ciudadanos mexicanos residiendo en
el extranjero para participar en el proceso electoral de este ao. Este artculo explora algunos de los retos institucionales
ms relevantes inherentes a los procesos electorales desde el extranjero. En trminos generales, se presentan algunas
de las discusiones tericas ms relevantes en este tema, as como una reflexin para el caso mexicano.
La autora establece que los retos institucionales para fortalecer el voto en el extranjero se basa en la generacin
de informacin, la caracterizacin de los mexicanos residentes en el exterior, la confianza en las instituciones, la coor-
dinacin interinstitucional y la participacin ciudadana. No obstante lo anterior, el principal reto es el fortalecimiento
de la relacin de los migrantes y la vida poltica del pas.
La eleccin del prximo 1 de julio de 2012 constituye un evento de gran trascendencia para
la vida democrtica del pas. La eleccin, a nivel federal, de Presidente de la Repblica, 128
senadores y 500 diputados
2
representa, indudablemente, una tarea que demanda la participacin
de todos los ciudadanos mexicanos. El caso de los mexicanos en el exterior no es la excepcin.
De acuerdo con el Instituto Federal Electoral (IFE), hasta el 31 de marzo de 2012 se recibieron
ms de 59,000 solicitudes de ciudadanos mexicanos residiendo en el extranjero para participar
en el proceso electoral de este ao.
3
1
Licenciada en Administracin Turstica por la Universidad Anhuac. Maestra en Administracin y Polticas Pblicas por el Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Ha colaborado en instituciones pblicas del orden federal y municipal. Se ha desempe-
ado en el mbito docente en la Universidad Iberoamericana y ha participado en congresos nacionales e internacionales con ponencias
relativas a las polticas pblicas. Fue acreedora del tercer lugar en el Undcimo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin
Superior y Rendicin de Cuentas con el ensayo titulado La evaluacin de polticas pblicas como instrumento para la rendicin de
cuentas. Actualmente cursa sus estudios doctorales en The University of Shefeld, en el Reino Unido. Sus lneas de investigacin
abarcan la evaluacin de polticas pblicas, la rendicin de cuentas, el fortalecimiento institucional y la poltica de las polticas pblicas.
2
Instituto Federal Electoral. Cifras relevantes del proceso electoral 2011-2012. Disponible en http://www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/
ProcesosElectorales/ProcesoElectoral2011-2012/Proceso2012_docs/NumeraliaPEF_2011-2012.pdf [21-abril-2012].
3
Los mexicanos inscritos en Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE) podrn votar desde el extranjero
nicamente para Presidente de la Repblica.
FEPADE Difunde 42
El desarrollo del proceso electoral depende en gran medida de que existan en el pas las
condiciones institucionales necesarias para que los ciudadanos, dentro y fuera del territorio
nacional, puedan ejercer efectivamente su derecho al voto. En este contexto, este artculo ex-
plora algunos de los retos institucionales ms relevantes inherentes a los procesos electorales
desde el extranjero. En trminos generales, se presentan algunas de las discusiones tericas ms
relevantes en este tema, as como una reflexin para el caso mexicano.
LA PRESERVACIN DE LOS DERECHOS CIVILES
DE LOS MEXICANOS RESIDENTES EN EL EXTERIOR
Una de las tareas ms importantes de un Estado democrtico consiste en garantizar que los
ciudadanos tengan acceso a los medios necesarios para ejercer su derecho a participar en las
decisiones que ataen a la colectividad. En este sentido, el derecho de los no residentes a
participar en las elecciones que se lleven a cabo en el pas parte de la concepcin tica de
que la nacionalidad no est circunscripta a un Estado territorial y a sus habitantes sino a una
comunidad que a lo largo del tiempo puede dispersarse.
4
As, la desvinculacin fsica de los
mexicanos con el territorio nacional no representa la disolucin de los lazos entre el ciudadano y
los asuntos polticos que conciernen al pas. El contexto globalizado en el que nos desarrollamos
implica un fenmeno que experimentan cada vez ms personas. La movilidad extraterritorial se
ha consolidado como la realidad de muchos individuos, quienes por distintas razones deciden
abandonar su pas para radicar fuera de l.
La prerrogativa de votar desde el extranjero ha sido objeto de anlisis en varios pases del
mundo dadas las implicaciones polticas, administrativas y econmicas que conlleva. Sin embargo,
un punto en el que convergen las discusiones acerca de este tema es que el voto en el extranjero
es un mecanismo para que aquellos que viven fuera del territorio nacional conserven un vnculo
poltico con su pas, que les permita participar de manera activa en las decisiones polticas.
Asimismo, el argumento del vnculo poltico entre los migrantes y su pas de origen ha
cobrado una importancia mayor al simbolismo democrtico, principalmente en aquellos pases
en los cuales los migrantes tienen un rol determinante en el mbito econmico, como podra
ser el caso de Mxico.
5
Por lo tanto, la comunidad migrante constituye un actor relevante en el
mbito pblico, aunado al hecho de que por su magnitud, puede ser definitiva para determinar
el resultado de una eleccin.
La posibilidad que existe en la actualidad de compartir informacin a nivel mundial en
tiempo real ha incrementado a su vez el acceso de los migrantes a informacin oportuna para
estar al tanto de los acontecimientos polticos, econmicos y sociales de su pas de origen. As,
la tecnologa ha permitido que los migrantes permanezcan conectados y polticamente bien
informados.
6
Este escenario presenta entonces la posibilidad de que los migrantes tengan un
vnculo an mayor con su pas de origen, aunado al hecho de que las decisiones que afectan a
su nacin, aunque no directamente, tambin tienen un efecto en ellos.
4
Baubck, Rainer, Expansive Citizenship: Voting beyond Territory and Membership, en Political Science and Politics, vol. 38, nm.
4 (Oct., 2005), p. 684.
5
Collyer, Michael y Zana Vathi, Patterns of Extra-territorial Voting, en Development Research Centre on Migration, Globalisation and
Poverty, Working Paper T22, October 2007. Disponible en: http://www.migrationdrc.org/publications/working_papers/WP-T22.
pdf (1/mayo/2012).
6
Baubck, Rainer, Op. Cit., p. 683.
Mexicanos en el exterior:
Los retos institucionales del voto en el extranjero
FEPADE Difunde 43
Lpez-Guerra identifica que los argumentos bsicos para la inclusin de los migrantes en la
vida poltica de un pas pueden agruparse bajo dos principios generales: la igualdad y el derecho
adquirido. De esta manera, en trminos de igualdad, los no residentes argumentan que no deben
considerarse ciudadanos de segunda clase puesto que un cambio de domicilio no constituye la
abdicacin de la nacionalidad.
7
Es decir, que los derechos polticos de un residente no tendran
por qu considerarse de mayor valor sobre aquellos de un no residente.
En lo relativo al derecho adquirido, para este autor, los migrantes pueden hacer exigible su
derecho a votar basndose en aquellos actos que han realizado por su pas. Algunos argumentos
de este autor incluyen que 1) los expatriados contribuyen a la economa del pas; 2) cambiaron
su residencia fuera del pas en contra de su voluntad; 3) conservan vnculos con su pas a travs
de su cultura, familia, patrimonio y los servicios provistos por las instancias diplomticas.
8

En
palabras de Robert C. Smith, la negacin de este derecho es oponerse a la democracia y aliarse
con el pasado autoritario de Mxico.
9
LA INSTITUCIONALIZACIN DEL VOTO EN EL EXTRANJERO EN MXICO
El voto desde el extranjero ha sido instituido en pases con distintos regmenes de gobierno. En la
actualidad existen ms de 100
10
pases alrededor del mundo en los cuales existen mecanismos
para el voto en el extranjero, operando bajo distintas modalidades y cuyo alcance tambin es
diverso,
11

no obstante, comparten el hecho de haber sido resultado de un proceso dirigido a la
ampliacin de los mecanismos democrticos existentes.
En el caso de Mxico, la institucionalizacin del voto en el extranjero tiene como principal
fundamento legal el artculo 35 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
el cual establece que son prerrogativas de los ciudadanos mexicanos:
I. Votar en las elecciones populares;
II. Poder ser votado para todos los cargos de eleccin popular, y nombrado para cualquier
otro empleo o comisin, teniendo las calidades que establezca la ley;
III. Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacca en los asuntos
polticos del pas.
Asimismo, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) en
el Libro Sexto Del Voto de los mexicanos residentes en el extranjero (artculos 313 al 339)
establece el proceso mediante el cual los mexicanos residentes en el extranjero pueden ejercer
su derecho al voto. En el Cuadro 1 se presentan las principales caractersticas de dicho proceso.
7
Lpez-Guerra, Claudio, Should Expatriates Vote?, en The Journal of Political Philosophy, vol. 13, nm. 2, 2005, p. 227.
8
Ibdem, p. 229.
9
Smith, Robert C., Migrant Membership as an Instituted Process: Transnationalization, the State and the Extra-Territorial Conduct of
Mexican Politics, en International Migration Review, vol. 37, nm. 2 (Summer, 2003), p. 324.
10
Fuente: Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA). Consultado en http://www.idea.int/publications/voting_from_
abroad/upload/Votex-SPA.pdf
11
De acuerdo con un estudio realizado por el Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica (CESOP), algunas de las modalidades
establecidas para el voto en el extranjero en los pases en los cuales existe esta prerrogativa son las siguientes: 1) en sedes diplomticas
o instalaciones especiales, 2) por correspondencia, 3) por fax. Asimismo, de acuerdo con el International Institute for Democracy and
Electoral Assistance (IDEA), adicionalmente a las anteriores tambin existen las modalidades para emitir el voto en el extranjero de
manera electrnica y por delegacin de poder.
FEPADE Difunde 44
Cuadro 1. Caractersticas principales del proceso de voto en el extranjero en Mxico
Modalidad para
emitir el voto
Tipo de eleccin en la que pueden
participar los mexicanos residentes en
el extranjero
Requisitos para votar
Por correspondencia nicamente para la eleccin de Presidente
de la Repblica
1. Solicitar a la Direccin Ejecutiva
del Registro Federal de
Electores, por escrito, con rma
autgrafa o, en su caso, huella
digital, en el formato aprobado
por el Consejo General, su
inscripcin en la Lista Nominal
de Electores Residentes en el
Extranjero;
2. Manifestar, bajo su ms estricta
responsabilidad y bajo protesta
de decir verdad, el domicilio
en el extranjero al que se har
llegar, en su caso, la boleta
electoral;
3. Enviar junto con la solicitud
fotocopia legible del anverso y
reverso de su credencial para
votar con fotografa; el elector
deber rmar la fotocopia o, en
su caso, colocar su huella digital;
y documento en el que conste
el domicilio que maniesta tener
en el extranjero.
Fuente: Elaboracin de la autora con base en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En este contexto, la eleccin presidencial de 2006 fue la primera en la cual se cont con
la participacin de los mexicanos residentes en el extranjero. De acuerdo con el Informe final
sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero, el IFE incorpor a la Lista Nominal
de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE) a 40,876 ciudadanos residentes en 80 pases
de los cinco continentes.
12
Con base en la LNERE, se recibieron 33,111 sobres, de los cuales
32,632
13
fueron remitidos para escrutinio y cmputo. De igual manera, resulta importante sealar
que para llevar a cabo todo el proceso del voto en el extranjero el IFE implement 25 proyectos,
cuyo presupuesto total ejercido fue de 270 millones 365 mil 713.5 pesos.
14

Para analizar los retos institucionales que representa el voto en el extranjero es importante
aludir a la experiencia de 2006, dado que como un primer ejercicio en esta materia, es posible
12
Instituto Federal Electoral (IFE). Informe nal sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Resumen Ejecutivo, p.
8. Disponible en: http://www.ife.org.mx/documentos/votoextranjero/libro_blanco/pdf/tomoI/resumen%20ejecutivo.pdf (1/
mayo/2012).
13
IFE. Marco general y diagnstico sobre el voto de los mexicanos residentes en el extranjero en el proceso electoral federal 2005-
2006, p. 13. Disponible en: http://www.votoextranjero.mx/documents/18/3d247f28-270e-4dfb-bd34-1f074d8721c6 (1/
mayo/2012).
14
Ibdem, p. 4.
FEPADE Difunde 45
identificar algunas lecciones a considerar. En primer lugar, la respuesta recibida por parte de los
mexicanos fue inferior a la esperada. El IFE a travs de una serie de estudios y anlisis estim
una cifra de 4.2 millones de electores potenciales, por lo que la participacin obtenida en dicho
proceso electoral fue considerablemente baja en relacin con la participacin esperada.
En segundo lugar, de acuerdo con la encuesta realizada por el IFE a una muestra derivada
de la LNERE, el 30%
15
de los encuestados consider alto el costo del envo de la solicitud, au-
nado a que un 23% no pudo votar debido a algn problema con el trmite. As, la complejidad
del proceso, la difusin y los requisitos establecidos para el voto (por ejemplo, la necesidad de
contar con credencial de elector vigente) pudieron ser algunos de los factores que afectaron la
participacin en el proceso.
En trminos generales, la relativa complejidad del mecanismo de participacin tampoco
propici los incentivos para registrarse y salir a votar,
16
por lo que la experiencia del 2006 hizo
evidente la necesidad de trabajar en fortalecer a las instituciones y mecanismos con el propsito
de proveer a los mexicanos en el exterior de las herramientas necesarias para el ejercicio de su
derecho al voto.
DESPUS DE 2006, QU RETOS REPRESENTA EL VOTO DE MEXICANOS EN EL
EXTRANJERO PARA LAS INSTITUCIONES MEXICANAS?
Tras el breve repaso de la experiencia de las elecciones federales de 2006, resulta conveniente
reflexionar acerca de cules son los retos institucionales derivados de la implementacin del
proceso de voto para mexicanos en el extranjero. Para tal efecto, en el Cuadro 2 se presentan
los retos institucionales a los que se aludir en esta seccin.
Cuadro 2. Retos institucionales para fortalecer el voto en el extranjero
Reto institucional Descripcin general
Generacin de informacin oportuna y conable
para la cuanticacin del electorado potencial.
Existe la necesidad, no slo para el mbito electoral, de
generar informacin actualizada, pertinente y oportuna
acerca de los mexicanos residentes en el extranjero, con
el propsito de contar con mejores herramientas para
la cuanticacin del electorado potencial, lo cual es un
elemento indispensable para el desarrollo de una estrategia
para el voto en el extranjero.
Caracterizacin de los mexicanos residentes en el
extranjero.
El diseo de la estrategia para el voto en el extranjero debe
realizarse con base en las caractersticas sociales, econmicas
y culturales del electorado potencial, con el n de evitar que
stas constituyan un obstculo para la participacin.
15
IFE. Voto en el extranjero. Encuesta de Opinin Pblica. Disponible en: http://www.ife.org.mx/documentos/votoextranjero/
libro_blanco/pdf/tomoVII/anexosIX.pdf (1/mayo/2012).
16
Fundacin Rafael Preciado, El voto de los mexicanos en el extranjero: un proceso perfectible, en Papeles para la reexin, septiembre
2008, Ao I, nmero XXXVII. Disponible en: http://www.fundacionpreciado.org.mx/Reexion/PDF/Papelesreexion37.pdf (1/
mayo/2012).
FEPADE Difunde 46
Conanza en las instituciones. La participacin en el proceso depende en gran medida de la
conanza en las instituciones, de tal forma que stas puedan
garantizar la transparencia e integridad del proceso.
Coordinacin interinstitucional. La complejidad de incorporar a los mexicanos en el extranjero
al proceso electoral implica la participacin de distintas
instancias; en este escenario, la capacidad de coordinar y
conjuntar esfuerzos es indispensable para la implementacin
del proceso, as como para la valoracin de la efectividad de
dicha colaboracin.
Difusin efectiva del proceso electoral. La difusin del proceso electoral debe trascender de la
promocin del voto en el extranjero y enfocarse en las
plataformas polticas de los candidatos, fomentando no
slo la participacin, sino el ejercicio de un voto informado
y razonado.
Aumento de la participacin ciudadana. La participacin ciudadana responde a diversos factores; sin
embargo, es importante analizar e implementar estrategias
para promover el involucramiento de los ciudadanos en los
asuntos pblicos.
Fuente: Elaboracin de la autora.
Un elemento recurrente en la valoracin de la experiencia de 2006 fueron las limitaciones
para la cuantificacin del electorado potencial. Cuantificar e identificar el nmero de mexicanos
residiendo en el extranjero represent una tarea sumamente compleja. Esto es uno de los mayores
retos institucionales no slo en materia electoral, sino en muchas otras reas del quehacer pblico.
La generacin de informacin confiable y actualizada es uno de los desafos ms importantes
para la toma de decisiones. En este sentido, existen deficiencias para subsanar la generacin de
estadsticas confiables acerca de los mexicanos que se encuentran residiendo en el extranjero.
17
Otro reto derivado del proceso de voto en el extranjero es la caracterizacin de la poblacin
potencial. Muchos de los migrantes se encuentran de manera ilegal en distintos pases, por lo
que proveer informacin acerca de su ubicacin para poder ser incorporados a la LNERE es
poco probable. Adicionalmente, el requisito de poseer la credencial de elector vigente parece
ser otro de los factores que limitaron la participacin en 2006, ya que muchos mexicanos en el
extranjero no cuentan con ella o bien no la llevaron consigo. En trminos generales, un anlisis
ms minucioso de las caractersticas del electorado potencial, as como del contexto en el que
se desenvuelve permitira contar con ms y mejores herramientas para establecer estrategias
que consideren aquellos factores que limitan la participacin.
17
Existe una indenicin acerca del nmero de mexicanos residiendo en el extranjero. El IFE, por ejemplo, para las elecciones federales
de 2006 llev a cabo un estudio a travs del Colegio de la Frontera Norte (COLEF) para la determinacin del electorado potencial, la
cual ascendi a 4.2 millones de mexicanos, aunque el mismo IFE reconoci que si bien el estudio no proporcionaba datos concluyen-
tes, pareca no existir otra base a partir de la cual denir el proyecto (Marco General y Diagnstico sobre el Voto de los Mexicanos
Residentes en el Extranjero en el Proceso Electoral Federal 2005-2006, Instituto Federal Electoral, p. 6). El Instituto de los Mexicanos
en el Exterior (IME), por ejemplo, cuenta con estadsticas relacionadas con los mexicanos en el extranjero basadas en la expedicin de
Matrculas Consulares de Alta Seguridad, el cual es un documento ocial emitido por el Gobierno de Mxico para registrar a sus ciuda-
danos en el exterior; sin embargo, los datos provistos por el IME en el portal ocial del instituto (http://www.ime.gob.mx) nicamen-
te proveen informacin hasta el ao 2009 para el caso de los mexicanos ubicados en los Estados Unidos de Amrica; mientras que para
aquellos en otros pases, el IME identica que en 2009 existan 11 millones 649 mil 991 mexicanos residiendo fuera del pas. Esta cifra
identica slo a aquellos mexicanos que voluntariamente se registraron por algn motivo ante una instancia diplomtica o consular,
por lo que existe una cifra indeterminada del nmero de mexicanos residiendo en el extranjero. Finalmente, el Instituto Nacional de
Geografa y Estadstica (INEGI), con base en el Censo de Poblacin y Vivienda 2010, provee una cifra de 1 milln 112 mil 273 mexi-
canos que emigraron al extranjero. Vase: http://www.inegi.org.mx/sistemas/sisept/default.aspx?t=mdemo139&s=est&c=27504.
FEPADE Difunde 47
Aunado a lo anterior, otro reto de gran magnitud es la confianza en las instituciones p-
blicas. De acuerdo con la Encuesta de Opinin Pblica realizada por el IFE a una muestra de
la Lista Nominal de Electores Residentes en el Extranjero (LNERE) de 2006, la mayora de
los encuestados consider que el voto por correspondencia no constituye la mejor opcin para
votar desde el extranjero. As, la implementacin de otros mecanismos, por ejemplo el voto
electrnico, podra ser considerado en un contexto en el cual existiera una mayor confianza en
las instituciones, en la transparencia, efectividad del proceso de escrutinio y conteo de los votos.
El voto por correspondencia, adems de requerir una logstica ms compleja y mayor cantidad
de tiempo, genera desincentivos para la participacin.
18
La confianza en las instituciones pblicas es un reto que est asociado al combate contra
la corrupcin, as como a la promocin de la transparencia y la rendicin de cuentas en todos
los mbitos del quehacer gubernamental. En la medida en la que exista una mayor confianza
en las instituciones pblicas, mayor ser la participacin de la ciudadana en los procesos de-
mocrticos. En este tenor, los anlisis sobre el apoyo a la democracia indican de forma clara
que la corrupcin percibida es una variable de extraordinaria importancia para la legitimidad de
los regmenes polticos.
19
Asimismo, la coordinacin entre distintas instancias pblicas es otro de los retos institu-
cionales que atender para un diseo efectivo de la estrategia para el voto en el extranjero. La
comunicacin con dependencias y entidades gubernamentales, organizaciones civiles, partidos
polticos, entre otros, es un instrumento que permite potenciar esfuerzos para obtener mejores
resultados. Al respecto, Cabrero seala que la coordinacin surge como necesaria por un asunto
de creciente transversalidad de las polticas, es decir, cada vez ms los problemas pblicos deben
ser tratados a travs de su naturaleza intersectorial e interregional... habr que aadir entonces a
la complejidad de los problemas pblicos a tratar, la participacin de mltiples actores, agencias
y niveles de gobierno, lo cual multiplica la complejidad de forma significativa.
20
Otro reto importante es incrementar la capacidad del IFE para realizar campaas efectivas de
promocin del voto en el extranjero. Es decir, dadas las caractersticas del electorado potencial,
quiz se requerira otro tipo de mecanismos de difusin. Y, an ms importante, la transmisin
adecuada de la informacin relativa a las plataformas polticas. La promocin del voto en el
extranjero va ms all de acercar este derecho a los connacionales que estn fuera del territorio
mexicano, hay que promover que ellos ejerzan un voto informado y razonado.
Finalmente, se encuentran los retos inherentes a la participacin ciudadana. Al respecto,
es importante sealar que aun cuando la participacin ciudadana va ms all de la participacin
electoral, en el caso del voto en el extranjero tiene implicaciones mayores. La separacin fsica
de las personas con su pas de origen tiene como consecuencia tambin la aparicin de una
brecha social y poltica, ya que las decisiones tomadas por el Estado podran no tener un efecto
directo en su situacin particular. Sin embargo, la preservacin y promocin de los derechos
18
Como se mencion, en el proceso electoral de 2006 los solicitantes debieron cubrir el costo del envo postal, en el proceso electoral
actual esto se modic debido a que el envo se realizara mediante un porte pagado por el IFE.
19
Martnez Pun, Rafael, Las polticas de la OCDE y su impacto en la reforma de la Administracin Pblica y la lucha contra la
corrupcin en Mxico, en Revista Chilena de Administracin Pblica, vol. II, nm. 4, p. 36.
20
Cabrero, Enrique, De la descentralizacin como aspiracin a la descentralizacin como problema. El reto de la coordinacin
intergubernamental en las polticas sociales, en Documento de Trabajo, DAP, 197. CIDE, 2007, pg. 4.
FEPADE Difunde 48
polticos de los migrantes implica tambin llevar a cabo esfuerzos de concientizacin acerca de
la importancia de su participacin.
Como se seal, esto va ms all del mbito propagandstico del voto y de los candidatos, tiene
que ver con educacin e integracin de los mexicanos en el extranjero en la vida poltica del pas.
REFLEXIONES FINALES
Este artculo presenta de manera sucinta algunas lecciones importantes a considerar de cara
a las elecciones federales de 2012, y posteriores. El proceso electoral de 2006, en donde por
primera vez se cont con la participacin de los mexicanos en el extranjero, permiti identificar
algunos de los elementos a considerar para mejorar esta tarea. Dentro de estos elementos
existen algunos de carcter institucional, cuya atencin es indispensable para que el proceso de
votacin desde el extranjero sea cada vez ms efectivo. Dentro de los ms relevantes, desde
mi perspectiva, se encuentra la generacin de informacin estadstica oportuna y confiable que
permita estimar con mayor precisin el electorado potencial y, con base en esto, llevar a cabo
el diseo de la estrategia a seguir.
Asimismo, una mejor caracterizacin del electorado potencial contribuir a obtener mejo-
res resultados. Adicionalmente, la confianza en las instituciones sigue representando un reto
importante, dado que en la medida en que sta se incremente tambin lo har la participacin.
A manera de conclusin y de reflexin personal, existen varias reas que atender para que el
proceso de votacin desde el extranjero sea ms efectivo, como todas las cosas, es un proceso
perfectible; sin embargo, la reflexin que considero ms relevante va ms all de mejorar este
proceso. Desde mi perspectiva, el mayor reto que enfrentan las instituciones es promover el
fortalecimiento del vnculo entre los migrantes y la vida poltica de su pas. Como mexicana
residiendo en el extranjero, creo firmemente en que desde cualquier parte del mundo todos los
mexicanos tenemos la obligacin de informarnos, involucrarnos y participar en las decisiones
polticas del pas al que aspiramos regresar.
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Sitios de internet:
www.ife.gob.mx
www.ime.gob.mx
www.inegi.gob.mx
www.sre.gob.mx
FEPADE Difunde 51
INSTITUCIONALIDAD ELECTORAL
Y DERECHOS POLTICOS DE LAS MUJERES EN MXICO
1
Sinopsis
El Estado mexicano ha tenido que transitar hacia la construccin de un nuevo andamiaje institucional electoral desde
1970, el cual en los ltimos aos ha tenido que abrirse paulatinamente a nuevos actores: las mujeres. Bajo esta idea,
se presenta un anlisis del camino por la lucha constitucional, legal y reglamentaria para la unificacin de oportunidades
y representacin poltica, a favor del gnero femenino, tanto al interior de los partidos polticos como en los cargos de
eleccin popular.
I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El ejercicio de los derechos poltico-electorales de hombres y mujeres en la regin latinoamericana
es un tema que an no termina, su naturaleza multifactorial y multidimensional presenta avances
y regresiones que van ms all de los esfuerzos por generar, primero, mecanismos que hagan
posible la igualdad progresiva en la diversidad humana que histricamente nos ha signado y,
segundo, la visibilizacin y resignificacin de las mujeres en el acceso, goce, ejercicio y tutela
jurisdiccional efectiva de los derechos poltico-electorales.
Decimos que el problema del acceso al pleno ejercicio de derechos polticos de las mujeres se
agrava de cara a las viejas y nuevas condiciones que Mxico presenta, entre otras: la situacin de
pobreza que conlleva a la atencin prioritaria de necesidades bsicas; los rezagos socioculturales,
educativos y de salud de la poblacin indgena femenina; su cada vez mayor insercin en una
estructura laboral poco dignificante que absorbe y no abona en su ciudadanizacin; escasa atencin
a fenmenos de diversa naturaleza, viejos pero con rostro de actualidad (desplazamiento interno
por violencia generada por la delincuencia organizada, desastres naturales, obras pblicas, inter
alia) que inciden de manera especfica en una eventual reivindicacin de un estatuto poltico
eficientemente participativo, entre otras. Nada ajeno a quienes desde el PNUD
2
han focalizado
los fenmenos en Amrica Latina.
1
Investigadora Titular C Denitiva del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
2
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
FEPADE Difunde 52
Es innegable que en el Estado mexicano, en aras de su propia legitimidad y virtud, la reivin-
dicacin de derechos polticos en la cabeza de diversos grupos de inters y de presin tuvo que
transitar a la construccin de un nuevo andamiaje institucional, que posibilitara la apertura
democrtica desde la misma institucionalidad, generando una especie de cambio atenuado de
un partidismo monoltico y hegemnico, a un sistema multipartidista, la constitucionalizacin
de los partidos polticos y la instauracin de un sistema electoral mixto (mayora relativa y
representacin proporcional) con predominante mayoritario: una arena de contienda plural
ideolgica y estructuralmente diferenciada a finales de la dcada de 1970, puntualmente en
1977, que se dio en llamar la gran reforma poltica electoral Reyes Heroles.
Despus de 15 aos se hace posible la emergencia de nuevas instituciones (un Instituto y
un Tribunal electorales en la ola de los rganos autnomos) y reglas que oxigenaron an ms
espacios en que, paulatinamente, nuevos actores (mujeres, despus jvenes e indgenas, todos
signados con un sistema de cuotas) adquirieran un rostro definido pero indefectiblemente
condenados a ser cooptados por aquellos que buscaban legitimar la democracia mexicana, y
que hoy muestran los claros signos de una clase privilegiada que slo observa una ley: la de
hierro de las oligarquas.
Hablar entonces de institucionalismo poltico, especficamente electoral, hizo necesaria la
apelacin a un contenido con contornos definidos, que permitiera dimensionar, en prospectiva,
lo que se avecinaba en Mxico con las elecciones del primer domingo del mes de julio de 2012,
de las que dos fueron de carcter federal (renovacin de la titularidad del Ejecutivo Federal y del
Congreso de la Unin), 10 de carcter estatal y municipal, en total 12 elecciones concurrentes.
II. UN MARCO CLAVE: INSTITUCIONALISMO ELECTORAL
UN CONCEPTO IMPRESCINDIBLE: DERECHOS POLTICOS
El estudio de las instituciones como reglas formales e informales es de vital relevancia para estudiar
los contextos latinoamericanos. Guillermo ODonnell
3
destaca la importancia de estudiar las
reglas informales en los escenarios polticos de Amrica Latina. Para ODonnell, la democracia
en Amrica Latina son democracias delegativas, en donde los controles institucionales para
vigilar el quehacer de los polticos son dbiles. A contracorriente de la literatura politolgica
institucionalista de rational choice sobre Amrica Latina,
4
ODonnell pone el acento en una
perspectiva ms de sociologa poltica, en donde la institucionalidad se concibe tambin en marcos
de reglas informales. En esta lnea de ODonnell, las investigaciones empricas de Steven Levitsky
y Leandro Wolfson se enfocan a estudiar las reglas tanto formales como informales de la poltica.
El trabajo clave de Levitsky y Wolfson
5
es su estudio titulado Del sindicalismo al clientelismo:
la transformacin de los vnculos partido-sindicatos en el peronismo, 1983-1999 (2004).
A estos trabajos se suma la obra de Gisela Zaremberg titulado Mujeres, votos y asistencia
social en el Mxico prista y la Argentina peronista.
6
Estas dos ltimas investigaciones son, en
3
ODonnell, Guillermo, Delegative democracy, en Journal of Democracy, nm. 1, January 1994, pp. 55-69.
4
Munck, Gerardo L. (2004), La poltica democrtica en Amrica Latina, contribuciones de una perspectiva institucional, en Poltica
y Gobierno, nm. 2, Mxico, CIDE, II semestre, pp. 315-346.
5
Levitsky, Steven y Leandro Wolfson, Del sindicalismo al clientelismo. La transformacin de los vnculos partido-sindicatos en el
peronismo, 1983-1999, en Desarrollo Econmico, vol. 44, nm. 173, junio, pp. 3-32.
6
Zaremberg, Gisela, Mujeres, Votos y Asistencia Social en el Mxico Prista y la Argentina Peronista, Mxico, FLACSO, 2009.
Institucionalidad electoral
y derechos polticos de las mujeres en Mxico
FEPADE Difunde 53
parte, respuesta a las investigaciones institucionalistas de la teora de la eleccin racional que
se inscriben en el estudio de la democracia en Amrica Latina.
Confirmamos lo que ODonnell expresara en el ya lejano 1996 a la luz de los elementos
definitorios de las poliarquas, a saber:
1. Autoridades pblicas electas;
2. Elecciones libres y limpias;
3. Sufragio universal;
4. Derecho a competir por cargos pblicos;
5. Libertad de expresin;
6. Informacin alternativa; y,
7. Libertad de asociacin.
Mxico es una poliarqua institucionalizada informalmente, recobro las lneas de ODonnell:
Los atributos del uno al cuatro nos dicen que un aspecto bsico de la poliarqua es que las
elecciones son incluyentes, limpias y competitivas. Del cinco al siete se refieren a las libertades
polticas y sociales mnimamente necesarias, no slo durante los comicios sino tambin entre ellos,
para que las elecciones sean limpias y competitivas. De acuerdo con estos criterios, algunos pases
de Amrica Latina no son poliarquas en la actualidad: y [en] Mxico celebraron elecciones
pero se vieron afectadas por serias irregularidades antes, durante y despus de la votacin.
Desde las reflexiones tericas de la calidad de la democracia y construccin de ciudadana,
la situacin en trminos de avance sustantivo de los derechos poltico-electorales de las ciuda-
danas mexicanas y de las instituciones a cargo de aplicar las normas ya instituidas, lejos estn
de asumir las esferas de los derechos civiles, polticos, sociales y culturales, y transitar as de la
democracia electoral a la democracia de ciudadana.
Los elementos denotativos de la poliarqua slo son concebibles a la luz de la categora
derechos polticos, que los denotamos como aquellos que posibilitan la participacin de
quienes tienen la calidad de ciudadanos en la conformacin de la voluntad general del
Estado, id est.,
7
los derechos a participar en el ejercicio del poder poltico a travs del voto
y el derecho a ser elegido (acotamiento slo a estos derechos que realiza Marshall) y que,
inopinadamente, tambin comprende otras situaciones extensivamente tuteladas como
lo son: ejercicio y goce del sufragio en elecciones directas (plebiscito, referndum y/o
revocacin del mandato); libertades pblicas de asociacin, reunin, manifestacin en
asuntos pblicos, peticin, derecho a ocupar cargos de designacin y derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva (implicativa sta del derecho al acceso a la justicia sin elementos
obstculos procesales que lo impidan y mediante un recurso eficaz; obtener una sentencia
de fondo debidamente fundada y motivada en un tiempo razonable; que la sentencia se
cumpla ejecutoriedad del fallo- todo ello mediante recursos eficaces).
Durante el presente trabajo se analizar el avance de los derechos poltico-electorales de
gnero a travs de los partidos polticos, en tanto actores principales para el ejercicio de la
7
Es decir.
FEPADE Difunde 54
representacin poltica de las mujeres y la accin de los rganos electorales de la jurisdiccin
federal electoral para hacer efectivos esos derechos.
III. RECONOCIMIENTO NORMATIVO
DE LOS DERECHOS DE LAS MUJERES Y PARTIDOS POLTICOS
El actual esquema de derechos poltico-electorales de las mujeres se determina en tres tipos de
normas, a saber: constitucionales, legales y reglamentarias.
a) A nivel constitucional el catlogo de derechos se mantiene igual que en 1953, esto es,
en 58 aos normativamente el catlogo especficamente consagrado en los artculos
35 y 36 no ha sufrido cambios, slo en lo que hace a la reivindicacin del derecho a la
igualdad formal entre hombres y mujeres (art. 4, prrafo 1),
8
as como en los derechos
de las mujeres indgenas a participar en la eleccin de sus representantes y a ser electas
en condiciones de equidad frente a los varones es lo encomiable (art. 2).
9
Formalmente el art. 34 reconoce el estatus de ciudadanas y, en consecuencia, titulares
de los derechos polticos reconocidos en el diverso 35, precepto que decimonnicamente
mantiene, inexplicablemente y pese al sinnmero de modificaciones que ha sufrido el texto
constitucional, la expresin de prerrogativas. Se suman al anterior los prescritos en el art.
36 en trminos de obligaciones que, a contrario sensu implican derechos, los siguientes:
1. Votar y ser votadas;
2. Ser nombradas para cualquier empleo o comisin, cumpliendo las calidades que
establezcan las leyes;
3. De asociacin poltica;
4. Tomar las armas en el Ejrcito o Guardia Nacional, para la defensa de la Repblica y
de sus instituciones;
5. Derecho de peticin;
6. Inscripcin en el catastro de la municipalidad y en el Registro Nacional de Ciudadanos;
7. Desempear los cargos concejiles del municipio donde se resida, las funciones
electorales y las de jurado.
De todos estos derechos los ms reivindicados y exigidos administrativa y jurisdiccionalmente
ante los rganos electorales competentes son, en trminos de cuotas y equidad, los dos primeros.
Ninguno de los dos preceptos indicados contiene expresin alguna en trminos de equidad o
paridad, aspecto ste que en las ltimas reformas constitucionales de 2007, tampoco fueron
reivindicadas en el art. 41 que condensa, esencialmente, el fundamento de la regulacin de
los partidos polticos y de la autoridad administrativa electoral. Menos an se hizo referencia
al art. 99 en tratndose de la competencia del rgano jurisdiccional electoral. Ni qu decir
de los intocados art. 115 y 116 que prescriben las bases constitucionales de organizacin
de los municipios y las entidades federativas. Slo se hace alusin tangencial a la equidad
en el artculo 134 en lo que hace a la responsabilidad de los servidores pblicos (federales,
estatales, municipales y del Distrito Federal) en caso de no observarla en la competencia
de los partidos polticos.
Quiz ya no sea necesaria la referencia a equidad o, en su caso, paridad, virtud las reformas
8
Diario Ocial de la Federacin (en adelante DOF) 31 de diciembre de 1974.
9
DOF, 14 de enero de 2001.
FEPADE Difunde 55
constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de junio de 2011,
mediante las que se reconoce en el art. 1, que en Mxico todas las personas gozarn de
los derechos humanos reconocidos por la propia Constitucin y los tratados internacionales
de los que el Estado mexicano sea parte, as como de las garantas para su proteccin, y la
obligacin de todas las autoridades, en su mbito de competencia de promover, proteger y
garantizar los derechos humanos, expresin esta ltima que obliga, inopinadamente, a realizar
control de convencionalidad que, dicho sea de paso, ya vena realizando la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, como lo veremos ms adelante.
b) Las cuotas de gnero, sin lugar a dudas, son hasta el momento actual el mecanismo
legal que permite asegurar un umbral mnimo de representatividad del gnero femenino,
esencialmente en los rganos legislativos.
Quedaron atrs los primeros escarceos con las cuotas de gnero y la paridad que inciden-
talmente se consagraron en el otrora artculo 175 del Cdigo Federal de Instituciones y Pro-
cedimientos Electorales (COFIPE) de 1993,
10
el reconocimiento expreso de 1996
11
pasando
por la memorable reforma de 2002
12
que, personalmente, consideramos present una sola
falencia: liber las cuotas a los partidos polticos tratndose de candidaturas de mayora relativa,
resultado de procesos de eleccin mediante voto directo. Expresin abierta sin mecanismo o
procedimiento claro que definiese tal eleccin.
A la sazn de las reformas constitucionales en materia electoral que se verificaron en
2007,
13
en el ao 2008
14
se expide un nuevo COFIPE que se erige en el referente ms actual
de la legislacin electoral; en materia de cuotas y equidad de gnero los aspectos relevantes y
que se enderezan a las obligaciones de los partidos polticos son:
a) Debern observar la igualdad de oportunidades y la equidad entre los hombres y mujeres
para tener acceso a cargos de eleccin popular, incluidos en su declaracin de principios y
en sus rganos de dirigencia, as como en el registro de candidatos (art. 4, in fine,
15
25.1,
inciso e, 38.1, inciso s, 218.3);
b) Registrar candidatos a diputados y senadores por los principios de mayora relativa y
representacin proporcional, en frmulas compuestas por propietario y suplente, considerndose
frmulas y candidatos por separado, salvo para efectos de la votacin (art. 218);
10
En su numeral 3 del artculo 175 se estableca: Los partidos polticos, promovern en los trminos que determinen sus documentos
internos, una mayor participacin de las mujeres en la vida poltica del pas, a travs de su postulacin a cargos de eleccin popular.
11
Fraccin XXII, transitoria del artculo 5 del COFIPE: Los partidos polticos nacionales considerarn en sus estatutos que las can-
didaturas a diputados y senadores no excedan el 70 por ciento para un mismo gnero. Asimismo promovern la mayor participacin
de las mujeres.
12
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ao 2002. Art. 175-A. De la totalidad de las solicitudes de registro,
tanto diputados como senadores que presenten los partidos polticos o las coaliciones ante el IFE, en ningn caso incluirn ms del 70%
de candidatos propietarios de un mismo gnero.
Art. 175-B. De la lista de representacin proporcional se integrarn por segmentos de tres candidaturas. En cada uno de los tres prime-
ros segmentos de cada lista habr una candidatura de gnero distinto. Lo anterior sin perjuicio de lo que seale la normatividad interna
y el procedimiento de cada partido poltico.
Por su parte, el art. 175-C dispona una serie de medidas dirigidas a los partidos polticos con la nalidad de hacer ecaces las disposicio-
nes de los dos artculos precedentes, por lo que hecho el cierre de candidaturas, el Consejo General del IFE poda requerir a un partido
poltico o coalicin para que en el plazo de 48 horas, contadas a partir de la noticacin, recticase la solicitud de registro, apercibindole
que de no hacerlo proceda amonestacin pblica. En caso de reincidencia procede la negativa del registro de las candidaturas; como
hasta ahora ocurre, se exceptan las candidaturas de mayora relativa resultado de la eleccin mediante voto directo, esto es as bajo el
principio de la conservacin de los actos vlidamente celebrados.
13
DOF, 13 de noviembre de 2007.
14
DOF, 14 de enero de 2008.
15
Al nal.
FEPADE Difunde 56
c) Se eleva la cuota al menos al 40% de candidatos propietarios de un mismo gnero,
procurando la paridad (art. 219);
d) Las listas plurinominales debern contener, al menos, dos mujeres en cada segmento
de cinco candidatos de manera alternada (art. 220.1);
e) Se siguen exceptuando de la cuota de gnero las candidaturas de mayora relativa
que sean resultado de un proceso de eleccin democrtico, conforme a los estatutos
de cada partido (art. 219);
f) Se autoriza la sustitucin de candidatos, las condiciones y plazos de procedencia (art. 227);
g) Se prescribe como infraccin el incumplimiento del principio de imparcialidad previsto
en el art. 134 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, cuando la
conducta afecte la equidad de la competencia de los partidos polticos, entre los aspirantes,
precandidatos o candidatos durante los procesos electorales, haciendo imputables a
las autoridades o servidores pblicos de los Poderes de la Unin, entidades federativas,
municipios, Distrito Federal u rganos autnomos (art. 237);
h) De manera indita se dispone en el art. 78.1.a. V. que los partidos polticos debern de
destinar el 2% de su financiamiento pblico anualmente para capacitacin, promocin
y desarrollo de liderazgo poltico de mujeres.
La puesta en marcha del nuevo porcentaje de cuotas ha tenido lugar en las elecciones
legislativas federales realizadas en el 2009, a travs de las cuales se eligieron a las
diputadas y los diputados de la LXI Legislatura. Tratndose de los senadores y en lo
que hace a las medidas prescritas para fortalecer el liderazgo de las mujeres, habrn
de observarse en las elecciones 2012, lo cual hace por dems aventurada cualesquier
evaluacin.
Si bien, a la luz de la actual conformacin de la Cmara de Diputados, resultado de la apli-
cacin de las medidas antes enunciadas, es posible advertir un pequeo avance en trminos del
aumento en el nmero de mujeres legisladoras, que no alcanza siquiera a cubrir el piso mnimo
de 30%
16
recomendado en el mbito internacional. A lo anterior se suma que ninguno de los
principales partidos polticos presenta en su grupo parlamentario la cuota mnima de 40% de
mujeres legisladoras, tal como se observa ms adelante en este estudio. Sin embargo, la cifra es
de considerar, ya que supera lo obtenido en la LIX Legislatura (2003-2006) y que fue de 27.6%.
Por lo que hace al 2% para fomentar la capacitacin y liderazgo de las mujeres es de referir
que a partir de 2008, el Instituto Federal Electoral ha realizado puntualmente su labor de fisca-
lizacin con la finalidad de evitar una nueva forma de elusin electoral que perjudique la inclusin
de las mujeres y la plena consolidacin de una ciudadana de gnero, mediante la aprobacin
del Reglamento para la Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos Nacionales;
17
el
registro y comprobacin de los gastos relacionados con el desarrollo de las actividades especficas
16
Que nalmente volvi a quedar en 27.6%, en razn de la solicitud de licencia de legisladoras en favor de familiares u otros personajes de
sus partidos PRI, PRD, PVEM y PT-. PRI: Ana Mara Rojas por Julin Nazar (su concuo y lder de la CNC); Carolina Garca por Alejandro
del Mazo (hijo del exgobernador Alfredo del Mazo). PRD: Olga Luz Espinoza por Carlos Esquinca. PVEM: Mariana Ezeta por su hermano
Carlos Alberto (exconsejero de la CIRT); Kattia Garza por Guillermo Cuevas (esposo); Laura Elena Ledezma por Maximino Fernndez. PT:
Anel Patricia Nava por Primitivo Ros (lder de la colonia Tierra y Libertad, de Monterrey); Yulma Rocha por Catarino Mendoza.
17
DOF, 8 de septiembre de 2008. Que de conformidad con su art. 1 transitorio, entr en vigor el 1 de enero de 2009, con excepcin
de las obligaciones relativas a la presentacin de los informes trimestrales.
FEPADE Difunde 57
a que se refiere el inciso c) del artculo 36 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales; la comprobacin y registro de los gastos destinados a la capacitacin, promocin
y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres; as como la comprobacin y registro de los
ingresos y egresos relacionados con las precampaas, las cuales surtieron efectos a partir de su
aprobacin por el Consejo General del Instituto Federal Electoral.
No obstante, la diligente actuacin del IFE, tal como lo ha reconocido su actual presidente,
de 2008 a 2011 los partidos han gastado en ese rubro 224 millones 734 mil 20 pesos.
MONTOS CORRESPONDIENTES POR PARTIDO POLTICO
DESDE 2008 HASTA 2011
18
DESGLOSE POR CANTIDADES
Partido 2008 2009 2010 2011
13219,765 15187,263 14711,119 15769,162
Dlares 1101,647 1265,605 1225,927 1314,097
9873,825 10624,718 18606,721 19944,941
Dlares 822,819 885,393 1550,560 1662,078
2008
PAN PVEM
PRI Convergencia
PRD Nueva Alianza
PT PSD
$ 5,000,000
$ 10,000,000
$ 15,000,000
$ 20,000,000
$ 25,000,000
2% Destinado al liderazgo poltico de las mujeres (por partido)
2009 2010 2011
18
Gnero y Democracia, Mxico, Instituto Federal Electoral, 2011, ver: http://genero.ife.org.mx/genero_partidos.html.
FEPADE Difunde 58
8484,198 9129,411 7818,010 8380,291
Dlares 707,017 760,784 651,501 698,358
4024,239 4330,278 4089,973 4384,129
Dlares 335,353 360,856 340,831 365,344
4249,573 4572,748 5420,152 5809,976
Dlares 354,131 381,062 451,679 484,165
3588,987 4097,255 3569,177 3825,877
Dlares 299,082 341,438 297,431 318,823
3417,897 3837,273 3985,992 4272,669
Dlares 284,825 319,773 332,166 356,056
2654,758 2856,647 n/a* n/a*
Dlares 221,230 238,054 n/a* n/a*
Total pesos 49513,242 54635,591 58201,142 62387,045
Total dlares 4126,104 4552,966 4850,095 5198,920
NOTA: Las cantidades estn expresadas en pesos mexicanos en la primera la de datos y en la segunda se expresan en dlares
americanos, el tipo de cambio es de $12 pesos por dlar.
*No aplica debido a que el partido perdi el registro.
En julio de 2011 el Consejo General del IFE aprob las modificaciones al Reglamento de
Fiscalizacin,
19
en ellas se integran puntualizaciones en referencia al uso del 2% de gasto or-
dinario para la capacitacin, promocin y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres.
Las modificaciones definen a travs de conceptos de la Perspectiva de Equidad de Gnero las
actividades, los programas y contenidos, as como las precisiones y evidencias que los partidos
polticos deben presentar al reportar los gastos.
En estricto sentido se determina que el 2% del financiamiento anual deber ser afectado
puntualmente a la capacitacin, promocin y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres
con un enfoque de equidad (art. 221), as como investigacin, anlisis, diagnstico y estudios
comparados y divulgacin y difusin (art. 284).
Se determina que los partidos polticos, dentro de los 30 das siguientes a la aprobacin del
financiamiento pblico para actividades ordinarias permanentes por parte del Consejo General
del IFE, debern presentar un programa de gastos para el desarrollo de las actividades especficas
y otros gastos (art. 286).
Conforme al numeral dos del propio art. 286, se prescribe que los programas de gasto para
la capacitacin, promocin y desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres debern retomar
los elementos siguientes:
19
DOF, 7 de julio de 2011.
FEPADE Difunde 59
a) Acciones afirmativas: Medidas temporales cuyo fin es acelerar la participacin en
condiciones de igualdad de la mujer en el mbito poltico, econmico, social, cultural y
civil, o en cualquier otro mbito. El Comit contra todas las formas de Discriminacin
contra la Mujer (CEDAW) en su Recomendacin General 25, considera la aplicacin
de estas medidas no como excepcin a la regla de no discriminacin, sino como parte
de una estrategia necesaria para lograr la igualdad sustantiva de la mujer y el hombre
en el goce de sus derechos humanos y libertades fundamentales;
b) Adelanto de las mujeres: Disminucin de las brechas de desigualdad entre mujeres y
hombres a fin de garantizar el pleno reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos
con base en la igualdad sustantiva como poltica de Estado;
c) Empoderamiento de las mujeres: Es un proceso por medio del cual las mujeres transitan
de cualquier situacin de opresin, desigualdad, discriminacin, explotacin o exclusin
a un estadio de conciencia, autodeterminacin y autonoma, el cual se manifiesta en el
ejercicio del poder democrtico que emana del goce pleno de sus derechos y libertades;
d) Igualdad sustantiva: Supone la modificacin de las circunstancias que impiden a las
personas el ejercicio pleno de los derechos y el acceso a las oportunidades a travs de
medidas estructurales, legales o de poltica pblica;
e) Liderazgo poltico de las mujeres: Se refiere a las capacidades de las mujeres para
influir en la esfera pblica con pleno ejercicio de sus derechos en el mbito poltico. Por
desarrollo del liderazgo poltico se debe entender la evolucin progresiva de la condicin
de las mujeres para potenciarlo en los espacios de toma de decisiones. Asimismo, por
promocin del liderazgo poltico se debe entender el impulso de acciones afirmativas
que permitan a las mujeres alcanzarlo; y,
f) Perspectiva de gnero: Permite visibilizar la asignacin social diferenciada de roles y
tareas en virtud del sexo; revela las diferencias en oportunidades y derechos que siguen
a esta asignacin; evidencia las relaciones de poder originadas en estas diferencias; y
pregunta por los impactos diferenciados de las leyes y polticas pblicas basadas en
estas asignaciones, diferencias y relaciones de poder.
Por su parte, el art. 287, ltimo prrafo, clarifica a los partidos polticos lo que habrn de entender
por capacitacin, esto es: el programa de enseanza aprendizaje que los partidos polticos deben
implementar para mejorar y ampliar los conocimientos, habilidades y aptitudes que fomenten los
liderazgos polticos y el empoderamiento de las mujeres, a fin de lograr su inclusin en la toma
de decisiones en condiciones de igualdad con los hombres. El diverso 288.1. b, puntualiza que
la capacitacin, promocin y el desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres debern contener
informacin, valores, concepciones y actitudes orientadas a propiciar la igualdad de oportunidades
para el desarrollo poltico, en el acceso al poder pblico y la participacin en los procesos de toma
de decisiones.
Asimismo, debern desarrollarse en el territorio que comprende los Estados Unidos Mexi-
canos, procurando beneficiar al mayor nmero de mujeres.
Se comprenden en el rubro de capacitacin y formacin para el liderazgo poltico de la mujer,
una serie de actividades que van de las conferencias, seminarios, entre otros, que favorezcan el
desarrollo de conocimientos, habilidades y actitudes, en temas por dems diversos (art. 293)
que, desde nuestra ptica en nada abonan a la ciudadanizacin de gnero.
FEPADE Difunde 60
Para evitar la distraccin de recursos, no se considerarn gastos programados aquellos de
carcter operativos y servicios personales generales de las Secretaras de la Mujer de los propios
partidos u rganos equivalentes, cuando no se encuentren relacionados de manera directa y
exclusiva con las actividades especficas y el correspondiente a la capacitacin, promocin y el
desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres.
Esperaremos que el nuevo Reglamento sea aplicado y el Consejo General del IFE rinda el
correspondiente informe 2012 para verificar su cumplimiento.
IV. Y LOS PARTIDOS POLTICOS?
Conforme a las cifras que arroja la Lista Nominal de Electores a 2009, las mujeres en trminos
absolutos representamos un total de 77.5 millones de ciudadanos, el 51.8% de cara al 48.2%
20

de los hombres. Sociolgica y polticamente estamos subrepresentadas, no obstante en casi
la misma proporcin generamos el mayor porcentaje de votacin que, en trminos absolutos,
ascendi en 2009 a 34.1 millones de votantes, de los cuales significamos 19 millones; y en
trminos de no voto, de un total de 43.4 millones, 21 millones, a diferencia de los hombres que
dejaron de emitir su sufragio en un nmero de 22.3 millones.
Conforme a la cohorte de edad y sexo se aprecia que la participacin de las mujeres es
siempre superior a la de los hombres desde los 18 aos hasta el grupo 45-49.
Cuantitativamente los partidos polticos nacionales arrojan los siguientes nmeros de afiliadas:
21

AFILIADOS A LOS PARTIDOS POLTICOS.
PORCENTAJES RELATIVOS MUJERES/HOMBRES
Partido Poltico
Total Aliados/as
Trminos absolutos
Mujeres Aliadas
Trminos relativos
Hombres Aliados
Trminos relativos
Convergencia 136,756 56.74% 43.26%
Partido Accin Nacional (PAN) 1314,901 47% 53%
Partido Nueva Alianza (Panal) 13,000 sin datos sin datos
Partido Verde Ecologista de
Mxico (PVEM)
359,901 18.18% 81.82%
Partido de la Revolucin
Democrtica (PRD)
1795,851 64% 36%
Partido Revolucionario
Institucional (PRI)
sin datos sin datos sin datos
Partido del Trabajo (PT) sin datos sin datos sin datos

20
Estudio muestral de participacin ciudadana en las elecciones 2009, Mxico, Instituto Federal Electoral, ver: www.ife.org.mx.
21
Cifras consultadas en el sitio de GEPALL: Gnero y Partidos Polticos en Amrica Latina, Banco Interamericano de Desarrollo, ver: http://
www6.iadb.org/Research/Geppal/tabsdataParty.cfm?language=Spanish&country=MEX&parties=57&category=1&pagref=1.
FEPADE Difunde 61
INCLUSIN DE MUJERES EN CARGOS DE DIRIGENCIA PARTIDARIA
Mximo rgano ejecutivo
Partido Poltico Trminos Relativos
Convergencia 14.81%
Partido Accin Nacional (PAN) 11.76%
Partido Nueva Alianza (Panal) 11.76%
Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) 11%
Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) 50%
Partido Revolucionario Institucional (PRI) 22.22%
Partido del Trabajo (PT) sin datos
Como es de apreciarse dos partidos no cuentan con datos, uno de ellos, el Partido Revo-
lucionario Institucional mismo, que es la primera fuerza electoral, no ofrece en su sitio ni en el
Instituto Federal Electoral cifras del total de afiliadas/os.
De cara a las normas antes transcritas, ms de orden que de origen, dejan clara la intencin
de los partidos polticos en eludir, una vez ms, las normas que les obligan a las cuotas de gnero:
1 A travs de la excepcin a las candidaturas de mayora relativa que sean resultado de
un proceso de eleccin democrtico, de acuerdo con los estatutos de cada partido.
2 Mediante la integracin de frmulas ya sea de mayora relativa o de representacin
proporcional mujer-hombre que indefectiblemente habrn de satisfacer lo prescrito
en los artculos 218 y 220.1, respectivamente, pero que por el mismo esquema de
dominacin y sobreposicin partidaria en las elecciones internas o primarias exista el
acuerdo de la solicitud de licencia a favor de los suplentes hombres.
Histricamente cada tres aos las bancadas hacen movimientos para resarcir los lugares
previstos para hombres y que tuvieron que drselos de inicio a una mujer para cumplir
con la cuota legal de gnero. Un ejemplo es el asunto conocido en Mxico como El caso
Juanitas, resuelto por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin a travs
del Juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano/a, en el
expediente identificado como SUP-JDC-3049 y su acumulado SUP-JDC-3048/2009
y que desarrollaremos lneas abajo.
Caso diverso es aquel de la observancia del principio de alternancia en la integracin de
las frmulas de representacin proporcional en segmentos de 5, expediente identificado
como SUP-JDC 461/2009.
3 Si bien las elecciones primarias pueden democratizar la seleccin de candidatos, este
efecto puede ir en sentido contrario a la finalidad de las cuotas de gnero si, por ejemplo,
los candidatos masculinos cuentan con ms recursos de campaa, o bien con un mayor
reconocimiento por parte del electorado. Es por ello que existe una tensin natural entre
quienes buscan una mayor equidad de gnero en las candidaturas y quienes buscan una
mayor democratizacin interna de los partidos.
4 El cumplimiento de las cuotas asignadas a mujeres que no gozan de arraigo o liderazgo en
sus respectivas circunscripciones, de cara al gnero masculino que s lo tienen. Estamos
FEPADE Difunde 62
ms que convencidas de que los dirigentes partidarios disean su propia geografa electoral
que les permite, antes que perder un escao o curul, sacrificar a sus mujeres militantes.
5 En razn de su menor militancia y participacin poltica las mujeres no cuentan con el
mismo capital poltico que los hombres de sus propios partidos, que escatiman incluso
los propios recursos asignados para campaas en aras, salvo que, eventualmente, haya
una mujer con mayores posibilidades.
Es evidente que las prcticas elusivas de los entes partidarios no tienen lmites. En
prospectiva a las elecciones 2012 y ante el dficit de credibilidad, existe alta probabilidad
que radicalicen sus estrategias desde las elecciones primarias de sus candidatos.
V. TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS POLTICOS
DE LAS MUJERES: LA JURISDICCIN FEDERAL
5.1. Sentencias relevantes
En el ao 2002, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conoci la accin
de inconstitucionalidad identificada bajo el nmero 2/2002 promovida por el Partido Accin
Nacional en contra del Decreto nmero 176, publicado en el Peridico Oficial del Estado de
Coahuila el da diecisis de noviembre del ao en curso, mediante el cual se crea la Ley de
Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Coahuila de Zaragoza,
impugnndose en lo especfico por esta accin de inconstitucionalidad los artculos 20, 21, 25,
fraccin I, 26, fracciones VII y VIII, 103, fraccin IV, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113,
192, 222, 239 y 240.
El partido argumentaba la inconstitucionalidad de una cuota de gnero tan elevada (70%),
toda vez que se dispona que los partidos polticos, tanto en representacin proporcional como
mayora relativa, impulsaran la equidad de gnero.
La resolucin result por dems polmica y dividida, los argumentos en contra tendan
a determinar que la Ley de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Coahuila
impona una cuota de gnero y que sta careca de apoyo constitucional, ya que el artculo 4
establece la igualdad ante la ley de mujeres y hombres y que, por tanto, le est vedado al
legislador plasmar cuotas de gnero, pues viola el derecho de igualdad poltico-electoral de los
ciudadanos de votar y ser votados.
Sin embargo, la opinin a favor result apoyada por la mayora de los ministros, argumentando
que la norma estudiada no est destinada a los ciudadanos sino a los partidos polticos, y que
estas instituciones, al ser el mecanismo de acceso al poder de los ciudadanos, estn sometidas
a las formas especficas de intervencin que la ley seale.
Sin lugar a dudas, memorable resolucin.
Ahora una lamentable regresin.
En el ao 2009, nuevamente el Pleno de la Corte conoce de acciones de inconstitucio-
nalidad acumuladas en materia de cuotas de gnero consagradas en el Cdigo Electoral de la
entidad federativa Veracruz de Ignacio de la Llave (7/2009, 8/2009 y 9/2009) promovidas
por Convergencia, Partido Poltico Nacional, Partido Accin Nacional y Partido de la Revolucin
Democrtica, y de las cuales resolvi que el porcentaje de candidaturas que se destinan para
las mujeres en los estados de la repblica, y que se lleva a cabo mediante las cuotas de gnero,
puede ser menor al 40% que se exige a nivel federal.
FEPADE Difunde 63
La decisin se tom con el voto en contra de las dos ministras que tiene la Corte.
En una votacin dividida, la mayora de ministros concluy que la Constitucin no garantiza
ni fija cuotas de gnero y que los estados son libres de fijar el porcentaje.
Los estados, resolvieron, tampoco estn obligados a seguir el modelo del Cdigo Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), en donde se obliga a los partidos a
garantizar que el 40% de sus candidaturas a diputados y senadores sern de un mismo gnero,
procurando llegar a la paridad.
La Corte se pronunci sobre este tema al revisar un par de juicios de acciones de incons-
titucionalidad que promovieron los partidos Accin Nacional y Convergencia en contra de las
recientes reformas electorales en Veracruz, donde, entre otros temas, slo se reserv a las mujeres
el 30% de las candidaturas locales a cargos de eleccin popular.
Como encargada de los juicios, la ministra Margarita Luna Ramos pidi a sus compaeros
que se declarara inconstitucional este punto, porque lleg a la conclusin de que esta medida
es discriminatoria e inequitativa.
Pero su propuesta no tuvo xito. A ella slo se sumaron el ministro Juan Silva Meza y la
ministra Olga Snchez Cordero, quien les dijo a sus compaeros que una real equidad en materia
de participacin de gneros en la vida poltica de una sociedad y un Estado democrtico, debe
conseguirse procurando que tanto el hombre como la mujer cuenten con iguales oportunidades
para acceder a cargos de eleccin popular.
La mayora, integrada por seis ministros debido a la ausencia de dos de los integrantes
del Pleno, no comparti sus argumentos y valid el sistema de cuotas de Veracruz, por con-
siderarlo razonable. En especial porque, antes de las reformas, no haba el sistema de cuotas.
A manera de justificacin, el entonces presidente de la Corte, Guillermo Ortiz Mayagoitia,
dijo que el sentido de su voto hubiera sido el mismo si se hubiera fijado como frmula de cuota
de gnero un 50-50, 60-40 y hasta un 75-25.
El ministro Genaro Gngora dijo que la Constitucin exige que el legislador repare las
desigualdades, pero deja en sus manos el diseo de mecanismos, sin que haya fundamento para
imponer a estados la solucin adoptada a nivel central.
Cosas veredes que no creeredes
Ms all de aquellas acciones de inconstitucionalidad o amparos en revisin que por imperativo
del art. 105, frac. II y III de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos llega a conocer
en materia poltica el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, los asuntos ms
paradigmticos han sido conocidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral de la Federacin,
multicitada en el presente documento, va el medio de impugnacin ad hoc
22
como lo es el Juicio
para la proteccin de los Derechos Poltico-Electorales del Ciudadano (JDC).
Slo deseo dejar anotados dos casos que, desde mi ptica, resultan modlicos en materia
de proteccin de derechos, a saber:
SUP-JDC 461/2009 ALTERNANCIA DE GENERO SX-JDC 159/2009. El caso es-
pecco analizado es el juicio para la proteccin de los derechos poltico-electorales del
ciudadano (JDC), interpuesto por la ciudadana Mary Telma Guajardo Villarreal, quien
se inconforma por el lugar que le fue asignado en la lista de candidatos a diputados
federales por el principio de representacin proporcional (art. 120.1 COFIPE) en la
22
Para esto.
FEPADE Difunde 64
Segunda Circunscripcin Electoral Plurinominal, integracin avalada por el Segundo
Pleno del Consejo Nacional del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), y luego
raticada por la Comisin Nacional de Garantas del mismo partido. Al no prosperar su
pretensin en las instancias internas, Guajardo Villarreal interpuso juicio ante el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF). En l argument que el lugar
que le haba sido asignado (el cuarto) no corresponda con los criterios de equidad
de gnero establecidos por el COFIPE a ese respecto, en virtud de que tras una mujer
(que estaba en primer lugar de la lista correspondiente), se encontraban dos hombres
y luego dos mujeres. La Sala Superior al resolver, clarica el concepto de alternancia en
tanto uno a uno y en secuencia, restituyendo as en su derecho poltico a participar en
elecciones internas partidarias y ser postulada, posteriormente, en el mbito represen-
tativo democrtico.
En este sentido es memorable el SUP-JDC-3049/2009, y su acumulado, el SUP-
JDC-3048/2009, donde el TEPJF admiti competencia para conocer de dos clases
de peticiones. En una de ellas, una diputada federal en funciones, Olga Luz Espinosa
Morales, quien haba solicitado licencia denitiva, pide al Tribunal obligue a la Cma-
ra de Diputados que resuelva en forma denitiva una solicitud de licencia al cargo de
representacin del que es titular. A su vez, en la segunda peticin, un diputado fede-
ral suplente precisamente en la frmula de la legisladora Espinosa Morales, y quien,
por tanto, no est en funciones, solicita al Tribunal que revoque y ordene a la Mesa
Directiva de la Cmara de Diputados o a la Comisin Permanente del Congreso de
la Unin que le llamen para tomar protesta para asumir el cargo de diputado federal.
5.2. Vuelta a la tuerca: una sentencia paliativo con repercusiones a futuro?
El 30 de noviembre de 2011, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin emiti resolucin a Juicio para la Proteccin de los Derechos Poltico-Electorales
identificados con el alfanumrico SUP-JDC-12624/2011 y acumulados, incoados por Mara
Elena Chapa Hernndez, Mara de las Nieves Garca Fernndez, Mara Cruz Garca Snchez,
Refugio Esther Morales Prez, Roco Lourdes Reyes Willie, Mara Fernanda Rodrguez Calva,
Mara Juana Soto Santana, Martha Anglica Tagle Martnez, Mara de los ngeles Moreno
Uriegas y Laura Cerna Lara,
23
con la finalidad de impugnar el Acuerdo CG327/2011, Acuerdo
del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se indican los criterios aplicables
para el registro de candidaturas a los distintos cargos de eleccin popular que presenten los
partidos polticos y, en su caso, las coaliciones ante los Consejos del Instituto, para el proceso
electoral federal 2011-2012.
La resolucin se considera un hito en el cumplimiento de cuotas de gnero que, indefecti-
blemente, lleva a la equidad entre los gneros.
24

En estricto sentido, los puntos nodales combatidos por las accionantes en tutela de pro-
teccin de sus derechos poltico-electorales se enderezan en contra del dcimo tercer punto
23
En estricto sentido el provedo del Magistrado Instructor se enderez a decretar la acumulacin de los expedientes identicados
con las claves SUP-JDC-12624/2011, SUP-JDC-12625/2011, SUPJDC- 2626/2011, SUP-JDC-12627/2011, SUP-
JDC-12628/2011, SUP-JDC-12629/2011, SUP-JDC-12630/2011, SUP-JDC-12631/2011, SUP-JDC-12634/2011 y SUP-
JDC-12635/2011.
24
Ms all de los diversos conceptos en torno a la equidad de gnero, armamos que el trmino sustantivo que soporta su contenido
FEPADE Difunde 65
del Acuerdo de referencia, especficamente en sus prrafos 4 (ntegro) y la expresin procu-
rando; as como los prrafos 3 y 5, por lo que hace a los criterios aplicables para el registro
de candidaturas a los distintos cargos de eleccin popular que presenten los partidos polticos
y, en su caso, las coaliciones.
Expresado en trminos de agravios, podramos indicar que se cien las impugnaciones
a los elementos siguientes:
1. El exceso de reglamentacin por parte del Consejo General en relacin con el artculo
219 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, por lo que
hace a la denicin de la expresin procesos democrticos.
2. La frase procurando que la frmula completa se integre por candidatos del mismo
gnero contenida en los prrafos 3 y 5 del punto de acuerdo dcimo tercero del
Acuerdo CG327/2011.
Por lo que hace al primer punto, y contraviniendo en todo el principio de legalidad contenido
en los art. 14 y 16, y el diverso de certeza jurdica contenida en el art. 41 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo General, al definir el concepto de proceso
democrtico y remitir, eventualmente, a los Estatutos de los partidos polticos para exceptuar
de la cuota de gnero a las candidaturas de mayora relativa, se excedi de la facultad regla-
mentaria que los artculos 3 y 118 del COFIPE le reconocen, mxime cuando de forma tan
osada excepta, tambin, a las candidaturas que se realizarn de forma indirecta a travs de
una convencin o asamblea en la que participe un nmero importante de delegados electos ex
profeso por dicha militancia.
Para los seores consejeros, qu es un nmero importante de delegados electos ex profeso?
Por lo que hace al punto dos, la Sala Superior, tal como lo expresaron las impugnantes, asu-
mieron en toda su dimensin la ratio contenida en el prrafo segundo del art. 219 que en forma
alguna contiene una recomendacin a los partidos polticos para observar la cuota, el imperativo
normativo lo es en tanto obligacin, tal cual es la intencin de paliar el estado de desventaja e
inclusividad de uno de los gneros, al caso el femenino, en la representacin poltica.
Aunado a lo anterior, la meridianidad con la cual la sentencia trata la cuota de gnero
respecto de su conformacin en la posicin de propietaria y suplente, est enderezada al 40%
reservado, en la transitoriedad, a las mujeres. Esto es as, como un mecanismo para garantizar
que no se dar la elusin electoral concretada en las elecciones de 2009, con las ya referidas
lneas arriba de las Juanitas.
lo es el de proporcionalidad, en tanto que en s mismo predica la defensa de la igualdad entre hombres y mujeres en todo aquello
que implica tanto el goce y ejercicio de derechos, en situaciones sustantivas, como aquellas que se dirigen al acceso y uso de los
bienes y servicios en el contexto del Estado constitucional y democrtico. As, el concepto de proporcionalidad en tanto un tertium
comparationis, supone abolir la discriminacin entre ambos sexos y que no se privilegie al hombre en ningn aspecto de la vida social,
tal como era frecuente hace algunas dcadas en la mayora de las sociedades occidentales.
La equidad de gnero consiste en estandarizar las oportunidades existentes para repartirlas de manera justa entre ambos sexos. Los
hombres y las mujeres deben contar con las mismas oportunidades de desarrollo. El Estado, por lo tanto, tiene que garantizar que los
recursos sean asignados de manera simtrica.
Una mujer no debe obtener menos que un hombre ante un mismo trabajo. Cualquier persona debe ganar lo propio, de acuerdo a
sus mritos, y no puede ser favorecida en perjuicio del prjimo. Un hombre y una mujer deben recibir la misma remuneracin ante un
mismo trabajo que contemple idnticas obligaciones y responsabilidades.
Esta situacin de equidad debe alcanzarse sin descuidar las caractersticas de gnero. Las mujeres, por ejemplo, tienen derecho a
una extensa licencia por maternidad, mientras que la licencia por paternidad es ms breve. En este caso, se atiende a las cuestiones
biolgicas y se realiza una discriminacin positiva entre ambos sexos.
FEPADE Difunde 66
Un punto a favor de la sentencia lo es la invocacin a los instrumentos internacionales
de derechos humanos en materia de igualdad de gnero y titularidad y ejercicio de derechos
poltico-electorales.
Finalmente, vale mencionar los puntos resolutivos de la sentencia:
1. Se ordena al Consejo General expulsar el prrafo 4 del punto dcimo tercero del Acuerdo;
2. Del mismo punto modicar transcripcin de los prrafos 3 y 5:
Esto es, en caso de que el partido poltico elija a sus candidatos de mayora relativa
mediante un proceso de eleccin democrtico observando y privilegiando lo previsto
en sus estatutos respecto de la forma de eleccin, el partido poltico o coalicin, en
todo caso, deber presentar como mnimo 120 y 26 candidatos propietarios de un
mismo gnero, a diputados y senadores, respectivamente, en trminos de lo dispuesto
por el primer prrafo del artculo 219 del Cdigo Federal de Instituciones y Proce-
dimientos Electorales.
Las listas de representacin proporcional se integrarn por segmentos de cinco can-
didaturas. En cada uno de los segmentos de cada lista habr dos candidaturas de gnero
distinto, de manera alternada. En el caso de las candidaturas que conforman la cuota
de gnero prevista en el artculo 220, prrafo primero, del Cdigo Federal de Ins-
tituciones y Procedimientos Electorales (mnimo 40% del total), la frmula com-
pleta (propietario y suplente) debe integrarse por candidatos del mismo gnero.
Tratndose de la lista de candidatos a senadores, los dos ltimos lugares sern ocupados
por un candidato de cada gnero.
5.3. Bordando fino
El 14 de diciembre de 2011, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en cumplimiento
de la sentencia expuesta lneas arriba, emiti el Acuerdo CG413/2011 y modificatorio del
diverso CG327/2011, slo en lo que hace a los prrafos 3, 4 y 5, quedando como sigue:
DCIMO TERCERO. De la totalidad de solicitudes de registro de candidaturas a di-
putados y senadores, tanto de mayora relativa como de representacin proporcional,
que presenten los partidos polticos o coaliciones ante el Instituto Federal Electoral, en
ningn caso incluirn ms del sesenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo
gnero. Adems, se verificar que los partidos polticos hayan observado los porcentajes
de gnero establecidos en sus propios Estatutos.
Quedan exceptuadas de la regla de gnero sealada en el prrafo anterior, las candi-
daturas de mayora relativa que sean resultado de un proceso de eleccin democrtico.
Esto es, en caso de que el partido poltico elija a sus candidatos de mayora relativa
mediante un proceso de eleccin democrtico, observando y privilegiando lo previsto
en CG413/2011 sus Estatutos respecto de la forma de eleccin, el partido poltico o
coalicin, en todo caso, deber presentar como mnimo 120 y 26 candidatos propieta-
rios de un mismo gnero, a diputados y senadores, respectivamente, en trminos de lo
dispuesto por el primer prrafo del artculo 219 del Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales.
Las listas de representacin proporcional se integrarn por segmentos de cinco
candidaturas. En cada uno de los segmentos de cada lista habr dos candidaturas de
FEPADE Difunde 67
gnero distinto, de manera alternada. En el caso de las candidaturas que conforman
la cuota de gnero prevista en el artculo 220, prrafo primero, del Cdigo Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales (mnimo cuarenta por ciento del
total), la frmula completa (propietario y suplente) debe integrarse por candidatos
del mismo gnero. Tratndose de la lista de candidatos a senadores, los dos ltimos
lugares sern ocupados por un candidato de cada gnero.
La secuela procesal no queda slo en la emisin del Acuerdo antes indicado sino que, ade-
ms, en noviembre de 2011, el Secretario General del Consejo plantea ante la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin un escrito de aclaracin de sentencia en
relacin con los efectos de la sentencia del SUP-JDC-12624/2011 y acumulados,
25
podemos
decir, un tanto premonitorio respecto del eventual no cumplimiento de las cuotas conforme
a los procedimientos establecidos en los Estatutos de cada uno de los partidos polticos, parti-
cularmente en lo que hace a aquellos mecanismos de seleccin va procesos democrticos de
cara a la insuficiente participacin y triunfo de mujeres para satisfacer la cuota, hic et nunc,
26

obligada de gnero.
Ms an, la aclaracin se endereza a plantear tanto el supuesto de hacer nugatorios los
derechos de sufragio pasivo de los varones militantes de los institutos polticos en aras del cum-
plimiento de las cuotas, as como lo atinente a aquellas candidaturas que ya haban sido materia
de asignacin y, en consecuencia, la eventual vulneracin de derechos adquiridos.
El resultado del incidente era previsible, id. est., se declar improcedente ciendo los efectos
de la sentencia a los puntos ya transcritos (definiens definium).
Hasta el momento en que se escribi el presente artculo, se han interpuesto cuatro juicios
para la proteccin de los derechos poltico-electorales del ciudadano, identificados con los alfa-
numricos SUP-JDC-14855/2011 y acumulados (23 de diciembre de 2011), en contra del
CG413/2011 mediante el cual el Consejo General del IFE cumplimenta la resolucin recada
al multirreferido SUP-JDC 12624/2011. Desde luego, argumentando violacin a su derecho a
ser votados en los procesos de seleccin interna en mayora relativa o postulados en los segmen-
tos de representacin proporcional, afectacin al principio de autonoma de autoorganizacin
partidaria, afectacin a derechos adquiridos, inter alia.
27
El medio de impugnacin fue, obvio,
desechada y confirma el Acuerdo sustitutorio.
No es el quid
28
del presente documento narrar el ter
29
de eventos que se han sucedido que
van desde los escritos presentados por los partidos polticos ante el Consejo General del IFE,
argumentando el eventual incumplimiento de las cuotas de gnero por ambos principios elec-
torales, en virtud de la insuficiencia de mujeres en las contiendas internas en mayora relativa o
a efecto de su insercin en las listas de representacin proporcional.
En este sentido, quiz resulta ms ilustrativo el informe presentado por el Consejero Presidente
del Consejo General del Instituto Federal Electoral ante el rgano mximo del ente administrativo
25
Ver: Ruta crtica de la cuota de gnero a nivel federal. Evolucin jurisdiccional, Mxico, Instituto Federal Electoral, marzo de 2012.
26
Ver: Decimos que el efecto de la sentencia es hic et nunc, en razn de que, a partir del planteamiento de su disconformidad, rige desde
el momento en que es emitida y causa estado slo para los casos a futuro. No puede, bajo ningn concepto tener efectos ex tunc, en
virtud de que en ningn resolutivo se retrotraen los efectos de la referida sentencia a casos anteriores y no podra, toda vez que, tal como
lo hizo el Secretario General del Consejo General del IFE, se vulneran los derechos adquiridos.
27
Entre otras cosas.
28
Razn o esencia.
29
Camino.
FEPADE Difunde 68
electoral federal el 26 de marzo de 2012, y que caus por dems revuelo ante el incumplimiento
de los partidos polticos respecto de la cuota de gnero y sus eventuales sanciones.
30
El 28 de marzo, a un da del inicio formal de las campaas electorales, los institutos polticos,
finalmente, cumplieron voluntariamente con la cuota obligatoria; as, el PAN anunci que
sustituy a 44 hombres; el PRI y PVEM, a 54; y el PRD, PT y Movimiento Ciudadano, a 28.
Triste realidad: las cuotas vuelven a ser utilizadas para beneficio de los mismos. Es decir, la
sustitucin que se verific es elusiva de la cuota, ya que quienes quedaron integrando frmula
guardan cualesquier vnculo de parentesco con quienes ya no son, a guisa de ejemplo: la her-
mana de la hasta ahora gobernadora de Yucatn, Guadalupe Ortega Pacheco, subi a candidata
a diputada federal en la 3 Circunscripcin, y Mara del Carmen Ordaz, esposa de Jos Blanco
Pajn, exalcalde de Progreso, ahora es la candidata a la diputacin del 2 Distrito Electoral
Federal. El procedimiento en todos los casos y entidades es el mismo.
Do ut des y dicho en buen castellano palaciego doy para que des, la mano visible del jardn secreto
de las candidaturas.
31
Las Juanitas en el proceso 2012 han parido una nueva modalidad.
VI. CONCLUSIONES
PRIMERA.- Existe una realidad que es insoslayable: los partidos polticos tratan a toda
costa de eludir las disposiciones que les obligan a respetar el umbral de representatividad de las
mujeres de diversa manera;
SEGUNDA.- En aras de la virulenta disputa entre el PRI y el PAN, aqul para recobrar lo
perdido y ste para mantenerse en la Presidencia, se evidenciar una erosin en el cumplimiento
de las cuotas de gnero, que se ver reflejado en el alza de los juicios para la proteccin de los
derechos polticos de las ciudadanas;
TERCERA.- Si bien existe una vocacin para hacer efectiva la institucionalidad electoral,
an sigue pendiente el impulso a los derechos/libertades como el de peticin, manifestacin y,
esencialmente, asociacin de las mujeres;
CUARTA.- Ha menester el reforzamiento de mecanismos de transparencia, rendicin de
cuentas y responsabilidades ante el incumplimiento tanto de las cuotas como del 2% de finan-
ciamiento destinado a la capacitacin y formacin de liderazgo femenino;
QUINTA.- Si bien los partidos polticos eluden sus obligaciones de cuotas, equidad y paridad
y ya han sido sometidos a eventuales mecanismos de fiscalizacin, tambin ha menester que
las instituciones que apoyan el adelanto de las mujeres queden sometidas a una frrea auditora
respecto del uso y destino de los recursos destinados a las mujeres y su desarrollo poltico.
SEXTA.- El panorama no es halageo para las mujeres, an hay mucho trecho por andar,
sobre todo a nivel de jurisdiccin electoral, ante la veleidad judicial.
SPTIMA.- Mxico ha transitado hacia un modelo normativo ptimo en materia de cuotas
(salvo lo que hace a su reconocimiento constitucional), quiz en la frontera misma que otros
estados nacionales a la vanguardia, pero el problema no es de diseo, el verdadero problema radica
en una cultura de la simulacin y el fraude, de la negociacin y las componendas. Mientras la
30
Informe que presenta el Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, respecto a la cuota de gnero
prevista en los artculos 219 y 220 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales con relacin al numeral 221 del
mismo ordenamiento legal y al Acuerdo del Consejo General CG413/2011, 26 de marzo de 2012.
31
Dahlerup, Drude y Lenita Freidenvall, Sistemas electorales de cuotas de gnero y su aplicacin en Europa. Derechos de las mujeres e
igualdad de gnero, Bruselas, Parlamento Europeo, 2008, pp. 2 y 17.
FEPADE Difunde 69
situacin se mantenga y las mujeres no sean beneficiarias directas del compromiso de gnero de
hombres y mujeres que ejercen el poder, poco se lograr en materia de adelanto de las mujeres.
VII. FUENTES DE CONSULTA
Antonopoulos, Rania, Estado, diferencia, diversidad: buscando un camino con mayor
democracia e igualdad de gnero, en Democracia. Estado. Ciudadana. Hacia un Estado
de y para la Democracia en Amrica Latina, Lima, PNUD, 2007, pp. 233 -272.
Bentez Manaut, Ral, La crisis de seguridad en Mxico, en Nueva Sociedad, nm 220,
Mxico, Fundacin Friedrich Ebert, marzo-abril 2009, pp. 174-176. Consulta electrni-
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FEPADE Difunde 71
DEMOCRACIA O DEMAGOGIA AUDIOVISUAL? LOS SPOTS DE TELEVISIN COMO
INSTRUMENTOS PARA LA TOMA DE DECISIONES ELECTORALES
1
Sinopsis
Los medios de comunicacin electrnicos se han convertido en un actor fundamental de los procesos democrticos, ya
que actualmente las campaas polticas se han vuelto una simple competencia transmitida por los medios de comu-
nicacin, donde son los hombres y no los principios, valores, ideas, programas y convicciones los que se debaten en la
mente del votante. El presente artculo busca brindar evidencia de que la informacin difundida en spots televisivos, que
se encuentran al alcance de la mayora de los votantes, es insuficiente para fortalecer la toma de decisiones del elector.
1. LA ELECCIN DETRS DE LAS ELECCIONES
En una democracia representativa el poder poltico soberano del Estado reside originariamente
en la poblacin que habita su territorio. Sin embargo, este poder no es ejercido de manera directa
por la sociedad, es delegado en representantes votados en procesos electorales peridicos. Detrs
de la lgica poltica del pluralismo democrtico tambin se encuentra la lgica econmica de la
eficiencia. Niklas Luhmann (1997) afirma que los procesos electorales son un mecanismo para
hacer ms eficiente la toma de decisiones pblicas en las sociedades contemporneas. En lugar
de que se tomen decisiones casusticas para cada mbito de la vida pblica, en las democracias
representativas se toma peridicamente una gran decisin: a quin le delegar cada ciudadano
la fraccin de poder poltico que posee para que tome las decisiones que afectan a la sociedad
en su conjunto? As, las decisiones individuales se conjugan en una decisin agregada.
De acuerdo con la teora de la eleccin pblica,
2
el gobierno es una organizacin compleja,
compuesta por millones de individuos. El gobierno no slo est integrado por las instituciones
1
Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Maestro en
Administracin y Polticas Pblicas por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), con estudios en el Magster en
Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile. Actualmente cursa el Doctorado en Poltica en la Universidad de Shefeld, Reino
Unido. Colabor en el CIDE como profesor asociado y ha ofrecido ctedra en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM,
la Universidad Iberoamericana y el Centro de Investigacin y Estudios de Posgrado del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Sus
lneas de investigacin son: procesos de modernizacin administrativa, gobierno y gestin local, transparencia y rendicin de cuentas,
gobernanza global, seguridad pblica y justicia distributiva. Correo electrnico: israel.aguilar@comunidad.unam.mx
2
Una perspectiva analtica que vincula elementos de la teora econmica con la ciencia poltica.
FEPADE Difunde 72
pblicas y el cuerpo de representantes elegidos y servidores pblicos facultados. Todos los
ciudadanos de un Estado, al poseer parte del poder soberano de la nacin, forman parte del
gobierno y delegan su poder a representantes elegidos, generando un mercado poltico. ste
funciona de manera similar a cualquier mercado de bienes y servicios, donde existen oferentes
y demandantes. Los principales actores en el mercado poltico son los burcratas,
3
los polticos
y los votantes. Cada uno actuar con base en sus preferencias, buscando maximizar su propia
utilidad. El resultado es un equilibrio poltico entre los distintos actores, donde las decisiones de
la mayora son compatibles y ninguno puede mejorar su situacin haciendo una eleccin distinta
(Buchanan y Tollison, 1972; Luhmann, 1997; Parkin et al., 2000).
Los polticos son los oferentes en el mercado poltico. Su objetivo central es ser elegidos.
Ofrecen a la ciudadana su definicin de valor y valores pblicos (Moore, 1999), las prioridades
nacionales y el modelo de gestin pblica que permitirn alcanzar los objetivos establecidos.
4

Adems, ofrecen la definicin partidista y personal de la realidad, imaginarios y smbolos so-
ciales. Aunque el mercado poltico implica la competencia entre los distintos oferentes, stos
tambin pueden formar coaliciones, por ejemplo las alianzas electorales o el apoyo de corrientes
minoritarias a alguno de los candidatos en la segunda vuelta electoral.
Los votantes son los consumidores en el mercado poltico. As como en los mercados de
bienes y servicios demuestran sus preferencias pagando un precio por sus adquisiciones, en el
mercado electoral los votantes expresan sus demandas apoyando al candidato, partido o pro-
yecto poltico que mejor represente sus intereses. El votante tiene diversas formas para apoyar
a los candidatos en las contiendas electorales. Puede ser por medio del proselitismo, realizando
aportaciones para la campaa (ideas, dinero y, en general, con cualquier recurso), cabildeando
y, finalmente, emitiendo un sufragio a su favor. La teora de la eleccin pblica asume que los
votantes apoyan (antes que al candidato o partido poltico) a las polticas pblicas que, de acuerdo
a sus estimaciones, contribuirn a mejorar sus condiciones de vida. Asimismo, se opondrn a las
polticas que evalen como amenazadoras. Los votantes tambin pueden ser indiferentes. As,
la evaluacin subjetiva de las propuestas guiarn su eleccin (Parkin et al., 2000).
Sin embargo, las decisiones que toman los distintos agentes polticos no son perfecta-
mente racionales. La incapacidad de los actores para adquirir toda la informacin necesaria
y para procesar toda la informacin disponible genera una racionalidad limitada para la toma
de decisiones (Simon, 1984). La racionalidad tambin puede estar acotada por las creencias
y las normas sociales (Elster, 1989). Tambin las decisiones se ven afectadas por las emo-
ciones. De esta manera, muchas de nuestras decisiones y acciones son determinadas por el
centro emocional del cerebro (compuesto por el sistema lmbico) antes que por los centros
3
Desde esta perspectiva, la burocracia tiene por objetivo maximizar el presupuesto de que dispone. Realiza los esfuerzos necesarios
para que los temas que atiende la dependencia en la que trabaja se hagan prioritarios, dentro de la agenda pblica. De esta manera, el
presupuesto de que disponen se incrementar y, adems, podrn conservar su empleo (Buchanan y Tollison, 1972; Parkin et al., 2000).
4
El modelo de gestin pblica debe ser prescriptivo (representando un esfuerzo intelectual inductivo que genera conceptos universales,
permitiendo establecer ideas de la forma en que estructural y funcionalmente deben trabajar las organizaciones del Estado) y descripti-
vo (presentando un anlisis casustico, estableciendo un diagnstico, describiendo experiencias y explicando procesos y resultados, para
llevarse a la prctica y aprender de ella) (Moore, 1999). La construccin del sustrato terico sin el sustento efectivo que la evidencia
emprica ofrece es estril y viceversa. La gestin pblica, vista como un macrosistema, articula sistemas transversales de gestin ms
especcos: 1) planicacin, programacin y presupuestacin; 2) gestin de recursos humanos; 3) gestin de operaciones; 4) control;
5) evaluacin (anlisis de informacin y retroalimentacin) y 6) direccin (Aguilar, 2010).
Democracia o demagogia audiovisual? Los spots de televisin
como instrumentos para la toma de decisiones electorales
FEPADE Difunde 73
cognitivos (la corteza prefrontal) (Goleman, 2004). Adems, los votantes conscientemente
pueden decidir no adquirir informacin si consideran que los costos de hacerlo exceden los
beneficios. As, los votantes estarn relativamente desinformados. A este fenmeno se le
conoce como ignorancia racional (Downs, 1957).
2. NATURALEZA COMUNICATIVA DE LA CAMPAA ELECTORAL
Una campaa electoral puede ser entendida fundamentalmente como un evento de comunicacin,
donde los distintos partidos polticos y candidatos ofrecen su plataforma y proyecto de gobierno,
con el objetivo de obtener sufragios que les permitan ganar los comicios en la fecha establecida.
Una campaa electoral puede ser clasificada con base en la intencin de la informacin que
presenta. Una campaa positiva ocurre cuando se sealan atributos favorables del partido
poltico o del candidato. La campaa es de contraste cuando se compara al partido poltico o
candidato propio con el contrario. La campaa puede ser negativa cuando el objetivo es sealar
los defectos y debilidades del partido poltico o candidato contrincante.
Por su parte, los mensajes pueden ser clasificados con base en la informacin que presentan.
Los mensajes partidistas difunden la organizacin poltica que respalda al candidato, sealando
la ideologa preponderante, historia y contenido simblico de la organizacin. Los mensajes
biogrficos tienen como objetivo presentar al candidato como el individuo responsable de
encarnar los valores, principios e ideologa partidista. Los mensajes de experiencia repasan la
trayectoria profesional del candidato, en los mbitos poltico, empresarial, acadmico o social.
Los mensajes programticos se enfocan en la oferta electoral especfica, la cual consiste en
promesas a futuro que otorgan soluciones de los problemas estructurales o coyunturales. Los
mensajes para solicitar el voto, tienen como objetivo pedirle al votante que sufrague a su favor
el da de la jornada electoral.
La campaa poltica y los distintos instrumentos que se utilizan para comunicar la oferta
poltica tienen efectos diversos en cada votante. Esto responde a muchos factores, como el in-
ters en las elecciones y el grado de disposicin del individuo para asimilar el mensaje. El partido
poltico es el factor que tiene mayor peso en la identificacin a largo plazo entre los votantes y
los polticos; sin embargo, ha aumentado el sector poblacional que reconoce no sentirse identi-
ficado con ninguno. No existe evidencia emprica para afirmar tajantemente que un cierto tipo
de campaa o publicidad incide en las preferencias electorales de los ciudadanos, incluso algunos
estudiosos han afirmado que los anuncios polticos no modifican el sentido del sufragio, ms
bien, refuerzan las intenciones preexistentes o inclinan las de los indecisos (Comstock et al.,
1975; Mendelsohn y OKeefe, 1976). Asimismo, las emociones que el mensaje provoca en el
votante es un aspecto central en la campaa electoral (Schwartz, 1987). En ltima instancia, la
conjuncin de experiencia previa, elementos cognitivos racionales, emociones experimentadas
e informacin con respecto a la oferta poltica, el partido y candidato, influyen para definir su
voto el da de la jornada electoral.
3. LA TELEVISIN COMO ARENA ELECTORAL,
EL VOTANTE COMO HOMO VIDENS
Los medios de comunicacin electrnicos se han convertido en un actor fundamental de los
procesos democrticos. De los distintos medios utilizados para difundir la oferta poltica en las
FEPADE Difunde 74
campaas electorales, la televisin se ha colocado como uno de los ms importantes. La oferta
poltica se transmite por medio de la televisin en los espacios informativos,
5
los spots electorales
y los debates. La preponderancia de la televisin en distintos mbitos de la vida de los individuos
es un tema que ha preocupado a Giovanni Sartori, quien afirma que la televisin ha menguado
la capacidad analtica de los individuos. El hombre racional ha perdido la capacidad de procesar
informacin, entenderla y utilizar el lenguaje abstracto. El homo sapiens ha sido sustituido por
el homo videns, un individuo pasivo que privilegia la imagen a la razn, que slo cree lo que
ve (o lo que cree ver), que acepta incuestionablemente la autoridad de la pantalla, que adopta
como propia la opinin teledirigida (Sartori, 2002).
El lenguaje del homo videns es perceptivo, concreto, estril en cuanto a significado. Al
perder la capacidad de anlisis, el homo videns se vuelve esclavo de la imagen. La prdida de la
capacidad analtica del hombre contemporneo tambin fue puntualizada en la obra de Herbert
Marcuse. ste, cataloga al hombre moderno como un hombre unidimensional que ha perdido
su sentido crtico, su lenguaje se basa en clichs, en estructuras simples que son repetidas sin
ser analizadas, que van perdiendo significado, es un lenguaje automtico que impide pensar las
cosas. Se extingue paulatinamente el pensamiento con carga ontolgica y universal. La cultura
de masa a la que est expuesto, en la sociedad unidimensional, ha simplificado los temas tras-
cendentales, banalizndolos (Marcuse, 1987).
En este contexto, las campaas electorales se vuelven una simple competencia transmiti-
da por los medios de comunicacin, donde son los hombres y no los principios, valores, ideas,
programas y convicciones las que se debaten en la mente del votante.
6
Las palabras pasan a
un segundo plano y el peso de las elecciones recae en la persona, en el candidato que con su
presencia y porte refleja todo lo que ha dejado de tener sentido. Se deja de lado el discurso y las
propuestas para dar paso a la imagen del video-lder. l no transmite mensajes, l es el mensa-
je. La funcin semntica y semitica de las palabras es relegada a la representacin visual. La
televisin personaliza la poltica. El resultado es un elector teledirigido que no deja espacio para
la democracia directa, ms bien, se ha dejado dirigir por los medios masivos de comunicacin
(Sartori, 2002).
7
Para Marcuse (1987), la democracia electoral se convierte en un juego dado, con libertad
slo en apariencia. Los medios presentan estadsticas manipuladas, eslganes que banalizan lo
profundo, entrevistas que no dicen nada, basadas en clichs. Afirma que la imaginacin humana
est esclavizada por la tcnica y la propaganda. Que si cesara la publicidad, la gente volvera a
pensar por su cuenta. Sin embargo, la sociedad unidimensional se ha convertido en una sociedad
de imgenes. De esta manera, las propuestas de campaa se sobresimplifican,
8
se banalizan, al
5
En medio de los procesos electorales, los medios otorgan cobertura de las actividades y propuestas de cada candidato. Sin embargo, el
proceso de comunicacin no es objetivo. Los periodistas seleccionan declaraciones e imgenes y las presentan sin el contexto general,
de manera desarticulada del discurso, de las propuestas. Adems, agregan comentarios interpretativos.
6
Sin el contenido adecuado, las campaas electorales se convierten en simples campaas de competicin (horse-race campaign),
donde lo que importa es el nombre del candidato ganador y no las propuestas polticas (issue campaign). Se enfatiza el individuo,
no el proyecto poltico que representa. De esta manera, la imagen del candidato es ms importante que el contenido del discurso, la
profundidad y viabilidad de las propuestas y las cuestiones que estn en juego (Altheide, 1977).
7
La decadencia en la vida poltica lleva a la videocracia, la legitimacin del poder poltico por medio de las imgenes difundidas por la
televisin. Donde el principal modelador de la opinin pblica es la televisin. As, el gobierno de opinin se vuelve una sustancia vaca
de la democracia. La tirana de la imagen provoca una seleccin articial entre los cuadros polticos de los partidos. Los medios eligen
los personajes que aparecen en la pantalla. La televisin slo da cabida a un reducido grupo de polticos con ideas anes, quitndole al
FEPADE Difunde 75
grado de caer en el extremo cnico sealado por Bill Clinton: en muchas ocasiones no existen
respuestas simples a problemas complejos, pero las respuestas simples mueven al electorado
(Cappella y Jamieson, 1997: 8).
4. ESPACIOS TELEVISIVOS
PARA LAS ELECCIONES FEDERALES EN MXICO, 2012
El papel de los medios de comunicacin masivos en las campaas electorales se ha vuelto un
tema central en la agenda democrtica. Mxico no escapa a esta realidad. La construccin
paulatina de la democracia y la experiencia en las elecciones presidenciales de 2006 fueron
los detonantes para realizar una reforma electoral en los aos 2007 y 2008, modificndose la
Carta Magna. Una de las reformas ms importantes es la imposibilidad de los partidos polticos
o terceros para comprar tiempo de transmisin en los medios electrnicos. Tampoco se permite
la difusin de los resultados de polticas y programas gubernamentales durante las campaas
polticas. De esta manera, los tiempos oficiales son los nicos espacios donde se ofertarn los
proyectos polticos en radio y televisin, adems de los noticiarios, cuyo tiempo de transmisin
que le dedica a cada candidato es monitoreado, en busca de la equidad en el proceso.
De acuerdo con el artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
los partidos polticos nacionales tienen derecho a utilizar de manera permanente los medios de
comunicacin social. La Carta Magna, en el Apartado A de la fraccin III del mismo artculo,
otorga al Instituto Federal Electoral (IFE) la potestad para la administracin del tiempo destinado
al Estado en radio y televisin. Desde el inicio de las precampaas
9
y hasta el da de la jornada
electoral, el IFE dispone de 48 minutos diarios, que pueden ser distribuidos en dos o tres minutos
por cada hora de transmisin en cada estacin de radio y canal de televisin, entre las seis de la
maana y las 12 de la noche. Durante las campaas electorales, se distribuir entre los partidos el
85% del tiempo en radio y televisin.
10
El IFE, independientemente de los periodos de campaa
o precampaa electoral, podr hacer uso hasta del 12% del tiempo total.
11
Para la campaa presidencial de 2012, con duracin de 90 das, la presencia en radio y
electorado su capacidad de eleccin. La videocracia se convierte en una tirana, porque la pantalla no tiene interlocutores. La imagen
no discute, decreta (Satori, 2002).
8
La sobresimplicacin de la publicidad y la necesidad de colocar una idea principal, que requiere ser repetida de manera insistente, en
la mente del electorado tambin ha llevado a que este mensaje fcil de entender y reiterado se convierta en un eslogan. As, la carga
valorativa, instrumental, histrica y simblica de la campaa se traduce en una frase concreta.
9
De acuerdo con la fraccin IV, prrafo segundo del artculo 41 Constitucional, la duracin de las precampaas es de 60 das en el
caso de elecciones federales en las que se elige Presidente de la Repblica, senadores y diputados federales. En el caso de las elecciones
federales intermedias, donde slo se renueva la Cmara de Diputados, la duracin de las precampaas es de 40 das.
10
De acuerdo con el inciso e) del Apartado A, fraccin III del artculo 41 de la Carta Magna, el 30% del tiempo en radio y televisin de que
disponen los partidos polticos se distribuye en forma igualitaria y el 70% restante de acuerdo a los resultados de la eleccin para diputados
federales inmediata anterior. Esta distribucin provoca un sesgo que impide la equidad entre los contendientes en cada eleccin, afectando
principalmente a los partidos polticos de nueva creacin, debido a que slo se les asigna la parte correspondiente al porcentaje igualitario, es
decir, slo pueden aspirar a una proporcin del 30% del total. La igualdad de condiciones en los comicios electorales ha impedido la institu-
cionalizacin de partidos polticos nuevos. Como un dato, de nales de la dcada de 1990 a la fecha, se fundaron diez partidos, slo dos de
ellos han conservado su registro hasta 2012. La distribucin igualitaria del tiempo en radio y televisin contribuira a la institucionalizacin
de partidos polticos de nueva creacin y a la consolidacin de una democracia electoral ms plural.
11
El tiempo de que dispone el IFE fuera de precampaas y campaas electorales se dividir en dos. La primera mitad se distribuir de
manera igualitaria entre los partidos polticos nacionales. La segunda mitad, puede ser utilizada para nes propios o de otras autoridades
electorales, tanto federales como de las entidades federativas. El tiempo que le corresponde a los partidos polticos se utilizar en un
programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duracin de veinte segundos cada uno. Adems, los partidos polticos
no pueden en ningn momento o bajo ninguna circunstancia contratar o adquirir, por s o por terceras personas, tiempos en cualquier
modalidad de radio y televisin.
FEPADE Difunde 76
televisin de los partidos polticos y candidatos se traduce en la transmisin de poco menos de
20 millones de spots polticos, todos, entre las seis de la maana y las 12 de la noche, a travs
de poco ms de 2,300 estaciones de radio y televisin (). En trminos concretos, en cada
estacin concesionada se transmitirn unos 96 spots diarios en un lapso de 18 horas, casi seis
anuncios por hora (Campos, 2012). Durante las campaas electorales los ciudadanos son
bombardeados por spots. Por ello, el anlisis de estos pequeos esbozos discursivos se vuelve
fundamental.
5. ANLISIS PRELIMINAR DE SPOTS TELEVISIVOS
EN LA CAMPAA PRESIDENCIAL, MXICO 2012
El anlisis de los spots electorales puede hacerse desde distintas perspectivas. Se pueden evaluar
los elementos tcnicos, estticos, narrativos, semnticos, discursivos, entre otros. El anlisis que
se realiza en el presente apartado es del contenido de los discursos en los mensajes televisivos.
Utilizando las clasificaciones expuestas, se dividieron los spots considerando el tipo de mensaje:
partidistas, biogrfico-personal, de experiencia profesional, programticos o para solicitar el voto.
Asimismo, se clasificaron con base a la intencin de la informacin que presenta en positivos,
de contraste o negativos, para establecer el carcter de la campaa.
Hasta el 8 de mayo de 2012, el candidato de la Coalicin Compromiso por Mxico (Partido
Revolucionario Institucional y Partido Verde Ecologista de Mxico) haba difundido 35 spots
distintos;
12
la candidata del Partido Accin Nacional haba divulgado 21; el candidato del Partido
Nueva Alianza haba difundido ocho spots diferentes, y el candidato de la Coalicin Movimiento
Progresista (Partido de la Revolucin Democrtica, Partido del Trabajo y Movimiento Ciudadano)
haba transmitido siete. Dentro de estos spots, en ninguno se solicit expresamente el voto.
Pueden distinguirse las tendencias comunicativas de cada uno de los candidatos. En trminos
generales, la estrategia de la candidata del Partido Accin Nacional se dividi en dos momentos.
En primera instancia, spots programticos donde tambin resaltaba su trayectoria profesional,
despus su estrategia cambi a una campaa negativa basada en anuncios partidistas.
La campaa del candidato de la Coalicin Compromiso por Mxico haba tenido una estrategia
centrada en anuncios programticos positivos (aunque no siempre con propuestas concretas
y viables), segmentando el pblico objetivo de manera geogrfica (es decir, un spot por cada
entidad federativa). Sin embargo, despus del inicio de la campaa negativa en su contra, se
difundieron spots positivos de su experiencia como gobernador, seis anuncios programticos
positivos (filmados en sets que aparentan sus oficinas de campaa), con propuestas concretas
y se retomaron los anuncios por estado de la repblica. El nico spot que puede considerarse
de contraste es el identificado por la frase No voy a dividir a Mxico.
Por su parte, el candidato de la Coalicin Movimiento Progresista no ha presentado una
estrategia definida, se han combinado spots histricos, biogrficos, personales y programticos,
utilizando la campaa positiva y, sutilmente, de contraste.
12
Se estima que terminar la campaa electoral convirtindose en el candidato que ha utilizado un mayor nmero de spots en la his-
toria de las elecciones en Mxico (sin considerar campaas, precampaas y acciones de gobierno anteriores). Esto se debe a que una
de sus estrategias de comunicacin ha sido la segmentacin geogrca. Ha difundido spots dirigidos a los votantes por cada entidad
federativa. A la fecha, no se han difundido los anuncios donde se dirige a los votantes de los estados de Baja California Sur, Campeche,
Chihuahua, Colima, Durango, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala.
FEPADE Difunde 77
Por su parte, el candidato del Partido Nueva Alianza ha basado su campaa en anuncios
programticos positivos, slo en tres de ellos se utiliza tenuemente el contraste. Adems, de
los cuatro candidatos, es el nico que ha presentado los spots mencionando claramente el
partido poltico que representa. Esta caracterstica puede ser normal para los partidos polticos
de reciente creacin (recordemos que es la tercera eleccin federal para este instituto poltico),
debido a que se ven obligados a presentar a la par a un candidato, ofrecer un proyecto poltico y
difundir su organizacin poltica para que un mayor nmero de votantes la conozca. El nico spot
donde no se nombra el partido poltico es el anuncio identificado como Voto de los valientes.
El candidato que tiene una mayor proporcin de spots programticos, es decir, que se enfocan
en la oferta electoral, es Gabriel Quadri de la Torre. De los ocho spots del Partido Nueva Alianza,
cinco presentan propuestas, es decir, el 62.50%. Enrique Pea Nieto es el segundo candidato
que tiene una proporcin mayor de mensajes programticos. De los 35 spots que ha difundido,
21 se enfocan en la oferta poltica, es decir, el 60%. La proporcin de spots programticos tanto
de Josefina Vzquez Mota como de Andrs Manuel Lpez Obrador es del 42.86%. La primera,
al enfocar nueve de sus 21 spots en mensajes programticos, el segundo al enfocar tres de sus
siete anuncios televisivos.
Para analizar la oferta poltica dentro de los anuncios, se identificaron siete temas con sus
respectivos subtemas:
Tema Subtemas
Desarrollo social
Inclusin, migracin, pobreza y desigualdad, programas sociales y violencia
contra las mujeres
Desarrollo sustentable Contaminacin y desarrollo agropecuario
Economa Crecimiento econmico, empleos, microempresas y turismo
Educacin Calidad educativa y desercin escolar
Gobierno Calidad democrtica y honestidad
Salud Drogadiccin, higiene y suministro de medicamentos
Seguridad pblica Delito, polica, prevencin y violencia
Ms de la mitad del total de los anuncios programticos estn enfocados en dos temas:
seguridad pblica y desarrollo social. La candidata del PAN ha enfocado su estrategia de comu-
nicacin en tres temas: seguridad pblica, gobierno y educacin. El candidato de la Coalicin
Compromiso por Mxico ha priorizado en los temas de desarrollo social y seguridad pblica, con
ms del 60% del total de sus spots programticos. El candidato de la Coalicin Movimiento
Progresista tiene tres spots programticos, en dos de ellos ha manejado diversos temas, slo
uno de ellos se centra en una propuesta particular. No obstante, es posible sealar que los temas
que marcan su agenda son seguridad pblica, economa y gobierno. Finalmente, el candidato
de Nueva Alianza se ha enfocado en temas de desarrollo social, sin descuidar la educacin, la
salud y el desarrollo sustentable (vase Tabla 1). Los dos subtemas con mayor presencia fueron
la violencia generada por el crimen organizado (18.42% del total de spots programticos) y la
pobreza y desigualdad sociales (10.53% del total de mensajes programticos).
FEPADE Difunde 78
Tabla 1. Distribucin de los temas en los spots
Tema TOTAL JVM EPN AMLO GQT
Seguridad
pblica
26.32% 22.22% 33.33% 33.33%
0.00%
Desarrollo
social
23.68% 11.11% 28.57% 0.00% 40.00%
Economa 13.16% 11.11% 14.29% 33.33% 0.00%
Gobierno 10.53% 22.22% 4.76% 33.33% 0.00%
Educacin 7.89% 22.22% 0.00% 0.00% 20.00%
Salud 7.89% 11.11% 4.76% 0.00% 20.00%
Desarrollo
sustentable
5.26% 0.00% 4.76% 0.00% 20.00%
No es claro el
tema
5.26% 0.00% 9.52% 0.00%
0.00%
Fuente: Elaboracin del autor.
Otro punto a sealar es la preeminencia de campaas negativas, de contraste o positivas.
Hasta el momento, slo el Partido Accin Nacional ha recurrido a la propaganda negativa.
13
De
los 21 spots de la candidata del PAN, nueve utilizan mensajes negativos, es decir, el 42.86%
del total, incluyendo el spot cuyo slogan es Pea es un mentiroso. No cumple.
14
El resto de los
contendientes slo han utilizado campaa de contraste, de manera muy sutil. El 37.50% de los
spots del candidato de Nueva Alianza han utilizado esta estrategia (tres de ocho). El 28.57%
de los spots del candidato de la Coalicin Movimiento Progresista han recurrido al contraste
(dos de siete). Y slo el 2.86% del candidato de la coalicin Compromiso por Mxico ha hecho
alusin o comparado su propuesta, partido o candidato con algn otro.
Finalmente, aunque existe un nmero importante de spots programticos, la mayora slo
enuncia propuestas generales, ms discursivas que acciones concretas. Algunas otras se quedan
en la indeterminacin entre discurso, soflama, redundancia, perorata y absurdo, sin que puedan
ser instrumentalizadas en el ejercicio de gobierno.
15
Son pocas las propuestas concretas como
la eliminacin del fuero y cadena perpetua a servidores pblicos coludidos con el crimen, cuenta
bancaria escolar, eliminacin de cien diputados, vales de medicina, pago por la contaminacin
generada por industrias, crear siete millones de empleos y crear un sistema de prevencin de
adicciones. Sera importante cuestionarnos si estas propuestas son las soluciones a los pro-
blemas que aquejan al pas. Adems, desconocemos si las propuestas consideran la viabilidad
13
Los spots donde se denigra la imagen, las capacidades y la palabra del candidato de la Coalicin Compromiso por Mxico son de dipu-
tados y senadores del PAN. Sin embargo, por hacer alusin a un candidato presidencial fueron incluidos en este anlisis. No as los spots
del PVEM (cuotas escolares, medio ambiente y vales escolares), Nueva Alianza (pesada carga), y del PRI (diputados y senadores).
14
Este spot no fue sacado del aire, debido a que el Apartado C, fraccin III, del artculo 41 de la Carta Magna establece como nica
limitante a la propaganda electoral las expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las per-
sonas. De acuerdo con el IFE, la palabra mentiroso no representa una calumnia, pues en sentido jurdico sta slo aplica cuando se le
es imputado un delito (Corts, 2012).
15
Por ejemplo, las propuestas de construir un pas en el que el presente sea ms alentador y en el que el futuro tenga un rumbo claro:
el de progreso o que nadie se quede sin oportunidad de tener un buen presente y un futuro prometedor, por mencionar slo dos.
FEPADE Difunde 79
econmica, financiera, poltica, ecolgica y social para ser implementada. Para investigaciones
posteriores sera conveniente analizar la publicidad propagandstica y la exposicin pormeno-
rizada de las plataformas electorales. Adems, evaluaciones ex post que vinculen las promesas
con los resultados de gobierno.
REFLEXIONES FINALES
El ejercicio del poder poltico no puede estar basado en la improvisacin ni en la ocurrencia. Si
pretendemos que se cumpla la aspiracin democrtica de que el servicio pblico le sirva al pblico
y vele por el bien comn, los ciudadanos debemos responsabilizarnos y ser conscientes de la
importancia que tiene una eleccin, de todo lo que est en juego con la emisin del sufragio.
No es una decisin que se tome a la ligera, que se gue por corazonadas, al azar, que se efecte
de manera visceral, basada en emociones, en aspiraciones difusas. Los electores debemos
preocuparnos por informarnos, por obtener la evidencia necesaria para comparar los proyectos
polticos. Si bien, de acuerdo con la teora de la eleccin pblica, cada actor buscar el resultado
que maximice su utilidad, no es posible esperar que el impacto sea en el corto plazo, ni de manera
pecuniaria. Adems, la construccin democrtica no se agota con la emisin del sufragio. Las
elecciones libres, equitativas y peridicas son el inicio de la vida democrtica, de la coexistencia
entre distintas perspectivas particulares que pretenden construir un proyecto comn.
La descripcin y el sucinto anlisis presentado en esta investigacin otorgan evidencia
emprica de que la informacin difundida en spots televisivos, que se encuentra al alcance para
la mayora de los votantes, es insuficiente para fortalecer la toma de decisiones del elector. La
spotizacin de la oferta poltica ha convertido un proceso decisorio complejo y trascendental
en un asunto frvolo, trivial, superficial. La propaganda electoral no deja saber quines son los
candidatos, cul ha sido su trayectoria y cul es la oferta poltica que promueven. Adems, los
distintos actores implicados deben entender que los ciudadanos esperamos una oferta poltica
viable y no soluciones sencillas que buscan capturar votos o denostaciones hacia nuestro intelecto.
No tengo la menor duda de que, para los siguientes comicios electorales, se reformar de
nueva cuenta el andamiaje institucional del Estado mexicano, reajustando aquellos mbitos que
hayan resultado deficientes. El uso de los tiempos oficiales en radio y televisin deben propiciar
un mayor intercambio de ideas, mayor equidad entre los contendientes, debates profundos
en momentos especficos. Debe reducirse a su mnima expresin el proceso de comunicacin
poltica basado en pedazos de informacin desarticulados que se esparcen incansablemente
durante algunas semanas en los aos de elecciones. El sinsentido alcanzado en la utilizacin de
recursos es preocupante. El valioso tiempo de radio y televisin del que se dispone durante las
campaas electorales debe servir para fortalecer los valores cvicos y ciudadanos, estimulando
al homo sapiens a comparar distintas construcciones ideolgicas de la realidad y no slo para
complacer en su letargo hipntico al lamentable homo videns.
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litica/2012/03/28/estrategia-spots [consultado el 2 de mayo de 2012].
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Simon, Herbert (1984). El comportamiento administrativo: Estudio de los procesos de
decisiones en la organizacin administrativa. Madrid: Aguilar.
FEPADE Difunde 81
Anexo 1. Relacin de spots televisivos presidenciales
(Difundidos hasta el 8 de mayo de 2012)
Identicacin del
spot
Vnculo
(Revisados entre el 1 y 8
de mayo de 2012)
Tipo de
mensaje
Tipo de
campaa
Tema Subtema Propuesta
P
a
r
t
i
d
i
s
t
a

B
i
o
g
r
c
o
D
e

e
x
p
e
r
i
e
n
c
i
a
P
r
o
g
r
a
m
t
i
c
o
S
o
l
i
c
i
t
a
r

v
o
t
o
P
o
s
i
t
i
v
o
D
e

c
o
n
t
r
a
s
t
e
N
e
g
a
t
i
v
o
Partido Accin Nacional
JVM - Seguridad youtu.be/JXHH0N8UVKM
x x
Seguridad
pblica
Polica
Mejorar el cuerpo
policiaco
JVM - Biogrco youtu.be/7J34WDK52M4
x x
JVM - Educacin youtu.be/9sAMmfH-5mM
x x x
Educacin
Calidad
educativa
Evaluacin docente
JVM - Piso rme youtu.be/4-OQyl00qpU
x x x
Salud Higiene Piso rme
JVM - Becas youtu.be/28HnE7Kmlmk
x x x
Educacin
Desercin
escolar
Becas
JVM - Diferente youtu.be/6VZHuFgKARE
x x
Gobierno Honestidad Cadena perpetua
JVM - Oportunidades youtu.be/RFc5-3P0Vkk
x x x
Desarrollo
social
Programas
sociales
Programa Oportu
nidades
JVM - Yo voto diferente youtu.be/j3unLEagKds
x x
PAN - Pea es un
mentiroso
youtu.be/x6ejzbdxFh0
x
JVM - Afuera el fuero youtu.be/3DNnjK7YBfg
x x
Gobierno Honestidad
Eliminar fuero poltico
Cadena perpetua
JVM - Narcotrco youtu.be/NH9rG4KJS7w
x x
Seguridad
pblica
Prevencin Cuenta bancaria escolar
JVM - Economa youtu.be/lRAbBtsUids
x x
Economa
Micro
empresas
Capacitacin y crditos
PAN - Compromisos 73
y 269 de Pea Nieto
youtu.be/wyDPI6qZrQE x x x
PAN - Compromisos
386 y 512 de Pea
Nieto
youtu.be/xXYWZArPEQ4 x x x
PAN - Compromisos 67
y 57 de Pea Nieto
youtu.be/RjfBUE4Uj3s x x x
PAN - Pea divide youtu.be/0MVGEtNC758 x x x
PAN - Violencia
EdoMex
youtu.be/bX10bxBt1jo x x x
PAN - Violencia en
el pas
youtu.be/xI7GJuXK_RI x x x
JVM - Da de las Madres youtu.be/AogkuhOweME x x
PAN - Pea no cumple youtu.be/jnAnAnB8SS0 x x x
FEPADE Difunde 82
PAN - Pea no
cumple. Versin 2
youtu.be/34nsZEOw6J0 x x x
Partido Revolucionario Institucional
EPN -
Lanzamiento
youtu.be/XwhOdcQ4-BI x x
EPN -
Quintana Roo
youtu.be/2KQYSCvn18A x x Economa Turismo Impulsar el turismo
EPN - Veracruz youtu.be/P4bjInTT2v4 x x
Seguri dad
pblica
Violencia
Ajustar y corregir la
estrategia nacional contra
el crimen
EPN -
Guanajuato
youtu.be/cskzOB7w85I x x
Que el presente sea ms
alentador y el futuro
tenga un rumbo claro: el
del progreso
EPN -
Nuevo Len
youtu.be/dqdO3gXw_h8 x x
Seguri dad
pblica
Violencia
Recuperar la posibilidad
de hacer la vida ciudadana
libremente
EPN - Jalisco youtu.be/6XnhV7FMHxo x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Combatir pobreza y
desigualdad
EPN -Yucatn youtu.be/jQKNGJVHzWs x x
Comprometerme y
cumplir
EPN - Morelos youtu.be/U35gLCfzvbo x x
Seguridad
pblica
Violencia
Combatir la violencia y
devolver el derecho a vivir
tranquilos
EPN - Coahuila youtu.be/xeu0O71j90s x x
Seguridad
pblica
Violencia Regresar la tranquilidad
EPN -
Aguascalientes
youtu.be/rvModML4TIA x x Economa Turismo
Generacin de empleos
y derrama econmica a
travs del turismo
EPN - DF youtu.be/q4WPjp6WXzE x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Que nadie se quede sin
oportunidad de tener un
buen presente y un futuro
prometedor
EPN - Oaxaca youtu.be/-dKZOIcU3nc x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Respetar derechos de
comunidades indgenas
y que se benecien del
proyecto de desarrollo
econmico del pas
EPN -
Compromisos
cumplidos
youtu.be/mUo0zM0aesU x x
FEPADE Difunde 83
EPN - Biografa.
Primera Parte
youtu.be/0DOWcuiywtQ x x
EPN - Biografa.
Segunda Parte
youtu.be/DJGrW6Ljrng x x
EPN - Biografa.
Tercera Parte
youtu.be/_e3FJavcIe4 x x x
EPN - Biografa.
Cuarta Parte
youtu.be/f5fZxh_JH9o x x
EPN - Baja California youtu.be/OCPXmBfzuhM x x
Desar rol l o
social
Migracin
Oportunidades de
empleo, calidad
de vida y respeto
de derechos de los
mexicanos dentro y
fuera del pas
EPN - Compromisos
en educacin
youtu.be/LS8jMFDJjo8 x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Combatir pobreza y
desigualdad
EPN - Compromisos
en Comunicaciones
youtu.be/GwensAxUnXA x x
EPN - Compromisos
Salud
youtu.be/_pAm7N1TK6Y x x
EPN - Pea S
Cumple
youtu.be/wUrV4IwFRxs x x
EPN - Eliminacin
100 Diputados
youtu.be/_QFLTgmQNfE x x Gobierno
Calidad
democrtica
Promover
eliminacin de 100
diputados
EPN - Vales de
medicina
youtu.be/Y-NLMlZ1MWI x x Salud
Suministro de
medicamentos
Vales de medicinas
EPN - Compromiso
verde
youtu.be/fKTw04XvI1I x x
Desarrollo
sustentable
Contaminacin
Empresas que
contaminen paguen
y reparen el dao
EPN - Oportunidades youtu.be/-aiiVM7S6tQ x x
Desarrollo
social
Pobreza y
desigualdad
Mantener y ampliar
el programa
Oportunidades
EPN - Reducir
violencia
youtu.be/yCEPVkORUMY x x
Seguridad
pblica
Violencia
Corregir estrategia
de seguridad,
destinar recursos
necesarios
EPN - Tanta gente
no puede estar
equivocada
youtu.be/W0lBnduzyeQ x x
EPN - Da de las
Madres
youtu.be/mDKdfjISyts x x
EPN - Guerrero youtu.be/3UKRqceVZR8 x x
Seguridad
pblica
Violencia
Que Mxico
recupere la imagen
de un pas seguro
EPN - Chiapas youtu.be/oTvFa0KTT9w x x Economa
Crecimiento
econmico
Empleos
Que ms
generaciones
disfruten de la
riqueza natural
FEPADE Difunde 84
EPN - Sinaloa youtu.be/KAE0Oga7yVM x x
Seguridad
pblica
Violencia
Combatir violencia para
incrementar potencial en
agricultura, pesca y turismo
EPN - Zacatecas youtu.be/WoZ59pYDiXA x x
Desarrollo
social
Migracin Modernizacin del campo
EPN - No voy a
dividir a Mxico
youtu.be/TSvRBrgEcLA x x
EPN - Tanta
gente no puede
estar equivocada.
Versin 2
youtu.be/gi4eoCxgsJ0 x x
Partido de la Revolucin Democrtica
AMLO - Reconci-
liacin
yout u. be/mM6coSO-
FWNk
x x
AMLO - Historia youtu.be/4swmr-6y9eU x x
AMLO -
Seguridad
youtu.be/wBczBmi6tvk x x x
Seguri dad
pblica
Delito
Otorgar seguridad,
atender causas del delito
(reactivar economa,
empleo, reduccin de la
pobreza)
AMLO - Hijo youtu.be/tLg-TyiO-9E x x Gobierno Honestidad
Terminar con injusticia,
corrupcin y violencia,
gobierno honesto que
procure la justicia y
bienestar
AMLO - Empleo youtu.be/QKsmqlIsgBw x x x Economa Empleos
Crear 7 millones de
nuevos empleos
AMLO - Apoyos
de papel
youtu.be/Nof-iosxD5E x x
AMLO - Cambio
Verdadero
youtu.be/Qb_94KI0rfY x x
Partido Nueva Alianza
GQT -
Presentacin
youtu.be/vajgEd8HMjE x x
GQT -
Presentacin.
Versin 2
youtu.be/89hDShlu660 x x x
GQT - Educacin youtu.be/nIg_ZJiX_WI x x x Educacin
Calidad
educativa
Maestros y escuelas de
excelencia
GQT - Violencia
contra la mujer
youtu.be/00v98dd2G4w x x x
Desarrollo
social
Violencia
contra las
mujeres
Educar para dignicar el
rol de las mujeres
GQT - Salud youtu.be/2KO13UK_iAg x x x Salud Drogadiccin
Sistema de prevencin de
adicciones
GQT - 6,000
pesos
youtu.be/m6hXNh-8bio x x x
Desarrollo
sustentable
Desarrollo
agropecuario
Campo productivo
y conservacin de la
biodiversidad
FEPADE Difunde 85
GQT - Incluyente youtu.be/2RYn8_mjqQw x x x
Desarrollo
social
Inclusin Inclusin de minoras
GQT - Voto de
los valientes
youtu.be/pefFoXqvIkQ x x
FEPADE Difunde 87
EL PROCESO HISTRICO DE LAS ELECCIONES
Y LA DEFENSA EN LA LIBERTAD DEL SUFRAGIO EN MXICO.
UNA REFLEXIN INSTITUCIONAL: EL CASO DE LA FEPADE
1
Sinopsis
Da a conocer desde una perspectiva histrica la transicin a la democracia en Mxico y el conjunto de reformas elec-
torales y polticas que se han manifestado para este fin. Cmo desde la creacin de la Fiscala hace casi 18 aos, se ha
trabajado para prevenir, investigar y castigar las conductas delictivas en materia penal electoral, para que la ciudadana
ejerza libremente su derecho al voto. Hacer hincapi de que en cada proceso electoral se han configurado espacios, en
los que tanto las instituciones pblicas como los actores polticos y los ciudadanos actan para tener procesos electorales
libres, equitativos y plurales en Mxico.
BREVE PANORAMA DEL SISTEMA ELECTORAL EN LA NUEVA ESPAA
Para hacer un ensayo inicial de estructuracin de la entidad llamada Nueva Espaa, es necesario
conocer el significado sobre el colonialismo. Este fenmeno consiste en que un grupo humano, por
medio de la fuerza militar, econmica o de cualquier otra ndole, sojuzga a un segundo (que por
lo regular pertenece a una civilizacin distinta, que se supone inferior) con el propsito de lograr a
sus expensas una serie indefinida de ganancias. Este sojuzgamiento no puede ser ni instantneo ni
fugaz, sino de larga duracin, porque proviene de una confrontacin de fuerzas, de cualquier ndole
que sean, tras de la cual una de ellas se impone a la otra. Tal imposicin es ineludible.
2
Siendo as, la historia gestada en el proceso de construccin de la llamada Nueva Espaa
comienza con los viajes trasatlnticos hacia el nuevo continente, sede de uno de los asentamientos
colonizadores ms importantes que se han dado en la historia de la humanidad, no slo por los
recursos econmicos que de l se obtuvieron, sino tambin por la extensin geogrfica que se
adicion a la corona espaola.
1
Historiadora por la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Actualmente es Profesional Ejecutivo de Servicios
Especializados en la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales de la PGR. Este trabajo fue presentado en el Congreso Internacional XIV
Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica, organizado por el Consejo Espaol de Estudios Iberoamericanos,
el Centro Interdisciplinario de Estudios Americanistas Gumersindo Bustos y la Universidad de Santiago de Compostela, Espaa, septiembre de 2010.
Agradecimiento especial a Gilda Alicia Flores Monsreal, Gilda Solchaga y Gilda Tejada. Dedicado a Ivn Fernndez Guerrero.
2
Reyes Nevares, Salvador, Historia de las ideas colonialistas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1975, p. 14 (Archivo del Fondo, 39).
FEPADE Difunde 88
Los ncleos de expansin primero, y los procesos de conquista u ocupacin territorial forzada
despus, dieron como resultado la creacin y consolidacin de los asentamientos hispanos y
la participacin de stos en la iniciativa privada y en la planificacin para la estructura social,
econmica y jurdica de la Nueva Espaa, ofrecindoseles as un estatuto jurdico beneficioso y
estable a los conquistadores, pobladores de arraigo y a la Iglesia.
A diferencia de los ciudadanos de un Estado moderno, la administracin novohispana se
concibi como un organismo rgidamente jerarquizado, aunque el cuerpo social se encontraba
fragmentado en tantas partes o miembros como condiciones de personas existan, porque el
estado de un individuo se defina por medio de diferentes criterios: por nacimiento y linaje;
por la profesin religiosa; por los mritos en el servicio al rey y a la patria; la devocin a una
imagen o advocacin; o por la pertenencia a una etnia indgena, que as como poda conferirle
privilegios especiales, tambin poda privarle de ellos, o como ocurra con los esclavos negros y
sus descendientes. Slo a travs de esta perspectiva se puede comprender mejor cmo evoluciona
la identidad de un grupo social.
La base de la administracin colonial se consolid con lo que haba sido habitual para los
espaoles y con la experiencia que impusieron las soluciones, como una adaptacin generalizada
de todos los hechos en un mundo propio con problemas que son propios, y en una comunin
espiritual abrazada por la ideologa y la cultura que se fragu en la existencia comn.
La articulacin vital de la administracin radicaba en la Iglesia jerrquica y la regular,
3
en los
distintos mandatarios de la justicia o de la administracin y los instrumentos de la defensa y del
comercio que fueron los que persistieron ms en la movilidad.
A lo largo de tres siglos las instituciones del virreinato como los ayuntamientos, universidad,
gremios, cofradas, rdenes religiosas, llevaron a cabo procesos electorales para la designacin
de sus respectivas autoridades. Lo anterior no signific, por supuesto, que estas corporaciones
4

o el propio rgimen poltico novohispano fuesen democrticos. Para empezar, conceptos que
en la actualidad se encuentran slidamente asentados en los sistemas poltico-electorales como
ciudadana, igualdad ante la ley o sufragio universal, eran desconocidos.
En una primera etapa la integracin de grupos humanos de lenguas e idiosincrasias diversas
5

para la monarqua espaola se bas en la divisin del cuerpo poltico en dos repblicas: de indios
y espaoles. En una siguiente etapa se tuvo que redefinir la demografa del virreinato por medio
del mestizaje, los burcratas, mercaderes y el gradual crecimiento del elemento criollo y su
protagonismo poltico y social.
Al mismo tiempo, y sin importar si se era aristcrata o esclavo, el reconocimiento legal de
la persona y el ejercicio de sus derechos no se llevaban usualmente a cabo en un plan individual,
sino colectivo, de forma tal que a travs de una corporacin, los individuos podan gozar de una
interlocucin legal vlida con los dems miembros de la sociedad.
3
Clero regular: los religiosos que vivan en comunidades conventuales, vistiendo un hbito y siguiendo la regla de su santo fundador.
Clero secular: el clero (prrocos, capellanes) que obedecan directamente al obispo o arzobispo.
4
Respecto al papel del corporativismo en la conformacin de la sociedad colonial mexicana, se puede consultar Pastor, Mara Alba,
La organizacin corporativa de la sociedad novohispana, en Mara Alba Pastor y Alicia Mayer (coords.) Formaciones religiosas en la
Amrica colonial, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de Filosofa y Letras, 2000, p. 81-140.
5
Decenas de etnias indgenas, contingentes regionales de la inmigracin peninsular y masiva importacin de mano de obra esclava
africana.
El proceso histrico de las elecciones y la defensa en la libertad del
sufragio en Mxico. una reexin institucional: el caso de la FEPADE
FEPADE Difunde 89
En opinin de Ivn Escamilla, el corporativismo fue uno de los pilares del sistema poltico
colonial, ya que ayud a la estabilizacin general del virreinato al adaptar los valores tradicionales
a la realidad de los nuevos tiempos. Esta forma de representacin de la sociedad a travs de
una multitud de instancias independientes tuvo un carcter urbano. Es decir, as como desde
la conquista se emplearon a las grandes ciudades como base de partida y aprovisionamiento
expedicionario, as tambin en el desarrollo colonial estas ciudades se convirtieron en las sedes
de la administracin civil y eclesistica. La centralidad de la capital incidi de manera importante
en la vida de las corporaciones, las cuales utilizaron instrumentos polticos, como las elecciones y
normas electorales para la participacin poltica de los propios integrantes de cada corporacin.
Por todo lo anterior, se deduce que la relevancia de la actividad comicial en la Nueva Espaa,
en el mbito de la Ciudad de Mxico, tena diversas facetas, acerca de las cuales este trabajo no
puede ser sino apenas un ensayo somero.
La forma de expresin de los deseos y opinin del comn de los habitantes de la ciudad,
obviamente al margen de los cauces institucionales o electorales, fueron los tumultos y
disturbios populares.
Los cargos de alcaldes ordinarios, regidores y corregidores no eran de eleccin popular
en el gobierno municipal de Mxico.
6
La historia poltico-electoral de la Ciudad de Mxico no
es continua: sus procesos electorales han sido variables en cuanto a modalidades, formas de
participacin, consecuencias polticas, tipo, cantidad y poder poltico efectivo de los cargos a elegir.
DE LA CORONA DE LOS HABSBURGO A LAS REFORMAS POLTICAS
Y ADMINISTRATIVAS DE LOS BORBONES
En opinin de Miguel ngel Rodrguez, las reformas borbnicas (segunda mitad del siglo XVIII)
introdujeron en la Nueva Espaa polticas administrativas y econmicas que, si bien estaban sujetas
al poder patrimonial de la Corona, racionalizaron en buena medida la administracin pblica y
la actividad econmica de su colonia ms importante. Los servidores del monarca adquirieron
caractersticas de especializacin que revelan la presencia de rasgos burocrticos modernos.
7
Para el caso de las corporaciones, que tratamos lneas arriba, haban perdido ya para esta
poca el sentido original del corporativismo, porque los procesos electorales se haban vuelto un
mero formulismo, una forma de legitimacin a la que se acuda ocasionalmente.
En este sentido, las medidas reformistas emprendidas por la Corona a finales del siglo XVIII
no propusieron una alternativa real alguna a la poltica tradicional. Con frecuencia un sector
de la poblacin ms ilustrada del reino y de la Ciudad de Mxico comenzara a plantearse la
posibilidad de otra cultura poltica que propusiera una idea distinta en las relaciones entre el
individuo y la sociedad, incluyendo su derecho a influir en la toma de decisiones fundamentales
para la colectividad. Lograrlo slo sera posible mediante el establecimiento de nuevas formas
de participacin poltico-electoral, pero la tarea de proyectarlas y ponerlas en prctica se dara
a partir de 1808.
6
Los alcaldes ordinarios se elegan anualmente mediante una lista que se presentaba al virrey en la cual se contenan los nombres de ve-
cinos honorables de la ciudad, donde se elegiran slo dos. Los regidores eran nombrados directamente y a perpetuidad por el rey, quie-
nes tenan el derecho de transmitir a sus herederos directos o indirectos el cargo. Los corregidores eran nombrados por el rey o el virrey.
7
Rodrguez, Miguel ngel, Gnesis del patrimonialismo en Mxico: dominacin poltica y legitimidad, Mxico, Universidad Autnoma
de Ciudad Jurez, 1997, p. 139.
FEPADE Difunde 90
De cualquier forma, si bien es cierto que la construccin de normas jurdicas que regulan
una determinada forma de gobierno implica mantener una lgica interna, un orden necesario
inherente a las normas propuestas, entonces esto nos conduce al Derecho Constitucional, al
conjunto de disposiciones que otorgan y regulan los derechos fundamentales del gobernado
frente a sus gobernantes. Unos y otros, aunque unos ms que otros, son consecuencia de la
interrelacin de fuerzas polticas que intervienen con mayor o menor xito en la formulacin
de sus propuestas de gobierno.
LA REGULACIN DE LOS DELITOS ELECTORALES EN EL SIGLO XIX
Existen diversas formas de abordar los antecedentes en cuanto al uso y proteccin del sufragio
en Mxico. El tema que nos compete debe partir del principio bsico de que la eleccin y la
representacin popular en un sistema de gobierno democrtico son el equipo instrumental sin
el cual la democracia no se realiza. As tambin, en sentido estricto, el sistema electoral es la
frmula para convertir votos en cargos pblicos.
Esta aseveracin la hago con base en la idea de que el origen, el medio y el fin en esta forma
de organizacin poltica es la sociedad mexicana constitucionalmente establecida, en la cual
el elector vigilar cual tesoro su voto y los valores democrticos, apoyado y protegido con los
fundamentos de legitimidad del poder dentro de los perodos electorales, los cuales inician con
sugestiones de toma de conciencia para despertar o renovar la motivacin de los votantes con
estrategia de dinmica de grupo (manejo de masas que entran en la poltica), reconquistar a
los ms dbiles y alejar a los inconformes, ya que el buen o mal modo de ser de la sociedad se
refleja en la manera poltica de actuar y en la forma de expresin del discurso poltico.
Siguiendo esta lnea, la legislacin e instituciones electorales se han expresado como el
medio a travs del cual se constituye un gobierno y se expresa la voluntad ciudadana. As, un
gobierno de carcter democrtico, en opinin de Javier Hurtado,
8
ser aquel que sea capaz de
satisfacer las demandas de sus ciudadanos y favorecer la mayor participacin posible de los
representantes electos en las decisiones de las autoridades.
En este orden de ideas, la democracia es considerada como el poder del pueblo sobre el pueblo,
porque el poder es legtimo slo cuando su investidura viene desde abajo, cuando toda aquella
persona que conforma al pueblo ejerza su derecho de votar en las elecciones,
9
para que este
ejercicio sea libre y transparente. Sin embargo, Alain Touraine
10
menciona que la democracia no
significa el poder del pueblo, pero s sobre el pueblo, es decir, que desciende del Estado hacia el
sistema poltico y luego a la sociedad civil. Por lo tanto, la democracia aparece como un sistema
de mediaciones polticas entre el Estado y los actores sociales, como un programa normativo,
porque se lleva a cabo un proceso de control sobre la actividad de la cultura democrtica que
preserva las condiciones institucionales de la libertad personal, de acuerdo con el supuesto de que
las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, y que el propsito de esa regulacin,
en el caso que nos concierne, es vigilar los procesos electorales y castigar los delitos que se
8
Hurtado, Javier, Gobiernos y Democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2007, p. 50 (Cuadernos de Divulgacin de la Cultura
Democrtica, 19).
9
Sartori, Giovanni, Qu es la Democracia, Mxico, Tribunal Federal Electoral, Instituto Federal Electoral, 1993, p. 23.
10
Touraine, Alain, Qu es la Democracia, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995, p. 65.
FEPADE Difunde 91
cometan durante ste, que son tan diversos como la regin del pas donde se llevan a cabo.
11

Los delitos electorales han existido y han sido penalizados a lo largo de nuestra historia
constitucional. Una reflexin panormica en torno a la regulacin de estos delitos se la propone
Javier Patio Camarena
12
al sealar en cinco perodos:
1. Desde la promulgacin de la Constitucin de Apatzingn
13
de 1814 hasta 1871 con
la promulgacin del Cdigo Penal de Martnez de Castro,
14
donde las disposiciones en
materia electoral regularon tanto faltas administrativas como los delitos electorales.
2. De 1871 a 1917
15
con la promulgacin de la Constitucin de ese ao, donde en las
leyes electorales se mantuvieron las faltas administrativas, mientras que en el Cdigo
Penal se contena un captulo especial para los delitos electorales.
3. De 1917
16
hasta 1929 con la entrada del Cdigo de Almaraz,
17
perodo durante
el cual coexistieron y tuvieron plena vigencia el captulo de delitos electorales del
Cdigo Penal de 1871 y el catlogo de delitos electorales contenidos en el captulo
XI del Cdigo de Almaraz.
4. De 1929

hasta 1989. Durante este perodo se resolvi que las leyes electorales
regularan tanto las faltas administrativas como los delitos electorales.
5. El quinto perodo se inaugur con la publicacin del Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales (COFIPE), y la reforma al Cdigo Penal Federal de
1990 con la adicin al Ttulo Vigsimo Cuarto del Libro Segundo,
18
con el objeto
de reglamentar la forma y trminos en que se deba proceder en relacin a las
elecciones federales de 1991.
Respecto a la creacin y consolidacin de las instituciones electorales en Mxico de las
ltimas dcadas, la transicin a la democracia y el conjunto de reformas electorales y polticas
se han manifestado de la siguiente forma:
11
Aziz Nassif, Alberto, Los ciclos de la democracia. Gobierno y elecciones en Chihuahua, Mxico, Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social, Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, 2000, p. 9.
12
Patio Camarena, Javier, Nuevo Derecho Electoral Mexicano 2006, Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2006, p. 806-807.
13
A principios del siglo XIX se comienzan a dar los movimientos independentistas en la Nueva Espaa. En esos momentos Jos Mara
Morelos y Pavn convoc a un nuevo Congreso, el cual qued instaurado en la ciudad de Chilpancingo, en el actual estado de Guerrero,
el 14 de septiembre de 1813, donde busc actualizar su ideal de consolidar una plenitud soberana para la Nacin Mexicana. En ese
marco expidi los Sentimientos de la Nacin, los cuales sirvieron de antecedente a la Constitucin de Apatzingn. En ellos, Morelos se
desprendi de la idea de invocar a Fernando VII como titular de la soberana, considerando en su artculo 5: Que la soberana dimana
inmediatamente del pueblo el que slo quiere depositarla en el Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las
provincias en igualdad de nmero. La Constitucin de Apatzingn se compuso de 242 artculos, que se encontraban a su vez divididos
en dos apartados: Principios o elementos constitucionales y Forma de gobierno.
14
Es el ms renombrado penalista clsico de Mxico. En 1861, Benito Jurez encomend a una Comisin, en la que guraba Martnez
de Castro, un proyecto de Cdigo Penal destinado a poner orden y actualidad en la regulacin de la materia. Presidi esta Comisin en
la etapa que culmin con el Cdigo. Al ordenamiento resultante se conoce con el nombre de Cdigo Martnez de Castro.
15
La cual reforma la Constitucin promulgada el 5 de febrero de 1857 y a la que se le incorpor el nuevo ideario que result de la Revo-
lucin Mexicana, cuyas preocupaciones principales giraron alrededor de los ideales de la democracia, el nacionalismo y la justicia social.
16
Desde la promulgacin de la Constitucin de ese ao y de la Ley para la Eleccin de Poderes Federales de 1918, donde el proceso
electoral se depur; abri la posibilidad de candidaturas independientes, se garantiz el secreto del sufragio y se elev a la categora
de derecho para casi todos los ciudadanos (excepto la mujer que lo obtuvo hasta 1953), se otorg al padrn electoral el carcter
de permanente y se perlaron modelos para la credencial de elector. Boletn del Senado de la Repblica, Mxico, Direccin General de
Archivo Histrico y Memoria Legislativa, ao VII, nm. 43, mayo-agosto, 1997.
17
El Cdigo Penal de 1929, conocido como Cdigo Almaraz, sera el primer Cdigo Penal posterior a la promulgacin de la Constitucin
de 1917. Const de 1228 artculos y transitorios, ordenados en 3 libros.
18
En relacin con la estructura y contenido del Ttulo Vigsimo Cuarto del Cdigo Penal Federal, relativo a los delitos electorales, fue
adicionado a travs de decreto publicado en el Diario Ocial de la Federacin (DOF) el 15 de agosto de 1990; posteriormente se
reform el 25 de marzo de 1994 y el 22 de noviembre de 1996.
FEPADE Difunde 92
a) 1977: con la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales.
b) 1986: Las formaciones institucionales comenzaban a ser propuestas en la reforma
constitucional de ese ao, cuando se propuso instituir un rgano jurisdiccional para
resolver los conflictos de intereses jurdicos emergentes de los procedimientos electorales,
instituyndose as en 1987 el Tribunal de lo Contencioso Electoral, con la pretensin
de que la soberana nacional fuera la que calificara en ltima instancia la eleccin de
diputados y de senadores, y evidentemente, tambin la eleccin presidencial.
c) La reforma constitucional de 1989-1990 legitim en su conjunto al sistema
electoral, ante la crisis representada por las elecciones presidenciales de 1988 (donde
independientemente de los actores polticos de ese momento, aconteci el indito
suceso durante el perodo de transicin presidencial, en el cual la cada del sistema
de cmputo el da de las votaciones fue determinante en los resultados. Se produce de
esta manera un quebrantamiento en el sistema electoral mexicano, donde el principio
bsico de la democracia y el respeto a los derechos de participacin poltica del ciudadano
perdieron validez).
19
Esta reforma tendra una organizacin judicial encargada de la
administracin electoral y de la calificacin de las elecciones de manera imparcial, si
es que el sistema poltico iba a tener algn futuro electoral. Es decir, si la disputa por
el poder en Mxico andara por vas pacficas, legales y civilizadas. La respuesta fue
el Instituto Federal Electoral (IFE), el cual trabajara en un clima pblico desconfiado,
exasperado y repleto de contradicciones. Esta institucin enfrent el problema electoral
de 1994, el de 2000 y tambin el de seis aos despus.
d) En 1993 las reformas constitucionales fueron muy importantes en materia de
democratizacin del Distrito Federal, adems de que tendieron a la conformacin del
padrn electoral y a la creacin del ahora Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin (TEPJF).
e) Otra reforma a la Constitucin fue la del 19 de abril de 1994, la cual preserv la
estructura organizacional electoral ideada en 1990, cuyo propsito consisti en reforzar
la autonoma de los rganos de direccin del Instituto Federal Electoral.
f) La del 2005 tuvo que ver con el voto de los mexicanos en el extranjero.
g) Y por ltimo, la reforma electoral de 2007 consolida la transicin a la democracia
mediante el fortalecimiento de aspectos jurdico-electorales como son el financiamiento
y la transparencia; en segundo lugar, fortalece un marco ms estricto respecto al acceso
de partidos polticos a la radio y televisin; tercero, consolida la fiscalizacin tanto de los
partidos polticos como al interior del IFE, y establece la regulacin de las precampaas.
Consecuentemente, durante el proceso electoral federal, el Ministerio Pblico Federal,
funcionario encargado de promover justicia y de perseguir a los delincuentes,
20
deba procurar
19
Los candidatos contendientes a la presidencia de la Repblica en 1988 fueron Manuel J. Clouthier, representante del Partido Accin
Nacional; Cuauhtmoc Crdenas del Frente Democrtico Nacional, constituido por el PARM, PFCRN, PPS y PMS (ste ltimo su
candidato Heberto Castillo declina en favor de Crdenas); y Carlos Salinas de Gortari, del Partido Revolucionario Institucional, quien
ocup el cargo presidencial de 1988 a 1994.
20
El Ministerio Pblico tiene su origen en el derecho espaol, que prevea la existencia de funcionarios denominados scales, encar-
gados de promover justicia y perseguir a los delincuentes. En su evolucin el MPF se ha regido por diversos ordenamientos, siendo
los principales la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica y su Reglamento, los cuales se han modicado en distintas
ocasiones, la ltima el 1 de noviembre de 2001.
FEPADE Difunde 93
una observancia escrupulosa de las disposiciones del Ttulo Vigsimo Cuarto del Cdigo Penal
Federal. Sin embargo, a las denuncias que se presentaron con motivo de la comisin de delitos
electorales no se les confiri tratamiento especial alguno. Esta situacin, aunada a otros factores,
dio como resultado que se planteara la necesidad de formar una fiscala especializada para
perseguir delitos electorales.
En respuesta a este planteamiento se promovi la creacin de una fiscala especial. Como
resultado de ello, el 19 de julio de 1994 se public un Decreto presidencial que indica la existencia
de la Fiscala Especial para la Atencin de Delitos Electorales, a la que posteriormente, con las
reformas de 1996, se le da el grado de Especializada.
Hemos referido hasta este punto los antecedentes de las reformas electorales y polticas
que han llevado a la creacin y consolidacin de las instituciones electorales en Mxico como
parte de la solucin integral para la imparticin de justicia electoral.
Ahora bien, la FEPADE es un rgano de procuracin de justicia que cuenta con autonoma
tcnica
21
respecto de la PGR y se responsabilizar de forma especializada en conocer, prevenir
y perseguir los delitos electorales previstos en el Cdigo Penal Federal, Libro Segundo,
Ttulo Vigsimo Cuarto: Delitos electorales y en materia de registro nacional de ciudadanos,
artculos 403 al 412.
Para el desempeo de sus funciones la FEPADE cuenta con un Fiscal,
22
tres Direcciones
Generales
23
y personal sustantivo y administrativo necesario para llevar a cabo sus funciones.
La creacin de instituciones especializadas en las ltimas dcadas para la observacin de
los procesos electorales, tuvo como objetivo mediar la competencia entre los partidos polticos
en el mercado electoral y garantizar la libertad del ciudadano elector.
La actualizacin, especializacin y autonoma de estas instituciones pblicas, es una accin
administrativa que se va actualizando dentro de las estructuras de los rganos de gobierno, ya
que tienen como tendencia el desarrollo pleno de la funcin pblica para mejorar el desempeo
del servidor pblico dentro de sus funciones.
En esa medida, la procuracin de justicia que se ejecuta por los cuerpos ministeriales no es
ajena a esta modernidad, ya que se concibe como una parte integrante del proceso de desarrollo
del pas y que debe administrarse en el marco general de justicia social para todos los ciudadanos,
de manera tal que contribuya a su proteccin y al sostenimiento del orden pacfico de la sociedad.
As, los servicios de procuracin de justicia especializados deben perfeccionarse administrativa
y jurisdiccionalmente con miras a elevar el servicio y mantener la competencia de sus funcionarios,
incluyendo los mtodos, tcnicas de investigacin, enfoques y aptitudes adoptados.
21
Signica que la Fiscala est facultada para actuar, integrar y resolver las averiguaciones previas que se requieren en materia penal
electoral federal, as como intervenir en los procesos legales y juicios de amparo de su competencia, procediendo con entera indepen-
dencia de las unidades centrales de la Procuradura General de la Repblica, lo cual quiere decir que las actuaciones de la Fiscala no
se encuentran sujetas a aprobacin, revisin o correccin, con lo cual se garantiza la actuacin independiente de la Fiscala y se evita
interferencias, presiones e inuencias que puedan entorpecer sus funciones.
22
Las personas que han ocupado el cargo desde la creacin de la Fiscala son: Ricardo Franco Guzmn (julio de 1994 a enero de 1995);
Estuardo Mario Bermdez Molina (febrero de 1995 a octubre de 1996); Javier Patio Camarena (diciembre de 1996 a diciembre de
2000); Mara de los ngeles Fromow Rangel (enero de 2001 a diciembre de 2006); Arely Gmez Gonzlez (enero de 2007 a junio
de 2010); Jos Luis Vargas Valdez (agosto de 2010 a febrero de 2012) y actualmente Imelda Calvillo Tello.
23
Jurdica en Materia de Delitos Electorales; de Averiguaciones Previas y Control de Procesos en Materia de Delitos Electorales; y de
Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia de Delitos Electorales.
FEPADE Difunde 94
Dentro de estas lneas se ha creado la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
Electorales como resultado del impulso democrtico generado en el pas. Tiene la encomienda
de investigar y perseguir los delitos electorales federales en su calidad de rgano especializado
en la materia. Los agentes del Ministerio Pblico de la Federacin adscritos a la FEPADE deben
integrar las averiguaciones previas por este tipo de delitos.
La prevencin de cualquier delito implica conocer de antemano las causas de la delincuencia
para adelantarse a ella y disponer de los medios necesarios para evitarla. Por lo tanto, la prevencin
del delito electoral implica posibilitar polticas que orienten a acciones y estrategias en la prevencin,
y, en su caso, investigacin y persecucin del delito electoral federal.
ESTRATEGIAS DE PREVENCIN
La FEPADE cuenta con diferentes recursos mediante los cuales contempla una serie de acciones
permanentes orientadas directamente a la ciudadana y a los servidores pblicos, con la finalidad
de fortalecer la cultura de la legalidad y la denuncia, como elementos que faciliten el ejercicio
de los derechos polticos y su exigibilidad ante las autoridades competentes.
Tambin cuenta con acciones para la oportuna atencin ciudadana: 1) FEPADETEL: Servicio
telefnico gratuito para solicitar orientacin e informacin electoral, consultas jurdicas en materia
de delitos electorales, quejas de los servicios o denuncias en materia electoral federal. El servicio
es atendido por personal especializado las 24 horas de los 365 das del ao; 2) FEPADENET:
Servicio de correo electrnico a travs del cual se puede solicitar orientacin e informacin
electoral, consultas jurdicas en materia de delitos electorales, quejas de los servicios o denuncias
en materia electoral federal. El servicio es atendido por personal especializado en la materia;
3) FISCAL EN LNEA: Es un mecanismo de acercamiento de la sociedad a travs del correo
electrnico en el portal institucional. Mediante este sistema, es posible que los ciudadanos
hagan consultas y comentarios al Titular de esta Fiscala; 4) CHAT ELECTORAL: Es un servicio
para atender dudas, brindar orientacin y asesora a los ciudadanos, as como canalizar posibles
denuncias en materia de delitos electorales. Esta actividad se realiza a travs de una pantalla
de chat en la cual un servidor pblico atiende al ciudadano que ingresa al sistema; 5) PREDEF:
El sistema de predenuncia de delitos electorales federales tiene como objetivo principal iniciar
denuncias por la probable comisin de un delito electoral federal. Las denuncias ah realizadas
pueden ser annimas o con datos del denunciante. Este mecanismo es de gran apoyo, pues
fomenta la denuncia ciudadana de manera gil y sencilla.
La distribucin de materiales impresos es un canal complementario de difusin de la
informacin sobre delitos electorales, ya que orienta cmo prevenirlos y contribuyen a fortalecer
la cultura de la denuncia. De esta forma, con objetivos alineados a los del rubro de capacitacin,
la FEPADE ha diseado materiales grficos y planes para su distribucin, a partir de contenidos
desarrollados en lenguaje directo y sencillo.
Esto no excluye la participacin de los ciudadanos hacia las instituciones especializadas.
Es prioritario que cada individuo conozca en general cules son sus derechos y obligaciones,
porque a travs de ellos fomentar la democracia. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta
que Mxico es una nacin multilingstica, debe destacarse la labor realizada por la FEPADE en
comunidades indgenas, en las cuales se distribuyen materiales informativos.
FEPADE Difunde 95
Respecto a la proteccin de programas sociales en contextos electorales, debe tenerse en
cuenta que se tiene que proteger la dignidad de los destinatarios, pues quienes se encuentran
en estado de necesidad econmica no deben ser colocados en una situacin en la que tengan
que sacrificar sus propias convicciones polticas o de cualquier naturaleza, con tal de acceder a
beneficios que contribuyan a paliar su situacin.
FEPADE Y TRANSPARENCIA
La Fiscala constituye el vnculo directo con el que cuenta la ciudadana para colaborar con el gobierno
en el combate y prevencin de los delitos en materia electoral. Es por esto que resulta importante
evaluar el nivel de transparencia en el que opera, sobre todo desde una perspectiva ciudadana.
En un artculo publicado por Ana Surez Zamudio y Libby Haigth,
24
se menciona que quiz
el elemento ms importante con el que cuenta actualmente la pgina web de la FEPADE es la
descripcin clara y detallada de cules son las conductas que constituyen delitos electorales.
La informacin sobre los delitos electorales se ofrece en un lenguaje muy accesible, informa e
instruye acerca de estas conductas, al tiempo que ofrece estas herramientas para la deteccin
y denuncia de delitos en distintos mbitos de la vida cotidiana.
Ahora bien, respecto al tema de la transparencia, hay que destacar que sta se limita por
la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFAIPG), el Reglamento
de esta ley, y los Lineamientos de Proteccin de Datos Personales, adems de que el Cdigo
Federal de Procedimientos Penales, en su artculo 16, establece que solamente tienen acceso a
las averiguaciones previas las partes involucradas, ya que estas averiguaciones tienen el carcter
de reservadas, segn el artculo 14, fraccin III, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a
la Informacin Pblica, porque, segn la fraccin V, y se puede causar un serio perjuicio a las
actividades de verificacin del cumplimiento de las leyes, prevencin y persecucin de los delitos
y la imparticin de justicia.
Es por ello que la FEPADE se ha avocado a dar a conocer, a travs del portal de internet,
los delitos electorales detalladamente, para que el usuario/ciudadano pueda conocer de manera
general la definicin de un delito electoral y as denunciarlos por medio de los recursos disponibles.
REFLEXIONES
Sin organismos formalmente consolidados con fundamento en normas precisas, certeras y
objetivas, no existe la democracia, y menos existir si la ciudadana no se encuentra debidamente
capacitada para su plena comprensin, intervencin, acceso y participacin en todos los niveles
de la funcin electoral.
Todo lo anterior ser vlido si se considera contar con un sistema democrtico en nuestro pas,
representativo y de pluralidad de partidos, debidamente soportado en un sistema electoral de amplia
participacin ciudadana, que sea acorde con las necesidades presentes y futuras de la Nacin.
La ciudadana es la que emitir su preferencia a travs de la transparencia en el ambiente
electoral, sus organizaciones y su cultura poltica; las leyes y normas electorales estn conformadas
como instrumentos necesarios para la constitucin del gobierno e indispensables para la expresin
de la voluntad popular.
24
Transparencia en la FEPADE: un anlisis ciudadano de la informacin disponible en su portal de internet, en Derecho a Saber.
Balance y Perspectivas cvicas, Mxico, Fundar: Centro de Anlisis e Investigacin, p. 95-100.
FEPADE Difunde 96
Lo cual nos lleva a otro punto, que es la formacin de la voluntad poltica del pueblo
representada en los llamados partidos polticos, los cuales deben responder a los principios
democrticos del pas, ya que la actividad partidaria est regulada constitucionalmente, y no
deben, por la conducta de sus miembros, perturbar el orden constitucional liberal y democrtico,
ya que son los articuladores de la relacin entre la sociedad civil y el Estado.
Es frecuente encontrar un abstencionismo elevado durante los perodos electorales, lo cual
conduce a pensar que ese sector de la poblacin no se considera representado por los partidos
polticos. Si esto es as, entonces el proceso electoral se convierte en un escenario donde las
propuestas partidistas se disputan slo el voto del ciudadano, punto culminante en el resultado
de las elecciones.
En concreto, las instituciones electorales son cruciales para la apertura poltica, ya que suelen
ser el nico campo en el que los partidos de oposicin pueden impugnar los resultados. Claro
est que hay que sealar, que a mayor grado de participacin electoral es mayor la probabilidad
de que los partidos perdedores acepten las plataformas de los ganadores. Sin embargo, esto no
significa que no haya conflictos poselectorales ni que se deje de plantear la legitimidad del rgimen.
Todo lo hasta aqu mencionado conlleva un desarrollo conforme al conjunto de las necesidades
y exigencias de la poblacin civil, actores polticos y organismos nacionales encargados de realizar
las elecciones para garantizar la confianza, legalidad, equidad y transparencia de los procesos
electorales. Aunado a esto, se necesita garantizar las condiciones de equidad con el control y
la fiscalizacin del financiamiento de los partidos polticos y sus campaas; la regulacin de la
publicidad poltica y electoral en perodos electivos, as como la emisin y reconocimiento de votos.

FUENTES CONSULTADAS
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el proceso democratizador de Mxico, 1988-2009, Mxico, Porra, UNAM, Universidad
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Memoria Legislativa, ao VII, nm. 43, mayo-agosto, 1997.
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Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 2, 2003.
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Perspectivas cvicas, Mxico, Fundar: Centro de Anlisis e Investigacin, p. 95-100.
FEPADE Difunde 99
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA
EN PERSPECTIVA COMPARADA
1
Sinopsis
A travs de un mtodo comparativo se dan a conocer los diferentes modelos de gestin electoral desarrollados a partir de
los procesos de democratizacin de las dos ltimas dcadas del siglo XX en Amrica Latina. Los criterios ms relevantes
para realizar el estudio son el grado de independencia y la composicin de los organismos encargados de la gestin
electoral. Sin embargo, aclara, existen otros criterios que sealan diferencias centrales respecto al modelo de gestin
adoptado por un pas dado, puede ser un modelo unificado, permanente, con funciones de administracin y justicia
electoral, y adems con una cobertura amplia. Hace hincapi en que el trmino gestin electoral es un concepto que
abarca todos aquellos elementos institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de
procesos electorales y de mecanismos de democracia directa.
INTRODUCCIN
La gestin de las elecciones resulta un elemento central de las democracias contemporneas,
sobre todo si estn en consolidacin. Sabemos que la democracia no se reduce solamente al
conjunto de procedimientos electorales por medio de los cuales se legitima el acceso a los cargos
pblicos ms importantes de este rgimen. Implica tambin elementos sustantivos como las
libertades de asociacin y de expresin, el imperio de la ley y el respeto de los derechos humanos,
fuentes alternativas de informacin, rendicin de cuentas de los gobernantes (Dahl, 1992);
as tambin, son necesarias para su mantenimiento ciertas condiciones socioeconmicas, tales
como un nivel de renta individual que permita una vida digna y una distribucin de la riqueza
equitativa (Lipset, 1959). Empero, una eficiente gestin electoral que defina limpia y claramente
a los ganadores y perdedores de un proceso electoral es una condicin sine qua non para definir
si un rgimen es democrtico o no lo es.
No obstante, la mera existencia de elecciones no asegura la existencia de la democracia.
Sabemos que existen regmenes no democrticos que llevan a cabo elecciones pero sin libertad
1
Doctor en Ciencia Poltica por el Instituto Italiano de Ciencias Humanas (SUM-Italia) y la Universidad de Florencia. Director del
Departamento de Estudios Polticos de la Universidad de Guanajuato. Correo electrnico: f.barrientos@ugto.mx.
FEPADE Difunde 100
real de los ciudadanos para elegir, ni administradas por autoridades imparciales. Los regmenes no
democrticos regularmente manipulan las elecciones precisamente para perpetuarse en el poder
(Case, 2006:112). En stos existen organismos electorales, las elecciones se llevan de manera
peridica, los ciudadanos votan y se eligen autoridades. Pero no son elecciones democrticas.
En Amrica Latina, sobre todo a partir de los procesos de democratizacin en las ltimas
dos dcadas del siglo XX, la gestin electoral cobr relevancia precisamente porque se hizo
necesario asegurar que los gobiernos democrticos tuvieran una legitimidad de origen (o electoral
propiamente dicha) lo suficientemente slida para asegurar la estabilidad democrtica, as tambin
que los subsecuentes procesos electorales fueran adecuadamente limpios y transparentes. En
algunos pases, como en Mxico, Per y Brasil, la cuestin de en manos de quin deba estar
la gestin electoral se volvi un tema fundamental de las reformas polticas, pero en otros fue
menos relevante, como en Argentina, Chile y Uruguay.
Quiz el trmino gestin electoral es ms til que administracin electoral, este ltimo utilizado
regularmente slo para referirse a los organismos electorales que administran las elecciones,
obviando aquellos encargados del contencioso electoral u otros organismos secundarios (como
los de registro electoral) pero relevantes. La gestin electoral abarca todos aquellos elementos
institucionales que involucran las funciones de administracin, control y justicia de procesos
electorales y de mecanismos de democracia directa si se contemplan legalmente.
2
Se compone
de tres elementos: a) las leyes y normas en las cuales se fundamenta, b) los procedimientos
en s mismos, y c) los organismos electorales, pudiendo ser de administracin y/o de justicia
electoral, que de acuerdo a sus caractersticas condensan en s mismos un determinado modelo
de gestin electoral.
POR QU SE CREAN LOS ORGANISMOS ELECTORALES?
Ahora bien, en todas las democracias existen diversos modelos de gestin electoral, los cuales
pueden estar en manos de organismos electorales independientes y permanentes, como sucede
en Mxico (IFE y TRIFE), Per (ONPE y JNE) o Brasil (TSE); o en una o varias dependencias
de gobierno o del Poder Judicial y que slo funcionan de manera ad hoc cuando se deben llevar
a cabo las elecciones, como sucede en Alemania (Direccin Federal Electoral) e Inglaterra
(Comisiones Electorales Locales). En las ltimas dcadas la gestin electoral encomendada a
organismos electorales permanentes e independientes se ha convertido en una tendencia en
ascenso, sobre todo en pases de reciente transicin democrtica. Como sabemos, en la literatura
sobre la democracia moderna, las elecciones se han considerado como la columna vertebral,
pero han existido muy pocas o nulas referencias explcitas sobre la gestin de tales procesos.
Por ello, la atencin acadmica sobre la gestin electoral no puede ser separada del contexto
de las democratizaciones de las ltimas tres dcadas en el mundo. Ha sido en las democracias
emergentes donde, no existiendo fuertes tradiciones liberales, se han debido introducir
condicionantes institucionales para incorporar por la va electoral los principios democrticos. El
modelo democrtico tiene sus referentes empricos con una historia slida, tales como Estados
Unidos, Francia o Inglaterra, donde la gestin electoral est en manos de la administracin
2
Es necesario mencionar que en algunos pases donde se contemplan mecanismos de democracia directa stos son gestionados gene-
ralmente por organismos electorales (cfr. Altman, 2011).
Modelos de gestin electoral en Amrica Latina
en perspectiva comparada
FEPADE Difunde 101
pblica ordinaria; pero en las nuevas democracias se ha necesitado reforzar primero la limpieza
del acceso al poder mediante elecciones libres e imparciales (free and fair), generando nuevas
y complejas instituciones dedicadas slo a la gestin electoral (Stroppiana, 2008: 366).
El libro Free Elections, an Elementary Text Book (1958), de W. J. M. Mackenzie, es uno
de los trabajos pioneros en el estudio de la gestin electoral. Mackenzie seala la importancia
de la eficiente conexin entre un sistema electoral y la administracin de las elecciones. Dado el
contexto y la poca en la que escribe su obra, Mackenzie considera que la independencia en la
gestin electoral es una condicin que genera confianza, pero no slo radica en las instituciones
en s, sino tambin en los hombres: No hay sistema, por noble que sea, que inspire confianza si
lo aplican hombres que se hallan bajo las rdenes directas del gobierno en turno, y con autoridad
para decidir sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se susciten (Mackenzie, 1958: 100).
Ms recientemente, Keith Klein
3
seala que los organismos electorales se han creado en ciertos
pases por al menos dos razones: a) por deficiencias o carencias organizativas en la separacin de
los dos poderes que regularmente se encargan de la gestin electoral: el Ejecutivo y el Judicial;
y b) para afrontar una operacin compleja y polticamente relevante como es la organizacin
de los procesos electorales. Siguiendo a Klein, las preguntas que todo sistema poltico debe
responder a la hora de organizar la gestin electoral son: i) Existe una administracin ordinaria
que acta con criterios de profesionalidad, neutralidad e independencia suficientemente slidos,
con respecto al partido poltico que est en el poder, como para garantizar que esas notas se van
a mantener cuando est en juego una posible alternancia en el poder?; ii) La opinin pblica
del pas y los propios partidos polticos estn dispuestos a creer firmemente en la neutralidad de
su administracin para organizarlas?; iii) Es la administracin pblica, supuesta su neutralidad,
suficientemente eficaz y est dotada de los medios necesarios para una operacin tan compleja?;
iv) Son suficientes los controles judiciales ordinarios para garantizar la actuacin adecuada de la
administracin?; v) Suponiendo que lo sean, puede confiarse el control de las elecciones al poder
judicial? o, por el contrario, carece ste a su vez de la neutralidad o de los medios necesarios
para desarrollar su funcin en las condiciones que requiere un proceso electoral?
Respuestas en direccin positiva suponen, de forma ideal-tpica, que en un Estado y sociedad
democrticos con suficiente confianza hacia sus instituciones regulares, sea por su tendencia a la
neutralidad en el ejercicio de sus funciones, por su eficacia administrativa, o por la existencia de
medios institucionales que garantizan efectivamente la posibilidad de la alternancia en el poder
y por lo tanto el accountability electoral, no es necesaria la existencia de organismos electorales
permanentes y, en cierta forma, tampoco independientes de la estructura regular del gobierno. Esta
situacin se presenta en algunos de los pases considerados como democracias consolidadas por
ejemplo Irlanda, Suecia, Suiza, donde los organismos encargados de la gestin electoral no son
permanentes y en varios casos son parte de la administracin ordinaria (Lpez Pintor, 2000:27-34).
Incluso, en algunos casos, los partidos polticos interactan con la sociedad civil en la organizacin
de ciertos aspectos de la jornada electoral como en Alemania-, desde la recepcin de votos hasta
el conteo general de stos y, por lo general, no se pone en duda la imparcialidad del proceso y los
mecanismos electorales funcionan sin generar desconfianza hacia la sociedad.
3
Citado por Manrique, 2005: 27 (las preguntas tambin son tomadas de este texto).
FEPADE Difunde 102
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL:
CLASIFICACIONES Y CRITERIOS DE ANLISIS
Se puede decir que existen tantos modelos de gestin electoral como democracias en el mundo.
La diversidad se observa en los todava pocos pero slidos estudios que existen para tratar de
condensar la complejidad que implica la gestin de las elecciones, desde su preparacin y desarrollo
hasta el contencioso electoral. El criterio central parte de la pregunta en manos de quin o
quines queda la gestin electoral? W.J.M. Mackenzie (1958) sealaba la existencia de cuatro
modelos: a) El parlamentario, cuando los mismos parlamentarios calificaban las elecciones por
las que fueron elegidos; b) La administracin ordinaria, cuando el gobierno en turno designa
comisiones especiales para organizar las elecciones, generalmente buscando funcionarios
apolticos o creando oficinas especializadas en gestionar elecciones; c) El poder judicial, cuando
existen personas competentes y defensoras del imperio de la ley; entonces se puede presentar
una administracin judicializada de las elecciones o, incluso, slo el contencioso electoral se
resuelve en tribunales ordinarios; y d) Las comisiones electorales, caracterizadas por su grado
de independencia y grado de responsabilidad que sobre los procesos electores la ley les otorgue.
La atencin sobre la gestin electoral cobr relevancia a partir de los procesos de
democratizacin del ltimo cuarto del siglo XX en diversas regiones del mundo, sobre todo en
Amrica Latina, Europa del Este y en varios pases del norte de frica. Los procesos electorales en
las democracias consolidadas como Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania e Italia por
mencionar, algunos no presentaban grandes sobresaltos en cuanto a su organizacin y desarrollo.
Los problemas de las elecciones se centraban, por lo general, en cuestiones de coordinacin,
errores en el conteo, y los problemas existentes nunca pusieron en entredicho salvo en las
elecciones de EUA en el ao 2000- el resultado electoral. Pero en las nuevas democracias la
gestin electoral se convirti en un elemento central dada la necesidad de legitimar las autoridades
por vas limpias, claras e imparciales sin la intervencin de poderes fcticos, los cuales durante
varias dcadas dominaron las arenas de poder poltico (Pastor, 1999).
De los aos noventa del siglo XX en adelante, fueron sobre todo organizaciones internacionales
como el International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), la International
Foundation for Electoral Systems (IFES) y el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL)
que publican una serie de amplios documentos analticos respecto a cdigos de conducta en la
administracin electoral, la observacin electoral internacional, reportes globales sobre participacin
electoral, y dems textos producto de misiones de apoyo en contextos de elecciones posconflicto
en frica, Asia y Amrica Latina.
FEPADE Difunde 103
Cuadro 1. Modelos de clasificacin de los organismos electorales
Grado de Independencia
W.J.M. Mackenzie
(1958)
UNDP (Lpez Pintor)
(2000)
IDEA
(2006)
Alto
Bajo
Comisiones Electorales
Dos o ms Organismos Independientes
Independiente
Comisin Independiente
Mixto
Poder Judicial
Organismos Gubernamentales supervisados por
una autoridad colegiada (Poder Judicial)
Administracin Ordinaria
Organismos gubernamentales dentro de un
amplio sistema descentralizado
Gubernamental
Parlamento El Gobierno gestiona los procesos electorales
Fuente: Elaboracin del autor con los argumentos de los autores y obras citadas.
Uno de los primeros trabajos amplios es el elaborado por Lpez Pintor (2000), en el cual
se refleja un inters por detallar la lgica de la gestin de las elecciones que se empez a notar
en muchas de estas nuevas democracias. Lpez Pintor propone cinco modelos de organismos
electorales en relacin con los grados de independencia respecto del gobierno, enlistndolos
de acuerdo a la frecuencia en que se localizan en el mundo:
i) Comisin independiente: organismo electoral totalmente independiente del Poder
Ejecutivo con amplias facultades sobre las elecciones. Un modelo muy comn en las
nuevas democracias y sobre todo en Amrica Latina, y segn Lpez Pintor se presentaba
(en el ao 2000) en el 53% de todas las democracias.
ii) Un rgano del gobierno gestiona las elecciones bajo la supervisin de una autoridad
colegiada (generalmente del Poder Judicial): este tipo de organismo electoral est
regularmente conformado por miembros del gobierno, representantes de los partidos
polticos, jueces e incluso miembros de organizaciones profesionales. Se trata de un
rgano con funciones regulatorias, de supervisin y judiciales si es el caso. Se encuentra
en varios pases de Europa del Este, en un gran nmero de excolonias francesas en frica,
y en otros pases del mundo como Argentina, Japn, entre otros. Lpez Pintor seala
que este modelo existe en el 27% de las democracias del mundo.
iii) El gobierno organiza las elecciones: este modelo se encuentra en casi todos los pases de
Europa Occidental, y en un buen nmero de pases del sur de Asia, Pacfico y el Caribe,
entre otros. Normalmente es la oficina ms profesionalizada dentro de la estructura del
Poder Ejecutivo, que se encarga de gestionar el proceso electoral. Al respecto, Lpez
Pintor seala que slo en el 20% de las democracias del mundo existe este modelo, y
es una categora histricamente residual, no slo en nmeros sino en trminos de las
tendencias contemporneas. Habra que sealar, empero, que se presenta precisamente
en algunas de las democracias ms consolidadas, tales como: Blgica, Dinamarca,
Finlandia y Luxemburgo.
FEPADE Difunde 104
iv) rganos de gobierno en un sistema altamente descentralizado: una variante del modelo
anterior, y que se presenta con mayor regularidad tambin en democracias consolidadas,
tales como Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos. Y por ltimo;
v) Dos o ms organismos separados, ambos independientes del gobierno: es slo una
variacin del primer modelo, tambin comn en las nuevas democracias. Regularmente un
organismo se dedica a la gestin electoral, mientras otro tiene la funcin de supervisin
(Lpez Pintor, 2000:20-30, 119-120).
Otro de los estudios donde se analizan prcticamente todos los modelos de gestin electoral
en el mundo es el Handbook on Electoral Management Design (HEMD) de IDEA (Wall, et al.,
2006), los autores parten de la independencia, pero sobre todo de criterios sobre el desarrollo
de las funciones esenciales de los organismos electorales, entre las que se encuentran:
a) Vigilar que se respeten los requisitos del electorado pasivo y activo;
b) Recibir y aprobar las candidaturas de los partidos a las elecciones;
c) Gestionar las operaciones para el ejercicio del voto;
d) Gestionar el escrutinio, y
e) El conteo total de los votos y atribucin de los cargos de cada eleccin.
Existen otros elementos que pueden administrar los organismos electorales, dependiendo
de su estructura y el marco legal, que se pueden denominar slo para distinguir- funciones
secundarias, tales como:
f) Registro de electores;
g) Delimitacin de las circunscripciones electorales (es decir, la geografa electoral y todas
las tareas que ello conlleva);
h) Elaboracin de los materiales necesarios para las elecciones;
i) Generar y sistematizar la informacin electoral, as como proporcionar elementos de
formacin cvica a los electores;
j) Supervisin del funcionamiento de las campaas electorales;
k) Monitoreo de los medios de comunicacin, y
l) Resolucin de las disputas electorales y/o contencioso electoral.
De esta diferenciacin se desprenden tres parsimoniosos modelos de organismos electorales
(Cuadro 1):
i) Modelo Independiente: el cual existe en aquellos pases donde las elecciones son
organizadas y gestionadas por un organismo el cual es institucionalmente independiente
y autnomo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
4
y tiene un cuerpo de
funcionarios especializados para tal fin;
ii) Modelo Gubernamental: existe en aquellos pases donde las elecciones son organizadas
y gestionadas generalmente por la rama del Poder Ejecutivo
5
a travs de una oficina
dependiente del Ministerio o Secretara (generalmente del Interior) y/o a travs de
autoridades locales; y
4
La independencia se basa en ciertos criterios, sobre todo en la designacin de los miembros, por lo que quiz el trmino correcto sera
autonoma de gestin. Sin embargo, se acepta tambin que la independencia es una condicin que asegura a aqulla.
5
Aqu tambin cabe mencionar que dentro del Modelo Gubernamental se pueden (y se deberan) considerar aquellas Cortes Electorales
dependientes del Poder Judicial. Es decir, que no son autnomas, sino que son una rama especializada del rgano supremo de justicia.
FEPADE Difunde 105
iii) Modelo Mixto: se compone por lo general de dos cuerpos, es decir, una estructura dual
formada por un organismo independiente, generalmente con funciones de supervisin y
vigilancia de los procesos, y otro gubernamental con tareas de gestin y organizacin electoral.
No obstante, las clasificaciones anteriores son todava poco atentas a criterios adyacentes que
van ms all de la independencia de los organismos electorales. Existen otros elementos (Cuadro
2) que muestran que la gestin electoral es ms compleja que los ejemplos de clasificacin antes
sealados.
6
El origen de los miembros (es decir, la composicin) que dirigen el o los organismos
electorales es una cuestin diferente a si stos pertenecen o no a la administracin ordinaria. As,
los miembros de los organismos electorales pueden ser representantes de los partidos polticos
en el Parlamento, magistrados de carrera o expertos en el rea, o una combinacin de ambos
criterios. De ello depender tanto la independencia como la imparcialidad de la gestin.
Cuadro 2. Criterios de clasificacin de los organismos electorales
Criterio Clasicacin Caractersticas Ejemplo
Grado de independencia
(Tipo)
Gubernamentales - La Administracin Pblica Ordinaria gestiona las elecciones Italia, Alemania
Independientes - rganos especializados e independientes del gobierno Mxico, Per
Mixtos - Una combinacin de instituciones gubernamentales e independientes
gestionan las elecciones
Argentina, Chile
Composicin
Partidista - Los partidos controlan el OE a travs de representantes Venezuela 1993
Expertos/Judicial - Abogados, jueces, expertos y/o ciudadanos controlan el OE Brasil
Mixta - El OE es controlado por un consejo o junta de composicin mixta de los dos
anteriores
Repblica Dominicana
Nmero de instituciones
Unicada - Un solo OE gestiona todo el proceso electoral Brasil
Compartida - Dos o ms OE gestionan los procesos electorales Mxico
Temporalidad de funciones
Temporales - Sus funciones slo se activan durante las elecciones Alemania
Permanentes - Funcionan de manera permanente aunque no haya elecciones Mxico, Brasil
Funciones
Administracin Electoral - Se centra slo en la administracin de los procesos electorales ONPE-Per
IFE-Mxico
Justicia Electoral - Se encargan del contencioso electoral JNE-Per
TRIFE-Mxico
Cobertura de sus funciones
Restringida - Gestiona slo elecciones nacionales o slo elecciones locales IFE-Mxico
(slo nacional)
Amplia - Gestiona todos los procesos electorales, tanto nacionales como locales TSE-Brasil
Fuente: Elaboracin del autor.
Otro criterio que muestra la preocupacin en un pas respecto a la gestin electoral es si
sta queda en manos de un solo organismo (unificada), como sucede en Brasil o Repblica
Dominicana, o se divide en dos o ms (compartida), como sucede en Per, Mxico y Colombia.
Otros elementos que se combinan dando mayor o menor poder a los organismos electorales
son las funciones que legalmente se les asignan: administrar los procesos electorales dejando en
manos de la justicia ordinaria el contencioso electoral, o creando tribunales ad hoc. En algunos
casos estas tareas se condensan en un solo organismo, encargndose de toda la gestin electoral.
6
Otro anlisis clasicatorio que contempla ms criterios pero centrado slo en la regin andina es el desarrollado por San Martn Arzabe (2006).
Empero, mientras algunos textos se centran en los aspectos administrativos, ste se centra en las cuestiones de la justicia electoral.
FEPADE Difunde 106
Finalmente, debe observarse tambin si los organismos electorales funcionan de manera
permanente, llevando a cabo otras funciones como el anlisis de la geografa electoral y tareas
de educacin cvica y democrtica; o slo durante el tiempo que duran los procesos electorales
(temporales), y si se encargan de todos estos, incluyendo los locales, o se dividen las tareas de
la gestin electoral con organismos similares precisamente de nivel local.
Cules criterios son los ms relevantes? Sin duda el grado de independencia y la composicin
resaltan porque son los que inicialmente ayudan a clasificar los organismos encargados de la
gestin electoral. Pero los otros criterios sealan diferencias centrales respecto al modelo de
gestin adoptado en un pas dado. En este sentido, mucho nos dice de un pas si se selecciona un
modelo de gestin unificada, permanente, con funciones de administracin y justicia electoral, y
adems con una cobertura amplia. Tal es el caso del Tribunal Superior Electoral de Brasil, donde la
gestin electoral ha sufrido pocos cambios, y ms bien se ha profesionalizado la gestin electoral
en manos de un solo rgano. Caso contrario en Mxico, con el Instituto Federal Electoral, el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales y los 32 organismos electorales locales y los respectivos tribunales. En
este pas la gestin electoral s es independiente y en manos de expertos como en Brasil, pero
es una gestin compartida con diversos organismos permanentes, cada uno con funciones
delimitadas y de alcance restringido.
Entonces, aunque en trminos globales Mxico y Brasil se encuentren clasificados en
otros estudios dentro de los modelos de gestin independiente y permanente, sus diferencias
internas son tan grandes que necesariamente deben compararse partiendo de otros criterios
como los mencionados.
MODELOS DE GESTIN ELECTORAL EN AMRICA LATINA
Con los criterios sealados es posible entonces acercarse comparativamente y con mayor detalle
a los modelos de gestin electoral en Amrica Latina. Como se puede observar (Cuadro 3), no
existe un rgano Electoral Supremo como en alguna literatura acadmica a veces se seala,
7

o un solo tipo en cada pas; existen ms bien dos modelos de gestin electoral: unificado o
compartido. El modelo unificado es aquel donde la gestin electoral, tanto la administracin
como la justicia electoral, estn confiados a una sola institucin, generalmente el modelo de
Tribunal Electoral, como sucede en Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana y
Uruguay, donde el tribunal es independiente; en Venezuela entre 1958 y 1993 era una comisin;
y en Paraguay, donde el tribunal es parte del Poder Judicial.
En el modelo compartido, donde las funciones de la gestin electoral estn divididas en
dos o incluso tres organismos, s se incluyen aquellas instancias que, aunque dependen de un
organismo electoral, se encargan exclusivamente del registro electoral. Este modelo se basa
precisamente en las funciones electorales: a una instancia puede confirsele las funciones de
administracin y control, mientras que a otra las funciones de justicia electoral. Este modelo de
gestin electoral se presenta en Argentina, Chile, Colombia, Per y Mxico (con las caractersticas
7
Por ejemplo, Jaramillo (2007) coincide en que rgano electoral es la denominacin genrica, pero dicho autor centra la atencin en uno solo
de los rganos electorales, lo cual es errneo, ya que, por ejemplo, en Argentina, Mxico, Per, slo por mencionar algunos organismos que se
encargan de la gestin de las elecciones. La lgica de centrarse en un solo rgano se reproduce en otros anlisis similares.
FEPADE Difunde 107
ya sealadas). Ecuador transit a este modelo a partir de su ltima reforma, y en Venezuela, si
bien la Constitucin de 1999 crea el Poder Electoral, las funciones se dividen en tres instancias
encargadas de la gestin electoral.
La ubicacin de los organismos electorales dentro del Estado vara, pero en la mayora
de los casos son rganos autnomos, pocos son parte del Poder Judicial o del Ejecutivo a
travs del Ministerio del Interior. Estos ltimos, como en los casos de Argentina y Chile, son
de administracin electoral, pero la instancia que define es de carcter judicial. As tambin,
prcticamente todos los rganos electorales son independientes. En algunos casos se seala
que son semi-independientes para referirnos a que pertenecen (o pertenecan, segn el caso) a
la estructura del Poder Judicial, y por tanto no son totalmente independientes.
Respecto a la composicin, es decir, el origen y la calidad de los miembros que integran
los organismos, existe una tendencia a que stos queden en manos de expertos en la materia
electoral, siendo por lo regular ciudadanos con cierta experiencia, y/o en personas con carreras
dentro de los circuitos judiciales, sobre todo en aquellos organismos que imparten justicia electoral.
Los organismos integrados por miembros de los partidos polticos o miembros que representen
la correlacin de fuerzas en el Parlamento han desaparecido. No obstante, en casi todos los
casos el Poder Legislativo influye en la designacin de los miembros y de las negociaciones
que a su interior surgen; evidentemente pueden sesgar inicialmente la independencia de los
organismos, pero precisamente queda en otros mecanismos legales asegurar que la imparcialidad
se mantenga en las decisiones.
Ahora bien, respecto al nmero de integrantes se encuentran algunas singularidades. En
aquellos organismos estrictamente de administracin electoral sin injerencia en la definicin o
calificacin de las elecciones, slo existe un director que lo encabeza y es responsable ante el
Poder Ejecutivo, como en Argentina (DNE) y Chile (SE), o responsable ante los miembros de
una comisin electoral como en Per (ONPE) y Colombia (RNEC). De los casos analizados,
el nmero de integrantes promedio est entre cinco (en siete organismos) y siete (en cuatro)
integrantes. Los casos con un alto nmero de integrantes van desde nueve hasta 11 miembros.
Los trece casos aqu mencionados muestran que la clasificacin parsimoniosa, si bien nos ayuda
a abarcar universos ms amplios en el estudio de la gestin electoral, deja fuera todava muchos
aspectos detrs de los modelos adoptados en cada pas.
Cuadro 3. Organismos electorales en trece pases de Amrica Latina.
Pas OE Ubicacin dentro del Estado Composicin Tipo
Nm.
miembros
Argentina
CNE Poder Judicial Magistrados Independiente 3
DNE Ministerio del Interior Experto Gubernamental 1
Bolivia I CNE rgano Autnomo Expertos Independiente 5
Bolivia II TSE (2009) rgano Autnomo Mixto Mixto 7
Brasil TSE rgano Autnomo Magistrados
Independiente
7
Chile
TCE rgano Autnomo Magistrados 5
SE Ministerio del Interior Expertos Gubernamental 1
FEPADE Difunde 108
Colombia I
CNE (1985) rgano Autnomo Mixto
Independiente
Variable (a)
RNEC rgano Autnomo (b) Experto 1
Colombia II CNE (1991,2003) rgano Autnomo Expertos 1
Costa Rica TSE Poder Judicial (f) Magistrados 3-5 (g)
Ecuador I TSE (c) rgano Autnomo Magistrados 7
Ecuador II
CNE rgano Autnomo Expertos 5
TCE rgano Autnomo Magistrados 5
Mxico I
IFE (1990-1996) Ministerio del Interior (e) Mixto 11
TCE (1986-1994) Poder Judicial Magistrados Semindependiente 5
Mxico II
IFE (1996) rgano Autnomo Expertos
Independiente
9
TRIFE Poder Judicial (f) Magistrados 7
Paraguay TSJE Poder Judicial Magistrados 3
Per
ONPE rgano Autnomo Expertos 1
JNE rgano Autnomo Magistrados 5
Rep. Dominicana JCE rgano Autnomo Expertos 5
Uruguay CE rgano Autnomo Magistrados
Semindependiente
9
Venezuela I CSE (1958-1993) rgano Autnomo Partidista 9
Venezuela II CNE (1993-1998) rgano Autnomo Mixta 11
Venezuela III CNE (1999) Poder Electoral (d) Expertos Independiente 5
a) En funcin del nmero de partidos en el Parlamento.
b) Nominado por el CNE, y en cierta forma dependiente de ste.
c) Hasta 2008 el mximo OE era el Tribunal Supremo Electoral en Ecuador, con la nueva Constitucin vigente desde 2008 se crea el
Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral que conforman el nuevo Poder Electoral. Estos dos ltimos no son materia
de anlisis en este trabajo.
d) Con la nueva Constitucin de 1999, el OE en Venezuela no pertenece a ninguna de las ramas de la tradicional divisin de poderes, ya que
se crean dos nuevos Poderes: el Ciudadano y el Electoral, representado precisamente por el Consejo Nacional Electoral.
e) Aunque el IFE se consideraba en la Ley como un rgano autnomo, entre 1990 y 1996 estuvo bajo la direccin del Ministerio del Interior
(Secretara de Gobernacin), lo que lo converta en los hechos en parte del gobierno, pues no tena independencia, pero tampoco era
necesariamente un Modelo Gubernamental. Estaba integrado por seis miembros del Poder Judicial, presidido por el Ministro del Interior,
adems de representantes del Parlamento.
f) Si bien la legislacin lo seala como parte del Poder Judicial, en realidad debe considerarse autnomo en tanto que es ltima instancia en
cuestiones electorales.
g) La Constitucin seala que son tres magistrados, y en un ao antes y hasta seis meses despus de la eleccin aumenta a cinco.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de las Constituciones de cada pas analizado.
Como se seal anteriormente, la administracin y la justicia electoral adquirieron una
importancia sin precedentes en Amrica Latina en las ltimas dos dcadas del siglo XX, y en
especfico en aquellos pases donde se transit desde un sistema autoritario. En aquellos casos
donde la transicin fue por colapso de la coalicin gobernante, como Argentina, Bolivia, Paraguay
y Per, no se presentaron cambios importantes en la gestin electoral sino hasta ya avanzado
el proceso de consolidacin, y sobre todo cuando se presentaron signos de retroceso como en
Bolivia, Paraguay y Per. Pero no en todos los casos la gestin electoral ha sido el centro de
atencin. Mientras que en Brasil y Ecuador la gestin electoral desempe desde el inicio un rol
central, en Uruguay y Chile fue un elemento poco relevante en el contexto de la democratizacin.
Es de resaltar que all donde las dictaduras militares de la dcada de 1970 del siglo XX
fueron ms severas, como en Argentina, Chile y Uruguay, las reformas a la gestin electoral
fueron mnimas en relacin a otros casos. No slo porque exista una sustanciosa experiencia
democrtica previa, tambin el inters central estaba en alejar a los militares del poder ms
que en reformar un sistema que ya funcionaba desde antes de su llegada. Paradjicamente, all
donde se ha presentado mayor inters en la gestin electoral como en Bolivia, Ecuador, Per y
FEPADE Difunde 109
Colombia, e incluso Mxico,
8
son pases que han padecido riesgos de involucin democrtica y
crisis polticas. Colombia y Venezuela modificaron sustancialmente las reglas de la administracin
y la justicia electoral constitucionalizando el rol de los organismos electorales. Sin embargo, a
la fecha no ha sido garanta suficiente para asegurar la gobernabilidad democrtica en ambas
naciones, sobre todo en Venezuela (vid. lvarez, 2009).
Mxico es el caso tpico de transicin a la democracia centrada en reformas electorales y con
mayor inters en la gestin electoral en su conjunto. Se explica en razn de que el actor autoritario
al alejarse del poder empez a perder poder precisamente a travs de las elecciones, de all el
impulso para fortalecerlo. Finalmente, Costa Rica y Repblica Dominicana han mantenido una
estabilidad en trminos de reformas electorales, quiz no slo por el tamao de su electorado,
sino tambin por una consistente cultura poltica democrtica que se ha fortalecido sobre todo
en las ltimas tres dcadas.
A MANERA DE CONCLUSIN: LA INDEPENDENCIA NO ES LA PANACEA
La bsqueda de la independencia de los organismos electorales ha sido el aspecto ms recurrente
en todas las reformas electorales en la regin latinoamericana. Empero, es necesario sealar
que esa condicin no asegura necesariamente que estos organismos acten con imparcialidad,
aunque se ha argumentado que a mayor grado de independencia mayor imparcialidad (cfr.
Rosas, 2010:78). Esta lgica no se aplica con los modelos de gestin electoral existentes.
De hecho, en las democracias consolidadas el modelo de gestin ms comn es aquel menos
independiente. Entonces, en dnde radica la clave de la buena gestin electoral? La respuesta
sera: en una buena combinacin entre independencia y eficientes e imparciales criterios de
decisin de los organismos involucrados en la gestin electoral. Los criterios de imparcialidad
mnimos a considerar son tres:
a) La frmula decisoria al interior de los organismos electorales: evidentemente se espera
que sea colegiada all donde las decisiones son trascendentes, y en qu medida, si son
por mayora simple o calificada, o incluso por unanimidad;
b) La inacatabilidad de las decisiones que se tomen dentro del organismo electoral: si
las decisiones del organismo electoral ms importantes pueden ser revisadas por el
parlamento, por ejemplo, no obstante su independencia, entonces se compromete su
desempeo. Si la ltima palabra de las decisiones queda en manos del organismo en
cuestin, entonces se esperara mayor grado de imparcialidad; y finalmente,
c) La calificacin de las elecciones: esto implica reglas precisas e imparciales para asegurar
certeza en la gestin electoral. Con excepcin de dos casos, Argentina y Venezuela,
donde todava existe, y Bolivia hasta antes de 2009, ha desaparecido la denominada
autocalificacin de las elecciones o Contencioso Poltico, donde los parlamentarios
electos deciden si las elecciones cumplieron con los requisitos de justicia y libertad, y por
lo tanto, si su propia eleccin es legal y legtima. Esta ha sido sustituida por el denominado
contencioso jurisdiccional en manos de organismos y/o tribunales electorales.
8
En cada uno de estos pases se han presentado en un periodo breve, menos de veinte aos, entre nales del siglo XX y principios del
XXI, sendas reformas constitucionales que han puesto a la gestin electoral prcticamente al nivel de un cuarto o quinto poder ms
all de la clsica triparticin heredada de la tradicin republicana de Montesquieu. En este trabajo por ello nos referimos con I y II a los
casos, dependiendo las grandes reformas electorales.
FEPADE Difunde 110
Amrica Latina ha sido un excelente laboratorio en el diseo de modelos de gestin electoral
que aseguren la libertad y la limpieza en las elecciones, permitiendo que las autoridades electas
asuman el poder poltico con una suficiente legitimidad de origen, y por lo tanto, manteniendo
la gobernabilidad. No obstante, los procesos involutivos de la democracia ya no estn en la
manipulacin de las reglas electorales, o al menos hasta ahora eso se vislumbra. Las democracias
en la regin se ponen en riesgo con la perpetuacin de figuras en el poder (como en Venezuela
bajo Hugo Chvez e incluso en Argentina bajo los Kirchner), con las tentaciones de golpes de
Estado, como sucedi en Venezuela en 2002, en Per y en Ecuador en 2005, en Honduras en
2009, y en Ecuador nuevamente en 2010, pero tambin con la baja confianza en los valores
de la democracia, como muestran los datos del Latinobarmetro de la primera dcada del siglo
XXI. Por ello, los organismos encargados de la gestin electoral en la regin deben, adems de
fortalecerse internamente, procurar la difusin de los valores democrticos entre los ciudadanos.
Pues cabe decirlo, no slo de elecciones viven las democracias.
Anexo: Los organismos electorales en trece pases de Amrica Latina
Pas Siglas Nombre Constitucin
Argentina
CNE Cmara Nacional Electoral 1994
DNE Direccin Nacional de Elecciones 1994
Bolivia I CNE Corte Nacional Electoral 1967, reformas 2002
Bolivia II TSE Tribunal Supremo Electoral 2009
Brasil TSE Tribunal Supremo Electoral 1988
Chile TCE Tribunal Calicador de Elecciones 1980, con reformas
SE Servicio Electoral 1980, con reformas
Colombia I CNE Consejo Nacional Electoral 1886, reforma 1985
RNEC Registradura Nacional del Estado Civil 1886, reforma 1985
Colombia II CNE Consejo Nacional Electoral 1991, reforma 2003
RNEC Registradura Nacional del Estado Civil 1991, reforma 2003
Costa Rica TSE Tribunal Supremo de Elecciones 1949, reformas
Ecuador I TSE
c
Tribunal Supremo Electoral 1998
Ecuador II CNE Consejo Nacional Electoral 2008
TCE Tribunal de lo Contencioso Electoral 2008
Mxico I IFE (1990-1996) Instituto Federal Electoral 1917, reformas
TCE (1986-1994) Tribunal de lo Contencioso Electoral 1917, reformas
Mxico II IFE (1996) Instituto Federal Electoral 1917, reformas
TRIFE Tribunal Electoral del Poder Judicial 1917, reformas
Paraguay TSJE Tribunal Superior de Justicia Electoral 1992
Per ONPE Ocina Nacional de Procesos Electorales 1993, reformas
JNE Jurado Nacional de Elecciones 1993, reformas
Rep. Dominicana JCE Junta Central Electoral 1994, 2002, 2010
Uruguay CE Corte Electoral 1985
FEPADE Difunde 111
Venezuela I CSE (1958-1993) Consejo Supremo Electoral 1936, reforma 1958
Venezuela II CNE (1993-1998) Consejo Supremo Electoral 1961, reforma 1993
Venezuela III CNE Consejo Supremo Electoral 1999
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de la Sociedad Civil en la construccin de la democracia
FEPADE Difunde 115
SOCIEDAD CIVIL E INSTITUCIONES ELECTORALES.
RAZONES PARA FORTALECER LA JUSTICIA PENAL ELECTORAL
1
Sinopsis
La participacin ciudadana organizada es signo indiscutible del poder civil, en tanto que el funcionamiento de toda
sociedad se debe al reconocimiento de un rgano regulador: el Estado. Entre estas dos partes se encuentra el sistema
electoral, el cual, sin la sociedad civil no funcionara. En Mxico son tres las instituciones encargadas de fortalecer la
democracia: el Instituto Federal Electoral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y la Fiscala Especializada
para la Atencin de Delitos Electorales. La Fiscala tiene como objetivo la procuracin de justicia penal electoral, por lo
que es necesario que sea fortalecida, fundamentalmente en cuestin de las acciones tipificadas como delito electoral.
I. INTRODUCCIN
Me permito compartir con ustedes el presente documento reflexivo y quiz un tanto endurecido.
Lo exige el crecimiento institucional; en ese sentido, sabedor de que la revista FEPADE Difunde,
que tuve el honor de ver surgir a la luz pblica, es una publicacin de altas miras que sin perder su
visin naturalmente institucional, logra fundir la crtica y la propuesta para alcanzar la objetividad
y dar paso a la revisin de temas de actualidad, como lo es el reto de las instituciones garantes
de la democracia en Mxico.
Grave sera que una institucin de altos valores democrticos como lo es la Fiscala Especia-
lizada para la Atencin de los Delitos Electorales escatimara pluralidad y apertura crtica. Por ello,
agradezco a la Maestra Imelda Calvillo Tello y a la licenciada Mara Elena Pacheco Velio Meja
la distincin de colaborar en esta publicacin ininterrumpida, que da cuenta de la consolidacin
de la revista en los tpicos de delitos electorales y justicia penal electoral.
La participacin ciudadana organizada es signo indiscutible del poder civil, cada vez ms
escuchado y respetado, aunque no siempre bien visto por la cpula que mira disminuida su fuerza
controladora. Como es sabido, el funcionamiento de toda sociedad se debe al reconocimiento
1
Profesor por oposicin de Derecho Militar y Criminologa en la Facultad de Derecho de la UNAM. Exdirector General de Poltica Cri-
minal en la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales por acuerdo del Procurador General de la Repblica. Exjuez Ad
Hoc de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Fundador y Director General de la Revista Criminognesis.
Participacin activa de las Organizaciones de la Sociedad Civil en la
construccin de la democracia
FEPADE Difunde 23
FEPADE Difunde 116
de un rgano regulador, que ejerce su poder
2
a travs de la norma que avala sus acciones,
siempre con la justificacin de la justicia en beneficio de la sociedad. Es tiempo de mudanzas
al progreso, para lo cual requerimos congruencia institucional; el gobierno est encargado de
organizar y administrar a la poblacin para mantener un control social, que cada vez requiere
ms la aprobacin de la sociedad organizada para legitimar sus tareas y mantener su gestin.
El ejercicio electoral es el medio por el cual se regula la participacin de las personas aspiran-
tes a ocupar un cargo de eleccin popular, por lo que para garantizar un Estado democrtico se
tiene que limitar y, en su caso, sancionar
3
la intervencin gubernamental en el proceso electoral,
para dar paso a que hable el sufragio libre, directo, secreto, personal y apartado de sesgos cor-
porativistas y clientelares o de cualquier tipo, y dar pauta al voto reflexivo y a la concientizacin
ciudadana que, para creer en sus instituciones, debe encontrar cerrado el paso a la impunidad y
corrupcin.
4
En este contexto, la Procuradura General de la Repblica tiene a cuestas la enorme
responsabilidad de investigar y perseguir a los probables vulneradores del proceso electoral federal.
Las funciones que principalmente deben fortalecer su autonoma son las propias del sistema
electoral, los nombramientos de funcionarios especializados, el proceso administrativo y aun el
jurdico penal. La participacin del gobierno para preservar el poder como rgano regulador, ser
el reto institucional ms importante en el campo de la investigacin y procuracin de justicia.
5

Es claro el hecho de que desde las instituciones se intenta garantizar la transparencia y la efec-
tividad de los procesos electorales; sin embargo, no es un tema de simple voluntad expresada
en las leyes,
6
es ms bien prctica de gran raigambre que se encuentra inmersa en sus opera-
dores. Considero que la correcta aplicacin de la ley y la adecuada sancin de las personas que
infringen las normas del sistema electoral, son el camino correcto; en este contexto, el derecho
penal electoral cierra el tringulo de las instituciones involucradas con los procesos electorales.
7
En cuanto al sistema electoral federal y en lo referente a las funciones polticas, es impor-
tante no dejar pasar transgresiones a la norma, infundiendo la cultura ciudadana de que este
tipo de delitos, muchas veces minimizados bajo el terrible aforismo Poltica mata a Derecho
Penal, tienen un impacto negativo para la poblacin electora, ya que su tolerancia propaga la
2
De acuerdo con Mario Stoppino, la palabra Poder entendido en sentido especcamente social, esto es, en relacin con la vida del
hombre en sociedad, se precisa y se convierte de genrica capacidad de obrar en capacidad del hombre para determinar la conducta de
l. Confrntese Bobbio, Norberto, Diccionario de Poltica, Mxico, Siglo XXI Editores, 2007, p. 1190.
3
De acuerdo con nuestra normatividad penal vigente en congruencia con el texto Constitucional, la persecucin y sancin de los delitos
corresponde a la institucin del Ministerio Pblico y a las policas, en este caso, especializados en delitos electorales federales.
4
De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Espaola, la voz corrupcin, hoy aplicada en el contexto de las instituciones del
Estado, es un fenmeno que se presenta en las organizaciones especialmente pblicas, prctica consistente en la utilizacin de las
funciones y medios de aquellas en provecho econmico o de otra ndole de sus gestores.
5
Si bien es cierto que en conformidad con la normatividad orgnica institucional, la Fiscala Especializada para la Atencin de los Delitos
Electorales cuenta con autonoma tcnica de gestin, tambin lo es que se trata de un ente como todo el Ministerio Pblico Federal,
dependiente del Poder Ejecutivo, que salvo una lectura inocente, es claro que deviene de un partido poltico con el que existe anidad
ideolgica. Por lo que corre el riesgo de que el legtimo derecho que tiene todo ciudadano de ejercer el poder pblico, va el sufragio,
se ve empaado con intromisiones sutiles o bien evidentes. Por ello cabe felicitar a la Fiscala por ese tipo de ejercicios editoriales que
aperturan el debate y fortalecen a las instituciones.
6
Sin pretender hacer un estudio evolutivo de los tipos penales electorales en el Derecho Positivo Mexicano, baste decir que stos han
mutado de ser delitos especiales a integrar todo un ttulo en el Cdigo Penal Federal, de modo que tanto las redacciones conductuales
como las amenazas punitivas han sufrido importantes mutaciones, que dicho sea de paso, no acaban de desarrollar en tcnica y
contenido legislativo la eciencia y ecacia esperadas por los actores del sistema de justicia penal.
7
Es claro que la responsabilidad de organizar las elecciones es del Instituto Federal Electoral (autoridad administrativa electoral); la de
dirimir las controversias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (autoridad judicial federal electoral); y la de investigar
y perseguir los delitos electorales lo es del Ministerio Pblico Federal Electoral (Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos
Electorales en el mbito federal).
Sociedad civil e instituciones electorales.
Razones para fortalecer la justicia penal electoral
FEPADE Difunde 117
corrupcin, afectando el progreso del pas y a la consolidacin de las aspiraciones democrticas
que deben impulsar la participacin ciudadana en la toma de las decisiones pblicas.
Es importante optimizar la justicia penal electoral de nuestro pas para garantizar legtima
gobernabilidad, la transparencia en los procesos electorales, la disminucin de los ndices de co-
rrupcin, y por ltimo, garantizar un pas democrtico, libre y soberano como lo estipula nuestra
Constitucin Poltica. La conviccin de que el derecho penal no es un resolutor social, rige las
presentes lneas que ahora comparto a los distinguidos lectores, por lo que frente al fracaso que
suele presentarse ante la falta de cultura de legalidad electoral, los actos u omisiones tipificados
como delitos deben alcanzar el inicio de las averiguaciones previas y, en su caso, siempre que
se acredite con absoluta objetividad el cuerpo del delito y la probable responsabilidad penal,
los ministerios pblicos especializados debern consignar los asuntos a los jueces de Distrito.
Conocedor de que existe distancia entre lo establecido en la ley y lo que ocurre en la prctica,
es preciso darles un voto de confianza a las instituciones del Estado, tanto administrativas como
judiciales, en materia electoral y penales electorales propiamente dichas. nicamente frente a
la consolidacin de las instituciones y el fortalecimiento de la participacin ciudadana, ambas
enmarcadas en la legitimidad de la legalidad, es como lograremos avances graduales y sistemticos
que observaremos en los prximos aos. No existen soluciones mgicas que permitan cambiar
lgicas de cultura de la ilegalidad y del beneficio personal por criterios de cultura de la legalidad
y beneficio colectivo, se trata pues de una conviccin y no de una imposicin.
II. SOCIEDAD CIVIL Y DEMOCRACIA
El rol que tiene la sociedad civil en la democracia es trascendental, sin su participacin el sistema
electoral no funcionara. En la posmodernidad las voces de los ciudadanos son sumamente
importantes y debemos atenderlas; casi siempre existen dos posturas o dos lecturas sobre un
mismo hecho, ambas resultan ser ciertas en el marco de lo posmoderno.
8
Es alarmante saber
que la sociedad civil no valora el poder que tiene y que puede expresarlo con el simple hecho de
manifestar su voluntad en el momento del sufragio. Sin embargo, la apata y el clientelismo han
hecho triunfar al abstencionismo, el proceso electoral es muy importante, la solucin judicial de
los conflictos de igual manera y, por supuesto, la sancin a la violacin del bien jurdico tutelado
de la democracia en sentido amplio, pues tales funciones del Estado son presupuestos para
garantizar la eleccin democrtica de los gobernantes. En otras palabras, el poder ciudadano
es determinante, por ello la cultura poltica en la ciudadana debe dejar de ser despreciada si
pretendemos seriamente avanzar en la democratizacin del pas. Segn estudios hechos por
el Instituto Federal Electoral (IFE), en relacin con la participacin ciudadana en el proceso
electoral, se advierte que el inters en la participacin electoral ha disminuido notoriamente
desde 1991 con la participacin de un 65.97%, en comparacin a 2009 con un 44.80%.
9
La democracia
10
presupone la participacin ciudadana. El tema del proceso electoral y la accin
poltica cobra importancia cuando no se ven satisfechas las necesidades de un pas en progreso.
8
Por ejemplo, lo ocurrido el viernes 11 de mayo de 2012 en la Universidad Iberoamericana en la Ciudad de Mxico con el candidato
Enrique Pea Nieto, un sector de los informantes matizan los desagrados y abucheos expresados por los estudiantes de esa Universidad
y otro sector estima o destaca la recepcin y los aplausos. Ambas realidades son ciertas, esa es la participacin ciudadana en la
posmodernidad democrtica.
9
Comparativo de la participacin ciudadana a nivel nacional del Instituto Federal Electoral. Consulta: 4 de mayo del 2012, 11:30 hrs.
Vase http://www.ife.org.mx/documentos/RESELEC/SICEEF/principal.html
FEPADE Difunde 23
FEPADE Difunde 118
En las elecciones de julio de 2012 se podr medir qu tanta importancia le da el ciudadano al
voto y la medicin de preferencias electorales, su movilidad o maleabilidad en el marco de la
participacin ciudadana. Una de las razones que en concepto del suscrito delinea un declive en
la participacin poltica de los ciudadanos, no slo en temas de eleccin popular, sino tambin
de polticas pblicas, es el grado o nivel de confianza que en el imaginario colectivo se tiene
respecto de las instituciones vinculadas con la justicia electoral, as como con el cumplimiento
de promesas y compromisos, objeto de la oferta poltica.
11
Es necesario crear instrumentos de medicin sobre el desempeo de nuestros polticos en be-
neficio de la sociedad, as como fortalecer verdaderas polticas pblicas orientadas a la participacin
ciudadana; es tiempo de sacudirnos del prejuicio de que la inactividad ciudadana facilita las gestiones
de gobierno. Por el contrario, debe permear la idea de que sumar en forma ordenada y reglada la
participacin ciudadana a la toma de decisiones pblicas, no slo significa pluralidad e inclusin, sino
tambin la oportunidad de legitimar a los gobiernos.
En la actualidad Mxico presenta grandes problemas de seguridad y violencia, no slo
referente a los temas de delincuencia organizada que han tocado directa e indirectamente el
sistema de justicia electoral mexicano y a los partidos polticos, sino que en general, el gobierno
no cumple con los estndares deseables propios de un Estado benefactor y, por ende, no puede
garantizar nuestros derechos como se demanda en la Constitucin, donde garantiza la seguridad
del ciudadano en referencia a la educacin, a la libertad de expresin, al trabajo, entre otras no
menos importantes lneas de respeto a los derechos fundamentales del hombre. En fin, estamos
ante una situacin de compleja resolucin. Como ciudadanos observamos un aparente control
y la debilidad de las instituciones gubernamentales por la intervencin de grupos que fomentan
la corrupcin; se requiere de polticos comprometidos a la altura de los problemas dados, lo cual
no podr lograrse frente a la indiferencia, an muy considerable de segmentos de la sociedad
que no participan en la cosa pblica.
Como sabemos, la forma en la que se intenta persuadir a un grupo de personas en el voto a
favor de cierto partido poltico o candidato a veces no es de manera lcita o tica. Se conoce que
en la prctica el voto no siempre es libre y secreto, como lo mandata la Constitucin. Existen
medios coercitivos por los cuales se obliga a los ciudadanos a votar en forma sistmica por un
partido poltico, y no necesariamente tiene que ser de forma directa.
Por ejemplo, la amenaza de la prdida de trabajo, el retiro del apoyo financiero de algn
programa social, y ante la marcada desigualdad social que se observa en nuestro pas, no es
secreto que a travs del regalo de una despensa o cualquier otro insumo e incluso dinero en
efectivo, se persuade a las personas que viven en las zonas ms marginadas, aprovechando su
estado de necesidad e ignorancia, aunado a las euforias colectivas que han sido muy estudiadas
por los socilogos en la lgica del contagio. Es en este segmento donde el derecho penal elec-
toral debe hacer presencia, precisamente porque esas conductas son transgresoras del orden
10
Democracia: Doctrina poltica favorable a la intervencin del pueblo en el gobierno o el predominio del pueblo en el gobierno poltico
de un Estado. Consulta: 4 de mayo de 2012, 11:33 hrs. Vase http://www.rae.es
11
Si por oferta poltica entendemos todo lo que los aspirantes a puestos de eleccin popular ofrecen cumplir a los gobernados, es claro
que el seguimiento, supervisin y vigilancia que los ciudadanos hagan de dicha oferta en las gestiones de los gobernantes ser una
herramienta indiscutible para orientar las preferencias electorales; lo anterior no podr lograrse si la acendrada apata sigue inmersa en
el colectivo.
FEPADE Difunde 119
normativo avalado en el bien jurdico tutelado y vigencia de la norma, de suerte tal, que como
tuve oportunidad de expresarlo:
El derecho penal electoral es un subsistema del sistema electoral mexicano, que se ins-
taura en ste como demanda de los actores polticos para legitimar la transparencia de los
procesos electorales, y en respuesta a una coyuntura poltica nacional, cuyo fin declarado es
el garantizar una procuracin de justicia pronta, expedita, apegada a la ley y de respeto pleno
a los derechos humanos. Con la finalidad de contribuir al desarrollo de la vida democrtica del
pas, al garantizar el ejercicio ciudadano de sus derechos poltico-electorales, es que se justifica
plenamente su existencia.
12
Es de advertirse que el derecho penal electoral encuentra plena legitimacin en su funcin
y objeto de carcter especializado, orientado a garantizar la observancia de la legalidad en los
procesos electorales y la manera de emitir el sufragio. Quiz, contrariamente a lo que ahora
seala la ley, deba repensarse sobre la gravedad de los delitos electorales, asignatura pendiente
atribuida a los legisladores que en ciertos casos debern considerar incluir dentro de los delitos
graves algunas conductas tipificadas como delitos electorales, ejercicio que supera el propsito
del presente anlisis.
Por estas razones, es importante fortalecer y estructurar a las instituciones gubernamentales,
para fomentar confianza en la poblacin, mediante la transparencia de su trabajo, la rendicin
de cuentas y los medios adecuados para reforzar la seguridad de las instituciones ante las
personas que intentan corromper el sistema. Fomentar la democracia no slo debe ser trabajo
del gobierno sino tambin del ciudadano, es un binomio inseparable para el funcionamiento y
progreso de la sociedad.
Por un lado, se debe reconocer que el gobierno no ha permanecido pasivo ante el proceso
electoral. El Estado ha creado instituciones que funcionan como herramientas para controlar y
sancionar a los partidos polticos y a las personas que no constrien su conducta a la norma, ade-
ms de ser las responsables de la vigilancia del justo proceso electoral. Por otra parte, existe una
instancia de investigacin en la persecucin de actos ilcitos dedicada a delitos electorales en la
procuracin de justicia, en este caso la Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales.
El gobierno ha querido establecer la transparencia en los procesos de eleccin por medio
de organismos internacionales ajenos a cualquier beneficio poltico y econmico. Esto con el
fin de crear un sistema electoral creble y sustentable para mantener la estabilidad de la nacin.
Por eso en cada proceso electoral se cuenta con la participacin de observadores extranjeros
por parte de la Organizacin de las Naciones Unidas.
13
12
Carlos Espinosa, Alejandro y scar Garca Daz, El dolo directo y su aplicacin en los delitos electorales, en Revista Mexicana de
Justicia. Los Nuevos Desafos de la PGR, 6 poca, Mxico, Procuradura General de la Repblica, nm. 5, 2003, p. 196.
13
Departamento de Asuntos Polticos de las Naciones Unidas en la Divisin de Asistencia Electoral. Consulta: 4 de mayo de 2012,
11: 44 hrs. Vase http://www.un.org/wcm/content/site/undpa/main/issues/elections
FEPADE Difunde 23
FEPADE Difunde 120
III. LA ORGANIZACIN ELECTORAL INSTITUIDA
En Mxico se reconocen tres organismos federales que procuran, administran y sancionan las
acciones del sistema electoral.
El Instituto Federal Electoral, organismo pblico autnomo responsable de cumplir con la
funcin del Estado de organizar las elecciones federales. Tiene como fin contribuir al desarrollo
de la vida democrtica, preservar el fortalecimiento del rgimen de partidos polticos,
14
asegurar
a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de
sus obligaciones, garantizar la renovacin de los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecu-
tivo, velar por la autenticidad y efectividad del sufragio, llevar a cabo la promocin del voto y
coadyuvar a la difusin de la cultura democrtica, entre otros.
15
A pesar de la estructura del IFE, aunque se vea perfecta de manera terica, en la realidad no
fomenta, como es deseable, la confianza y la certeza del ciudadano de que su voto sea respetado.
El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin es un rgano encargado de resolver
controversias en materia electoral, referentes a impugnaciones electorales del IFE, sobre actos y
resoluciones, la proteccin a los derechos polticos, as como garantizar los principios y derechos
y obligaciones que establece la Constitucin referente a la materia electoral a nivel federal y
local. A pesar de que los funcionarios judiciales de ese importante Tribunal aseguran que las
elecciones no se ganan en el Tribunal y s en las urnas, es clara la importancia de sus resoluciones
en casos de conflictos de ilegalidad, pues pueden llevar el caso a la anulacin de la eleccin y
generar nuevas condiciones para la votacin.
La justicia penal electoral se ve garantizada por la Fiscala Especializada para la Atencin
de Delitos Electorales, que es el organismo especializado de la Procuradura General de la Rep-
blica responsable de atender en forma institucional, especializada y profesional, lo relativo a los
delitos electorales federales, contenidos en el Ttulo Vigesimocuarto del Cdigo Penal Federal.
16
Tenemos tres organismos bien estructurados que de manera ideolgica se rigen bajo los
principios rectores de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad, entre otros, no obstante la
sociedad civil no responde de manera positiva hacia el sistema electoral. Se demuestra un marco
de legalidad en las acciones polticas y electorales, pero ante la crisis de inseguridad no se cree
en la democracia. A falta de los elementos que dan estabilidad y seguridad al pas, se genera en
la sociedad civil poco inters poltico, desconfianza, intolerancia a las decisiones oficiales, y una
debilidad en la cultura de legalidad y, como consecuencia, una relativizada participacin ciuda-
dana, que si bien es cierto, como se ha afirmado, viene creciendo, an es precaria dado el nivel
de desinformacin y la falta de instrumentos institucionales que permitan en forma accesible a
los ciudadanos, no slo agruparse, sino tambin en forma individual presentar sus propuestas.
14
De acuerdo con Weber, el partido poltico es una asociacin dirigida a un n deliberado, ya sea este objetivo como la realizacin
de un programa que tiene nalidades e ideales materiales sea personal, es decir tendiente a obtener benecios, poder u honor para
los jefes y seguidores, o si no tendiente a todos estos nes al mismo tiempo. Cfr. Bobbio, Norberto, Diccionario..., Op. Cit, p. 1153.
15
Instituto Federal Electoral. Consulta: 4 de mayo de 2012, 12:40 hrs. http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Acerca_del_IFE/
16
Est integrada por: la Direccin General Jurdica en Materia de Delitos Electorales, Direccin General de Averiguaciones Previas y
Control de Procesos en Materia de Delitos Electorales y la Direccin General de Poltica Criminal, Coordinacin y Desarrollo en Materia
de Delitos Electorales.
FEPADE Difunde 121
IV. JUDICIALIZACIN DEL DERECHO ELECTORAL:
CONTROL Y GARANTISMO DEMOCRTICO
En este subtema de la Judicializacin del Derecho Electoral es adecuado recordar un antecedente
histrico: en la sociedad romana se sancionaba la deshonestidad en la obtencin del voto. Este
contexto del derecho y la poltica reconoce la corrupcin electoral.
17
En el transcurso de la historia se reconocen tres formas especficas para suplantar la volun-
tad popular: por medio de la violencia, corrupcin y fraude electoral, que lesionan la libertad,
honestidad y sinceridad. Este tipo de actos considerados como transgresiones a la norma se han
catalogado de distintas formas en los cdigos penales en el transcurso de la historia. Por ejemplo,
la libertad, los derechos polticos de las personas, el derecho a la organizacin del Estado, slo
para mencionar algunos. La esencia de la clasificacin del tipo penal electoral es vital porque
transgrede la democracia, y es necesaria para el funcionamiento y organizacin del Estado y el
fomento a la realidad poltica e ideolgica.
El Derecho Electoral es una rama del Derecho Constitucional y Pblico en el que se intenta
suministrar las garantas que marca nuestra Constitucin a los ciudadanos en relacin con la
libertad poltica y uso de sus garantas individuales, hoy derechos humanos. Por lo tanto, debemos
ser cautos y no entender al Derecho Penal Electoral como la aplicacin de las normas jurdicas
en los rganos garantes de la justicia electoral y de los ciudadanos para limitar derechos y debe-
res.
18
De acuerdo con la definicin referida, es necesario precisar, por ser una obligacin de alta
responsabilidad, que si bien el Derecho Penal Electoral se toca con las instituciones electorales
propiamente dichas, este Derecho tiene autonoma e independencia, no slo estructural y or-
gnica, sino material y de contenido, al ejercerse por una institucin de procuracin de justicia
especializada en delitos electorales.
Anteriormente publiqu que: en materia penal electoral, la poltica criminal en todas sus
vertientes se constituye en la teora de las estrategias para prevenir la criminalidad...
19
De suerte que las polticas pblicas en materia de criminalidad electoral necesariamente van
ms all del reproche punitivo a las conductas, de modo que es necesario mirar con un nuevo
enfoque el estudio de las estrategias para la prevencin de los delitos electorales, sin apartarse
de las lgicas punitivas, pero s ponderando la mudanza a una poltica criminolgica de Estado
en materia de delitos electorales.
Cuando se establecen por medio de la norma los derechos y obligaciones, no slo son para
algn funcionario que pretenda ocupar un puesto gubernamental, sino tambin del ciudadano.
Nos da a conocer que la separacin del binomio gobierno-ciudadano es imposible, porque la
presencia y las acciones de los dos implica hacer funcionar un sistema democrtico.
Por lo tanto, se reconoce que hay control democrtico cuando existe la violacin a la norma
y como efecto se aplica la sancin. Es en ese momento cuando los organismos electorales se
someten a Derecho y el ciudadano reconoce sus deberes. Por ende, se da la retribucin y se
genera garantismo al momento que se hacen valer sus derechos y existe una libertad democr-
17
Corrupcin: los romanos slo consideraban ese delito para cargos gubernativos... Garduo Gonzlez, ngel, Ilicitud Electoral y Penal
Electoral, en FEPADE Difunde, Mxico, Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 8, 2005, p. 48.
18
dem, p. 51
19
Carlos Espinosa, Alejandro, De la evolucin del fenmeno criminal electoral al diseo y estrategias para prevenirlo, en FEPADE
Difunde, Mxico, Fiscala Especializada para la Atencin de Delitos Electorales, nm. 2, 2003, p. 30.
FEPADE Difunde 23
FEPADE Difunde 122
tica. Las sanciones, como sabemos, en la materia electoral pueden ser administrativas o penales,
quedando estas ltimas para las conductas ms graves que se apartan de la legalidad y que no
pudo o no supo contener el diseo del modelo, que por lgicas razones propias del dinamismo
del Derecho y de la sociedad permanece en continua evolucin.
V. NATURALEZA E IMPORTANCIA DE LA JUSTICIA PENAL ELECTORAL
El Derecho Penal Electoral naci para garantizar la democracia. Es vital que se mantenga un
orden y un control sobre los manejos de nuestro gobierno. La penalizacin de tipo electoral
presenta contenidos bastante justificados en torno a la democracia y el sufragio, la vulneracin
de un orden normativo de inspiracin democrtica coloca en grave riesgo a los destinatarios de
la norma, esto es a todo el pueblo de Mxico. Por ello, el fortalecimiento de las instituciones
es uno de los muchos elementos que deben atenderse para garantizar lgicas de participacin
ciudadana e igualdad de oportunidades, no basta que la norma diga que todos somos iguales
frente a la ley y reconozca los derechos humanos, es necesario que ese postulado garantice, al
menos en lo fundamental, los derechos de todos, y en este sentido los de contenido democrtico
constituyen la base del desarrollo del Estado.
David Cienfuegos Salgado, en la recensin que sobre la obra de Manuel Gonzlez Oropeza
hace en la Revista Lex, refiere citando al propio Gonzlez Oropeza:
En 1963 fue Antonio Carrillo Flores quien sugiri la creacin de Comisiones de Derechos en
Mxico. De las consideraciones que le merece el tema, Gonzlez Oropeza seala que la consa-
gracin y proteccin de los Derechos Humanos no corresponde en exclusividad a ningn mbito
de gobierno sino que es una responsabilidad que la Constitucin Federal y las dems normas
de sistema jurdico imponen a todas las autoridades, sean federales, locales o municipales, as
como ejecutivas, legislativas y judiciales u organismos autnomos.
20
Aunque con estas medidas no se llegase a la prevencin de los delitos electorales, estimo
que es adecuado sancionar a los responsables, no por dar a conocer un buen ejemplo del sistema
inquisitivo, sino porque es preciso que se sancione adecuadamente para la reparacin del dao, o
en el caso, lograr de la autoridad competente la nulidad. Los actos cometidos por todo aspirante
poltico, servidor pblico o ciudadano, vulneran la democracia en el pas y, a consecuencia de
ello, la estabilidad social. A la sazn, es importante revisar los tipos penales electorales tanto en
su redaccin como en su punibilidad, porque si bien es necesario sancionar penalmente, debe
orientarse la poltica criminal a quienes en verdad vulneran la democracia.
Cuando partimos de la idea de hacer las acciones gubernamentales transparentes es iluso
pensar que esto se pueda dar al cien por ciento. Por esta razn, creo que es adecuado tener a
ms de un organismo que procure el proceso y la administracin electoral, dotados de autono-
ma ms all de la tcnica. Es una buena alternativa trabajar con la sociedad civil para realizar el
sano ejercicio del control y la supervisin de los procesos electorales y de procuracin de justicia,
porque si bien el Ministerio Pblico es un rgano altamente tcnico, puede auxiliarse y permitir
la colaboracin de la sociedad civil en la realizacin de sus tareas constitucionales.
20
Cfr. Gonzlez Oropeza, Manuel, Constitucin y Derechos Humanos. Orgenes del control jurisdiccional, 2 ed., Mxico, Porra,
Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2009. Recensin por Cienfuegos Salgado, David, en Revista Lex, Difusin y Anlisis,
Mxico, Editorial Laguna, 4 poca, nm. 176, 2010, p. 32.
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FEPADE Difunde 125
LAS NUEVAS FORMAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA EN MXICO
1
Sinopsis
Expone la importancia de los movimientos ciudadanos en los procesos electorales, especficamente en el estado de
Guerrero, donde el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, tuvo una caracterstica fundamental en este tipo de
movimientos, ya que comenz con el forjamiento de un discurso que invoc valores humanos, referentes a la amistad, la
solidaridad y la lealtad alrededor de un lder. Asimismo, logr la participacin ciudadana organizada desde las secciones,
distritos, municipios y regiones, con quienes mantuvo el contacto en todo el proceso electoral y cuyos efectos, sin duda,
influyeron en los resultados de la eleccin. Esta experiencia es un antecedente de formas orgnicas de un nuevo tipo
de participacin ciudadana, sin tener la inclusin formal en el sistema jurdico electoral que, sin embargo, trascienden
las convenciones y cuestionan los mecanismos de decisin de los partidos, ya que toman en sus manos acciones que
antes eran de competencia partidaria.
Las reformas de Estado en Mxico favorecieron la liberacin del mercado poltico al crear
instituciones autnomas como el IFE, el TEPJF (antes TRIFE) y la FEPADE, las cuales tienen
facultades para garantizar e impulsar la competencia electoral en un ambiente de certeza y
garanta de respeto al voto, condiciones esenciales para un buen sistema electoral y una slida
construccin cultural del ciudadano.
En este contexto, se ha impulsado la participacin ciudadana con diferencias claras con
respecto a los movimientos sociales contestatarios del siglo XX. As es como la intencin de
consolidar la transicin democrtica estableca como premisa la importancia de los movimien-
tos ciudadanos
2
y fue el exconsejero electoral Mauricio Merino quien la defini como la accin
de tomar partido compartir, coadyuvar, comulgar (Merino, 1995, p. 9) en el proceso
electoral, donde consolidar la democracia a partir de la confianza en las urnas se converta en el
primer punto a tratar: Para saber que un rgimen es democrtico, pues, hace falta encontrar
1
Maestro en Poltica Pblica Comparada por FLACSO. Doctor en Ciencias Polticas y Humanidades por el Centro de Investigacin, Docencia y Humanidades
del Estado de Morelos (CIDHEM). Docenteinvestigador en la Unidad Acadmica Centro de Investigacin y Posgrado en Estudios Socioterritoriales (CIPES)
de la Universidad Autnoma de Guerrero.
2
Los esfuerzos ciudadanos para rescatar la conduccin de la poltica del desarrollo de los vaivenes provocados por los cambios del gobierno tiene una
historia de una o dos dcadas. En algunas regiones o estados del pas se han constituido consejos de desarrollo con la participacin de empresarios, gobierno,
acadmicos y trabajadores (Foro, 2008 p. 23).
FEPADE Difunde 23
FEPADE Difunde 126
en l algo ms que elecciones libres y partidos polticos. Por supuesto, es indispensable la ms
ntida representacin poltica de la voluntad popular y para obtenerla, hasta ahora, no hay ms
camino que el de los votos y el de los partidos organizados- (Merino, p. 26).
De esos momentos de integracin plena del sistema electoral, el pas en la actualidad ha
ido acumulando experiencias de participacin. En un primer momento, el papel que tuvieron
los consejeros del IFE fue la de consolidar la autonoma de este organismo, realizar la ingeniera
electoral y construir la cultura ciudadana: ser ciudadano en una sociedad democrtica significa,
adems, haber ganado la prerrogativa de participar en la seleccin de los gobernantes y de influir
en sus decisiones (Merino, p. 30).
Para el momento actual, ubicado en la segunda dcada del siglo XXI, la reflexin se ha
modificado, pues se asume que con la alternancia del ao 2000 el proceso de la democracia
en Mxico es un hecho, y ahora se exponen argumentos sobre el dficit de la democracia, el
posicionamiento crtico de los ciudadanos donde en un contexto poltico, de mayor pluralidad,
mayor tolerancia y mayor libertad, el ejercicio del sufragio puede significar una oportunidad
para cuestionar el poder de las lites y para cambiar el rumbo del pas (Gmez, 2009, p.
35). Y tambin debe integrarse a la reflexin la aparicin de nuevas formas de participacin
organizada de los ciudadanos.
Sin embargo, estas posturas se relacionan con la participacin ciudadana en el momento
de las urnas, y tambin deben analizarse las ltimas participaciones ciudadanas que estn in-
terviniendo en la organizacin y promocin activa de las preferencias para el voto. Y en este
ltimo sentido, en Guerrero la participacin electoral, en enero de 2011, se extendi ms all
de la decisin personal de votar, para convertirse en un movimiento organizado paralelo a la vida
partidaria, que influy en el triunfo del actual ejecutivo y evidenci las limitaciones de los partidos
polticos, al considerar que a ellos les compete exclusivamente la representacin civil electoral.
Esta situacin acredit un asunto que cada vez es ms pblico: la evidente cada de confianza
en los partidos polticos entre los ciudadanos, por el tipo de actitudes asumidas en la representa-
cin parlamentaria y en sus actitudes frente a la ciudadana, debido a que en el poco tiempo del
sistema competitivo de partidos en Mxico, han exhibido inmadurez frente al proceso novedoso
de competencia, prevaleciendo prcticas de pocas autoritarias y que se est expresando en el
alejamiento de los ciudadanos, como sucedi en el estado de Guerrero, donde es evidente que
la democracia avanza, y se nota en la participacin cada vez ms organizada de los ciudadanos,
frente a estructuras cada vez ms obsoletas y limitadas de los partidos para integrar las nuevas
exigencias expresadas por las organizaciones civiles.
En estas experiencias, incluso inditas de participacin organizada, los antecedentes de
participacin social no pueden estar ajenas y el contexto histrico del estado de Guerrero es
singular, pues su trayectoria de gobernabilidad fue incierta durante un proceso histrico largo,
con inestabilidad de los gobernadores y limitada institucionalidad, lo que favoreci la existencia
de multitud de movimientos sociales, los cuales se caracterizaron desde movimientos guerrilleros,
dinmicos, movimientos sociales y universitarios y tambin las continuas confrontaciones entre
grupos de poder por el control poltico.
Este distanciamiento entre movimientos sociales y poder poltico gener desconfianza en
los procesos electorales, y tambin se combinaba con las reducidas condiciones de crecimiento
econmico y bienestar social: En las elecciones de octubre de 1996 en el estado de Guerrero,
Las nuevas formas de participacin ciudadana en Mxico Dr. Max Arturo Lpez Hernndez
FEPADE Difunde 127
particip el 40% de los guerrerenses (de un padrn de un milln 319 mil 435 ciudadanos,
slo 536 mil electores), nos permiten inferir que en un estado convulsionado por la pobreza y
la violencia, la va electoral no fue del todo convincente (Rendn 1998, p. 53).
En este contexto de desinters electoral y en una de las entidades ms pobres del pas, el
debate sobre la democracia en Guerrero se inici siendo gobernador Jos Francisco Ruiz Massieu
(1987-1993) -quien form parte de los tericos de la reforma de Estado en Mxico-, con la
propuesta de la nueva poltica (Massieu, 1986), donde estableci las nuevas reglas del cambio
estructural en la entidad especificando el impulso a la democracia y al desarrollo de nuevos
agentes econmicos y sociales. La creacin de instituciones compatibles con la nueva propuesta
se reflej en la reforma de 1992, cuando deleg el control de las elecciones al Consejo Estatal
Electoral dependiente del Poder Legislativo, y aunque an no se lograba la autonoma (1996),
ya era el primer indicador del impulso estatal hacia el sistema competitivo de partidos (Calvo,
2007, pp. 19-38).
Y bajo esta influencia renovadora del pas y Guerrero, comenzaron a transformarse los movi-
mientos ciudadanos y algunos de ellos son significativos, especialmente en las zonas indgenas,
como la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias de la Montaa y Costa Chica de
Guerrero (CRAC), en la cual estn integrados agrupamientos como la Polica Comunitaria, la
Universidad Intercultural y la Radio omndaa, todas ellas sin legalidad, pero legitimadas por
la presencia de las comunidades indgenas y mestizas de ese territorio; la Coordinadora de los
Pueblos Indgenas de Guerrero (CPIG) nahua; la Agrupacin Altepec Nahuas de la Montaa;
el Consejo de Pueblos Nahuas del Alto Balsas; el Grupo Calpulli Tecuanichan, que representa a
comerciantes de artesanas en la capital del estado, y el Comit Regional de Gestora y Defensa
Social (CRGDS), las cuales representan las nuevas maneras de participacin, donde el esquema
de ciudadana tambin se est flexibilizando para integrar formas originales de intervencin.
Tambin se desarrollan multitud de agrupamientos que desde la perspectiva ciudadana
asumen la defensa de los derechos humanos, como el Centro de Derechos Humanos de la
Montaa Tlachinollan, el Colectivo Contra la Tortura y la Impunidad (CCTI), el Taller de De-
sarrollo Comunitario (TADECO) y la Red Guerrerense de Organismos Civiles de los Derechos
Humanos de Guerrero, entre otros. Asimismo, se han constituido organismos sectoriales in-
volucrados en la defensa de los derechos ciudadanos como los profesores de la Coordinadora
Estatal de Trabajadores de la Educacin en Guerrero (CETEG); el Consejo de Ejidos Opositores
a la Presa La Parota (CECOP); la Unin de Transportistas Democrticos; el Frente Ciudadano
de Zihuatanejo y Petatln Contra la Privatizacin de los Puertos; el Consejo Democrtico y
Plural; la Organizacin de Campesinos Marginados y Comisionados de El Barzn; la Asamblea
Popular de los Pueblos de Guerrero (APPG); el Frente de Defensa Popular (FDP) y diversas
organizaciones por la equidad de gnero.
Un caso especial en Guerrero fue la participacin ciudadana en la Consulta Energtica, propuesta
a nivel nacional por una fraccin del PRD representada por Lpez Obrador, que se impuls por el
Congreso local en julio de 2008, interviniendo 114 mil 71 ciudadanos y con ello se inaugur la Ley
de Participacin Ciudadana, ampliando formalmente el esquema de participacin.
Y motivo especial del artculo presente es la destacada experiencia de participacin ciudadana que
influy en la campaa electoral de 2011 con la presencia de varias organizaciones como: Todos por
Guerrero, Mujeres apoyando a Guerrero con ngel y Amigos de ngel, entre las ms significativas.
FEPADE Difunde 23
FEPADE Difunde 128
En lo general, estas maneras de intervenir representan un nuevo tipo de expresiones polticas
no partidistas, empoderadas como sujetos definidos, constructores de un nuevo tipo de ciuda-
danos, que adems de defender sus derechos electorales, tambin intervienen para ampliarlos,
ya sea desde la perspectiva de gnero, como culturas tnicas, derechos estudiantiles, impulsar
polticas pblicas o incluso reivindicar el derecho a opinar y decidir sobre las propuestas de poltica
econmica que pueden tener afectacin social.
Y con base en la experiencia, es posible sostener que los actuales movimientos ciudadanos
estn avanzando rpidamente hacia la sencilla participacin electoral, para comenzar a ser
actores directos en la construccin de una democracia participativa que amenaza con rebasar
a los partidos polticos en la exclusividad de la representacin poltica social. A diferencia de
los momentos de confrontacin con el poder poltico, ahora el ciudadano busca empoderar y
conquistar nuevos derechos que tienen como base el respeto, la tolerancia y el reconocimiento
a la diferencia, ya sea desde la perspectiva de gnero, culturas tnicas, derechos estudiantiles,
derecho a opinar y decidir sobre acciones gubernamentales, o incluso participar en polticas
pblicas y en contraloras sociales.
Se observa que cumplen con varias caractersticas que podemos considerar bsicas para
identificar el movimiento ciudadano actual: a) no son contestarios y publicitan la necesidad
de la legalidad; b) no estn por el cambio armado de sistema; c) se basan en la defensa de los
derechos ciudadanos; d) pueden ser o no legales, pero estn legitimados ante la sociedad; e)
son mediticos e intervienen en la opinin pblica; f) estn en constante dilogo con los poderes
pblicos; g) tienen opiniones sobre los partidos polticos e influyen en las votaciones, incluso
pueden promover la abstencin; h) tienen demandas concretas que van desde la exigencia de
atencin a necesidades bsicas, la orientacin sobre decisiones gubernamentales unilaterales que
incidan en propuestas de polos de desarrollo, el reconocimiento cultural de las etnias e incluso
la demanda de equidad de gnero; i) estn adquiriendo capacidad de agrupacin; y finalmente,
j) los partidos polticos no estn influyendo en su comportamiento.
En Guerrero, la tradicin de lucha de los movimientos sociales y la creciente participacin
ciudadana favoreci la aportacin en la coyuntura electoral de 2011, con la formacin y con-
solidacin de un importante movimiento ciudadano que patentiz las fallas de los partidos y su
alejamiento de los ciudadanos, logrando inclinar la balanza para el triunfo del actual gobernador.
Sin embargo, el hecho de que Guerrero sea una entidad estructuralmente atrasada y con muchos
rezagos, hace pensar que an existe un largo camino para consolidar una slida cultura ciudadana.
En estas condiciones surgi el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, cuyo origen se
present por las diferencias al interior del Partido Revolucionario Institucional (PRI), a partir del
registro de dos precandidatos a la gubernatura: ngel Aguirre Rivero y Manuel Aorve Baos. El
primero, segn las encuestas, se encontraba por arriba de todos los precandidatos, incluyendo los
del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD, Ros Piter, Jimnez Rumbo y Lzaro Mazn).
La dinmica de las contradicciones fue muy veloz y la ruptura se present en el momento
en que el PRI decide por el candidato menos posicionado en las encuestas (Manuel Aorve), las
cuales tampoco favorecan al PRD.
3
En consecuencia, ngel Aguirre renunci al PRI (condicin
3
Debido al derrumbe y al fracaso estrepitoso del PRD como presunto partido gobernante, la eleccin, de hecho, es un duelo de PRI
contra PRI (Ortiz, 2011, p. 45).
FEPADE Difunde 129
para ser candidato por el PRD) y el 29 de agosto se present como el candidato a gobernador del
estado de Guerrero, a propuesta del DIA (Dilogo por la Reconstruccin de Mxico, compuesto
por PRD, Convergencia y PT) y se registrara en la coalicin denominada Guerrero nos Une.
En septiembre el grupo Mil por Guerrero (compuesto por militantes pristas), se transform
en el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero, adoptando el compromiso de obtener ya
para este momento la cantidad de 200 mil votos (Salgado, p. 18).
Esta circunstancia atpica de candidaturas tiene caractersticas peculiares debido a que fue
parte de una doble imposicin que alter las perspectivas de precandidaturas a la gubernatura en
los dos partidos ms importantes: PRI y PRD. Para el primer caso, la narrativa anterior explica lo
sucedido y las consecuencias de la ruptura de miles de pristas que se realinearon electoralmente
4

y propici la construccin de una poderosa organizacin ciudadana,
5
que surge precisamente de
las limitaciones del PRI para asumir las preferencias evidentes de la poblacin.
Con relacin al PRD, si bien ngel Aguirre era el candidato mejor posicionado, la propuesta
de la candidatura no surge de un acuerdo entre los precandidatos locales del PRD, sino que es una
imposicin de los Comits Ejecutivos Nacionales, quienes son los que lo destapan en la Asamblea
del 27 de agosto del 2010, en Acapulco. Y esto se debi fundamentalmente a una falta de
madurez partidaria, que se reflej en la debilidad de las diversas corrientes que conforman el PRD
para lograr consensos con una candidatura nica. Se hizo evidente la inexistencia de liderazgo,
incapacidad para impulsar debates internos y a las actitudes prepotentes de los precandidatos,
lo que en su conjunto se reflej en las descalificaciones personales y ataques mediticos en los
que particip personalmente el gobernador Torreblanca, disminuyendo con ello la capacidad de
los cuadros de direccin local. Esta situacin expres una crisis de representacin y direccin
que sera asumida posteriormente por la participacin organizada del movimiento ciudadano.
Lo importante de esta experiencia es que el Movimiento Ciudadano Todos por Guerrero
-independientemente de su migracin de un partido a otro-, logr organizacin electoral y gener
estructuras, contando incluso con un grupo de apoyo legal con abogados voluntarios, y constituy
un padrn electoral organizado desde las secciones, distritos, municipios y regiones de 218 mil
902 ciudadanos, con quienes mantuvo el contacto, la informacin, la publicidad, la vigilancia a las
urnas y el festejo del triunfo. La base de la movilizacin fueron los promotores que identificaron
a los ciudadanos simpatizantes, consolidaron y organizaron las redes sociales, orientaron sobre
el comportamiento y la vigilancia del voto y estuvieron atentos a los resultados en las casillas.
La cohesin inicial tuvo una caracterstica fundamental en los movimientos ciudadanos,
ya que comenz con el forjamiento de un discurso que invoc valores humanos -los cuales han
estado alejados de los partidos polticos-, referentes a la AMISTAD, la SOLIDARIDAD y la LEAL-
TAD alrededor de un lder, favoreciendo la consistencia orgnica al suplir el papel de la ideologa.
En las diferentes alocuciones de esta agrupacin, esos valores fueron los criterios de afinidad
entre las diferentes redes sociales, porque su presencia no se dio en los medios de comunicacin,
ya que se publicit el logotipo de la coalicin, y por tanto las formas de interaccin se dieron
directamente. En el primer nivel se busc influir en la familia (primer nivel de promovidos), para
4
El realineamiento electoral se reere originalmente a un cambio radical de las preferencias del electorado (Sirvent, 2001, p. 15).
5
La transferencia de cuadros priistas al PRD revela, sobretodo, la accin de estrategias e intervenciones de grupos dirigentes centrales que
tienen experiencia en poltica y evitan la confrontacin, lo que resulta ms favorable a sus propsitos de avance (Fernndez, 2004, p. 90).
FEPADE Difunde 23
FEPADE Difunde 130
pasar a los vecinos (pues la red debera coincidir con la seccin electoral), los compadres, los
compaeros de trabajo, de escuela, de deporte, etc. No fueron declaraciones prometedoras, ni
consignas militantes, tampoco compromisos polticos (incluso era ms factible la ruptura parti-
daria), solamente eran valores ciudadanos los que influyeron en la construccin del movimiento.
Los resultados fueron significativos, como se observa en la siguiente tabla:
Tabla. La votacin general. Se muestran dos fuentes
PAN
Tiempos
Mejores
para
Guerrero
(PRI, PV,
Panal)
Guerrero nos
Une (PRD, PC,
PT) y MC (no
considerado en
las boletas)
Total Nulos
Datos
IEEG
16,019 512,468 670,911 1199,398 24,715 1224,113
Datos
del MC
16,066 514,448 673,799 1204,313
Movimiento Ciudadano (mc)=218,902
6

32.5 %
Sin MC=454,897
La informacin combina dos fuentes: la primera se refiere a los datos oficiales del Instituto
Electoral del Estado de Guerrero (IEEG) solamente referenciales para los fines de este ensayo,
porque no identifican la influencia del Movimiento Ciudadano. Y la segunda, se toma de los
documentos publicados por este Movimiento Ciudadano, y cuya limitacin es que se ade-
lantaron al reporte final. Sin embargo, la diferencia no afecta la proporcionalidad y s permite
agregar nueva informacin, y lo ms trascendental, facilita la construccin de un mapa electoral
municipal atpico, al ubicar la participacin ciudadana organizada, hecho indito en los diversos
procesos electorales del pas.
De esta manera es posible detectar el grado de influencia electoral de un movimiento
ciudadano que fue estructurado para intervenir, pero sin la condicin de ser un partido poltico,
y de un total de 81 municipios, el nuevo componente de la participacin organizada de la ciu-
dadana fue equivalente al 18% de los votantes y al 32.5% de la coalicin Guerrero nos Une,
permitiendo con ello el triunfo electoral del candidato del PRD.
Y si bien la coalicin Tiempos Mejores para Guerrero (PRI, PVEM, Panal) gan en 24
municipios de los 81 que tiene la entidad, segn los registros, el Movimiento Ciudadano de-
termin el triunfo en 31, dejando solamente 26 para la combinacin PRD, PT y Convergencia.
Esta experiencia es un antecedente de formas orgnicas de un nuevo tipo con incidencia
electoral, sin tener la inclusin formal en el sistema jurdico electoral, pero que trascienden las
convenciones y cuestionan los mecanismos de decisin de los partidos, ya que toman en sus
manos acciones que antes eran de competencia partidaria.
Es posible concluir que en Mxico las movilizaciones ciudadanas cada vez son ms im-
6
Incorporar la informacin del Movimiento Ciudadano, se debe fundamentalmente a que contiene los datos municipales del padrn
electoral de esta organizacin y que no estn registrados por el organismo electoral.
FEPADE Difunde 131
portantes y esto tiene sus efectos en las propuestas para la reforma electoral y la participacin
ciudadana, no solamente en lo que se refiere al Plebiscito, el Referndum o la Revocacin de
Mandato, sino tambin frente a la posibilidad de proponer candidatos independientes, lo que
significa una transformacin del sistema de partidos polticos, los cuales hacen evidente su des-
gaste en la percepcin de los ciudadanos y tambin se alteran las reglas de participacin poltica
electoral, lo cual obligar, en un futuro inmediato, al diseo y construccin de la democracia a
la mexicana (y en la entidad, a la guerrerense), que incluya las singulares expresiones que ya
estn apareciendo en la vida electoral.
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Col. Granjas Mxico, C.P. 08400, Mxico, D.F. y su tiraje const de 1,000 ejemplares.
Institucionalidad electoral y derechos polticos de
las mujeres en Mxico
como garantes
Participacin activa
de las Organizaciones
de la Sociedad Civil en
la construccin de
la democracia
Sociedad civil e instituciones electorales. Razones
para fortalecer la justicia penal electoral
Las nuevas formas de participacin ciudadana
en Mxico
de la democracia
23
Primera Edicin 2012
Nmero
Nmero
23
Fiscala
Especializada
para la Atencin
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Especializada
para la Atencin

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Dra.

Irene Aguado Herrera

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