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Une tude comparative

dans neuf tats membres de lUE


Les conditions d'accs
au regroupement familial
en question
Une tude comparative
dans neuf tats membres de lUE
Les conditions d'accs
au regroupement familial
en question
Les conditions d'accs au regroupement familial en question.
Une tude comparative dans neuf tats membres de l'UE
Deze publicatie bestaat ook in het Nederlands onder de titel:
Toegangsvoorwaarden voor gezinshereniging ter discussie.
Een vergelijkende studie in negen lidstaten van de EU
This publication also exists in English under the title: Conditions for family
reunifcation under strain. A comparative study in nine EU Member States
Une co-dition de la Fondation Roi Baudouin, rue Brederode 21 1000 Bruxelles
et de lEuropean Policy Centre
AUtEUrS Yves Pascouau, Senior Policy Analyst, European Policy Centre
Henri Labayle, Professeur lUniversit de Pau, France
CONtrIBUtIONS
rDACtIONNELLES
Sylvie Sarolea, Universit Catholique de Louvain, Belgique
Henri Labayle, Universit de Pau, France
Kay Hailbronner, Universit de Constance, Allemagne
Barbara Mikolajczyk, Universit de Silsie, Pologne
Nuno Piarra et Francisco Pereira Coutinho, Nova Universit de Lisbonne, Portugal
Neza Kogovsek Salamon, Peace Institute, Institute for Contemporary Social and
Political Studies de Ljubljana, Slovnie
Cristina Gortazar rotaeche, Universit Pontifcia de Comillas, Madrid, Espagne
Orjan Edstrom et Evan Nilsson, Universit de Umea, Sude
Susanne riekkola, Migration Board, Sude
tineke Strik, Centre for Migration Law, Universit radboud de Nimgue, Pays-Bas
Philippe De Bruycker, Universit libre de Bruxelles, Belgique
trADUCtION Magali Flamme
COOrDINAtION
POUr LA FONDAtION
rOI BAUDOUIN
Franoise Pissart, directrice
Fabrice de Kerchove, responsable de projet
Anneke Denecker, assistante
CONCEPtION GrAPHIQUE PuPiL
MISE EN PAGE Jean-Pierre Marsily
PrINt ON DEMAND Manufast-ABP asbl, une entreprise de travail adapt
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publi@kbs-frb.be ou auprs de notre centre de contact, tl. +32-70-233 728,
fax +32-70-233 727
DPt LGAL: D/2848/2011/33
ISBN: 978-2-87212-661-3
EAN: 9782872126613
N DE COMMANDE: 3032
Novembre 2011
Avec le soutien de la Loterie Nationale
COLOPHON
AvANt-PrOPOS
Depuis larrt de la migration de travail en 1974, le regroupement familial
demeure la principale forme de migration lgale dans la quasi-totalit des
pays europens. Si le vote rcent dune nouvelle loi plus contraignante a remis
le sujet au cur du dbat politique en Belgique, une volution comparable est
relever dans plusieurs tats membres de lUnion europenne. Cela fait en
effet plusieurs annes que le regroupement familial fait lobjet dune intense
activit lgislative et dune interaction de plus en plus forte entre le niveau
national et le niveau europen. ceci sajoute une tension croissante entre
une tendance imposer des conditions plus restrictives aux migrants et leur
famille et une jurisprudence protectrice des droits de lhomme, et en particu-
lier du droit une vie de famille.
Dans ce contexte en constante volution, la Fondation Roi Baudouin a constat
que le sujet tait mal connu, que les statistiques taient morceles, quune
vision densemble faisait dfaut. Elle a donc souhait crer les conditions dun
dbat socital inform. Pour ce faire, elle a engag en 2010 un processus de
dialogue impliquant tous les acteurs de terrain tout en runissant des don-
nes objectives sur le contexte juridique et le profl socio conomique des
migrants.
Lobjectif tait dtablir un tat des lieux des dfs qui se posent aujourdhui au
plan juridique, administratif et socio conomique, et ce, en collaboration avec
les acteurs concerns. Aprs avoir explor la situation du regroupement fami-
lial en Belgique, il paraissait donc ncessaire dlargir le champ de linvestiga-
tion au niveau europen, et ce dautant plus que la Commission europenne
sapprte lancer un processus de consultation avec la publication dun Livre
vert avant la fn de lanne 2011. La Fondation a donc charg lEuropean Policy
Centre dtablir un aperu comparatif des conditions du regroupement familial
applicables dans plusieurs tats membres de lUE.
Mene en collaboration avec le rseau universitaire Odysseus, cette tude
poursuit un triple objectif. Elle vise tout dabord dterminer quelles condi-
tions doivent tre remplies par les ressortissants dtats tiers pour bnfcier
du droit au regroupement familial. Ensuite, elle sefforce dvaluer les effets
de telles rgles sur le nombre de demandes et le processus dintgration des
migrants. Enfn, en tenant compte du fait que cette procdure est soumise
des rgles europennes, ltude dtermine les limites que ne peuvent franchir
les tats membres lorsquils adoptent de nouvelles mesures en matire de
regroupement familial.
Au-del des prcisions dordre juridique, cette cartographie soulve une ques-
tion fondamentale : dans le contexte actuel, les conditions du regroupement
familial favorisent-elles lintgration des migrants ou servent-elles dsormais
doutil de gestion des fux migratoires ? Sur ce point, le rapport plaide claire-
ment en faveur dun attachement aux objectifs premiers du regroupement
3 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
familial, savoir dassurer la stabilit des migrants et de leur famille, de favo-
riser leur intgration dans la socit daccueil et de les protger des abus et
autres dtournements. Par ailleurs, entre politiques restrictives et fexibles,
une plus grande harmonisation des rgles est perue comme ncessaire pour
amliorer la convergence entre tats membres et viter le tourisme migra-
toire, source de drives et de vulnrabilit.
La Fondation Roi Baudouin souhaite exprimer sa reconnaissance envers
les auteurs de cette tude, en particulier pour avoir rendu accessibles les
mandres de la rglementation sur le regroupement familial aux quatre coins
de lEurope et surtout avoir pu en tirer des enseignements qui ne manque-
ront pas dapporter une contribution signifcative au dbat sur les politiques
migratoires.
Fondation Roi Baudouin
Novembre 2011
Avant-propos
4 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
SOMMAIrE
Avant-propos 3
Synthse 9
INTRODUCTION GNRALE 11
I. Paysages en mutation 12
A. Dans les tats membres de lUE 12
1. La transposition de la directive 12
2. Politiques nationales restrictives 13
3. Lapproche ascendante ou limpact des politiques nationales
au niveau europen 13
B. Au niveau europen 14
1. Changements introduits par ladoption du trait de Lisbonne 14
2. Impact de la jurisprudence de la CEJ 15
II. Dfnition de la porte de ltude 17
A. Champ dapplication personnel 17
B. tats membres concerns 18
III. Mthodologie 18
CHAPITRE 1 - VUE GNRALE 21
I. Un contexte en mutation : le regroupement familial sous pression 21
A. Au niveau europen 21
B. Au niveau national 22
II. vue densemble des modifcations relatives aux conditions
du regroupement familial 23
A. Conditions dfnies par la directive 2003/86/CE 23
B. Situation en 2007 24
C. Tendances actuelles dans les tats membres tudis 25
CHAPITRE 2 - ANALYSE COMPARATIVE DES CONDITIONS
DU REGROUPEMENT FAMILIAL 29
SECtION 1 MEMBrES DE LA FAMILLE 29
I. Le conjoint 29
A. Droit au regroupement pour le conjoint 29
B. Condition dge minimal 30
1. ge minimal suprieur la majorit civile 30
2. ge minimal gal la majorit 31
3. Absence de rgle particulire quant lge minimal 32
4. Commentaires 32
C. rgles concernant la validit du mariage 33
1. Mariages clbrs dans les tats membres de lUE 33
Documents exigs avant le mariage 33
Motifs interdisant la clbration de mariages35
Procdures visant empcher la clbration des mariages 36
2. Mariages clbrs ltranger 37
Documents fournir en vue de la reconnaissance dun mariage
conclu dans un pays tiers 37
Procdures destines valuer la validit et la sincrit du mariage 38
5 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
II. Partenaires non maris 40
A. tats membres qui refusent le droit au regroupement familial aux partenaires non maris 41
B. tats membres o les partenaires non maris bnfcient du droit au regroupement familial 41
C. Contrle de la validit du partenariat 43
III. Les enfants 45
A. Enfants mineurs 45
B. Enfants majeurs 45
C. Preuve des liens entre parents et enfants 47
1. Obligations gnrales 47
2. tests ADN 50
D. Regroupement des enfants mineurs dune autre pouse 51
1. Pas de restrictions au regroupement des enfants mineurs dune autre pouse 51
2. Regroupement des enfants mineurs dune autre pouse encadr par les lois nationales 52
Iv. Ascendants en ligne directe 53
SECtION 2 ASPECtS rELAtIFS LA rSIDENCE Et AUX PrOCDUrES 57
I. Les obligations de sjour antrieur 57
A. type de permis de sjour 57
B. Dure du sjour lgal antrieur 59
II. Procdure 60
A. Demande 61
1. Personnes autorises introduire une demande de regroupement familial 61
2. Obligation pour les membres de la famille de rsider en dehors du territoire 61
3. Drogation lobligation de rsider en dehors du territoire 62
B. Examen et dcision 65
1. Cadre fx par la directive 2003/86/CE 65
2. Dlais dexamen dans la lgislation et les rglementations nationales 65
3. rgles dexamen et dlai de deux ans avant que la famille ne rejoigne le regroupant 68
Compatibilit dans la loi 68
Compatibilit dans la pratique 69
4. Absence de dcision formule temps 70
C. Cots 73
SECtION 3 CONDItIONS MAtrIELLES 77
I. Conditions de logement 77
A. Conditions imposes dans les tats membres 77
B. Preuve des conditions de logement 80
C. Obligation de satisfaire lexigence avant ou aprs lentre de la famille 81
D. valuation de la preuve 82
E. Effets de la condition de logement 84
II. Assurance maladie 85
III. Ressources 86
A. valuation des conditions de ressources 86
1. Absence de montant spcifque en ce qui concerne les ressources requises 86
2. Fixation du montant des ressources requises 87
Sommaire
6 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. Absence de ressources suffsantes et regroupement familial 90
1. Limites fxes par la Cour europenne de Justice (affaire Chakroun) 90
2. valuation de la conformit des rgles nationales 91
C. Recours laide sociale et regroupement familial 92
1. Limites fxes par la Cour europenne de Justice (affaire Chakroun) 92
2. Conformit des rgles nationales 93
D. Marges de manuvre des autorits nationales lors de lexamen des demandes 94
E. Personnes ou groupes de personnes dispenss de lexigence de revenu 95
Iv. Mesures dintgration 96
A. Contexte 96
B. vue gnrale des tats membres appliquant des mesures dintgration ou des mcanismes apparents 97
C. Mesures dintgration adoptes en France, en Allemagne et aux Pays-Bas 98
1. France 98
2. Pays-Bas 99
3. Allemagne 100
D. Tendances et commentaires concernant les mesures dintgration 100
v. Ordre public et sant publique 102
A. Sant publique 102
B. Ordre public 103
vI. Consquences pour les demandeurs qui ne satisfont pas aux conditions 104
A. Obligations de ltat membre pendant lexamen des demandes 105
B. rgles adoptes dans les tats membres 105
C. Ncessit de clarifer la porte des obligations 107
SECtION 4 IMPACt Et tENDANCES DANS LES tAtS MEMBrES 109
I. Niveau administratif 109
A. Impact sur les mesures administratives 109
B. Impact sur la longueur de la procdure 111
C. Impact sur le contrle des demandes 111
II. Nombre de demandes 112
A. tendances gnrales 113
B. Raisons de lvolution des tendances 114
III. Jurisprudence 116
A. Application de la directive 2003/86/CE en opposition avec des rgles nationales
ou des dcisions administratives 116
B. Renvois prjudiciels devant la Cour de Justice 117
C. Commentaires gnraux sur labsence de collaboration entre les juges nationaux et la CEJ 117
CONCLUSIONS 121
rECOMMANDAtIONS 125
Sommaire
7 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
8 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
SYNtHSE
Au cours des quarante dernires annes, la question du regroupement fami-
lial a pris de l'importance au niveau europen. Tout a commenc avec l'impact
croissant de la Cour europenne des droits de l'homme et de sa jurisprudence
concernant le droit une vie de famille, mais la dimension europenne s'est
rellement solidife avec l'adoption de la directive 2003/86/CE sur le droit au
regroupement familial.
Bien que les tats membres aient transpos depuis longtemps la directive,
des politiques qui voluent en permanence et des modifcations tant au
niveau national qu'europen redfnissent tout le paysage du regroupement
familial. Au niveau europen, l'entre en vigueur du trait de Lisbonne est un
lment, et l'interprtation de la directive par la Cour europenne de Justice
en est un autre. Au niveau national, la volont de rendre les rgles du regrou-
pement familial plus restrictives est une tendance partage par certains tats
membres. Dans ce paysage en volution, il faut souligner que les politiques
nationales alimentent la politique europenne et vice-versa. L'adoption en
2008 du Pacte europen sur l'immigration et l'asile par les chefs d'tat et de
gouvernement est un exemple de cette interrelation complexe.
Dans ce contexte, une nouvelle tude sur les conditions du regroupement
familial est ncessaire et vient point nomm pour cartographier les ten-
dances actuelles et les lacunes l'approche du processus de consultation de
la Commission europenne sur le regroupement familial, qui doit tre lanc
avec un Livre vert la fn de l'anne 2011. Cette tude se concentre sur neuf
tats membres, slectionns pour refter le plus possible les diffrents qui-
libres et tendances : Belgique, France, Allemagne, Pays-Bas, Pologne, Portu-
gal, Slovnie, Espagne et Sude.
Bien que leurs approches de la politique du regroupement familial diffrent
parfois, presque tous les pays examins ont rcemment adopt de nouvelles
rgles sur les conditions du regroupement familial, qu'il s'agisse d'un ge mini-
mal, d'un sjour antrieur, de conditions de logement, d'exigences en matire
de revenu ou de mesures d'intgration. La France, les Pays-Bas, l'Allemagne
et rcemment la Belgique sont des tats membres qui ont clairement durci
les conditions remplir.
Cette tude montre quau cours des dernires annes, de nombreux chan-
gements et volutions politiques ont eu lieu dans les tats membres en ce
qui concerne les conditions du regroupement familial. Des dbats nationaux
houleux ont parfois accompagn ces volutions. Une attention considrable
est en outre accorde aux limites fxes par la directive 2003/86/CE et par la
jurisprudence de la CEJ, qui encadrent le champ d'application dans lequel les
tats membres entreprennent des actions.
9 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Compte tenu de ces changements et dans la perspective du processus de
consultation lanc par la publication du Livre vert de la Commission euro-
penne, qui pourrait aboutir d'ventuels changements dans la direc-
tive 2003/86/CE, le European Policy Centre formule les recommandations
suivantes :
1. Les discussions et volutions futures devraient tenir compte de la jurispru-
dence de la Cour europenne de Justice et des droits inscrits dans la Charte
des droits fondamentaux de l'Union europenne.
2. Une nouvelle harmonisation des conditions du regroupement familial est
ncessaire pour amliorer la convergence entre les tats membres.
3. toute volution politique dans le domaine du regroupement familial devrait
garantir un principe sous-jacent, savoir que le regroupement familial vise
promouvoir l'intgration et non grer les fux migratoires.
Synthse
10 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
INTRODUCTION
GNrALE
Les politiques migratoires dans les tats membres de l'UE ont subi de grands
changements au cours des dernires dcennies, ce qui a eu un impact signi-
fcatif sur les rgles et les politiques de migration familiale.
Premirement, la crise ptrolire des annes 1970 a amorc un changement
majeur. Elle a pouss les tats membres adopter des politiques restrictives
en matire de migration de travail. Aussi le regroupement familial est devenu
un des principaux moyens d'entrer lgalement dans les tats membres de
l'UE. Les chiffres de plusieurs pays de l'UE confrment que la majorit des
migrants entrent dans le cadre du regroupement familial.
Entre-temps, la question du regroupement familial a pris de l'importance
au niveau europen. L'impact croissant de la Cour europenne des droits de
l'homme et de sa jurisprudence sur le droit une vie familiale a t la pre-
mire tape. En vertu de l'article 8 de la Convention europenne des droits de
l'homme, la Cour a dfni et limit la marge de manuvre des tats membres.
Plus prcisment, le droit au respect de la vie familiale a servi dargument
solide et effcace contre les procdures d'expulsion des tats membres. Il
s'est aussi avr pertinent dans les cas d'admission de ressortissants de pays
tiers.
Une seconde tape majeure est intervenue au niveau europen aprs 1999.
Avec l'entre en vigueur du trait d'Amsterdam, l'Union europenne (UE) a
acquis des comptences dans le domaine des questions migratoires. Dans ce
contexte, elle a adopt une directive sur le droit au regroupement familial.
Cette directive (2003/86/CE) dtermine les conditions d'exercice du droit au
regroupement familial par des ressortissants de pays tiers, rsidant lga-
lement sur le territoire d'un tat membre de l'UE. Depuis, plusieurs rgles
relatives aux conditions d'exercice du droit au regroupement familial ainsi
que des droits drivant de ce statut ont t intgres dans des rgles euro-
pennes qui ont un impact sur les rgles et pratiques nationales.
Cependant, la nouveaut introduite par le trait d'Amsterdam va bien au-del
de l'adoption technique de rgles communes. Le trait propose une nouvelle
lecture de la question. Premirement, les fondements de la directive sont
troitement lis l'intgration des migrants. Dans cette optique, la directive
ne doit pas tre considre comme un outil de gestion migratoire, mais plu-
tt comme un moyen d'amliorer l'intgration des migrants en sjour lgal
dans leur socit d'accueil. Deuximement, l'interprtation de la directive par
la Cour de Justice a jou un rle important en lui confrant une dimension
cruciale : la Cour a reconnu l'existence du droit au regroupement familial et
fermement dlimit les marges de manuvre des tats membres.
11 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Les rgles et politiques en matire de migration familiale ont t constamment modifes pendant prs de 40
ans. En raison, d'une part, de la modifcation des politiques migratoires au niveau national et europen et,
d'autre part, de l'impact du regroupement familial sur les fux migratoires et trs probablement vice-versa.
Le regroupement familial est une question sensible sujette de multiples changements de paysage. Les
politiques en constante volution et les changements ont t trs importants ces dernires annes, tant au
niveau national qu'europen, et expliquent pourquoi une nouvelle tude sur les conditions du regroupement
familial est opportune (I). Il est cependant ncessaire de dlimiter le cadre d'une telle tude (II) et den dfnir
la mthodologie (III).
I. Paysages en mutation
Le contexte dans lequel les politiques et les rgles en matire de regroupement familial voluent est rgi par
plusieurs changements qui interviennent soit au niveau national (A), soit au niveau europen (B). Un examen
plus approfondi est donc important pour mieux comprendre les raisons et le contexte dans lequel cette tude
est mene.
A. Dans les tats membres de l'UE
Deux questions principales mritent qu'on sy attarde lorsque l'on examine les changements intervenus dans
les politiques des tats membres.
1. La transposition de la directive
Le premier changement a trait l'impact de la directive 2003/86/CE sur les tats europens. En effet, les tats
membres de l'UE sont obligs de transposer la directive dans leurs systmes juridiques nationaux avant une
date butoir fxe par la directive
1
. Cela signife qu'ils doivent le cas chant adapter leurs rgles aux disposi-
tions prescrites dans la directive. cet gard, et en dpit d'une formulation souvent large, la directive a eu un
impact signifcatif dans les tats membres.
D'une part, elle a oblig certains tats adopter de nouvelles rgles dans le domaine du regroupement
familial. Ce fut le cas, par exemple, dans des pays o aucune lgislation particulire n'tait applicable dans
ce domaine. D'autre part, certains tats membres ont proft de lobligation de mettre en uvre la directive
pour modifer des rgles existantes, parfois de faon plus restrictive. Au fnal, l'obligation de transposer la
directive 2003/86/CE dans un instrument juridique a t un levier puissant qui a permis de modifer les rgles
nationales et, dans une certaine mesure, les politiques nationales en la matire.
Toutes les obligations dcoulant de la transposition de la directive sont contrles par la Commission euro-
penne. La Commission est charge d'valuer si les tats membres ont transpos la directive correctement et
dans les dlais. Dans le cas contraire, elle est en droit d'engager des procdures d'infraction devant la Cour de
Justice de l'Union europenne dans le but de sanctionner une absence de transposition ou une transposition
incorrecte.
1 En vertu de l'article 20 de la directive 2003/86/CE, Les tats membres mettent en vigueur les dispositions lgislatives, rglementaires
et administratives ncessaires pour se conformer la prsente directive au plus tard le 3 octobre 2005. Ils en informent
immdiatement la Commission. noter que le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark ne participent pas cette directive et ne sont
pas lis ou soumis son application.
Introduction gnrale
12 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Cependant, l'obligation de transposer la directive n'est pas le seul lment du paysage qui change au niveau
national. Un autre lment a merg dans certains tats membres, savoir une tendance croissante adopter
des politiques restrictives en matire de regroupement familial.
2. Politiques nationales restrictives
L'ide qui sous-tend les politiques restrictives en matire de regroupement familial se fonde sur une double
approche. Premirement, les chiffres du regroupement familial sont souvent importants en comparaison avec
d'autres types de migration. Deuximement, tant donn que le regroupement familial est protg par des
droits fondamentaux, les tats membres considrent quils sont obligs daccueillir les membres de la famille
des ressortissants de pays tiers et quils ont trs peu de marge de manuvre. Le discours sur limmigration
'choisie' et 'subie', qui sest dvelopp en France avec le prsident Nicolas Sarkozy, en est une illustration.
Pour rendre la migration familiale plus diffcile, les tats membres sont alors tents de modifer les rgles
rgissant les conditions du regroupement familial ou les ont pour certains dj modifes. Le dbat qui sest
droul en Belgique et qui a abouti l'adoption d'une toute nouvelle loi, est vocateur de cette tendance.
Les politiques nationales visant rendre le regroupement familial plus diffcile ont trouv un cho au niveau
europen. Sous la prsidence franaise fn 2008, les chefs d'tat et de gouvernement ont adopt le Pacte
europen sur l'immigration et l'asile. Ce document dresse les orientations dans ce domaine pour les annes
venir et traite notamment de la question du regroupement familial. Cela dmontre que le Conseil europen a
accept de rglementer le regroupement familial de faon plus effcace. cet gard, le Conseil invite les tats
membres "prendre en considration dans leur lgislation nationale, (...), leurs capacits daccueil et les capa-
cits dintgration des familles apprcies au regard de leurs conditions de ressources et de logement dans le
pays de destination ainsi que, par exemple, de leur connaissance de la langue de ce pays".
Comme nous lexpliquerons plus en dtail ci-dessous, les objectifs dfnis par les chefs d'tat et de gouver-
nement dans le Pacte europen sont trs clairs. Ils cherchent mieux rglementer, c'est--dire limiter, le
regroupement familial en modifant les rgles nationales sur les conditions remplir, savoir les ressources,
le logement et la connaissance de la langue.
3. L'approche ascendante ou l'impact des politiques nationales au niveau europen
tous ces changements illustrent un fait intressant. Les tats membres alimentent et faonnent la politique
europenne dans un mouvement ascendant constant.
La premire tape est marque par l'adoption de la directive 2003/86/CE. En dpit de son caractre europen,
cette rglementation repose sur des contraintes nationales. En effet, elle a t adopte l'unanimit par
des ministres nationaux. Par consquent, les tats membres ont protg leurs politiques nationales et vit
d'adopter des rgles qui limiteraient leur marge de manuvre. Cet lment dcoule du contenu de la directive
2003/86/CE, largement bas sur des dispositions optionnelles et non contraignantes.
Deuximement, chaque fois que la directive 2003/86/CE oblige certains tats membres adapter ou modi-
fer leurs rgles, les gouvernements infuencent le dbat. Limplication des chefs d'tat et de gouvernement
le niveau politique le plus lev de l'UE montre clairement cette intervention. Le contenu des orientations
politiques, c'est--dire la volont de mieux rglementer la migration familiale en utilisant des leviers lis aux
Introduction gnrale
13 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
conditions du regroupement familial, est aussi un signe de la volont des pays europens de renforcer les
rgles existantes.
B. Au niveau europen
De grands changements interviennent galement au niveau europen, et ils concernent dabord le cadre d'ac-
tion. L'adoption du trait de Lisbonne a entran des changements considrables qui auront trs certainement
un impact sur la question du regroupement familial (1). De plus, l'laboration d'une jurisprudence prometteuse
par la Cour de Justice de l'UE est un autre lment qui faonne diffremment l'environnement politique de
la migration familiale (2). Les deux changements sont intervenus rcemment, la fn de lanne 2009 et en
2010, et ils mritent dtre souligns tant donn leur impact considrable dans le domaine du regroupement
familial.
1. Changements introduits par l'adoption du trait de Lisbonne
Parmi les nombreux changements introduits par le trait de Lisbonne, qui est entr en vigueur en dcembre
2009, deux ont une importance considrable pour le regroupement familial.
Le premier concerne un changement dans le processus de prise de dcision. La question du regroupement
familial, ainsi que d'autres lies la migration lgale, relve dsormais de la procdure de codcision et non
plus de la prise de dcision l'unanimit. Cela signife, d'une part, que les dcisions au sein du conseil des
ministres sont prises la majorit. Par consquent, le pouvoir d'opposer un veto une dcision disparat.
La dcision de modifer la directive 2003/86/CE pourrait donc tre adopte mme si un petit groupe d'tats
membres s'y oppose.
D'autre part, et de manire plus signifcative, le Parlement europen devient co-lgislateur. De ce point de vue,
il peut jouer un rle capital. Il peut aller dans le sens de certains tats membres et prner l'adoption de nou-
velles rgles, mme restrictives. Ou il peut adopter une position plus protectrice des migrants, qui s'oppose
toute restriction du droit au regroupement familial. Dans les deux cas, le Parlement est un nouvel acteur et
son rle doit tre suivi de prs.
La redistribution du pouvoir et la pleine participation du Parlement europen constituent un nouveau paysage
qui pourrait infuencer la modifcation ou non des rgles sur le regroupement familial. La publication d'un Livre
vert sur le regroupement familial, prvue en novembre 2011, et les contributions des reprsentants et groupes
du Parlement europen permettront de dterminer o l'institution se situe dans le domaine de la protection
du droit au regroupement familial, dans un contexte dans lequel certaines dlgations, comme les Pays-Bas,
aimeraient restreindre les rgles inscrites dans la directive 2003/86/CE, ou du moins les formuler de manire
plus stricte.
En rsum, le domaine du regroupement familial subit un processus dvolution aliment par les tats
membres. Au niveau national, certains pays sorientent vers des politiques restrictives. cet gard, le climat est
lourd dans le domaine du regroupement familial et le principal objectif est souvent de limiter le phnomne.
Cette tendance trouve un cho au niveau europen, o le Conseil europen demande une rglementation plus
effcace du regroupement familial.
Introduction gnrale
14 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
La seconde modifcation introduite par le trait de Lisbonne concerne la place centrale dvolue aux droits
de l'homme. D'une part, le trait confre une force juridique la Charte des droits fondamentaux de l'Union
europenne et, d'autre part, il ouvre la voie ladhsion de l'Union europenne la convention europenne
des droits de l'homme.
L'impact des droits de l'homme
2
sur la famille et la vie familiale est triple. Ils encadrent l'action des institutions
europennes dans ladoption de rgles sur le regroupement familial. cet gard, le lgislateur europen ne
devrait pas adopter de rgles qui vont l'encontre du respect du droit une vie familiale. Deuximement, la
mise en uvre des rgles europennes dans les tats membres devrait aussi tre compatible avec les obli-
gations en matire de droits de l'homme. Enfn, l'effet juridiquement contraignant de la Charte constitue une
nouvelle base sur laquelle la Cour de Justice pourra laborer une jurisprudence protectrice. Ce point est impor-
tant un moment o le trait de Lisbonne reconnat la Cour de Justice la pleine comptence d'interprter les
rgles dans le domaine de l'immigration et de l'asile.
De plus, l'occasion pour l'Union europenne dadhrer la convention europenne des droits de l'homme pour-
rait agir comme un levier pour renforcer l'engagement de respecter les droits de l'homme. Le lgislateur et la
Cour de Justice de l'UE seront invits agir en accord et en collaboration avec la Cour europenne des droits
de l'homme Strasbourg. Ce qui produira certainement une dynamique sans prcdent dans un domaine o
les droits fondamentaux sont importants, pour ne pas dire essentiels.
2. Impact de la jurisprudence de la Cour de Justice de l'UE
Un autre lment signifcatif qui a modif tout le domaine du regroupement familial concerne l'intervention de
la Cour de Justice. Celle-ci a donn deux interprtations de la directive 2003/86/CE qui ont considrablement
encadr les actions des tats membres et donc modif le paysage
3
.
Dans une premire affaire, la Cour a clairement dfni le contenu de la directive 2003/86/CE et a limit la
marge de manuvre des tats membres. En ce qui concerne le contenu, la Cour a rappel aux tats membres
qu'ils ont adopt une directive sur le droit au regroupement familial, ce qui signife que ds que les deman-
deurs remplissent les conditions dfnies par la lgislation nationale, ils bnfcient du droit au regroupement
familial
4
.
2 Article 9 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europenne : droit de se marier et droit de fonder une famille "Le droit de se
marier et le droit de fonder une famille sont garantis selon les lois nationales qui en rgissent l'exercice."
Article 33 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europenne : vie familiale et vie professionnelle "1. La protection de la
famille est assure sur le plan juridique, conomique et social. 2. Afn de pouvoir concilier vie familiale et vie professionnelle, toute
personne a le droit d'tre protge contre tout licenciement pour un motif li la maternit, ainsi que le droit un cong de maternit
pay et un cong parental la suite de la naissance ou de l'adoption d'un enfant."
3 CEJ, 27 juin 2006, affaire C-540/03, Parlement europen contre Conseil de l'Union europenne ; CJUE, 4 mars 2010, Rhimou Chakroun,
affaire C-57/08.
4 La Cour a estim que "() la directive impose aux tats membres des obligations positives prcises, auxquelles correspondent
des droits subjectifs clairement dfnis, puisquil leur impose, dans les hypothses dtermines par la directive, dautoriser le
regroupement familial de certains membres de la famille du regroupant sans pouvoir exercer leur marge dapprciation".
En rsum, l'entre en vigueur du trait de Lisbonne en dcembre 2009 a modif le domaine du regroupement
familial, soit en termes institutionnels pour ce qui est du processus de prise de dcision, soit en substance tant
donn que les droits fondamentaux constituent dsormais un fondement sur lequel l'action de l'UE est base,
mise en uvre et contrle.
Introduction gnrale
15 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En ce qui concerne les marges de manuvre des tats membres, la Cour a dlimit de faon trs impor-
tante les obligations des tats membres, d'une part, de respecter lintrt suprieur de l'enfant et, d'autre
part, de procder un examen individuel de la demande en tenant compte des liens familiaux et de la
dure du sjour dans l'tat membre et/ou dans le pays d'origine.
La seconde affaire est un dveloppement de cette premire jurisprudence. Premirement, la Cour de
Justice a appliqu l'obligation d'individualiser l'examen de la demande en ce qui concerne la condition des
ressources suffsantes. Comme nous le verrons ci-dessous, les autorits nationales ne sont plus autori-
ses rejeter une demande de regroupement familial pour la seule raison que le demandeur ne gagne
pas une somme d'argent fxe, dfnie par la loi. Un revenu minimal constitue une rfrence pour l'examen
de la demande et les autorits nationales doivent valuer si le revenu est "suffsant" pour rpondre aux
besoins du regroupant et des membres de la famille.
Deuximement, et de manire plus importante, la Cour de Justice a dfni un objectif de la directive qui
nallait pas de soi. Elle a dcid que l'objectif de la directive est de "favoriser le regroupement familial". Ce
qui a un impact considrable puisque les dispositions et les modalits d'excution de la directive doivent
dsormais tre interprtes la lumire de cet objectif. Ainsi, des modalits d'excution visant limiter
le droit au regroupement familial peuvent tre considres comme contraires au droit au regroupement
familial, et leur compatibilit avec l'objectif de la directive peut tre mise en doute, voire conteste.
L'impact de la jurisprudence de la Cour de Justice sera analys en dtail ci-dessous. Cependant, la prise
de position du juge europen a clairement modif le domaine dans lequel les rgles sur le regroupement
familial oprent.
Cette volution du paysage justife de revenir sur la question des conditions du regroupement familial
pour vrifer si les rgles nationales ont t modifes rcemment et si les rgles futures ou existantes
sont (encore) compatibles avec les nouvelles volutions et interprtations.
Des changements signifcatifs redfnissent lensemble du paysage du regroupement familial. Au niveau euro-
pen, linterprtation de la Cour de Justice est un lment, et ladoption du trait de Lisbonne en est un autre.
Au niveau national, la volont de certains tats de modifer de faon plus restrictive les rgles sur le regrou-
pement familial et ladoption du pacte europen sont des tendances importantes qui vont dans le sens dune
nouvelle conception des rgles en la matire. La modifcation des rgles belges en mai 2011 est un exemple
pertinent cet gard.
Introduction gnrale
16 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
II. Dfnition de la porte de l'tude
Le regroupement familial couvre diffrentes situations. Cette tude cible une catgorie spcifque de per-
sonnes pouvant prtendre au regroupement familial (A). Elle ne concerne pas tous les tats membres de l'UE,
mais seulement certains d'entre eux, slectionns en fonction de diffrents critres (B).
A. Champ dapplication personnel
Le regroupement familial est un domaine complexe tant donn que les rgles applicables diffrent en fonc-
tion du statut du regroupant. trois catgories principales peuvent tre identifes.
La premire concerne le regroupement familial de ressortissants d'un tat de lUE avec des ressortissants d'un
pays tiers. Les rgles applicables dans ce cas sont de la comptence des tats membres.
La deuxime catgorie concerne le regroupement familial de citoyens d'un tat membre de l'UE qui ont exerc
leur libert de circulation au sein de l'UE. Par exemple, un citoyen espagnol vivant en Allemagne, qui souhaite
que son pouse ayant la nationalit d'un pays de l'UE ou d'un pays tiers le rejoigne. Cette situation relve du
champ d'application de la directive 2004/38/CE. Il faut souligner que les rgles applicables cet gard sont
trs favorables aux personnes tant donn qu'elles simplifent la procdure et limitent la marge de manuvre
des tats membres.
La troisime catgorie concerne le regroupement familial d'un ressortissant d'un pays tiers en sjour rgulier
dans un tat membre, qui souhaite que sa famille ayant la nationalit d'un pays tiers le rejoigne. C'est le cas
notamment d'un citoyen sngalais vivant en France qui souhaite tre rejoint par les membres de sa famille.
Cette situation est couverte par la directive 2003/86/CE.
Les raisons de ce choix sont triples. D'une part, le regroupement familial de ressortissants de pays tiers
en sjour rgulier dans les tats membres de l'UE est encadr par une directive europenne. La directive
2003/86/CE prescrit un ensemble de rgles visant harmoniser les rgles et politiques nationales. D'autre
part, des tudes pralables permettent de comparer les rgles et les tendances intervenant au niveau national
dans les tats membres. Enfn, la Belgique a adopt en mai 2011 de nouvelles rgles sur le regroupement
familial qui semblent abolir des rgles qui taient prcdemment en vigueur et en vertu desquelles les citoyens
et ressortissants de lUE relevaient du mme rgime juridique. En vertu de ces nouvelles rgles, les ressor-
tissants belges esprant tre rejoints par des membres de leur famille issus de pays non membres de l'UE,
ne bnfcient plus de rgles favorables et doivent satisfaire de nouveaux critres pour exercer leur droit
au regroupement familial. Dans cette optique, la situation d'un ressortissant belge se rapproche de celle des
ressortissants de pays tiers.
Compte tenu de ces lments, cette tude se concentrera sur le regroupement familial des ressortissants de
pays tiers sjournant lgalement dans un tat membre de l'UE. Par consquent, les rgles nationales relatives
aux conditions seront prsentes et values en fonction des dispositions inscrites dans la directive 2003/86/
CE sur le droit au regroupement familial.
Cette tude porte sur la troisime catgorie, c'est--dire le regroupement familial de ressortissants de pays tiers
en sjour rgulier dans un des tats membres de l'UE.
Introduction gnrale
17 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. tats membres concerns
Dans le cadre de cette tude, il tait impossible de couvrir les 27 tats membres de l'UE. Nous avons donc
d nous concentrer sur un groupe d'tats membres pour refter le plus possible les diffrents quilibres et
tendances. Un quilibre a t trouv en prenant en compte la taille des tats et leur situation entre le Sud et
le Nord.
Des caractristiques plus spcifques en rapport avec le domaine migratoire ont aussi t prises en compte,
par exemple, les vieux pays d'immigration par rapport aux nouveaux, ou les tats qui ont adopt de nou-
velles rgles ces 2 ou 3 dernires annes. Enfn, la position de certains tats dans le dbat sur la migration
tait aussi importante pour la slection. Ctait le cas en particulier des tats membres qui se font fortement
entendre dans le dbat, souvent de faon ngative. Pour contrebalancer les discours ngatifs, l'quipe a choisi
de prsenter les rgles applicables dans des tats o l'approche lgard des migrants est plus favorable.
III. Mthodologie
Avec le soutien du rseau Odysseus un partenaire dans ce projet plusieurs experts nationaux issus des
tats membres de l'UE slectionns ont t invits remplir un questionnaire
5
. Le questionnaire comportait
plus de 90 questions en rapport avec les conditions du regroupement familial imposes par les tats membres
et tenait compte des effets des rgles europennes sur les systmes nationaux. Le prsent rapport de syn-
thse, bas sur l'analyse des rponses nationales, a t revu par un des experts
6
et approuv par les experts
nationaux avant dtre publi.
D'aprs les informations fournies par les experts nationaux et sur la base d'informations scientifques dj
disponibles en particulier le rapport du rseau Odysseus sur la mise en uvre de la directive 2003/86/CE
dans les tats membres et le rapport publi par le Centre for Migration Law de l'Universit radboud Nimgue
(Pays-Bas) le rapport fnal cherche approfondir les connaissances sur les rgles en matire de regroupe-
ment familial. Il pointe plus particulirement les nouvelles rgles adoptes dans certains tats membres et
met en exergue les tendances communes. Cette approche tient compte galement des changements intro-
duits par la jurisprudence de la Cour de Justice. Elle cherche galement situer le rapport dans le contexte de
la publication d'un Livre vert de la Commission europenne, prvue la fn de l'anne 2011.
5 Les experts nationaux sont les suivants : Sylvie SAROLEA (Belgique); Henri LABAYLE (France); Kay HAILBRONNER (Allemagne); Tineke
STRIK (Pays-Bas); Barbara MIKOLAJCZYK (Pologne); Nuno PICARRA et Francisco PEREIRA COUTINHO (Portugal), Neza KOGOVSEK
SALAMON (Slovnie), Cristina GORTAZAR ROTAECHE (Espagne); Orjan EDSTROM, Susanne RIEKKOLA et Eva NILSSON (Sude).
6 Prof. Henri LABAYLE, Universit de Pau et des Pays de LAdour (France).
Sur la base de ces lments, les tats membres suivants ont t retenus : Belgique, France, Allemagne, Pays-
Bas, Pologne, Portugal, Slovnie, Espagne et Sude.
Introduction gnrale
18 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Ainsi, cette mthodologie permet :
> didentifer les changements intervenus dans la lgislation et/ou la rglementation nationale depuis 2007
> dapprofondir les connaissances sur des lments particuliers
> de confrmer ou de dcouvrir des tendances communes dans les tats membres, quelles soient favorables ou
non au regroupement familial
> de confronter les rgles nationales aux exigences europennes et aux volutions dcoulant principalement de
la jurisprudence de la Cour de Justice de lUE
> de mettre les rgles, les tendances et les lacunes nationales en perspective, en particulier au regard de la
prochaine consultation base sur le Livre vert de la Commission europenne sur le regroupement familial.
Introduction gnrale
19 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
20 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
CHAPItrE 1 -
vUE GNrALE
Ce premier chapitre vise donner un aperu des changements intervenus
dans la lgislation nationale (lois et/ou rglementations) depuis 2007. Cette
approche se base principalement sur deux tudes comparatives traitant de la
transposition de la directive 2003/86/CE sur le droit au regroupement familial
dans les tats membres de l'UE. L'une a t rdige par le rseau Odysseus
pour la Commission europenne
7
, l'autre a t publie par le Centre for Migra-
tion Law de l'Universit radboud Nimgue (Pays-Bas)
8
.
Les deux rapports ont t achevs en 2007. Ils offrent une base permettant
d'identifer les rgles qui ont t adoptes depuis. En effet, le regroupement
familial est un domaine qui est fortement mis sous pression tant au niveau
europen que national (I) et qui pousse les tats membres modifer les
rgles en la matire. Ces rapports antrieurs offrent une base permettant
d'valuer si les conditions du regroupement familial ont t rcemment modi-
fes et dans quelle mesure elles ont t assouplies ou durcies (II).
I. Un contexte en mutation : le regroupement familial
sous pression
Sur les neuf tats membres couverts par l'tude, huit ont adopt depuis 2007
des rgles modifant les conditions du regroupement familial. La Pologne est
le seul pays ne pas avoir considrablement modif ses rgles nationales
sur les conditions du regroupement familial
9
. Le fait que huit tats membres
aient modif les rgles applicables aux conditions dun regroupement fami-
lial dmontre quil sagit dune des questions les plus dynamiques dans le
domaine de la migration. Plusieurs raisons troitement lies au niveau euro-
pen et national nourrissent cet activisme lgislatif ou rglementaire.
A. Au niveau europen
Au niveau europen, l'obligation de transposer la directive 2003/86/CE dans
les systmes juridiques nationaux a contraint les tats membres prendre
des mesures aprs 2003. Les institutions nationales ont donc adapt leurs
rgles aux exigences et aux dispositions de la directive.
7 Labayle H. & Pascouau Y. Directive 2003/86/CEC sur le droit au regroupement familial,
tude 'Contrle de conformit des mesures mises en uvre par les tats membres en vue de
transposer 10 directives dans le secteur de l'asile et de l'immigration, ralise pour la DG JLS
de la Commission europenne, 2007 (contrat JLS/B4/2006/03).
8 Groenendijk K., Fernhout R., van Dam D., van Oers R. & Strik T. The Family Reunifcation
Directive in EU Member States. The First Year of Implementation, Centre for Migration Law,
ditions Willem-Jan et Ren van der Wolf, 2007.
9 Cela pourrait s'expliquer par le fait que la Pologne a instaur pour la premire fois un rgime
juridique concernant le regroupement familial quand elle a transpos la directive 2003/86/
CE en 2003 (voir Labayle H. & Pascouau Y. op. cit. p. 161). Il na donc pas t ncessaire de
modifer considrablement ces rgles et la lgislation ultrieure a cherch adapter les rgles
sur des points particuliers et techniques, comme le regroupement familial des bnfciaires
d'une protection subsidiaire ou les pouvoirs d'enqute octroys aux gardes-frontires.
21 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Cette volution juridique a t suivie quelques annes plus tard par un incitant politique majeur. Les chefs
d'tat et de gouvernement europens ont adopt le Pacte europen sur l'immigration et l'asile en octobre
2008. Le Pacte europen est un document approuv par les chefs d'tat et de gouvernement europens. Il
dfnit les orientations des politiques europennes d'immigration et d'asile pour les annes venir.
En ce qui concerne le regroupement familial, les dirigeants europens ont convenu de "rglementer la migra-
tion familiale de faon plus effcace". cet gard, le Pacte invite chaque tat membre " prendre en consi-
dration dans sa lgislation nationale, (), ses capacits daccueil et les capacits dintgration des familles
apprcies au regard de leurs conditions de ressources et de logement dans le pays de destination ainsi que,
par exemple, de leur connaissance de la langue de ce pays". En d'autres termes, il demande de nouvelles
mesures au niveau national, plus particulirement en ce qui concerne les conditions du regroupement familial.
B. Au niveau national
Au niveau national, le regroupement familial fait l'objet d'une attention plus soutenue, et il est souvent mis
sous pression pour deux raisons principales et complmentaires.
Premirement, le regroupement familial reste, depuis le milieu des annes 70, le principal moyen d'entrer
lgalement dans un tat membre de l'UE. De ce fait, il touche la question de l'admission des ressortissants
de pays tiers et constitue une question trs sensible.
Deuximement, certains tats membres sont par consquent tents de modifer les rgles sur le regroupe-
ment familial afn de mieux grer les fux migratoires - c'est--dire rduire le nombre de personnes pouvant
prtendre un regroupement familial en durcissant les rgles. Le dbat qui se droule en France depuis
2006 et qui qualife le regroupement familial "d'immigration subie" ou "d'immigration choisie" lorsquil est
question de la migration de travailleurs est un bon exemple de cette tendance qui conduit modifer les rgles.
Soulignons cependant que tous les tats membres ne suivent pas la mme voie restrictive. Deux d'entre eux,
le Portugal et la Slovnie, ont par exemple adopt des rgles qui simplifent les conditions du regroupement
familial. Mais, comme nous le verrons ci-dessous, cela ne concerne qu'un nombre limit d'tats membres et
les changements peuvent parfois tre considrs comme mineurs.
Les obligations et les incitants de l'UE, ainsi que les priorits nationales, faonnent le contexte dans lequel le
regroupement familial se situe et volue. Ce contexte en mutation est illustr dans le tableau ci-dessous qui
montre que les tats membres tudis ont modif plusieurs reprises leurs rgles nationales sur le regrou-
pement familial.

Le tableau tient compte des dates de modifcation et des types de rgles. cet gard, la distinction tient
gnralement au fait que les lois instaurent ou modifent des rgles, alors que les rglementations sont des
instruments dexcution, c'est--dire quelles prcisent les dispositions lgales permettant leur mise en uvre.
Quel que soit le type de rgles, le tableau ci-dessous montre que le domaine du regroupement familial volue
en permanence dans les tats membres de l'UE slectionns.
Chapitre 1 - vue gnrale
22 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Changements Date(s) de modifcation Type de rgles
BE Oui 2009-2011 Loi & rglementation
FR Oui 2007-2008 Loi & rglementation
GE Oui 2011 Loi
NL Oui 2009-2010 Loi & rglementation
PL Oui 2008-2011 Loi & rglementation
PT Oui 2009 Rglementation
SL Oui 2008-2011 Loi
SP Oui 2009-2011 Loi & rglementation
SW Oui 2010 Loi & rglementation
II. Vue d'ensemble des modifcations relatives aux conditions du
regroupement familial
Cette brve vue d'ensemble traite des conditions du regroupement familial dfnies dans le cadre de la direc-
tive 2003/86/CE (A). Elle rappelle ensuite le type de conditions qui ont t mises en uvre en 2007 dans les
tats membres slectionns (B). Elle sachve par un aperu des tendances actuelles dans les tats membres
tudis (C).
A. Conditions dfnies par la directive 2003/86/CE
La directive 2003/86/CE prescrit un ensemble de conditions que les tats membres peuvent exiger des
demandeurs d'un regroupement familial. Pour les besoins de cette tude, nous nous sommes concentrs plus
particulirement sur les principales conditions stipules aux articles 4, 7 et 8.
L'article 7 de la directive 2003/86/CE permet aux tats membres d'exiger du regroupant qu'il prouve qu'il
dispose :
> d'un logement appropri ;
> d'une assurance maladie ;
> de ressources stables et rgulires ; et
> qu'il se conforme des mesures d'intgration.
En vertu de l'article 8 de la directive 2003/86/CE, les tats membres peuvent exiger que le regroupant ait
sjourn lgalement sur leur territoire pendant une priode donne avant dtre rejoint par sa famille. Cette
disposition stipule que cette priode ne peut dpasser deux ans.
Chapitre 1 - vue gnrale
23 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
L'article 4, paragraphe 5, de la directive 2003/86/CE prcise que pour "assurer une meilleure intgration et
prvenir des mariages forcs, les tats membres peuvent demander que le regroupant et son conjoint aient
atteint un ge minimal, qui ne peut tre suprieur 21 ans, avant que le conjoint ne puisse rejoindre le
regroupant".
B. Situation en 2007
Aucune des conditions inscrites dans la directive n'est obligatoire. La directive 2003/86/CE autorise les tats
membres intgrer les conditions dans leur lgislation nationale, mais ne les oblige pas le faire. Comme le
montre le tableau ci-dessous,
10
bas sur les rsultats de l'tude du rseau Odysseus en 2007, certains tats
membres demandent aux ressortissants de pays tiers qu'ils se conforment la quasi-totalit des conditions
prvues, alors que d'autres n'imposent pas de conditions particulires.
Conditions au regroupement familial imposes dans les tats membres (fn 2007)
tat
Assurance
maladie
Logement
appropri
Ressources
stables et
rgulires
Mesures
d'intgration
Priode de
sjour lgal
Total
BE OUI OUI OUI * NON OUI 3-4/5
FR NON OUI OUI OUI OUI 4/5
GE OUI OUI OUI OUI OUI 5/5
NL NON NON OUI OUI NON 2/5
PL OUI OUI OUI NON OUI 4/5
PT NON OUI OUI NON NON 2/5
SL OUI NON OUI NON OUI 3/5
SP OUI OUI OUI NON OUI 4/5
SW NON NON NON NON NON 0/5
5/9 6/9 8/9 3/9 6/9
* En Belgique, cette obligation ntait impose quen cas de regroupement familial de parents d'enfants handicaps adultes et dtudiants trangers.
Ce tableau prsente une vue gnrale des conditions qui taient imposes fn 2007 par les tats membres
dans le cadre d'une procdure de regroupement familial. Bien que l'approche quantitative soit toujours limite
tant donn quil faut la combiner avec des analyses qualitatives, elle offre nanmoins des points de compa-
raison intressants.
10 La Charte ne tient pas compte de la condition de lge minimal, qui sera traite sparment en raison de la nature particulire de cette
question et des normes diffrences qui existent dans ce domaine entre les tats membres. Cependant, on peut dj signaler que
cette condition tait mise en uvre en 2007 en BE, FR, GE, NL et SW.
Chapitre 1 - vue gnrale
24 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Premirement, la Sude tait le seul tat membre ne pas imposer de conditions au regroupement familial.
L'Allemagne, en revanche, demandait que les cinq conditions fgurant dans le tableau soient remplies. La
France, la Pologne et l'Espagne, et dans une certaine mesure la Belgique, exigeaient que quatre conditions
soient remplies. Dans ce groupe, la France tait le seul tat exiger des ressortissants de pays tiers qu'ils se
conforment des mesures d'intgration. La Slovnie imposait trois conditions, le Portugal et les Pays-Bas
en imposaient deux.
Deuximement, parmi les conditions couvertes par le tableau, celle concernant des ressources stables et
rgulires est la plus couramment utilise : l'exception de la Sude, huit tats membres limposent. Dans
la catgorie des conditions matrielles, un logement appropri est la seconde condition applique le plus sou-
vent. Soulignons cependant que les conditions de ressources et de logement varient considrablement d'un
tat membre l'autre. Des diffrences de salaires et de conditions de vie entre les tats membres expliquent
les disparits dans ce domaine. Quant aux conditions de logement, les diffrences s'expliquent par des varia-
tions dans les pratiques et les rgles nationales.
Des mesures d'intgration taient appliques en 2007 dans trois tats membres : la France, l'Allemagne et
les Pays-Bas. Le nombre limit d'tats membres engags dans ce processus ne doit pas tre sous-estim et
ce, pour plusieurs raisons. Premirement, ces tats membres sont des pays d'immigration de longue date et,
par consquent, ils ont un poids considrable dans le dbat sur la migration. Deuximement, ils sont trs actifs
dans le domaine et peuvent jouer un rle de 'pionniers' dans certains aspects de la politique migratoire. Ils ont
proft de la directive pour mettre en place des systmes imposant aux membres de la famille de se conformer
des mesures d'intgration dans le pays d'origine, c'est--dire avant daccder l'Union europenne. De plus,
les rgles en matire d'intgration n'ont pas toujours t adoptes pour renforcer les capacits d'intgration
des migrants, mais plutt pour contrler ou limiter la migration familiale. L'exemple nerlandais est un des
plus signifcatifs cet gard
11
. Ds lors, d'autres tats membres pourraient tre tents d'emprunter cette
voie
12
. En pratique, la question de l'introduction de mesures d'intgration dans le cadre de la procdure de
regroupement familial a t soit discute (comme en Espagne), soit dj mise en uvre (au Royaume-Uni et
au Danemark), soit planife (en Autriche). Au fnal, la possibilit de contribuer tendre ces mcanismes est
envisage
13
. chaque fois que des mcanismes relatifs des mesures d'intgration sont prvus ou adopts,
en particulier dans le pays d'origine, il faut les examiner attentivement pour dterminer s'ils cherchent favo-
riser l'intgration ou limiter la migration.
C. Tendances actuelles dans les tats membres tudis
Sur les neuf tats membres couverts par l'tude, un seul la Pologne n'a pas modif ses rgles nationales
sur les conditions du regroupement familial. En revanche, les huit autres ont adopt des mesures lgislatives
ou rglementaires visant modifer les rgles antrieures ou en crer de nouvelles.
11 Voir le rapport publi par Human Rights Watch qui a rvl que les personnes d'origine marocaine et turque sont particulirement
touches, alors que les citoyens de pays occidentaux tels que le Canada, l'Australie et le Japon sont exempts. Human Rights Watch
The Netherlands: Discrimination in the Name of Integration Migrants Rights under the Integration Abroad Act, mai 2008, numro 1.
12 D'un point de vue technique, la directive 2003/86/CE ne contient aucune clause suspensive concernant les mesures d'intgration. Ce
qui signife qu'aprs l'entre en vigueur de la directive, chaque tat membre peut dcider d'appliquer ces rgles et ces mcanismes
dans son propre pays.
13 Pascouau Y. Mandatory Integration provisions in EC and EU Member States Law in S. Bonjour, Rea A. & Jacobs D. The Others in
Europe, ditions de lUniversit de Bruxelles, 2011.
Chapitre 1 - vue gnrale
25 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En Belgique, des lois successivement adoptes en 2009 et 2011 ont considrablement modif les rgles du
regroupement familial. Depuis 2009, des conditions de logement et d'assurance maladie sont imposes pour le
regroupement familial de rfugis mineurs. Dans les mariages polygames, des lois ont limit le champ dappli-
cation du regroupement familial une pouse et aux enfants de celle-ci. Le ministre est habilit valuer la
cohabitation relle de la famille. Et enfn, la loi adopte en mai 2011 a introduit une obligation de revenu, le
regroupant devant prouver qu'il peroit un revenu minimal quivalant 120% du revenu social minimal.
Aux Pays-Bas, de nouvelles rgles ont durci les prcdentes. Les obligations d'intgration ont t maintenues
et les conditions de revenu ont t modifes pour les rendre plus strictes. En septembre 2010, le nouveau
gouvernement de coalition a annonc plusieurs obligations supplmentaires dans le domaine du regroupe-
ment familial, notamment la suppression de l'admission des partenaires non maris et des conjoints qui sont
cousins, l'introduction des conditions de logement, dassurance maladie et de sjour lgal d'un an. De plus,
il est possible de retirer le droit de sjour des membres de la famille admis s'ils ne se conforment pas aux
mesures d'intgration. Dans plusieurs documents parlementaires, le gouvernement a prcis qu'il utiliserait
toute la marge de manuvre que la directive laisse aux tats membres pour restreindre le droit au regrou-
pement familial.
En revanche, le Portugal a assoupli les conditions de revenu des personnes qui se retrouvent involontaire-
ment au chmage aprs un regroupement familial. La Slovnie a adopt des lois successives qui facilitent
entre autres le calcul de la priode de sjour lgal (2008 et 2011) ou qui largissent le champ d'application
concernant les membres de la famille afn d'inclure les partenaires (2011). En Allemagne, les rgles visent
dabord modifer les conditions applicables aprs l'entre sur son territoire et concernent la prolongation des
permis de sjour ou les droits de sjour autonome accords au conjoint.
Dans d'autres tats membres, comme la France, les rgles ont eu comme principal objectif de mettre en
uvre et donc de spcifer les normes juridiques adoptes en 2007. Par exemple, plusieurs actes rgle-
mentaires dfnissent les mesures d'intgration ou les conditions dapplication de lobligation de ressources
suffsantes.
Enfn, seuls deux tats membres, l'Espagne et la Sude, ont introduit de nouvelles obligations qui n'taient
pas prvues prcdemment. La Sude a renonc sa position antrieure et introduit, sous certaines condi-
tions, des exigences de revenu et de logement. En Espagne, les rgles adoptes en 2011 augmentent le rle
des mesures d'intgration. Depuis leur adoption, le renouvellement dun permis de sjour peut donner lieu
une valuation des efforts d'intgration de l'tranger.
Comme nous l'avons signal ci-dessus, cela montre que le domaine reste une proccupation majeure et fait
constamment l'objet de modifcations dans l'ensemble des tats membres de l'UE. L'Espagne et la Sude
mritent une mention spciale tant donn qu'elles augmentent le nombre des tats membres qui imposent
des conditions supplmentaires dans le domaine du regroupement familial. Par consquent, chaque tat
membre de l'Union europenne, cest--dire l'ensemble des 27 et pas seulement les pays tudis, applique
actuellement la condition de ressources suffsantes.
Chapitre 1 - vue gnrale
26 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Conditions imposes au regroupement familial dans les tats membres (fn 2011)
tat
Assurance
maladie
Logement
appropri
Ressources
stables et
rgulires
Mesures
d'intgration
Priode de
sjour lgal
Total
BE OUI OUI OUI NON OUI 3-4/5
FR NON OUI OUI OUI OUI 4/5
GE OUI OUI OUI OUI OUI 5/5
NL NON NON OUI OUI NON 2/5
PL OUI OUI OUI NON OUI 4/5
PT NON OUI OUI NON NON 2/5
SL OUI NON OUI NON OUI 3/5
SP OUI OUI OUI OUI OUI 5/5
SW NON OUI OUI NON NON 2/5
5/9 7/9 9/9 4/9 6/9
Cette volution ne peut tre dissocie du Pacte europen sur l'immigration et l'asile. Comme nous l'avons
signal prcdemment, ce document dfnit les orientations approuves par les chefs d'tat et de gouverne-
ment pour les prochaines annes. En ce qui concerne le regroupement familial, il invite chaque tat membre
" prendre en considration dans sa lgislation nationale (...), ses capacits daccueil et les capacits dint-
gration des familles apprcies au regard de leurs conditions de ressources et de logement dans le pays de
destination ainsi que, par exemple, de leur connaissance de la langue de ce pays".
Les conditions matrielles du regroupement familial logement, ressources et connaissance de la langue
sont considres comme des domaines dans lesquels des mesures ou de nouvelles mesures sont autorises.
Mais ce qui frappe dans le document, c'est le fait que ces lments sont " prendre en considration dans
la lgislation nationale". Cela signife que les tats membres qui n'ont pas introduit ces exigences dans leur
lgislation sont invits le faire. Cela explique pourquoi la Sude a introduit une condition de revenu alors que
cette possibilit tait exclue en 2007 parce quelle "se serait carte de la politique d'immigration sudoise"
14
.
De plus, cela montre comment les chefs d'tat et de gouvernement ont russi modifer le contenu de la
directive 2003/86/CE, sans mme se lancer dans un quelconque processus lgislatif. En effet, toutes les
conditions matrielles du regroupement familial dfnies par la directive sont des dispositions optionnelles,
c'est--dire que les tats membres peuvent y recourir ou non. Le fait que ces conditions doivent maintenant
tre prises en considration dans la lgislation nationale signife que les tats membres ont convenu d'adopter
14 Labayle H. & Pascouau Y., op. cit. p. 99.
Chapitre 1 - vue gnrale
27 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
et de mettre en uvre ces conditions dans leur propre lgislation, en particulier lorsqu'elles n'existaient pas
encore. cet gard, le Pacte europen a transform les dispositions optionnelles de la directive en dispositions
obligatoires
15
.
Sur la base d'une analyse quantitative, cette vue gnrale montre que les rgles et les politiques relatives au
regroupement familial sont sous pression. Aussi, l'objectif de la prsente tude est d'analyser les rgles appli-
cables dans les tats membres de l'UE slectionns en ce qui concerne les conditions du regroupement fami-
lial. Cette approche qualitative offre deux niveaux d'analyse. D'une part, elle donne un aperu du contenu des
rgles et de leur impact, restrictif ou souple, sur la procdure de regroupement familial. D'autre part, elle per-
met de dgager des tendances dans les diffrents tats membres, dans un domaine extrmement sensible.
15 Se rfrer cet gard de Bruycker P. cit par Dumont H. La politique europenne d'immigration. Synthse des travaux en atelier in
Carlier J.-Y. L'tranger face au droit, XXe journes d'tudes juridiques Jean Dabin, Bruylant, Bruxelles, 2010. Voir aussi, de Bruycker P.
& Pascouau Y. Le regroupement familial la croise des droits europen et belge, Fondation Roi Baudouin, 2011.
Chapitre 1 - vue gnrale
28 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
CHAPItrE 2 -
ANALYSE
COMPArAtIvE
DES CONDItIONS
DU rEGrOUPEMENt
FAMILIAL
Cette tude se concentre sur le vaste ventail de conditions que les tats
membres imposent pour exercer le droit au regroupement familial. Elles
englobent le type de personnes autorises exercer le droit (section 1),
les conditions de procdure auxquelles les demandeurs doivent se confor-
mer (section 2) et les conditions matrielles qu'ils doivent remplir (section
3). L'tude porte aussi sur les diffrents changements et tendances qui sont
intervenus dans les tats membres depuis l'adoption de la directive 2003/86/
CE (section 4).
SECtION 1 MEMBrES DE LA FAMILLE
Il va sans dire que le regroupement familial implique des membres de la
famille. Mais une question plus complexe se profle derrire cette formule
vidente : quels membres de la famille entrent dans le champ d'application
du regroupement familial ? En d'autres termes, le regroupement familial doit-
il tre ouvert un grand nombre de personnes ou se limiter seulement
quelques-unes ?
Cette question est importante, tant donn que la notion de famille n'est pas
comprise de la mme manire partout dans le monde. En effet, dans cer-
taines rgions, la famille n'est pas base sur la descendance et elle englobe un
groupe considrable de personnes. Dans d'autres, la famille se dfnit comme
tant strictement base sur la descendance et couvre un groupe limit de
personnes.
Cette dernire dfnition est la position adopte au niveau europen dans
la directive 2003/86/CE. Le droit au regroupement familial est essentielle-
ment accord la famille nuclaire. l'heure actuelle, les conjoints (I), les
partenaires non maris (II) et les enfants (III) tombent sous le coup de la
procdure de regroupement familial en vertu de la lgislation europenne. La
directive permet aux tats membres d'tendre le champ d'application du droit
aux ascendants en ligne direct, mais cette possibilit reste facultative (Iv).
I. Le conjoint
A. Droit au regroupement pour le conjoint
Le conjoint est, avec les enfants mineurs, la personne laquelle le regrou-
pement familial est de toute vidence garanti. Plusieurs instruments inter-
nationaux reconnaissent cette possibilit, mais le regroupement familial du
conjoint est un droit au niveau europen. La directive 2003/86/CE prcise
l'article 4 que les tats membres autorisent l'entre et le sjour du "conjoint
du regroupant". Le conjoint a le droit de rejoindre le regroupant condition
quil remplisse les conditions appropries, fxes par les rgles nationales.
29 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Ce droit au regroupement familial a t clairement reconnu par la Cour de Justice. Dans un arrt de juin 2006,
il est indiqu que "l'article 4 (1) de la directive impose aux tats membres des obligations positives prcises,
auxquelles correspondent des droits subjectifs clairement dfnis, puisquil leur impose, dans les hypothses
dtermines par la directive, dautoriser le regroupement familial de certains membres de la famille du regrou-
pant sans pouvoir exercer leur marge dapprciation"
16
.
B. Condition d'ge minimal
Cependant, le droit n'est pas absolu en ce sens que certains tats membres ont adopt des rgles qui limitent
le droit au regroupement familial aux conjoints ayant atteint un ge minimal. Cette possibilit est reconnue
l'article 4, paragraphe 5, de la directive 2003/86/CE. Cette disposition prcise que pour "assurer une meilleure
intgration et prvenir des mariages forcs, les tats membres peuvent demander que le regroupant et son
conjoint aient atteint un ge minimal, qui ne peut tre suprieur 21 ans, avant que le conjoint ne puisse
rejoindre le regroupant".
1. ge minimal suprieur la majorit civile
Les Pays-Bas ont rcemment modif la limite d'ge et l'ont fxe 21 ans. La lgislation antrieure faisait la
distinction entre le regroupement familial, o les liens familiaux existaient avant l'entre du regroupant sur
le territoire, et la formation de famille, les liens familiaux stant crs un moment o le lieu de rsidence
principal du regroupant tait les Pays-Bas. La limite d'ge tait de 18 ans pour un regroupement familial et de
21 ans pour une formation de famille.
La Cour de Justice a rejet la distinction introduite par la loi nerlandaise. Elle a dclar que la directive
2003/86/CE s'oppose une lgislation nationale qui "fait une distinction selon que les liens familiaux sont
antrieurs ou postrieurs l'entre du regroupant sur le territoire de l'tat membre d'accueil"
17
. Les autorits
16 CJUE, 27 juin 2006, affaire C-540/03, le Parlement europen contre le Conseil de lUnion europenne, point 60.
17 CJUE, 4 mars 2010, Rhimou Chakroun, affaire C-57/08, point 66.
Comme on pouvait s'y attendre et comme des tudes antrieures lont dailleurs montr , le conjoint bnf-
cie du droit au regroupement familial dans tous les tats membres concerns par cette tude.
Parmi les tats membres tudis, on distingue trois catgories :
> les tats membres qui ont instaur un ge minimal suprieur la majorit civile, comme la Belgique et les
Pays-Bas ;
> les tats membres qui ont instaur des rgles bases sur la majorit civile, comme la France, lAllemagne
et la Sude ;
> les tats membres qui nont pas adopt de rgles cet gard, comme la Pologne, le Portugal, la Slovnie
et lEspagne.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
30 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
nerlandaises ont modif leur lgislation la suite de cet arrt. Elles ont align toutes les limites d'ge sur
le seuil de 21 ans. tant donn le caractre restrictif des politiques nerlandaises, la dcision a t prise de
relever la limite d'ge plutt que de l'abaisser.
En Belgique, le conjoint ou le partenaire doit avoir plus de 21 ans. Cette limite peut toutefois tre ramene
18 ans si le mariage ou le partenariat est antrieur l'arrive du regroupant en Belgique. tant donn le
jugement Chakroun, il est peu probable qu'une telle distinction soit encore valable. Si l'tat veut maintenir
cette rgle, il doit la justifer de faon objective.
Dans les deux cas, l'ge de 21 ans constitue une limitation importante au regroupement familial. La directive
2003/86/CE lautorise. Cependant, cette rgle nest pas absolue et elle fait lobjet dune srie dexigences
dcoulant d'obligations internationales et europennes. En effet, la lgislation europenne et les obligations
dcoulant d'instruments relatifs aux droits de l'homme obligent les autorits nationales tenir compte de la
situation individuelle du demandeur avant de prendre une dcision ngative. Plus prcisment, et en applica-
tion de l'article 17 de la directive 2003/86/CE, les tats membres doivent prendre dment en considration
les lments suivants quand ils examinent une demande : la nature et la solidit des liens familiaux de la per-
sonne et la dure de son sjour dans l'tat membre, ainsi que l'existence d'attaches familiales, culturelles ou
sociales avec son pays d'origine.
18
Par consquent, la limite d'ge peut servir de rfrence pendant l'examen
de la demande, mais elle ne peut empcher les tats membres dautoriser un regroupement si la situation
individuelle l'impose.
2. ge minimal gal la majorit
En France, en Allemagne et en Sude, le conjoint doit avoir au moins 18 ans pour avoir droit au regroupe-
ment familial.
La Sude applique cette rgle pour viter les mariages et la cohabitation de mineurs. Bien que la lgislation
entrane normalement le refus dun permis de sjour demand pour des mineurs, la rgle sudoise stipule que
les autorits doivent prendre en compte d'autres circonstances personnelles avant de prendre une dcision
ngative. En vertu d'une jurisprudence antrieure, les autorits ne peuvent notamment pas refuser un permis
une conjointe enceinte.
En France, le dcret dapplication de la loi adopte en 2006 prcise que la limite d'ge minimal doit tre atteinte
avant le jour dintroduction de la demande de regroupement familial. En d'autres termes, une demande ne
sera pas considre comme valable si le conjoint na pas atteint l'ge de 18 ans.
La solution franaise, qui impose le rejet automatique des demandes, est moins souple que la solution su-
doise. Cette dernire, qui implique d'valuer chaque situation individuelle avant de rejeter une demande, doit
tre considre comme une solution quilibre. En effet, la rgle peut tre adapte en fonction des situations
particulires et peut fnalement s'avrer plus favorable. Elle cherche en outre se conformer l'interprtation
de la Cour de Justice, qui oblige les autorits nationales effectuer "un examen individuel des demandes de
regroupement familial"
19
. cet gard, on peut se demander si l'existence d'une rgle aboutissant au rejet
automatique d'une demande est compatible avec cette obligation.
18 Sur ce point, voir CJUE, points 52 64 CEJ, 27 juin 2006, affaire C-540/03, le Parlement europen contre le Conseil de l'Union
europenne, point 60.
19 Voir par exemple CJUE, 4 mars 2010, Rhimou Chakroun, affaire C-57/08, point 48.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
31 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
3. Absence de rgle particulire quant l'ge minimal
En Pologne, au Portugal, en Slovnie et en Espagne, les rgles relatives au regroupement familial ne
fxent pas de limite d'ge. Mais cela ne signife pas que tout conjoint g de moins de 18 ans a droit au
regroupement familial. Des rgles nationales autres que celles portant sur le regroupement familial peuvent
imposer des limites en droit ou en pratique. C'est le cas en Pologne o le mariage doit tre reconnu par la loi
polonaise. Il est donc impossible de demander un regroupement familial en Pologne si le conjoint a 13 ans par
exemple. En Espagne, le droit civil interdit le mariage en dessous de 14 ans et un mariage contract entre 14
et 18 ans fait lobjet dune autorisation de la famille ou du juge.
4. Commentaires
Les rgles dans les tats membres montrent qu'il existe encore d'normes diffrences mme entre un nombre
limit d'exemples. L'ventail des possibilits est large allant de l'absence de limite d'ge des rgles rigides
et dmontre que les rgles nationales couvrent diffrentes catgories, qui ne sont pas homognes. De plus,
les rgles nationales prsentent des diffrences entre des tats membres d'une mme catgorie. Cela appa-
rat clairement dans les exemples franais et sudois, la Sude appliquant des rgles plus souples alors que la
France se base sur des rgles strictes.
Mais comme nous l'avons signal ci-dessus, les rgles et la jurisprudence europennes fxent des obligations
qui limitent la marge de manuvre des tats membres en ce qui concerne l'ge minimal requis.
Premirement, la directive 2003/86/CE fxe une limite d'ge qui ne peut tre dpasse. Lorsque les tats
membres veulent relever la limite d'ge, ils ne peuvent aller au-del de 21 ans. cet gard, les propositions
des autorits nerlandaises de relever l'ge minimal 24 ans sont incompatibles avec les dispositions de la
directive et ne sont donc pas permises. La seule marge de manuvre que l'on peut trouver dans la directive
rside dans l'absence de dfnition claire quant la manire dinterprter la limite de 21 ans : de faon troite,
au plus tard avant d'atteindre l'ge de 21 ans, ou de manire large, le conjoint peut rejoindre le regroupant au
cours de sa 21
me
anne mais avant d'avoir atteint lge de 22 ans.
Deuximement, l'objectif de la rgle est crucial. La justifcation de cette limite d'ge se fonde gnralement
sur les objectifs inscrits l'article 4, paragraphe 5, de la directive 2003/86/CE
20
. Cette disposition indique que
la condition d'un ge minimal cherche "assurer une meilleure intgration et prvenir des mariages forcs".
Si cette justifcation est largement partage par les tats membres, elle limite leur marge de manuvre. En
effet, imposer une limite d'ge devrait uniquement poursuivre ces objectifs. D'autres objectifs, comme le fait
de limiter le regroupement familial, ne peuvent ds lors justifer l'adoption de telles mesures par les tats
membres. Cette assertion est renforce par la jurisprudence de la Cour de Justice qui a dcid que l'objectif
de la directive est de "faciliter le regroupement familial"
21
. En d'autres termes, les tats membres ne peuvent
utiliser les possibilits quoffre la directive pour limiter le regroupement familial ou le rendre plus diffcile sans
avoir des raisons lgitimes de le faire.
Enfn, le fait de ne pas satisfaire la condition d'ge minimal ne doit pas aboutir automatiquement un rejet
de la demande. En vertu de l'article 17 de la directive 2003/86/CE, les tats membres ont le devoir de proc-
der un examen individuel de la demande. Dans cette optique, les autorits nationales doivent tenir compte,
20 Labayle H. & Pascouau Y., op. cit., p. 45
21 CJUE, 4 mars 2010, Rhimou Chakroun, affaire C-57/08, point 43.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
32 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
pendant l'examen, de la nature et de la solidit des liens familiaux de la personne, de la dure de son sjour
dans l'tat membre et de l'existence d'attaches familiales, culturelles et sociales avec son pays d'origine. Cette
obligation a t souligne par la Cour de Justice.
C. Rgles concernant la validit du mariage
Le droit de se marier est reconnu par la CEDH
22
et la Charte europenne des droits fondamentaux. Cette der-
nire stipule que "le droit de se marier et le droit de fonder une famille sont garantis selon les lois nationales
qui en rgissent l'exercice". Cette disposition protge le droit des ressortissants de pays tiers de se marier
dans les tats membres de l'UE, mais rappelle que l'exercice de ce droit est encadr par la lgislation nationale.
C'est pourquoi les gouvernements ont adopt des rgles relatives aux mariages qui doivent tre clbrs dans
les tats membres de l'UE (1) et sur ceux qui ont dj t clbrs, le plus souvent dans le pays d'origine (2).
1. Mariages clbrs dans les tats membres de l'UE
Documents exigs avant le mariage
Tous les tats membres examins demandent aux ressortissants de pays tiers de fournir des documents avant
la clbration du mariage.
Parmi les plus importants, citons le certifcat de naissance, demand dans huit des neuf tats analyss (Bel-
gique, France, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Slovnie, Espagne et Sude). En Sude, le fait de fournir
un certifcat de naissance est une rgle gnrale qui oblige les demandeurs prouver leur identit. cet
gard, l'identit est prouve par un passeport, un certifcat de naissance ou d'une manire similaire.
Sept tats membres demandent aux futurs conjoints de produire un certifcat prouvant qu'ils ne sont pas
maris ou qu'ils sont divorcs (Belgique, France, Pays-Bas, Pologne, Slovnie, Espagne et Sude) ou
que l'ex-conjoint est dcd (Espagne). Dans certains tats, cette preuve peut saccompagner d'un certifcat
dlivr par le pays d'origine et attestant que le futur conjoint a la capacit de contracter un mariage ou un
nouveau mariage (Belgique, Pologne, Portugal et Slovnie). La France est trs exigeante quand il sagit
de prouver que des divorces ont t prononcs dans un pays tiers. La dcision offcielle doit tre accompagne
d'une traduction effectue par un expert et dune preuve de sa nature dfnitive. Ce qui signife que tous les
recours potentiels doivent avoir t puiss et que le certifcat doit tre produit par l'autorit trangre ou un
22 Convention europenne des droits de l'homme, article 12, sur le droit de se marier : " partir de l'ge nubile, l'homme et la femme ont
le droit de se marier et de fonder une famille selon les lois nationales rgissant l'exercice de ce droit."
En rsum, la marge de manuvre des tats membres dans ce domaine est encadre par les rgles suivantes:
> 21 ans est une limite dge ne pas dpasser
> la condition de limite dge a pour seul but dassurer une meilleure intgration et de prvenir les mariages
forcs
> la condition de limite dge nempche pas les autorits nationales dexaminer chaque demande au cas par
cas en fonction de la situation individuelle du demandeur
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
33 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
autre organisme comptent. La Sude, en revanche, est plus souple. Chaque fois quun demandeur a l'inten-
tion de se marier ou de cohabiter avec un regroupant, il lui est demand s'il a t prcdemment mari ou par-
tenaire cohabitant. Le Conseil des migrations peut exiger du demandeur quil fournisse un certifcat prouvant
son tat civil. D'aprs le manuel interne utilis par le Conseil des migrations, il est naturel que le demandeur et
le regroupant aient mis fn toute relation ou mariage antrieur avant quun permis de sjour ne soit dlivr
en raison du srieux de la nouvelle relation. Le manuel fait observer que dans certaines cultures il peut tre
diffcile d'obtenir le divorce. Dans ce cas, un permis peut tre dlivr mais condition qu'il y ait rellement de
grandes diffcults obtenir le divorce et que les conjoints ne vivent plus ensemble.
L'obligation de produire une carte d'identit/un passeport ou de prouver son identit est un critre largement
partag (France, Pologne, Portugal, Slovnie et Espagne). En Belgique, la loi demande aux futurs poux
de fournir une preuve de nationalit. Il peut s'agir d'une carte d'identit, d'un passeport ou d'un certifcat de
nationalit dlivr par les autorits du pays d'origine. Mais en pratique, les passeports et les cartes d'identit
servent de preuve.
Un certifcat de naissance, un document prouvant que les conjoints ont le droit de se marier parce qu'ils ne
sont pas maris ou sont divorcs et une preuve d'identit doivent gnralement tre fournis par les personnes
concernes.

Paralllement ces caractristiques communes, il existe des diffrences entre les tats membres. Cer-
tains exigent des personnes concernes quelles fournissent une preuve de rsidence (Belgique, France,
Espagne), y compris de rsidence de tmoins (France), un permis de sjour (Pologne) ou un permis de
travail (France). Des diffrences existent galement entre les tats membres en ce qui concerne l'obligation
de lgaliser les documents demands (Belgique, France, Slovnie et Espagne) et de les traduire (France,
Espagne).
cet gard, les tats membres devraient s'abstenir dimposer des rgles en matire de mariage pour des
motifs autres que celui de prouver l'identit et le statut des futurs conjoints et leur capacit se marier. En
d'autres termes, des rgles concernant le mariage ne seront pas adoptes dans le but de limiter le regroupe-
ment familial. Si c'tait le cas, cette approche serait contraire la directive 2003/86/CE.
En conclusion, le droit de se marier peut donner lieu des situations trs diffrentes. Les rgles peuvent tre
trs souples, comme en Sude, ou beaucoup plus contraignantes, et la situation des ressortissants de pays tiers
diffre d'un tat l'autre en ce qui concerne ce droit. Lorsque les conditions et les preuves sont trs contrai-
gnantes, elles peuvent avoir un impact ngatif sur le droit de se marier et donc sur le droit au regroupement
familial.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
34 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Motifs interdisant la clbration de mariages
Dans certains cas, les autorits nationales sont habilites, sur la base d'une procdure dfnie, refuser la
clbration d'un mariage parce qu'elles considrent quil est contract pour dautres motifs que le fait de
s'engager dans une communaut de vie durable.
Ce type de rgle n'existe apparemment pas en Allemagne et en Pologne. En Pologne, la clbration d'un
mariage ne peut tre refuse qu'en raison de l'absence de documents valables. Il n'y a pas de base juridique
permettant dinterdire un mariage dans les cas o le fonctionnaire comptent souponne un mariage de
convenance. En vertu de la loi sur les trangers, ce point est vrif pendant la procdure de demande d'un
permis de sjour dune dure dtermine. En vertu de la loi polonaise, il est donc impossible de demander un
visa dans le but de se marier.
Mais dans les autres tats membres, des rgles permettent dempcher la clbration d'un mariage. Elles
prcisent les motifs et les procdures en la matire. Les principaux motifs de refus sont d'ordre objectif et
subjectif.
Les motifs objectifs sont ceux qui permettent aux autorits de refuser de clbrer un mariage parce que les
futurs conjoints ne remplissent pas les conditions requises ou n'ont pas les qualits exiges par la loi (Bel-
gique, France, Pays-Bas, Portugal et Slovnie). La lgislation belge reste assez vague ce sujet. Elle
prcise qu'un mariage doit tre refus sil semble que les qualits et les conditions de sa conclusion ne sont
pas satisfaites et si la clbration du mariage va l'encontre des principes de la loi et de l'ordre public. D'autres
rgles sont plus claires et permettent d'identifer une srie de critres objectifs qui peuvent entraner le refus
de clbrer le mariage. La France, le Portugal et la Slovnie se concentrent sur la validit ou l'absence de
documents fournir. Aux Pays-Bas et en France, des lments concernant la rsidence des poux sont aussi
pris en compte. Les rgles slovnes sont intressantes car elles sont trs prcises et fournissent une liste de
motifs objectifs. Les personnes concernes doivent tre de sexe oppos, avoir plus de 18 ans, ne pas souffrir
dune maladie mentale, tre clibataires et ne pas pouser des membres de la famille (frres, surs, oncles,
nices, tantes et neveux, enfants de frres et de surs, beaux-frres et belles-surs, parents adoptifs et
enfants adopts, tuteurs et personnes places sous leur tutelle). En Slovnie et l o les rgles sont formu-
les de manire plus large, tous ces facteurs peuvent entraner un refus de clbrer le mariage.
Les motifs subjectifs se fondent sur l'absence d'intention de se marier. On retrouve ce critre dans la majorit
des tats membres (Belgique, France, Pays-Bas, Slovnie, Espagne et Sude), l'exception du Por-
tugal o ces motifs n'apparaissent pas expressment dans la loi. Dans ce cas aussi, les rgles sont dfnies
de faon plus ou moins prcise. Alors que dans certains tats, la loi voque ce critre en termes gnraux
(Belgique et Pays-Bas), d'autres donnent des indications plus dtailles. C'est le cas en Slovnie o la libre
volont de se marier saccompagne de la condition que la personne ne puisse tre trompe quant l'identit
ou d'autres caractristiques de la personne quelle pousera. La France, l'Espagne et la Sude fondent leur
valuation de la validit du futur mariage et de l'intention de se marier sur un ensemble de preuves qui dtail
intressant - sont assez semblables. En effet, ces tats membres valuent le srieux de la relation afn de
dterminer l'intention de se marier. La dure des relations antrieures, la matrise d'une langue de commu-
nication commune, la connaissance des donnes personnelles de lun et de lautre, les fausses adresses et
l'existence de mariages simuls antrieurs sont autant d'lments permettant dvaluer s'il s'agit d'un mariage
de complaisance ou non. Il faut cependant souligner qu'en Sude, si les futurs poux prouvent qu'ils ont vcu
ensemble l'tranger de manire permanente et en mnage commun pendant au moins deux ans, le deman-
deur a le mme droit au regroupement familial en Sude que s'ils taient maris.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
35 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Procdures visant empcher la clbration des mariages
En ce qui concerne les procdures nationales, toutes impliquent les autorits locales. Elles sont charges
de lexamen des demandes ou du dclenchement de procdures sil existe des doutes quant la validit du
mariage.
En Belgique, si de srieux lments font supposer que les conditions du mariage ne sont pas remplies,
le fonctionnaire peut reporter la clbration du mariage pendant une priode de deux mois maximum afn
d'effectuer une enqute. Pendant cette priode, le fonctionnaire peut demander l'avis du ministre public du
district judiciaire dans lequel les demandeurs ont l'intention de se marier. Si aucune dcision n'est prise dans
une priode de deux mois, le fonctionnaire doit clbrer le mariage. En cas de refus de clbrer le mariage, le
fonctionnaire doit immdiatement avertir les parties intresses de sa dcision. Une copie de cette dcision,
accompagne de copies de tout autre document utile, est transmise au ministre public du district judiciaire
o le refus a t formul.
En France, si le fonctionnaire civil charg de clbrer le mariage a des doutes quant l'intention de se marier,
il organise un entretien avec les futurs poux, individuellement et ensemble, pour rassembler des preuves de
la validit du mariage. L'entretien doit se concentrer sur l'intention de se marier et reposer sur des aveux et/
ou des informations objectives, comme la connaissance des adresses ou d'une langue commune, etc. Le fonc-
tionnaire civil peut aussi renvoyer l'affaire devant le ministre public. Dans les 15 jours, celui-ci doit dcider de
refuser, de reporter ou dautoriser le mariage. Diffrents lments sont pris en compte, notamment le lieu de
rsidence, la capacit matrimoniale et la volont de se marier. En tout tat de cause, le fonctionnaire civil ne
peut pas refuser seul de clbrer le mariage. La jurisprudence a aussi prcis qu'un sjour irrgulier en France
ne peut constituer un motif de refus de clbrer le mariage. La lutte contre les mariages frauduleux est au
cur d'une loi adopte en juin 2011 qui a renforc les dispositions applicables dans ce domaine.
Aux Pays-Bas, si un des poux ou des partenaires enregistrs ou les deux sont d'une nationalit autre que
nerlandaise, le fonctionnaire municipal du registre des naissances, des dcs et des mariages ne consentira
conclure ou enregistrer le mariage que si une dclaration du commissaire de police est prsente. Cette
dclaration comprend des informations sur la rsidence de l'immigrant et un avis du commissaire de police
enjoignant au fonctionnaire municipal daccepter ou non la conclusion ou l'enregistrement du mariage. Le
commissaire formule cet avis en se basant sur des lments indiquant que le mariage pourrait tre ou non un
mariage de complaisance. Un avis ngatif du commissaire doit tre motiv et accompagn d'un questionnaire
complt contenant des informations sur les faits et les circonstances, comme la rsidence et d'autres obser-
vations pouvant indiquer qu'il s'agit d'un mariage de complaisance. Lavis affrmant quil s'agit d'un mariage de
complaisance doit toujours se baser sur plus d'une observation. Le seul fait quil existe une grande diffrence
d'ge entre les poux, par exemple, ne sufft pas pour conclure qu'il s'agit d'un mariage de complaisance.
En Espagne, les personnes charges du Registre civil peuvent soumettre les futurs poux "des examens
de faits objectifs" pendant un entretien personnalis, destin valuer sils se connaissent suffsamment
lun lautre et garantir la "certitude morale complte" du fonctionnaire qui enregistre l'union. Cet entretien
couvre des critres tant objectifs que subjectifs qui permettront dvaluer la validit du mariage. De plus, le
ministre public peut prendre des mesures prventives par une surveillance des procdures contrles cette
fn devant la personne charge du registre civil. Si le ministre public a connaissance d'un mariage simul, il
doit l'annuler. Il est aussi rappel au ministre public les implications pnales de ce type de conduite qui, dans
certains cas, peut tre considr comme un acte promouvant, favorisant ou facilitant l'immigration illgale (le
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
36 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
trafc d'tres humains). Dans de tels cas, ds que le mariage est dclar annul pour cause de simulation, son
renvoi devant le juge dinstruction comptent est demand afn d'engager des poursuites pnales.
En Sude, si une relation n'est pas juge srieuse en vertu de la loi sudoise sur les trangers, la demande de
permis de sjour peut tre rejete. Le Conseil des migrations vrife la dure de la relation, le nombre de ren-
contres du couple, dans quelle mesure ils se connaissent et s'ils ont une langue de communication commune.
L'valuation se fonde sur les informations donnes par le demandeur et le regroupant.
2. Mariages clbrs l'tranger
Le regroupement familial est accord au conjoint, quel que soit l'endroit o le mariage a eu lieu. Par cons-
quent, les tats membres, l'exception de l'Allemagne, ont adopt des rgles qui tiennent compte du cas o
un mariage a t conclu dans un pays tiers. Ces rgles dterminent les documents prsenter pour justifer
le mariage et dfnissent la procdure applicable pour valuer sa validit.
Documents fournir en vue de la reconnaissance d'un mariage conclu dans un pays tiers
Dans la majorit des tats membres concerns par l'tude, l'acte offciel du mariage clbr l'tranger (Bel-
gique, France, Pologne, Slovnie et Sude) ou une copie offcielle de cet acte (Pays-Bas et Espagne)
doit tre prsent. Au Portugal, cela ne semble pas ncessaire. Le demandeur doit seulement fournir un
document attestant qu'il est mari au conjoint, par exemple, une carte d'identit ou un passeport.
En Belgique, en France, en Pologne et en Sude, les rgles nationales exigent une traduction de l'acte
ou de la copie. En France, les rgles dexcution prcisent que la traduction doit tre faite par un traducteur
dsign par une cour d'appel. En Sude, l'acte peut tre traduit en anglais et, si possible, sign par un notaire
ou un organe similaire dans le pays tiers. Cette rgle est intressante tant donn qu'elle est favorable aux
demandeurs. En effet, trouver quelqu'un capable de traduire des documents en sudois peut s'avrer beau-
coup plus diffcile que trouver une personne capable de traduire depuis la langue originale vers langlais.
En ce qui concerne la vrifcation de la validit des documents prsents, les rgles franaises, slovnes et
sudoises stipulent que cette responsabilit incombe aux missions consulaires ou diplomatiques l'tranger.
Par exemple, les ambassades et consulats sudois mnent des enqutes et organisent des entretiens avec les
demandeurs pour vrifer la validit des documents soumis, la cohabitation l'tranger et l'authenticit de la
relation.
> l'exception de l'Allemagne et de la Pologne, chaque tat membre tudi dispose de rgles permettant
aux autorits nationales de refuser le mariage des personnes si les futurs poux ne satisfont pas des cri-
tres objectifs ou s'il y a des doutes quant leur intention de se marier.
> Cependant, les procdures applicables varient d'un tat membre l'autre. Les diffrences concernent le type
dvaluation (enqutes ou entretiens, voire les deux), son contenu, sa dure et ses effets.
> La volont dempcher les 'mariages de complaisance' rgit ces procdures. Cependant, les rgles adoptes
cet gard ne doivent poursuivre que ce seul objectif et ne devraient en aucun cas servir limiter la migration
familiale. En d'autres termes, les tats membres doivent viter d'adopter des rgles exigeantes au nom de la
prvention des faux mariages alors qu'elles visent en ralit limiter le regroupement familial.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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Procdures destines valuer la validit et la sincrit du mariage
valuer la validit du mariage, par exemple, en ce qui concerne les documents, ou sa sincrit, en ce qui
concerne l'intention de se marier, est une proccupation que partagent une grande majorit d'tats membres.
Par consquent, les tats, l'exception de la Pologne et de l'Allemagne, ont adopt des rgles qui autorisent
les organismes comptents, d'une part, refuser de dlivrer un visa pour regroupement familial et, d'autre
part, annuler le mariage aprs le regroupement. En d'autres termes, des procdures sont mises en place
pour valuer l'existence et la lgalit du mariage avant et aprs l'arrive du conjoint sur le territoire de l'tat
membre. Cependant, les diffrences entre les rgles des tats membres sont trs importantes et ne nous
permettent pas de dfnir des catgories d'tats utilisant des systmes communs.
En Belgique, lorsque les autorits en charge de limmigration souponnent un faux mariage, elles peuvent
refuser de dlivrer un visa. La plupart du temps, cela se passe aprs une enqute mene par le ministre
public. Ce refus peut faire lobjet dun recours devant le tribunal civil. Sur le territoire belge, la sincrit du
mariage fait aussi l'objet d'une srie de contrles au niveau civil ou administratif. Au niveau civil, les contrles
ne sont pas automatiques et ne sont organiss qu'aprs une plainte ou une demande d'une autorit comp-
tente. En ce qui concerne les contrles administratifs, ils cherchent valuer la ralit de la vie commune.
De plus, il est toujours possible d'engager des poursuites pnales sil existe des preuves d'un mariage 'blanc'.
En France, trois lments permettent d'valuer la validit d'un mariage et donc son annulation. Le premier
concerne les mariages conclus sans consentement ou sur la base dune erreur ou de violence. Un mariage peut
tre contest pour ces motifs dans un dlai de cinq ans compter de sa clbration. La deuxime possibilit
d'annulation concerne les mariages de complaisance. L'action peut tre introduite dans les 30 ans qui suivent
la clbration. Cette procdure est gnralement engage par le ministre public. La conclusion d'un mariage
dans le seul but d'obtenir un permis de sjour, dviter une expulsion ou dacqurir la nationalit franaise est
passible dun maximum de 5 ans de prison et de 15.000 euros d'amende. La troisime possibilit a t intro-
duite par une loi adopte en 2011. Elle vise les situations dans lesquelles seul un des deux conjoints a cach
ses intentions. Dans ce cas, le conjoint coupable de tromperie est passible de cinq ans de prison et d'une
amende de 15 000 euros maximum.
Aux Pays-Bas, le fonctionnaire municipal peut refuser d'enregistrer un mariage conclu l'tranger sur la base
d'une dclaration du commissaire de police. Cette dclaration comprend des informations sur la rsidence de
l'immigrant et un avis du commissaire de police enjoignant au fonctionnaire municipal de consentir ou non
l'enregistrement du mariage. Le commissaire formule cet avis en se basant sur des lments indiquant que le
mariage pourrait tre ou non un mariage de complaisance. Un avis ngatif du commissaire doit tre motiv
et accompagn d'un questionnaire complt contenant des informations sur les faits et les circonstances,
comme la rsidence et d'autres observations pouvant indiquer qu'il s'agit d'un mariage de complaisance. Lavis
affrmant quil s'agit d'un mariage de complaisance doit toujours se baser sur plus d'une observation. Le seul
fait quil existe une grande diffrence d'ge entre les poux ne sufft pas pour conclure qu'il s'agit d'un mariage
de complaisance. Les fonctionnaires municipaux informeront les personnes de leur intention de refuser l'enre-
gistrement et leur offrira la possibilit de rfuter la prsomption de mariage de complaisance. Si elles ne par-
viennent pas convaincre le fonctionnaire, celui-ci peut dcider de refuser l'enregistrement. Les personnes
ayant demand l'enregistrement peuvent faire appel de la dcision via une procdure civile. En outre, le code
civil offre au ministre public la possibilit de refuser l'enregistrement pour des motifs d'ordre public. Cette
dcision peut aussi faire l'objet d'un recours.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
38 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Au Portugal, le Service des frontires et de l'immigration peut tout moment ouvrir une enqute et deman-
der des contrles visant valuer la sincrit du mariage. Les enqutes peuvent se faire sous forme d'entre-
tien avec l'tranger. Si l'autorit comptente dcouvre que le mariage a pour seul but l'entre et le sjour au
Portugal, elle peut dcider de rvoquer le permis de sjour de l'tranger. Une rvocation du permis de sjour
doit tre motive et notife l'tranger. Ce dernier doit tre inform des recours judiciaires possibles.
En Slovnie, le ministre public peut intenter une action pour invalider le mariage au cas o des conditions
objectives et subjectives ne sont pas remplies. La possibilit d'intenter une telle action n'est soumise aucune
restriction lgale et dans le temps. L'autorit comptente qui prend la dcision dans un tel cas est le tribunal du
district o vit la famille. Les personnes concernes par cette dcision peuvent faire appel devant la juridiction
suprieure dans les 15 jours.
En Espagne, l'existence d'un mariage simul est un motif d'annulation. Cette dcision est prise par le minis-
tre public. Il est aussi rappel au ministre public les implications pnales de ce type de conduite qui, dans
certains cas, peut tre considr comme un acte promouvant, favorisant ou facilitant l'immigration illgale.
Dans de tels cas, l'annulation du mariage est transmise au juge dinstruction comptent dans le but d'engager
les procdures pnales.
La Sude est un cas particulier tant donn que la principale valuation du mariage a lieu pendant la proc-
dure. Dans cette optique, les contrles effectus par les autorits sudoises l'tranger et par le service su-
dois de limmigration en Sude sont trs importants et abondamment documents. Le service de limmigration
est tenu de sassurer du caractre suffsant de lenqute. Par consquent, l'objectif des enqutes et/ou des
entretiens est de vrifer la validit des documents soumis, la vritable nature de la relation et la cohabitation
l'tranger. Le permis de sjour peut donc tre refus dans plusieurs cas :
> si le regroupant est mari une autre personne et vit avec celle-ci en Sude ;
> si les conjoints ne vivent pas ensemble ou n'ont pas l'intention de le faire ;
> si un des conjoints est mari quelqu'un d'autre ;
> si un des conjoints est mineur, et ;
> si le demandeur ou le regroupant a dlibrment donn de fausses informations ou s'ils n'ont pas fourni
certaines informations ncessaires l'obtention du permis.
Si le Conseil des migrations dcouvre que le mariage n'est pas lgal en Sude, il n'a pas le pouvoir de lannuler,
mais il peut refuser dautoriser un regroupement familial et loctroi dun permis de sjour. Si le demandeur et
le regroupant ne peuvent prouver la validit de leur mariage, le service de limmigration value le srieux de la
relation. Si la relation semble srieuse en vertu de la loi sudoise sur les trangers, le demandeur recevra un
permis de sjour limit dans le temps. Il pourra ensuite demander un permis de sjour permanent. Pendant
cet examen, le service de limmigration value si la relation se poursuivra. Si l'tranger a dtenu un permis de
sjour temporaire pendant deux ans, un permis de sjour permanent peut lui tre octroy. En rgle gnrale,
la demande de regroupement familial doit faire lobjet dune dcision dans les neuf mois. La dcision de refu-
ser un permis de sjour pour regroupement familial peut tre renvoye devant un tribunal des migrations, et
ensuite, dans des circonstances particulires, devant la Cour d'appel des migrations.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
39 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
II. Partenaires non maris
Le droit au regroupement des partenaires non maris est le refet des changements qui interviennent dans
la socit, o les partenariats sont autant, voire parfois plus importants que les mariages. Dans ce contexte,
la directive 2003/86/CE ne pouvait ignorer le phnomne. Il existe cependant des diffrences considrables
entre les tats membres qui veulent sadapter cette volution sociale et la prendre en compte dans leur
lgislation nationale (B) et ceux qui rechignent le faire (A).
En consquence, la possibilit de reconnatre le droit au regroupement familial aux partenaires est une dispo-
sition inscrite dans la directive mais elle demeure facultative. Cela signife quil appartient aux tats membres
de dcider d'inclure ou non les partenaires dans le champ d'application des rgles sur le regroupement familial.
L'article 4, paragraphe 3, est formul de la manire suivante : "Les tats membres peuvent, par voie lgislative
ou rglementaire, autoriser l'entre et le sjour (...) du partenaire non mari ressortissant d'un pays tiers qui
a avec le regroupant une relation durable et stable dment prouve, ou du ressortissant de pays tiers qui est
li au regroupant par un partenariat enregistr (...)".
La priode pendant laquelle il est possible de procder des contrles de la validit et de la sincrit dun
mariage peut varier considrablement. En Sude, les contrles sont trs intenses pendant la procdure de
demande de regroupement familial. Ds que la ralit et la validit du mariage ont t values et tablies,
les autorits nationales ne reviennent plus sur cette dcision. En revanche, dans certains tats membres, les
contrles de la validit du mariage peuvent tre organiss sur de trs longues priodes. Cest le cas en France,
o les contrles des mariages de complaisance sont effectus sur une priode de 30 ans et, en Slovnie, o
aucune limite nest impose par la loi.
Les sanctions contre les mariages de complaisance sont aussi trs diffrentes. En Sude, les autorits ne dli-
vrent pas de permis de sjour pour regroupement familial tant donn que la procdure a lieu avant lentre
sur le territoire sudois. Au Portugal, le permis de sjour est retir ds quun mariage de complaisance est
dcouvert. En revanche, en Belgique, en France ou en Espagne, la dcouverte de mariages de complaisance
peut dclencher des procdures pnales. Dans le but de lutter contre les mariages blancs, les personnes sont
passibles de lourdes amendes et de peines demprisonnement.
En rsum, les tats membres se rpartissent en deux catgories : ceux qui prvoient des procdures quili-
bres en termes de temps et dimpact, et ceux qui effectuent des contrles stricts aboutissant des sanctions
svres.
Dans une telle situation, il semble diffcile de parvenir une harmonisation entre tats membres. Dune part,
certains sont rticents assouplir leurs rgles. Dautre part, demander un durcissement des rgles sur la base
du droit pnal semble diffcile pour dautres. cet gard, on peut se demander si des sanctions pnales sont
appropries et proportionnes dans ce domaine.
Ces questions pourraient tre abordes pendant la phase de consultation qui se tiendra la fn de lanne 2011,
suite la publication du Livre vert de la Commission europenne sur le regroupement familial.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
40 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
A. tats membres qui refusent le droit au regroupement familial aux partenaires non maris
La France et la Pologne ne reconnaissent pas le droit au regroupement familial des partenaires non maris.
En France, il existe une possibilit d'accorder un permis de sjour un partenaire non mari, mais cette pos-
sibilit est offerte sur la base du respect de la vie familiale, protg par l'article 8 de la CEDH, et non sur la
base de la directive 2003/86/CE. La lgislation franaise stipule qu'un permis de sjour peut tre dlivr un
tranger qui a des liens personnels et familiaux en France et pour qui le refus dun permis de sjour pourrait
constituer une atteinte disproportionne au droit une vie de famille. La loi prcise que les liens doivent tre
valus en fonction de leur solidit, de leur dure et de leur stabilit, des conditions de vie de l'individu et de
son intgration dans la socit franaise, ainsi que de la nature des liens avec la famille reste dans le pays
d'origine. La loi adopte en juin 2011 a renforc ces exigences.
B. tats membres o les partenaires non maris bnfcient du droit au regroupement
familial
Dans sept tats membres sur les neuf examins, les partenaires ont droit au regroupement familial. Ce droit
est tout nouveau en Slovnie et est en vigueur depuis octobre 2011.
Cependant, les rgles applicables dans ces tats diffrent. Certains font preuve de souplesse en la matire,
alors que d'autres ont une perception plus troite du phnomne. Les pays peuvent tre subdiviss en deux
catgories : ceux qui se fondent exclusivement sur la conclusion d'un partenariat enregistr et ceux qui tiennent
compte de la stabilit dune relation, comparable celle des couples maris.
L'Allemagne et la Belgique sont les deux seuls tats membres examins qui limitent le droit au regroupe-
ment familial aux partenaires enregistrs. En Allemagne, pour former un partenariat, les partenaires doivent
remplir une srie dobligations et conclure un accord de partenariat formel. Les rgles en la matire sont df-
nies de faon plus prcise au niveau rgional.
La Belgique tient compte de deux types de partenariats enregistrs. D'une part, les partenariats conclus en
vertu des droits danois, allemand, fnnois, islandais, norvgien, anglais et sudois. Ces partenariats sont consi-
drs comme comparables au mariage et dclenchent les mmes effets. D'autre part, la loi belge reconnat
tout autre partenariat enregistr, conclu conformment la loi du pays. Cependant, pour ouvrir le droit au
regroupement familial, ce partenariat doit saccompagner de preuves attestant que les personnes concernes
ont une relation longue et stable. Cette condition est remplie de la manire suivante :
> les partenaires ont vcu ensemble pendant au moins un an en Belgique ou ailleurs, ou ;
> les partenaires se connaissent depuis au moins un an et ont des contacts rguliers (appels tlphoniques,
lettres ou e-mails). Ils se sont rencontrs au moins trois fois avant dintroduire une demande de regroupe-
ment familial et ces rencontres ont dur plus de 45 jours ; ou
> les partenaires ont un enfant ensemble.
Le droit belge stipule que les deux partenaires doivent vivre ensemble et avoir plus de 21 ans. L'ge est
ramen 18 ans si le partenariat quivalant au mariage a t conclu avant l'arrive du regroupant en Belgique
ou s'ils ont vcu ensemble pendant au moins un an avant l'arrive de la premire personne en Belgique.
Les cinq autres tats membres Pays-Bas, Portugal, Slovnie, Espagne et Sude ont une vision plus
large du phnomne. Une relation stable est considre comme un partenariat pouvant ouvrir le droit au
regroupement familial. Des diffrences existent en ce qui concerne la preuve apporter.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
41 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Aux Pays-Bas, le regroupement familial est accord des partenaires non maris lorsque la relation est suf-
fsamment comparable un mariage. Sont concerns les partenaires non maris qui peuvent prouver qu'ils
ont eu une relation permanente et exclusive avec le regroupant. Cela implique que les partenaires doivent
avoir vcu ensemble en mnage commun avant l'entre dans le pays ou quils doivent commencer le faire
ds que le partenaire entre aux Pays-Bas. Dans cette optique, le partenaire doit tre enregistr la mme
adresse auprs de l'administration. D'un point de vue administratif, les partenaires doivent aussi fournir une
copie de leur dclaration de clibat. Ils peuvent aussi prouver leur relation durable et exclusive en signant une
dclaration de relation. Toutefois, une telle dclaration ne constitue pas une preuve absolue. Une proposition
de loi selon laquelle le regroupement familial n'est plus applicable des partenaires non maris a rcemment
t dpose au Parlement. Les partenaires homosexuels, qui ne sont pas autoriss se marier dans leur pays,
peuvent demander un visa pour se marier aux Pays-Bas.
Au Portugal, les partenaires enregistrs, les personnes qui prouvent qu'elles ont prcdemment vcu
ensemble pendant une priode de deux ans et celles qui ont un enfant commun ont droit au regroupement
familial en vertu de la loi. Toute forme de preuve lgalement admissible attestant la relation peut servir de
preuve. Si la relation est atteste par une dclaration dlivre par les pouvoirs locaux portugais du lieu de
rsidence des demandeurs, ces derniers doivent aussi prsenter une copie de leur certifcat de naissance et
dclarer sous serment qu'ils ont vcu ensemble pendant plus de deux ans.
En Slovnie, les partenaires enregistrs et les partenaires avec lesquels le regroupant a vcu dans le cadre
d'une communaut de vie durable sont ajouts la liste des membres de la famille proche pour lesquels le
regroupant peut invoquer le droit au regroupement familial. Cependant, ils ont d attendre jusqu'au 27 octobre
2011 pour le faire. Jusqu' cette date, les regroupants ne peuvent invoquer ce droit que pour les conjoints, en
vertu de la loi de 1999 sur les trangers actuellement en vigueur.
En Espagne, les partenaires enregistrs et non enregistrs ont droit au regroupement familial depuis 2009.
Les demandeurs de la premire catgorie doivent produire une copie certife de cet enregistrement. Les par-
tenaires non enregistrs doivent avoir cohabit pendant au moins deux ans avant l'arrive du regroupant en
Espagne. La validit de cette relation doit tre atteste par tout moyen de preuve. Par exemple, sur la base du
tmoignage de deux tmoins ou de l'enregistrement d'un mnage commun. Cependant, il est prcis que les
documents dlivrs par des pouvoirs publics ont la priorit sur tout autre type de preuve.
En Sude, les partenaires enregistrs, les partenaires cohabitants, les couples htrosexuels et de mme
sexe ont droit au regroupement familial. Les rgles en matire de cohabitation prcisent que les partenaires
doivent vivre ensemble en couple, de manire permanente et en mnage commun. D'aprs le manuel interne
appliqu par le service de limmigration, un bail ou un acte de vente dun appartement ou dune maison sont
des documents qui prouvent que les partenaires cohabitants forment un couple. Des polices d'assurance com-
munes peuvent aussi prouver la cohabitation des partenaires. Tous les documents prouvant la cohabitation
du demandeur et du regroupant l'tranger peuvent aussi tre prsents. Il convient de noter qu'un enfant
commun est une prsomption de l'existence d'un partenariat. Ajoutons que les rgles sudoises tiennent
compte galement de la possibilit d'accorder un permis de sjour un tranger qui a l'intention de se marier
ou de cohabiter avec une personne rsidant en Sude ou qui sest vu dlivrer un permis de sjour pour stablir
en Sude, si la relation semble srieuse et s'il n'y a pas de raisons particulires de le refuser. cet gard, le
service de limmigration doit vrifer pendant combien de temps la relation a dur, si le couple s'est rencontr
dans une certaine mesure, ce qu'ils savent l'un de l'autre et s'ils ont une langue de communication commune.
Si en pratique, le couple a vcu ensemble l'tranger de manire permanente et en mnage commun pendant
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
42 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
au moins deux ans, le demandeur bnfcie du mme droit au regroupement familial en Sude que s'ils taient
maris, condition que le demandeur et le regroupant puissent prouver leur cohabitation l'tranger.
C. Contrle de la validit du partenariat
Sur les sept tats membres qui accordent le regroupement familial des partenaires, l'Allemagne, les Pays-
Bas, la Slovnie et l'Espagne n'ont pas dfni de procdure particulire visant contrler la validit du
partenariat. Ce qui ne veut pas dire qu'il n'y a pas de contrle. En effet, les autorits valuent la validit de
la relation pendant quelles examinent la demande. Ce point ressort clairement du rapport nerlandais, qui
prcise que le Service d'immigration et de naturalisation procde une valuation de la relation pendant quil
examine l'admissibilit de la demande.
La mme constatation ressort de l'exemple portugais. Chaque fois que cela s'avre ncessaire, la loi autorise
le Service des frontires et de l'immigration organiser des entretiens avec le demandeur ou sa famille et
procder toute autre enqute approprie, ncessaire pour valuer la validit de la relation.
La mme logique s'applique en Sude, o le service de limmigration est oblig de s'assurer que le cas fait
l'objet d'une enqute suffsante. Par consquent, les ambassades et consulats sudois ont des entretiens
avec les demandeurs, et le service de limmigration organise des entretiens avec le regroupant si ncessaire.
L'objectif de ces enqutes et/ou entretiens est de vrifer la validit des documents prsents, la nature de la
relation et la cohabitation l'tranger.
En Belgique, deux procdures diffrentes permettent de contrler la validit du partenariat. Du point de vue
administratif, l'autorit comptente (Offce des trangers) value la ralit de la vie commune. Ce type de vri-
fcation a lieu gnralement pendant l'examen de la demande. Mais d'autres contrles inopins peuvent tre
organiss par l'autorit administrative pour vrifer la ralit de la vie commune. Le second type de contrle
est un contrle civil, lanc suite des plaintes ou une demande de l'administration. Un fonctionnaire local
dsign vrife si la cohabitation existe toujours. La loi belge organise des contrles a priori et a posteriori.
En gnral, les contrles effectus par les autorits nationales semblent se faire pendant la procdure de
demande. Dautres contrles, effectus lorsque le partenaire est admis sur le territoire, sont moins courants.
On peut comparer cette situation aux rgles applicables au contrle des mariages. Au Portugal, par exemple,
la validit d'un mariage peut tre vrife aprs l'entre sur le territoire, ce qui ne semble pas tre le cas pour
les partenaires. Les questions relatives aux droits dcoulant du regroupement familial des partenaires mais
galement la porte, lintensit et limpact des contrles peuvent faire lobjet de futurs approfondissements.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
43 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Il existe deux catgories dtats membres pour ce qui concerne la reconnaissance du droit au regroupement
familial des partenaires non maris.
La premire concerne des tats (Allemagne et Belgique) qui se basent uniquement sur un partenariat enre-
gistr pour autoriser le regroupement familial. Cette possibilit peut tre considre comme limite en com-
paraison des tats qui reconnaissent le droit au regroupement familial aux partenaires vivant ensemble dans
une relation stable. Elle peut tre considre comme moins librale tant donn quelle oblige les partenaires
sengager dans une procdure administrative pour confrer une existence lgale leur vie commune. En ce
sens, elle peut tre considre comme une dmarche supplmentaire effectuer par les partenaires. Cepen-
dant, cette procdure peut tre trs simple en pratique. Certains tats nimposent pas de conditions particu-
lires, telle quune priode antrieure de vie commune, avant lenregistrement. Cest le cas en Belgique, o les
partenaires peuvent dcider de dclarer leur cohabitation commune la maison communale. Cette procdure
ne ncessite aucune preuve de rsidence antrieure. cet gard, les partenariats enregistrs sont plus libraux
que les systmes dans lesquels la preuve dune relation antrieure doit tre apporte.
La seconde catgorie concerne des tats qui reconnaissent le droit au regroupement familial aux partenaires
vivant ensemble dans une relation stable. Dans ce cas, les diffrences sont videntes quant la preuve pro-
duire. De rgles de preuve prcises, comme aux Pays-Bas, des systmes ouverts comme au Portugal , les
rgles varient fortement entre les tats membres et rendent le regroupement familial plus ou moins diffcile. Le
systme sudois mrite dtre mis en vidence parce quil est trs libral et protecteur. En effet, aprs deux
ans de rsidence commune, il accorde aux partenaires des droits identiques ceux des couples maris.
En conclusion, ces exemples montrent que les rgles applicables dans les tats membres restent trs diffrentes
et ncessitent une nouvelle analyse comparative entre les pays :
> Seuls deux des tats membres examins (France et Pologne) sopposent encore ce droit, tant donn que
la Slovnie a rcemment choisi de le reconnatre.
> Certaines rgles nationales sont trs souples, alors que dautres cherchent garder un contrle troit sur
cette question.
Pour progresser, deux grands points devraient tre discuts plus avant en ce qui concerne les partenaires non
maris :
> Rendre le regroupement familial des partenaires non maris obligatoire tant donn le petit nombre dtats
qui sopposent encore ce droit
> Procder une analyse comparative dtaille et dvelopper une coordination entre les tats pour avoir une
ide plus claire du paysage juridique et donner aux partenaires les mmes possibilits et les mmes droits
de vivre ensemble.
tous ces points devraient tre abords pendant la consultation qui doit dbuter la fn de lanne avec la publi-
cation du Livre vert de la Commission.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
44 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
III. Les enfants
L'article 4, paragraphe 1, de la directive 2003/86/CE garantit aux enfants le droit au regroupement familial. Ce
droit est reconnu dans tous les tats membres, avec certaines restrictions quant l'ge des enfants mineurs
et aux conditions de garde ou d'adoption (A). Les enfants majeurs peuvent galement tre concerns par les
rgles sur le regroupement familial (B).
A. Enfants mineurs
En ce qui concerne l'ge de l'enfant, huit des tats membres tudis reconnaissent le droit au regroupement
familial des enfants mineurs jusqu 18 ans. L'Allemagne est le seul tat s'carter de cette rgle gnrale :
les enfants de plus de 16 ans doivent arriver avec leurs parents. S'ils arrivent indpendamment de leurs
parents alors quils ont plus de 16 ans, ils doivent remplir des conditions d'intgration. Cela signife qu'ils
doivent possder une connaissance de haut niveau de la langue allemande ou prouver, sur la base de leur
ducation et de leur mode de vie, qu'ils sont capables de s'adapter au mode de vie allemand.
En ce qui concerne les conditions demandes dans le cas de parents divorcs ou d'enfants adopts, elles
reposent principalement sur l'obligation d'avoir la garde de l'enfant en cas de divorce et de fournir un certifcat
d'adoption appropri. En gnral, les rgles franaises sont un bon exemple de la manire dont la situation
des enfants mineurs peut tre prise en compte et traite.
En France, le regroupement familial concerne les enfants mineurs de moins de 18 ans au moment o la
demande est introduite. Il porte sur les enfants du couple, les enfants du regroupant ou du conjoint (y compris
les enfants d'une relation prcdente) et les enfants adopts. Pour les enfants du couple, les parents doivent
prsenter des certifcats de naissance. Pour les enfants adopts, la demande doit tre accompagne de la
dcision d'adoption dfnitive. La lgalit de la dcision est value par le ministre public. En ce qui concerne
les enfants ns d'une relation antrieure, le regroupant ou le conjoint doit avoir la garde de l'enfant, rsider
avec lui en vertu d'une dcision judiciaire. L'autre parent doit lui aussi donner son accord au regroupement.
En gnral, ce domaine n'a pas subi de grands changements ces dernires annes. Par consquent, les rsul-
tats dtaills fournis dans les tudes prcdentes restent pertinents.
23
B. Enfants majeurs
Le regroupement d'enfants majeurs est possible en vertu des rgles sur le regroupement familial. La directive
2003/86/CE tient compte de cette possibilit, mais de manire limite. D'une part, la disposition sur le regrou-
pement familial des enfants majeurs est optionnelle. D'autre part, elle est accompagne de deux critres sup-
plmentaires : les enfants majeurs doivent tre "clibataires" et "objectivement dans l'incapacit de subvenir
leurs propres besoins en raison de leur tat de sant". Cela tant dit, rien n'empche les tats membres
dappliquer des rgles plus favorables.
23 Labayle H. & Pascouau Y. Directive 2003/86/CEC sur le droit au regroupement familial, tude 'Contrle de conformit des mesures
mises en uvre par les tats membres en vue de transposer 10 directives dans le secteur de l'asile et de l'immigration, ralise pour
la DG JLS de la Commission europenne, 2007 (contrat JLS/B4/2006/03) ; Groenendijk K., Fernhout R., van Dam D., van Oers R. &
Strik T. The Family Reunifcation Directive in EU Member States. The First Year of Implementation, Centre for Migration Law, ditions
Willem-Jan et Ren van der Wolf, 2007.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
45 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En ce qui concerne les rapports analyss, plusieurs tats membres France, Pologne et Portugal n'ont
pas eu recours cette possibilit. Par consquent, les enfants majeurs clibataires peuvent tre autoriss
rejoindre leurs parents, mais cette possibilit ne sera pas accorde sur la base du regroupement familial, mais
sur la base d'autres rgles. En revanche, six tats membres autorisent le regroupement familial des enfants
majeurs clibataires sur la base de la procdure du regroupement familial.
En Belgique, les enfants majeurs du regroupant ou du conjoint ont droit au regroupement familial. Les
enfants majeurs doivent avoir plus de 18 ans, tre clibataires et handicaps. Le regroupement familial est
autoris quand l'enfant est incapable de subvenir ses besoins en raison de son handicap. Le regroupant doit
prouver qu'il a des moyens de subsistance stables, rguliers et suffsants pour satisfaire ses besoins et
ceux de sa famille.
En Allemagne, les enfants majeurs ont droit au regroupement familial sous certaines conditions.
En Slovnie, la loi sur les trangers stipule qu'un regroupant bnfcie du droit au regroupement familial avec
un enfant majeur clibataire. Il n'y a apparemment pas de prcision dans les rgles en ce qui concerne la sant
de l'enfant. La loi inclut une condition supplmentaire, savoir que le regroupant ou son conjoint est oblig
de subvenir aux besoins de l'enfant conformment aux lois du pays de la nationalit du regroupant ou de son
conjoint, ce qui peut tre le cas, par exemple, lorsque l'enfant souffre d'un handicap intellectuel ou physique.
linstar de la directive 2003/86/CE, la lgislation nerlandaise stipule que les enfants majeurs clibataires
du regroupant doivent tre objectivement dans l'incapacit de subvenir leurs besoins en raison de leur tat
de sant. Une circulaire dfnit plus prcisment les rgles applicables cette situation. Premirement, les
enfants majeurs doivent tre moralement et fnancirement dpendants de leurs parents. Cette dpendance
doit pralablement exister dans le pays d'origine. Deuximement, la circulaire prcise galement qu'une "vri-
table relation familiale" doit exister entre les parents et l'enfant majeur. Ce qui implique que la relation familiale
devait dj exister dans le pays d'origine ou le pays de rsidence permanente et que l'enfant majeur doit venir
vivre avec ses parents. La circulaire dtermine galement les conditions dans lesquelles la vritable relation
cesse d'exister. Enfn, le refus dun regroupement familial des enfants majeurs ne doit pas tre dune "sv-
rit excessive" et ne peut avoir comme consquence que l'enfant majeur sera le seul membre de la famille
rester dans le pays d'origine.
La loi espagnole sur les trangers, adopte en 2009, et les rgles d'excution, adoptes en 2011, expliquent
clairement que les enfants majeurs tombent sous le coup des rgles du regroupement familial "quand ils sont
handicaps et incapables de subvenir leurs besoins en raison de leur tat de sant".
En Sude, un permis de sjour peut tre dlivr un proche parent d'une personne rsidant en Sude ou
ayant reu un permis de sjour pour sy tablir. Les enfants majeurs vivant avec leurs parents tombent sous
le coup de cette dfnition. Les rgles sudoises prcisent qu'un lien de dpendance particulier entre les
membres de la famille devait exister dans le pays d'origine. D'une part, la dpendance entre les membres
de la famille doit avoir comme consquence quil leur serait diffcile de vivre spars. D'autre part, l'enfant
majeur et le regroupant doivent avoir vcu en mnage commun immdiatement avant larrive du regroupant
en Sude, et la demande doit tre introduite relativement peu de temps aprs pour prouver la dpendance. Si
ces conditions ne sont pas remplies, il peut tre diffcile de prouver le lien de dpendance particulier entre le
regroupant et le membre de la famille. Cependant, il faut tenir compte des diffcults que reprsente pour le
regroupant le fait de demander un regroupement immdiatement aprs stre tabli en Sude. De plus, la loi
sur les trangers ajoute que sil existe des motifs exceptionnels, un permis de sjour peut aussi tre dlivr
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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un tranger qui a t adopt adulte en Sude, qui est un membre de la famille d'un rfugi ou dune personne
ncessitant une protection, ou si l'tranger a d'une quelque autre manire des liens particuliers avec la Sude.
C. Preuve des liens entre parents et enfants
Il est parfois trs diffcile de prouver l'existence d'un lien entre parents et enfants. Cet lment concerne les
diffcults rencontres pour rassembler les documents administratifs ncessaires pour attester le lien et attes-
ter de la validit de ces documents qui est parfois mise en doute par les tats membres. Cela concerne aussi
les rgles de l'tat membre qui peuvent faciliter le processus de production de la preuve ou le compliquer.
Tout dpend de la diversit des moyens de preuve accepts par les tats membres, ceux-ci pouvant aller de
documents justifcatifs jusqu des tests ADN. Au fnal, les moyens de prouver le lien entre parents et enfants
est une question assez diffcile.
1. Obligations gnrales
Demander la production de documents offciels pour prouver la relation entre les membres de la famille est un
premier lment largement pris en compte et accept par les tats membres. Mais ils peuvent savrer insuff-
sants et ncessiter des dmarches supplmentaires. Celles-ci peuvent prendre la forme de nouvelles enqutes
et de nouveaux entretiens mens par les autorits nationales dans l'tat membre ou dans le pays d'origine, ou
dune possibilit d'effectuer un test ADN. Comme nous le montrons ci-dessous, les solutions adoptes par les
tats membres sont parfois trs diffrentes les unes des autres.
En Belgique, une loi adopte en mars 2009 prcise les moyens accepts pour prouver des liens familiaux.
Quand ces liens ne peuvent tre tablis par des documents offciels, conformes au code de droit internatio-
nal priv, il existe d'autres moyens valables tels que des entretiens, une analyse supplmentaire et des tests
gntiques ou sanguins.
En France, une rglementation prcise la preuve fournir pour dmontrer des liens familiaux. Les parents
doivent fournir le "livret familial" ou, si ce document n'existe pas dans le pays d'origine, le certifcat de nais-
sance tablissant les liens familiaux. En cas d'adoption, la dcision d'adopter doit tre prsente. Si un des
parents de l'enfant pour lequel le regroupement familial est demand est dcd ou si un des parents a t
dchu de ses droits le demandeur doit fournir un certifcat de dcs ou de rvocation des droits.
Enfn, en ce qui concerne le regroupement familial d'enfants ns d'un prcdent mariage ou d'une relation
antrieure, le certifcat de divorce autorisant la garde des enfants ou un certifcat attestant que la garde a t
accorde au demandeur doit tre prsent. Des copies du document doivent tre fournies, accompagnes de
traductions effectues par un traducteur certif, pour permettre aux consulats d'examiner leur authenticit.
Pour rsumer le regroupement familial des enfants majeurs :
> trois tats membres Belgique, Pays-Bas et Espagne ont transpos les obligations dfnies dans la
directive concernant l'tat de sant des enfants majeurs.
> Les autres tats membres invoquent soit la capacit du regroupant assurer la subsistance des enfants, soit
des liens et des faits de dpendance prexistants.
> En Sude, les rgles semblent plus souples que dans d'autre tats tant donn qu'elles ne se limitent pas
aux enfants majeurs clibataires, mais sont plus largement ouvertes tout autre membre de la famille.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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Une loi adopte en 2007 prvoyait d'autoriser les tests ADN. Mais le dcret d'application ncessaire au lance-
ment de cette procdure n'a jamais t adopt. Par consquent, les tests ADN ne sont pas utiliss en France.
En Allemagne, les liens familiaux sont attests par toute une srie de moyens, notamment des documents
offciels, des enqutes et des tests ADN. La diffcult en Allemagne rside dans les importantes diffrences qui
existent en pratique entre les Lnder. En effet, l'Allemagne est un tat fdral et cette question est traite et
mise en uvre par les entits fdrales. Par consquent, cette procdure transite par des centaines d'autori-
ts, et les pratiques peuvent varier considrablement, mme au sein d'un mme Bundesland.
Aux Pays-Bas, les liens familiaux sont valus et dmontrs sur la base de documents offciels, d'enqutes et
de tests ADN. En ce qui concerne les documents, les rgles nerlandaises font la distinction entre la preuve
fournir pour des enfants mineurs et celle prsenter pour des enfants majeurs. En ce qui concerne les enfants
mineurs, les demandeurs doivent fournir une copie du certifcat de naissance de l'enfant et, si l'enfant est issu
d'une relation antrieure du regroupant ou de son conjoint ou partenaire, des documents concernant l'autorit
parentale vis--vis de l'enfant, accompagns d'une dclaration du parent restant consentant ce que l'enfant
quitte le pays d'origine. Pour les enfants majeurs, les preuves suivantes doivent tre produites :
> une copie du certifcat de naissance de l'enfant
> les documents relatifs aux liens familiaux juridiques entre l'enfant et le regroupant ou le conjoint/partenaire
du regroupant (uniquement si le lien n'apparat pas clairement dans le certifcat de naissance)
> une copie de la dclaration de clibat de l'enfant
> la preuve que le fait de laisser l'enfant dans le pays d'origine serait d'une svrit excessive
> des documents prouvant que le regroupant a particip aux frais d'ducation et de subsistance de l'enfant
depuis son arrive aux Pays-Bas
> les documents relatifs la garde juridique de l'enfant
> les documents relatifs l'autorit relle sur l'enfant
> les documents relatifs aux membres de la famille avec lesquels l'enfant rside ou peut rsider dans le pays
d'origine.
En Pologne, les liens familiaux sont examins par des fonctionnaires du 'gouvernorat' et, depuis 2009, par
des gardes-frontires. Ceux-ci sont habilits vrifer la validit des documents produits par les membres de
la famille et, si ncessaire, ouvrir des enqutes dans le cadre dune procdure administrative. Les fonction-
naires du corps des gardes-frontires sont donc autoriss contrler et vrifer tous les documents fournis
par les demandeurs, ce qui comprend galement les contrles relatifs l'emploi et aux revenus. De plus, les
fonctionnaires sont habilits vrifer si une personne donne vit l'endroit indiqu dans la demande, qui vit
cet endroit, etc. En tout tat de cause, la remise de faux documents ou de fausses informations justife une
dcision ngative.
Au Portugal, les liens sont valus sur la base de documents offciels. Cependant, certaines autorits peuvent
demander aux membres de la famille d'effectuer un test ADN, tant donn que ces tests sont aussi considrs
comme des "documents offciels". Cependant, il n'y a pas de tests ADN offciellement organiss au Portugal.
Le regroupant peut demander un test ADN dans un laboratoire certif mais cette procdure est ralise ses
frais.
En Slovnie, les liens familiaux sont prouvs en prsentant les documents offciels exigs et, en particulier,
les certifcats de naissance. Aucune autre procdure n'est disponible dans ce pays.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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En Espagne, un arrt royal demande une copie de tous les documents attestant des liens de famille ou de
parent ou l'existence d'une union libre et ventuellement d'une dpendance juridique et conomique. Mais
on peut aussi fournir des tests ADN. Cest le cas par exemple quand un enfant mineur s'est vu refuser un visa
pour regroupement parce quil na fourni qu'un enregistrement de naissance "tardif". C'est le cas notamment
de la rpublique dominicaine, o certains mineurs ne sont pas enregistrs la naissance. Un enregistrement
tardif est apparemment considr avec mfance par l'administration espagnole. Depuis 2006, les migrants
doivent en outre effectuer un test ADN pour prouver des liens familiaux.
En Sude, les liens familiaux sont valus sur la base de documents offciels, d'enqutes et de tests ADN. Les
documents demands sont des certifcats de naissance et des documents concernant la garde ou l'adoption.
Des enqutes peuvent savrer ncessaires pour dterminer les liens entre les membres de la famille ou la
situation concernant la garde. Si les enqutes sont insuffsantes, le service de l'immigration peut offrir la pos-
sibilit de procder un test ADN.
tat Documents offciels Enqute Test ADN
BE X X X
FR X
GER X X X
NL X X X
PL X X
PT X X
SLO X
SP X X
SW X X X
En rsum :
> En rgle gnrale, tous les tats membres ont d'abord recours des documents offciels;
> cinq offrent la possibilit de procder des entretiens/ des enqutes;
> six tats sur neuf reconnaissent le droit d'effectuer des tests ADN pour prouver les liens familiaux.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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2. Tests ADN
La question de savoir si l'utilisation de tests ADN est acceptable dans le domaine du regroupement familial a
t largement dbattue et remise en question en France au moment de l'adoption de la loi sur l'immigration
en 2007. Le recours cette procdure se heurte quatre grandes critiques:
> les tests ADN sont autoriss dans les affaires pnales et ne devraient pas s'tendre au domaine migratoire;
> les tests ADN peuvent soulever des problmes si les pres ne sont pas les vrais gniteurs ;
> les tests ADN sont inutiles quand il sagit d'enfants adopts ;
> les tests ADN sont limits la notion 'europenne' de la famille nuclaire et ne tiennent pas compte des
notions et des dfnitions de la famille qui existent dans d'autres rgions du monde.
En dpit de ces critiques et, d'un point de vue pratique, les tests ADN sont trs utiles pour acclrer des pro-
cdures qui tranent en longueur. En effet, pour des personnes issues de pays o les documents offciels sont
trs diffciles obtenir ou sont considrs avec beaucoup de mfance par les administrations europennes,
les tests ADN sont une preuve effcace de l'existence de liens familiaux et permettent de surmonter les
obstacles administratifs.
Bien que plusieurs tats membres aient recours cette possibilit comme nous l'avons signal ci-dessus, il y
a des diffrences signifcatives entre les procdures mises en place au niveau national.
La dcision d'effectuer un test ADN est soit prise par le demandeur, soit propose par l'administration. En
Belgique, aux Pays-Bas et au Portugal, la dcision est prise par le demandeur quand l'administration refuse
ou n'est pas convaincue par les documents fournis, ou lorsque les documents prsenter n'existent pas ou
n'existent plus. Dans de tels cas, les demandeurs d'un regroupement familial peuvent dcider deffectuer ce
test.
En Espagne, les tests ADN sont demands par l'administration ou par le demandeur. L'administration peut
demander au demandeur deffectuer un test ADN, en particulier lorsqu'un visa n'a pas t dlivr des enfants
parce que leur naissance n'a t enregistre que rcemment. Les demandeurs sont autoriss effectuer ce
test depuis 2006. Dans ce cas, les frais de test sont leur charge.
La Sude se situe au milieu, tant donn que les tests ADN sont proposs par le service de l'immigration
quand des enqutes antrieures n'ont pas permis de prouver les liens familiaux. Mais en Sude, les personnes
peuvent aussi recourir des tests ADN de leur propre chef.
Quatre tats membres appliquent trois types de procdures diffrentes, allant des tests volontaires aux tests
obligatoires.
Des diffrences existent aussi en ce qui concerne le prix des tests et la personne qui doit les payer. En Bel-
gique, aux Pays-Bas et au Portugal, le demandeur fnance le cot du test. Les choses se passent diffrem-
ment en Sude o l'administration paie le test, mme quand le service de l'immigration ne l'a pas propos.
Dans ce cas, les cots sont couverts s'il apparat que le permis de sjour a t dlivr sur la base d'un lien
entre les membres de la famille. Aux Pays-Bas, les dpenses sont rembourses aux membres de la famille
de rfugis si le rsultat du test est positif.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
50 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Le prix des tests varie d'un tat membre l'autre. En Belgique, un test cote environ 200 euros par per-
sonne. Le demandeur doit payer deux tests ainsi que le transport des chantillons sanguins entre le pays
d'origine et la Belgique, ce qui cote une cinquantaine deuros. Un test ADN cote au total environ 450 euros.
Mais un projet exprimental a t mis en place Kinshasa et Abidjan o lon utilise du papier buvard portant
des gouttes de sang. Le papier buvard est envoy par courrier diplomatique, ce qui rduit le cot. Aux Pays-
Bas, un test ADN cote environ 200 euros pour un enfant et 326,72 euros pour trois enfants. Le prix augmente
encore si les enfants sont plus nombreux. En Espagne, le test cote environ 300 euros. En Sude, enfn, une
analyse ADN impliquant deux personnes cote environ 800 euros.
D. Regroupement des enfants mineurs d'une autre pouse
Ce point concerne deux situations diffrentes : tout d'abord la situation d'un enfant n d'une relation ou
d'un mariage prcdent, et le cas des mariages polygames. La polygamie est interdite dans tous les tats
membres de l'UE. Par consquent, on considre qu'en principe qu'une seule pouse et ses enfants ont le droit
de rejoindre le regroupant. Cette prsomption est renverse dans certains pays, o les rgles applicables sont
plus souples cet gard.
1. Pas de restrictions au regroupement des enfants mineurs d'une autre pouse
En Allemagne, au Portugal et en Sude, aucune restriction n'est impose au regroupement familial des
enfants mineurs d'une autre pouse du regroupant. En Sude, par exemple, l'intrt de l'enfant pouvoir
rejoindre un parent rsidant dans le pays est d'une telle importance qu'aucune limite n'est impose au regrou-
pement familial des enfants mineurs d'une autre pouse. La raison en est que lenfant dont un parent est mari
plus d'une personne peut avoir le mme besoin de rejoindre le parent en Sude quun enfant dont les parents
Les rgles concernant l'utilisation des tests ADN dans les tats membres diffrent en ce qui concerne tant les
personnes impliques que le cot. D'autre part, et malgr la rapidit et la certitude que ces tests apportent dans
la procdure, la question de l'utilisation d'une technologie gntique dans le domaine de la politique migratoire
reste extrmement sensible et trs conteste.
Pour dterminer sil faut encourager ce moyen de preuve particulier au niveau europen et le dvelopper au
niveau national, quatre questions principales devraient tre dbattues entre les tats membres, avec la partici-
pation et le soutien des institutions europennes. Ces questions sont les suivantes :
> un dbat approfondi devrait avoir lieu propos du caractre volontaire ou obligatoire des tests ADN dans la
procdure de regroupement familial ;
> la possibilit de procder des tests ADN doit tre accompagne d'informations dtailles sur le type, la por-
te et l'utilisation des donnes ;
> le cot des tests ADN peut reprsenter une charge fnancire considrable et la possibilit dobtenir une aide
fnancire de l'tat ou un fnancement de l'UE pourrait tre une solution ;
> le problme de la protection des donnes et de leur utilisation et notamment les questions portant sur leur
stockage et leur interconnexion doivent tre abordes.
La consultation ultrieure la publication du Livre vert de la Commission devrait lancer un dbat sur ces thmes
cruciaux.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
51 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
sont divorcs et dont l'un des deux s'est remari et vit en Sude. Dans les deux cas, le parent l'tranger
peut tre incapable d'exercer la garde de l'enfant pour des raisons de sant ou autres. Pendant les travaux
prparatoires, la question du risque que l'autre parent, le conjoint vivant l'tranger, demande par la suite un
regroupement avec l'enfant en Sude, ce qui pourrait tre considr indirectement comme une acceptation
de la polygamie a t discute. Mais l'intrt de l'enfant pouvoir rejoindre un parent rsidant en Sude est
considr comme tellement important qu'aucune limite au regroupement familial des enfants mineurs d'une
autre pouse na t impose en dpit du risque que cela entrane. Par consquent, les rglementations ne
prvoient aucune limite au droit au regroupement familial d'un enfant clibataire avec un parent qui rside en
Sude ou a reu un permis de sjour pour s'y tablir. D'aprs les travaux prparatoires, si un enfant obtient un
permis de sjour dans de telles situations, les futures demandes du parent l'tranger peuvent tre rejetes,
parce qu'en Sude, le lien avec un enfant n'entrane pas le droit inconditionnel dobtenir un permis de sjour.
2. Regroupement des enfants mineurs d'une autre pouse encadr par les lois nationales
D'autres pays imposent des limites au regroupement des enfants mineurs d'une autre pouse. Ce point
concerne les enfants ns d'un prcdent mariage ou d'une relation antrieure. Dans ces tats, les rgles appli-
cables sont gnralement mises en uvre dans les cas o le regroupant ou le conjoint a la garde de l'enfant
ou des enfants. Dans ce cas, une preuve approprie doit tre prsente, par exemple, la dcision d'accorder
la garde et, si ncessaire, le consentement de l'autre parent ou la preuve de son dcs. Ces rgles sont en
vigueur avec quelques lgres diffrences en Belgique, en France, aux Pays-Bas et en Espagne.
En ce qui concerne les mariages polygames, des rgles diffrentes sont appliques dans chacun de ces tats
membres.
En Belgique, il tait possible de refuser le regroupement familial avant 2008. Ce n'est plus le cas en raison
dun jugement de la Cour constitutionnelle qui a estim que le lgislateur peut limiter l'entre et le sjour de la
famille des pouses si le lien matrimonial - comme la polygamie - viole l'ordre public. Depuis, le regroupement
des enfants d'une autre pouse ne peut tre refus que sur la base des droits civils, c'est--dire si un des
parents sy oppose et a le droit de contester le regroupement.
En France, le regroupant n'est gnralement pas autoris demander le regroupement familial des enfants
dune pouse autre que celle autorise rsider en France. Mais la chose est possible si la mre des enfants
est dcde ou si l'autorit parentale a t rvoque. Pour les mariages polygames, les documents attestant
les liens familiaux font l'objet d'un examen dtaill.
Aux Pays-Bas, le regroupement est possible si le regroupant a la garde des enfants. Ce point doit tre prouv
par des documents lgaliss concernant l'autorit parentale sur l'enfant. L'enfant d'une mre clibataire est
suppos se trouver sous sa garde. Dans ce cas, aucune autre preuve de garde n'est requise. Les enfants ne
doivent pas tre dpendants du regroupant. En cas de garde partage et si celle-ci est requise par le systme
juridique du pays de rsidence de l'autre parent, une dclaration du parent restant autorisant l'enfant quit-
ter le pays d'origine doit tre prsente avec la demande de sjour temporaire. De plus, il faut prsenter une
copie d'une pice d'identit de l'autre parent afn de vrifer la signature. Si le parent dont le consentement
est demand le refuse ou s'il est introuvable ou dcd, une autorit trangre comptente peut donner le
consentement ncessaire.
En Espagne, les rgles stipulent quun regroupement avec plus d'une pouse est en principe impossible.
Cependant, les rgles sont diffrentes en ce qui concerne les enfants. En effet, le regroupement des enfants
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
52 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
de n'importe quelle pouse est possible condition que le regroupant puisse prouver qu'il a la garde complte
de l'enfant ou que l'enfant est plac sous sa garde et qu'il en a la charge.
En Slovnie, seule une pouse dans un mariage polygame a droit au regroupement familial. Les enfants
mineurs des autres pouses du mariage polygame n'ont pas droit au regroupement familial s'ils ne sont pas
en mme temps les enfants du regroupant. En d'autres termes, sil sagit dun enfant du regroupant et d'une
autre pouse, il a droit au regroupement familial.
En Pologne, les autres pouses ne sont pas considres comme des membres de la famille et n'ont donc pas
droit au regroupement familial.
IV. Ascendants en ligne directe
En vertu de l'article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/86/CE, les tats membres peuvent autoriser "l'entre
et le sjour des ascendants en ligne directe au premier degr du regroupant ou de son conjoint, lorsqu'ils sont
sa charge et qu'ils sont privs du soutien familial ncessaire dans le pays d'origine".
Cette disposition fxe trois limites. Premirement, elle ne concerne pas les parents d'enfants mineurs. Deuxi-
mement, elle est optionnelle parce que les tats membres 'peuvent' la transposer dans le droit national. Enfn,
les ascendants en ligne directe doivent tre charge et privs du soutien familial ncessaire dans leur pays
d'origine. Cette disposition optionnelle a une porte limite.
Elle n'est pas applique dans trois tats membres : la Belgique, la France et la Pologne. En France, par
exemple, les ascendants sont exclus de la procdure de regroupement familial. Ils peuvent toutefois tre
admis rsider en France en qualit de 'visiteurs'. Pour cela, ils doivent prouver qu'ils ont suffsamment de
ressources et reconnatre qu'ils n'ont pas le droit d'effectuer un travail quelconque.
Dans les six autres tats membres, les ascendants en ligne directe au premier degr tombent sous le coup
des rgles sur le regroupement familial.
En rsum, on peut distinguer trois catgories d'tats :
> les tats qui n'ont prvu aucune limitation au regroupement familial des enfants mineurs d'une autre pouse
(Allemagne, Portugal et Sude) ;
> les tats qui acceptent le regroupement sous rserve de limitations particulires ou d'un contrle mineur
(Belgique, France, Pays-Bas, Espagne et Slovnie) ;
> les tats qui ont comme principe de rejeter le regroupement (Pologne).
Compte tenu du caractre sensible d'une question principalement lie au mariage polygame, il reste diffcile de
trouver une approche commune valable entre les tats membres.
Cependant, rien n'empche les tats membres et les institutions europennes d'changer des informations et
des connaissances afn de dfnir de nouveaux moyens d'action ou de coordination dans ce domaine.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
53 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En Allemagne, le regroupement familial n'est autoris que si un refus serait d'une svrit exceptionnelle,
ce qui inclut le fait de dpendre du soutien des membres de la famille. La loi allemande comporte des rgles
particulires applicables aux parents d'enfants mineurs titulaires dun permis de sjour humanitaire ou dun
permis d'tablissement, condition qu'aucun parent ayant le droit de les prendre en charge ne rside dj en
Allemagne.
Aux Pays-Bas, les parents d'un regroupant peuvent se voir dlivrer un permis de sjour pour regroupement
familial si certaines conditions sont remplies. Le parent doit tre g d'au moins 65 ans et tre clibataire.
Cette dernire condition est atteste par des documents juridiques tels qu'un certifcat de dcs ou de divorce.
En ce qui concerne les enfants, ils doivent bnfcier dun droit illimit de rsider aux Pays-Bas, disposer d'un
titre de sjour dlivr sur base de la protection internationale ou avoir la nationalit nerlandaise. Cela signi-
fe que les enfants titulaires d'un permis de sjour dune dure limite ne bnfcient pas du droit au regroupe-
ment familial des ascendants. Enfn, la loi prcise qu'il faut quil ny ait aucun autre enfant vivant dans le pays
d'origine qui puisse prendre soin du parent. partir du 1
er
janvier 2012, lobligation pour tous les enfants de
vivre aux Pays-Bas sera abolie. Paralllement, lenfant doit intervenir en qualit de regroupant et, pour cela, il
doit gagner 150% du salaire minimal.
Le Portugal autorise le regroupement familial des ascendants en ligne directe au premier degr du regrou-
pant, de son conjoint ou de son partenaire. La loi exige que les ascendants en ligne directe du demandeur, du
conjoint ou du partenaire, soient leur charge.
En Slovnie, la loi sur les trangers stipule que le regroupant a droit au regroupement familial avec ses
parents ou ceux de son conjoint si lun deux est oblig de subvenir leurs besoins en vertu des lois de l'tat
dont ils sont ressortissants. En ce qui concerne les autres ascendants, ils peuvent bnfcier exceptionnelle-
ment du droit au regroupement familial en Slovnie si des circonstances particulires le justifent, cette lati-
tude tant laisse la discrtion de l'organisme d'tat.
En Espagne, l'arrt royal d'excution d'une loi adopte en 2009 autorise le regroupement des parents
au premier degr et de ceux du conjoint ou du partenaire. Les parents doivent avoir plus de 65 ans, tre
leur charge et donner des raisons justifant le regroupement en Espagne. La dpendance est prouve si le
regroupant peut dmontrer que durant son sjour en Espagne, il a transfr des fonds ou pay les dpenses
du membre de sa famille pendant au moins un an. Ce montant doit tre d'au moins 51% du produit intrieur
brut annuel par habitant du pays de rsidence du membre de la famille et est calcul par l'Institut national de
statistique.
En Espagne, la question de l'ge a t largement dbattue et les obligations initiales ont t fnalement
adoucies. Ainsi, il est possible de droger la limite d'ge fxe dans le dcret pour les raisons humanitaires
suivantes :
> l'ascendant du regroupant ou de son conjoint ou partenaire est le conjoint ou le partenaire de l'autre parent
et celui-ci a plus de 65 ans ;
> l'ascendant vivait avec le regroupant dans le pays d'origine quand ce dernier a obtenu son permis ;
> l'ascendant est incapable et sa tutelle est confe par l'autorit comptente du pays d'origine au rsident
tranger ou son conjoint ou partenaire regroup ;
> l'ascendant est objectivement dans l'incapacit de subvenir ses besoins.
En vertu d'une rgle gnrale en Sude, un permis de sjour peut tre dlivr un tranger qui est un proche
parent d'un rsident ou d'une personne qui un permis de sjour a t dlivr pour stablir en Sude. Les
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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conditions suivantes doivent tre remplies : le regroupant et le parent doivent avoir vcu en mnage commun
dans le pays d'origine et un lien de dpendance particulier doit exister entre eux : par exemple, des parents
que les enfants majeurs doivent prendre en charge. Daprs les travaux prparatoires, cette relation de
dpendance particulire entre les membres de la famille doit avoir comme consquence quil leur serait diff-
cile de vivre spars. Cela signife que le demandeur et le regroupant doivent avoir vcu en mnage commun
immdiatement avant que le regroupant se soit tabli en Sude et que la demande doit tre introduite relati-
vement peu de temps aprs ltablissement du regroupant en Sude afn de prouver la dpendance.
Enfn, des experts nationaux ont explicitement signal que la Belgique, la Pologne et la Slovnie recon-
naissent la possibilit pour des parents denfants mineurs (Belgique et Slovnie) et de mineurs rfugis de
rejoindre leurs enfants.
Comme nous l'avons dit plus haut, la disposition de la directive concernant les ascendants directs a une porte
limite. Elle laisse une grande marge de manuvre aux tats membres en ce qui concerne sa mise en uvre
et, en particulier, la dfnition des personnes relevant de son champ d'application.
Les tats membres peuvent adopter une srie de conditions relatives l'ge minimal, la preuve de la dpen-
dance qui peut tre dfnie de faon trs prcise comme en Espagne l'obligation de ne pas avoir de famille
dans le pays d'origine, les exceptions, etc. L'analyse montre que les rgles nationales sont trs diffrentes dans
ce domaine et qu'il pourrait tre diffcile de trouver des approches communes.
En dpit des marges de manuvre accordes aux tats membres dans ce domaine, il faut cependant souligner
que leur latitude n'est pas absolue. Par exemple, on peut se demander si la condition impose par la loi ner-
landaise concernant le clibat du parent est acceptable en vertu de la lgislation europenne. En effet, cette
condition n'apparat pas l'article 4, paragraphe 2, et on peut s'interroger sur sa lgalit. Cet exemple montre
que la lgislation europenne peut parfois constituer un obstacle la libert d'action des tats membres.
Le chapitre consacr aux membres de la famille met en vidence quelques points intressants :
> tout d'abord, la dfnition des membres de la famille ayant droit au regroupement familial est troite et se
limite principalement la conception europenne de la famille, c'est--dire la famille nuclaire.
> Deuximement, et en dpit de cette porte limite, les rgles applicables aux membres de la famille sont
trs diffrentes d'un tat membre l'autre en termes de contenu et de procdure. Par consquent, les rgles
sur le champ dapplication personnel du regroupement familial peuvent diffrer trs fortement d'un tat
l'autre. Aussi le droit au regroupement familial peut-il tre plus ou moins diffcile exercer selon l'tat o vit
le regroupant.
> Enfn, et par consquent, il faudrait amliorer les approches communes. Celles-ci pourraient prendre la forme
d'une meilleure coordination des rgles nationales base sur un meilleur change d'informations et de pra-
tiques. Cela pourrait prendre la forme dune nouvelle harmonisation des rgles europennes. Les discussions
faisant suite la publication du Livre vert aborderont certainement ces questions et mettront en vidence les
points pour lesquels une coordination est souhaitable et une harmonisation possible.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
55 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
56 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
SECtION 2 ASPECtS rELAtIFS LA rSIDENCE
Et AUX PrOCDUrES
Aprs avoir abord les questions relatives au champ dapplication personnel du regroupement familial, c'est-
-dire les personnes bnfciant du droit au regroupement familial, l'tude cherche prsent dterminer
les rgles applicables dans les tats membres pour ce qui concerne les aspects procduraux. Il s'agit des
conditions relatives au sjour du regroupant dans l'tat membre avant d'tre rejoint par sa famille (I). Cela
concerne aussi les aspects procduraux relatifs l'endroit o la demande est introduite, aux rgles d'examen
et aux cots affrents la procdure (II).
I. Les obligations de sjour antrieur
En rgle gnrale, le regroupement familial est accord aux ressortissants de pays tiers en sjour lgal sur
le territoire d'un tat membre. Cest ce que stipule la directive 2003/86/CE quand elle prcise : "Le but de la
prsente directive est de fxer les conditions dans lesquelles est exerc le droit au regroupement familial dont
disposent les ressortissants de pays tiers rsidant lgalement sur le territoire des tats membres." Un sjour
lgal antrieur dans l'tat membre est donc un critre capital. Mais ce critre peut tre interprt et appliqu
diffremment d'un tat l'autre. Cest le cas notamment pour le type de permis de sjour autorisant son titu-
laire demander un regroupement familial (A) et pour la dure du sjour antrieur (B).
A. Type de permis de sjour
Dans la majorit des cas examins dans cette tude, les tats membres (huit sur neuf) dfnissent le type de
permis de sjour que le regroupant doit dtenir pour demander un regroupement familial. Ces rgles peuvent
tre trs prcises. Les tats membres dressent une liste des permis de sjour qui ouvrent le droit au regrou-
pement familial et une liste de ceux qui sont exclus de la procdure.
Cependant, ces rgles peuvent tre formules de faon assez large et recouvrir toute une srie de permis
de sjour. Ici, le principal critre n'est pas le type de permis de sjour, mais plutt la dure du sjour que le
permis accorde son titulaire.
Parmi les tats membres examins, il y a un cas trs particulier le Portugal o les rgles sont excep-
tionnellement larges. Dans ce pays, en effet, tous les permis de sjour autorisent le titulaire demander un
regroupement familial.
Comme nous l'avons dit plus haut, les rgles sont plus prcises dans d'autres pays :
En Belgique, les regroupants peuvent dtenir un permis de sjour d'une dure limite ou illimite. Au dpart,
le droit au regroupement familial n'tait accessible qu'aux personnes ayant un permis de sjour illimit. La loi
a t modife cet gard pour tendre la porte du regroupement familial aux titulaires d'un permis de sjour
limit
24
. Depuis, les ressortissants de pays tiers porteurs de permis de sjour prcaires, comme les deman-
deurs d'asile, ne bnfcient pas du droit au regroupement familial. Mais rien ne les empche d'introduire une
demande. Dans de tels cas, la demande ne sera pas examine sur la base du regroupement familial, mais sera
laisse la discrtion du ministre.
24 Labayle H. & Pascouau Y., op. cit., p. 37
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
57 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En France, la loi prcise que les ressortissants de pays tiers qui ont rsid lgalement en France pendant au
moins 18 mois avec le permis de sjour appropri peuvent demander un regroupement avec leur famille. Des
rgles dterminent les catgories de permis de sjour autorisant un regroupement familial. Ces catgories
sont les suivantes : un permis de sjour temporaire d'au moins un an, ou une carte de sjour avec la mention
permis de sjour de longue dure dans l'UE. La rglementation ajoute toutefois qu'une priode de 18 mois
peut aussi tre acceptable pour les documents suivants : un permis de sjour temporaire de moins d'un an,
une autorisation de sjour provisoire, un reu attestant la demande de renouvellement du permis de sjour
et un reu attestant le statut de demandeur d'asile. Par consquent, les rgles franaises prennent en compte
une dfnition large des permis de sjour qui ouvrent le droit au regroupement familial. cet gard, l'lment
principal pris en compte n'est pas la nature du permis de sjour, mais plutt la dure du sjour lgal.
En Allemagne, la rgle est assez gnreuse tant donn que le regroupement familial est ouvert aux per-
sonnes en possession d'un permis d'tablissement ou d'un permis de sjour ordinaire. Mais les personnes
bnfciant d'un permis de sjour temporaire spcial pour raisons humanitaires n'ont pas le droit de demander
un regroupement familial.
Aux Pays-Bas, le regroupant peut dtenir un permis de sjour dlivr pour une raison non-temporaire. Ce
qui exclut les titulaires d'un permis de sjour pour raisons temporaires, c'est--dire les personnes visitant
des membres de la famille ou sjournant comme flles au pair, pour des tudes ou pour des raisons mdi-
cales. La loi nerlandaise sur les trangers prcise que toutes les autres raisons dun sjour sont de nature
non-temporaire.
En Pologne, les trangers qui ont obtenu un permis dtablissement, un permis de sjour de longue dure
dans l'UE ou sont reconnus comme rfugis, ainsi que les bnfciaires d'une protection subsidiaire et dautres
trangers ayant rsid en Pologne pendant au moins deux ans sur la base d'un permis de sjour dune dure
dtermine, peuvent introduire une demande de regroupement familial. Cela signife qu'un grand nombre
de personnes peuvent demander ce regroupement ds qu'elles ont sjourn pendant la priode approprie.
En revanche, les personnes dtenant un permis de sjour de courte dure (moins de deux ans), comme les
tudiants, les flles au pair ou les bnfciaires d'un sjour tolr, n'ont pas le droit dintroduire une demande
pour cette procdure.
En Slovnie, le droit au regroupement familial est reconnu aux regroupants rsidant en Slovnie sur la
base d'un permis de sjour permanent ou temporaire. Dans ce dernier cas, le regroupant doit y avoir rsid
pendant l'anne prcdente et le permis de sjour temporaire doit tre valable pendant au moins une anne
supplmentaire. Ces conditions devraient tre abolies pour le 27 octobre 2011, avec l'entre en vigueur de la
nouvelle loi sur les trangers.
Une rgle similaire est applicable en Espagne o une demande de regroupement familial peut tre introduite
lorsque le regroupant a vcu en Espagne pendant au moins un an et a demand un permis de sjour pour au
moins une anne supplmentaire.
En Sude, en vertu des amendements la loi des trangers introduits en 2009, le regroupant doit rsider en
Sude ou disposer d'un permis de sjour l'autorisant stablir en Sude. D'aprs la proposition de loi gou-
vernementale, les exigences relatives au permis de sjour signifent qu'un tranger ou un regroupant apatride
doit avoir un permis de sjour permanent. La raison de ces obligations est la volont d'avoir une loi uniforme,
approprie et non-discriminatoire.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
58 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. Dure du sjour lgal antrieur
Conformment ce qu'autorise la directive 2003/86/CE, certains tats membres exigent que le regroupant ait
sjourn lgalement sur leur territoire pendant une priode dtermine avant d'tre rejoint par des membres
de sa famille. Mais la directive limite la marge de manuvre des tats membres cet gard, tant donn
qu'elle prcise que la dure ne peut dpasser deux ans.
Les rsultats de l'tude montrent que les rgles appliques par les tats membres de l'UE dans ce domaine
sont trs diverses : cela va des tats membres qui nont prvu aucune dure minimale de sjour lgal avant le
regroupement ceux qui ont introduit une rgle en la matire.
Les Pays-Bas, le Portugal et la Sude n'ont pas introduit de rgles spciales dans leur lgislation en ce qui
concerne la dure de sjour lgal. Par consquent, deux situations peuvent se prsenter. Dans le premier
cas, n'importe quel type de permis de sjour autorise le titulaire demander le regroupement familial et,
par consquent, les ressortissants de pays tiers dtenteurs d'un permis de sjour peuvent trs rapidement
demander un regroupement familial. Au Portugal, par exemple, la demande de regroupement familial peut
tre introduite en mme temps que la demande de permis de sjour. Le second cas concerne des tats o
aucune dure particulire nest inscrite dans la loi, mais le permis de sjour ncessaire au regroupement
familial implique par lui-mme l'existence d'une dure minimale. Ce peut tre le cas par exemple si un tat
demande au regroupant de dtenir un permis de sjour permanent, qui n'est de toute faon jamais accord
au cours de la premire anne du sjour ( lexception du cas particulier des rfugis). Dans cette situation,
le type de permis de sjour requis instaure de facto une priode de sjour lgal. Aux Pays-Bas, le regroupant
peut dtenir un permis de sjour dlivr dans un but non-temporaire. Cependant, le gouvernement ner-
landais a prvu en 2010 d'introduire lobligation pour le demandeur davoir rsid lgalement dans le pays
pendant un an.
La seconde catgorie est celle des tats membres ayant instaur une priode de sjour lgal bien prcise
avant que les rsidents puissent demander un regroupement familial. La Slovnie et l'Espagne exigent du
demandeur qu'il ait rsid sur leur territoire pendant un an avant de pouvoir introduire la demande. toutefois,
cette condition devait prendre fn en Slovnie le 27 octobre 2011. En France, la priode est de 18 mois, tandis
que l'Allemagne et la Pologne ont opt pour une priode maximale de deux ans. Trois priodes diffrentes
l'exception de certains tats membres qui dfnissent trs prcisment les types de permis de sjour qui per-
mettent ou excluent un regroupement familial (Belgique, Allemagne ou Pays-Bas, par exemple), l'image qui
se dgage est que la dure du sjour et sa continuit sont le principal lment pris en compte plutt que le type
de permis de sjour.
C'est particulirement le cas en France, en Pologne, en Espagne ou en Slovnie, sans oublier le Portugal
o toute une srie de permis autorisent le regroupement familial. Ici, l'accent est mis sur le sjour permanent
ou le sjour de longue dure des ressortissants de pays tiers dans les tats membres.
Cet lment est renforc dans le systme nerlandais, o les titulaires de permis dlivrs pour des sjours
temporaires particuliers sont exclus de la procdure de regroupement familial, et dans le systme sudois, o
seuls les titulaires de permis de sjour permanents peuvent demander un regroupement familial.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
59 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
existent donc dans seulement cinq tats membres. Ce qui montre toute la diversit du paysage et la diffcult
que reprsenterait une harmonisation dans ce domaine.
La Belgique se situe entre ces deux exemples. Elle a transpos dans une loi l'obligation d'un sjour ant-
rieur de deux ans. Mais cette rgle n'est applicable que dans des circonstances trs particulires. En effet, la
priode de deux ans s'applique dans les situations de regroupement subsquent. C'est le cas d'un regroupant
qui a dj bnfci d'un regroupement familial et qui souhaite que son nouveau conjoint ou partenaire le
rejoigne. Dans ce cas, la priode de deux ans est applicable.
Cependant, il faut souligner que dans chacun des cas mentionns ci-dessus, la directive 2003/86/CE interdit
dimposer des priodes suprieures deux ans avant que le regroupant puisse tre rejoint par les membres
de sa famille
25
. Cela signife que la procdure doit dbuter avant la fn de la priode de deux ans et que les
membres de la famille doivent effectivement rejoindre le regroupant avant la fn de cette priode de deux ans.
En pratique, si un tranger est arriv dans un tat membre le 1
er
janvier 2010 et sil remplit depuis cette date
les conditions dun regroupement familial, les membres de sa famille devraient pouvoir le rejoindre au plus
tard le 1
er
janvier 2012.
Dure du sjour lgal antrieur
Pas de rgle particulire 1 an 18 mois 2 ans
Pays-Bas, Portugal,
Sude, Belgique
Slovnie*, Espagne France Allemagne, Pologne
* En Slovnie, cette condition devait prendre fn pour le 27 octobre 2011
II. Procdure
Les tats membres doivent mettre en place des procdures appropries afn d'autoriser ou de refuser une
entre et un sjour aux fns du regroupement familial. Cette condition est souligne au point 13 du pram-
bule de la directive 2003/86/CE qui stipule : "Il importe d'tablir un systme de rgles de procdure rgissant
l'examen de la demande de regroupement familial, ainsi que l'entre et le sjour des membres de la famille."
Paralllement aux rgles nationales, la directive 2003/86/CE tablit certaines rgles que les tats membres
doivent suivre ou du moins ne pas contrecarrer dans ce domaine. Ces dispositions, parfois optionnelles,
parfois obligatoires, concernent entre autres les rgles relatives aux obligations des demandeurs (A) et des
autorits nationales (B). Le cot de la procdure n'est pas directement trait dans la directive, mais doit tre
abord dans le cadre gnral de la lgislation europenne et de ses volutions (C).
25 L'article 8, alina 2, de la directive 2003/86/CE autorise une drogation dans des cas trs particuliers. Elle stipule : "Par drogation,
lorsqu'en matire de regroupement familial, la lgislation existant dans un tat membre la date d'adoption de la prsente directive
tient compte de sa capacit d'accueil, cet tat membre peut prvoir d'introduire une priode d'attente de trois ans au maximum entre
le dpt de la demande de regroupement familial et la dlivrance d'un titre de sjour aux membres de la famille."
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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A. Demande
Les questions relatives la demande sont nombreuses et les rponses montrent des diffrences intressantes
entre les tats membres.
1. Personnes autorises introduire une demande de regroupement familial
La premire question concerne la personne charge d'introduire la demande de regroupement familial. Bien
que la directive 2003/86/CE oblige les tats membres prendre des mesures sur ce point, elle leur laisse une
marge de manuvre totale pour dterminer qui a le pouvoir de dclencher la procdure. L'article 5, para-
graphe 1, est libell comme suit : "Les tats membres dterminent si, aux fns de l'exercice du droit au regrou-
pement familial, une demande d'entre et de sjour doit tre introduite auprs des autorits comptentes de
l'tat membre concern soit par le regroupant, soit par les membres de la famille."
La latitude autorise par la directive 2003/86/CE refte - ou est le rsultat de les grandes diffrences qui
existent dans les tats membres. En effet, quatre tats membres (France, Pologne, Slovnie et Espagne)
exigent du regroupant qu'il introduise la demande, alors que trois pays (Belgique, Allemagne et Sude)
exigent qu'elle soit introduite par les membres de la famille. Les demandes doivent donc tre introduites soit
dans l'tat membre, soit dans le pays d'origine.
Les Pays-Bas et le Portugal ont un systme mixte dans lequel tant le regroupant que les membres de la
famille ont le droit d'introduire la demande. Mais les raisons dun tel systme diffrent d'un pays l'autre.
Au Portugal, le systme s'explique par une approche trs librale et dpend du fait que la famille se trouve
ou non dans le pays d'origine. La demande de regroupement familial est introduite par le regroupant si les
membres de la famille sont l'tranger. Mais s'ils sont dj sur le territoire portugais, le regroupement familial
peut tre demand par eux ou par le regroupant.
Aux Pays-Bas, les rgles sont plus complexes. Les membres de la famille ont la possibilit d'introduire une
demande d'avis concernant une autorisation de sjour temporaire (visa) aux fns du regroupement familial.
Le membre de la famille doit l'introduire dans son pays d'origine ou de rsidence permanente, alors que le
regroupant demande un avis aux Pays-Bas. Les autorits administratives aux Pays-Bas donnent ensuite leur
avis sur cette demande, ce qui est crucial. Si l'avis est positif, une autorisation de sjour temporaire peut tre
accorde
26
. Un avis ngatif aboutira au refus de la demande d'autorisation de sjour temporaire aux Pays-Bas.
Le regroupant ne peut introduire un recours contre lavis. Dans le futur, la procdure consultative sera rempla-
ce par une demande formelle autorisant le regroupant introduire un recours en cas de refus.
2. Obligation pour les membres de la famille de rsider en dehors du territoire
L'obligation pour les membres de la famille de rsider en dehors du territoire concern pendant que la demande
est examine est un principe largement reconnu. La directive 2003/86/CE montre que les tats membres y
souscrivent largement. En effet, ils ont approuv l'introduction d'une disposition obligatoire, libelle comme
suit : "La demande est introduite et examine alors que les membres de la famille rsident l'extrieur du
territoire de l'tat membre dans lequel le regroupant rside."
26 Cependant, il faut souligner qu'une fois admis aux Pays-Bas, le membre de la famille doit encore introduire une demande de permis de
sjour pour des motifs de regroupement familial. Un projet de loi adopt en 2010 prvoit l'octroi automatique d'un permis de sjour
dans les deux semaines de l'arrive aux Pays-Bas avec une autorisation de sjour temporaire valable pour des motifs de regroupement
familial.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
61 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Ce principe largement accept ressort galement de l'tude. Sept tats membres sur neuf obligent les membres
de la famille rsider dans le pays d'origine ou le pays tiers de rsidence pendant l'examen de la demande. Il
s'agit de la Belgique, la France, l'Allemagne, les Pays-Bas, la Slovnie, l'Espagne et la Sude.
Deux tats membres, la Pologne et le Portugal, n'ont pas transpos cette obligation dans leur lgislation
nationale. En Pologne, la loi stipule que le permis de sjour dune dure dtermine est accord un tran-
ger qui a l'intention d'arriver sur le territoire polonais ou qui rside dj sur ce territoire. Par consquent, une
demande soumise par un membre de la famille qui rside dj sur le territoire polonais ne peut tre considre
comme une exception
27
.
L'absence de transposition formelle de cette rgle obligatoire en Pologne et au Portugal ne peut tre consi-
dre comme une violation de la lgislation europenne. D'une part, on peut considrer que la disposition,
autorise par l'article 4 de la directive 2003/86/CE
28
, est plus favorable aux trangers. Pour la famille, la pos-
sibilit de rsider sur le territoire pendant la procdure de demande est de loin prfrable lobligation dat-
tendre l'tranger. D'autre part, l'article 5, paragraphe 3, second alina, de la directive 2003/86/CE stipule :
"Par drogation, un tat membre peut accepter, dans des cas appropris, qu'une demande soit introduite alors
que les membres de la famille se trouvent dj sur son territoire."
3. Drogation l'obligation de rsider en dehors du territoire
Comme nous l'avons dj signal, la directive 2003/86/CE oblige les tats membres introduire dans leur
lgislation nationale l'obligation pour les membres de la famille de rsider l'tranger. Mais la mme directive
autorise l'adoption de drogations. Ajoutons que l'introduction de ces drogations a une porte trs large
tant donn qu'elles doivent tre bases sur des "cas appropris", qui ne sont pas dfnis par la directive. Par
consquent, il appartient aux tats membres de dfnir la porte et le contenu des "cas appropris".
Seul un des tats membres qui obligent les membres de la famille rsider en dehors de leur territoire la
Slovnie n'a pas prvu de drogations. Les autres l'ont fait, mais de diffrentes faons.
En Belgique, les motifs de drogation sont larges. D'aprs la loi et dans des cas exceptionnels, les demandes
de regroupement familial peuvent tre introduites en Belgique. Cette possibilit est offerte aux ressortissants
des pays tiers suivants :
> ceux dj autoriss sjourner lgalement en Belgique, comme les tudiants et travailleurs ;
> ceux autoriss sjourner temporairement dans le cadre d'un visa de sjour de courte dure ou parce qu'ils
n'ont pas besoin de visa ;
> ceux qui peuvent prouver que des circonstances exceptionnelles les empchent de retourner dans leur
pays.
La jurisprudence considre que les circonstances sont exceptionnelles si elles font en sorte qu'il est impossible
ou particulirement diffcile l'tranger de se rendre dans son pays d'origine. L'valuation des circonstances
exceptionnelles tient compte des liens avec la Belgique comme la scolarisation des enfants, le suivi de cours
de formation ou des liens familiaux et de la situation dans le pays d'origine comme l'absence de poste
diplomatique dans le pays d'origine, l'inscurit, l'impossibilit de voyager, des situations dangereuses, etc.
La situation individuelle des membres de la famille, comme le fait d'tre apatride ou l'tat de sant, est aussi
prise en compte.
27 Sur ce point, voir Labayle H. & Pascouau Y., op. cit., p. 77
28 La directive 2003/86/CE rappelle dans son article 3 : "La prsente directive ne porte pas atteinte la facult qu'ont les tats membres
d'adopter ou de maintenir des conditions plus favorables."
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
62 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
De plus, la loi de 2011 introduit deux nouvelles possibilits de dposer exceptionnellement une demande
auprs de l'administration communale. La premire de ces situations concerne l'tranger ayant un visa en
bonne et due forme pour contracter un mariage ou un partenariat en Belgique, si ce mariage ou partenariat
est effectivement conclu avant la fn de cette priode d'autorisation et s'il remplit les conditions avant la fn
de la priode. La seconde concerne les parents d'un enfant mineur reconnu comme rfugi ou qui bnfcie
d'une protection subsidiaire. Le pre et/ou la mre pouront demander un regroupement familial en Belgique
s'ils prouvent qu'ils ont des moyens de subsistance rguliers et suffsants.
En France, les rgles stipulent que la drogation s'applique l'tranger qui se marie avec un ressortissant
d'un pays tiers en sjour lgal en France sur la base d'un permis de sjour temporaire d'un an. Dans ce cas, les
membres de la famille ne sont pas obligs de rsider dans le pays d'origine ou l'tranger. La jurisprudence
rappelle que l'administration ne doit pas ncessairement refuser un regroupement familial dans ces cas-l,
en particulier si ce refus bouleverserait de manire excessive la vie de famille ou en raison des consquences
d'un retour dans le pays d'origine.
En Allemagne, des exceptions s'appliquent s'il est intolrable d'exiger d'un demandeur qui rside dj lgale-
ment en Allemagne d'introduire une demande l'tranger et condition qu'il existe un droit lgal au regrou-
pement familial.
Aux Pays-Bas, des drogations sont possibles lorsque le fait dexiger une autorisation de sjour temporaire
(visa) est d'une svrit draisonnable. Ici, la condition de rsidence en dehors du territoire ne s'applique pas.
Mais elle est applique de faon trs stricte, en cas de maladie, par exemple. Au milieu de l'anne 2011, le
gouvernement a dcid d'abolir l'exemption relative une autorisation de sjour temporaire qui sappliquait
aux ressortissants de pays tiers qui avaient sjourn lgalement aux Pays-Bas pendant cinq annes conscu-
tives avant l'ge de 19 ans.
En Sude, le principe est que les membres de la famille sont censs demander et se voir dlivrer un permis
de sjour avant d'arriver en Sude, parce qu'un permis de sjour ne peut tre accord si la demande est
introduite en Sude. Cependant, trois grandes drogations sont inscrites dans la loi sudoise. La premire
concerne les trangers qui ont introduit une demande de prolongation d'un permis de sjour temporaire qui
a t accord un tranger avec des liens familiaux. Cela peut concerner, par exemple, une personne ayant
l'intention de se marier ou dentamer un partenariat avec le regroupant si la relation semble srieuse. Cela
concerne le cas o le demandeur a dj vcu en Sude avec un permis de sjour temporaire qui lui a t
accord en raison du srieux de la relation. L'autre drogation vise les personnes qui ont des liens forts avec
une autre personne rsidant en Sude et qui on ne peut raisonnablement pas demander daller dans un autre
pays pour y introduire la demande. Le service de l'immigration doit tenir compte en particulier des cons-
quences pour un enfant dtre spar de son parent quand il dcide si la demande aurait d tre accorde si
l'enqute avait t effectue avant l'arrive en Sude. Enfn, une demande peut aussi tre introduite en Sude
pour d'autres raisons exceptionnelles.
En Espagne, le principe du regroupement dit "de fait" des mineurs s'applique quand on peut prouver qu'ils ont
vcu en Espagne pendant deux ans ou plus. Il est considr comme une "rgularisation par tablissement".
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
63 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Obligation pour les membres de la famille de rsider en dehors du territoire et drogations
Qui doit introduire la
demande ?
O la demande est-elle
introduite ?
Les membres de la
famille sont-ils obligs
de rsider l'tranger ?
Dans l'affrmative, des
drogations sont-elles
prvues ?
BE Membre(s) de la famille Pays d'origine Oui Oui
FR Regroupant France Oui Oui
GR Membre(s) de la famille Pays d'origine Oui Oui
NL Membre(s) de la
famille/Regroupant
Pays d'origine /Pays-
Bas (pas la demande
offcielle, uniquement
une demande d'avis)
Oui Oui
PL Regroupant Pologne Non Non
PT Regroupant si le(s)
membre(s) de la famille
est (sont) l'tranger /
Les deux si le(s)
membre(s) de la famille
rside(nt) au Portugal
Pays d'origine/Portugal Non Non
SLO Regroupant Slovnie Oui Non
SP Regroupant Espagne Oui Oui
SW Membre(s) de la famille Pays d'origine Oui Oui
En ce qui concerne les rgles drogatoires adoptes dans les tats membres, on observe deux tendances
principales :
> Les membres de la famille rsident dj dans l'tat membre sur la base d'un permis de sjour. Cela concerne
par exemple une femme trangre en sjour rgulier qui pouse un ressortissant d'un pays tiers, galement
en sjour rgulier. S'ils relvent du champ d'application des rgles relatives au regroupement familial, ils ne
devront pas retourner dans leur pays pendant que la demande est traite.
> Les demandeurs tombant sous le coup de "circonstances exceptionnelles". Dans ce cas, demander aux
membres de la famille de se rendre l'tranger serait excessif ou mettrait en danger les personnes concer-
nes. Ils ne sont donc pas tenus de se rendre dans le pays d'origine.
La question des "circonstances exceptionnelles" mrite d'tre analyse et dbattue de manire plus approfondie.
En effet, elle existe dans un grand nombre de pays, mais elle est applique diffremment. Des ressortissants
de pays tiers peuvent tre traits de faon diffrente suivant le pays o ils vivent. Pour favoriser des approches
communes et une harmonisation, il serait opportun d'inscrire ce point l'agenda des futures consultations dans
ce domaine.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
64 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. Examen et dcision
Cette partie de la procdure concerne en particulier les obligations qui psent sur les tats membres. Elle
traite de la procdure et des rgles auxquelles les tats doivent se conformer. Dans ce domaine, la directive
2003/86/CE dfnit les dlais dans lesquels les demandes de regroupement familial doivent tre examines et
les rgles sur les dcisions relatives aux demandes. Les rgles et les pratiques nationales des tats membres
prsentent certaines diffrences. L'tude montre galement que certains pays ne respectent pas toujours les
obligations de la directive.
1. Cadre fx par la directive 2003/86/CE
L'article 5, paragraphe 4, de la directive stipule que "Ds que possible, et en tout tat de cause au plus tard
neuf mois aprs la date du dpt de la demande, les autorits comptentes de l'tat membre notifent par crit
la personne qui a dpos la demande la dcision la concernant." Il ajoute : "Dans des cas exceptionnels lis
la complexit de l'examen de la demande, le dlai vis au premier alina peut tre prorog." Trois lments
doivent tre pris en compte ici.
Premirement, la dcision doit tre prise le plus rapidement possible. Cette obligation est diffcile valuer.
Si le dlai prescrit par la loi est un bon point de comparaison entre les pays, la rapidit de lexamen de la
demande est une question de pratique administrative et, ce titre, il est diffcile de lvaluer.
Deuximement, la dcision ne doit en aucun cas tre prise plus de neuf mois aprs la date laquelle la
demande est introduite. Mais le point qui ressort du texte de la directive et qui est largement reconnu par les
tats membres est la ncessit que la demande soit complte. cet gard, des diffrences et des incertitudes
peuvent dcouler de la lgislation nationale et de l'interprtation pratique de la rgle imposant une demande
complte.
troisimement, le dlai fx par la loi peut tre prolong. La directive limite les raisons qui justifent cette pro-
longation. Elle peut tre accorde dans des "cas exceptionnels lis la complexit de l'examen". Bien que cela
limite premire vue la marge de manuvre des tats membres, ces derniers ont encore une certaine libert
d'action. Ils ont la possibilit de dfnir de faon plus ou moins large la notion de "complexit de l'examen".
Les pratiques administratives sont ici un lment crucial et jouent un rle important dans la mise en uvre
de cette notion. Cependant, la marge de manuvre des tats membres n'est pas absolue : elle est soumise
l'interprtation de la Cour de Justice, ce qui peut encadrer les agissements des tats membres et crer un
quilibre entre l'objectif poursuivi par la prolongation du dlai et le droit au regroupement familial.
2. Dlais d'examen dans la lgislation et les rglementations nationales
Ds quune demande de regroupement familial est considre comme complte, le dlai d'examen varie entre
un et neuf mois.
En Sude, la dcision doit tre prise dans les neuf mois. Le dlai de neuf mois peut tre prolong en raison
de la complexit de la demande. Cependant, aucune dure de prolongation particulire n'est prvue dans la
loi sudoise.
Un dlai de neuf mois s'applique aussi aux Pays-Bas. Ici, la priode de trois mois gnralement ncessaire
pour obtenir un visa se combine avec la priode de six mois gnralement requise pour dlivrer un permis
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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de sjour, ce qui donne une dure de neuf mois en moyenne. Cette priode peut tre prolonge de six mois
supplmentaires si le ministre estime que l'avis du ministre public ou une enqute par un tiers est ncessaire
pour prendre une dcision propos de la demande. Cependant, une nouvelle lgislation adopte en 2010, qui
doit entrer en vigueur en janvier 2012, stipule qu'un permis de sjour doit tre dlivr dans les deux semaines
de l'arrive si le membre de la famille a reu une autorisation de sjour temporaire pour regroupement fami-
lial. Par consquent, il n'y aura plus de seconde valuation tablissant que les conditions sont remplies.
Une priode de six mois s'applique en France et en Belgique. En France, il n'y a pas de prolongation de
cette priode fxe. En Belgique, la loi adopte en 2007 a introduit pour la premire fois un dlai d'examen des
demandes de neuf mois. La loi adopte en mai 2011 a ramen ce dlai six mois. Elle conserve nanmoins
l'option de prolonger ce dlai de deux fois trois mois en raison de la complexit du cas.
Au Portugal, la demande doit tre examine dans les trois mois, ce dlai peut tre prolong de trois mois
supplmentaires en raison de la complexit de la demande.
En Slovnie, la loi gnrale sur les procdures administratives impose une dcision dans les deux mois de
l'introduction d'une demande complte. Dans cet tat membre, il est impossible de prolonger la priode de
deux mois. Mais ce dlai est rarement respect dans la pratique.
En Espagne, l'administration a normalement trois mois pour rpondre la demande. Si aucune dcision n'est
prise pendant cette priode, la rponse est considre comme ngative.
En Pologne, les rgles applicables dcoulent du Code de procdure administrative, qui dfnit les dispositions
gnrales sur la dure des procdures administratives. En gnral, une dcision propos dune demande
de regroupement familial doit tre prise le plus vite possible et au plus tard dans le mois. Une prolongation
d'un mois supplmentaire est possible en raison de la complexit de la demande. D'aprs les informations
recueillies, les procdures de regroupement familial durent gnralement entre 45 et 60 jours.
L'Allemagne n'a pas de rgles particulires concernant le regroupement familial mais applique les rgles
gnrales sur les pratiques administratives. D'aprs l'tude d'Odysseus de 2007, l'Allemagne ne viole pas les
dispositions de la directive tant donn que la dcision propos dune demande de regroupement familial est
prise dans le dlai requis de 9 mois.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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Dlai fx par une loi ou une rglementation dans lequel une demande doit tre examine et prolonge
tat Examen Prolongation Total
Sude 9 mois Non dfnie Non dfnie
Pays-Bas 9 mois
(3 mois pour 1 visa +
6 mois pour 1 permis)
6 mois 12/15 mois
Belgique 6 mois 6 mois
(2 x 3 mois)
12 mois
France 6 mois Pas de prolongation 6 mois
Portugal 3 mois 3 mois 6 mois
Espagne 3 mois Pas de prolongation 3 mois
Slovnie 2 mois Pas de prolongation 2 mois
Pologne 1 mois 1 mois 2 mois
L'tude montre qu'il existe encore d'normes diffrences entre les tats membres. Elles concernent d'abord le
temps allou aux autorits comptentes pour examiner une demande, cette dure s'chelonnant entre un et
neuf mois. Dans les rapports, aucune explication n'est donne cette diffrence entre les pays. Cependant,
certains commentaires objectifs peuvent tre formuls.
En ce qui concerne les dlais d'examen, les rapports nationaux montrent que les dlais les plus courts sont
appliqus dans les pays qui utilisent des rgles administratives gnrales (Pologne, Slovnie et Allemagne).
Les dlais inscrits dans la lgislation sur les trangers sont plus longs (Belgique, France, Pays-Bas,
Portugal, Espagne et Sude). Le Portugal et l'Espagne se situent au milieu, avec des dlais d'examen de
la demande de trois mois fxs par la lgislation sur les trangers.
Deuximement, la colonne consacre l'examen montre que dans huit tats membres (l'Allemagne ntant
pas comprise), il y a au moins cinq rgles diffrentes concernant le dlai dexamen dune demande. Cepen-
dant, cette forte disparit diminue si lon tient compte de la possibilit de prolonger le dlai en raison de la
complexit de la demande. Ainsi, trois groupes d'tats mergent : les tats membres o la priode cumule
est d'un an ou plus (Belgique, Pays-Bas et probablement la Sude) ; les tats membres o la procdure
complte dure six mois (la France et le Portugal dans les cas exceptionnels) ; et les tats membres o la pro-
cdure d'examen ne dure pas plus de trois mois (Slovnie, Pologne et Espagne). La Slovnie, la Pologne
et l'Espagne ont le dlai le plus court.
En ce qui concerne la dure de la prolongation, elle pourrait en principe retarder tout le processus d'examen
de la demande et donc reporter la dcision fnale. Dans ce contexte, les tats membres pourraient tre tents
de recourir ou de jouer sur cette possibilit pour allonger la procdure. Mais il faut ajouter que le recours
une prolongation est encadr par une disposition de la directive 2003/86/CE : elle doit tre exceptionnelle et
lie la complexit de la demande. En ce qui concerne ces deux limites, le Portugal semble tre le seul tat
membre avoir formellement inscrit dans sa lgislation le caractre exceptionnel d'une telle prolongation.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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Il serait donc pertinent d'valuer plus avant les rgles des tats membres cet gard et de tenter de dfnir
plus prcisment les notions de "cas exceptionnels" et de "complexit de la demande". Cette approche pourrait
tre d'une grande aide pour les administrations nationales charges d'appliquer les rgles du regroupement
familial et offrir une plus grande scurit juridique aux demandeurs. La consultation postrieure au Livre vert
de la Commission europenne pourrait tre le moment idal pour lancer un dbat de fond dans ce domaine et
y apporter de nouveaux lments. noter qu'une interprtation de la Cour de Justice sur cette question serait
d'un grand secours.
3. Rgles d'examen et dlai de deux ans avant que la famille ne rejoigne le regroupant
Comme nous l'avons expliqu ci-dessus, l'article 8 de la directive 2003/86/CE stipule que "les tats membres
peuvent exiger que le regroupant ait sjourn lgalement sur leur territoire pendant une priode qui ne peut
pas dpasser deux ans, avant de se faire rejoindre par les membres de sa famille."
Cela signife que le regroupant doit tre rejoint par sa famille au plus tard aprs deux ans de sjour rgulier
dans l'tat membre. Par consquent, les rgles applicables dans les tats membres concernant le sjour
rgulier antrieur et les dlais d'examen ne doivent pas aboutir une procdure gnrale de plus de deux ans.
Cependant, il faut distinguer la loi et la pratique.
Compatibilit dans la loi
En ce qui concerne les dlais prescrits par la loi et d'aprs les rapports rdigs aux fns de cette tude, huit
tats membres respectent cette obligation (Belgique, France, Allemagne, Pays-Bas, Portugal, Slovnie,
Espagne et Sude).
En rsum :
> Les rgles nationales varient considrablement entre les tats membres et offrent diffrentes possibilits.
> Les dures d'examen bases sur des rgles administratives gnrales sont souvent plus courtes que celles
tablies par des rgles migratoires.
> Les diffrences entre les rgles des tats membres sont moins importantes si l'on tient compte de la dure
des prolongations possibles.
> Le recours une prolongation doit rester dans les limites fxes par la directive 2003/86/CE.
> D'autres prcisions et discussions propos des notions de "circonstances exceptionnelles" et de "complexit
de la demande" seraient utiles.

Soulignons qu chaque fois que des tats membres dcident d'adopter des rgles sur la prolongation excep-
tionnelle de la priode d'examen, cette prolongation devrait tre compatible avec la priode de deux ans de
sjour lgal avant que le regroupant soit rejoint par sa famille.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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Les rgles franaises sont un excellent exemple du cadre tabli par la directive qui doit tre respect. En
France, la possibilit de demander un regroupement familial est ouverte aprs 18 mois de sjour lgal, et la
procdure dexamen dure six mois maximum. Dix-huit mois plus six mois gale deux ans. Dans cette perspec-
tive et d'aprs les rgles, la France se conforme aux exigences europennes.
La Pologne ne respecte pas les deux ans obligatoires. Le regroupant doit avoir rsid en Pologne pendant
au moins deux ans sur la base d'un permis de sjour d'une dure dtermine. Par consquent, la priode de
sjour et la procdure, qui est de deux mois maximum, durent plus de deux ans. La dure du sjour lgal ant-
rieur est plus courte dans le seul cas des rfugis et des bnfciaires d'une protection subsidiaire. Le sjour
des trangers bnfciant du statut de rsidents de longue dure et des trangers qui ont obtenu le droit de
stablir est clairement plus long.
Des rserves peuvent tre mises pour deux tats membres. En Espagne, des problmes se posent en ce qui
concerne la procdure de regroupement familial des ascendants dj regroups qui demandent eux-mmes
de bnfcier d'un regroupement familial. Dans de tels cas, le regroupement familial n'est possible que lorsque
les ascendants ont obtenu un permis de sjour de longue dure, dlivr aprs cinq ans de sjour lgal inin-
terrompu. Dans de tels cas, la loi fxe une priode de plus de deux ans qui, aux yeux des experts nationaux,
viole la directive.
Aux Pays-Bas, la rgle est actuellement compatible avec les exigences de la directive. Mais une proposition
de loi actuellement en discussion introduirait une priode d'un an avant que le regroupant puisse demander
un regroupement familial. Par consquent, la priode d'un an qui doit s'ajouter la priode de prparation du
test d'intgration, la priode d'valuation de la demande d'autorisation de sjour et la priode d'examen
de la demande de permis de sjour au Pays-Bas, peut aboutir une procdure plus longue que celle autorise
par la directive 2003/86/CE.
Compatibilit dans la pratique
Bien que dans la majorit des cas, les rgles nationales soient compatibles avec la priode de deux ans,
des problmes peuvent se poser dans la pratique dans plus de la moiti des tats membres, notamment en
Pologne.
En Belgique, des problmes peuvent dcouler de la diffcult pour les demandeurs de dterminer et de prou-
ver le point de dpart des dlais.
En France, les six mois de la priode d'examen de la demande peuvent tre facilement dpasss. Dans ce
cas, la demande est considre comme rejete. Mais cela n'empche pas l'autorit comptente d'accepter ou
de rejeter formellement la demande de regroupement familial.
Aux Pays-Bas, les principaux problmes se posent au niveau des tests d'intgration. Les membres de la
famille doivent passer un test linguistique et un test de civisme dans le pays d'origine. S'ils chouent au test,
les membres de la famille, et en particulier les conjoints illettrs, ne reoivent pas le visa pour regroupement
familial. cet gard, la procdure peut durer plus de deux ans.
En Espagne, les autorits ont trois mois pour prendre une dcision propos de la demande. Aprs une dci-
sion positive sur la demande du regroupant dbute une autre priode de deux mois pendant laquelle le(s)
membre(s) de la famille) peu(ven)t demander le visa dans le pays d'origine. Les missions diplomatiques ou
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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les bureaux consulaires ont au maximum deux mois pour dlivrer le visa. Mais la priode est beaucoup plus
longue dans la pratique. En effet, les personnes concernes reoivent parfois un 'rendez-vous' six mois ou plus
aprs avoir introduit une demande de visa. De plus, la procdure dpend de l'organisation interne et du mode
de fonctionnement des consulats l'tranger. Compte tenu de la ncessit d'avoir rsid en Espagne pendant
un an au moins avant dintroduire une demande de regroupement familial, tout le processus peut prendre
facilement plus de deux ans.
Dans quatre tats membres Allemagne, Portugal, Slovnie et Sude les dlais sont respects en droit
et en pratique.
L'adoption de rgles compatibles avec les exigences de la directive 2003/86/CE ne sufft pas lorsque les pra-
tiques nationales montrent que ces obligations ne sont pas respectes. Par consquent, il est dterminant
de contrler la manire dont les rgles sont mises en uvre en pratique, et ce contrle doit faire partie
intgrante de la future stratgie qui sera suivie par la Commission sur la base du Livre vert. D'une part, un
contrle appropri limiterait les pratiques visant violer les rgles europennes. D'autre part, il devrait viser
mieux protger le droit au regroupement familial reconnu aux ressortissants de pays tiers rsidant lgalement
dans un tat membre de l'UE. Enfn, la question des moyens de recours pourrait aussi tre aborde. En effet,
des discussions devraient dterminer si la priode de deux ans concerne la premire dcision propos de la
demande ou la totalit de la procdure, y compris les recours contre des dcisions ngatives.
4. Absence de dcision formule temps
Outre les dcisions prises aprs la priode de deux ans, il y a des cas o aucune dcision nest prise pro-
pos de la demande. La directive 2003/86/CE tient compte de ces situations. Elle stipule : "toute consquence
de l'absence de dcision l'expiration du dlai vis (...) doit tre rgle par la lgislation nationale de l'tat
membre concern."
Cette disposition est peu contraignante tant donn qu'elle renvoie aux rgles nationales la charge de rgler
la question. Les dispositions nationales sont diverses et peuvent tre rparties en deux grandes catgories :
les tats membres o la demande est considre comme implicitement accepte et ceux o la demande est
considre comme implicitement rejete.
Dans deux tats membres, la demande de regroupement familial est accepte si l'administration ne prend pas
de dcision dans le dlai requis. Cette solution, qui est applicable en Belgique et au Portugal, est de loin la
plus favorable pour le demandeur. Elle oblige l'administration reconnatre qu'elle n'a pas opr dans le dlai
requis ou qu'elle a travaill de faon inapproprie, et faire face sa propre 'dfaillance'.
En rsum :
> l'exception de la Pologne, tous les tats membres respectent la limite de deux ans prvue par la loi.
> Cependant, la majorit des tats membres dpasse en pratique le dlai impos par les rgles europennes.
Un autre contrle est ncessaire en ce qui concerne la compatibilit des pratiques nationales avec la priode
de deux ans.
La discussion sur l'inclusion des procdures de recours dans la priode de deux ans devrait tre dveloppe.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
70 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
l'oppos, nous trouvons la France, les Pays-Bas, la Slovnie et l'Espagne. L, il n'y a pas de 'dfaillance'
de l'administration. Les demandeurs ont un droit de recours contre ces 'dcisions tacites'. Aux Pays-Bas, la
loi sur l'administration autorise la prise de 'dcisions virtuelles' qui peuvent faire l'objet d'un recours. Cela ne
signife pas que les autorits doivent prendre une dcision positive, mais le tribunal exigera qu'elles prennent
une dcision dans un certain dlai. Depuis octobre 2009, les autorits peuvent tre obliges de payer au
demandeur une amende administrative pour ne pas avoir pris de dcision dans le dlai lgal. Ce type de
sanction pour dfaillance existe aussi en France, o le demandeur peut faire valoir la responsabilit de l'tat.
Dans trois tats membres, les rgles sont quelque peu diffrentes. La situation est trs simple en Allemagne
tant donn quaucune sanction nest apparemment applicable. En Sude, il n'y a pas de consquences juri-
diques pour le demandeur en ce qui concerne la demande ou la dcision si le dlai de neuf mois est dpass.
En vertu du code de procdure administrative polonais, les autorits administratives informent les parties de
toute dfaillance concernant le traitement d'un cas dans le dlai imparti. Elles doivent expliquer les raisons du
retard et fxer un nouveau dlai de traitement. La mme obligation s'applique dans le cas d'un retard d des
lments indpendants de la volont de l'autorit administrative responsable. Si un cas n'est pas trait dans
le dlai voulu, les parties ont le droit d'interpeller l'autorit publique suprieure. Si cette autorit reconnat la
validit de la plainte, elle fxera un nouveau dlai d'examen de la demande et clarifera les raisons du retard et
l'identit des parties responsables de ne pas avoir trait le cas dans le dlai imparti. Le cas chant, l'autorit
prendra des mesures pour faire en sorte que les futurs dlais de traitement soient respects. Depuis fvrier
2011, une nouvelle loi fait rfrence la responsabilit des fonctionnaires en cas de dommages provoqus par
une grave violation de la loi.
Labsence de rponse une demande donne lieu des solutions diffrentes dans les tats membres. L encore,
on peut identifer deux approches communes, nonobstant lexistence de cultures administratives nationales :
La premire a trait des situations o l'absence de dcision signife une dcision positive pour le demandeur.
Dans le cas o l'administration est dfaillante, une issue positive pour le demandeur est dmettre une dcision
implicite d'acceptation. Cela pourrait constituer une avance positive dans la dfnition de rgles communes
dans le domaine du regroupement familial et faciliter la procdure afn de faciliter le regroupement familial.
Deuximement, la possibilit d'engager la responsabilit des tats membres devrait tre dbattue. Cela am-
liorera la protection des migrants et incitera les autorits nationales respecter leur obligation d'examiner les
demandes de regroupement familial de faon approprie et dans le dlai imparti.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
71 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Rcapitulatif des rgles applicables
Dlai d'examen Prolongation Absence de
dcision prise
temps
Dlai dans la
loi (antrieur +
examen)
Dlai dans la
pratique
(antrieur +
examen)
BE 9 mois 6 mois
complexit de
la demande
Demande
accepte
OK env.
15 mois
NON
Pourrait tre
> 2 ans
FR 6 mois Non Demande rejete OK
18 + 6 = 2 ans
NON
Pourrait tre
> 2 ans
voir rapport
GER Pas de rgles
particulires
Non Pas d'application temps temps
NL 6 mois
+
3 mois pour un
visa
6 mois
complexit de la
demande (avis du
ministre public
ou enqutes
ncessaires)
Demande rejete OK moins d'un
recours contre
une dcision
ngative pour un
visa
NON
Pourrait tre
> 2 ans
En raison de tests
d'intgration
l'tranger
PL 1 mois 1 mois
complexit de la
demande
Dispositions
particulires
nouveau dlai
NON
Est > 2 ans
voir rapport
NON
Est > 2 ans
voir rapport
PT 3 mois 3 mois
complexit de la
demande
Demande
accepte
OK OK
SLO 2 mois Non Demande rejete OK OK
SP 3 mois Non Demande rejete OK NON dlais
de rendez-vous
trs longs dans
les ambassades
ou les consulats
l'tranger
SW 9 mois Oui dossier
incomplet +
complexit de la
demande
Pas de
consquences
juridiques
OK OK
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
72 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
C. Cots
Le droit au regroupement familial a un cot, gnralement li aux frais administratifs que les demandeurs
doivent payer (visas, permis de sjour, preuve...).
En Belgique, le cot de la procdure dpend de la commune o la demande est introduite.
En France, le conjoint doit payer pour le permis de sjour une taxe pouvant aller jusqu 340. Le prix diminue
pour les enfants entrant en France pour un regroupement familial : ils paient 110. Les rgles prcisent que
les enfants bnfciant d'un regroupement familial mais rsidant dj en France doivent payer 340 pour la
dlivrance de leur premier permis de sjour quand ils atteignent l'ge de 18 ans. Le renouvellement du permis
de sjour en France cote 140. Il n'y a pas d'autres frais que ceux demands pour le permis de sjour.
En Allemagne, la loi sur la rglementation du sjour fxe 60 le cot d'un permis de sjour dlivr pour un
regroupement familial. Il n'y a pas d'autres frais que ceux demands pour le permis de sjour.
Les Pays-Bas sont l'tat membre le plus coteux de l'tude. Les cots, qui taient dj trs levs avant juil-
let 2011 (entre parenthses ci-dessous), ont augment au 1
er
juillet 2011. Le cot d'un visa pour regroupement
familial s'lve actuellement 1.250 ( 830) pour le membre de la famille principal et 250 par personne
supplmentaire s'ils voyagent ensemble. Aprs leur arrive, les membres de la famille doivent payer chacun
300 ( 188) pour le permis de sjour. Le renouvellement du permis de sjour cote 375 ( 288). Le visa
d'un enfant adopt ou dont l'un des parents la garde cote 950 et le permis de sjour 300. De plus, les
membres de la famille majeurs doivent payer pour passer le test d'intgration, qui cote chaque fois 350
par personne. Le matriel ncessaire la prparation du test cote 110 ( 68,90). Au total, un conjoint qui
veut rejoindre son partenaire aux Pays-Bas devra payer environ 2.000 ( 1.435 dans le pass).
En Pologne, les droits de timbre pour un permis de sjour sont d'environ 85 (340 PLN). Ce prix est fx pour
une dure dtermine et n'a pas chang depuis 2006.
Au Portugal, trois prix diffrents sont applicables. Les demandeurs voyageant sans visa de sjour doivent
payer 250. Ceux qui voyagent avec un visa de sjour paient moins puisquil leur sera demand 140. Enfn, les
ressortissants de l'Angola, du Brsil, du Cap-vert, de la Guine-Bissau, du Mozambique, de Sao tome et Prin-
cipe paient 35. tous ces permis peuvent tre envoys au domicile du demandeur pour 6 supplmentaires.
En Slovnie, les demandeurs d'un regroupement familial doivent payer environ 37. Ce prix comprend 31,91
pour les demandes introduites auprs de l'unit administrative et 5,42 pour le permis de sjour. Des frais
supplmentaires peuvent tre dus la traduction ou la vrifcation des documents. Ces frais supplmen-
taires peuvent tre plus levs que les frais administratifs.
En Espagne, les frais que le regroupant doit payer pour une demande de regroupement s'lvent 10,20. Le
visa est gratuit et, une fois en Espagne, chaque membre de la famille regroupe paie 15 pour la dlivrance
du permis de sjour.
En Sude, le cot d'une demande de permis de sjour pour regroupement familial est de 169 (SEK 1.500)
pour les adultes et de 84,50 (SEK 750) pour les mineurs. Les prix ont t modifs en avril 2011 et ont tripl
par rapport ceux qui taient applicables en 2006 ( 56 pour les adultes et 28 pour les mineurs). Dans des
cas particuliers, certains membres de la famille sont dispenss de paiement.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
73 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Cot dune demande de regroupement familial
tats Adulte Enfants Cots supplmentaires
NL 1.550 550 460 : test d'intgration l'tranger
(pour les adultes)
FR 340 110
PT 250
140
35
/
SW 169 84,50
PL 85 85
GER 60 60
SLO 37 37
SP 25,20 15
Le tableau ci-dessus montre quil y a des diffrences considrables entre les tats membres en ce qui concerne
le cot d'une demande de regroupement familial. Les cots administratifs diffrent d'un tat membre l'autre,
mais rien n'explique vraiment ces carts.
Les Pays-Bas constituent un cas trs particulier quil faut traiter part. Le prix trs lev n'encourage pas
le regroupement familial. Le regroupement d'une famille avec deux enfants cote environ 3.100. Les frais
normes exigs pour un regroupement familial aux Pays-Bas constituent un obstacle l'exercice de ce droit.
La Commission europenne a clairement soulign ce point
29
mais n'a jamais engag de procdure d'infraction.
Cet lment est extrmement problmatique et reste une source de proccupation majeure. Un parlementaire
europen a adress des questions crites cet gard la Commissaire europenne charge des affaires int-
rieures. La Commissaire Cecilia Malmstrm a rpondu de la manire suivante : "La Commission est consciente
de la rcente modifcation de la lgislation nationale nerlandaise, qui a augment les frais des permis de
sjour pour regroupement depuis le 1
er
juillet 2011. () Au niveau europen, le regroupement familial entre
des ressortissants de pays tiers est rglement par la directive 2003/86/CE sur le droit au regroupement fami-
lial. Cette directive n'a pas de dispositions particulires en ce qui concerne les frais administratifs. Nanmoins,
les tats membres doivent respecter les principes gnraux de la lgislation de la CE (proportionnalit et
effet utile) quand ils dterminent les frais administratifs et ne devraient pas appliquer des montants excessifs
pouvant saper les effets de la directive en entravant le droit au regroupement familial. C'est pourquoi la Com-
mission examine actuellement les rgles nerlandaises la lumire de ces principes gnraux"
30
. Esprons
que l'valuation de la Commission permettra de clarifer les rgles dans ce domaine.
29 La Commission europenne a dclar : "Certes, la directive ne rgit pas le montant des droits administratifs payables au cours de la
procdure, mais les tats membres ne devraient pas fxer leur montant dune manire qui contrecarre les effets de la directive lors
de lexercice du droit au regroupement familial", rapport de la Commission au Parlement europen et au Conseil sur l'application de la
directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement familial, COM(2008) 610 fnal, 08.10.2008, p. 10.
30 1er septembre 2011, n E007181/2011.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
74 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Bien qu'elle soit beaucoup plus 'raisonnable', il est diffcile dexpliquer pourquoi la procdure en France cote
dix fois plus que la procdure espagnole. Elle cote 560 pour le regroupement en France d'une famille avec
deux enfants, alors que cette mme famille devra payer 55,20 en Espagne.
En rsum :
> Les cots du regroupement familial diffrent fortement entre les tats membres.
> Les diffrences entre des pays o le cot de la vie est comparable s'expliquent diffcilement.
> Les familles nombreuses peuvent tre dsavantages si les cots augmentent avec le nombre de membres
de la famille.
> Un examen plus rigoureux visant expliquer le mode de calcul des cots pourrait tre ncessaire pour dispo-
ser dune procdure quitable, base sur des cots quitables, qui n'empchera pas les personnes d'exercer
leurs droits.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
75 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
76 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
SECtION 3 CONDItIONS MAtrIELLES
Comme nous l'avons dj signal, la directive 2003/86/CE fxe un ensemble de conditions que les tats
membres peuvent imposer aux demandeurs dans le cadre du regroupement familial. L'article 7 de la directive
2003/86/CE traite des conditions matrielles. Il prcise que les tats membres peuvent exiger du regroupant
de fournir la preuve qu'il dispose :
> d'un logement appropri ;
> d'une assurance maladie ;
> de ressources stables et rgulires ;
> qu'il se conforme des mesures d'intgration.
Actuellement, les conditions matrielles dfnies par la directive 2003/86/CE ne sont pas obligatoires. Cela
signife que les tats membres ne sont pas obligs d'exiger que ces conditions soient remplies en tout ou en
partie.
toutefois, les rgles relatives aux conditions matrielles sont les plus importantes et les plus sensibles, tout
comme celles traitant du champ dapplication personnel. Premirement parce qu'elles dterminent les condi-
tions qui rendent le regroupement familial possible : elles donnent ainsi une forte indication sur l'ouverture
des tats membres en matire de regroupement familial. Deuximement, les rgles relatives aux conditions
matrielles sont sous pression dans certains tats membres et font l'objet de modifcations visant rendre
le regroupement familial plus diffcile. Bien que cette tendance ne soit pas vraie dans tous les tats, elle est
suffsamment marque pour avoir trouv un cho auprs des chefs d'tat et de gouvernement dans le Pacte
europen sur l'immigration et l'asile adopt en 2008.
Dans ce contexte, une analyse des conditions matrielles applicables dans les tats membres doit donner une
image dtaille de la situation actuelle et clairer les tendances qui peuvent apparatre ou non dans certains
pays, ainsi que sur certaines rgles particulires.
I. Conditions de logement
En vertu de l'article 7, paragraphe 1, a), de la directive 2003/86/CE, les tats membres peuvent exiger de la
personne qui introduit une demande de regroupement familial de fournir la preuve que le regroupant dispose
d'un "logement considr comme normal pour une famille de taille comparable dans la mme rgion et qui
rpond aux normes gnrales de salubrit et de scurit en vigueur dans l'tat membre concern".
Sur les neuf tats membres examins, trois Pays-Bas, Slovnie et Sude nexigeaient pas en 2007 que
cette condition soit remplie. La situation a lgrement chang en 2011 puisque la Sude a rejoint le groupe
des tats qui exigent que cette condition soit remplie et que le gouvernement nerlandais envisage actuel-
lement de rintroduire cette obligation.
A. Conditions imposes dans les tats membres
La directive 2003/86/CE encadre le recours cette condition. D'une part, le logement doit tre considr
comme normal pour une famille comparable dans la mme rgion. Cela signife que les autorits nationales
n'ont pas le droit d'exiger des trangers plus que ce quils demandent leurs ressortissants. Si les autorits
considrent qu'un logement de 50 m est suffsant pour une famille autochtone, elles ne peuvent demander
aux trangers d'avoir un logement de 75 m pour une famille de mme taille.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
77 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
D'autre part, le logement doit rpondre aux normes gnrales de salubrit et de scurit en vigueur dans les
tats membres concerns. Les autorits sont autorises refuser un regroupement familial si le logement
n'est pas suffsamment sr.
Dans chacun de ces cas, les obligations veulent viter aux ressortissants de pays tiers dtre discrimins par
rapport aux nationaux de ltat daccueil ou les protger contre toute exploitation par les marchands de som-
meil. Ces objectifs sont poursuivis plus ou moins ouvertement dans les lgislations nationales.
En Belgique, la question des conditions de logement a t abondamment discute et a fait l'objet de recours
judiciaires. En fvrier 2010, le Conseil d'tat a rejet l'article 9 de l'arrt royal de 2007, qui rattachait le critre
du "logement suffsant" des dispositions inscrites dans les codes de logement rgionaux. La Cour a estim
que le refus d'une demande de regroupement familial en raison de conditions de logement insuffsantes au
sens d'un code de logement rgional, impose des conditions plus rigoureuses que celles vises au dpart par
les codes rgionaux. tant donn que l'article 9 de l'arrt royal dnaturait de facto l'intention du lgislateur,
cette disposition a t supprime. Jusqu' l'adoption de nouvelles rgles, qui est intervenue avec l'adoption
de l'arrt royal du 26 aot 2010, les demandeurs ntaient plus obligs d'apporter la preuve d'un logement
suffsant. Depuis l'entre en vigueur de l'arrt royal, "un logement suffsant au sens des articles 10 et 10 bis
de la loi est un logement qui rpond, pour l'tranger et pour les membres de sa famille qui demandent le
rejoindre, aux exigences lmentaires de scurit, de salubrit et d'habitabilit au sens de [code civil
dispositions relatives aux contrats de bail]". Les rfugis sont dispenss de cette obligation.
En France, la loi stipule quun regroupement familial peut tre refus si le demandeur ne prouve pas qu'il
dispose ou disposera l'arrive de la famille dun logement considr comme normal pour une famille com-
parable dans la mme rgion. Cette condition est value en fonction de l'espace habitable disponible et de la
taille de la famille. Le logement doit aussi rpondre aux conditions d'hygine, de confort et d'espace dfnies
dans les rglementations appropries. Ces conditions concernent la composition et la dimension du logement,
les ouvertures et la ventilation, l'agencement de la cuisine, de la salle de bain et des toilettes, ainsi que l'ali-
mentation en gaz, en lectricit et en eau. Les rgles applicables en France sont trs prcises. La taille du
logement en est un bon exemple. Ce critre est adapt en fonction de la rgion o la demande est introduite.
Ainsi, la France est divise en trois rgions ou zones qui tiennent compte du march immobilier, celui-ci pou-
vant tre trs diffrent dune rgion lautre. Les rgles tiennent compte de la taille de la famille et adaptent
les conditions requises en consquence. Le tableau ci-dessous montre de quelle manire le calcul est tabli.
Zones Couple 3 pers. 4 pers. 5 pers. 6 pers. 7 pers. 8 pers.
Zone A (Paris et environs
immdiats, Cte d'Azur
et rgions proches de la
frontire suisse)
22 m
2
32 m
2
42 m
2
52 m
2
62 m
2
72 m
2
82 m
2
(+ 5

m
2
/ personne
supplmentaire)
Zone B (agglomration de
plus de 50 000 habitants,
certaines villes jouxtant la
rgion parisienne, rgions
ctires et frontalires)
24 m
2
34 m
2
44 m
2
54 m
2
64 m
2
74 m
2
84 m
2
(+ 5

m
2
/ personne
supplmentaire)
Zone C (autres rgions de
France)
28 m
2
38 m
2
48 m
2
58 m
2
68 m
2
78 m
2
88 m
2
(+ 5

m
2
/ personne
supplmentaire)
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
78 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En Allemagne, les demandeurs d'un regroupement familial doivent prouver qu'ils disposent dun logement
suffsant. La dfnition de ce logement suffsant est fxe par la loi sur les trangers qui estime que pour un
logement adquat, il ny a pas dexigence autre que celle demande une personne cherchant un logement
louer subsidi par l'tat. Un logement est insuffsant s'il ne satisfait pas aux dispositions lgales appli-
cables aux Allemands sur le plan de la qualit et de l'occupation. Les enfants partir de deux ans sont pris
en compte pour valuer si un logement est suffsant.
En Pologne, la loi sur les trangers stipule quil faut joindre la demande des informations sur le document
juridique concernant le logement actuel ou prvu et des documents confrmant le cot du logement. Les rgles
polonaises n'exigent pas que lon remplisse des conditions particulires quant la taille du logement ou sa
salubrit. Cependant, il semble vident aux experts nationaux que le logement doit tre viable. Cela signife
par exemple que l'tranger ne peut pas louer une cave ou une grange.
Au Portugal, les demandeurs d'un regroupement familial doivent prouver qu'ils disposent dun logement. Mais
les rgles ne prcisent pas le type ou la taille du logement que le demandeur doit louer ou possder.
Les rgles en Espagne ont t modifes par une loi de 2009 et un arrt royal de 2011. Le dcret dfnit les
conditions applicables en la matire. Dans les grandes lignes, la preuve du logement appropri tient compte,
d'une part, du nombre de pices disponibles par rapport au nombre de personnes vivant dans la maison et,
d'autre part, de l'habitabilit et de l'quipement disponible dans le logement. Les rgles espagnoles ne pr-
voient pas de dispositions particulires quant la comparabilit des exigences demandes aux trangers et
aux ressortissants espagnols.
Enfn, la Sude a rejoint le groupe des pays qui imposent des conditions de logement depuis quune modif-
cation de la loi est intervenue en 2010. Dsormais, le regroupant doit avoir un logement de taille adquate et
normal pour lui-mme et le membre de la famille demandant un regroupement. Le service de limmigration est
habilit donner des indications sur les conditions de taille et les normes du logement. Selon ces indications,
le logement doit tre dun niveau raisonnable et dune taille approprie pour le nombre de personnes censes
y vivre. Pour deux adultes sans enfants, il faut au moins une chambre, un salon et une cuisine ou kitchenette.
Si des enfants vivent dans le logement, il faut un plus grand nombre de chambres, mais deux enfants mineurs
peuvent partager une mme chambre. Il convient d'ajouter qu'en vertu des rgles sudoises, plusieurs res-
sortissants de pays tiers sont dispenss de cette obligation. Ces exceptions s'appliquent au regroupant qui
est un enfant, un parent d'un enfant, un citoyen sudois, un citoyen d'un autre tat de l'EEE ou de la Suisse,
un rfugi, un rfugi au titre du quota ou une personne pouvant bnfcier d'une protection subsidiaire. Des
exceptions s'appliquent aussi au regroupant qui dispose dun permis de sjour permanent et a vcu en Sude
pendant au moins quatre ans avec un permis de sjour.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
79 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. Preuve des conditions de logement
Dans la plupart des tats membres analyss, le fait de satisfaire la condition de logement est attest par
la prsentation d'un contrat de location ou d'un titre de proprit. C'est le cas en Belgique, en France, en
Pologne, au Portugal, en Espagne et en Sude. Mais les rgles dans ces tats membres diffrent en ce qui
concerne le champ dapplication et certaines sont plus prcises que d'autres.
En Belgique, une rglementation prcdente prcisait que pour prouver qu'un regroupant dispose d'un loge-
ment appropri, il fallait apporter la preuve qu'un bail avait t enregistr ou prsenter un titre de proprit.
Ces documents permettent de supposer que la condition est remplie. La rglementation ajoutait que la preuve
serait accepte pour autant que le logement ne soit pas dclar insalubre par les autorits comptentes. Les
obligations introduites par la rglementation belge font l'objet de critiques
31
. En effet, l'obligation d'apporter la
preuve de l'enregistrement est limite tant donn que cet enregistrement ne donne aucune information sur
la taille du logement. Il ne permet pas de dterminer si le logement est suffsamment grand pour la famille.
Depuis 2011, la condition du logement suffsant est directement dfnie dans la nouvelle loi. Dsormais, un
logement adquat doit "rpondre aux exigences d'un btiment lou comme rsidence". Un arrt royal
d'excution doit tre adopt pour clarifer cette condition.
En France, la liste des documents appropris est inscrite dans un rglement et tient compte de toute une
srie de situations pouvant se prsenter. Les locataires doivent prsenter un bail et la dernire facture d'lec-
tricit ou de tlphone. Les propritaires doivent prsenter un titre de proprit. Les trangers logs par leur
31 de Bruycker P. & Pascouau Y. Le regroupement familial la croise des droits europen et belge, Fondation Roi Baudouin, 2011.
Les conditions de logement soulvent les questions suivantes :
Il sagit dun domaine dans lequel les rgles nationales ont t adoptes ou prcises ces dernires annes. Ces
modifcations montrent limportance croissante que cette question revt pour les tats membres.
Dans la quasi-totalit des tats membres qui appliquent une condition de logement, on tient compte de critres
comparant la taille du logement et celle de la famille. La plupart du temps, on tient compte de la comparabilit
par rapport aux exigences imposes aux nationaux.
Le critre des normes de salubrit et de scurit semble moins utilis dans les rgles nationales. Il faudrait
encourager les tats membres et la Commission europenne analyser ce point de faon plus dtaille. Ce
pourrait tre la base dun change dexpriences et de bonnes pratiques nationales et cela permettrait en mme
temps de mieux lutter contre les marchands de sommeil.
cet gard, loption stipule larticle 7 de la directive 2003/86/CE et autorisant les tats membres imposer
une condition de logement saccompagne dobligations. En effet, ds que les tats membres dcident dintgrer
cette condition dans leur lgislation nationale, ils doivent suivre les rgles dfnies dans la directive. Dans cette
optique, la preuve que les conditions de logement sont respectes doit inclure lespace habitable et les normes
gnrales en matire de sant et de scurit. Ce ne sont pas des critres alternatifs mais cumulatifs.
Enfn, lexamen de la condition de logement devrait tre individualis, conformment au jugement Chakroun.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
80 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
employeur doivent prsenter une attestation manant de l'employeur dont il ressort que ltranger dispose
d'un logement. L'attestation doit prciser la dure et les conditions d'occupation du logement. Les trangers
logs gratuitement prsenteront le bail ou la dernire quittance de loyer du locataire ou le titre, accompa-
gn d'un certifcat de rsidence dlivr par l'hte et certif par la mairie. Enfn, les sous-locataires doivent
prsenter l'engagement de sous-location et le justifcatif attestant que cette sous-location est autorise
par le bail. En vertu des rglementations franaises, tous ces documents doivent fournir des informations
sur la taille et la salubrit du logement.
En Espagne, les demandes de regroupement familial sont accompagnes d'une preuve de logement. Cette
preuve doit au moins comprendre une attestation d'un notaire, le titre d'occupation du logement, le nombre
de pices, la destination de chacune des pices, le nombre de personnes qui y vivront ainsi que les conditions
et l'quipement. Depuis ladoption de la loi en 2009 et de l'arrt royal d'excution en 2011, la condition de
logement est value par la Communaut autonome ou le Conseil local (Ayuntamiento) du lieu de rsidence
du regroupant (ds que le regroupant a introduit une demande en ce sens). L'organisme comptent rdige un
rapport ce sujet dans un dlai maximal de trente jours compter de la date de la demande.
En Sude, le regroupant doit prouver sa situation en matire de logement laide de documents, par exemple,
en prsentant un contrat de location ou un certifcat du propritaire ou de l'agence immobilire. Si le logement
est sous-lou, la sous-location doit tre autorise par le propritaire, la cooprative de logement ou le tribunal
comptent en matire de locations.
La Pologne et l'Allemagne peuvent tre examines ensemble. Dans ces deux tats membres, les rgles
sont formules de manire trs large (Pologne) ou sont inexistantes (Allemagne), et les solutions applicables
dcoulent de la pratique. En Allemagne, il n'y a pas de rgles juridiques ou administratives et, par cons-
quent, tout type de preuve est recevable. Mais dans la pratique, la prsentation d'un contrat de location ou
d'un titre de proprit est accepte. En Pologne, la loi se rfre de faon trs gnrale un document de
logement et ne donne aucune prcision propos de ce document. Une preuve recevable peut tre un contrat
de location ou un contrat de prt usage. Cependant, un contrat de prt usage ne sera pas considr
comme un document lgal pour un logement o un tranger rside ou a l'intention de rsider sauf si le prteur
est un descendant de ltranger, un ascendant, un frre ou une sur, le conjoint ou les parents du conjoint.
C. Obligation de satisfaire l'exigence avant ou aprs l'entre de la famille
Bien que le regroupant doive apporter la preuve que le logement rpond aux conditions requises, un problme
subsiste. Le regroupant doit-il apporter la preuve qu'il dispose dj du logement demand ? Ou doit-il prouver
qu'il disposera d'un logement appropri au moment de l'arrive de la famille sur le territoire de l'tat membre ?
La Belgique applique la premire solution, alors que la France, l'Espagne et la Sude appliquent la seconde.
En Belgique, la Cour constitutionnelle ne juge pas excessive l'obligation pour le regroupant de satisfaire la
condition de logement quand la demande est introduite. D'aprs la Cour, cette exigence permet l'autorit
comptente de s'assurer que le regroupant aura un logement appropri ds qu'il sera rejoint par les membres
de sa famille.
Cette solution devrait faire l'objet d'un examen plus rigoureux parce qu'elle peut reprsenter une lourde
charge pour le regroupant tant donn la longueur de la procdure et le nombre de membres de la famille
autoriss le rejoindre. C'est juste titre que ce point est contest par la Commission europenne dans son
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
81 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
rapport sur la mise en uvre de la directive 2003/86/CE
32
. Cependant, aucune vritable rponse n'a t don-
ne cette question jusqu' prsent, et il serait bon de demander la Commission de prendre des mesures
cet gard, c'est--dire de donner une interprtation claire de la rgle ou d'engager des procdures d'infraction
lencontre de certains tats.
En Pologne, la promesse du regroupant quil disposera dun logement appropri n'est pas juge suffsante.
Il faut un document juridique. Il est possible de se rfrer un logement futur, mais cette possibilit semble
limite dans le temps. En effet, le regroupant peut par exemple apporter la preuve qu'il disposera d'un loge-
ment appropri le mois suivant. cet gard, les solutions polonaises ne sont pas trs diffrentes des solutions
belges.
Les solutions adoptes en France, en Espagne et en Sude sont tout fait diffrentes. En France, les rgles
tiennent compte des futurs locataires ou propritaires. Les futurs locataires doivent joindre la demande
de regroupement familial une promesse et une attestation disant que le logement sera disponible. En ce qui
concerne les futurs propritaires, ils doivent prsenter un contrat de vente ou tout document certifant que
le demandeur sera propritaire du logement avant l'arrive de la famille. Une rgle similaire est applicable en
Sude, o le regroupant peut prouver la situation de logement en prsentant un futur contrat de location ou
un futur titre de proprit.
D. valuation de la preuve
Dans la quasi-totalit des tats membres, la preuve de la condition de logement est examine par les auto-
rits locales ou rgionales. C'est le cas en Belgique (autorits communales), en France (le maire et le cas
chant les reprsentants d'un organisme central
33
), en Pologne (gardes-frontires pour le compte ou en
collaboration avec le gouverneur de la province), au Portugal (gardes-frontires et service d'immigration), en
Espagne (organe comptent au sein de la Communaut autonome ou du Conseil local) et en Sude (bureaux
locaux du Conseil des migrations).
Dans tous les tats concerns, l'exception de l'Espagne, la procdure d'examen s'accompagne de la possibi-
lit d'effectuer une enqute, c'est--dire un contrle sur place.
32 "La pratique [dans certains tats] consistant demander au regroupant de remplir ces conditions avant lentre des membres de sa
famille est discutable car la dure de la procdure de regroupement risque de lui imposer une charge fnancire considrable", rapport
de la Commission au Parlement europen et au Conseil sur l'application de la directive 2003/86/CE relative au droit au regroupement
familial, COM(2008) 610 fnal, 08.10.2008, p. 6.
33 Offce franais de l'immigration et de l'intgration.
Les questions portant sur l'obligation de satisfaire l'exigence avant ou aprs l'entre sur le territoire sont
importantes tant donn qu'elles peuvent constituer un obstacle au regroupement familial. Elles mritent d'tre
examines de faon plus rigoureuse.
Un change de bonnes pratiques pourrait conduire les tats membres dfnir des rgles communes sur la pos-
sibilit pour le regroupant de prouver qu'il disposera dun logement appropri dans le futur.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
82 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En Belgique, les autorits communales ont le droit de s'assurer qu'il est satisfait aux conditions imposes
par la loi sur les locations pour ce qui concerne les exigences fondamentales de scurit, de salubrit et
d'habitabilit. Un rglement fxe une srie de conditions relatives la taille et l'tat du logement. Il prcise
que l'espace et le volume du logement doivent tre suffsants pour permettre d'y cuisiner, de s'y tenir et
d'y dormir.
En France, le maire de la ville o le demandeur et le membre de la famille souhaitent rsider examine les
documents destins prouver que le regroupant remplit la condition de logement. Le maire peut aussi deman-
der aux autorits locales comptentes d'effectuer des enqutes sur place pour s'assurer que les conditions de
logement sont bien respectes. Des enqutes sur place peuvent aussi tre demandes par lOffce franais de
l'immigration et de l'intgration.
En Pologne, les offciers gardes-frontires sont autoriss vrifer si tous les documents et lments four-
nis par les demandeurs en ce qui concerne les conditions de logement sont corrects. S'ils ont des doutes, ils
peuvent contrler le lieu de sjour indiqu par le demandeur. Ils ont le droit de pntrer sur le lieu de rsi-
dence, de demander la prsentation d'lments et d'objets appartenant l'tranger et dexiger des clair-
cissements. Ils ont aussi le droit de parler aux voisins et aux employeurs. Un rapport est ensuite envoy au
gouverneur de la province, qui prend la dcision fnale en la matire.
En Sude, le service de limmigration est responsable de lvaluation de la preuve des conditions de logement.
L'examen des conditions de logement a lieu dans les bureaux locaux du service de limmigration. Il a le devoir
de mener une enqute approfondie dans tous les cas. Au besoin, il examine les faits et procde des entre-
tiens avec les personnes concernes.
Un seul tat membre, l'Espagne, suit une voie diffrente des autres. Dans ce pays, la Communaut autonome
tablit un rapport sur les conditions de logement et en avise la personne concerne dans un dlai maximal de
trente jours compter de la date de la demande. Ce rapport peut aussi tre tabli par le conseil municipal de
lendroit o l'tranger a sa rsidence quand cet lment a t tabli par la Communaut autonome comp-
tente. Dans le cas o le rapport nest pas rdig temps, la preuve du logement adquat est rapporte par
tout moyen de preuve admis par la loi gnralement une attestation d'un notaire. En Espagne et contrai-
rement aux autres tats membres analyss, la loi n'autorise pas les autorits effectuer des enqutes. Mais
dans la pratique, les autorits effectuent des contrles sur place.
Enfn, il faut souligner que dans la pratique, aucun des tats examins ne demande de remplir des conditions
supplmentaires.
Dans les cas cits ci-dessus, les pouvoirs locaux ou leurs reprsentants ont le droit d'effectuer des contrles
sur place pour valuer si les conditions sont remplies ou si elles correspondent aux documents prcdemment
fournis. Dans tous les cas, les rapports nationaux montrent que les autorits ont une marge de manuvre trs
limite ou nen ont aucune. Cela s'explique par le fait que les rgles rgissant les conditions de logement sont
trs prcises. Elles ne laissent aucune latitude aux autorits nationales qui ont comme principale obligation de
vrifer si les conditions sur place satisfont pleinement aux rgles, notamment sur le plan de la taille du loge-
ment et sa salubrit.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
83 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
E. Effets de la condition de logement
toute enqute sur leffet ou les effets de la condition de logement doit tre en rapport avec son objectif. En
d'autres termes, l'introduction de cette condition a-t-elle atteint l'objectif pour lequel elle a t introduite ?
Cette condition a par exemple t abandonne par les Pays-Bas en 2001 parce qu'elle tait juge ineffcace.
l'poque, le regroupant ne pouvait louer un logement familial que si la famille rsidait dj aux Pays-Bas. Il
lui tait donc impossible d'apporter la preuve de ce logement au moment d'introduire la demande de regrou-
pement familial. En 2005, la ministre nerlandaise charge des questions migratoires a voulu rintroduire la
condition de logement, mais les fonctionnaires ont russi la convaincre de son ineffcacit. En dpit de cette
exprience ngative, le gouvernement souhaite rintroduire cette condition dans la loi nerlandaise. L'objectif
est de demander au regroupant de fournir un logement indpendant pour viter que la nouvelle famille ne soit
infuence ou force agir par les parents du regroupant.
D'aprs les rapports tablis pour les besoins de cette tude, les conditions de logement poursuivent trois objec-
tifs. D'une part, elles ont pour but de garantir des conditions de vie normales et adquates aux membres de
la famille et donc de limiter les abus des propritaires l'gard des migrants (Allemagne, France, Pologne,
Portugal et Belgique). D'autre part, ces conditions sont adoptes pour favoriser l'intgration (Sude et Bel-
gique). Enfn, et de manire assez tonnante, l'expert espagnol signale que les conditions de logement ont t
adoptes en Espagne pour limiter le nombre de migrants et rduire le nombre de permis pour regroupement
familial. D'aprs l'expert polonais, les conditions de logement sont aussi considres comme un test de cr-
dibilit du demandeur.
Cependant, les rapports nationaux ne montrent pas clairement que, dans la pratique, les conditions de loge-
ment ont atteint les objectifs de la loi ou de la rglementation. En effet, il semble trop tt pour valuer l'impact
de la mesure en Belgique. La mesure est considre comme positive en Allemagne, mais sans quaucune
raison ne soit donne pour lexpliquer.
Le rapport franais associe des conditions juridiques et une approche factuelle. tout en soulignant les progrs
raliss d'un point de vue juridique, le rapport souligne que cette rgle en soi pourrait ne pas rsoudre les
problmes lis au manque de logements adquats. cet gard, le problme des maisons insalubres et des
marchands de sommeil subsiste.
Le rapport sudois part d'un autre point de vue. Il met en avant la vision ethnocentrique que refte cette
condition, tant donn qu'elle se base sur une famille nuclaire vivant dans le mme logement. Le rapport sou-
ligne que pour des personnes habitues vivre avec des membres de la famille autres que la famille nuclaire,
cette exigence peut tre problmatique. Il ajoute qu'elle peut aussi avoir comme consquence de faire du
regroupement familial une question d'appartenance une classe.
Enfn, le rapport espagnol indique que les rgles, qui visent limiter le regroupement familial, seront plus
effcaces tant donn que les pouvoirs locaux doivent dsormais complter des rapports sur les conditions de
logement.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
84 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
II. Assurance maladie
La preuve d'une assurance maladie est une autre condition que les tats membres peuvent imposer aux
demandeurs d'un regroupement familial. L'article 7, paragraphe 1, b), stipule que le demandeur peut tre
oblig de prouver que le regroupant dispose "d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques norma-
lement couverts pour ses propres ressortissants dans l'tat membre concern, pour lui-mme et les membres
de sa famille."
Cette condition n'est pas impose par la France, les Pays-Bas, le Portugal et la Sude. En revanche, la
Belgique, l'Allemagne, la Pologne, la Slovnie et l'Espagne l'exigent.
Dans ce dernier groupe dtats membres, la demande de regroupement familial doit tre accompagne dune
preuve que le regroupant dispose d'une assurance couvrant les risques pour la famille. Lorsque le regroupant
exerce une activit salarie, il est gnralement couvert par une assurance publique ou prive. Si le deman-
deur travaille comme indpendant, il est affli un rgime priv. Dans les deux cas, il doit fournir un certifcat
de la compagnie d'assurances attestant que tous les risques et cots dcoulant de ces risques sont couverts
par l'assurance.
Aux Pays-Bas, un sjour lgal est la condition pour pouvoir souscrire une assurance maladie. Par cons-
quent, le gouvernement de coalition a annonc dans un accord conclu en septembre 2010, son intention de
faire de lobligation dapporter la preuve dune assurance maladie une condition au regroupement familial.
L'obligation d'apporter cette preuve se fonde gnralement sur l'ide que le regroupant et la famille qui le
rejoint ne doivent pas devenir une charge pour le systme de sant de l'tat membre. cet gard, l'assurance,
qu'elle soit publique ou prive, doit couvrir toutes les dpenses dcoulant de maladies et d'accidents.
En ce qui concerne ces diffrents points, il n'est pas certain que les conditions de logement adoptes dans les
tats membres de l'UE produisent l'effet dsir. Cette incertitude est proccupante un moment o, dans le
Pacte europen, les chefs d'tat et de gouvernement prconisent un durcissement des conditions du regroupe-
ment familial.
Dans ce contexte, et en l'absence de rsultats clairs, les conditions de logement peuvent tre considres ou
utilises comme une exigence supplmentaire impose aux demandeurs. Par consquent, il est trs important
de continuer valuer l'impact de ces rgles et de tenter de dterminer si elles ont t adoptes pour aider et
protger les migrants ou pour rendre le regroupement familial plus diffcile.
La publication du Livre vert de la Commission europenne (prvue la fn de l'anne 2011) est le moment idal
pour lancer un vaste dbat sur les objectifs poursuivis par les conditions de logement, leur champ d'application,
leur contenu et l'valuation de leur impact. En ce qui concerne l'objectif, cette condition devrait servir favoriser
l'intgration des migrants et lutter contre les abus des propritaires. Un vaste change de connaissances et de
pratiques entre les tats membres serait un bon moyen pour dfnir le contenu de cette condition sur la base de
rgles et d'approches communes. Enfn, une valuation systmatique et commune de leffet de la condition de
logement devrait permettre de continuer laborer une approche commune sur ce point.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
85 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
III. Ressources
La condition des ressources est une des plus importantes. D'une part, tous les tats membres examins
appliquent cette condition. Alors qu'une extension de la condition est en cours en Belgique, l'introduction en
avril 2010 d'une obligation de revenu en Sude est une tape importante et signifcative. En effet, lintroduc-
tion de cette obligation est une rvolution dans un tat membre qui avait refus de lappliquer dans le pass
parce "quelle s'carterait de la politique d'immigration sudoise"
34
. Larrive de la Sude dans ce groupe
d'tats membres est aussi le signe d'une tendance croissante appliquer cette condition dans le cadre du
regroupement familial.
D'autre part, cette exigence de revenu, qui est inscrite l'article 7, paragraphe 1, c), de la directive 2003/86/
CE, a fait l'objet d'une interprtation de la Cour de Justice de lUE. Dans l'affaire Chakroun dj mentionne,
la Cour a trs fortement dlimit la marge de manuvre des tats membres en ce qui concerne lapplication
de cette condition. Les rgles nationales doivent donc tre analyses la lumire de la jurisprudence. Dans
certains cas, les rgles nationales ne se conforment plus aux rgles europennes.
A. valuation des conditions de ressources
La directive 2003/86/CE dfnit une srie d'lments prendre en compte lorsque lon examine lobligation de
revenu. L'article 7 stipule que le regroupant doit disposer "de ressources stables, rgulires et suffsantes pour
subvenir ses propres besoins et ceux des membres de sa famille sans recourir au systme d'aide sociale de
l'tat membre concern. Les tats membres valuent ces ressources par rapport leur nature et leur rgula-
rit et peuvent tenir compte du niveau des rmunrations et des pensions minimales nationales ainsi que du
nombre de membres que compte la famille."
Dans la plupart des tats membres, les ressources sont values en fonction du revenu national minimal en
dessous duquel les personnes sont en droit de demander une aide sociale. Ce principe largement partag est
mis en uvre d'une manire qui diffre d'un pays l'autre. Certains ont des rgles qui fxent le montant des
ressources requises. D'autres nen ont pas et prfrent baser l'valuation sur une rgle gnrale.
1. Absence de montant spcifque en ce qui concerne les ressources requises
Seule l'Allemagne n'a pas tabli de rgles dtailles concernant le montant des ressources. Elle applique
des rgles qui tiennent compte de la capacit du regroupant satisfaire les besoins de la famille sans devoir
recourir l'aide sociale.
En Allemagne, le calcul des ressources suffsantes ne se base pas sur un montant minimal dfni. Le critre
appliqu consiste se demander si l'tranger a droit des allocations sociales en vertu du Code de scurit
sociale (sec. 12) ou du Code des indemnits de chmage gnrales (sec. II). Dans cette optique, la Cour
administrative fdrale a estim en novembre 2010 que le conjoint qui demande un permis de sjour doit
dmontrer que le regroupant est capable d'assurer la subsistance du conjoint et des enfants sans avoir recours
l'aide sociale.
34 Labayle H. & Pascouau Y., op. cit., p. 99.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
86 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
2. Fixation du montant des ressources requises
Huit tats membres ont adopt des rgles fxant le montant des ressources du regroupant qui sont nces-
saires pour autoriser le regroupement familial. Ces tats sont la Belgique, la France, les Pays-Bas, la
Pologne, le Portugal, la Slovnie, l'Espagne et la Sude.
La Belgique a rcemment largi le champ d'application de la condition des ressources. La loi, qui tait dans
le pass limite au regroupement familial des enfants majeurs handicaps, demande dsormais l'tranger
vivant en Belgique et qui souhaite tre rejoint par son conjoint ou son partenaire et/ ou un(des) enfant(s) de
prouver qu'il a des ressources stables, rgulires et suffsantes pour satisfaire ses propres besoins et ceux
de sa famille. Les moyens de subsistance stables et suffsants doivent quivaloir 120 % au moins du revenu
d'intgration et ne peuvent tre bass sur des allocations sociales. Cependant, si le regroupant a droit des
indemnits de chmage, son conjoint ou partenaire doit prouver qu'il cherche activement du travail. L'exis-
tence de moyens de subsistance stables, rguliers et suffsants doit tre prouve dans tous les cas. Cela tant,
si la condition des moyens de subsistance n'est pas remplie, le ministre ou son dlgu devra dterminer, en
fonction des besoins appropris de l'tranger et des membres de sa famille, les moyens de subsistance nces-
saires pour permettre de satisfaire ces besoins sans devenir une charge pour les pouvoirs publics. Les rgles
belges distinguent trois types de revenus d'intgration : ceux destins aux cohabitants, aux personnes isoles
et aux personnes ayant une famille. En fonction de ces trois catgories et du seuil de 120 %, le regroupant
doit prouver qu'il gagne :
cohabitant : 513 pour les ressortissants 615 pour un regroupement familial
personnes isoles : 770 pour les ressortissants 924 pour un regroupement familial
personnes ayant une famille : 1.026 pour les ressortissants 1.231 pour un regroupement familial
En France, l'examen du revenu tient compte des ressources perues par le regroupant et le conjoint. Mais
le calcul n'inclut pas les allocations familiales et sociales auxquelles ils peuvent avoir droit en vertu de la loi,
pas plus que l'argent supplmentaire fourni par des tiers tels que les membres de la famille. Les ressources
doivent refter la taille de la famille. Un dcret dapplication indique que le montant des ressources doit tre
au moins gal au salaire mensuel minimal et tre major ensuite en fonction de la taille de la famille. Par
consquent, le salaire mensuel minimal sert de base lvaluation des ressources d'une famille de deux ou
trois personnes. Cette base de calcul est majore d'un dixime pour une famille de quatre ou cinq per-
sonnes. Elle est majore d'un cinquime pour une famille de six personnes ou plus. Actuellement, le
salaire mensuel minimal est de 1.070 net.
Aux Pays-Bas, les rgles exigent du regroupant qu'il dispose en permanence et de faon indpendante d'un
revenu du niveau de la scurit sociale pour un couple mari. Ce revenu est quivalent au salaire mensuel
minimal de 1.550,02. Le revenu est considr comme permanent s'il a t disponible pendant au moins un
an avant la date de la demande ou de la dcision et qu'il le restera pendant au moins un an aprs cette date.
Cependant, un permis sera galement dlivr si le regroupant tait sous contrat d'emploi pendant les trois
annes prcdant la date de la demande. Dans ce dernier cas, le regroupant doit prouver que son revenu pen-
dant ces trois annes atteignait le niveau minimal exig chaque mois et que ce revenu sera galement garanti
dans les six prochains mois (cette dernire condition sera abolie en 2012). La loi nerlandaise ne fait pas de
distinction entre les familles avec un ou plusieurs enfants et exige la mme somme d'argent. Pour un parent
clibataire qui veut tre rejoint par son(es) enfant(s), le niveau de revenu exig est de 1.395,01.
En Pologne, le regroupant doit avoir suffsamment de ressources fnancires pour lui-mme et les membres
de sa famille charge. Des ressources suffsantes sont bases sur le revenu mensuel ncessaire et sont cal-
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
87 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
cules par personne afn de tenir compte de tous les membres de la famille charge. Les cots de logement
sont dduits de ces ressources. Elles ne doivent pas tre infrieures au niveau de revenu servant de base
l'octroi d'une aide sociale. Depuis octobre 2009, le revenu mensuel net en dessous duquel une aide sociale
est garantie est d'environ 120 (477 PLN) pour une personne seule et d'environ 90 (351 PLN) pour chaque
membre de la famille. Il convient de noter que les frais d'entretien peuvent tre pris en charge par un membre
de la famille si celui-ci rside en Pologne et est capable de le faire.
Au Portugal, le niveau des ressources exiges est fx prcisment par la loi. Le niveau des ressources exi-
ges du demandeur pour chaque membre de la famille est le suivant : douze paiements mensuels minimaux
garantis pour le premier adulte ; 50 % de douze paiements mensuels minimaux garantis pour le second adulte ;
30% de douze paiements mensuels minimaux garantis pour les mineurs (moins de 18 ans). Le paiement men-
suel minimal garanti est de 422,75. Quand il demande un regroupement familial, le demandeur doit apporter
la preuve qu'il dispose des ressources suffsantes pour une anne.
En Slovnie, les rgles exigent des demandeurs d'un regroupement familial quils aient suffsamment de
moyens de subsistance pendant la dure de leur sjour dans le pays. On considre que les ressources sont
suffsantes si le demandeur apporte la preuve qu'il gagne ou possde, pour chaque membre de la famille, une
somme d'argent gale au revenu minimal de base en Slovnie. Ce montant s'lve actuellement 226 et
reprsente le seuil en dessous duquel une aide sociale est accorde aux citoyens et aux rsidents permanents
qui n'ont pas d'autres moyens de subsistance. La preuve des ressources suffsantes est value sur la base du
revenu dune activit professionnelle. En Slovnie, un demandeur peut prsenter un contrat attestant qu'une
personne physique ou morale s'engage fournir la moiti du montant exig. Ce contrat doit tre conclu dans
la rpublique de Slovnie et prendre la forme d'un contrat notari directement excutable. Lexpert slovne
met toutefois quelques rserves propos du niveau de revenu exig. En effet, le revenu mensuel minimal
requis est de 226, alors que la valeur dun panier de produits de premire ncessit en Slovnie s'lve
actuellement 500.
En Espagne, le regroupant doit prouver qu'il dispose de suffsamment de ressources fnancires pour faire
face aux besoins de la famille, y compris l'assistance mdicale au cas o la personne n'est pas couverte par la
scurit sociale. Un arrt royal dfnit prcisment le niveau de revenu dont le regroupant doit disposer pour
satisfaire la condition de ressources. Pour le regroupant et un autre membre de la famille, le niveau demand
reprsente 150% du salaire mensuel minimal (appel IPrEM en Espagne). En 2011, ce salaire mensuel mini-
mal est de 532,51. Pour que le premier membre de la famille le rejoigne, le regroupant doit donc apporter la
preuve qu'il dispose de ressources suffsantes slevant 798,77. cette somme viennent s'ajouter 50% du
salaire minimal par membre de la famille supplmentaire, c'est--dire presque 266. La solvabilit fnancire
est calcule en ajoutant les revenus du regroupant ceux de son conjoint ou partenaire, ainsi qu ceux d'un
autre membre de la famille direct au premier degr, qui rside en Espagne et vit avec eux.
En Sude, des exigences en matire de revenu ont t introduites en 2010. Depuis, le regroupant doit tre
mme d'assurer sa subsistance et celle des membres de sa famille. Le salaire du regroupant doit tre suf-
fsant pour satisfaire lobligation des ressources. En Sude, le regroupant peut dmontrer quil dispose de
ressources adquates sil peroit un salaire mensuel ou sil dispose d'une fortune personnelle qui lui permet
d'assurer la subsistance de sa famille. La perception d'une assurance chmage ou de tout autre revenu li au
travail est considre comme gale un salaire. En rgle gnrale, aucun montant n'est fx parce que celui-ci
diffre selon que le couple vit seul ou avec des enfants, et dans ce dernier cas, il dpend de l'ge des enfants.
Cependant, les experts nationaux ont cit des exemples de cas o le montant est ou n'est pas atteint. Les
chiffres sont les suivants :
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
88 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
> Un couple avec un salaire de SEK 15.000 (1.637 euros) avant impts (33%) et des frais de logement de SEK
4.500 (491 euros) atteint le montant de rserve.
> Un couple avec un enfant et un salaire de SEK 20.000 (2.183 euros) avant impts (33%) et des frais de
logement de SEK 4.500 (491 euros) atteint le montant de rserve.
> Un couple avec deux enfants et un salaire de SEK 20.000 (2.183 euros) avant impts (33%) et des frais de
logement de SEK 4.500 (491 euros) atteint le montant de rserve.
> Un couple avec trois enfants et un salaire de SEK 20.000 (2.183 euros) avant impts (33%) et des frais de
logement de SEK 4.500 (491 euros) peut atteindre le montant de rserve en fonction de l'ge des enfants
(si au moins un enfant a moins de six ans, le montant de rserve est atteint).
Conditions de ressources approximatives exiges pour un regroupement familial (parents + enfants)
Regroupant/
revenu min.
Couple + 1 enfant + 2 enfants + 3 enfants + 4 enfants
SW / 1.637
+ 491 (cot
du logement)
2.180
+ 491 (cot
du logement)
2.180
+ 491 (cot
du logement)
2.180
+ 491 (cot
du logement)
/
NL 1.550 pour un
couple
1.395 pour
un parent
clibataire
1.550 1.550 1.550 1.550 1.550
FR 1.070 1.070 1.070 1.177 1.177 1.232
BE / 615 1.231 1.231 1.231 1.231
SP 532 798 1.064 1.330 1.596 1.862
PT 422 422 548 674 800 926
SLO 226 452 678 904 1.130 1.356
PL 120 210 300 390 480 570
Ce tableau mrite commentaire. Premirement, comme le dmontre l'tude de 2007, il y a d'normes carts
entre certains tats membres. tant donn que les conditions de ressources exiges pour un regroupement
familial sont bases sur le salaire minimal, elles correspondent aux diffrences qui existent cet gard entre
les tats membres. En consquence, l'exigence de revenu pour un couple est huit fois plus leve en Sude
quen Pologne et sept fois plus leve aux Pays-Bas.
Deuximement, en ce qui concerne les conditions exiges du regroupant et de son conjoint ou partenaire, on
peut distinguer trois groupes de pays. Les pays septentrionaux, avec les Pays-Bas, la France et la Sude,
imposent aux couples des exigences de revenu se situant en haut de l'chelle. Les pays 'mridionaux', repr-
sents par l'Espagne et le Portugal, exigent un niveau de ressources entre 400 et 550. Enfn, la Pologne,
qui est le seul reprsentant des pays de l'Est', demande des ressources dun montant situ en bas de l'chelle
et donc assez faible. La Slovnie est diffcile catgoriser tant donn que les conditions sont assez basses
en ce qui concerne le regroupant, mais quelles augmentent rapidement avec la taille de la famille.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
89 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
troisimement, plusieurs des pays tudis ont instaur des rgles selon lesquelles le niveau de ressources
requis augmente avec la taille de la famille. Bien que cette rgle soit en principe comprhensible, elle peut
s'avrer diffcile respecter par des familles avec plusieurs enfants. Elle peut donc constituer un obstacle
au regroupement familial si le regroupant exerce une activit peu qualife. C'est le cas en Espagne, o le
regroupant d'une famille de quatre enfants doit prouver qu'il gagne 1.862 par mois. D'aprs ce calcul, les
ressources du regroupant devraient tre 3,5 fois suprieures au salaire minimal.
B. Absence de ressources suffsantes et regroupement familial
La question de savoir si une demande de regroupement familial devrait tre rejete si le regroupant ne satis-
fait pas aux exigences fnancires tait au centre du jugement Chakroun, prononc en mars 2010. La Cour de
Justice a fortement dlimit la marge de manuvre des tats membres cet gard (1). Il faut donc valuer si
les rgles nationales actuelles sont conformes aux exigences de la jurisprudence (2).
1. Limites fxes par la Cour de Justice de lUE (affaire Chakroun)
Dans l'affaire Chakroun, la demande de regroupement familial de M. Chakroun avait t rejete parce que
ses ressources taient infrieures au montant exig par la lgislation nerlandaise. En pratique, les moyens
de subsistance taient considrs comme suffsants si le revenu net tait de 1.441,44 par mois, mais l'allo-
cation de chmage de M. Chakroun s'levait exactement 1.322,73 net par mois. Aussi l'autorit nationale
comptente avait-elle rejet la demande parce que les ressources du demandeur ne correspondaient pas au
montant lgal dfni par la loi.
Invite interprter la disposition de la directive sur les exigences de revenu, la Cour de Justice n'a pas
eu la mme lecture. Au contraire, elle a donn une interprtation qui limite considrablement la marge de
manuvre des tats membres cet gard.
Le raisonnement cl du jugement est inscrit au point 48 de l'arrt et est libell comme suit : "Ds lors que
lampleur des besoins peut tre trs variable selon les individus, cette autorisation [d'imposer une condition
de revenu] doit par ailleurs tre interprte en ce sens que les tats membres peuvent indiquer une certaine
somme comme montant de rfrence, mais non en ce sens quils pourraient imposer un montant de revenu
Il est crucial que les tats membres qui utilisent des grilles de revenus respectent deux rgles.
Premirement, le niveau de revenu demand doit rester proportionn. C'est particulirement le cas pour les
familles avec plusieurs enfants. Dans de telles situations, le niveau de revenu demand devrait idalement
rester identique, quelle que soit la taille de la famille, comme cest le cas en Sude, aux Pays-Bas ou
en Belgique. Une autre solution est celle applicable en France, o le niveau de revenu exig diminue
proportionnellement l'augmentation de la taille de la famille.
Deuximement, et conformment la jurisprudence de la Cour de Justice, les tats membres devraient s'assu-
rer que le montant des revenus sert de rfrence et non de seuil en dessous duquel la demande de regroupe-
ment familial est automatiquement rejete, comme nous le verrons la section suivante.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
90 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
minimal au-dessous duquel tout regroupement familial serait refus, et ce indpendamment dun examen
concret de la situation de chaque demandeur. Cette interprtation est conforte par larticle 17 de la directive
qui impose une individualisation de lexamen des demandes de regroupement."
2. valuation de la conformit des rgles nationales
En ce qui concerne cette interprtation, il est intressant d'valuer si les tats membres examins se confor-
ment aux obligations dfnies par la Cour de Justice. tant donn que l'affaire portait sur les sommes d'argent
fxes exiges, l'valuation de la conformit des rgles nationales concerne le groupe de huit tats membres
qui ont dtermin un montant de ressources fxe afn dvaluer les conditions de revenu. Il faut distinguer deux
sous-groupes d'tats.
Dans le groupe le plus problmatique, qui comprend la Belgique, la France, les Pays-Bas et la Slovnie, le
fait davoir des ressources infrieures entrane un rejet de la demande. Cette rgle peut tre tempre dans
certains cas en raison de lintrt suprieur de l'enfant (France) ou du droit une vie de famille (France et
Allemagne). En Belgique, si la condition n'est pas remplie, le ministre dtermine en fonction des besoins
appropris de l'tranger et des membres de sa famille, les moyens de subsistance ncessaires pour leur per-
mettre de satisfaire leurs besoins sans devenir une charge pour les pouvoirs publics. Cependant, ces excep-
tions ne suffsent pas pour respecter les exigences de la Cour de Justice. En effet, les autorits administratives
doivent valuer si les ressources sont suffsantes ou non. Par consquent, ces pays doivent aligner leurs rgles
et leurs pratiques sur l'interprtation de la Cour de Justice.
Le second sous-groupe est compos d'tats o il n'y a pas de rejet automatique de la demande si le niveau
des ressources requises n'est pas atteint. C'est le cas en Pologne, au Portugal, en Espagne et en Sude.
trois grandes consquences dcoulent de cette interprtation :
> Le montant des ressources dfni par une loi ou une rglementation n'est qu'une rfrence. Ds lors, le fait
de ne pas satisfaire la condition de revenu ne peut avoir comme consquence immdiate le rejet automa-
tique de la demande.
> Les administrations sont donc tenues de procder un examen individuel de chaque demande de regrou-
pement familial. Ces examens individuels devraient permettre l'organisme comptent de dterminer si les
ressources des demandeurs sont suffsantes pour subvenir leurs besoins, parce que
> "lampleur des besoins peut tre trs variable selon les individus". En effet, un couple de 60 ans, comme dans
l'affaire Chakroun, n'a pas les mmes besoins qu'un couple de 30 ans.
En rsum, les autorits nationales ne sont pas autorises rejeter une demande de regroupement familial
pour la seule raison que les ressources du demandeur n'atteignent pas le montant dfni par la loi. Elles doivent
procder un examen individuel et dterminer si les ressources du demandeur sont suffsantes pour subvenir
ses besoins et ceux des membres de sa famille sans recourir au systme d'aide sociale de l'tat membre
concern.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
91 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Au Portugal, bien que le niveau des ressources constitue un seuil en dessous duquel les demandes de regrou-
pement familial sont rejetes en principe, les autorits administratives tiennent compte d'autres facteurs, en
particulier lorsque le membre de la famille du demandeur est un mineur. Plus prcisment, la loi stipule que
toute dcision de rejeter une demande de regroupement familial doit tenir compte de la nature et de la solidit
des liens familiaux du demandeur, de la dure du sjour au Portugal et de l'existence de liens familiaux, cultu-
rels et sociaux avec le pays d'origine. En d'autres termes, les autorits portugaises appliquent les obligations
dcoulant de l'article 17 de la directive 2003/86/CE.
35
En Espagne, la lgislation prcise les situations dans lesquelles le revenu exig peut tre abaiss :
> quand le membre de la famille qui ne peut tre regroup est mineur;
> quand il existe des circonstances exceptionnelles qui rendent l'abaissement souhaitable sur la base du prin-
cipe de lintrt suprieur des enfants mineurs;
> en ce qui concerne le regroupement d'autres membres de la famille, quand des raisons humanitaires rela-
tives des cas individuels sont notes et quil y a un rapport favorable du Dpartement de l'immigration.
En ce qui concerne la Sude, la lgislation actuelle n'est pas claire sur ce point. Cependant, les travaux prpa-
ratoires prcisent que le revenu doit tre disponible pendant une certaine priode et que l'valuation doit tre
tourne vers l'avenir. Le systme sudois semble souple et en tout cas facilement adaptable la jurisprudence
de la Cour de Justice.
En ce qui concerne le seul pays ne pas fxer le montant des ressources (Allemagne), la question principale
est ailleurs. L'Allemagne considre que la condition des ressources est remplie dans la mesure o le deman-
deur n'a pas recours l'aide sociale. Le problme consiste donc dterminer quand un recours l'aide sociale
aboutit au rejet d'une demande. De nouveau, la rponse est donne par la Cour de Justice dans l'affaire
Chakroun.
C. Recours l'aide sociale et regroupement familial
L aussi, la Cour europenne de Justice a dlimit la marge de manuvre des tats membres (1) et les rgles
nationales se conforment son interprtation (2).
1. Limites fxes par la Cour de Justice de lUE (affaire Chakroun)
Dans sa dfnition des ressources dont il faut disposer, la directive 2003/86/CE considre qu'elles doivent
tre stables, rgulires et suffsantes pour "ne pas recourir au systme d'aide sociale de l'tat membre". La
principale diffcult ici rside dans l'interprtation de la notion de recours l'aide sociale. Plus prcisment,
quel type d'aide sociale amne exclure son bnfciaire de la procdure de regroupement familial et quel
moment ?
La rponse est donne par la Cour de Justice. Premirement, la Cour plante le dcor. Elle souligne que la
formulation "systme d'aide sociale" se rfre "une notion autonome du droit de lUnion qui ne saurait tre
dfnie par rfrence des notions de droit national." En d'autres termes, il s'agit d'une notion europenne qui
doit tre interprte dans ce cadre et selon les principes noncs par la Cour. Deuximement, la Cour dfnit
35 Article 17 de la directive 2003/86/CE : "Les tats membres prennent dment en considration la nature et la solidit des liens familiaux
de la personne et sa dure de rsidence dans l'tat membre, ainsi que l'existence d'attaches familiales, culturelles ou sociales avec son
pays d'origine, dans les cas de rejet d'une demande, de retrait ou de non-renouvellement du titre de sjour, ainsi qu'en cas d'adoption
d'une mesure d'loignement du regroupant ou des membres de sa famille."
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
92 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
la porte de la notion. Au sens de la directive, elle "vise une aide, octroye par les autorits publiques, que ce
soit au niveau national, rgional ou local, laquelle a recours un individu, (...), qui ne dispose pas de ressources
stables, rgulires et suffsantes pour faire face ses besoins ainsi qu ceux de sa famille et qui, de ce fait,
risque de devenir, pendant son sjour, une charge pour laide sociale de ltat membre daccueil".
Selon cette interprtation, la Cour fait la distinction entre deux types d'aide sociale. Premirement, l'aide
sociale octroye pour venir en aide des demandeurs qui ne disposent pas de ressources suffsantes : dans
de tels cas, le demandeur est rput ne pas satisfaire la condition de ressources et la demande de regrou-
pement familial peut tre refuse pour ce motif. Deuximement, une aide sociale octroye des demandeurs
ayant des ressources suffsantes mais qui pourraient nanmoins avoir droit une aide spciale pour faire
face des frais de subsistance essentiels, exceptionnels, dtermins individuellement. Dans de tels cas, le
demandeur bnfcie d'une aide sociale, mais il y a peu de chances quil devienne une charge pour le systme
social. Par consquent, le seul fait pour le demandeur de recevoir ou de pouvoir recevoir une aide spciale ou
exceptionnelle ne peut constituer un motif de refus du regroupement familial.
cet gard, la Cour a dfni de faon trs prcise la marge de manuvre des tats membres. Ce n'est pas
parce que le demandeur reoit une aide publique que la demande de regroupement familial doit tre rejete.
Par exemple, une allocation de rentre scolaire octroye au regroupant en raison du niveau de ses ressources
ne peut induire un rejet. En pratique, et depuis lors, les autorits nationales doivent examiner la situation indi-
viduelle du regroupant et valuer prcisment quel type d'aide sociale qu'il reoit ou a le droit de recevoir
peut faire obstacle la demande et quel autre (type ?) ne le peut pas.
2. Conformit des rgles nationales
La rgle est semble-t-il bien applique dans les diffrents tats membres examins. Mais un problme semble
se poser en Belgique. En vertu des rgles belges, les ressources stables et suffsantes doivent quivaloir
120 % au moins du revenu d'intgration et ne peuvent reposer sur des allocations sociales. Pour les indemni-
ts de chmage, le conjoint ou le partenaire concern doit prouver qu'il cherche activement du travail. cet
gard, les demandes de regroupement familial peuvent tre rejetes si le regroupant reoit une aide sociale.
Dans ce cas, il est important, d'une part, de dterminer quel type d'aide sociale est concern et, d'autre part,
d'inviter les autorits belges rendre cette rgle accessible aux demandeurs d'un regroupement familial.
Dans les autres tats, les rgles applicables semblent se conformer l'interprtation de la Cour de Justice. En
effet, si le regroupant bnfcie dune aide sociale gnrale, la demande de regroupement familial est rejete
en raison du manque de ressources suffsantes. Comme l'explique le rapport sudois, "les ressources doivent
tre lies un travail [et] c'est pourquoi une aide sociale gnrale peut constituer un motif de rejet d'une
demande".
Deux autres rapports proposent une autre explication. En Pologne, les allocations sociales ne sont pas concer-
nes dans les procdures de regroupement familial. En effet, elles ne sont accessibles qu'aux rsidents de
longue dure, aux rfugis et aux bnfciaires d'une protection subsidiaire, aux personnes en sjour tolr et
aux victimes de la traite des tres humains. toutes ces allocations sont trs faibles et ne peuvent tre consid-
res comme suffsantes parce qu'elles ciblent des besoins particuliers, comme l'alimentation, l'ducation et les
mdicaments. De plus, certaines allocations ne sont que priodiques. Elles sont gnralement censes aider
les familles en situation de crise et, ce titre, elles ne sont pas considres comme un revenu.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
93 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En France, les rgles de l'aide sociale sont trs claires. Depuis 2006, la loi dfnit l'aide sociale qui peut tre
prise en compte dans le calcul des ressources ncessaires au regroupement familial. C'est le cas des alloca-
tions familiales, des allocations d'tude pour enfants handicaps, des allocations de soutien familial, des
allocations scolaires annuelles ou de l'allocation de parent isol. En revanche, certaines aides sociales
ne peuvent tre prises en compte dans une demande de regroupement familial. Il s'agit entre autres du
revenu minimal, de l'allocation de solidarit pour les personnes ges, de l'allocation spcifque de solida-
rit ou de l'allocation quivalente la retraite. En rsum, cela montre qu'en France, les demandeurs peuvent
bnfcier dune srie de fonds publics qui ne compromettent pas leur demande de regroupement familial.
De ce point de vue, les discussions dans la foule de la publication du Livre vert de la Commission europenne
pourraient traiter de l'impact de l'aide sociale sur la procdure de regroupement familial. Un change de vues
et de pratiques entre les organismes comptents pourrait contribuer brosser un tableau plus clair des rgles
et des pratiques applicables dans les tats membres. Cela pourrait aider et encourager la Commission euro-
penne dfnir des orientations et des lignes directrices communes.
D. Marges de manuvre des autorits nationales lors de l'examen des demandes
Nonobstant la jurisprudence de la Cour de Justice qui oblige les autorits procder des valuations indi-
viduelles des demandes, il tait demand aux experts nationaux si les autorits nationales bnfcient dune
marge de manuvre lorsqu'elles valuent la condition des ressources suffsantes.
Dans sept pays Belgique, France, Allemagne, Pays-Bas, Pologne, Portugal et Slovnie la rponse
est ngative. En effet, la plupart des experts soulignent que des rgles nationales spcifques concernant le
niveau des ressources requises laissent peu de marge de manuvre aux autorits.
En revanche, deux tats membres ont rpondu que les autorits ont une certaine latitude dans leur valuation
de la condition des ressources. C'est le cas en Sude, o les rgles sont mal dfnies, et en Espagne, o les
rgles sont quelque peu diffrentes.
En Sude, par exemple, les informations tires de la lgislation ou des rglementations, et mme des travaux
prparatoires, sont limites en ce qui concerne l'valuation des ressources. De plus, il y a un manque d'indi-
cations de la part du service de limmigration. Le seul critre mentionn est lobligation datteindre le montant
de rserve, que les ressources doivent tre disponibles pendant une certaine priode et qu'il faut que des
motifs raisonnables portent croire que le regroupant sera mme de subvenir ses besoins dans le futur.
Par consquent, le service de limmigration a une certaine marge d'interprtation lorsqu'il statue sur des cas
o il nest pas certain que le regroupant remplit l'obligation de ressources.
Le tableau est diffrent en Espagne. En effet, des rformes adoptes en 2009 ont considrablement rduit
le pouvoir discrtionnaire dont les autorits nationales jouissaient prcdemment. Bien que ces rformes
limitent la marge de manuvre, les experts nationaux insistent sur le fait qu'il est trop tt pour tirer des
conclusions dfnitives sur ce point. Les experts soulignent qu'un nouvel examen devrait porter sur le recours
aux exceptions autorises par la loi.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
94 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
E. Personnes ou groupes de personnes dispenss de l'exigence de revenu
Dans plusieurs des tats membres, certaines personnes ou groupes de personnes sont dispenss de la condi-
tion des ressources suffsantes. toutefois, les types de dispenses varient considrablement d'un tat l'autre
et mettent en vidence l'absence dapproche commune sur ce point. Certains exemples de dispenses, relevs
dans les rgles nationales, montrent toute la diversit de ces solutions.
En Belgique, l'exigence de revenu n'est pas impose quand le regroupement familial concerne seulement les
enfants du regroupant ou de son conjoint et lorsque le regroupement familial est demand pour des rfugis
et des bnfciaires d'une protection subsidiaire.
En France, la condition des ressources suffsantes n'est pas exige des bnfciaires d'une allocation pour
adulte handicap.
Aux Pays-Bas, les regroupants ayant atteint l'ge de 65 ans, ou qui sont totalement et en permanence inca-
pables de travailler, sont dispenss de l'exigence de revenu.
En Pologne, cette condition ne s'applique pas aux personnes qui demandent un permis de sjour tempo-
raire dune dure dtermine pour rejoindre des membres de la famille s'ils bnfcient du statut de rfugi ou
d'une protection subsidiaire. Mais une demande de permis de sjour doit tre dpose dans les six mois
de la date d'obtention du statut de rfugi ou de bnfciaire d'une protection subsidiaire.
En Sude, des exceptions peuvent tre mises en uvre si le regroupant est un enfant, sil est un parent
de l'enfant, ou si l'autre parent de l'enfant demande un permis de sjour avec l'enfant.
Le Portugal est un des exemples les plus intressants. Si le demandeur se retrouve involontairement
au chmage et si un regroupement familial est dj intervenu au Portugal, le niveau des ressources
requises est abaiss.
L encore, dautres dbats devraient se concentrer sur la diversit des dispenses applicables dans les
tats membres de l'UE pour que lon ait une vision complte et que lon dfnisse des rgles et des pra-
tiques communes. Cela permettrait aussi de dfnir les nouvelles tapes dune future harmonisation des
rgles nationales.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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IV. Mesures d'intgration
L'introduction de mesures d'intgration dans le domaine du regroupement familial est largement dbattue
dans les tats membres. La directive 2003/86/CE autorise ces rgles et en tablit le contexte gnral (A). Un
tour dhorizon des tats examins (B) montre que trois d'entre eux appliquent ces rgles (C). Cette tendance
mrite un commentaire supplmentaire (D).
A. Contexte
Le regroupement familial est en soi une manire de promouvoir l'intgration des migrants dans la socit
d'accueil. Le prambule de la directive 2003/86/CE est clair ce sujet. Il dit : "(...) [Le regroupement familial]
contribue la cration d'une stabilit socioculturelle facilitant l'intgration des ressortissants de pays tiers
dans les tats membres, ce qui permet par ailleurs de promouvoir la cohsion conomique et sociale, objectif
fondamental de la Communaut nonc dans le trait." Dans cette optique, le regroupement familial est un
lment du processus d'intgration.
L'article 7, paragraphe 2, de la directive se fait l'cho de ce point et aborde la question de l'intgration. Il per-
met aux tats membres d'exiger des ressortissants de pays tiers qu'ils se conforment des mesures d'int-
gration afn dexercer leur droit au regroupement familial. Deux lectures peuvent dcouler de cette obligation.
D'une part, on peut considrer qu'il est pertinent de demander aux migrants de se conformer des mesures
d'intgration aprs leur arrive dans l'tat membre. Ces mesures peuvent consister en un apprentissage
rsumons l'ventail des exigences en matire de revenu :
> tous les tats tudis demandent au regroupant de prouver qu'il dispose de ressources suffsantes.
> l'exception de l'Allemagne, tous ont fx le montant des ressources suffsantes.
> On observe une tendance durcir l'obligation, soit en tablissant de nouvelles rgles cet gard (Belgique,
Sude), soit en prcisant ou en majorant le niveau des ressources ncessaires (Espagne, France).
> D'aprs la Cour de Justice, le montant des ressources est une rfrence et les administrations nationales sont
tenues de procder lexamen individuel de chaque demande pour dterminer si le montant des ressources
des demandeurs est suffsant pour subvenir leurs besoins.
> En pratique, dfnir le montant des ressources limite la marge d'apprciation des autorits administratives.
> Il y a parfois d'normes diffrences entre le montant des ressources demandes par les tats membres. Trois
groupes de pays peuvent tre distingus : les pays 'septentrionaux, les pays mridionaux et les pays de
l'Est.
> La situation doit tre encadre de faon plus prcise en ce qui concerne le niveau des ressources requises par
rapport la taille de la famille. Plusieurs rgles et systmes sont applicables dans les tats membres. Une
plus grande harmonisation est ncessaire cet gard.
> Le Portugal est le seul pays avoir pris en compte l'impact de la crise et avoir adapt en consquence les
rgles sur le regroupement familial.
> Bien que la mise en uvre de la rgle sur l'aide sociale soit largement partage, les tats membres devraient
garder l'esprit l'interprtation de la Cour de Justice cet gard.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
96 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
obligatoire de la langue ou en des cours d'ducation civique. Les deux mesures peuvent tre adoptes pour
favoriser l'intgration des primo-arrivants.
D'autre part, le processus peut sembler aller dans le sens contraire si les mesures d'intgration sont une condi-
tion pralable l'exercice du droit au regroupement familial. C'est le cas, par exemple, lorsque les mesures
d'intgration sont requises dans le pays d'origine afn de recevoir le visa ncessaire pour entrer dans l'tat
membre dans le cadre du regroupement familial. Dans ce cas, l'intgration n'est pas la consquence de l'exer-
cice du droit au regroupement familial, mais une condition pralable.
La possibilit d'introduire des mesures d'intgration dans le cadre de la procdure de regroupement
familial a t lorigine de nombreux dbats dans le monde acadmique.
36
Mais ce dbat a-t-il trouv
un cho dans la lgislation des tats membres et quelles sont les options qui ont t mises en uvre ?
B. Vue gnrale des tats membres appliquant des mesures d'intgration ou des
mcanismes apparents
Sur les neuf tats membres tudis, la France, l'Allemagne et les Pays-Bas ont adopt un systme
complet de rgles relatives aux mesures d'intgration. En vertu de ces rgles, les membres de la famille
doivent se conformer des mesures d'intgration dans le pays d'origine avant l'entre sur le territoire
de l'tat membre. En France, le processus d'intgration se poursuit l'arrive. Le contenu des mesures
d'intgration peut varier d'un pays l'autre, mais leur impact est identique en ce sens qu'elles jouent
sur le statut juridique des membres de la famille, c'est--dire sur leur entre sur le territoire et/ou leur
capacit y rester.
En Belgique, l'obligation est diffrente pour trois raisons. Premirement, elle ne s'applique qu'aprs
l'arrive dans le pays. Deuximement, en raison de contraintes constitutionnelles, les mesures d'int-
gration ne s'appliquent que dans la rgion famande du pays. En effet, la Belgique est divise en trois
communauts, et il incombe chacune d'laborer ses propres politiques d'intgration. Par consquent,
une seule la Flandre a dcid d'introduire des mesures d'intgration pour les ressortissants de pays
tiers. troisimement, l'impact est diffrent. En effet, le non-respect des mesures d'intgration ne peut
avoir d'impact sur le statut lgal des migrants, tant donn que les questions migratoires relvent de la
comptence exclusive de la fdration.
Un cinquime tat membre, l'Espagne, n'a pas formellement recours des mesures d'intgration.
Cependant, il se peut que les rgles adoptes en 2011 soient le dbut dun rle accru dvolu aux ques-
tions d'intgration dans la lgislation espagnole sur la migration. Les efforts d'intgration de l'tranger
peuvent tre valus lors du renouvellement du permis de sjour lorsque d'autres obligations ne sont
36 Voir par exemple et inter alia, Groenedijk K., Guild E. & Carrera S. (Publi par) Illiberal Liberal States: Immigration, Citizenship and
Integration in the EU, Ashgate, 2009 ; Van Oers R., Ersbll E. et Kostakopoulou D. A Re-Defnition of Belonging? Language and
Integration Tests in Europe, Martinus Nijhoff Publishers, 2010 ; Pascouau Y. Mandatory Integration provisions in EC and EU Member
States Law in Bonjour S., Rea A. & Jacobs D. The Others in Europe, ditions de lUniversit de Bruxelles, 2011.
Les deux lectures aboutissent des situations trs diffrentes. Les mesures d'intgration sont un instrument
qui soit renforce la capacit des migrants s'intgrer dans la socit, soit ajoute une condition la procdure et
rend le regroupement familial plus diffcile.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
97 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
pas remplies. L'valuation se fonde sur un rapport tabli au niveau de la Communaut autonome et
tenant compte de "la participation active une formation sur les connaissances et le respect des valeurs
constitutionnelles espagnoles et l'apprentissage des langues offcielles du lieu de rsidence". L'tranger
peut faire valoir cet effort d'intgration au cas o le respect d'une des conditions du renouvellement de
l'autorisation est contest. Bien qu'il n'y ait pas de mesures d'intgration en tant que telles en Espagne,
des ONG considrent que ce mcanisme pourrait devenir obligatoire aprs les lections gnrales du 20
novembre 2011. Elles sattendent ce que le nouveau gouvernement adopte de nouvelles rgles sur les
mesures d'intgration.
C. Mesures d'intgration adoptes en France, en Allemagne et aux Pays-Bas
La France, l'Allemagne et les Pays-Bas constituent, avec le Danemark et le Royaume-Uni, un groupe
d'tats membres o les mesures d'intgration ont t largement dveloppes. Mises en place en vue
de favoriser l'intgration des nouveaux migrants, les rgles adoptes dans ces tats ne poursuivent
pas toujours cet objectif. Au contraire, elles pourraient tre considres comme de nouvelles conditions
introduites pour rendre le regroupement familial plus diffcile. Dans cette optique, et comme nous le
verrons ci-dessous, on peut se demander si ces rgles sont compatibles avec la directive 2003/86/CE.
1. France
Les rgles d'intgration en France concernent soit le regroupant soit le conjoint et elles sont appliques
trois niveaux diffrents.
Premirement, le regroupement familial peut tre refus si le regroupant ne se conforme pas aux prin-
cipes essentiels qui rgissent la vie familiale en France. Ces principes sont entre autres la monogamie,
lgalit homme-femme, le respect de l'intgrit physique des enfants, le respect de la libert de mariage,
lobligation scolaire, etc. Il appartient l'administration de dmontrer que le regroupant ne remplit pas
ces conditions et de rejeter une demande de regroupement familial pour cette raison.
Le second point concerne la possibilit offerte par la directive 2003/86/CE de demander aux ressortis-
sants de pays tiers de se conformer des mesures d'intgration dans le pays d'origine. En vertu d'une
loi adopte en 2007, chaque membre de la famille g de plus de 16 ans et de moins de 65 ans doit
passer dans le pays d'origine un test valuant ses connaissances de la langue et des valeurs de la socit
franaise. Si l'valuation est positive, un visa est dlivr. Dans le cas contraire, le membre de la famille
doit suivre des sances de formation dans le pays d'origine. Celles-ci, qui abordent la connaissance du
franais et des valeurs rpublicaines, ne durent pas plus de deux mois. Aprs leur suivi, une nouvelle
valuation est effectue. Si elle est positive, le visa est accord. Si les connaissances sont insuffsantes,
le visa est dlivr, mais les autorits devront dcider de la dure dune nouvelle formation suivre en
France dans le cadre du contrat d'accueil. En tout tat de cause, la connaissance du franais ne condi-
tionne pas la dlivrance du visa.
Enfn, depuis 2006, la loi impose une obligation d'intgration gnrale. tout ressortissant d'un pays tiers
doit signer un contrat d'accueil par lequel il consent suivre une formation linguistique et civique, ainsi
qu'une sance d'information sur la vie quotidienne en France. Ce contrat dure un an et peut tre pro-
long d'une anne supplmentaire sous certaines conditions. Les membres de la famille sont soumis
ce contrat. Mais depuis l'introduction du test d'intgration l'tranger en 2007, les membres de la famille
qui ont russi le test linguistique dans le pays d'origine sont dispenss de suivre une formation en langue
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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aprs leur arrive en France. Ils sont toutefois obligs de signer le contrat et d'assister aux sances de
formation et d'information. Le non-respect du contrat d'intgration est pris en compte au moment du
renouvellement du permis de sjour. Le refus de respecter le contrat d'intgration peut entraner le refus
du renouvellement du premier permis de sjour. Ce dispositif a t renforc en juin 2011. Depuis cette
date, le non-respect du contrat est pris en compte chaque fois que le permis de sjour est renouvel,
c'est--dire chaque anne jusqu' l'tablissement d'une carte de sjour qui peut tre demande aprs
cinq ans de sjour lgal.
Depuis 2006, la France a labor un ensemble de rgles sur l'intgration des primo-arrivants et des
membres de la famille dans le cadre de la procdure de regroupement familial.
2. Pays-Bas
Aux Pays-Bas, l'intgration des membres de la famille est value deux niveaux diffrents : dans le
pays d'origine et pour l'obtention d'un permis de sjour permanent.
Les Pays-Bas sont le premier pays avoir instaur des mesures d'intgration dans le pays d'origine dans
le cadre de la directive sur le regroupement familial. Depuis 2006, les membres de la famille majeurs,
gs de 18 65 ans, sont obligs de passer un test d'intgration avant l'admission aux Pays-Bas dans
le cadre du regroupement familial. Il s'agit d'un test linguistique et de questions portant sur la socit
nerlandaise. L'examen est oral et, depuis le 1
er
avril 2011, il comprend galement un test de lecture qui
exige du demandeur quil comprenne des textes crits. Le niveau du test a t rehauss pour passer du
niveau A1 "moins" du Cadre europen commun de rfrence pour les langues
37
(CEFr) au niveau A1. Le
test est organis l'ambassade ou au consulat gnral des Pays-Bas l'tranger. Le candidat rpond aux
questions par tlphone, puis un ordinateur situ aux tats-Unis juge si le candidat a russi l'examen. Si
le membre de la famille choue au test, ce qui signife qu'il ne comprend pas suffsamment le nerlan-
dais ou qu'il n'a pas une connaissance suffsante de la socit nerlandaise, le visa pour regroupement
familial n'est pas dlivr au demandeur. Par consquent, les membres de la famille doivent repasser le
test et repayer pour ce faire. Les personnes qui sont durablement dans l'incapacit de passer un examen
d'intgration en raison d'un handicap physique ou mental sont dispenses de cette obligation. Cette
incapacit doit tre atteste par un certifcat. Des dispenses sont aussi accordes aux personnes ayant
la nationalit des tats suivants : tats membres de l'UE, Surinam, Australie, Canada, tats-Unis, Suisse,
Nouvelle-Zlande et Islande.
Aprs leur arrive aux Pays-Bas, les membres de la famille gs de moins de 65 ans peuvent tre soumis
un test s'ils souhaitent introduire une demande de sjour permanent aprs cinq ans. Ce test consiste
en un examen de lecture et d'criture, de comprhension laudition et de communication verbale de
niveau A2 (CEFr) et en une obligation de prsenter un dossier avec 20 attestations des comptences
linguistiques orales et crites. Les migrants qui peuvent prouver leur incapacit effectuer le test et
ceux qui peuvent prouver leur connaissance de la langue nerlandaise par des diplmes ou des certifcats
sont dispenss du test. Le gouvernement nerlandais a annonc le 17 juin 2011 que les migrants devront
37 Le cadre europen commun de rfrence pour les langues est un outil labor dans le cadre du Conseil de l'Europe. Il s'agit d'un
instrument pratique permettant dtablir clairement les normes atteindre lors des tapes successives de lapprentissage et assurant
une comparabilit internationale des rsultats de lvaluation. Il est le rsultat de recherches tendues et de travaux sur les objectifs
de communication, comme le montre le concept bien connu des niveaux-seuil'. Il va du niveau A (utilisateur lmentaire) au niveau C
(utilisateur expriment). Le Cadre europen commun de rfrence pour les langues (CECR) fournit une base pour la reconnaissance
mutuelle des qualifcations en langues, facilitant ainsi la mobilit ducative et professionnelle. Il est de plus en plus utilis pour la
rforme des curricula nationaux et par des consortia internationaux pour la comparaison des certifcats en langues.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
99 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
passer le test d'intgration dans les trois ans de leur arrive. S'ils ne le font pas, leur permis de sjour
peut tre retir. Paralllement, le gouvernement a dcid de confer l'organisation des cours d'intgra-
tion au march priv. Il a remplac son offre de cours d'intgration par un prt pouvant tre octroy aux
migrants pour leur permettre de fnancer leur participation un cours.
3. Allemagne
L'Allemagne est le troisime tat membre avoir introduit des conditions d'intgration dans le cadre du
regroupement familial. Ces obligations sont applicables dans le pays d'origine et aprs l'entre sur le
territoire.
Depuis 2007, les conjoints doivent prouver qu'ils ont une connaissance de base de la langue allemande.
Pour cela, ils doivent prsenter un diplme de langue dcern par l'Institut Goethe ou par toute autre
organisation agre dans le pays d'origine. D'un point de vue pratique, les autorits allemandes n'orga-
nisent pas de test en tant que tel, elles exigent du demandeur qu'il produise le diplme. Mais ce dernier
est dlivr aprs que le demandeur ait pass un test l'Institut Goethe ou dans une autre organisa-
tion accrdite. Les demandeurs d'un regroupement familial doivent donc passer un test pour prouver
qu'ils matrisent l'allemand. S'ils ne sont pas en mesure de passer le test parce qu'il n'y a pas d'Institut
Goethe ou dorganisation accrdite dans le pays d'origine, un fonctionnaire de l'ambassade allemande
est charg dvaluer les comptences linguistiques. Si le candidat ne passe pas le test ou sil choue et
si par consquent le diplme n'est pas remis, le visa pour regroupement familial n'est pas dlivr. Le
demandeur devra repasser le test. Une srie de personnes sont dispenses de lobligation d'intgration
en raison de leur capacit, de leurs tudes ou de leur nationalit. A ce titre, les ressortissants australiens,
israliens, japonais, canadiens, issus de la rpublique de Core, de Nouvelle-Zlande et des USA sont
dispenss.
l'arrive en Allemagne, les membres de la famille ont le droit de suivre des cours d'intgration compor-
tant des cours de langue et d'ducation civique, ou ils y sont obligs si leurs comptences linguistiques
sont faibles. la fn des cours, les participants doivent passer des tests linguistiques et civiques. La non-
participation ces cours peut entraner un refus de renouvellement du permis de sjour. Ne pas passer
les tests peut avoir comme consquence que le permis de sjour permanent ne sera pas dlivr.
D. Tendances et commentaires concernant les mesures d'intgration
Les Pays-Bas sont le premier pays avoir saisi l'occasion d'introduire dans la procdure de regroupe-
ment familial, des mesures d'intgration l'tranger. Ils ont t rapidement suivis par l'Allemagne et la
France. On aurait donc pu s'attendre ce que le phnomne s'tende d'autres tats membres. Mais ce
mouvement ne s'est pas produit dans les tats membres examins. Pas plus que dans d'autres tats,
l'exception du Royaume-Uni et du Danemark.
En plus de cet effet trs limit, il faut souligner que les rgles adoptes par les trois tats examins sont
trs diffrentes. Les Pays-Bas et l'Allemagne ont adopt une procdure trs contraignante tant donn
que la dlivrance du visa, et par consquent la possibilit de rejoindre le regroupant, est subordonne
un test. C'est le contraire en France, o le demandeur peut tre oblig dassister des cours mais o
le visa est dlivr de toute faon. cet gard, le droit au regroupement familial ne dpend pas dun test
en France.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
100 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
38 39
D'autres diffrences entre les trois tats membres concernent les personnes dispenses et plus prci-
sment les dispenses accordes sur la base de la nationalit. Cette distinction tablie dans la lgislation
nationale pourrait tre incompatible avec l'interdiction de toute discrimination fonde sur la nationalit.
moins que la distinction entre les personnes dispenses de lobligation d'intgration soit objectivement
motive, on peut diffcilement comprendre pourquoi un conjoint japonais est dispens du test alors qu'un
conjoint russe ne l'est pas.
Comme nous l'avons montr ci-dessus, les rgles relatives aux systmes d'intgration mis en uvre
l'tranger sont trs discutables du point de vue juridique. Du point de vue pratique, elles soulvent plu-
sieurs questions. Elles sont d'une part trs diffciles organiser. Il appartient l'tat membre qui souhaite
introduire ces rgles de fournir les structures ncessaires soit pour suivre les cours, soit pour passer les
tests. Ces structures doivent tre disponibles dans le monde entier et leur nombre doit tre suffsant
dans les grands pays. cet gard, le royaume-Uni a abandonn il y a quelques annes l'ide de mettre
en place un systme d'intgration l'tranger parce ce qu'il doutait de sa capacit offrir suffsamment
de cours de langue dans le monde entier. On peut donc facilement imaginer que ces contraintes puissent
s'appliquer aussi d'autres tats dont la langue est moins largement parle. En outre, fournir les struc-
tures ncessaires cote trs cher et peut reprsenter un obstacle considrable pour certains tats qui
souhaiteraient s'engager dans ce processus. Une solution pourrait consister confer l'organisation des
cours d'intgration au march priv, comme les Pays-Bas l'ont dcid.
Enfn, ces trois tats membres ont aussi adopt des rgles sur les obligations d'intgration auxquelles
les migrants doivent se conformer aprs leur arrive sur le territoire. Deux systmes diffrents sont mis
en uvre. Les Pays-Bas imposent un test avant la dlivrance d'un permis de sjour permanent, alors
que la France et l'Allemagne demandent aux membres de la famille de s'engager dans un processus
d'intgration aprs l'arrive dans le pays. Ce processus exige la participation des cours obligatoires et
s'achve par un test d'valuation du niveau des connaissances acquises. Le processus d'intgration peut
durer plus d'un an et son impact est valu soit au moment du renouvellement du permis de sjour, soit
au moment de la dlivrance d'un permis de sjour de longue dure. Nanmoins, ces effets devraient tre
compatibles avec les obligations en matire de droits de l'homme, notamment le respect de la vie de
38 Comme cest le cas par exemple dans une autre directive traitant de limmigration.
39 Il a t demand la Cour de Justice de rpondre cette question. Mais tant donn le fait que la procdure principale navait plus
de raison dtre puisque la demande de permis de sjour provisoire du demandeur avait t satisfaite, la Cour de Justice a considr
quun jugement de la demande tait inutile. Voir CJUE, 10 juin 2011, Bibi Mohammad Imran, C-155/11 PPU.
Ce point est extrmement important tant donn qu'il illustre les limites fxes par la directive 2003/86/CE. Elle
fait rfrence des mesures d'intgration mais ne dit pas que les mesures d'intgration sont une condition au
regroupement familial.
38
Ce qui a un impact important du point de vue juridique. En effet, imposer des mesures
d'intgration revient demander aux membres de la famille de remplir des obligations de moyen, par exemple,
en suivant des cours. Mais imposer une condition d'intgration conduit la ncessit dobtenir des rsultats,
par exemple, en russissant un test. En d'autres termes, une formule est autorise par la directive, mais lautre
non, parce qu'elle conditionne le droit au regroupement familial. cet gard, la compatibilit des systmes
nerlandais et allemand avec les obligations europennes est trs contestable
39
. Dans lavis donn dans l'affaire
Inram, la Commission europenne dclare explicitement que le passage dun test d'intgration comme condition
ladmission est incompatible avec la directive 2003/86/CE.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
101 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
familiale et lintrt suprieur de l'enfant. L aussi, les systmes nationaux peuvent diffrer fortement
les uns des autres et montrent qu'une harmonisation des rgles nationales reste un processus de longue
haleine.
V. Ordre public et sant publique
Les menaces pour l'ordre public et les risques pour la sant publique sont des motifs qui autorisent les
tats membres rejeter une demande, retirer un permis de sjour ou refuser le renouvellement d'un
permis de sjour
40
.
A. Sant publique
En ce qui concerne les proccupations en matire de sant publique, deux tats membres l'Espagne
et la Sude n'acceptent apparemment pas que cet lment constitue un motif de rejet d'une demande,
ou un motif de retrait ou de refus de renouvellement du permis de sjour. Ce critre est pris en compte
dans d'autres tats membres, mais uniquement au moment de l'examen de la demande. En d'autres
termes, une maladie ne peut tre qu'un motif de rejet d'une demande ; elle n'entre pas en ligne de
compte pour le retrait ou le non-renouvellement du permis de sjour.
Ce point de vue largement partag correspond aux limites fxes par la directive 2003/86/CE. L'article 6,
paragraphe 3, stipule : "La seule survenance de maladies ou d'infrmits aprs la dlivrance du titre de
sjour ne peut justifer le refus de renouvellement du titre de sjour ou l'loignement du territoire par
l'autorit comptente de l'tat membre concern."
40 Voir ce propos l'article 6 de la directive 2003/86/CE
La question des mesures d'intgration dans le cadre du regroupement familial devrait tre considre comme
prioritaire, en particulier dans le cadre du processus de consultation ultrieur la publication du Livre vert de la
Commission europenne. Plusieurs points devraient tre dbattus afn de :
> donner une dfnition claire et prciser la porte des mesures d'intgration par rapport aux conditions
d'intgration;
> valuer la compatibilit des systmes nationaux existants et futurs avec la dfnition et la porte des
mesures d'intgration;
> valuer la compatibilit des systmes nationaux avec linterprtation de la Cour de Justice dans l'affaire
Chakroun. Lorsque les rgles nationales sont compatibles avec la dfnition des mesures d'intgration, dans
la pratique, elles peuvent nanmoins aller lencontre de l'objectif de la directive, qui est de "faciliter le
regroupement familial";
> sur la base de ces valuations, engager en temps opportun une procdure d'infraction l'encontre des tats
qui ne respectent pas les obligations europennes.
rattacher ce volet du processus de consultation une politique d'intgration des ressortissants de pays tiers
labore au niveau europen.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
102 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Le rejet de la demande ou de la dlivrance du permis de sjour pour regroupement familial peut se fonder sur
une liste de maladies tablie par des rglements nationaux ou sur des instruments internationaux adopts par
l'Organisation mondiale de la sant (Belgique, France, Pologne et Slovnie).
Dans la plupart des cas, le risque pour la sant publique est valu sur la base d'un examen individuel. Cepen-
dant, cette rgle est applique de manire diffrente en Slovnie. Une demande de permis de sjour pour
regroupement familial est rejete si l'on dcouvre que le ressortissant d'un pays tiers vient d'une rgion o
il y a une pidmie d'une maladie contagieuse qui pourrait provoquer une pidmie inscrite dans les rgles
internationales en matire de sant de l'Organisation mondiale de la sant, ou sil vient dune rgion o il existe
des maladies contagieuses qui pourraient menacer la sant publique et pour lesquelles des mesures prescrites
devraient tre introduites sur la base de la loi rgissant les maladies contagieuses. On peut se demander si
cette valuation gnrale, base sur une valuation rgionale, satisfait l'obligation de procder un examen
individuel de la demande de regroupement familial.
B. Ordre public
Dans tous les tats membres examins, les menaces pour l'ordre public constituent un motif de refus ou de
limitation du droit au regroupement familial. La menace que le demandeur pourrait constituer est value sur
la base de preuves antrieures ou au moment de l'examen de la demande. En tout cas, une menace ant-
rieure et/ou potentielle est prise en considration.
Dans les tats membres, il y a de nombreux motifs de rejet de la demande et il y a des motifs de retrait ou de
refus de renouveler le permis de sjour :
> le demandeur est enregistr dans le systme d'information Schengen aux fns de non-admission (Belgique,
Pologne, Slovnie, Sude);
> le demandeur a fait l'objet d'un ordre d'expulsion tabli par l'tat membre qui examine la demande (Belgique
et France) ou par un autre tat membre de l'UE (Sude);
> le demandeur a sjourn illgalement sur le territoire de l'tat membre (Pologne);
> le demandeur est souponn d'avoir commis ou on peut penser qu'il s'engagera dans des actes de terro-
risme, de sabotage, d'espionnage, de renseignements prohibs, ou dans des activits lies la drogue ou
criminelles (Slovnie, Sude).
Dans deux tats membres, les rgles concernant les menaces pour l'ordre public sont interprtes et appli-
ques d'une manire particulire. Le Portugal applique la rgle de faon troite. Les menaces pour l'ordre
public, la scurit publique ou la sant publique ne peuvent tre prises en compte que pour rejeter la demande.
Ces critres ne peuvent tre pris en considration pour le renouvellement ou le retrait du permis de sjour.
En Espagne, en revanche, la demande est rejete chaque fois que le membre de la famille a un casier judi-
ciaire. La gravit du casier judiciaire doit tre prise en compte pour le renouvellement du permis de sjour.
Bien que le rejet ou le non-renouvellement en Espagne se fonde sur un seul critre, il faut souligner qu'il est
interprt de faon trs large. Dans la pratique, en effet, le membre de la famille se voit systmatiquement
refuser l'autorisation initiale et le renouvellement. Des ONG espagnoles critiquent aussi le fait que les refus
ou les non-renouvellements ne sont pas seulement dus lexistence de casiers judiciaires, mais aussi des
dossiers de police.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
103 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Enfn, la Pologne a dfni quelques critres trs larges pour motiver une dcision ngative. Dans cet tat
membre, les raisons de refuser le permis de sjour peuvent sappuyer sur le fait que le demandeur ne respecte
pas des obligations fscales ou qu'il est entr et a rsid sur le territoire pour d'autres raisons que celles qu'il
a invoques. Des raisons fscales ne peuvent tre le seul motif dune dcision ngative. En Slovnie, une
dcision ngative peut aussi tre prise parce qu'il y a des raisons de penser qu'une famille ne respectera pas
le systme juridique national.
VI. Consquences pour les demandeurs qui ne satisfont pas aux conditions
Pour certains, on pourrait penser que la demande de regroupement familial est rejete chaque fois que le
regroupant ou les membres de la famille ne remplissent pas les conditions appropries. Cette vision est trop
simpliste et doit tre remise en perspective. En effet, quand ils valuent et statuent sur une demande de
regroupement familial, les tats membres sont tenus par au moins trois obligations dcoulant de la directive et
de la jurisprudence (A). Par consquent, les rgles des tats membres doivent se conformer ces obligations
(B). Cependant, la porte des obligations mrite d'tre clarife (C).
En rsum, chaque tat membre a adopt des rgles lui permettant de refuser le regroupement familial pour
des raisons d'ordre public. Mais les rgles applicables dans chaque tat peuvent tre trs dtailles et couvrir
des situations trs particulires.
Dans ce contexte, certaines rgles sont cependant communes tous les tats membres. C'est particulirement
vrai en ce qui concerne l'obligation pour les autorits nationales de tenir compte de la gravit d'une infraction et
de la dure du sjour lgal sur le territoire avant d'mettre une dcision ngative.
Cette obligation conduit les autorits nationales valuer quel est l'intrt quil incombe de protger : l'intrt
de l'tat avec une dcision ngative ou lintrt de l'individu en acceptant un regroupement familial.
Cette dcision se fondera de toute faon sur un examen individuel. l'exception du cas slovne mentionn
ci-dessus, ce cadre existe dans les rgles nationales et est conforme aux obligations dcoulant de la lgislation
europenne. L'article 6 de la directive 2003/86/CE rappelle que "lorsqu'ils prennent une telle dcision, les tats
membres tiennent compte, outre de l'article 17, de la gravit ou de la nature de l'infraction l'ordre public ou
la scurit publique commise par le membre de la famille, ou des dangers que cette personne est susceptible de
causer."
Cette disposition de la directive est trs importante, et elle l'est au moins autant que l'article 17 parce qu'elle
oblige les tats membres trouver un quilibre entre la scurit de l'tat et le droit au regroupement familial.
De nouvelles volutions dans les tats membres, les interprtations des Cours europennes (Cour de Justice
Luxembourg et Cour europenne des droits de l'homme Strasbourg) et les dbats sur cette question au
niveau europen permettront de dterminer si les tats membres et les acteurs de l'UE sont dsireux de prot-
ger l'un par rapport l'autre.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
104 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
A. Obligations de l'tat membre pendant l'examen des demandes
Premirement, d'aprs la Cour de Justice, les tats membres ont l'obligation d'individualiser l'examen de la
demande et d'valuer les conditions du regroupement familial de manire faciliter l'exercice de ce droit.
L'interprtation trs souple donne par la Cour de Justice en ce qui concerne les conditions de ressources
peut s'tendre toutes les autres conditions requises dans le cadre de la procdure : logement, assurance,
intgration et ordre public.
Deuximement, quand elles prennent une dcision de rejet d'une demande ou de retrait ou de refus de renou-
vellement d'un permis de sjour, les autorits nationales doivent tenir compte des obligations dcoulant de
l'article 17 de la directive. Celui-ci stipule : "Les tats membres prennent dment en considration la nature et
la solidit des liens familiaux de la personne et sa dure de rsidence dans l'tat membre, ainsi que l'existence
d'attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d'origine, dans les cas de rejet d'une demande, de
retrait ou de non-renouvellement du titre de sjour, ainsi qu'en cas d'adoption d'une mesure d'loignement du
regroupant ou des membres de sa famille." L'valuation de la dure et de la nature des attaches et des liens
existants ressemble la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l'homme (CEDH). Mais la lgisla-
tion europenne introduit une diffrence de taille: alors que la CEDH a principalement dvelopp cette juris-
prudence en ce qui concerne les mesures d'loignement, la directive 2003/86/CE l'tend clairement aux pro-
cdures d'admission, c'est--dire l'acceptation du regroupement familial et la dlivrance du permis de sjour.
Enfn, l'article 5, paragraphe 5, de la directive 2003/86/CE impose clairement une obligation aux tats
membres. Il stipule : "Au cours de l'examen de la demande, les tats membres veillent prendre dment en
considration l'intrt suprieur de l'enfant mineur."
B. Rgles adoptes par les tats membres
Les rapports nationaux complts aux fns de cette tude montrent qu'il existe des diffrences entre les
tats membres en ce qui concerne les obligations dcoulant des rgles europennes. Alors que certains tats
membres semblent respecter en gnral ces obligations, d'autres sont moins rigoureux.
La Slovnie est un cas part, o le rejet de la demande d'un premier permis de sjour pour regroupement
familial est automatique. Cependant, le rejet de la prolongation du permis de sjour est discrtionnaire plutt
qu'automatique. En vertu de la loi sur les trangers, l'autorit comptente, qui statue sur une demande de
prolongation, est oblige de tenir compte de la nature et de la solidit des liens familiaux, de la dure du sjour
dans la rpublique de Slovnie et de l'existence de liens familiaux, culturels et sociaux avec le pays d'origine.
La marge de manuvre des tats membres est fortement encadre par la lgislation europenne. Les tats
membres doivent :
> procder un examen individuel de chaque demande ;
> valuer les conditions du regroupement familial d'une faon souple qui tient compte de la spcifcit de
chaque cas et dans le but de faciliter le regroupement familial ;
> prendre dment en compte la nature et la solidit des liens familiaux, la dure du sjour sur le territoire et
les liens avec le pays d'origine ;
> le cas chant, prendre dment en considration l'intrt suprieur des enfants.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
105 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Quant aux autres tats membres, ils respectent toutes ou plusieurs des obligations mentionnes ci-dessus.
Un premier groupe d'tats membres se compose de la France, de l'Allemagne et de la Sude. Ces tats
respectent les principales conditions dfnies dans la lgislation europenne, savoir, les obligations dcoulant
de l'article 17, l'examen individuel de la demande et l'intrt suprieur des enfants.
Un second groupe comprend la Pologne, le Portugal et la Belgique. Ces tats respectent deux des trois obli-
gations. Le Portugal et la Belgique respectent les obligations imposes par l'article 17 et l'intrt suprieur
des enfants, alors que la Pologne tient compte de l'examen individuel et de l'intrt suprieur des enfants.
Cependant, le cas belge mrite qu'on s'y attarde. La possibilit de prendre en compte la solidit des liens et
la longueur du sjour, comme lexige l'article 17 de la directive, existe mais pas dans le cadre de la procdure
de regroupement familial. Si les conditions du regroupement familial ne sont pas remplies, le ministre peut,
titre discrtionnaire, prendre en compte la nature et la solidit des liens, ainsi que la dure du sjour en
Belgique et les liens culturels, familiaux et sociaux du demandeur. cet gard, il est peu probable que le droit
belge respecte les exigences europennes tant donn que cette valuation n'intervient pas dans le cadre de
la procdure de regroupement familial, mais dans un autre cadre.
Un troisime groupe est constitu par l'Espagne et les Pays-Bas. Aux Pays-Bas, l'article 17 de la directive
semble tre la seule obligation mise en uvre, mais uniquement en ce qui concerne les refus pour des motifs
d'ordre public. L'Espagne applique uniquement les rgles relatives l'intrt suprieur des enfants mais,
selon l'expert national, elle applique galement la rgle de l'examen individuel de la demande.
D'aprs les rapports nationaux, certains de ces tats appliquent des rgles supplmentaires ou particulires.
C'est le cas de l'Allemagne o un test de proportionnalit vient sajouter ces obligations dans le cas o une
prolongation du permis de sjour est refuse ou en cas d'expulsion.
En Belgique et en Pologne, des cas de mariages illicites peuvent donner lieu des enqutes supplmentaires
ou un retrait du permis de sjour pendant une priode dtermine aprs la dlivrance du permis.
Enfn, la notion d'examen individuel de la demande est interprte de faon trs particulire aux Pays-Bas.
En raction au jugement Chakroun, le ministre a en effet dclar que le gouvernement tient dj compte
de toutes les circonstances individuelles tant donn que cette obligation se refte dans la politique, en
particulier dans les dispenses nonces. En d'autres termes, le fait que les rgles nerlandaises dispensent
certaines catgories de personnes de remplir les conditions par exemple, les personnes de 65 ans ou plus
ou les personnes handicapes dmontre qu'un examen individuel est assur. Daprs lexpert, il n'est pas
du tout certain que cette position soit compatible avec la lgislation europenne bien que les juges nationaux
aient approuv cet argument. Mme s'il est vrai que des dispenses sappliquent certaines personnes, rien ne
garantit que des demandes introduites par des personnes soumises certaines conditions bnfcient d'une
valuation individuelle.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
106 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
C. Ncessit de clarifer la porte des obligations
Les rgles et la jurisprudence europennes encadrent la marge de manuvre des tats membres
lorsqu'ils valuent une demande de regroupement familial. Il n'est pas totalement certain que les tats
membres examins respectent toutes les obligations dcoulant de la lgislation europenne. C'est le cas
en ce qui concerne la liste des obligations, mais aussi en ce qui concerne leur spcifcit.
Concernant l'article 17 de la directive 2003/86/CE, par exemple, on pourrait supposer que les tats
membres qui respectent cette obligation respectent aussi celle consistant procder une valuation
individuelle de la demande. Cependant, cette supposition devrait tre spcife. L'article 17 prvoit une
obligation gnrale qui impose un examen individuel des demandes de regroupement familial alors que
la jurisprudence de la Cour de Justice tend cette obligation l'valuation des conditions matrielles
requises pour un regroupement familial. En d'autres termes, la Cour a clairement dfni les obligations
que les administrations nationales doivent respecter lorsquelles valuent les conditions. Cette obligation
particulire devrait tre intgre prsent dans la lgislation et la pratique nationales.
Ce point nous amne une question trs importante : les tats membres prennent-ils en compte tous
les effets de la jurisprudence de la Cour de Justice en matire de regroupement familial ? Ce n'est pas
ncessairement le cas si lon considre toutes les obligations que les autorits comptentes doivent res-
pecter de nos jours. C'est pourquoi il est essentiel de bien clarifer ces implications, dans lobjectif dune
application correcte des rgles dans les tats membres et de la protection juridique des demandeurs
d'un regroupement familial. Il serait trs utile que les tats membres et les ressortissants de pays tiers
disposent de lignes directrices sur ces implications. La Commission europenne pourrait prparer un
document qui dfnirait de manire complte et non ambigu les droits et les obligations des demandeurs
et des administrations.
En tout cas, les discussions propos de la marge de manuvre des tats membres sont dcisives tant
pour les tats membres que pour les individus. Si les individus sont actuellement protgs par les rgles
europennes et les interprtations de la Cour e Justice, les tats membres pourraient tre tents dagir
pour retrouver une certaine marge de manuvre. Un confit pourrait survenir entre l'objectif de facili-
tation du regroupement familial, dfni par la Cour, et l'objectif poursuivi par certains tats membres,
comme la France ou les Pays-Bas, de limiter la migration familiale. Il semble alors invitable que la
discussion sur les conditions et les consquences de leur non-respect puisse tre au cur de nouvelles
volutions dans le domaine du regroupement familial.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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SECtION 4 IMPACt Et tENDANCES DANS LES tAtS MEMBrES
Avant mme l'adoption de la directive 2003/86/CE, le regroupement familial tait un lment essentiel
de la plupart des politiques nationales et, ce titre, il bnfciait dj de l'attention du public et faisait
lobjet d'actions en justice. L'adoption de la directive a eu pour effet de dplacer le problme du niveau
national au niveau europen. La rticence des tats membres adopter des rgles communes dans ce
domaine a abouti l'adoption d'une directive ayant peu d'effets contraignants et de nombreuses dispo-
sitions optionnelles. Pendant les ngociations, les dlgations nationales craignaient surtout que le texte
commun mette en danger les rgles nationales.
Depuis les premires valuations en 2007
41
, il est devenu vident que la directive a eu plusieurs effets
sur les rgles nationales. D'une part, elle a oblig les tats membres adopter de nouvelles rgles ou
modifer les rgles existantes pour se conformer aux exigences de l'UE. Ce qui concernait surtout les
nouveaux tats membres de lEurope de l'Est, qui n'avaient pas pris part aux ngociations, mais qui
taient pourtant obligs de transposer tout l'acquis europen, y compris la directive 2003/86/CE. D'autre
part, elle a permis aux tats membres d'adapter des rgles, en particulier celles en rapport avec les
conditions du regroupement familial. Les tats membres ont soit adopt de nouvelles obligations, soit
renforc les prcdentes.
Ces dernires annes, il semble que les politiques en matire de regroupement familial soient continuel-
lement mises sous pression au niveau national ou europen. Le niveau national alimente le niveau euro-
pen et vice-versa. Cette section tente de dcrire l'impact que la directive 2003/86/CE a eu sur les tats
membres trois niveaux diffrents : au niveau des pratiques administratives (I); au niveau du nombre
de demandes (II); et au niveau de la jurisprudence nationale (III).

I. Niveau administratif
L'impact des modifcations au niveau administratif concerne plus prcisment les effets de la transposition de
la directive 2003/86/CE et la modifcation des rgles sur les mesures prises par l'administration, la dure de
la procdure et les contrles effectus dans les tats membres en ce qui concerne les conditions requises.
A. Impact sur les mesures administratives
D'aprs les rapports, la transposition de la directive a eu un impact sur les mesures prises par les organes
nationaux comptents dans huit tats membres.
Les experts nationaux en Allemagne, en Pologne, au Portugal, en Espagne et en Sude considrent que
l'impact sur les mesures prises par l'administration dans chacun de ces pays a t positif ou assez positif.
En Espagne, par exemple, l'extension du champ d'application du regroupement familial aux couples vivant en
concubinage ainsi que lintroduction d'une condition de ressources fnancires sont considres comme des
changements positifs.
41 Voir Labayle H. & Pascouau Y., op. cit., et Groenendijk K., Fernhout R., van Dam D., van Oers R. & Strik T. The Family Reunifcation
Directive in EU member states. The First Year of Implementation, Centre for Migration Law, Willem-Jan and Ren van der Wolf
Publishers, 2007.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
109 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
En Sude, les contrles des personnes maries sont moins importants que dans le pass. Avec les nouvelles
rgles, il sufft au regroupant de remplir une dclaration de mariage, l'inverse de ce qui se pratiquait avant
la transposition de la directive, lorsque l'on procdait systmatiquement une enqute pour vrifer le srieux
de la relation.
En Pologne, les dispositions de la directive sur le regroupement familial ont t introduites en 2005. Elles
ont mis de l'ordre et uniformis le travail des 16 organismes administratifs (vovodies) actifs dans le domaine
du regroupement familial. La directive a aussi oblig les autorits adopter des dispositions visant mieux
coordonner les activits des gardes-frontires et des organes administratifs.
Au Portugal, la procdure administrative est considre comme plus claire et plus rapide depuis que des
modifcations ont t introduites en 2007.
En revanche, l'impact de la directive est assez ngatif en Belgique, en France et en Slovnie.
En France, le lgislateur a proft de la transposition de la directive pour durcir les rgles antrieures et intro-
duire de nouvelles obligations, comme l'intgration dans le pays d'origine.
En Belgique, de rcentes modifcations lgislatives suivent la tendance qui existe dans certains tats membres
et au niveau europen, savoir rendre les conditions du regroupement familial moins souples. Dans la pra-
tique, il y aura donc plus de contrles que dans le pass. Cependant, les contrles concernant les liens fami-
liaux sont plus importants actuellement.
En Slovnie, le processus s'est droul en deux tapes. Dans une premire phase, qui est intervenue en
2005 pendant la transposition de la directive, les conditions du regroupement familial ont t rendues plus
restrictives qu'avant. Par exemple, le droit au regroupement familial tait limit aux regroupants ayant un
permis de sjour permanent et aux trangers possdant un permis de sjour temporaire d'un an, qui avaient
dj rsid en Slovnie pendant un an. Ce n'est qu'en 2011 que l'accs ce droit a t nouveau reconnu
tous les regroupants ayant des permis de sjour permanents et temporaires, l'exception des travailleurs
saisonniers, parce que l'tat s'est rendu compte que les restrictions prcdentes taient inutiles. De plus, le
champ d'application du regroupement familial a t tendu aux partenaires enregistrs et aux cohabitants, et
la nouvelle lgislation a adouci les conditions relatives au type de permis de sjour.
L'impact de la directive est diffcile valuer aux Pays-Bas. D'une part, il a t minimal en ce sens que la
modifcation des rgles nerlandaises et, par consquent, des rgles et pratiques administratives, ne cher-
chait clairement pas mettre en uvre la directive. D'autre part, la directive et son interprtation par la Cour
europenne de Justice ont un impact sur les rgles nerlandaises. La suppression de la distinction entre la
formation de famille et le regroupement familial et la modifcation de la condition de revenu de 120 100 %
sont de bons exemples de ce phnomne. Certaines rgles nerlandaises restent toutefois incompatibles avec
la directive et l'on peut donc s'attendre de nouvelles dcisions et modifcations.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
110 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. Impact sur la longueur de la procdure
La longueur de la procdure est cruciale pour les membres de la famille. Comme nous l'avons vu, la direc-
tive 2003/86/CE prvoit deux dlais diffrents. La demande doit tre examine dans les 9 mois et la priode
d'attente avant que le conjoint et d'autres membres de la famille puissent rejoindre le regroupant ne doit pas
dpasser 2 ans.
Dans quatre tats membres (Allemagne, Pays-Bas, Pologne et Espagne), aucune modifcation ce sujet
nest souligne par les experts nationaux. Il faut cependant noter quen raison de la directive, cette situation
changera aux Pays-Bas en 2012 et quon abandonnera la double valuation des conditions du regroupement
familial l'tranger et aprs l'admission. Mais en Belgique, en France, au Portugal, en Slovnie et en
Sude, la directive a eu un impact sur la dure de la procdure. En France, par exemple, la transposition de
la directive a eu comme effet dallonger le dlai d'examen de la demande, en particulier en ce qui concerne
la rgle imposant une valuation des comptences linguistiques dans le pays d'origine. En Slovnie et en
Sude, l'impact concerne simplement ladoption d'une rgle sur la dure de la procdure (Sude) ou sur une
priode d'attente d'un an (Slovnie). Enfn, l'impact est considrable au Portugal, tant donn que le dlai
d'examen d'une demande de regroupement familial n'est que d'une dizaine de jours, ce qui est impression-
nant. La procdure applicable au Portugal devrait donc tre analyse, d'une part, pour dfnir quels lments
permettent un examen aussi rapide et, d'autre part, pour voir dans quelle mesure dautres tats membres
pourraient l'imiter.
C. Impact sur le contrle des demandes
La dfnition des conditions du regroupement familial va de pair avec des procdures visant contrler si les
demandeurs remplissent les conditions requises. Bref, les tats membres ont-ils augment leurs contrles
internes ? Aucun changement n'est intervenu dans deux tats (France et Allemagne), mais le contrle des
demandes a t modif dans les sept autres.
En Pologne et en Slovnie, les effets sur les contrles sont d'abord lis la transposition de la directive qui
a oblig ces tats mettre en place une procdure formelle dans ce domaine. Cette modifcation des rgles
nationales a entran deux phnomnes diffrents. En Pologne, les fonctionnaires nationaux ont observ une
augmentation signifcative des demandes de regroupement familial aprs l'adhsion l'UE. En Slovnie, un
plus grand nombre de membres de la famille ont pu bnfcier du droit au regroupement familial en raison de
l'adoption de nouvelles procdures. Linstauration d'une procdure a eu in fne un effet positif sur le regroupe-
ment familial en termes de scurit juridique et de chiffres.
En rsum :
> l'impact de la directive a t plus particulirement positif en ce qui concerne l'extension du champ
dapplication personnel du regroupement familial et pour ce qui est de la procdure qui a t soit dfnie pour
la premire fois dans certains tats membres, soit rendue plus claire et plus rapide dans d'autres ;
> l'impact de la directive a t ngatif lorsqu'elle a permis des tats membres de durcir les exigences
relatives aux conditions du regroupement familial ;
> bien que la transposition de la directive ait clarif la procdure, dans de nombreux cas, elle a aussi rendu les
rgles plus strictes pour les membres de la famille.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
111 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
L'Espagne peut aussi tre classe parmi ces tats membres tant donn que la transposition de la directive
2003/86/CE a signif qu'elle a modif plusieurs rgles, notamment celles sur le contrle des ressources et du
logement. Cette volution est aussi intervenue en Sude, o l'introduction de nouvelles conditions applicables
au regroupement familial a signif une augmentation du contrle des revenus et du logement.
En Belgique et aux Pays-Bas, les contrles des demandes se sont intensifs. Il est toutefois diffcile de
dterminer si ce phnomne est li la transposition de la directive ou des politiques nationales visant
contrler de plus prs les diffrents aspects du regroupement familial, comme les mariages de complaisance
(Pays-Bas). D'aprs l'expert national nerlandais, il est plus probable quil soit li une politique nationale.
Enfn, les rgles sur le contrle des demandes ont aussi t modifes au Portugal et en Sude. En Sude,
les contrles ont diminu. Avant la mise en uvre de la directive sur le regroupement familial, on valuait si
la relation tait srieuse, que le demandeur et le regroupant soient maris, enregistrs comme partenaires
ou cohabitants ou installs dans une nouvelle relation. Depuis la mise en uvre de la directive, les mariages
ne peuvent plus faire l'objet d'une enqute si rien n'indique un mariage de complaisance ou une fraude. Au
Portugal, le Service des frontires et de l'immigration est dsormais habilit organiser des entretiens avec
le demandeur ou sa famille et procder toute autre enqute concernant la demande.
II. Nombre de demandes
Dans le contexte de cette tude consacre aux conditions de la migration familiale, une question sous-jacente
tait de dterminer dans quelle mesure lintroduction de conditions nouvelles ou supplmentaires dans les
tats membres a eu un impact sur les fux de cette forme de migration.
C'est pourquoi les experts nationaux ont t invits fournir des donnes sur le nombre de permis de sjour
dlivrs dans le cadre de la migration familiale et de commenter les changements les plus signifcatifs.
En rsum, les modifcations des rgles et des pratiques administratives nationales se fondent sur deux
lments diffrents :
> l'obligation de transposer la directive, qui a abouti une limitation de la marge de manuvre des tats
membres, telle que les rgles relatives la dure de la procdure ;
> des orientations nationales, qui restent trs fortes et dterminent si les tats membres sont dsireux de
faciliter (Portugal) le regroupement familial ou de le restreindre (Pays-Bas).
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
112 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Nombre de permis de sjour dlivrs dans lobjectif dun regroupement familial 42 43
2005 2006 2007 2008 2009 2010
BE Nd 8.922 Nd
20.320
42
28.523
43 Nd
FR 23.814 20.364 20.414 19.691 17.195 Nd
GER 29.433 Nd Nd Nd Nd Nd
NL* 21.900 22.652 12.105 15.000 15.000 Nd
PL Nd Nd 7.795 8.877 8.666 8.633
PT Nd Nd 47 4.652 2.577 2.507
SL 848 3.744 2.253 3.495 2.749 2.862
SP** Nd Nd Nd 150.101 125.288 131.669
SW Nd Nd 28.975 33.184 34.082 24.626
Nd: non disponible
* Les chiffres reproduits propos de ce pays reprsentent le nombre de visas dlivrs dans l'objectif d'un regroupement familial
** Les chiffres disponibles pour l'Espagne sont tirs des statistiques Eurostat. Il sagit des chiffres totaux du regroupement familial, c'est--dire le regroupe-
ment familial des ressortissants de pays tiers, des citoyens de l'UE et des tudiants. Il n'y a pas de donnes concernant le regroupement familial des seuls
ressortissants de pays tiers.
A. Tendances gnrales
En guise de commentaire gnral, les chiffres fournis font apparatre dnormes diffrences entre les tats
membres en ce qui concerne le nombre de permis de sjour dlivrs dans lobjectif d'un regroupement fami-
lial. Alors que l'Espagne a dlivr plus de 125.000 permis de sjour par an dans les deux dernires annes,
le Portugal en a dlivr environ 2.500, soit 50 fois moins. Il faut cependant souligner que les donnes espa-
gnoles se rfrent tous les types de regroupement familial, c'est--dire les ressortissants de pays tiers, les
citoyens de l'UE et les tudiants, ce qui rend la comparaison diffcile.
En ce qui concerne les tendances, plusieurs points sont relever. Dans trois tats membres Pays-Bas,
Pologne, Espagne le nombre de permis de sjour ou de visas dlivrs dans l'objectif d'un regroupement
familial a augment entre 2007 et 2008, puis sest stabilis (Pays-Bas et Pologne). Il faut cependant souli-
gner que les changements signals pour les Pays-Bas et la Pologne sont trs faibles. Il est donc diffcile de
dgager une tendance claire et signifcative. En Espagne, le nombre de permis de sjour dlivrs a diminu
en 2009 et lgrement augment en 2010.
En revanche, le nombre de permis de sjour dlivrs pour un regroupement familial a diminu en France
aprs 2007 et, depuis 2008, au Portugal et en Slovnie. En Sude, le nombre de permis de sjour dlivrs
a chut en 2010 pour passer de 34.082 24.626 en un an.
42 Voir Lodewyckx I., Timmerman C. & Wets J. Le regroupement familial en Belgique: les chiffres derrire le mythe', Fondation Roi
Baudouin, 2011.
43 Chiffres tirs dun rapport publi par le point de contact national belge pour le Rseau europen des migrations.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
113 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. Raisons de lvolution des tendances
La migration familiale dpend d'une srie de facteurs dterminants, dont les principaux sont les condi-
tions conomiques et politiques, ainsi que la dmographie.
44
Ces facteurs peuvent expliquer dans une
certaine mesure les changements intervenus dans le nombre de demandes introduites dans les tats
membres.
Les conditions politiques c'est--dire les politiques labores et les rgles adoptes par les tats
membres en ce qui concerne l'entre et le sjour des ressortissants de pays tiers ont jou un rle actif
dans cinq tats membres (France, Pays-Bas, Pologne, Portugal et Sude).
Aux Pays-Bas, en France et en Sude, des changements apports aux conditions du regroupement
familial ont jou un rle majeur dans la diminution des entres pour regroupement familial.
Le phnomne est particulirement vident dans les exemples nerlandais et sudois. Suite aux chan-
gements introduits aux Pays-Bas par la loi de 2006, le nombre de visas dlivrs pour un regroupement
familial a chut de 22.652 12.015. La situation est identique en Sude : l'introduction de nouvelles
conditions de logement et de ressources dans la loi de 2010 a entran une diminution de 34.082
24.626.
En France, le phnomne est moins perceptible. Des modifcations successives introduites en 2006
prolongation de la priode d'attente et modifcation des conditions de ressources et de logement et en
2007 introduction de mesures d'intgration dans le pays d'origine ont eu un impact, mais les chiffres
sont moins importants et moins signifcatifs que dans d'autres tats membres.
La principale diffrence entre les Pays-Bas et la Sude, d'une part, et la France, de l'autre, peut
s'expliquer comme suit. En ce qui concerne les Pays-Bas, les rgles sur les conditions du regroupement
familial, et plus particulirement celles lies l'intgration dans le pays d'origine, ont eu un impact consi-
drable en rendant le regroupement familial beaucoup plus diffcile et en dissuadant les membres de la
famille de demander un regroupement familial. Par consquent, le nombre de demandes a considra-
blement diminu immdiatement aprs l'adoption de la rgle. En Sude, l'introduction de conditions de
ressources et de logement est un changement politique majeur et peut ainsi avoir eu un impact consi-
drable sur le nombre de demandes introduites ou sur le nombre de demandes rejetes parce que les
conditions n'taient pas remplies. En France, en revanche, les rgles sur les conditions du regroupement
familial ont t introduites progressivement et n'ont pas boulevers les rgles existantes. L'extension de
la priode d'attente de 12 18 mois a peut-tre t la mesure la plus dure prise par les autorits fran-
aises. En ce qui concerne les mesures d'intgration dans le pays d'origine, le rgime adopt en France
est beaucoup moins restrictif que le rgime nerlandais. cet gard, on peut considrer qu'il est moins
dissuasif.
Enfn, une dernire remarque peut tre formule lgard de ce groupe d'tats et des tendances actuelles
et futures. Actuellement, les Pays-Bas enregistrent une trs lgre augmentation du nombre de visas
dlivrs pour regroupement familial, mais il n'est pas certain que ce phnomne perdure. Cependant,
le nombre de visas dlivrs actuellement reste de loin infrieur aux chiffres d'avant 2007. En ce qui
44 Voir ce sujet Goldin I., Cameron G. & Balarajan M. Exceptional People. How Migration Shaped Our World and Will Defne Our
Future, Princeton University Press, Princeton and Oxford, 2011.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
114 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
concerne la France, il sera intressant d'analyser les chiffres futurs et de voir sur le long terme dans
quelle mesure les rgles ont t 'effcaces' pour diminuer les fux de migration familiale.
La Pologne prsente une situation diffrente. Dans cet tat membre, la diminution du nombre de per-
mis de sjour dlivrs n'est pas signifcative du tout. Cependant, une autre tendance est visible et a un
rapport avec l'augmentation des dcisions ngatives (voir tableau ci-dessous). D'aprs l'expert national,
ce phnomne est probablement d aux nouvelles comptences dvolues aux autorits frontalires dans
le domaine des enqutes visant valuer la crdibilit des demandeurs. Ces enqutes ont contribu
reprer de fausses demandes.
Dcisions sur les demandes de regroupement familial en Pologne
Anne 2007 2008 2009 2010 Total
Demandes 8.484 9.346 9.259 9.393 36.482
Dcisions positives 7.795 8.877 8.666 8.633 33.971
Dcisions ngatives 164 126 351 345 986
Enfn, le Portugal peut s'ajouter au groupe des tats dans lesquels une nouvelle lgislation a eu un impact sur
la diminution des permis de sjour pour regroupement familial. Cependant, la situation de cet tat membre est
trs particulire. tout d'abord, il y a eu une explosion du nombre de demandes de regroupement familial en
2008 en raison de la rgularisation de dizaines de milliers de migrants en 2007. Mais depuis 2008, le nombre
de demandes de regroupement familial a considrablement diminu.
En Slovnie, la diminution du nombre de permis de sjour dlivrs est lie la crise conomique. L'expert
national explique que depuis que la dlivrance de permis de sjour pour regroupement familial dpend de la
dlivrance ou non de permis de sjour aux regroupants, le dclin des premiers s'est accompagn d'un dclin
des seconds.
Les donnes communiques pour l'Espagne sont diffciles interprter tant donn qu'elles concernent tous
les types de regroupement familial, c'est--dire les ressortissants de pays tiers, les citoyens de l'UE et les tu-
diants. Cependant, l'expert national attribue la diminution du nombre de permis dlivrs la crise ainsi qu'
un retour de nombreuses familles dans leur pays.
En rsum, on peut tirer trois grandes conclusions en ce qui concerne les tendances dans le nombre de permis
de sjour dlivrs pour regroupement familial :
> Dans tous les tats membres examins, une tendance gnrale dbutant grosso modo en 2007/2008 indique
une diminution du nombre de permis de sjour ou de visas dlivrs pour un regroupement familial.
> Dans ces tats membres, ce dclin est principalement li une modifcation des rgles nationales relatives
aux conditions du regroupement familial.
> La crise conomique a eu trs peu deffets sur le phnomne.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
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III. Jurisprudence
Depuis l'adoption de la directive 2003/86/CE, la marge de manuvre des tats membres est limite dans le
domaine du regroupement familial. D'une part, ils doivent la transposer et appliquer correctement ses dis-
positions, en particulier au niveau administratif. D'autre part, la directive cre des droits pour les individus.
Ceux-ci peuvent ds lors s'appuyer sur la directive s'ils veulent s'opposer une dcision ngative, soit devant
les autorits administratives, soit devant le juge national. Chaque fois qu'un juge national doit se prononcer
dans un cas impliquant la directive 2003/86/CE, deux possibilits soffrent lui. tant donn quil est oblig de
garantir les droits de l'individu, le juge national peut :
> dcider d'exclure l'application d'une rgle nationale en raison de son incompatibilit avec la directive
2003/86/CE, ou
> demander la Cour de Justice de l'UE d'interprter les dispositions de la directive 2003/86/CE afn de les
appliquer correctement dans la jurisprudence.
Par consquent, les juges nationaux jouent un rle crucial dans la mise en uvre de la directive et dans la
protection du droit au regroupement familial. La question dans le cadre de cette tude tait d'examiner dans
quelle mesure les juges nationaux ont eu recours la possibilit soit dopposer les dispositions de la directive
aux rgles nationales et aux dcisions administratives, soit de demander la Cour de Justice d'interprter
certaines de ses dispositions. Dans les deux cas, l'impact et le rle des juges nationaux ont t assez limits.
A. Application de la directive 2003/86/CE en opposition avec des rgles nationales ou des
dcisions administratives
Cette situation peut se prsenter lorsque les rgles nationales sont incompatibles avec certaines dispositions
claires de la directive. Sur les neuf tats membres examins, il semble que dans seulement deux d'entre eux,
les tribunaux nationaux ont considr que des rgles nationales taient incompatibles avec les dispositions de
la directive 2003/86/CE.
En Allemagne, plusieurs tribunaux ont estim que le fait d'exiger des conjoints qu'ils aient des comptences
en allemand avant de recevoir le visa pour regroupement familial est incompatible avec la directive 2003/86/
CE.
En Pologne, le regroupement familial d'un enfant mineur avait t refus parce que les parents napportaient
pas la preuve qu'ils disposaient d'un revenu rgulier et stable. Bien que le tribunal national ait suivi l'organisme
administratif propos du manque de ressources des parents, il a nanmoins tenu compte de la possibilit
de dlivrer un permis d'une dure dtermine l'enfant mineur pour trois raisons : la poursuite de l'duca-
tion, la courte priode d'activit conomique des parents du mineur et l'intrt suprieur de l'enfant. Dans ce
contexte, la dcision administrative rejetant la demande de regroupement familial a t annule.
D'aprs les rapports nationaux, ce sont les seuls cas o des juges nationaux ont exclu l'application des
rgles nationales ou annul des dcisions administratives en raison d'une incompatibilit avec la lgislation
europenne.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
116 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
B. Renvois prjudiciels devant la Cour de Justice
Les juges nationaux ont la possibilit de saisir la Cour de Justice sous la forme d'une question prjudicielle
afn d'obtenir une interprtation 'authentique' de la directive. L encore, les rsultats sont trs limits.

Actuellement, la Cour de Justice n'a t invite donner une interprtation de la directive qu'une seule
fois, savoir dans l'affaire Chakroun. Compte tenu de la ncessit de clarifer certaines dispositions de la
directive, il est tonnant que certaines questions souleves dans les procdures nationales n'aient jamais
abouti devant la Cour de Justice.
Fait intressant, certaines questions souleves au niveau national concernaient les mesures d'intgra-
tion. En Allemagne, la question de savoir si l'obligation impose aux conjoints de connatre la langue est
compatible avec la lgislation europenne a t souleve devant un tribunal administratif fdral. Mais
le tribunal allemand n'a pas jug ncessaire de demander la Cour de Justice de l'UE une interprtation
ce sujet.
Aux Pays-Bas, un tribunal de premire instance a introduit une question prjudicielle portant sur la
compatibilit du test d'intgration l'tranger avec les dispositions de la directive. L'affaire concernait
une femme afghane dont le regroupement familial tait rejet parce qu'elle tait incapable de passer
le test en raison de son tat de sant et de son analphabtisme. La situation tait trs sensible dans
la mesure o la personne concerne tait mre de huit enfants qui avaient dj rejoint leur pre aux
Pays-Bas. Compte tenu de cette situation, le tribunal national a dcid de poser une question prjudi-
cielle concernant l'interprtation de la disposition de la directive sur les mesures d'intgration
45
. Mais
avant que la Cour de Justice n'ait eu le temps de donner une interprtation, le gouvernement nerlan-
dais a dcid de droger l'obligation d'intgration et d'autoriser le regroupement familial de la femme
afghane. En raison de cette drogation individuelle, la Cour de Justice a dcid de ne plus rpondre
la question prjudicielle. Il faut cependant souligner que la Commission a estim dans un avis rendu au
cours de la procdure que le fait dimposer un test d'intgration l'tranger comme condition l'admis-
sion n'est pas compatible avec la directive sur le droit au regroupement familial.
Ce sont les seuls cas cits dans les rapports nationaux o la possibilit de demander une dcision prju-
dicielle la Cour europenne de Justice a t utilise.
C. Commentaires gnraux sur labsence de collaboration entre les juges nationaux et la
Cour de Justice
Le rle trs limit de la jurisprudence nationale et europenne est infniment regrettable pour plusieurs
raisons.
Le cas de la femme afghane aurait t l'occasion davoir enfn une interprtation adquate de la dispo-
sition relative aux mesures d'intgration que les tats membres sont autoriss instaurer. La porte
de cette disposition et la manire dont elle est applique continuent faire lobjet de discussions et de
dbats aux Pays-Bas. La dcision des autorits nerlandaises d'accorder le regroupement familial la
mre afghane en est un signe. En effet, il y a de bonnes raisons de croire que la Cour de Justice aurait
donn une interprtation qui aurait dmontr que le mcanisme nerlandais est incompatible avec la
45 Voir CJUE, 10 juin 2011, Bibi Mohammad Imran, C-155/11 PPU.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
117 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
lgislation europenne. En mettant fn la procdure, les autorits nerlandaises ont prserv leur
marge de manuvre pendant encore un certain temps. tant donn que seuls les juges nationaux sont
habilits interroger la Cour de Justice de l'UE par la voie prjudicielle, il est diffcile de prvoir quand
cela se produira de nouveau.
Deuximement, le pouvoir des juges nationaux de demander une dcision prjudicielle la Cour de Jus-
tice est un obstacle la reconnaissance des droits des individus dans le domaine migratoire. Concernant
la directive 2003/86/CE, plusieurs dispositions auraient besoin dune interprtation afn d'valuer la com-
patibilit des rgles nationales
46
. Mais cela ne sest pas encore produit. Une connaissance approximative
des rgles migratoires europennes et de leurs effets pourrait tre une explication. Une autre pourrait
rsider dans la rticence des juges nationaux se rfrer la Cour de Justice de l'UE dans le domaine de
la migration. Quoi qu'il en soit, cette situation est insatisfaisante parce que les droits des ressortissants
de pays tiers doivent tre garantis.
Enfn, il faut souligner qu'un mcanisme alternatif permettant de surmonter la passivit des juges natio-
naux ne fonctionne pas non plus. En effet, la Commission europenne a le pouvoir d'engager une proc-
dure d'infraction quand elle considre que les tats membres n'appliquent pas correctement la lgisla-
tion europenne. Dans un rapport publi en octobre 2008 propos de la mise en uvre de la directive
2003/86/CE, la Commission identifait un certain nombre de points vis--vis desquels la compatibilit des
rgles nationales n'tait pas totalement assure
47
. Les rgles nerlandaises sur les mesures d'intgra-
tion taient, par exemple, considres comme un problme potentiel. l'heure actuelle, la Commission
europenne n'a pas engag de procdure d'infraction sur ce point ou sur d'autres.
46 Voir ce sujet Labayle H. & Pascouau Y. Directive 2003/86/EC on the Right to Family Reunifcation, op.cit. ; Groenendijk K.,
Fernhout R., van Dam D., van Oers R. & Strik T. The Family Reunifcation Directive in EU Member States. The First Year of
Implementation, op. cit.
47 Rapport de la Commission au Parlement europen et au Conseil sur l'application de la directive 2003/86/CE sur le droit au
regroupement familial, COM(2008) 610 fnal, 08.10.2008.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
118 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Le recours la directive 2003/86/CE semble trs limit et dans une certaine mesure dcevant. Ni les juges
nationaux, ni aucune autre autorit comptente comme la Commission europenne ne prennent les devants
pour prserver le droit au regroupement familial. Cela suscite trois commentaires.
Premirement, la rticence des juges nationaux se rfrer la Cour de Justice est inquitante et soulve des
questions quant leurs connaissances suffsantes de la lgislation europenne applicable et/ou quant leur
indpendance pour sopposer aux rgles nationales.
Deuximement, l'inaction de la Commission europenne l'gard des procdures d'infraction met en vidence
la position trs inconfortable de cette institution. Elle a le pouvoir d'engager une action contre un ou plusieurs
tats membres, mais elle doit en mme temps collaborer avec eux pour pouvoir adopter les futures directives.
En d'autres termes, il lui est diffcile d'obtenir le soutien d'un tat membre contre lequel elle a engag des
procdures d'infraction. Cela montre de manire cruciale les limites de la construction institutionnelle de l'UE.
Des solutions alternatives telles que la possibilit pour un organe ad hoc de lancer des procdures d'infraction
lorsque les droits fondamentaux sont menacs devraient tre dbattues.
Enfn, il est impratif de prserver et d'amliorer le droit au regroupement familial. On peut y parvenir grce
une meilleure diffusion de l'information sur la porte et l'impact de la directive 2003/86/CE au niveau national.
En outre, un change d'expriences et de pratiques entre les juges et les avocats serait une ncessit abso-
lue dans ce domaine. La Commission europenne pourrait prendre les devants en organisant des sances de
formation dans les tats membres pour les juges nationaux et/ou les avocats. La Cour de Justice pourrait tre
implique dans ce projet. En tout cas, la consultation l'chelle europenne, qui doit se tenir la fn de lanne
2011 au moment de la publication du Livre vert de la Commission europenne, devrait s'attaquer ce point.
Chapitre 2 - Analyse comparative des conditions du regroupement familial
119 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
120 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
CONCLUSIONS
L'analyse prsente dans cette tude montre que le domaine du regroupe-
ment familial est en constante volution. Ce phnomne est d aux politiques
nationales et/ou aux volutions europennes.
Cependant, le rapport met en vidence une tendance largement partage par
les tats membres examins : la tendance adopter de nouvelles rgles sur
les conditions du regroupement familial et, dans certains pays, les rendre
plus diffciles remplir. L'ge minimal, le sjour pralable, les conditions de
logement, les exigences de revenu et les mesures d'intgration sont autant
dobligations que les tats membres peuvent imposer aux demandeurs du
regroupement familial.
L'volution rcente de ces rgles dans plusieurs tats membres o ces exi-
gences n'taient pas imposes dans le pass est le signe que la tendance
saccentue dans tous les tats membres de l'UE. D'autre part, la modifcation
progressive des conditions spcifques dans certains tats est aussi un signe
du phnomne mentionn ci-dessus.
Il faut cependant nuancer la tendance mise en vidence par le rapport. Bien
que de nombreux tats adoptent des rgles sur les conditions du regroupe-
ment familial, ces rgles sont appliques diffremment. En effet, elles sont
plus ou moins exigeantes pour les migrants, ou elles imposent des procdures
et des moyens de preuve plus ou moins stricts ou plus ou moins souples. La
Sude, le Portugal et la Slovnie peuvent tre considrs comme des tats
o les conditions du regroupement familial sont encadres de faon moins
stricte. l'oppos se situent la France, les Pays-Bas, l'Allemagne et rcem-
ment la Belgique, o les conditions ont t clairement durcies.
La diffrence entre des politiques restrictives et fexibles doit tre analyse
en fonction des objectifs poursuivis par les tats membres. Comme le rapport
l'a montr, dans des cas spcifques, les conditions du regroupement familial
peuvent chercher rendre la migration familiale plus diffcile ou aider les
migrants mieux s'intgrer. Par consquent, les conditions du regroupement
familial peuvent tre un outil servant grer la migration ou favoriser l'int-
gration des migrants dans la socit.
Les dbats actuels sur la migration en gnral et les rsultats du rapport
pourraient nous amener conclure que les conditions du regroupement fami-
lial rcemment adoptes par les tats membres de l'UE cherchent durcir
les rgles afn de limiter le regroupement familial. Cette affrmation est ren-
force par des discours nationaux, tels que celui relatif l'immigration subie
en France, et par des mesures telles que les rcents amendements de la loi
belge, ou encore par les volutions europennes, comme le Pacte europen
sur l'immigration et l'asile.
121 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Cependant, les conclusions de ce rapport permettent de rfchir de manire plus approfondie la manire
dont les conditions du regroupement familial peuvent, en droit et en pratique, amliorer l'intgration des res-
sortissants de pays tiers. Concernant les conditions apprhendes dans cette tude, trois catgories peuvent
tre distingues dans la mesure o elles visent atteindre trois objectifs diffrents.
La premire catgorie concerne les rgles lies la stabilit du regroupant. Ces rgles constituent une condi-
tion premire impose par les tats membres. Afn que le regroupement familial et l'intgration soient une
russite, le regroupant doit dmontrer qu'il a vcu pendant un certain temps dans l'tat membre concern,
qu'il a des ressources stables et rgulires et un logement appropri.
La seconde catgorie porte sur la question de l'engagement. Cette question concerne l'existence de mesures
d'intgration que les membres de la famille doivent ou sont invits respecter pour acqurir des connais-
sances linguistiques ou civiques. Ces deux lments sont considrs comme tant dune importance cruciale
pour l'intgration. En effet, possder des connaissances linguistiques de base et avoir des informations sur
le fonctionnement de l'tat et son administration peuvent aider les primo-arrivants trouver plus facilement
leurs marques dans la socit.
Enfn, la troisime catgorie de rgles porte sur la question de la protection des personnes. Ce qui englobe
deux lments. D'une part, les membres de la famille doivent tre prpars au regroupement, ce qui peut tre
trs diffcile dans certains cas. On peut les y aider en leur fournissant des informations avant et/ou aprs leur
arrive dans l'tat membre. D'autre part, les rgles relatives aux mariages de complaisance peuvent viter
aux conjoints d'tre induits en erreur ou abuss. Dans ce dernier cas, l'intgration peut en effet parfois tre
encore plus diffcile.
Finalement, les rgles relatives aux conditions du regroupement familial peuvent avoir un impact positif sur
l'intgration future des membres de la famille dans leur socit d'accueil. Mais ces rgles doivent tre appli-
ques en gardant ce principe l'esprit. Si, au contraire, les rgles sont adoptes uniquement dans une logique
de matrise des fux migratoires, leur impact sur l'intgration sera probablement plus ngatif. En effet, soit
le droit au regroupement familial des membres de la famille n'est pas accord, soit leur statut c'est--dire
le droit de sjour est subordonn au respect d'une srie de conditions. Cette double perception trouve une
illustration intressante dans le domaine du contrle des mariages de complaisance. Les rgles applicables
dans la majorit des tats membres sont identiques quand il sagit d'enquter sur des mariages contracts par
des nationaux ou des ressortissants de pays tiers. On peut l'interprter de deux manires diffrentes. Cela
peut dmontrer, d'une part, que les mariages de nationaux ou d'trangers avec des conjoints issus de pays
tiers suscitent la mme mfance. l'inverse, et de manire plus positive, la similitude des rgles peut mettre
en vidence la mme volont de veiller la bonne intgration des familles dans la socit d'accueil et de les
y prparer.
Ceci nous conduit au cur mme du problme : quel objectif le regroupement familial et les rgles adoptes
en la matire cherchent-ils atteindre ? S'agit-il d'un ensemble de rgles visant promouvoir l'intgration
sociale des migrants dans la socit daccueil ? En d'autres termes, autoriser les migrants tre rejoints par
les membres de leur famille est considr comme un facteur d'intgration. Ou bien le regroupement familial
correspond un ensemble de rgles visant dterminer qui a le droit de rejoindre le regroupant ? Dans cette
optique, les rgles relatives au regroupement familial doivent tre considres comme un outil de gestion des
migrations parmi d'autres.
Conclusions
122 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Au dbut de l'anne 2000, la Commission europenne considrait le regroupement familial comme un outil
d'intgration, mais les tats membres ont considr que les rgles europennes en la matire devaient consti-
tuer un instrument, ouvert ou restrictif, de gestion de la migration familiale. Les tendances actuelles montrent
que les tats membres tendent utiliser ce quil leur reste comme marge de manuvre pour rendre la migra-
tion familiale plus diffcile.
Deux questions demeurent largement sans rponse. Ce renforcement des rgles nationales sur les conditions
du regroupement familial est-il compatible avec la lgislation europenne ? Et ce renforcement des rgles
nationales sur les conditions du regroupement familial est-il souhaitable pour les besoins du regroupement
familial ?
En ce qui concerne la premire question, la directive 2003/86/CE n'empche pas les tats membres d'exercer
leur comptence l o elle leur a laiss une marge de manuvre importante pour adopter ou renforcer les
rgles et conditions. Cependant, cette possibilit est dsormais encadre par la Cour de Justice, qui a fx des
limites pouvant guider les actions des tats membres.
D'une part, les tats membres sont tenus de respecter les prescriptions qu'ils ont accept d'inclure dans la
directive 2003/86/CE. Cela va de la reconnaissance du droit au regroupement familial lorsque toutes les
conditions requises par la loi nationale sont remplies , au respect de l'intrt suprieur de l'enfant et des
intrts des migrants quand il sagit de tenir compte des liens avec l'tat membre et la dure du sjour dans
celui-ci. Dans cette optique, les pays ont clairement l'obligation de procder un examen individuel de toutes
les demandes.
D'autre part, les tats membres sont obligs dsormais d'appliquer les dispositions de la directive la lumire
de son objectif qui est de "faciliter le regroupement familial". Cela cre un tout nouveau paysage dans lequel
les tats membres sont empchs, par un raisonnement a contrario, d'adopter des rgles qui nassurent pas
la promotion du regroupement familial. En d'autres termes, les rgles visant rendre le regroupement familial
plus diffcile doivent tre lgitimes et proportionnelles l'objectif poursuivi.
Enfn, si le problme doit encore tre abord par la Cour de Justice, les rgles nationales devraient respec-
ter le principe de non-discrimination, en particulier lorsque les conditions du regroupement familial ne sont
pas imposes aux trangers originaires de certains pays. Cela constituera certainement le prochain lment
d'interprtation qui encadrera la marge de manuvre des tats membres.
La seconde question, qui est de savoir s'il est souhaitable de renforcer les rgles nationales sur les conditions
du regroupement familial, doit tre mise en perspective. Plus prcisment, il faut tenir compte du fait que les
tats membres de l'UE auront besoin de migrants dans les prochaines annes. Le df dmographique auquel
les tats membres de l'UE sont confronts demande une valuation approprie des besoins futurs en termes
de migrants. Il est vident que l'immigration vers l'UE fera partie de la solution.
Cela dit, rien ne garantit que l'UE et ses tats membres seront capables d'attirer les migrants si ceux-ci ne
parviennent pas ou ont de grandes diffcults tre rejoints par les membres de leur famille en raison
de conditions strictes. Ce point concerne tous les types de migrants dont l'UE aura besoin, c'est--dire les
migrants peu qualifs et hautement qualifs. L'image d'une 'Union dfensive' que les pays europens ren-
voient actuellement n'encourage pas les travailleurs trangers venir dans l'UE. Ils choisiront probablement
de sinstaller dans des pays plus accueillants leur gard.
Conclusions
123 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
Enfn, la question de l'accs au regroupement familial ne doit pas tre traite
de manire isole. Elle doit aller de pair avec la question des droits. Quels
droits sont accords aux membres de la famille une fois qu'ils rsident dans
l'tat membre d'accueil ? Cette question est tout aussi importante que les
conditions du regroupement familial, parce qu'elle est le signe de l'ouverture
de la socit europenne l'gard des migrants et agit comme un aimant ou
comme un repoussoir. Compte tenu de l'importance du regroupement familial
en termes de chiffres, la rponse apporter ce sujet est plus que pertinente.
Conclusions
124 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
rECOMMANDAtIONS
Cette tude montre quau cours des dernires annes, de nombreux chan-
gements et volutions politiques sont intervenus dans les tats membres
en ce qui concerne les conditions du regroupement familial. Des dbats
nationaux houleux ont parfois accompagn ces volutions. C'est dans ce
contexte que la Commission europenne publiera un Livre vert sur le droit
au regroupement familial la fn de l'anne 2011. Ce document sera le
dbut dun processus de consultation grande chelle et de dbats sur le
regroupement familial, ce qui pourrait conduire des changements ven-
tuels dans la directive 2003/86/CE. En vue de ce processus de consulta-
tion, le European Policy Centre formule les recommandations suivantes :
1. Les discussions et volutions futures devraient tenir compte
de la jurisprudence de la Cour europenne de Justice et des
droits inscrits dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union
europenne
Le droit au regroupement familial est reconnu par la directive 2003/86/CE
et la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union europenne. En outre,
la Cour de Justice a clairement prcis que l'objectif de la directive est de
"faciliter le regroupement familial". De plus, le droit une vie de famille
est reconnu par la Charte des droits fondamentaux de l'UE que les tats
membres sont lgalement tenus de respecter depuis l'entre en vigueur
du trait de Lisbonne. Par consquent, la directive, la Charte et la juris-
prudence de la Cour de Justice constituent le cadre et les limites auxquels
les tats membres doivent se conformer quand ils mettent en uvre une
politique dans ce domaine.
2. Une nouvelle harmonisation des conditions du regroupement
familial est ncessaire pour amliorer la convergence entre les
tats membres
En dpit de l'existence d'une directive sur le droit au regroupement familial,
les rgles nationales concernant les conditions du regroupement familial
divergent encore considrablement. Le processus de consultation lanc
par le Livre vert de la Commission europenne permettra aux acteurs
concerns de discuter d'une nouvelle harmonisation des lgislations et
rglementations nationales, telle que la transformation des dispositions
facultatives actuelles en dispositions obligatoires et la dtermination de
rgles plus dtailles.
3. Toute volution politique dans le domaine du regroupement
familial devrait garantir le principe selon lequel le regroupement
familial vise promouvoir l'intgration et non grer les fux
migratoires
La directive 2003/86/CE reconnat que "le regroupement familial est un
moyen ncessaire pour permettre la vie en famille. Il contribue la cra-
125 Fondation Roi Baudouin L E S C ONDI T I ONS D' AC C S AU R E GROUPE ME NT FAMI L I AL E N QUE S T I ON
tion d'une stabilit socioculturelle facilitant l'intgration des ressortissants
de pays tiers dans les tats membres, ce qui permet par ailleurs de pro-
mouvoir la cohsion conomique et sociale, objectif fondamental de la
Communaut nonc dans le trait." (Prambule - point 4). Le contexte
politique actuel dans de nombreux tats membres se concentre sur la
gestion et, dans de nombreux cas, sur la limitation de larrive de nou-
veaux migrants. Cependant, il faut rappeler que le regroupement familial
aide les migrants mieux s'intgrer dans la socit d'accueil, comme le
prcise la directive. Toute tentative de s'carter de cet objectif et d'utiliser
les rgles du regroupement familial comme outil de gestion de la migra-
tion en limitant le regroupement familial doit tre vite.
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