SubdireccindeCapacitacindelOSCE

Captulo2delMdulo5

Sancionesaproveedoresyrbitros

Capacitadores: MarcoAntonioMartinezZamora
RobertoReynosoPeaherrera

SubdireccindeCapacitacindelOSCE

ndice

I. Definicindesancinadministrativa.

II. Tiposdesancionesdesdeelaspectosubjetivouobjetivo.

III. Elrgimendesancionesenelespecficorgimendecontratacinpblicade
proveedores,participantes,postoresycontratistas.

IV. Eldebidoprocedimientoadministrativosancionador.

V. Prescripcindelasancinadministrativa,suspensinyreconsideracin.

A. Rgimendesancionesarbitrosyexpertosindependientes.

A. Sancionesarbitros.
B. Sancionesaexpertosindependientes.
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Introduccin

El objeto del rgimen de sanciones en el sistema de contratacin pblica es la proteccin

de los principios y disposiciones que rigen dicha materia, a fin de desincentivar su
incumplimiento por parte de sus actores: de un lado, las Entidades pblicas; del otro, los
proveedoresdelEstado.

En el caso particular de los proveedores, participantes, postores y contratistas, el objetivo
es no contar con aquellos que han defraudado las expectativas de las Entidades y han
afectado el adecuado uso de los recursos pblicos. Ellos perdern toda posibilidad
temporalodefinitiva,segnseaelcaso,paracontratarconelEstado.

Enestecaptuloserevisalosdiferentestiposdesancionesdesdeelpuntodevistaobjetivo
y subjetivo, as como su graduacin. Se desarrolla el procedimiento administrativo
sancionador, que responde a la necesidad de un procedimiento previo y del derecho de
defensa del administrado en todo trmite de sancin iniciado por la autoridad
administrativa. De otro lado, se examina el tema de la prescripcin de la sancin
administrativa,lasuspensinylareconsideracindesta.

Finalmente, se estudia una de las innovaciones legislativas del nuevo rgimen de

contratacinpblica,queconsisteenelestablecimientodesancionesadministrativaspara
losrbitros,querealizanfuncionesanlogasalaactividadjurisdiccional;yparalosexpertos
quehanintegradounComitEspecialdeterminado,enfuncinasuexperienciaodominio
deunamateriarelacionadaconelobjetodelaconvocatoriaoconelprocesodeseleccin
ensimismo.
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I. Definicindesancinadministrativa

No existe una nica definicin de la sancin administrativa. Tradicionalmente se ha

discutidosiestacorrespondeaunafacultadoriginariadelaAdministracinPblicaosi,
porelcontrario,noesmsqueunafacultaddelegadadelPoderJudicial.Estasegunda
posicin abogaba por un rgimen ms garantista en favor del administrado, de modo
tal que las garantas de la administracin de justicia propias del proceso judicial
resultabanplenamenteaplicablesalprocedimientoadministrativo.

Por el contrario, la primera opcin citada, abogaba por una mayor libertad de la
Administracin para imponer sanciones, sin estar sujeta a los cnones aplicables al
Poder Judicial y se reflejaba con mayor simplicidad en las infracciones denominadas
como De polica, tales como las que corresponden a los deberes de urbanidad y
tranquilidad pblica, pesos y medidas, entre otros. As, por ejemplo, no era extrao
anteriormente que se pueda detener a una persona va decisin administrativa por
ocasionarruidosmolestosoimponerleseverasmultasporinfraccinalasobligaciones
distintasadelitos,quepudieranserconsideradascomoDepolica.

Hoy en da dicha dicotoma ha perdido su relevancia prctica. Si bien se habla de un

Derecho Sancionador General, que alimenta tanto al sistema de sanciones judicial
(delitos), laboral (faltas) y administrativo (sancin administrativa), no se discute
igualmentequeeldeberderespetareldebidoprocesooprocedimientoadministrativo
semantieneparacadacaso.

Deestemodo,cualquieraquesealaposicinqueseadopterespectodelorigendela
potestaddelaAdministracinparasancionar,hoyenda,talcomolohaestablecidoel
Tribunal Constitucional www.tc.gob.pe, esta debe estar sujeta a reglamos mnimas y
esenciales que garanticen un debido procedimiento administrativo. Ello ha sido
reconocidoenelartculo242delReglamento,encuantoestablecelasreglasmnimas
(demodoenunciativomsnolimitativo)alasquedebeestarsujetoelprocedimiento
sancionadoradministrativo.

Siendoas,podemosdefiniralasancinadministrativacomoCualquiermalinfringido
por la Administracin Pblica a un administrado como consecuencia de una conducta
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ilegal a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente
represora.

Las sanciones administrativas como tal forman parte y son producto ineludible de un
determinado procedimiento administrativo sancionador. Este deber estar revestido
delasgarantasdeldebidoprocedimientoadministrativoyprincipios,preferentemente
los que inspiran el procedimiento administrativo sancionador, descritos en el artculo
230delaLeyN27444,LeydelProcedimientoAdministrativoGeneral.

Existe sancin administrativa cuando las administraciones pblicas imponen acto(s)

gravamen(es) a determinado administrado, por el incumplimiento o contravencin de
ste a normativas de derecho pblico. El efecto inmediato es el siguiente: la esfera
jurdicadeesteadministrado,compuestaporderechosybeneficiosderivadosdestos
sevavermermadaodisminuida.

En efecto, si determinado administrado consigui una licencia de funcionamiento de

local comercial, que le permite vender abarrotes y licor hasta las 22:00 horas, y ste
adems de vender productos ajenos al giro de la licencia otorgada lo hace fuera del
horariodispuesto,traercomoconsecuenciaquelaautoridadlocallosancioneconel
retirodeestalicencia.Esclaroquelosderechosybeneficiosdeloscualesgozabaeste
administradosernafectadosodisminuidos.

El procedimiento administrativo sancionador est compuesto de cuatro elementos:(i)

Administracin Pblica, (ii) Administrado, (iii) Deberes y obligaciones incumplidas o
vulneradas por parte del administrado, y (iv) Facultad o atribucin sancionadora a
cargodelaAdministracinPblica.

II. Tiposdesancionesdesdeelaspectosubjetivoyobjetivo

Las sanciones administrativas en el mbito del rgimen de contratacin estatal y de

conformidadconelartculo51delaLey,sediferencianentresancionesinhabilitantes
(temporales y definitivas) y econmicas. Las primeras se aplican a los expertos
independientesyproveedores,participantes,postoresycontratistas;mientrasquelas
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segundassonpropiasdelasEntidades,porinfraccindelalegislacindelamateria,ya
losrbitros,pornoremisinoportunadelaudo.

Una novedad en este tema, es que el citado artculo 51 otorga rango de ley a la
tipificacin de las doce conductas que ameritan sancin, como se detallar ms
adelante.Anteriormenteestasconductassolotenanuntratamientoaniveldenorma
reglamentaria.

Mencinapartemerecelareferenciaquerealizaelreferidoartculo51respectodela
ejecucin de garantas que sustenten un recurso de apelacin como sanciones
econmicas.Cabeprecisarqueenestrictonosetratadeunasancin,sinonicamente
deunamedidadecontencindelosrecursosdeapelacinafindevelarporlaseriedad
de su interposicin; pues todo recurso impugnativo implica un retardo en la
satisfaccin de los intereses pblicos involucrados en un proceso de seleccin
especfico.

III. El rgimen de sanciones en el especfico rgimen de contratacin pblica de

proveedores,participantes,postoresycontratistas.

En el caso especfico del rgimen de contratacin pblica, el objeto del rgimen

sancionador viene a ser la proteccin de los principios y disposiciones que rigen su
materia, a fin de desincentivar su incumplimiento. En cuanto a las obligaciones de las
Entidades, estas no han sido cabalmente desarrolladas en la normativa especial; sino
que son las que corresponden a la responsabilidad administrativa en general. Por el
contrario,esrespectodelacontrapartedelaEntidadqueestergimenhasidomejor
desarrollado.

Encuantoalosproveedores,participantes,postoresycontratistaselobjetivoesclaro:
nocontarenelsistemaconaquellosquehandefraudadolasexpectativasdelaEntidad
y han afectado el adecuado uso de los recursos pblicos. Ellos perdern toda
posibilidadtemporalodefinitiva,segnseaelcaso,paracontratarconelEstado.

Como qued claro, estos supuestos no pueden ser abiertos ni arbitrarios, sino que
deben estar debida y previamente determinados. Conforme al artculo 51 de la Ley
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concordado con el artculo 237 del Reglamento son aquellos proveedores,
participantes,postoresycontratistasque:

No mantengan su oferta hasta el consentimiento de la Buena Pro o, de resultar

ganadores, hasta la suscripcin del contrato, no suscriban injustificadamente el
contrato,onorecibaninjustificadamentelaordendecompraodeservicioemitida
asufavor.

Den lugar a la resolucin del contrato, orden de compra o de servicios por causal
atribuibleasuparte.

Hayanentregadoelbien,prestadoelserviciooejecutadolaobraconexistenciade
viciosocultos,previasentenciajudicialfirmeolaudoarbitral.

Contraten con el Estado estando impedidos para ello, de acuerdo a la presente

norma.

Participen en procesos de seleccin o suscriban un contrato sin contar con

inscripcinvigenteenelRegistroNacionaldeProveedores(RNP).

Suscriban un contrato, en el caso de ejecucin o consultora de obras, por montos

mayores a su capacidad libre de contratacin, o en especialidades distintas, segn
seaelcaso.

Realicen subcontrataciones sin autorizacin de la Entidad o por un porcentaje

mayoralpermitidoenelReglamento.

Participen en prcticas restrictivas de la libre competencia, previa declaracin del

organismonacionalcompetente;oincurranenlossupuestosdesocioscomunesno
permitidossegnloqueestableceelReglamento.

PresentendocumentosfalsosoinformacininexactaalasEntidades,alTribunalde
Contrataciones del Estado o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del
EstadoOSCE.
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Interpongan recursos impugnativos contra los actos inimpugnables establecidos en

elReglamento.

Si se constata, despus de otorgada la conformidad, que incumplieron

injustificadamentelasobligacionesdelcontratohastalosplazosderesponsabilidad
establecidosenlasBases.

La autoridad competente para imponer la sancin,, conforme lo dispuesto en el

artculo63incisob)delaLey,elTribunaldeContratacionesdelEstado,dependencia
integrante del OSCE, es la autoridad competente para aplicar las sanciones de
inhabilitacin temporal y definitiva a los proveedores, participantes, postores y
contratistas, cuando stos incurran en alguna de las causales previstas en el artculo
51delcitadocuerponormativo.

Lostiposdesancionessonlainhabilitacintemporalyladefinitiva.Laprimeraconsiste
enlaprivacin,porunperododeterminado,delosderechosaparticiparenprocesos
de seleccin y a contratar con el Estado. Esta inhabilitacin en ningn caso podr ser
menordeseis(6)mesesnimayordetres(3)aos.

La segunda es la privacin permanente del ejercicio de los derechos de los

proveedores, participantes, postores y contratistas a participar en procesos de
seleccinyacontratarconelEstado.

Encuantoalagraduacindelasancin,elTribunaldeContratacionesdelEstadopodr
aplicar, al momento de evaluar la sancin a imponerse, los criterios de gradualidad
sealados en el artculo 230 inciso 4) de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
AdministrativoGeneral,enelordendeprelacinsiguiente:

1 Lagravedaddeldaoalinterspblicoy/obienjurdicoprotegido.
2 EIperjuicioeconmicocausado.
3 Larepeticiny/ocontinuidadenlacomisindelainfraccin.
4 Lascircunstanciasdelacomisindelainfraccin.
5 EIbeneficioilegalmenteobtenido.
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6 Laexistenciaonodeintencionalidadenlaconductadelinfractor.

IV. Eldebidoprocedimientoadministrativosancionador

El Derecho Sancionador Administrativo como parte del Derecho Sancionador General

estsujetoareglasespecficasypredeterminadasqueprotegenaladministradodeun
accionararbitrario,demodotalquesolosesancionenlasconductasrealmentelesivas
paraelordenamientopblico.Lasreglasyparmetrosdelprocedimientosancionador
regulados en Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, son de
aplicacin supletoria a otros procedimientos administrativos sancionadores regulados
ennormasespeciales.

Sobre el particular, la Tercera Disposicin Complementaria y Final de dicho cuerpo

legal prescribe que sta es supletoria a las leyes, reglamentos y otras normas de
procedimiento existentes, en cuanto no la contradigan o se opongan. Es decir, se
aplicar principalmente a otras legislaciones que regulen procedimientos
administrativossancionadoresespeciales,siemprequeestasltimascontenganvacos
olagunassobredeterminadosmbitosdondelaLeyN27444slosdesarrolle.Entodo
caso, establece los mnimos a los cuales todo rgimen sancionador deber ajustarse,
estableciendo por tanto el ncleo de los que podemos llamar con toda propiedad
comoDebidoProcedimientoAdministrativoSancionador.

Sobreestetema,laLeyN27444establecelanecesidaddetipicidaddelainfraccin,la
prohibicin de imponer dos sanciones de la misma naturaleza o simultneamente
penal y administrativa por los mismos hechos, el principio de legalidad, entre otros.
Asimismo, contempla la necesidad de un procedimiento previo y del derecho de
defensa del administrado en todo trmite de sancin iniciado por la autoridad
administrativa.

Adicionalmente, el Reglamento establece reglas especficas relativas al debido

procedimiento en su artculo 242, que en realidad determinan la duracin,
caractersticas,etapas,plazosysupuestosyefectosdelasuspensindesutrmite:
Artculo242.DebidoProcedimiento
ElTribunaltramitalosprocedimientossancionadoresbajolassiguientesreglas:
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1. Luego de iniciado el correspondiente procedimiento sancionador, y antes de

imponer una sancin, el Tribunal notificar al respectivo proveedor, postor,
contratista, experto independiente o rbitro para que ejerza su derecho de
defensa dentro de los diez (10) das hbiles siguientes de la notificacin, bajo
apercibimientoderesolverseconladocumentacinobranteenautos.

2. Vencido el indicado plazo, y con el respectivo descargo o sin l, el expediente

ser remitido a la Sala correspondiente del Tribunal, la cual podr realizar de
oficiotodaslasactuacionesnecesariasparaelexamendeloshechos,recabando
lainformacinydatosnecesariosyrelevantesparadeterminar,deserelcaso,la
existenciaderesponsabilidadsusceptibledesancin.

3. La Sala deber emitir su resolucin, determinando la existencia o no de

responsabilidad administrativa, dentro de los tres (3) meses de remitido el
expedientealaSalacorrespondientedelTribunal.

4. En caso se deba emitir acuerdo respecto del inicio de un procedimiento

administrativo sancionador, la Sala debe hacerlo dentro de los diez (10) das
hbilessiguientesdehabersidoremitidoelexpedientealaSalacorrespondiente
delTribunal.

5. En cualquier caso, la Sala emitir resolucin, determinando la existencia o

inexistencia de responsabilidad administrativa, en un plazo no mayor a los
cuatro(4)mesesderemitidoelexpedienteaSala;y,tratndosedeliniciodeun
procedimientoadministrativosancionadorenunplazonomayordetreinta(30)
dashbilesdehabersidoremitidoelexpedientealaSalacorrespondiente.

6. De no emitirse la resolucin o acuerdo correspondiente dentro de los plazos

establecidos en los incisos 3), 4) y 5), respectivamente, la Sala correspondiente
mantiene la obligacin de emitir el respectivo pronunciamiento, sin perjuicio de
lasresponsabilidadesquelecorresponda,deserelcaso.

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7. En caso el procedimiento deba suspenderse por la tramitacin de un proceso
judicial o arbitral, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 245, el plazo
indicadoenelinciso3)delpresenteartculoquedarsuspendido.Lasuspensin
dedichoplazosurtirefectoapartirdelacuerdodelaSalacorrespondiente,yen
tanto no sea comunicado con la sentencia judicial o laudo arbitral que d
trminoalproceso.

ElTribunalConstitucionalhareiteradoenestetemalapertinenciayaplicabilidaddelas
reglasdeldebidoprocesosustantivoyadjetivo,alrgimensancionadoradministrativo.

V. Prescripcindelasancinadministrativa,suspensinyreconsideracin

La prescripcin es una institucin procesal por la cual el legislador establece un lmite

mximoparaqueunamateriadeterminadapuedaserobjetodeunadecisinjudicialo
administrativa, de modo tal que transcurrido el perodo de tiempo preestablecido, el
sujeto tendr la facultad de evitar la decisin de quien resuelve, mediante la
invocacindedichafigura.

Desde el punto de vista especfico del Derecho Administrativo y ms especficamente

del Derecho Administrativo Sancionador, el artculo 233 de la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, prescribe que la facultad de la autoridad para
determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que
establezcan las leyes especiales. Asimismo precisa que en caso ello no hubiera sido
determinado en la normativa especial, dicha facultad de la autoridad prescribir a los
cuatro(04)aos.

Esta misma norma agrega que el cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende
con la iniciacin del procedimiento sancionador a travs de la notificacin al
administradodeloshechosconstitutivosdeinfraccinquelesseanimputadosattulo
de cargo, acotando que dicho cmputo deber reanudarse inmediatamente si el
trmite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por ms de
veinticinco(25)dashbiles,porcausanoimputablealadministrado.

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En ese orden, el artculo 233 inciso 3) de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
AdministrativoGeneral,estableceque:

Los administrados plantean la prescripcin por va de defensa y la autoridad debe

resolverla sin ms trmite que la constatacin de los plazos, debiendo en caso de
estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para
dilucidarlascausasdelainaccinadministrativa.

Es pertinente advertir que tal como se encuentra regulada la prescripcin en el

artculo 233 inciso 3) de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General,stanooperadeoficio,conelsolotrascurrirdeltiempo,sinoadicionalmente
se requiere que esta especie de excepcin sea interpuesta formalmente por el
administradodentrodelprocedimientoadministrativodelcualesparte.

De otra parte, el artculo 233 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General, prescribe que el cmputo del plazo de prescripcin slo se
suspendeconlainiciacindelprocedimientosancionadoratravsdelanotificacinal
administradodeloshechosconstitutivosdeinfraccinquelesseanimputadosattulo
de cargo, acotando que dicho cmputo deber reanudarse inmediatamente si el
trmite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por ms de
veinticinco(25)dashbiles,porcausanoimputablealadministrado.

En ese contexto, es claro que en los casos de los procedimientos administrativos

sancionadores se debe tener cuidado que en stos se produzca una paralizacin por
ms de veinticinco (25) das hbiles, ya que ello implicar la reanudacin del plazo
prescriptorio. Por lo que es pertinente que stos siempre se mantengan en giro, con
actos o actuaciones a nivel interno como a nivel externo, con notificaciones efectivas
al administrado o terceros vinculados al procedimiento administrativo sancionador
queimpidansuparalizacinporunperodomayoralosveinticinco(25)dashbiles.

Alrespecto,existeresponsabilidadadministrativadelfuncionariooservidoracargodel
expediente, vinculado al procedimiento administrativo sancionador, que por su
omisinonegligenciaseconfigurelaprescripcinadministrativa.Elartculo239dela
LeyN27444,LeydelProcedimientoAdministrativoGeneral,prescribelosiguiente:
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Artculo239.Faltasadministrativas
Las autoridades y personal al servicio de las Entidades, independientemente de su
rgimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trmite de los
procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser
sancionadosadministrativamenteconamonestacin,suspensin,ceseodestitucin
atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el dao causado y la
intencionalidadconquehayanactuado,encasode:
3. Demorar injustificadamente la remisin de datos, actuados o expedientes
solicitados para resolver un procedimiento o la produccin de un acto procesal
sujetoaplazodeterminadodentrodelprocedimientoadministrativo

En cuanto al rgimen de contratacin estatal, el artculo 243 establece la regla

especficaaestamateria,talcomosigue:
Artculo243.Prescripcin
Las infracciones establecidas en el presente Reglamento para efectos de las
sanciones a las que se refiere el presente Ttulo, prescriben a los tres (3) aos de
cometidas. Para el caso de las infracciones previstas en los literales c) y k) del
artculo51delaLey,elplazodeprescripcinsecomputa,enelprimercaso,apartir
delanotificacindelasentenciajudicialfirmeolaudoarbitral,yenelsegundocaso,
apartirdequeelTitulardelaEntidadtomaconocimientodelincumplimiento.

Laprescripcinsedeclararasolicituddeparte.

Comopuedeapreciarse,paraestoscasosexisteunplazoespecficomenoralplazodela
Ley General, plazo que guarda relacin con los perodos mximos a los que puede
extenderse una sancin. Un tema importante y que igualmente constituye una
innovacin del actual Reglamento, es que el rgano administrativo que resuelve, an
cuandoseaevidenteylaconstequesehaproducidounsupuestodeprescripcinnose
encuentrafacultadoaaplicarladeoficio,puestoquesiempredebemediarunasolicitud
enesesentido,poreldenunciado.

VI. Rgimendesancionesarbitrosyexpertosindependientes

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A. Sancionesarbitros

Una de las innovaciones del actual rgimen de contratacin estatal es el

establecimiento de la posibilidad de interponer sanciones administrativas a los
rbitros,losmismosque,desdesupropiombitoycompetenciasrealizanfunciones
anlogas a la actividad jurisdiccional. Bajo dicho aspecto, tal competencia est
circunscritaalainterposicindesancioneseconmicas,enestecasomultas.As,el
artculo 238 del Reglamento seala que el Tribunal de Contrataciones del Estado
impondr sancin econmica no menor de una ni mayor a cuatro (04) Unidades
ImpositivasTributariascuandoestosnoremitanellaudoarbitralalOSCEdentrode
los cinco das siguientes a su notificacin. Para la determinacin de la sancin se
aplicarn los criterios de graduacin contemplados para el rgimen de sanciones a
proveedores,participantes,postoresycontratistas.

Cabeprecisarqueestaobligacinestcircunscritaalosprocesosarbitralesregidos
porelReglamentodeArbitrajedelOSCEolosarbitrajesadhoc.

B. Sancionesaexpertosindependientes

LosexpertosindependientessonlostercerosquehanintegradounComitEspecial
determinado,enfuncinasuexperienciaodominiodeunamateriarelacionadacon
elobjetodelaconvocatoriaoconelprocesodeseleccinensmismo.Sibiendicha
participacin es importante para el buen desempeo de las actividades requeridas
por la Entidad con el respectivo proceso de seleccin, su labor no puede quedar
exenta de responsabilidad, tal como la que corresponde al resto de los integrantes
delComitEspecialqueporserfuncionariostienenresponsabilidadadministrativa.

As,elartculo236delReglamentoestableceque:

Artculo236.Causaldeimposicindesancinalosexpertosindependientes
Cuando la Entidad considere que existe responsabilidad por parte de los
expertos independientes que formaron parte de un Comit Especial, remitir al
Tribunal todos los actuados, incluyendo un informe en el cual se indique la
supuestaresponsabilidadenquehabranincurridolosexpertosindependientes,
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adjuntando la evidencia correspondiente, en un plazo que no exceder de diez
(10)dashbilescontadosapartirdeladeteccindelhechocorrespondiente.

El Tribunal evaluar los actuados y, de concluir que asiste responsabilidad,

impondr una sancin administrativa de inhabilitacin temporal a los expertos
independientes, sean estas personas naturales o jurdicas, por las
irregularidades cometidas como miembros de un Comit Especial, que le sean
imputablespordolo,negligenciay/oculpainexcusable.Estainhabilitacinpara
participarenprocesosdeseleccinyparacontratarconelEstadopodrserpor
unperiodonomenordeseis(6)mesesnimayoradoce(12)meses.

Lo expuesto no implica obviamente, el deber del Tribunal de Contrataciones del

EstadodeevaluarlapertinenciadelosealadoporlaEntidadydedeterminarsisu
denunciacontieneonounhechoimputableadichoexpertoindependiente.