GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013, p. 3-18.
* Professor do Departamento de Geocincias da Universidade Estadual do Cear (Uece). Doutor em Geografia
pela Universidade Estadual Paulista (Unesp) Presidente Prudente. E-mail: edilsonapjr@hotmail.com. ** Professor titular do Departamento de Geografia da Universidade Estadual Paulista (Unesp) Presidente Prudente. E-mail: essposito@gmail.com.
Resumo: A tentativa de afirmar um projeto de industrializao pautado numa proposta poltica de integrao irrestrita ao mercado foi um dos fatos mais marcantes a atingir o Cear nas duas ltimas dcadas. O componente central que deve ser destacado na leitura dos acontecimentos o papel decisivo das foras pblicas na consolidao do processo. A participao dos governos estaduais no s se apresentou necessria como determinou os rumos da mudana, sobretudo ao proporcionar densidade tcnica ao territrio e incentivar a mobilidade dos capitais atravs de programas polticos. Este artigo procura apresentar algumas reflexes acerca do tema, seguindo os caminhos da reestruturao espacial como instrumento da acumulao capitalista pela via da indstria. O conjunto articulado das aes e dos objetos formou a sntese estrutural de uma industrializao que logrou sucesso por combinar manifestaes particulares e universais unificadas num plano concreto, o prprio territrio, que desde ento no pode mais ser entendido sem que se considere a sinergia interescalar que o caracteriza.
Palavras-chave: Cear, industrializao, economia poltica do territrio.
TERRITORY ECONOMICAL POLITIC AND STRATEGIES OF INVESTMENT ATTRACTION THE GEOGRAFY OF INDUSTRIAL INCENTIVES IN THE CEAR AS EXAMPLE
Abstract The attempt of assuring a modernization project guided by the purposes of unrestricted market integration and the globalization dynamics was one of the most relevant facts that hit Cear in the last decades. The central component that must be singularized while analyzing the facts is the crucial role that public power played in consolidating the process. The participation of the state governments was not only necessary but also determined the paths of change, especially by providing technical density to the territory and encouraging capital mobility through laws and political programs. This paper seeks to present some reflections about this subject, following the paths of spatial restructuration as an instrument of capital accumulation by the industry. The articulated assemblage of actions and objects formed the structural synthesis of a type of industrialization that achieved success fundamentally by combining particular and universal manifestations unified in a concrete plan, the territory itself, that from then on cannot be understood without the multidimensional and multifunctional synergy that it characterizes.
Keywords: Cear, industrialization, political economy of the territory.
Introduo Este trabalho objetiva realizar um exerccio de interpretao que correlacione indstria, territrio e polticas de atrao de investimentos produtivos. As principais inquietaes que nos motivam esto associadas s mais recentes combinaes que se configuram com a reestruturao territorial e produtiva em tempos de mundializao da economia. O destaque dado para a investigao da industrializao e seus rebatimentos sobre a organizao espacial brasileira. Centramo-nos na anlise da acumulao capitalista e a partir da buscamos entender a fluidez adquirida pelos ECONOMIA POLTICA DO TERRITRIO E ESTRATGIAS DE ATRAO DE INVESTIMENTOS A GEOGRAFIA DA SUBVENO INDUSTRIAL NO CEAR COMO EXEMPLO
Edilson Alves Pereira Jnior*
Eliseu Saveiro Sposito**
GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
4 investimentos com a incorporao crescente de novas tramas produtivas, capazes de materializar o deslocamento de indstrias, sobretudo aquelas intensivas em mo de obra e que procuram multiplicar os lucros partir do aproveitamento de baixos salrios. Atravs da investigao do modelo de industrializao que se consolida no estado do Cear desde os anos de 1990, tratamos os assuntos supracitados. Desse modo, enquanto presenciamos uma revoluo tecnolgica e produtiva nos pases de maior tradio industrial e nas regies mais ricas do Brasil, evidenciamos, em territrios como o Cear, a transio de modestas relaes de produo para relaes capitalistas renovadas, cujo paradigma tecnolgico e as formas de organizao do trabalho parecem indicar um modelo mecanizado, no qual a flexibilizao territorial e produtiva se instala ao lado da maximizao da produo com base em ganhos obtidos por economias de escala, notadamente atravs de linhas de montagem definidas a partir de uma acentuada diviso do trabalho. Como importante elemento constitutivo das transformaes territoriais e econmicas, o Estado, representado pelo Governo do Cear e por prefeituras locais, usa de incentivos fiscais e da modernizao da infraestrutura para garantir a ampliao da atividade industrial e a insero de grandes empresas de capital internacional e nacional no territrio, estimulando a migrao de investimentos para cidades sem nenhuma tradio fabril. Uma das prerrogativas dessa industrializao subsidiada estimular o investimento industrial atravs de uma parceria com organismos internacionais, dos quais captam novas e diversificadas fontes de recursos. Desenha-se um conjunto de propostas que busca estruturar o territrio a partir de grandes obras tcnicas, no intuito de garantir a dinamizao da indstria de transformao. Nesse sentido, o que se pretende no artigo tentar aprofundar em que medida as caractersticas ora postas podem realmente confirmar uma reestruturao territorial produzida pela indstria associada s aes polticas e econmicas desenvolvidas no Cear no contexto das transformaes que resultam do atual processo de mundializao. Objetiva-se, a partir da, investigar em que medida tal projeto pode ter logrado sucesso e em quais pontos as propostas iniciais no foram atendidas. Busca-se tambm entender quais os gneros industriais mais beneficiados com as polticas de atrao industrial e como se configuram algumas formas espaciais especficas da industrializao, dentro de um contexto que priorize o carter relacional entre as particularidades do territrio e o movimento do mundo. Alm dessa introduo, o texto rene informaes sobre a evoluo econmica cearense, enfatiza questes relacionadas s polticas de desenvolvimento e de atrao da indstria, elenca os gneros industriais mais destacados, analisa a distribuio territorial dos objetos e dos fluxos dessa atividade econmica e descreve alguns resultados sentidos pelo Cear como consequncia da expanso da atividade industrial. GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
5 Evoluo econmica no Cear e a importncia do estado para o desenvolvimento do processo de industrializao Para a compreenso do desenvolvimento econmico e industrial no Cear, convm contextualizar a evoluo da sua acumulao. Isto requer uma periodizao da economia e da sociedade no contexto da indstria, essencial pois cada elemento do real muda de valor segundo o perodo histrico e, por isso, cada territrio est sempre mudando de significao. Como, a cada instante, as relaes materializadas no territrio no so as mesmas, a apreenso destas especificidades necessria (SANTOS, 2008). Assim, uma periodizao em trs momentos distintos ser considerada. O primeiro deles demarca uma fase em que o trip gado/algodo/agricultura de subsistncia demarcou a organizao econmica e territorial no estado. Na verdade, a formao econmica cearense no Brasil Colnia se distanciou um pouco das outras economias nordestinas litorneas. Enquanto os estados da Zona da Mata apresentavam suas economias baseadas na lavoura canavieira, o Cear fundamentava sua organizao econmica em funo das necessidades de suprimento para as regies agroexportadoras. Assim, a pecuria foi a primeira grande atividade produtiva, responsvel pelo povoamento e colonizao do territrio. Logo depois, somou-se criao de gado e s charqueadas, as atividades produtoras de algodo. Este produto adaptou-se muito bem ao clima semirido e, apesar de seu carter agroexportador, veio dele o incentivo ao crescimento da indstria no Cear, pois o seu excedente contribuiu decisivamente na criao de empresas de fiao e tecelagem (SILVA, 1994). Tais fbricas, que se distriburam por diversos municpios, uniram-se a outras nos ramos de curtume, metalurgia, tipografia etc., formando a base industrial cearense que predominou at a dcada de 1960. Em geral, nesse primeiro momento, a indstria se deu muito mais como um prolongamento da agricultura, tendo em vista que se centrou na transformao da matria- -prima local, se processou espontaneamente e destacou o investimento de grupos familiares radicados na provncia (AMORA, 1994). O segundo momento deu-se a partir da insero das prticas desenvolvidas pela Superintendncia de Desenvolvimento para o Nordeste (Sudene), quando o Governo Federal props a implantao de projetos industriais dentro das estratgias centralizadas do planejamento regional. Os incentivos fiscais passaram ento a ser aplicados tanto na modernizao e/ou ampliao de velhas atividades existentes [...], como tambm na instalao de novas indstrias (AMORA, 1994, p. 127). Nessa fase, consolidou-se o processo de industrializao no Cear. Ocorreu um impulso econmico e industrial significativo e o Governo do Estado se mobilizou no intuito de aparelhar o territrio para um maior acesso aos incentivos regionais e aos investimentos externos. Inicialmente, houve um esforo no sentido de aperfeioar as condies de infraestrutura, no qual os destaques foram a montagem de uma rede de distribuio de energia eltrica, a ampliao e melhoria de estradas e uma maior eficincia nos dispositivos que iriam GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
6 oferecer servios de apoio tcnico e financeiro ao setor. 1
A ao das foras pblicas se mostrou ento imprescindvel no que diz respeito montagem e consolidao de novas relaes capitalistas no Cear. O processo gradativamente evidenciou a materializao dos novos investimentos industriais e no fim da dcada de 1970 a economia cearense reestruturou o seu sistema produtivo, notadamente ao trocar a proeminncia econmica centrada no modelo agrrio exportador por outra mais fortemente influenciada pela indstria e as atividades urbanas. Tal mudana, que vinha acompanhada no plano poltico por uma srie de reformas, foi confirmada atravs do uso de medidas emblemticas de incentivo industrializao. Com o apoio do Governo Federal e pretendendo criar um III Polo Industrial para o Nordeste, ao acompanhar a expanso sentida por Bahia e Pernambuco, o Governo do Estado, em 1979, lanou o II Plameg (II Plano de Metas Governamentais), e intensificou as aes na atividade industrial. O I Plameg, idealizado em 1963, j havia imprimido no governo estadual uma viso de planejamento estimulada pelas aes da Sudene. Tinha priorizado aparelhar o estado de infraestrutura bsica para materializar uma empreitada industrializante. O II Plameg propunha dar continuidade ao projeto inicial. Mas as alteraes do perodo no implicaram uma mudana da estrutura industrial cearense. Como informa Amora
1 Criaram no perodo a Superintendncia de Desenvolvimento do Cear (Sudec), a Companhia de Desenvolvimento do Cear (Codec), o Banco do Estado do Cear (BEC) e o Banco de Desenvolvimento do Cear (Bandece). (1994, p. 127), manteve-se a estrutura industrial existente antes da poltica de incentivos fiscais, com o predomnio das atividades consideradas tradicionais, aquelas que utilizavam matrias-primas locais. Situao semelhante ocorreu com a distribuio espacial das riquezas industriais, pois a maioria dos investimentos se cristalizou no ambiente mais propcio sua reproduo, a cidade de Fortaleza. As mudanas engendradas no perodo, entretanto, influenciaram decisivamente a poltica e a economia no Cear e, por consequncia, sua evoluo industrial. A tentativa de afirmar um projeto de modernizao pautado numa proposta de integrao irrestrita ao mercado e dinmica da mundializao foi um dos resultados mais marcantes da transformao supracitada. Como resultado das alteraes proporcionadas pela Sudene e pelo Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor), 2 deu-se o aparecimento de uma classe burguesa bem sucedida que, pelas suas origens urbanas, diferenciou-se, a um s tempo, das elites polticas tradicionais e da classe empresarial mais antiga, ligada a estrutura econmica do Estado autoritrio. Essa classe empresarial sentiu a necessidade de levar a frente uma proposta racionalista de interveno planejada na economia e na poltica e passou a discutir abertamente tais temas, conquistando o poder estadual no Cear em 1986. Reestruturar o territrio e construir uma
2 O Finor foi um mecanismo fiscal criado na dcada de 1970 que liberou o financiamento para pessoas jurdicas interessadas em investir em projetos de mdio e grande porte no Nordeste. Tal mecanismo atendeu ao empresariado cearense que possua fbricas de gneros tradicionais como o txtil e o de alimentos, e a indstria estadual cresceu sobremaneira a partir de sua atuao. GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
7 imagem positiva do seu papel na transformao da sociedade seria uma prioridade da nova poltica, o que oportunizaria a fluidez dos movimentos e a interconexo entre os lugares, essenciais para que um conjunto de mudanas econmicas pudesse ser firmado em sintonia com as demandas da mundializao. Projetou-se um redesenho do territrio, que passou a ser esquadrinhado e reestruturado a partir do soerguimento de inmeros objetos tcnicos, e uma poltica de benefcios tributrios foi montada para garantir a alavancagem de investimentos que pudessem materializar o plano de transformao industrial. Essas intervenes, reproduzidas por todas as gestes do governo estadual at o presente momento, somaram-se s demais vicissitudes do territrio e constituram vantagens competitivas geradoras de efeitos de encadeamento capazes de atrair capitais diversos. A partir da a evoluo industrial cearense entrou num terceiro momento. Assumiu um perfil de crescimento no estilo do projeto de modernizao implementado por esses empresrios-polticos. Assim, com a mquina pblica reajustada, algumas propostas de interveno estatal comearam a ser encaminhadas. Como esse um momento de retrao do papel do Governo Federal na promoo direta dos investimentos nacionais, a mobilizao por recursos, financiamentos e emprstimos deu- se a partir da entrada de novos agentes nacionais e internacionais no contexto. A subordinao da poltica aos interesses de mercado buscou a expanso dos negcios privados no estado e o modelo de gesto empresarial da coisa pblica contou, desde o primeiro momento, com a presena de tcnicos e empresrios no comando das principais secretarias de governo, garantindo o estabelecimento de redes externas que vinculassem o setor estatal ao privado. O consenso tecnocrtico, pautado num iderio de ajuste fiscal pblico e de alavancagem de investimentos, convergiu com as sugestes do Consenso de Washington, segundo o qual a gesto pblica deveria administrar uma mquina menor, flexvel e eficiente, que deveria aprofundar o relacionamento com as instituies financeiras internacionais, diversificando e ampliando as fontes de financiamento dos programas de desenvolvimento. Assim, uma das prerrogativas dessa nova fase da industrializao cearense, agora muito mais marcada por novas relaes interescalares, seria estimular o investimento industrial atravs de uma parceria com organismos internacionais dos quais captariam novas e diversificadas fontes de recursos. O mercado financeiro internacional comeou a influenciar mais diretamente a reestruturao territorial, especialmente atravs de agncias de financiamento e bancos como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco Mundial, o KFW e o DEG (Alemanha) e o Banco de Desenvolvimento do Japo, entre outros (CEAR, 1991; 2006). No mbito industrial, as metas mais importantes propunham o incentivo s micro e pequenas empresas, a construo de minidistritos industriais no interior do estado, a atrao de grandes investimentos a partir de iseno fiscal e a montagem de uma infraestrutura aeroporturia para garantir a GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
8 instalao definitiva de uma siderrgica de grande porte e de uma refinaria de petrleo. Apesar das amplas possibilidades abertas para o incentivo indstria de base e aos pequenos produtores do interior do estado, a continuidade das polticas de atrao industrial assumiu definitivamente um corte conservador e centrou-se no financiamento pblico de indstrias externas, com o Governo Estadual priorizando polticas de atrao indiscriminada de investimentos, oferecendo benefcios fiscais e garantias de lucratividade para qualquer capital interessado em deslocar suas unidades de produo para o territrio cearense. O resultado mais contundente do modelo industrial desenhado pelos governos estaduais, foi a flexibilizao das aes estatais em sintonia com um planejamento compartilhado com o setor privado de fora do Cear. O impacto da chegada de novos investimentos externos foi expressivo e a partir de 1995 uma entrada galopante de empresas registrou-se no territrio cearense, notadamente aquelas de mo de obra intensiva, com predominncia dos gneros de calados, alimentos e bebidas e vesturios. Do projeto industrial proposto inicialmente, apenas a atrao do grande capital foi lograda, enquanto a ideia de garantir maior dinamizao produtiva ao interior atravs do patrocnio a pequenos empreendedores no obteve sucesso. Tambm foi frustrante a tentativa de legitimar a instalao de uma siderrgica e de uma refinaria, o que implicou em novas propostas de reestruturao territorial, agora ligadas montagem de um sistema de fixos localizado numa rea que seria includa na Regio Metropolitana de Fortaleza, o Complexo Industrial e Porturio do Pecm. A concretizao do modelo industrial supracitado se deu, notadamente, em funo da simetria entre os interesses do territrio e os interesses dos agentes hegemnicos que demarcam a configurao capitalista de acumulao em tempos de mundializao da economia (CHESNAIS, 2006; SANTOS, 1999). A industrializao cearense se configura muito mais em funo da sntese interescalar que renem as intencionalidades de foras territoriais endgenas e exgenas. Em nome da emergncia da competitividade como fora reguladora da concorrncia dos mercados produtivos internacionais, novas estratgias espaciais so adotadas e muitas empresas buscam a regulao ideal das taxas de lucro transferindo unidades de produo para onde as medidas de conteno de gastos possam ser instaladas com maior facilidade. A desregulamentao dos mercados e do processo produtivo em favor de agentes hegemnicos globais chega ao Cear, no sem antes atender as demandas das empresas por mo de obra barata e benefcios fiscais.
Estrutura industrial e organizao do territrio Como j apontado, apesar da programtica governamental no estado do Cear ter definido um projeto de industrializao ancorado em trs eixos estruturantes, quais sejam: (1) a criao e/ou aparelhamento de arranjos produtivos locais; (2) a montagem de um complexo petroqumico/siderrgico e (3) a atrao de unidades produtivas industriais dos mais diversos gneros; somente este ltimo GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
9 materializou componentes que de fato representou uma transformao efetiva da organizao espacial da indstria. Configurou-se um processo de industrializao que pretendeu afirmar uma transformao burguesa eficiente, capaz de unir acumulao ampliada no territrio com oferta irrestrita de benefcios fiscais a agentes capitalistas exgenos. Entretanto, o modelo no realizou nada mais do que a insero do Cear, enquanto um lugar de reserva (SANTOS, 1999), nos circuitos espaciais da produo de importantes empresas nacionais e estrangeiras, tecendo complexos crculos de cooperao viabilizadores de uma projeo imagtica, poltica e econmica das elites dirigentes estaduais. O fato que, s ofertas de incentivos fiscais, somaram-se uma fora de trabalho a baixo custo e uma localizao privilegiada em relao ao mercado internacional para atrair investimentos pouco interessados em tecer aproximaes com o lugar. Por sua vez, na sincronia com o mundo, foi articulada a demanda da poltica com a capacidade adquirida pelos capitais produtivos de acelerar os movimentos por meio de novas tecnologias de informao. Isso fez da relao global/local um sistema integrado em rede que serve aos interesses hegemnicos de acumulao ampliada em curto prazo. Na perspectiva do Cear, esto presentes diversos tipos de agentes investidores e variadas escalas dessa configurao que elege o territrio como mecanismo de explorao. Identificamos: (1) O grande capital produtivo, que escolheu a via da mundializao para coordenar mais intensamente suas atividades de gerao de excedente, a exemplo de conglomerados internacionais como a Nike ou a Danone. So empresas que ora estabelecem acordos prolongados com outras firmas subcontratadas para atender demandas de produo, ora investem diretamente no processo produtivo, aproveitando as vantagens que o territrio cearense tem para oferecer. Para ficarmos nos dois exemplos citados, a Nike tem contrato com pelo menos trs empresas nacionais que fabricam calados sintticos no interior do Cear; e a Danone instalou em Maracana, na Regio Metropolitana de Fortaleza, uma grande fbrica na qual investe expressivo volume de capital. (2) Os investidores financeiros que, no estado, fazem-se presentes garantindo emprstimos diretamente ao governo ou s empresas industriais privadas, cobrando altas taxas de juros e impondo metas de rendimento que esto proporcionalmente relacionadas aos nveis de produtividade e lucratividade registrados na indstria, o que no possvel sem taxas elevadas de explorao da fora de trabalho. Devemos aqui considerar a maior liberalizao permitida aos fluxos financeiros internacionais por meio do trip desregul amentao/desi ntermedi ao/ descompartimentalizao (BOURGUINAT, 1992). Ela permitiu s empresas cearenses captarem importante volume de recursos por meio de emprstimos intercompany, em que, ao invs de aporte de capital, o investidor estrangeiro entra com um emprstimo para a empresa local. No Cear, tais operaes esto presentes, sobretudo, na grande indstria txtil e na indstria de alimentos, constitudas por capitais locais e que dominam o mercado nacional nos ltimos anos. Segundo reportagens do jornal O Povo, GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
10 publicada em 31 de maio de 2008, ao todo, so mais de duas mil participaes do capital estrangeiro na economia cearense, seja como investimento direto externo, seja como emprstimo financeiro, o que totaliza uma quantidade superior a um bilho em recursos atrados. (3) Os grandes produtores nacionais de bens de consumo, notadamente a indstria intensiva em mo de obra, que a partir da dcada de 1990, em funo da abertura dos mercados no Brasil, deparou com a concorrncia capitalista internacional e orquestrou um movimento de relocalizao das suas unidades produtivas a fim de reduzir custos e manter-se competitiva. As indstrias de calados, de alimentos, txteis e de vesturios, entre outras, esto entre as que mais utilizaram essa estratgia. Elas negociam vantagens competitivas com os governos cearenses e instalam plantas de grande porte na Regio Metropolitana de Fortaleza e no interior do estado, aproveitando um conjunto de virtualidades que o territrio pode oferecer. (4) Os investidores nacionais que no necessariamente representam grandes grupos econmicos ou esto vinculados a corporaes globais. Eles agem em funo das estratgias de externalizao dos riscos produtivos engendradas por empresas maiores ou so atrados pela demanda da grande indstria por insumos e componentes, sem os quais a realizao do processo produtivo no poderia se efetivar. Esto includos neste rol grandes e mdias empresas do Cear ou de outros estados que complementam a atividade industrial ou realizam a prpria produo atravs de redes de subcontratao. Alm de atender a programtica de atrao de investimentos projetada pelos governos do Cear, as formas concretas de organizao industrial descritas respeitam o imperativo que reproduz os sistemas territoriais do nouveau monde industriel (VELTZ, 2008). Eles so caracterizados por uma tessitura renovada que integra uma rede de relaes estabelecidas em mltiplas escalas, geradora de fluxos materiais e imateriais diversos. As interaes espaciais e a diviso interempresarial do trabalho tornam-se mais complexas e a fabricao na indstria cearense tende a envolver diferentes empresas industriais e de servios, materializando relaes produtivas, financeiras e comerciais atravs da articulao de agentes em vrias partes do mundo. desse modo que se completa a ampla combinao de atividades como operaes financeiras, gerncias administrativas, estratgias de marketing, designer industrial, servios de transporte e comunicao e a produo propriamente dita, seja de componentes especficos ou do produto acabado. No territrio do Cear, em funo das caractersticas anteriormente apontadas, centram-se principalmente as atividades produtivas de bens de consumo, isto , a produo industrial de gneros intensivos em mo de obra. Muitos destes gneros tm tradio na indstria cearense em funo dos investimentos realizados por capitais locais. No entanto, os capitais atrados demarcam um novo rumo para o processo produtivo, pois, alm da nova composio multi e interescalar, produzem mais e voltam-se, muitas vezes, para o mercado internacional, estimulando a produo racionalizada no cho da fbrica e a maior gerao de empregos formais. GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
11 No caso dos investimentos contemplados com os incentivos fiscais, explcito que a categoria mais beneficiada com a atrao de estabelecimentos, investimentos e gerao de empregos a de trabalho intensivo, confirmando a hiptese segundo a qual a indstria tradicional foi a mais beneficiada com as polticas de incentivos fiscais. Segundo a Agncia de Desenvolvimento do Cear (Adece), ela rene 55,7% das unidades instaladas, 44,8% dos recursos investidos e 77,3% dos empregos iniciais previstos de 1995 at 2009. Isso demonstra que o deslocamento de empresas de outros estados para o Cear est sujeito a dois movimentos principais. O primeiro deles a prpria organizao da estrutura econmica, das normas e dos objetos tcnicos no territrio, ainda incapaz de proporcionar atrao de investimentos em indstria de bens de capital ou de alta tecnologia, revelando o carter perifrico e tardio da industrializao em curso. O segundo est relacionado s demandas das empresas interessadas em migrar do seu local de origem. A partir de um conjunto de cobranas determinado pelas novas configuraes de acumulao capitalista, as indstrias costumam ceder fora das concorrentes, sendo anexadas por elas, ou abrem-se definitivamente para a guerra econmica sem quartel (PETRELLA, 1996), e se utilizam de estratgias renovadas de reestruturao produtiva e territorial, no intuito de aproveitarem as vantagens da diferenciao espacial. No mbito da organizao espacial da indstria no interior do estado, todos os documentos que embasam as polticas de apoio instalao industrial demonstram intencionalidade em romper com o modelo de concentrao produtiva nas reas mais dinmicas, que, no caso do Cear, corresponde Regio Metropolitana de Fortaleza e s regies do Cariri e Norte do estado, esta ltima representada pela cidade de Sobral e sua rea de influncia direta. O histrico da produo espacial cearense, entretanto, registra que poucas so as reas industriais consolidadas, isto , aquelas verdadeiramente estruturadas pela atividade fabril. Estamos considerando, obviamente, os espaos industriais que resultam da maximizao da produo com base em ganhos obtidos por economias de escala, demarcados pela localizao de empresas pequenas, mdias ou grandes, caracterizadas, notadamente, por linhas de montagem definidas a partir de uma diviso do trabalho. Podemos adotar, com Fischer (2008, p. 53), o termo zona industrial, que pode resultar de uma interveno do Estado ou da aglomerao de estabelecimentos produtivos em reas urbanas adensadas, mas no deixa de se constituir como um espao especfico ligado a uma infraestrutura especfica, na qual desenvolvida a atividade da indstria. Essas concentraes de atividades produtivas esto relacionadas capacidade local de dinamizar a economia e criar novos sistemas espaciais onde a indstria inicialmente pouco contribui para a gerao de excedente, todavia logo abandona a sua posio residual e assume o controle dos processos de acumulao, acarretando grandes modificaes no espao e no contedo das cidades. No Cear, entretanto, apesar da proeminncia que a indstria ganhou ao longo do sculo XX, outras atividades exerceram historicamente mais GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
12 impactos sobre as potencialidades econmicas e polticas. Como a formao do territrio est vinculada principalmente ao desenvolvimento de atividades ligadas pecuria e ao plantio do algodo para o mercado externo, os ncleos urbanos melhores servidos de vias terrestres tinham suas praas comerciais mais desenvolvidas, melhor distribuindo tambm os bens e servios para reas vizinhas (SOUZA, 2005). A expanso desse modelo de organizao espacial numa rea dominada pelo clima semirido deu urbanizao cearense uma estrutura marcada pelas desigualdades polticas e de oportunidades, na qual poucos centros urbanos diversificaram seus servios e ampliaram sua rea de influncia. Mesmo quando o faziam, voltava-se para o desenvolvimento de atividades comerciais, tornando a indstria menos importante para o condicionamento dos processos econmicos. Assim, a indstria teve menor influncia na evoluo da organizao espacial e na projeo dos centros urbanos no Cear. De igual maneira, quando se desenvolveu, ela o fez subordinada expanso urbana e comercial de centros como Fortaleza, Sobral e Juazeiro do Norte, que reafirmaram sua fora econmica ao diversificar atividades produtivas e fortalecer sua infraestrutura fabril. dentro desse contexto que a dinmica econmica proporcionada pela nova fase de industrializao subsidiada no Cear procurou redefinir a organizao espacial da indstria no estado. A poltica de atrao de investimentos considerou as margens de concentrao industrial metropolitana e ofereceu maiores incentivos e facilidades para os empreendimentos interessados em se instalarem fora da rea de influncia direta da metrpole. Reiteradas vezes as polticas industriais concederam subsdios mais significativos para uma empreitada dessa natureza, traduzidos em melhor financiamento do ICMS ou em maiores garantias de montagem da infraestrutura da planta industrial, alm de benefcios cedidos para as empresas que procurassem exportar o produto fabricado. Seria muito mais vantajoso para o empresariado industrial instalar novos investimentos fora da rea de influncia da metrpole, principalmente se considerarmos que a maioria das firmas interessadas na relocalizao produtiva buscava, de fato, ganhos de competitividade associada iseno tributria e explorao da fora de trabalho, negociando sua produo para os mercados externos. Mesmo assim, se o objetivo era garantir desconcentrao industrial a partir das vantagens supracitadas, o mecanismo foi pouco eficiente, como demonstra o Cartograma 1. Apesar de alguma difuso dos investimentos industriais pelo interior, a maior densidade de estabelecimentos subvencionados d-se nitidamente na Regio Metropolitana de Fortaleza, com certa concentrao tambm na regio do Cariri e em Sobral. Se usarmos uma metodologia que definam zonas de ocupao e densidade no territrio dividindo-o em quatro partes, como fizeram as polticas de subveno industrial no estado, confirma-se a organizao espacial descrita. Na primeira zona, que corresponde ao anel metropolitano, todos os municpios GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
13 foram contemplados com pelo menos uma instalao e a capacidade de aglomerao das zonas industriais de Maracana, Fortaleza, Horizonte-Pacajus e Caucaia explcita. A preferncia pelo ambiente metropolitano confirma que deslocar unidades produtivas para regies sem nenhuma tradio industrial tem seus limites e que os fatores de localizao da produo ainda respeitam alguns princpios de aglomerao, acessibilidade e interao espacial. Assim, mesmo que a maioria dos empreendimentos subvencionados tenha sido de indstrias tradicionais, a deciso pela centralidade no mbito do territrio se faz prevalecer. Cartograma 1 Municpios beneficiados com unidades produtivas industriais atradas pelos incentivos dos governos do Cear
Fonte: Agncia de Desenvolvimento do Cear (Adece, 2010). Elaborao dos autores, 2011.
Numa segunda zona, demarcada por um raio que abrange 300 quilmetros de distncia a partir da capital, a densidade de estabelecimentos diminui. Nesse trecho, um bom nmero de municpios (37) contemplado com a chegada de empreendimentos. No entanto, so poucas as unidades produtivas ali instaladas, e os GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
14 municpios que mais concentram investimentos, tais como Aracati e Trairi, desenvolvem, na verdade, atividades ligadas ao criatrio de camaro ou gerao de energia eltrica por fontes elicas, isto , atraem capitais que no so materializados em fbricas industriais. As condies concretas que permitem a atrao de capitais externos nesta zona so materializadas nos municpios de Sobral, Quixeramobim, Santa Quitria, Canind, Quixad e Itapipoca. Eles so contemplados com empresas novas e sentem a realidade econmica local fortemente alterada em funo do aporte de recursos. Ao dar mais ateno aos empreendimentos ali instalados, possvel perceber que o gnero de calados rene praticamente todas as fbricas montadas. Como a estratgia dos capitais investidos no segmento caladista diferencia- se da dos demais setores da produo industrial no estado, podemos afirmar que o exemplo citado foge um pouco do padro espacial assumido pela indstria subvencionada no Cear. A indstria caladista age de maneira mais desconcentrada, selecionando lugares que garantam altas margens de lucratividade a partir da explorao da fora de trabalho e este comportamento contribui para que esta segunda zona possa ser melhor atendida por novos investimentos industriais. Todavia, a insero dos municpios citados nos ritmos da indstria moderna dada pela precarizao do emprego e isto legitima o sentido da desigualdade socioeconmica cada vez mais presente no serto cearense. Esse movimento est longe de atender os interesses de uma poltica de industrializao distributiva, capaz de proporcionar interiorizao do desenvolvimento, mas revela-se eficiente na estratgia de introduzir novas relaes de produo e trabalho em reas distantes, confirmando como certas formas de acumulao na indstria, quando vinculadas aos valores da mundializao competitiva, podem usar o territrio e o seu arranjo descontnuo como ferramenta para atender novas metas de lucratividade. Finalmente, temos a terceira e a quarta zona de instalao de estabelecimentos, onde praticamente no h alterao nas formas mais antigas de distribuio da indstria. A paisagem da caatinga no aqui alterada em nome da implantao de fbricas industriais e a monotonia dos espaos agrcolas do serto s interrompida com a presena de poucas unidades produtivas nos maiores centros urbanos, notadamente nas cidades de Iguatu, Crates, Tiangu, Camocim e nos ncleos mais importantes da regio do Cariri. Nessas duas ltimas zonas, uma nfase deve ser dada regio do Cariri, principalmente o recorte conhecido como Crajubar (Crato, Juazeiro do Norte e Barbalha). Ele integra a expanso dos investimentos regionais com a chegada de capitais externos, sobretudo nos gneros caladista, metal-mecnico, qumico e de confeces. Juazeiro do Norte , sem dvida, o municpio que melhor expressa o fenmeno descrito. Alm de uma maior quantidade de empresas fabricantes de joias, peas de vesturio, refrigerantes, mveis e produtos de couro, no seu territrio que se desenvolve um sistema industrial localizado de calados, a reunir empresas dos mais diversos tamanhos. Todas estas fbricas ganham a companhia de empresas externas do segmento metal-mecnico, como a Singer GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
15 do Brasil LTDA., ou de fabricantes de produtos qumicos e de componentes de calados, como a Lico Tintas Industriais LTDA. Juntas, dinamizam uma produo industrial que resulta da diversificao econmica caririense, mas que ampliada a partir do reforo de empresas atradas por subsdios fiscais do governo. possvel constatar, nesse sentido, que a nova industrializao cearense acirra as desigualdades espaciais do quadro produtivo. A despeito do vazio industrial em vastas reas, a concentrao de investimento em certas regies no Cear explcita. Essa uma caracterstica espacial do processo de industrializao, mas quando se manifesta no territrio cearense, onde as desigualdades socioeconmicas so significativas, a tendncia ao acirramento da concentrao de renda em regies economicamente mais estruturadas evidente. O espao industrial do estado fica demarcado pelo soerguimento de objetos modernos e por uma eficincia das infraestruturas em centros de maior destaque, mas a negligncia para com as reas menos favorecidas permanece, conservando a pobreza do semirido e ampliando a transferncia de riquezas e de habitantes das regies mais pobres para as regies mais ricas. O territrio, ento, sente muito mais profundamente os efeitos de uma poltica tecnocrtica fundamentada nos preceitos de uma economia aberta de mercado. De um lado, se materializam espaos de prosperidade e de avano econmico, a destacar zonas de centralidade empresarial e urbana; e de outro, malgrado aos avanos sofridos pela economia, cria-se uma significativa presso migratria responsvel por transformaes importantes, destacadas, entre outros, pelo aumento da capacidade de os centros urbanos estruturados atrarem e concentrarem uma populao de baixa renda.
Consideraes finais Os governos que estimularam o projeto de atrao de capitais produtivos no Cear a partir da dcada de 1990 aproveitaram o momento decisivo de renovao poltica nacional e estadual para efetivar um crescimento industrial que logrou sucesso fundamentalmente em razo de uma sintonia interescalar e multidimensional. Ao ter o Leste Asitico como modelo para o processo de desenvolvimento econmico, configurou-se uma industrializao que no contemplou os encadeamentos entre setores e capitais de diferentes tamanhos, adotando, na verdade, um projeto de acumulao industrial pautado na atrao de investimentos externos que teve nas isenes fiscais e na reestruturao do territrio condicionantes estratgicos de dinamizao produtiva. s aes normativas empreendedoras, somou-se o minucioso redesenho tcnico do territrio, materializado atravs de inmeros objetos modernos que facilitaram a interconexo entre os lugares. Somente assim, a eficiente gerncia da flexibilizao industrial pde ser realizada, tornando a fragmentao produtiva uma realidade e a complementaridade do circuito produo/circulao/distribuio/consumo no Cear um dado concreto. A instrumentalizao do espao destaca o Cear como um territrio que se articula ao movimento das foras hegemnicas da mundializao. Ele foi GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
16 esquadrinhado, entrecortado e realinhado em funo de relaes econmicas e polticas que tiveram um amparo local na sintonia com o movimento do mundo, engendrado por um sistema de tcnicas que organiza a materialidade e est a servio de alguns interesses. Da mesma forma, as polticas interessadas na atrao de investimentos pela via de subsdios fiscais empreenderam relevantes transformaes no quadro produtivo industrial cearense, embora seus efeitos no territrio tenham sido o acirramento dos quadros de desigualdade e o reforo econmico de regies historicamente j estruturadas. Assim, mesmo com a preocupao de garantir dinamismo econmico para vastas reas do serto, o modelo de desenvolvimento seguido nestes ltimos anos no concretizou uma desconcentrao industrial e produtiva capaz de dinamizar o quadro econmico ou de modificar o quadro de pobreza de isolados municpios do interior do Cear. Na verdade, a partir da proposta seguida, fortalecem-se as desigualdades e isso torna a metrpole e sua regio de entorno, subsidiariamente os centros regionais de Juazeiro do Norte e Sobral, os ambientes mais propcios intensificao dos ritmos industriais e econmicos. Acreditamos que, no contexto das polticas industriais implantadas, um dos fatores que culmina com a organizao espacial desigual pensar o territrio como um produto neutro, influenciado por uma atmosfera onde impera o perfeito equilbrio de mercado. Insiste-se na leitura de um territrio isotrpico (plano e homogneo), condicionado a partir de interesses individuais de maximizao dos lucros, onde sempre o empresrio o maior responsvel pela ltima deciso de instalao de um estabelecimento. Na verdade, sabemos que, face s demandas de alocao tima de um investimento, muitos componentes precisam ser analisados, em especial o papel dos agentes concretos e dos processos estruturantes, sempre observados num contexto interescalar. Pensar o territrio somente como um invlucro, numa contextura socioespacial apoltica, completamente discrepante para com a organizao da indstria no Brasil e no mundo, principalmente quando se trata da regio Nordeste e do novo modelo de industrializao cearense. justamente a reestruturao do territrio articulada aos movimentos que integram foras econmicas e polticas no mbito da mundializao que materializam os novos componentes da ordem industrial. Como a tendncia das polticas citadas a de negligenciar a influncia de componentes subjetivos e as contradies socioespaciais, o resultado de um programa industrial com modelos preconcebidos, como salienta Fischer (1994), a produo de uma leitura da localizao produtiva como um conjunto de catalogues-rpertoires, ao estilo do princpio bsico que orienta o Cartograma 1, isto , um padro idealizado de ao locacional em que a instalao da indstria deve ser orientada com base em crculos concntricos que partem de um polo com forte poder de centralidade. 3
3 Muitos modelos tradicionais de interpretao da localizao industrial foram produzidos usando esquemas de crescimento estticos refletindo circuitos econmicos rgidos e estacionrios. Como GEOUSP Espao e Tempo, So Paulo, n. 35, 2013 PEREIRA JNIOR, E. A.; SPOSITO, E. S.
17 A industrializao do Cear evidencia que as motivaes reais que induzem ao processo de acumulao de capital, assim como as decises sobre o ambiente ideal de alocao dos investimentos, muitas vezes escondem-se sob formulaes polticas, sendo estas apresentadas como objetivos sociais a fim de obter efeitos em nvel ideolgico. preciso enfatizar o quanto essa discusso passa pela anlise da desigualdade territorial e das polticas de desenvolvimento capitalista, o que concede dinamizao da atividade industrial um carter de discusso poltico-governamental. A concepo que enfatiza o papel dos governos e das foras econmicas e polticas, a movimentarem as relaes sociais de produo, esclarece muito melhor o processo. Dentro desse contexto, o territrio deve ser lido como uma instncia condicionante e condicionada, um produto concreto de manipulaes que podem ser realizadas a partir de inmeras intencionalidades. afirmam Aydalot (1980) e Manzagol (1985), tais modelos prenderam-se a uma abordagem que buscava a aplicao pura e simples de mecanismos de ajustamento do equilbrio com base num sistema econmico de livre mercado, o que torna seu poder de anlise hoje superado. No caso especfico dos crculos concntricos, sua formulao est associada, entre outros, ao princpio da produtividade marginal de Von Thnen, para o qual os preos de mercado aumentam segundo a distncia dos locais de produo ao mercado central (AYDALOT, 1980; MANZAGOL, 1985; MNDEZ; CARAVACA, 1996; CAMAGNI, 2005). Definir a interpretao do processo nos termos descritos ajuda na leitura dos interesses ideolgicos e no reconhecimento dos agentes voltados para a defesa de certas causas, geradoras de desigualdades. Revelar tais conjunturas implica em produzir a crtica na perspectiva de pensarmos na definio de outro modelo; um modelo que possa ser visto como um meio para auxiliarem certas coletividades locais, reforando o potencial econmico e as funes centrais de cada regio ou lugar. Isso pode funcionar como um meio de orientao que supere as segregaes ora postas, sobretudo ao permitir que o espao seja reconhecido como moradia do homem (SANTOS, 2004), um produto da convivncia humana e das relaes sociais estabelecidas pelos que nele vivem e trabalham. Desse modo, o territrio, que hoje visto como oportunidade de acumulao ampliada de riquezas por agentes dominantes, poder se destacar pela sua capacidade de produzir novos horizontes criados a partir de uma convivncia solidria, nascida das relaes culturais, sociais e polticas de cada coletividade, a permitirem a construo de diferentes modalidades de desenvolvimento industrial que tornem o espao passvel de uma ampla apropriao por parte da sociedade.
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