Departamento de Gestin y Polticas Pblicas

Facultad de Administracin y Economa

Universidad de Santiago de Cile
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Documento docente n" #$ %&&'
(eora Administrativa
)eticia Araya *amre+
Unidad (em,tica ---. En/o0ue Poltico 1 2urocr,tico
)A 2U*3C*AC-A C343 E5F36UE (E3*-C3
Max Weber en sus escritos dice:
"La experiencia tiende a demostrar universalmente que el tipo de Organizacin administrativa puramente
burocrtico, es decir, la variedad monocrtica de burocracia es, desde un punto de vista tcnico, capaz de
lograr el grado ms alto de eficiencia, y en este sentido es el medio formal ms racional que se conoce para
lograr un control efectivo sobre los seres humanos !s superior a cualquiera otra forma en cuanto a precisin,
estabilidad, disciplina y operabilidad "or tanto, hace posible un alto grado en el clculo de resultados para los
dirigentes de la Organizacin y para quienes tienen relacin con ella #inalmente, es superior tanto en
eficiencia como en el alcance de sus operaciones, y es formalmente capaz de realizar cualquier tipo de tareas
administrativas"
Tal vez por esta razn, entre las diversas formas de organizar un estudio del estado actual del conocimiento
de la administracin pblica de los distintos pases, se ha elegido a la burocracia pblica como m!todo de
comparacin, dado "ue la burocracia, como estructura poltica especializada, ofrece una me#or base para el
an$lisis al permitir comparar la administracin pblica en los diversos cuerpos polticos%
&as ob#eciones m$s importantes "ue se plantean respecto a los estudios comparados con !nfasis estructural
consisten en:
1
&as estructuras pueden variar sustancialmente de un sistema a otro,
'structuras similares en distintos sistemas pueden poseer importantes diferencias funcionales "ue
se pasen por alto%
'mpero, al parecer la burocracia como estructura especializada es comn a todos los estados% (dem$s
concentrarse en la burocracia no implica pasar por alto la posibilidad de "ue cumpla otras funciones adem$s
de la aplicacin de las normas%
)in embargo, todo an$lisis comparado parcial de los sistemas polticos se enfrenta a un dilema: adoptar un
m!todo funcional o institucional% *o obstante, existen pases en donde esta situacin no representa un
dilema puesto "ue existe una correlacin directa entre al estructura + la funcin, como es el caso de los
pases occidentales, situacin "ue no ocurre en los pases desarrollados%
's preciso agregar adem$s, "ue la comparacin de acuerdo a la funcin podra ser m$s difcil en la pr$ctica
"ue en la teora puesto "ue de lo contrario se re"uerira la identificacin de estructuras mediante las cuales la
funcin se lleve a la pr$ctica% ,isto as, la comparacin con base estructural es posible si las instituciones "ue
se estudian existen realmente + mantienen una correspondencia con los sistemas polticos%
*o obstante, desde otro punto de vista, podra decirse "ue la comparacin de la estructura + de la conducta
burocr$tica es deficiente por"ue slo ofrece una cobertura parcial de los temas "ue afectan a la
administracin pblica -como los temas de la organizacin administrativa, recursos humanos, relaciones entre
los distintos niveles de gobierno, derecho administrativo, etc%. )in embargo, la explicacin m$s idnea es "ue
una comparacin generalizada a trav!s de los diversos pases re"uiere cierto concepto organizador siendo
la burocracia la encargada de proveer ese concepto%
C35CEP(3 DE 2U*3C*AC-A
)i bien an se desconoce el origen de la palabra burocracia Morstein Marx le atribu+e un origen franc!s en
donde un ministro franc!s se uso la palabra bureaucratie para referirse al gobierno en e#ercicio% )in
embargo, como tema de estudios acad!micos, se le asocia principalmente a Max Weber cu+os escritos sobre
el tema produ#o nuevas investigaciones%
2
/eneralmente es definida por los expertos como una forma destinada a identificar un fenmeno "ue se
asocia con organizaciones comple#as de gran escala, sin otorgarle connotacin positiva o negativa
0
, en otras
palabras, una organizacin social con determinadas caractersticas% 12e donde viene entonces la confusin
terica3 &a confusin se origina en los diferentes m!todos utilizados para describir dichas caractersticas + en
la falta de distincin entre dichos m!todos%
&a tendencia prevaleciente consiste en definir la burocracia en t!rminos de las caractersticas estructurales
b$sicas de una organizacin% ,ctor Thompson la caracteriza como un compuesto de una #erar"ua de
autoridad altamente elaborada "ue se sobrepone a una divisin del traba#o sumamente especializada
4
)in embargo, a partir de Weber la ma+ora de los documentos sobre burocracia ha enumerado las
dimensiones estructurales de la burocracia, con pe"ue5as variaciones tanto en lo relativo a al contenido como
en la subdivisin de temas%
6na innovacin + contribucin interesante en materia de burocracia fue introducida por 7ichard 8all
9
"uien
seleccion para ello seis dimensiones continuas:
una #erar"ua de autoridad claramente definida:
una divisin del traba#o "ue est$ basada en la especializacin funcional:
un sistema normativo "ue inclu+a todos los derechos + deberes de "uienes ocupan las posiciones
claves en la organizacin:
un sistema formal de procedimientos para el apropiado mane#o de las situaciones de traba#o:
la impersonalidad en el desarrollo de las relaciones inter;personales:
un sistema de seleccin de personal + de promocin en la empresa, "ue est$ basado en la
competencia t!cnica%
6na segunda tendencia es definir la burocracia en t!rminos de caractersticas conductuales resultado del cual
se obtiene una pauta de conducta "ue se supone burocr$tica, empero las opiniones en cuanto a "ue tipo de
conducta merece tal calificativo puede ser variable%
( continuacin se presentan 9 opciones para calificar de burocr$tica una pauta conductual determinada:
1
8ead+, <errel (dministracin pblica: una perspectiva comparada <ondo de cultura econmica, M!xico, 0 ed% 4===, >$g% 0=?
2
@bid, p$g 0=A
3
The concept of bureaucrac+: an empirical assessment: (merican Bournal of )ociolog+, #ulio 0CD4
3
0%; (lgunos destacan los rasgos normales, deseables + funcionales positivamente asociados a la prosecucin
de los ob#etivos de las organizaciones burocr$ticas, entre ellos tenemos a Earl <riedrich "uien hace !nfasis en
la ob#etividad, la precisin, la congruencia + la discrecin los cuales est$n directamente relacionados a la
funcin de toma de decisiones de los funcionarios administrativos en tanto "ue representan normas de "ue
definen pautas de conducta deseables para todos los miembros de la organizacin%
'isenstadt habla de un tipo de e"uilibrio din$mico "ue la burocracia puede desarrollar en relacin con el
medio en el cual la burocracia conserva su autonoma + sus rasgos distintivos adoptando una conducta "ue
mantiene su diferenciacin estructural de los dem$s grupos sociales, aun"ue reconociendo los derechos de
"uienes legtimamente reclaman reclaman poderes de supervisin sobre ella% (dem$s define el t!rmino
burocratizacin como la extensin de poder de una organizacin burocr$tica en diversas $reas a#enas a su
propsito inicial + en general un fuerte !nfasis del poder por la burocracia
4%; 6n rasgo comn es de parte de "uienes subra+an los rasgos de conducta negativos + disfuncionales "ue
tienen a frustrar el logro de los ob#etivos "ue la burocracia idealmente se ha propuesto, entre estos crticos
est$ 7obert Merton "uien establece "ue los mismos elementos "ue conducen a la eficiencia producen
ineficiencia en casos determinados, dado la excesiva rigidez de las reglamentaciones, situacin "ue
conduce a timidez, conservacionismo + tecnicismo + "ue son rasgos tpicos de la incapacidad idnea del
burcrata%
Morstein Marx indica "ue estos rasgos son los males de la organizacin + los explica diciendo "ue el tipo
de organizacin burocr$tica origina ciertas tendencias "ue pervierten su ob#etivo% >arte de su fuerza se disipa
por vicios "ue, de modo parad#ico, proviene de sus virtudes% 'n efecto, Michael Erozier
F
califica su estudio
como un intento cientfico por comprender esta enfermedad de la burocracia%
9%; >eter Glau, en tanto, define la burocracia de acuerdo con el logro de ob#etivos, es decir, como una
organizacin maximiza la eficiencia de la administracin, puesto "ue en la sociedad se re"uiere la existencia
de ciertas caractersticas organizativas b$sicas como disposicin #er$r"uica, especializacin, reglas
operativas + un compromiso b$sico de adaptacin racional de los medios a los fines% ,isto as, Glue sugiere
4
Erozier, Michael: The Gureaucratic >henomenon Ehicago, 6niversit+ of Ehicago >ress, pp% F;H% Erozier en su estudio explica "ue el fenmenos
burocr$tico se refiere a sus inadaptaciones, sus inadecuaciones o lo "ue en palabras de Merton sera las disfuncionalidades "ue necesariamente
desarrollan las organizaciones humanas%
4
una categora de conducta de naturaleza parcialmente distinta, "ue si bien caracteriza de irracional est$
destinada a un fin%
&a conducta "ue se origina en una falta de compromiso por la racionalidad puede ser disfuncional aun"ue
!sta debiese ser #uzgada por los resultados antes "ue por conductas preconcebidas: la prueba relativa a la
adecuacin de la conducta sera su contribucin a los ob#etivos burocr$ticos fundamentales% &a conducta "ue
es patolgica es una burocracia puede ser sana en otra, lo "ue hace tanto de las caractersticas estructurales
como conductuales de la burocracia algo variable, dado "ue la prueba de "ue una organizacin pertenece a
una burocracia consiste en determinar si cumple con sus ob#etivos + los elementos estructurales +
conductuales "ue esto re"uiere pueden variar en el tiempo + el espacio%
Estudio de 4onroe 2erger 72urocracia y Sociedad en el Egipto moderno8. Gerger en su estudio expone
ciertas hiptesis sobre las normas occidentales de la conducta burocr$tica + descubre "ue al analizar a los
miembros de la administracin publica egipcia no se acercaban a lo "ue se supona eran las normas
occidentales% Gerger presta poca atencin al aspecto estructural de la teora burocr$tica, aun"ue de manera
implcita supona "ue un modelo de burocracia debe combinar rasgos estructurales + de la conducta% 'n
cuanto a los atributos conductuales cita a Merton + parece indicar "ue el aspecto conductual de un modelo
debera acentuar las tendencias disfuncionales% )in embargo, al construir los medios de investigacin para
medir la conducta burocr$tica tpica -u occidental., Gerger combina rasgos considerados disfuncionales con
otros "ue se consideran funcionales% 'n resumen la hiptesis de Gerger respecto el modelo de conducta
burocr$tica, el cual aparentemente es id!ntico al modelo de conducta burocr$tica occidental no parece
adecuarse a los componentes conductuales de la burocracia% ,isto as, el modo mas adecuado de considerar
a la burocracia consiste en verla como una institucin definida por caractersticas estructurales b$sicas,
puesto "ue la burocracia es una forma de organizacin, la cual puede ser burocr$tica o no, dependiendo de la
presencia de dichas caractersticas%
P*ED34-5-3 DE )A 2U*3C*AC-A P92)-CA
1Eu$les son los rasgos organizativos generalmente considerados comunes a todas las burocracias3 &as
caractersticas estructurales principales se pueden reducir en tres:
Berar"ua
'specializacin
5
Eompetencia
:;1 <erar0ua. (sociada al esfuerzo por aplicar racionalidad a las tareas administrativas% )egn Weber la
burocracia es una organizacin "ue establece los cargos segn el principio de #erar"ua% Eada cargo inferior
debe estar ba#o el control + la supervisin de uno superior% *ingn cargo "ueda sin control o supervisin% &a
#erar"ua es orden + subordinacin: los niveles de autoridad corresponden a las diversas categoras% Todos
los cargos est$n dispuestos en niveles #er$r"uicos "ue encierran privilegios + obligaciones, definidos mediante
normas limitadas + especficas% &a autoridad es inherente al cargo + no al individuo "ue lo desempe5a de
modo oficial% &a distribucin de la autoridad dentro del sistema sirve para reducir al mnimo los roces mediante
el contacto oficial% 'l subordinado est$ protegido de la accin arbitraria de su superior%
%;1 Especiali+acin. &a burocracia es una organizacin "ue se basa en la separacin entre la propiedad + la
administracin% &os miembros del cuerpo administrativo deben estar separados de la propiedad de los medios
de produccin% &os administradores de la burocracia no son sus due5os% Eon la burocracia surge el
profesional "ue se especializa en dirigir la organizacin% 'l funcionario no puede vender, comprar + heredar su
posicin o su cargo, + !stos no pueden pasar a ser de su propiedad ni integrados a su patrimonio privado%
I'xiste un principio de total separacin entre la propiedad "ue pertenece a la organizacin + a la propiedad
personal del funcionarioI% &a burocracia es una organizacin "ue se caracteriza por la profesionalizacin de
sus participantes% Eada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones:
's un especialista: est$ especializado en las actividades de su cargo% )u especializacin vara%
Juienes ocupan posiciones en la alta posicin son generalistas, los "ue ocupan posiciones m$s
ba#as se vuelven, m$s especialistas:
's asalariado: reciben salarios correspondientes al cargo "ue ocupan% Euanto m$s elevado es el
cargo, ma+or es el salario +, el poder%
's ocupante de un cargo: esta es su principal actividad dentro de la organizacin absorbiendo su
tiempo de permanencia%
's nominado por un superior #er$r"uico: es un profesional seleccionado + escogido por su
competencia + capacidad, nombrado, asalariado, ascendido o despedido de la organizacin por su
superior #er$r"uico% 'l superior #er$r"uico tiene plena autoridad sobre sus subordinados%
)u mando es por tiempo indeterminado: no existe una norma o regla "ue determine su tiempo de
permanencia%
8ace carrera dentro de la organizacin: puede ser promovido para otros cargos superiores% 'l
funcionario es un profesional "ue traba#a para hacer carrera a lo largo de su vida%
6
*o tiene la propiedad de los medios de produccin + administracin: el administrador mane#a la
organizacin en nombre de los propietarios, mientras "ue el funcionario, para traba#ar, necesita las
m$"uinas + los e"uipos provistos por la organizacin% Eomo esas m$"uinas + esos e"uipos se van
sofisticando, + se vuelven costosos, solamente las grandes organizaciones tienen condiciones
financieras para ad"uirirlos% 'l administrador conduce la organizacin, pero no es propietario de los
medios de produccin% 'l funcionario utiliza las m$"uinas + e"uipos, pero no es due5o de ellas:
's fiel al cargo + se identifica con los ob#etivos de la empresa: el funcionario pasa a defender los
intereses de su cargo + de su organizacin, en detrimento de los dem$s interese involucrados%
=;1 Competencia. )e aplica a las funciones o papeles + re"uiere "ue las personas "ue desempe5en dicho
papel sea apta para ello mediante una preparacin + educacin adecuada%
Tambi!n se mencionan otros rasgos de tipo estructural aun"ue estos se relacionan estrechamente con los +a
mencionados como un cuerpo de reglas "ue gobiernan la conducta de los miembros, sistemas de registros +
procedimientos etc%
)in embargo, este tipo de burocracia difiere de la formulacin de burocracia ideal planteada por Weber% >or
otra parte, esta formulacin tiene por ob#eto identificar las organizaciones reales de las burocracias mientras
renan las caractersticas especificadas% (simismo, la formulacin de Weber combina aspectos organizativos
+ conductuales mientras "ue !sta reduce la definicin de burocracia a un nmero mnimo de caractersticas
estructurales claves%
)in embargo, al efecto de comparar las burocracias pblicas de todo el rango de organizaciones existentes
1en "u! aspecto de la actividad burocr$tica deberamos fi#arnos para obtener informacin fidedigna3 )egn
&a>alombara los burcratas de ma+or inter!s para nosotros ser$n por lo general a"uellos "ue ocupen
puestos administrativos + "ue tengan capacidad de direccin, es decir, directivos de nivel medio K superior%
,isto as, + teniendo en cuenta "ue el tema es comple#o + las fuentes de informacin limitadas, se tratar$ de
comparar burocracias civiles considerando "ue nuestro inter!s no se limita a la comparacin de las
variaciones estructurales sino adem$s a las diferencias en las pautas de conducta en el seno de las
burocracias% )in embargo, a esto debemos agregar dos factores "ue influ+en de manera significativa en las
caractersticas de los sistemas burocr$ticos:
<actor inmediato: el medio organizativo de la administracin pblica
7
'cologa de la administracin pblica: medio poltico, econmico, social en el "ue la burocracia
funciona%
El medio organi+ativo
6na consecuencia de la #erar"uizacin + la especializacin es la disposicin ordenada de las unidades en
agrupaciones ma+ores% )in embargo, este proceso de departamentalizacin difiere de un pas a otro%
Ehapman identifica cinco campos principales de gobierno: relaciones exteriores, #usticia, finanzas, defensa +
guerra + asuntos internos: empero con el aumento de servicios + nuevas responsabilidades del gobierno han
surgido nuevos ministerios +, por lo tanto, campos departamentales% 'mpero + pese a lo anterior, el an$lisis
comparativo de las caractersticas de operacin departamental ha sido mnimo recibiendo poca atencin las
relaciones entre los ministerios + el proceso de decisiones dentro de los gabinetes%
Eabe destacar "ue actualmente la forma m$s comn de aumentar la organizacin ha sido la sociedad
gubernamental% Jue ha demostrado diferencias e cuanto al papel "ue debe desempe5ar el gobierno en la
economa% &a forma corporativa ha sido especialmente apreciada en las naciones m$s #venes "ue avanzan
hacia la industrializacin ba#o el auspicio del gobierno% &a autonoma "ue con frecuencia se les ha concedido
a estas corporaciones pblicas sobretodo en materia de personales puede tener profundos efectos, no slo
en la parte de la burocracia "ue integra dichas sociedades sino tambi!n en el resto de la administracin
pblica%
&as variaciones en la forma en "ue los ministerios centrales se relacionan con los rganos de liderazgo
poltico inclu+en la distribucin territorial, los sistemas polticos "ue rigen las relaciones de poder, los sistemas
de partidos polticos + los diversos procedimientos para asignarles representacin en los grupos de inter!s%
Empleo en el sector pblico
Ltro factor en el contexto organizativo es el cambio en la distribucin de los empleos pblicos de un pas a
otro% )in embargo, algunos datos han sido compilados por 2onald 7oMat
H
"uien conclu+e "ue en los pases
desarrollados la ma+or parte de los empelados pblicos traba#an para los gobiernos provinciales + locales
mientras "ue en los pases en desarrollo la ma+ora traba#a para los gobiernos centrales, situacin similar
5
2onald 7oMat: Eomparing bureaucracies in 2eveloped and developing countries: a statistical an$lisis%
8
ocurre respecto las empresas pblicas% 2e lo "ue se puede concluir "ue en los pases desarrollados tiene
sectores pblicos m$s grandes aun"ue m$s descentralizados mientras "ue en los pases en desarrollo tiene
sectores pblicos m$s reducidos + m$s centralizados% )in embargo, la informacin es demasiado incompleta
e irregular como para realizar un an$lisis comprensivo%
S-S(E4AS DE SE*>-C-3 C->)
'l modelo burocr$tico de servicio de carrera &os servicios de carrera forman parte del modelo burocr$tico de
implementacin de polticas, caracterizado por la impersonalidad, la eficiencia + la creacin de rutinas en los
procesos de administracin% Tienen su origen en la instauracin de los regmenes constitucionales de 'uropa
+ (m!rica a finales del siglo N,@@@, cuando los funcionarios pblicos pasaron del servicio a la Eorona al
servicio del estado: una vez establecida la voluntad soberana del pueblo, en reemplazo de los anto#os del
monarca, dicha voluntad habra de ser e#ecutada por servidores pblicos obedientes cu+as cualidades de
rigor, competencia + responsabilidad, eran particularmente admiradas
D
%
'n ese sentido, >err+ GecOe + Theo Toonen se5alan "ue el nacimiento del servicio civil se asocia a cinco
procesos histricos:
0. la separacin de lo pblico + lo privado:
4. la separacin de lo poltico + lo administrativo:
9. el desarrollo de la responsabilidad individual:
F. la seguridad en el empleo:
H. la seleccin por m!rito e igualdad
?
%
'l modelo burocr$tico, tambi!n llamado Meberiano, asume "ue ciertas condiciones, como el establecimiento
de #erar"uas, la carrera, la especializacin + la diferenciacin son necesarias para el eficiente funcionamiento
de la administracin pblica% 'stos sistemas, basados en normas m$s o menos estables + exhaustivas,
buscan ser impersonales, ofrecer el mismo tratamiento o servicio a todo el mundo + garantizar la seguridad
#urdica + eficacia de la administracin%
6
Michel Erozier, &a transicin del paradigma burocr$tico a una cultura de gestin pblica, documento presentado en el @ Eongreso @nteramericano del
E&(2 sobre la 7eforma del 'stado + de la (dministracin >blica, celebrado en 7o de Baneiro, Grasil, del ? al C de noviembre de 0CCD%
7
>err+ GecOe, Theo Toonen -eds., Eivil )ervice )+stems in Eomparative >erspective, @ndiana 6niversit+ >ress, Gloomington, 0CCD% Eitado por
<rancisco &ongo, &a reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: m!rito con flexibilidad, traba#o comisionado por el Ganco @nteramericano
de 2esarrollo para la primera reunin del 2i$logo 7egional de >oltica de /estin >blica + Transparencia, Washington, 4D;4? abril 4==0, p%?%
9
Tambi!n exigen neutralidad por parte de los funcionarios expres$ndose en la predisposicin a actuar
cabalmente en el desempe5o de la funcin, buscando los caminos m$s apropiados en la obtencin de los
ob#etivos legtimos "ue expresa la poltica gubernamental, as como en el empe5o por prestar el servicio
abnegadamente en beneficio de la ciudadana, al margen de las preferencias sub#etivas o polticas
A
%
&a administracin burocr$tica fue un elemento crucial en la construccin de los estados modernos, por su
contribucin a centralizar los procesos de toma de decisiones e implementacin de polticas pblicas +
sustituir los sistemas de patronazgo, clientelismo + patrimonialismo en la administracin
C
% 'l modelo
burocr$tico fue una institucin importante en la construccin de la estabilidad de los gobiernos nacionales +
contribu+ a satisfacer demandas populares: ofreca buena parte de lo "ue la gente "uera: seguridad +
estabilidad: empleos: servicios b$sicos + estandarizados: + la sensacin de "ue se rendan cuentas, a trav!s
de una cadena de mano #er$r"uica%
*o obstante, la transicin hacia una era de la informacin, a la "ue algunos han denominado post;industrial,
ha generado cada vez ma+ores dificultades para satisfacer las demandas ciudadanas, ofrecer servicios de
alta calidad, impulsar altos niveles de productividad + mantener el balance de las finanzas pblicas% 'l servicio
civil tradicional ha sido cuestionado + criticado en la ma+ora de los pases "ue lo adoptaron% &as principales
crticas se centran en la falta de eficiencia + efectividad, altos costos fiscales, burocratismo, rigidez de las
polticas de remocin + falta de rendicin de cuentas por parte de los funcionarios pblicos% 'n este contexto,
la ma+ora de los pases desarrollados han emprendido reformas a sus sistemas de servicio pblico: aun"ue
la velocidad, sentido + medidas de las reformas varan de manera significativa%
Servicio civil
)ervicio civil puede entenderse como un con#unto de reglas + procedimientos administrativos "ue regulan el
precio del traba#o + su divisin -asignacin. en una unidad administrativa% 'ste con#unto de reglas controla +
dirige a los recursos humanos de la unidad + crea un mercado laboral cerrado "ue se conecta con el mercado
laboral nacional% &as reglas de la entrada + la salida, de la permanencia + la movilidad dentro del sistema -la
8
Bos! (lberto Gonifacio, &a experiencia argentina en materia de profesionalizacin de la funcin pblica + la capacitacin, en 7eforma + 2emocracia,
num%F, #ulio de 0CCH, p%0%
9
Eomo explica Buan >ablo /uerrero, en el sistema de patronazgo, los #efes de gobierno nombran libremente a los administradores pblicos + los
remueven con la misma facilidad% 'llo favorece el patrimonialismo, "ue hace "ue el funcionario prefiera no distinguir entre el patrimonio personal + el
pblico, dada la inestabilidad de su traba#o -+ la falta de controles + sanciones.% ( su vez, lo anterior fomenta el clientelismo, "ue cambia prebendas
administrativas por apo+os polticos de los clientes privilegiados en los sectores sociales administrados%
10
carrera., de la asignacin de las actividades + funciones de sus integrantes, + de los premios + castigos a los
mismos -incentivos., constitu+en las caractersticas del servicio civil%
'l servicio civil implica una administracin profesional dirigida + controlada, pero no patrimonializada, por la
poltica + protege el empleo pblico frente a pr$cticas de padrinazgo +Po clientelismo%00 'n ese sentido, las
reglas del sistema de servicio civil, se5ala Lscar LszlaO, garantizan a la ciudadana la profesionalidad +
ob#etividad de los funcionarios pblicos, su vocacin democr$tica + el respeto a los principios de igualdad,
m!rito + capacidad en las diferentes instancias de la carrera funcionarial, lo cual debe refle#arse en un cuerpo
normativo especial%
2e acuerdo con diversos autores el servicio pblico de carrera comprende al menos los siguientes elementos:
'l sistema se basa en un es"uema de ingreso + promocin a partir de concursos de oposicin para
ocupar puestos administrativos% &os concursos buscan garantizar la transparencia + ob#etividad de la
seleccin del personal%
>recisa de un sistema de formacin + capacitacin permanente, dise5ada de manera diferenciada
para satisfacer las necesidades + re"uerimientos de cada organismo o institucin%
Euenta con un m!todo "ue permite evaluar el desempe5o de los servidores de carrera%
>rovee un marco normativo con reglas claras + definidas sobre el funcionamiento del sistema en su
con#unto%
Cuadro 1
Evolucin de los sistemas de servicio pblico
ETAPA VALOR DOM!A!TE ""TEMA
DOM!A!TE
RA#O!E"
PARA EL
CAM$O
ETAPA" DE TRA!"CO!
%!O Receptividad a las
demandas, intereses y
expectativas ciudadanas
Patronazgo Modernizacin
+
democratizacin

11
DO" Eficiencia + derechos
individuales
Servicio civil Modernizacin
+
democratizacin
Aproacin de ley del
servicio civil
!reacin de agencia
del servicio civil "esarrollo de
pol#ticas
y procedimientos de
administracin
TRE" Receptividad a las
demandas, intereses y
expectativas ciudadanas
+
eficiencia + derechos
individuales
Patronazgo +
servicio civil +
negociacin colectiva
$alance
din%mico entre
valores y
sistemas
Empleo p&lico a un
nivel apropiado
$alance entre'
("erechos individuales y
eficiencia
(!entralizacin)descentralizacin
(*lexiilidad ) pol#ticasuniformes
(+alores competitivos
<uente: 2onald '% Qlingner, >ublic >ersonnel Management and 2emocratization: a ,ieM from Three Eentral
(merican 7epublics, en >ublic (dministration 7evieM, vol%HD, num%F, #ulio;agosto 0CCD%
'l cuadro 0 presenta, de manera es"uem$tica, la evolucin general de los sistemas de servicio pblico% &a
primera etapa, identificada con el patronazgo, fue sustituida por los servicios de carrera en diversos pases del
mundo a finales del siglo N@N + durante gran parte del siglo NN% &a segunda etapa, la del servicio de carrera,
se encuentra en un proceso de reforma desde los a5os ochenta% &a tercera etapa no pretende desaparecer
los servicios de carrera, sino modificar algunas de sus caractersticas con el fin de conseguir una serie de
metas entre las "ue se encuentran la racionalizacin de recursos, un ma+or grado de flexibilidad + ma+or
cercana a las necesidades, demandas + opiniones de los ciudadanos% 'n suma, el argumento m$s comn
sobre la reforma de los servicios pblicos sostiene "ue el sistema burocr$tico precisa de cambios
institucionales, estructurales + culturales para sustituir el control de procesos por el control de resultados: el
argumento sustantivo es "ue esta autonoma en la gestin de organizaciones gubernamentales incrementa la
12
posibilidad de "ue respondan inteligentemente a los problemas sociales + acten de manera informada +
comprometida en su solucin
0=
%
Servicio civil. las ra+ones de la re/orma
&os defensores de las reformas administrativas + de las reformas a la gestin pblica de recursos humanos
argumentan "ue los sistemas tradicionales de servicio civil contienen una serie de problemas + carencias "ue
impiden el ptimo funcionamiento de la funcin pblica% 'n el alma del aparato burocr$tico Kapunta 2avid
Lsborne; acecha un fan$tico del control% &os empleados son piezas de un mecanismo "ue est$ sumamente
regulado% )u traba#o se divide en diferentes funciones + est$ descrito pormenorizadamente% &os directores se
ocupan de las ideas, mientras "ue los traba#adores llevan a cabo las tareas "ue tienen encomendadas% )us
conductas se establecen mediante normas + tr$mites detallados% &os inspectores se aseguran de "ue los
cumplan
00
%
2e acuerdo con los especialistas e impulsores de las reformas a los sistemas de servicio civil, las principales
disfunciones son:
6n exceso de uniformidad en los marcos reguladores del servicio civil, "ue reduce la capacidad de
adaptacin%
'xcesiva estandarizacin de los procesos + pr$cticas del servicio%
'xtrema centralizacin de la gestin: los directivos carecen de autonoma para el e#ercicio de sus
responsabilidades%
&a organizacin del traba#o -estructuras, puestos, labores + responsabilidades. es sumamente rgida%
&a movilidad interna + externa es ba#a%
&os sistemas de reclutamiento + seleccin son largos, comple#os + excesivamente formalizados% 8a+
un peso excesivo de los conocimientos + los m!ritos formales%
'xiste un exceso de seguridad -percepcin de estabilidad garantizada. en el traba#o%
&a promocin se complica por la existencia de barreras de grado "ue dificultan los ascensos% )e
otorga un peso excesivo a la antigRedad%
Eon frecuencia se retribu+e el grado + no el puesto, lo "ue desvincula el salario de la responsabilidad
+ las cargas de traba#o% &os grados pueden convertirse en barreras para la progresin salarial%
10
2avid (rellano, Bos! 7amn /il, Bess 7amrez Macas + Sngeles 7o#ano, *ueva /erencia >blica en accin: procesos de modernizacin
presupuestal% 6n an$lisis inicial en t!rminos organizativos% *ueva Telanda, 7eino 6nido, (ustralia + M!xico, en 7eforma + 2emocracia, num%0?, #unio
4===, p%4%
11
2avid Lsborne + >eter >rastriO, La reduccin de la burocracia $inco estrategias para reinventar el gobierno, >aids, 'spa5a, 0CC?, p%99%
13
8a+ una casi total separacin entre el desempe5o en el puesto + el funcionamiento de los sistemas
de retribucin + promocin%
&os sistemas carecen de capacidad de produccin de perfiles directivos%
&os estilos directivos tienden al paternalismo m$s "ue a la exigencia%
@mpera el colectivismo en las relaciones laborales, lo "ue contradice las necesidades de
segmentacin + personalizacin de las pr$cticas de personal%
>or otra parte, la investigacin sobre los sistemas de carrera tradicionales indica "ue en un nmero
importante de pases la neutralidad de los funcionarios es m$s un ideal "ue una realidad: los funcionarios
e#ercen funciones de conse#era poltica% @nicialmente, la ma+or parte de los analistas consideraron "ue las
reformas en distintos pases respondan a un modelo similar, a la manera del >rograma de >asos
)ubsecuentes -*ext )teps >rogram. brit$nico, con las siguientes caractersticas: un modelo de gobierno tipo
privado, orientacin hacia la calidad + los resultados: !nfasis en servicios pblicos en continua evolucin +
sensibles a las demandas, intereses + expectativas ciudadanas: cuando sea posible, retiro de las instituciones
de gobierno a favor de las empresas de mercado -desregulacin, + privatizacin.%
'ste modelo, tambi!n conocido como *ueva /erencia >blica -*eM >ublic Management., parte del supuesto
de "ue es posible adoptar un modelo de gestin privada en la esfera pblica, reduciendo el tama5o del
aparato burocr$tico + privatizando el mercado pblico de traba#o% 'l modelo comparte muchas de sus
caractersticas con la 7einvencin >blica: al hablar de reinvencin nos referimos a la transformacin
fundamental de los organismos + sistemas pblicos para "ue se produzcan me#oras espectaculares en su
eficacia, su eficiencia, su adaptabilidad + su capacidad para innovar% 'sta transformacin se logra cambiando
su propsito, sus incentivos, su responsabilidad, su estructura de poder + su cultura
04
%
'n materia de servicio pblico, las reformas a la administracin de recursos humanos han tenido dos
orientaciones% >or un lado, la perspectiva eficientista, caracterizada por la lucha contra el d!ficit + la
disminucin del gasto% >or el otro, la del servicio pblico, "ue hace !nfasis en la calidad del servicio, la
calificacin del ciudadano como cliente + la bs"ueda de la receptividad de la administracin%
'stas reformas han modificado valores + convicciones arraigadas en los sistemas burocr$ticos
desplaz$ndolos del seguimiento de reglas a la creacin de valor: de un gen!rico inter!s pblico a la
12
Lsborne + >rastriO, &a reduccin%%%, op%cit%, p%9=%
14
produccin de resultados tangibles: de la administracin a la produccin: de la responsabilidad impuesta a la
rendicin de cuentas: + del control al apego a normas compartidas% >ara reducir la rigidez, este paradigma
busca construir procesos descentralizados de toma de decisiones, impulsar la diversidad + moderar la rutina
en favor de la creatividad + la voluntad emprendedora%
&os promotores de la reforma gerencial del estado se5alan "ue una caracterstica central del modelo es la
orientacin del suministro de servicios hacia el ciudadano;usuario: + convierte a los ciudadanos en parte
integrantes de la evaluacin + gestin de las polticas pblicas% 'n opinin del Eentro &atinoamericano de
(dministracin para el 2esarrollo -E&(2., este es un proceso "ue est$ reinventando la nocin de gobierno,
por"ue modifica la relacin entre el 'stado + la sociedad
09
%
&a *ueva /erencia >blica, ha modificado los sistemas tradicionales de reclutamiento, seleccin, promocin
+ disciplina de los empleados pblicos en la ma+ora de los pases desarrollados% /ran Greta5a, 'stados
6nidos + *ueva Telanda iniciaron procesos de reforma administrativa, incluidos los sistemas de servicio civil,
durante los a5os ochenta, generando expectativas + subsecuentes reformas en los pases europeos% &a idea
comn, sostienen especialistas en la llamada 7einvencin /ubernamental como Lsborne, es "ue en un
mundo en constante + r$pido cambio ;con ciudadanos m$s exigentes, competencia global + restricciones
fiscales; las organizaciones pblicas deben ser esbeltas, flexibles, competitivas, innovadoras + sensibles a las
necesidades de los ciudadanos%
Administracin burocr,tica 5ueva Gerencia Pblica?*einvencin
Modelo WeberianoPestructuras de direccin #er$r"uicas 'structuras flexibles
2irigido por reglas, medios + procesos de toma de decisiones @mportancia de los resultados
'valuacin basada en el respeto por las reglas -estatutos, rdenes. 'valuacin basada en el desempe5o
Eentrado en las tareasPfunciones Eentrado en los clientesPciudadanos
*o obstante, varios autores han insistido en "ue no todos los procesos de reforma se a#ustan a los patrones
del modelo brit$nico% &os pases escandinavos -*oruega, )uecia + <inlandia., los pases del llamado
13
40 Eentro &atinoamericano de (dministracin para el 2esarrollo, %na nueva gestin p&blica para 'mrica Latina, documento aprobado por el
Eonse#o Eientfico del E&(2, 0F de octubre de 0CCA, p%4=%
15
G'*'&6N -G!lgica, >ases Ga#os + &uxemburgo., <rancia, 'spa5a e @talia han reformado sus sistemas de
administracin pblica pero con base en principios + mecanismos diferentes a los privilegiados por los pases
anglosa#ones -/ran Greta5a, 'stados 6nidos, *ueva Telanda, (ustralia + Eanad$.%
&os pases desarrollados tambi!n presentan diferencias importantes en cuanto al alcance de sus reformas%
<rancisco &ongo se5ala "ue existen dos polos opuestos: por una parte, el 7eino 6nido, (ustralia + *ueva
Telanda son los ar"uetipos de la *ueva /estin >blica: en el otro extremo, (lemania ha orientado sus
reformas hacia la racionalizacin + al ahorro + no a la transformacin radical de las estructuras + polticas de
la gestin pblica% 'stas diferencias se explican por la combinacin de varios factores:
a. &a agenda poltica: esto es, el diagnstico + la definicin de los problemas m$s apremiantes "ue enfrenta el
sector pblico en cada pas:
b. &as diferentes percepciones acerca del papel + significado de los servidores pblicos:
c. &a naturaleza de la constitucin + del sistema poltico% &os estados unitarios favorecen cambios de gran
escala + de arriba hacia aba#o, mientras "ue en estados federales las aproximaciones tienden a ser m$s
parciales + basadas en el consenso:
d. &a cultura poltica:
e. &os sistemas legales, "ue pueden ser m$s o menos restrictivos:
f. &os e"uilibrios de poder + las relaciones laborales en el sector pblico -poder de los sindicatos.:
g. &a capacidad poltica del gobierno para tomar decisiones difciles%
'n un documento elaborado para el Ganco @nteramericano de 2esarrollo, Glanca 8eredia clasifica los
procesos de reforma de los sistemas de administracin de recursos humanos en modelos meritocr$ticos,
modelos administrativos + modelos de rendicin de cuentas -accountabilit+ models.% Eada categora, explica
8eredia, corresponde a un diagnstico especfico sobre los principales problemas + deficiencias del sistema
de servicio pblico%
4odelos de re/orma de los sistemas de servicio pblico
16
<uente: Euadro elaborado a partir de la tipologa de reformas administrativas desarrollada por Glanca 8eredia en The >olitical 'conom+ of 7eform of
the (dministrative )+stems of >ublic )ector >ersonnel in &atin (merica, G@2, noviembre 4==4, pp% A;0=%
&a principal caracterstica del modelo meritocr$tico es la promocin del m!rito en la seleccin, organizacin,
promocin + remocin de los servidores pblicos, con el fin de estimular el profesionalismo, la rectitud + la
neutralidad: en el modelo administrativo se busca disminuir la rigidez de los servicios + fomentar la iniciativa,
innovacin + descentralizacin, para estimular la eficiencia: en los modelos de rendicin de cuentas, el
ob#etivo central es garantizar el control de los ciudadanos, +a sea de manera directa o a trav!s de los poderes
legislativo + #udicial, sobre los funcionarios pblicos%
4odelo Problemas 0ue busca
resolver
Caractersticas del modelo 4etas del modelo *edistribucin de poder
Meritocr$ticos Elientelismo, corrupcin, falta
de estabilidad de las polticas
pblicas
'l m!rito es el criterio central
para el acceso + la promocin
de los servidores pblicos
7egulacin del sistema por
medio de reglas escritas +
salarios adecuados @mportancia
de la antigRedad en el servicio
pblico como criterio de
promocin Lperacin de
estructuras #er$r"uicas
'stabilidad del empleo pblico
>rofesionalismo% 7educir la
corrupcin + el clientelismo
'stabilidad del empleo de los
funcionarios pblicos 7educir
los poderes discrecionales de
los polticos en la
administracin de los
empleados pblicos
@ncrementar la autonoma de
los burcratas
7educe el poder de los polticos
e incrementa la autonoma +
autoridad de los burcratas
(dministrativos >roblemas generados por los
sistemas meritocr$ticos:
ineficiencia, sobreregulacin,
excesiva autonoma los
burcratas con respecto a los
polticos, rigidez de sistemas de
carrera
's"uemas de regulacin
inspirados por el mercado + la
administracin privada (cceso,
promocin + remuneracin en el
servicio con base en la
evaluacin de resultados
2escentralizacin + autonoma
a las autoridades locales +
directivos de instituciones de
gobierno <lexibilizacin en la
poltica de empleo garantizado
@ncrementar la eficiencia%
)ometer a los empleados al
control efectivo de polticos +
votantes
(umenta el poder de los
polticos, lderes locales +
directivos del gobierno +
disminu+e el de los empleados
de carrera
7endicin de
cuentas
<alta de transparencia
responsabilidad de funcionarios
pblicos, excesiva
centralizacin del poder
e#ecutivo
'stablece mecanismos para
fortalecer e control de los
poderes legislativo + #udicial
sobre el e#ecutivo Erea figuras
para "ue los funcionarios rindan
cuentas a la ciudadana
-ombudsman, organismos "ue
atencin ciudadana, garanta de
informacin pblica.
<ortalecer el control de los
poderes legislativo + #udicial
sobre el e#ecutivo /arantizar la
rendicin de cuentas por parte
de los funcionarios pblicos
(menaza el poder de polticos +
burcratas% &os principales
beneficiarios son los
ciudadanos + grupos de inter!s
17
'n la actualidad, + por lo menos desde hace 4= a5os, la ma+or parte de los servicios civiles en los pases
desarrollados transitan desde modelos meritocr$ticos hacia modelos administrativos +Po rendicin de cuentas%
'n tanto, la ma+or parte de los pases latinoamericanos se encuentran en una etapa de transicin de sistemas
clientelistas a sistemas meritocr$ticos, con alguna influencia de modelos administrativos + de rendicin de
cuentas%
F-5ES P3)@(-C3S A 4ED-3S AD4-5-S(*A(->3S
'n t!rminos generales se puede decir "ue existe un consenso en cuanto a "ue las burocracias deben
representar, b$sicamente, un papel instrumental, es decir, debe servir de agente + no de amo% ,isto as, se
rechaza la idea de "ue los funcionarios burcratas constitu+an la clase gobernante de un sistema poltico, de
manera tal "ue si bien la elite poltica puede incluir miembros de las burocracias, !sta no puede estar
integrada exclusiva ni principalmente por funcionarios burcratas
0F
%
(hora bien, lo anterior no significa "ue la burocracia debe desempe5ar un papel pasivo, sin participacin en la
formulacin de polticas, sino m$s bien apuesta a la idea de "ue debe primar el control poltico sobre el
sistema administrativo, es decir, la burocracia estatal debe ser la responsable ante la directiva poltica, sin
importar la medida en "ue la voluntad de la !lite poltica influ+a en el proceso de adopcin de las distintas
decisiones -polticas.%
'mpero no por el hecho de "ue exista consenso sobre la forma en "ue las cosas deberan ser se garantiza
"ue as sea en la realidad% 'n efecto, una preocupacin constante es "ue los funcionarios burcratas pueden
desviarse del papel instrumental "ue les compete para asumir otro, convirti!ndose en los poseedores del
poder del sistema poltico%
Weber estipulaba "ue la posicin de poder de una burocracia plenamente desarrollada es siempre
prevaleciente + advierte a los polticos "ue resistan todo esfuerzo de los burcratas por ganar el control al
se5alar una nacin que cree que la administracin de la cosa p&blica es asunto de (administracin) y que la
(pol*tica) no es sino la ocupacin de tiempo parcial de aficionados o una tarea secundaria de los burcratas,
bien puede olvidarse de desempe+arse alg&n papel en los asuntos mundiales% Weber adem$s reconoci la
dicotoma poltica;administracin en donde diferencia los papeles del poltico + del burcrata, aun"ue
14
2icha situacin slo se #ustifica temporalmente en circunstancias inusuales%
18
estipula "ue todo problema, sin importar cuan t!cnico parezca, puede ad"uirir importancia poltica + su
solucin puede est$ influida, decisivamente, por consideraciones polticas
>or otro lado, 8enr+ Bacob+, conclu+e "ue la burocracia es necesaria aun"ue peligrosa pues tiene un fuerte
potencial de usurpacin%
'n tanto, /u+ >eters estipula "ue el papel de la burocracia pblica es una caracter*stica distintiva de los
gobiernos contemporneos !n efecto, el gran aumento en el n&mero y comple,idad de las funciones del
gobierno desde el fin de la -./ ha originado demandas sobre el gobierno a las que es ms fcil hacer frente
por medio de mayor capacidad en la burocracia p&blica -in embargo, a pesar de la presin pol*tica para
reducir el papel de la burocracia en la conformacin de las pol*ticas, la burocracia p&blica contin&a en una
posicin poderosa en la toma de decisiones pol*ticas)
)A *E)AC-B5 E5(*E DESA**3))3 2U*3C*C(-C3 A DESA**3))3 P3)@(-C3
)i bien la relacin existente entre la burocracia + el poder poltico es divergente + vara de acuerdo a los
diferentes pases, no se discute la importancia de una burocracia competente en un sistema poltico
desarrollado%
)egn (lmond + >oMell la burocracia tiene un papel central en el proceso del desarrollo poltico, dado "ue un
sistema poltico no puede alcanzar un nivel alto de direccin, distribucin o extraccin interno sin una
burocracia gubernamental moderna, toda vez "ue en los pases desarrollados, la burocracia tiene supremaca
sobre otras instituciones polticas% )in embargo, un punto principal consiste en determinar si la existencia de
una burocracia, relativamente desarrollada, aumenta o inhibe las perspectivas de desarrollo poltico general a
largo plazo%
6no de los argumentos consiste en "ue la existencia de una burocracia ImodernaI fuerte con instituciones
polticas d!biles constitu+e un obst$culo para el desarrollo poltico% 'n contra, el principal argumento consiste
en "ue se puede esperar "ue un alto nivel de desarrollo burocr$tico no obstaculice, sino "ue aumente las
perspectivas de desarrollo poltico global%
19
7iggs es el autor m$s conocido de este primer punto de vista al presentar su Ivisin parad#icaI, en la "ue
refle#a una conviccin basada en las implicaciones de su modelo Ide sala prism$ticaI + en el estudio de
campo realizado en Tailandia de "ue (las sociedades transicionales generalmente no logran un equilibrio
entre las instituciones pol*ticas que determinan las pol*ticas y las estructuras burocrticas que llevan a cabo
dichas pol*ticas" La consecuencia de esto es que "los burcratas tienden a apropiarse, en gran medida, de la
funcin pol*tica"
7iggs estudia la posicin del poder de las burocracias transicionales frente a otras instituciones polticas "ue
e#ercen control sobre las burocracias en los pases occidentales -#efes del poder e#ecutivo, los partidos
polticos + los grupos de inter!s. + encuentra "ue dichas instituciones son d!biles frente al crecimiento
floreciente de las burocracias% 'n estas circunstancias, la direccin poltica tiende a ser cada vez m$s
monopolizada por la burocracia +, a medida "ue esto ocurre, los burcratas mismos se ven cada vez m$s
tentados a favorecer sus propios grupos de inter!s% >or lo tanto, conforme este dese"uilibrio aumenta, a
probabilidad de lograr la interdependencia mutua deseable entre los distintos centros de poder "ue compiten
entre s se vuelve cada vez m$s remota%
7iggs se refiere a los regmenes "ue muestran estas caractersticas con el t!rmino de Ientidades pol*ticas
burocrticasI, entendiendo por tales las entidades pol*ticas desequilibradas dominadas por las burocracias)%
&a distincin entre entidades polticas e"uilibradas + entidades polticas dese"uilibradas se basa en la
existencia o en la inexistencia de un e"uilibrio aproximado entre las instituciones burocr$ticas + las
instituciones extraburocr$ticas, a lo cual denomina Isistema constitutivo
0H
I% ,isto as, la forma de gobierno de
las naciones consideradas desarrolladas es e"uilibrada, mientras "ue muchas de las naciones en desarrollo
presentan cuerpos polticos dese"uilibrados%
&a>alombara tambi!n llam la atencin sobre la dificultad de circunscribir a la burocracia a su papel
instrumental, peligro "ue se agrava en las naciones en desarrollo, donde la burocracia puede ser el centro de
poder m$s coherente + donde, adem$s, es mu+ probable "ue las decisiones fundamentales relativas al
desarrollo nacional impli"uen la creacin + aplicacin de normas autoritarias por parte de las estructuras
gubernamentalesI% 'n este contexto, para propiciar el desarrollo democr$tico se deben separar los papeles
poltico + administrativo, + esto re"uiere medidas deliberadas "ue limiten los poderes de la burocracia en
15
2icho t!rmino abarca Iuna asamblea electiva, un sistema electoral + un sistema de partidos polticos% 6n cuerpo poltico tiene estabilidad si mantiene
un e"uilibrio razonablemente adecuado entre la burocracia + el sistema constitutivo, + carece de ella si cual"uiera de ellos domina al otro% 2e esta
manera un cuerpo poltico tiene estabilidad si mantiene un e"uilibrio razonable adecuado entre la burocracia + el sistema constitutivo + carece de ella si
cual"uiera de ellos domina al otro%
20
varios de los 'stados m$s nuevos% &a>alombara hace algunas sugerencias especficas, incluidas la
disminucin del hincapi! en el desarrollo econmico, un cambio del terreno econmico a los campos social +
poltico en las demandas del sistema poltico + un programa amplio de educacin, todo lo cual tendr$, como
uno de sus fines, reducir la responsabilidad de la burocracia en la determinacin + e#ecucin de ob#etivos%
8enr+ /oodnoM lleg a la conclusin de "ue las personas "ue ocupan los puestos m$s altos del servicio civil
e#ercen una influencia tan predominante "ue crean un clima desfavorable para el desarrollo de las
instituciones democr$ticas% /oodnoM atribu+e dicho fenmeno a "ue estas personas Iheredaron los medios
de poderI abandonados por los administradores coloniales + pudieron convertir con facilidad las instituciones
creadas para permitir el gobierno por una !lite burocr$tica extran#era en favor de una !lite burocr$tica nativa,
teniendo a su disposicin los medios para Iobligar, propagar, recompensar + encarcelarI% >or lo tanto,
/oodnoM se muestra esc!ptico sobre las perspectivas de una transicin gradual de un r!gimen burocr$tico
de !lite a un gobierno democr$tico + considera como m$s probable una lucha por el poder entre una
burocracia gubernamental cada vez m$s rgida + una oposicin cada vez m$s revolucionaria, lo cual destru+e
la probabilidad de "ue ha+a cambios evolutivos%
&ucian >+e sostiene "ue el ma+or problema en la configuracin de una nacin reside en la forma de
relacionar Ilas estructuras administrativa + autoritaria del gobierno con las fuerzas polticas dentro de las
sociedades transicionalesI% U agrega "ue los esfuerzos por configurar las naciones "ue ha producido
Lccidente se han concentrado casi exclusivamente en el me#oramiento de la capacidad administrativa, pero
se ha de#ado al azar la creacin de las capacidades polticas% )u conclusin pesimista es "ue en la ma+ora
de los nuevos 'stados ha habido una innegable declinacin tanto en la vitalidad de los partidos polticos como
en la efectividad administrativa%
2e esta forma, >+e se acerca bastante a 7iggs diciendo "ue Ila administracin pblica no puede me#orar
marcadamente sin "ue al mismo tiempo se fortalezcan los procesos polticos representativosI% >+e tambi!n
ha explorado la psicologa de la institucionalizacin con respecto a la creacin de las burocracias en los
nuevos 'stados, lo cual lo ha hecho disentir con "uienes consideran afortunados a a"uellos 'stados "ue
heredan las estructuras administrativas coloniales intactas% &a independencia + la nacionalidad significaban
"ue la antigua pauta de conducta institucionalizada +a no era adecuada% &as relaciones de poder remplazaron
a las relaciones ritualizadas, + en este ambiente, los burcratas consideran "ue su estatus ha sido
amenazado + en consecuencia se dedican a participar en los conflictos de poder, lo cual re"uiere condiciones
tales como la competitividad, la creatividad + la capacidad poltica%
21
'isenstadt tambi!n ha revisado extensamente la participacin de las burocracias en el proceso poltico de la
formacin de las naciones nuevas + ha observado "ue !stas tienden a cumplir funciones "ue normalmente
ata5en a las legislaturas, al poder e#ecutivo + a los partidos polticos, impidiendo as el desarrollo de
instituciones polticas m$s diferenciadas, lo "ue indicara "ue las burocracias dominantes retardan el
crecimiento potencial de otros sectores necesario para alcanzar ma+or e"uilibrio en el sistema poltico%
,isto as, estas opiniones representan el #uicio negativo prevaleciente sobre las implicaciones de lo "ue se
considera el papel burocr$tico m$s representativo en los sistemas polticos en desarrollo% 'mpero, tambi!n
existe un lado m$s positivo de "uienes si bien no niegan la tendencia de la burocracia a ocupar lo "ue parece
ser una posicin inusualmente fuerte en relacin con los dem$s rganos polticos, se inclinan a considerar
"ue esta situacin es inevitable, "ue tal vez sea conveniente + "ue en ltima instancia no es susceptible de
manipulacin externa%
7alph Graibanti es "uien m$s ha sostenido esta ltima postura + se5ala "ue dada la alta prioridad que se
asigna al desarrollo econmico en las naciones nuevas en las primeras etapas de la conformacin de un pa*s,
todas las virtudes que se presentan parecen residir en la burocracia !l desarrollo econmico debe lograrse
dentro del marco de la construccin de un equilibrio entre el poder burocrtico y el control pol*tico, aun
cuando los requisitos de desarrollo son inherentemente antagnicos a los resultados pol*ticos del mismo
equilibrio que al final se conseguir !l problema esencial consiste en lograr el desarrollo pol*tico en una
situacin de desequilibrio, cuando la lgica de la soberan*a popular exige que sea conseguido dentro de un
equilibrio inalcanzable)
'n este sentido, Graibanti sostiene "ue un re"uisito primario del desarrollo es un sistema burocr$tico
competente + ha supuesto "ue debe continuarse el fortalecimiento de la administracin m$s all$ del grado de
maduracin del proceso poltico, puesto "ue la reforma administrativa no se produce en forma autnoma, sino
"ue permea las dem$s instituciones + estructuras + puede servir como motor del crecimiento de estos
sectores% ,isto as, lo deseable es el fortalecimiento estrat!gico del ma+or nmero de instituciones, sectores +
estructuras posible: sin embargo, la consecucin de esta estrategia no impide el continuo fortalecimiento de
las instituciones burocr$ticas "ue +a son fuertes, pues la existencia de una burocracia estable es la necesidad
m$s imperiosa de las naciones en desarrollo%
'sman + GroMn tambi!n se encuentran entre los "ue reconocen el papel central de la administracin en los
sistemas en desarrollo, pero propugnan "ue no se le reste importancia, sino "ue se le fortalezca% (un"ue
22
'sman si bien subra+a el papel central + creciente de las instituciones administrativas en la e#ecucin de los
programas de accin, considera "ue los burcratas no pueden afrontar el peligro de asumir riesgos polticos,
ni es probable "ue luchen por obtener el liderazgo poltico% )in embargo, 'sman cree "ue los burcratas,
cuando se les presiona, Igeneralmente optan por la seguridad para proteger sus carreras% Euando se
enfrentan a adversarios poderosos, "ue disponen de influencia + de poder poltico, los burcratas "ue carecen
de proteccin poltica fuerte se sienten desamparados%
GroMn, en tanto, menciona la tendencia del poder poltico a inclinarse hacia el sector e#ecutivo del gobierno +,
dentro del e#ecutivo, a pasar de los funcionarios polticos a los empleados pblicos profesionales, + si bien
reconoce "ue esto crea serias preocupaciones sobre el futuro del gobierno democr$tico, opina "ue existe una
urgente necesidad de fortalecer la rama e#ecutiva% 'l peligro de "ue no se controle adecuadamente a la
burocracia es real + no puede ser eliminado, aun"ue s reducido tratando de "ue la burocracia represente a la
sociedad, mediante un sistema interno de controles + contrapesos%
<ritz Morstein Marx atribu+e a las burocracias meritocr$ticas "ue surgieron en los 'stados;nacin
occidentales modernos haber contribuido a la viabilidad de un gobierno constitucional acomod$ndose a las
exigencias del sistema poltico, participar en dar prioridad a ciertas exigencias sobre otras, cumplir con las
responsabilidades del gobierno en forma expedita +, en general, traba#ar para lograr la estabilidad + la
continuidad% 2icho autor menciona la posibilidad de "ue existan contribuciones similares por parte de los
empleados pblicos de ma+or rango en las naciones nuevas, dado el crecimiento observable de un ncleo de
administradores entrenados Ien general relativamente #venes, atentos a las actitudes modernas + al mismo
tiempo partidarios del nuevo ordenI, "uienes Imuestran una actitud profesional en el desarrollo diario de las
actividades gubernamentalesI + Iest$n de#ando una huella visibleI% 2ado "ue Morstein Marx cree "ue los
funcionarios civiles de carrera no est$n estimulados por la urgencia de asumir en forma directa el poder
poltico, sino por una Ineutralidad prudenteI, no se preocupa por la perspectiva de un gobierno a cargo de la
!lite burocr$tica, + considera "ue los empleados pblicos civiles de los pases en desarrollo dependen en gran
medida del apo+o de liderazgo poltico en varias clases de gobiernos Ia cargo de un hombre fuerteI, pero sin
ponerse ellos mismos al frente%
)egn &ee la presencia de un sistema administrativo nacional relativamente moderno constitu+e una
condicin necesaria para la modernizacin de la sociedad, e incluso para el desarrollo poltico, razn por la
cual los esfuerzos deberan estar en desarrollar dichas capacidades donde actualmente no existen% 'n tanto,
dadas las abrumadoras exigencias de mane#o de las crisis "ue a menudo a"ue#an a las naciones en
23
desarrollo, &a>alombara opina "ue, sea cual fuere el aparato burocr$tico "ue un pas en desarrollo ha
heredado, en general no se le debe debilitar sino fortalecer%
Eomo podra esperarse, el debate "ue se ha resumido est$ estrechamente ligado a una consecuente
divergencia de opiniones sobre la estrategia destinada a lograr un desarrollo poltico e"uilibrado, enfocado al
papel de las fuerzas externas "ue pueden intervenir en el proceso%
24