Revista do Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento

e Gesto Social - CIAGS & Rede de Pesquisadores em

Gesto Social - RGS
121 Cadernos Gesto Social, V.3, n.1, p.121-134, jan/jun 2012 | www.cgs.ufa.br
Vol.3, N 1, jan/ jun - 2012
ISSN: 1982-5447
www.cgs.ufa.br
ANLISE DE POLTICA:
UMA REVISO DA LITERATURA
Policy analysis: a review
Milena Pavan Serafm*
Rafael de Brito Dias**
*Doutora em Poltca Cientfca e Tecnolgica pela Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP). Pesquisadora do Grupo de An-
lise de Poltcas de Inovao da Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). Endereo: Av. Jlio de Mesquita, 1054/10A. Campinas/
SP. CEP: 13.0250-061.
E-mail: milenaserafm@gmail.com
**Doutor em Poltca Cientfca e Tecnolgica pela Universidade Es-
tadual de Campinas (UNICAMP). Professor da Faculdade de Cincias
Aplicadas da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). En-
dereo: Rua Pedro Zaccaria, 1300, Limeira/SP. CEP: 13484-350.
E-mail: rafael.dias@fca.unicamp.br
Resumo
Com este trabalho, pretende-se
apresentar, aps um esforo de reviso
bibliogrfca, uma refexo crtca acerca de
alguns dos principais conceitos e ferramentas
frequentemente utlizados pela Anlise de Poltca
(ou Policy Analysis, aqui compreendida como
um campo disciplinar semi-insttucionalizado).
A Anlise de Poltca consttui um conjunto de
elementos que possibilita um rico olhar explicatvo-
normatvo sobre o processo de elaborao de
poltcas pblicas. Trata-se de um estudo sobre
a cincia do Estado em ao ou, ainda, de uma
apreciao de uma partcular metodologia de
investgao social aplicada anlise da atvidade
concreta da autoridade pblica. Partmos de
algumas ponderaes conceituais a respeito do
Estado para discutr, em um momento posterior,
os principais aspectos associados s poltcas
pblicas (aquilo que esse ator faz ou deixa
de fazer), associando esses elementos com
a prpria trajetria dos estudos de Anlise de
Poltca. Esperamos que este artgo possa servir
como introduo para aqueles pesquisadores
interessados em conhecer um pouco sobre esse
campo, suas possibilidades e suas limitaes.
Palavras-chave
Anlise de Poltca. Estado. Poltcas
Pblicas.
Abstract
This paper presents, based on a review
of the literature, a critcal approach to some of
the main concepts and tools frequently employed
by Policy Analysis studies (here understood as
a semi-insttutonalized feld). Policy Analysis
consttutes a set of elements that allow an
interest approach to public policy processes,
both explicatve and normatve. It is in essence
the study of the science of the State in acton,
or of a partcular methodology of social research
applied to the analysis of the actual behavior of
public authorites. We begin by presentng some
conceptual elements regarding the State and later
discuss the main aspects regarding public policy
(that which is done or is not done by the State),
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linking these arguments with a brief presentaton
of the evoluton of Policy Analysis studies. We
expect this paper to serve as an introducton to
those researchers interested in knowing a bit
more about this feld, its potentalites and limits.
Keywords
Policy Analysis. State. Public Policies.
1. Introduo
Com este trabalho, tem-se o objetvo de
apresentar alguns conceitos, teorias e ferramentas
que nos auxiliaro na anlise das poltcas
pblicas. Seu foco no o debate dos enfoques
tericos, sufcientemente abordado pelos autores
da cincia poltca, mas sim explicitar conceitos e
ferramentas de anlise que compem o campo
da Anlise de Poltca (Policy Analysis); este
entendido como a cincia do Estado em ao ou,
mais precisamente, como uma metodologia de
investgao social aplicada anlise da atvidade
concreta das autoridades pblicas (ROTH DEUBEL,
2006).
A importncia deste campo que ele
nos permite compreender a conformao das
poltcas pblicas em geral (nacional, estadual ou
municipal) e a complexidade que a ela intrnseca.
A Anlise de Poltca, ao focar no comportamento
dos atores sociais e no processo de formulao da
agenda e da poltca, busca entender o porqu e
para quem aquela poltca foi elaborada, e no s
olhar o contedo da poltca pblica em si.
Este artgo est dividido em trs itens,
alm das consideraes fnais. No primeiro item,
analisado o debate e as vises tericas acerca
do Estado. Analisar o Estado , tambm, escolher
a lupa para tal. Ou seja, de qual percepo de
Estado o analista parte? A importncia desse
item para o trabalho est justamente no fato de
que a Anlise de Poltca sozinha apenas um
conjunto de ferramentas e conceitos frgeis. O
segundo item caracteriza as poltcas pblicas
enquanto fruto da conformao do Estado e de
suas disputas, assim como as relaciona com a
percepo conferida ao prprio Estado. Ou seja, se
o analista compreende que o Estado plural, ele
tambm estende essa compreenso s poltcas
pblicas. No terceiro item, apresentado o campo
da Anlise de Poltca, que busca possibilitar o
entendimento do processo de elaborao das
poltcas pblicas e as suas caracterstcas (quais
insttuies e atores sociais esto envolvidos,
como ocorreu a identfcao dos problemas
que entraram na agenda poltca, as coalizes
existentes e seus interesses, os mecanismos e
interveno existentes etc.). Por fm, encerramos
este trabalho com algumas consideraes fnais.
2. Algumas vises acerca do Estado
O que o Estado? Esta questo tem
sido, ao longo dos ltmos trs sculos, um dos
principais alvos de debate em campos disciplinares
diversos, como a Filosofa, a Cincia Poltca e,
mais recentemente, a Economia e a Administrao
Pblica. Surge, tambm, tal discusso, em diversos
outros meios, muitas vezes de forma imprecisa.
Em especial nos pases da Amrica
Latna, o Estado tem sido entendido como a
principal entdade responsvel por promover o
desenvolvimento nacional, percepo esta gerada
pelas prprias experincias histricas dos pases
da regio. O mito do Estado forte - ou do Estado
desenvolvimentsta ou, ainda, do Estado-
empresrio - esteve (e ainda est) claramente
presente no discurso e, mais sutlmente, na prtca
dos fazedores de poltca latno-americanos.
O problema do termo Estado forte est
em sua impreciso: ele forte para quem? Por trs
dessa ideia, aparentemente ingnua, esconde-se
uma concepo de Estado e um projeto poltco
pr-capital. Trata-se, na realidade, de uma viso
fetchizada do Estado.
Essa ideia remete ao conceito de fetche
da mercadoria. A teoria marxista coloca que a
forma com que a mercadoria apresentada ao
consumidor acaba por ocultar as relaes sociais
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envolvidas em sua produo. Quando olhamos
para um automvel, podemos enxergar um meio
de transporte, um smbolo de status ou um bem
suprfuo, de acordo com nossa viso de mundo,
mas, difcilmente, conseguimos perceber que
na essncia daquela mercadoria h explorao,
subordinao do trabalho ao capital etc.
possvel sintetzar as interpretaes
mais comuns acerca dessa questo de duas
formas principais. A primeira delas situa o Estado
no centro das relaes Estado-Sociedade sendo,
portanto, Estadocntrica.
De acordo com essa concepo, o
Estado teria um signifcatvo grau de autonomia
em relao sociedade. As decises seriam
tomadas no mbito estatal, respeitando ou
no as demandas e necessidades sociais, e
simplesmente repassadas para a sociedade, por
meio das poltcas pblicas. sociedade caberia
apenas acatar essas medidas. Seria como se
o aparelho estatal (ou a mquina do Estado)
fosse controlado por poltcos e burocratas que
tomariam as decises de forma autnoma e as
transferissem para a sociedade, que as aceitaria
obedientemente. De fato, o Estado no tem
plena autonomia em relao sociedade. As
aes estatais (e as prprias caracterstcas do
Estado) so produtos de processos sociais. Da
mesma forma, tampouco so completamente
dependentes da sociedade.
As relaes que imprimem o padro da
interao entre Estado e sociedade so muito mais
complexas do que essas concepes usualmente
colocam. So dinmicas, pois esto sempre em
transformao, de acordo com os processos mais
amplos de cada momento histrico. Dependem
das partcularidades de cada pas ou regio,
podendo assumir diversas formas especfcas.
Desdobram-se, por fm, atravessando as relaes
entre as esferas federatvas (federal, estadual e
municipal) e entre os diferentes planos da relao
Estado-Sociedade: funcional, material e poltco
(OSZLAK, 1997).
Assim, no adequado entender o Estado
como uma mquina alheia sociedade. Ele , ao
mesmo tempo, produto e catalisador das relaes
sociais. Ele a materializao das contradies
e das tenses presentes na sociedade. Dessa
maneira, a complexidade dessas relaes no
pode ser expressa de forma unidirecional e
linear, como propem as duas primeiras vises
apresentadas acima.
A forma especfca assumida pelo Estado
capitalista e as relaes que estabelece com a
sociedade so to complexas e imbricadas quanto
os fos de uma teia de aranha. Essa complexidade
se manifesta de formas partculares, dependendo
do contexto histrico. Para o autor, a essncia do
Estado no muda: suas caracterstcas consttutvas
so as mesmas desde o momento de sua formao.
O Estado capitalista, formado a partr da Revoluo
Industrial, capitalista e ponto: atua sempre
no sentdo de balizar os confitos entre capital e
trabalho e tende, invariavelmente, a benefciar o
primeiro em detrimento do segundo. Nas palavras
do prprio Oszlak, (1997) as regras sobre as quais
esto baseadas as relaes Estado-sociedade no
tm variado. Estas seguem sendo as mesmas
que sustentam o sistema capitalista como modo
de organizao social. As transformaes nesse
sentdo tm sido mais superfciais que isso: o
que tem mudado, segundo o autor, so alguns
dos atores sociais, suas estratgias e formas de
atuao e os resultados do jogo poltco.
Assim, importante colocar que, embora
as mudanas no Estado inegavelmente acomodem
as novas exigncias do capital, elas no alteram
a essncia do Estado. O que de fato muda a
agenda do Estado.
A agenda pode ser entendida como o
espao problemtco de uma sociedade. Um
determinado tema incorporado agenda
quando identfcado como problema passvel de
se converter em poltca pblica. Esse processo no
deve ser entendido como estritamente tcnico:
a identfcao do problema e a construo da
agenda envolvem valores e interesses, esto
condicionadas a elementos ideolgicos e a
projetos poltcos e refetem as relaes de poder
entre os atores sociais envolvidos. As poltcas
pblicas, por sua vez, seriam posicionamentos
possveis em relao a essa agenda, dadas as
possibilidades tericas, poltcas e materiais
apresentadas aos atores que partcipam do jogo
poltco.
Segundo Oszlak (1997), a confgurao
partcular (ou a identdade) assumida pelo Estado
em cada momento histrico depende da direo
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que conferida agenda. Na histria republicana
da Amrica Latna, as agendas foram consttudas
por questes fundamentais como Ordem e
Progresso, no fnal do sculo XIX; Segurana e
Desenvolvimento; Estabilidade e Crescimento;
Governabilidade e Produtvidade; Ajuste e
Revoluo Produtva; e, mais recentemente,
Questo Social.
As partcularidades da atual forma
assumida pelos Estados latno-americanos
derivam de processos colocados no decorrer de
sua trajetria. O Estado aquilo que se faz, afrma
Oszlak (1997). Ou seja, o Estado que temos hoje
produto da sobreposio das numerosas agendas
que foram sendo construdas, negociadas,
modifcadas ou mesmo descartadas ao longo
da histria (em relao a esse ltmo ponto,
poderamos afrmar, simetricamente, que o
Estado tambm aquilo que no se faz).
3. As poltcas pblicas no mbito do Estado
capitalista
A forma com que se entende uma poltca
pblica est diretamente relacionada com a
percepo que se tem do Estado. Frequentemente,
compreende-se a poltca pblica como uma ao
ou conjunto de aes por meio das quais o Estado
interfere na realidade, geralmente com o objetvo
de atacar algum problema. Essa defnio se
mostra um tanto quanto simplista, uma vez que
trata o Estado como um ator que opera de forma
autnoma e benefcia a sociedade como um todo
atravs de suas aes.
Em um expressivo esforo de
sistematzao e detalhamento de conceitos
referentes ao Estado e a poltcas pblicas, Souza
(2006) resgata as contribuies dos principais
autores que se dedicaram ao estudo desses
temas. Para a autora,
No existe uma nica, nem melhor, defnio
sobre o que seja poltca pblica. Mead (1995)
a defne como um campo dentro do estudo da
poltca que analisa o governo luz de grandes
questes pblicas e Lynn (1980), como um
conjunto de aes do governo que iro produzir
efeitos especfcos. Peters (1986) segue o
mesmo veio: poltca pblica a soma das
atvidades dos governos, que agem diretamente
ou atravs de delegao, e que infuenciam
a vida dos cidados. Dye (1984) sintetza a
defnio de poltca pblica como o que o
governo escolhe fazer ou no fazer. A defnio
mais conhecida contnua sendo a de Laswell, ou
seja, decises e anlises sobre poltca pblica
implicam responder s seguintes questes:
quem ganha o qu, por qu e que diferena faz
(SOUZA, 2006, p. 24).
justamente nas contribuies de
Dye e de Laswell que nos apoiamos em nossa
argumentao. De fato, a defnio proposta por
Dye (1984) a torna, de forma partcular, aderente
ao que se observa na realidade. Poltcas pblicas
no devem ser entendidas apenas como o que
o Estado faz (sua dimenso mais facilmente
percebida), mas tambm como aquilo que ele
deixa de fazer. Suas aes - ou inaes - refetriam
os comportamentos dos atores que nele atuam.
A defnio proposta por Laswell (1958)
, tambm, interessante, pois gera uma refexo
acerca de questes absolutamente pertnentes em
relao s poltcas pblicas. Sendo essas geradas
no mbito do Estado capitalista, as respostas
a essas perguntas - e, em partcular, para parte
da primeira (quem ganha) - bem poderiam
apontar para a classe dominante. Afnal, o Estado
capitalista , simultaneamente, um produto da
estrutura de classes das sociedades capitalistas
e a entdade que garante a preservao dessa
estrutura (ODONNELL, 1981). No mbito do
Estado, esto inseridos atores que dispem
de interesses, valores, ideologias e projetos
poltcos distntos. O Estado um ambiente de
sistemtca disputa poltca. No deve, portanto,
ser compreendido como um ente independente
da sociedade e imune aos confitos que nela se
manifestam.
Ham e Hill (1993), oportunamente,
lembram que as anlises dos processos poltcos
devem levar em conta que estes ocorrem no
mbito do Estado capitalista moderno (o
que chega a ser redundante, pois todo Estado
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capitalista , tambm, moderno). Ora, se as
caracterstcas do contexto social infuenciam os
processos poltcos dentro e ao redor do Estado,
e se este capitalista, evidente que os confitos
entre classes sociais, tpicos das sociedades
capitalistas, tambm se manifestaro no mbito
do Estado.
Essa noo no nova; pelo contrrio,
ela tem sido abordada por diversos autores, cujas
anlises englobam poltcas pblicas das mais
diversas. Tal noo aparece, de forma implcita
ou explcita, em trabalhos de autores como Ofe
(1994), Sposat (1997), Faleiros (2007), Brugu
(2004) e Thwaites Rey (2008), para citar apenas
alguns.
Os partdrios da viso marxista entendem
as poltcas pblicas como instrumentos por meio
dos quais a classe dominante mantm a estrutura
de dominao econmica e poltca da qual se
benefcia. Nesse sentdo, as poltcas devem ser
entendidas como resultados de determinantes
superestruturais associados ao prprio sistema
capitalista.
A relao entre Estado e poltcas pblicas
, portanto, dinmica. Autores como ODonnell
(1981), partndo da abordagem marxista,
fornecem elementos para a compreenso dessa
relao. Se, inequivocamente, o Estado capitalista
conforma um padro partcular de poltcas
pblicas, ele tambm por elas infuenciado.
A sucesso de agendas de diferentes governos
confgura o mapa do Estado. Nesse mesmo
sentdo, as poltcas pblicas, segundo Oszlak e
ODonnell (1995), apresentariam um importante
carter dual, ou seja, ao mesmo tempo em que
geram processos externos ao Estado, geram
tambm processos internos a ele.
Ainda na viso de Oszlak e ODonnell
(1995), possvel afrmar que uma poltca estatal
no consttui nem um ato nem um refexo de
uma resposta isolada, mas sim um conjunto de
iniciatvas e respostas que permitem inferir a
posio do Estado frente a uma determinada
questo. Assim, as poltcas estatais podem ser
classifcadas como ns do processo social, na
medida em que refetem as diversas interaes
(inclusive disputas) entre os atores sociais.
De forma despretensiosa, podemos
afrmar que as poltcas pblicas so o Estado
em movimento. No so, evidentemente, as
nicas formas de ao estatal. Mas consttuem,
sem dvida, aquela forma que melhor refete
a natureza do Estado capitalista. No trivial,
portanto, que tanta ateno tenha sido
despendida pelos analistas de poltcas pblicas
ao momento da defnio da agenda (HAM; HILL,
1993; ROCHEFORT; COBB, 1994; ROTH DEUBEL,
2006).
A agenda , justamente, o instrumento
que refete a priorizao de temas e problemas a
serem trabalhados por um governo (ROTH DEUBEL,
2006). Precisamente devido a essa caracterstca,
a agenda o espao disputado entre os diversos
atores que fazem parte do jogo poltco. a
partcular arquitetura de poder existente em cada
situao que ir determinar quais os temas que
devero compor a agenda e quais aqueles que
no sero contemplados. E, como mostrou Lukes
(1974) por meio da proposio do conceito de
confitos latentes, isso nem sempre ocorre de
forma facilmente reconhecvel.
So esses confitos, acima de tudo, que
viabilizam a blindagem da agenda por parte
dos atores dominantes, no permitndo que
as demandas e os projetos dos demais sejam
incorporados a ela. Trata-se de um processo
relatvamente frequente nas poltcas pblicas.
Os elementos que apresentamos at
aqui, embora no tenham de forma alguma sido
debatdos com o grau de profundidade que sua
prpria complexidade demanda, nos auxiliar
para compreender o item a seguir.
4. Sobre o campo da Anlise de Poltca
As poltcas pblicas tm, cada vez mais,
se convertdo em objetos de anlise que atraem
a ateno de diversos grupos, dentre os quais
gestores e pesquisadores, para se debruarem
sobre as diversas formas assumidas pela relao
Estado-Sociedade. Ao longo das ltmas dcadas,
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um nmero crescente de estudos tm sido
desenvolvidos com base na Anlise de Poltca.
Trata-se de um campo de pesquisa relatvamente
consolidado no exterior e, cada vez mais, tambm
no Brasil.
Uma advertncia inicial se faz necessria,
antes de iniciarmos o tratamento das principais
caracterstcas e contribuies desse campo, qual
seja, os esforos de anlise de poltcas pblicas
no devem ser confundidos com avaliaes de
poltcas pblicas. A anlise envolve um conjunto
de procedimentos signifcatvamente mais
complexos e exige um posicionamento ideolgico
claro por parte do analista (algo que a avaliao
evita explicitar, embora no consiga eliminar).
A diferena semntca entre os termos
anlise e avaliao, muitas vezes, faz com
que os leigos - mas tambm pesquisadores
dedicados ao estudo das poltcas pblicas -
entendam os dois conceitos como sinnimos. Isso
explica o fato de que muitos trabalhos recentes
sejam identfcados como uma refexo de anlise
de poltcas pblicas, quando so, na verdade,
avaliaes.
Embora compartlhem o objeto central
que exploram (a poltca pblica), a avaliao
e a anlise consttuem exerccios bastante
diferentes. O avaliador, por um lado, se ocupa,
fundamentalmente, da apreciao dos resultados
da poltca (ou ainda aes, programas e projetos),
atentando para categorias como efcincia,
efccia e efetvidade, derivados da comparao
entre metas e resultados (CAVALCANTI, 2005).
O analista, por sua vez, atenta para elementos
de natureza muito mais sutl. Sua preocupao
central com o processo de construo da poltca
pblica, em especial no que se refere defnio
da agenda. A Anlise de Poltca enfatza aspectos
como os valores e os interesses dos atores que
partcipam do jogo poltco, a interao entre eles,
a arquitetura de poder e tomada de decises,
confitos e negociaes etc. Assim, enquanto a
avaliao prope uma leitura ex-post da poltca
pblica, a Anlise de Poltca refora a importncia
da apreciao dos processos que, em ltma
instncia, determinam as caracterstcas gerais da
poltca (DAGNINO; DIAS, 2008).
Outra diferena signifcatva entre a
avaliao e a Anlise de Poltca remete ao fato de
esta ltma, ao contrrio da primeira, incorporar
em sua leitura uma refexo sobre as razes
pelas quais a poltca pblica no apresenta
caracterstcas diferentes (por exemplo, os
motvos que levam as demandas de determinados
atores a serem excludas da agenda). Embora essa
dimenso seja em parte especulatva, ela envolve
uma refexo que no pode ser desprezada, at
mesmo porque consttui um importante exerccio
que pode levar ao aprimoramento da poltca
pblica.
Alguns fatores, como interesses e
valores individuais, regras e procedimentos
organizacionais, caracterstcas do ambiente
socioeconmico no qual operam as insttuies
poltcas e a tendncia de formao de subsistemas
de poltca relatvamente autnomos so,
usualmente, enfatzados por cientstas poltcos
para entender os processos associados poltca
pblica.
O reconhecimento de que valores e
interesses dos atores envolvidos com a elaborao
da poltca pblica (em partcular, com o momento
da conformao da agenda) consttuem elementos
essenciais desse processo uma das premissas
bsicas dos estudos de Anlise de Poltca e,
portanto, so foco de partcular ateno dos
trabalhos desenvolvidos no mbito desse campo
(LINDBLOM, 1991; HAM; HILL, 1993; VIANA,
1996).
A Anlise de Poltca representa um campo
disciplinar relatvamente novo, como afrmamos
anteriormente. A importncia crescente que
esse campo vem adquirindo pode ser verifcada,
por exemplo, atravs do crescente nmero de
programas de insttuies de ensino superior que
tm sido direcionados para a anlise de poltcas
nos EUA (HIRD, 2005). Pode, tambm, ser inferida
a partr da observao do aumento do nmero
de trabalhos acadmicos sobre o tema, os quais
Parsons (2007) afrma poderem ser organizados
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ao redor de dois grandes eixos:
Anlise do processo das poltcas i.
pblicas, que busca a compreenso de
como se defnem os problemas e as
agendas, como se formulam as poltcas
pblicas, como se tomam as decises
e como se avaliam e implementam as
poltcas pblicas; e
Anlise em e para o processo das ii.
poltcas pblicas, que abarca o
emprego de tcnicas de anlise,
pesquisa e proposio na defnio de
problemas, na tomada de decises, na
implementao e na avaliao.
Com efeito, o desenvolvimento do
campo ocorre paralelamente ao processo de
racionalizao do Estado e das poltcas pblicas
(a partr da dcada de 1970). H, nesse sentdo,
um movimento de co-evoluo entre a Anlise
de Poltca e as poltcas propriamente ditas:
ao mesmo tempo em que o objeto de estudo -
as poltcas pblicas - se torna cada vez mais
complexo, passa tambm a ser cada vez mais
infuenciado pelas refexes sobre ele. Assim,
a Anlise de Poltca refora algo que j vinha
ocorrendo com a Cincia Poltca (SMITH, 1990)
consttuindo, como apresenta Heclo (1972, p. 83)
uma modernidade renovada.
Evidentemente, reconhecer as ltmas
dcadas como o momento em que as pesquisas
a respeito desses temas apresentaram um avano
mais signifcatvo no implica desconsiderar as
contribuies anteriores. Marx e Weber so
exemplos de autores que contriburam em grande
medida para as refexes acerca do Estado e das
poltcas pblicas. Contudo, o fzeram em um
momento em que essas refexes eram ainda
incipientes e esparsas. Apenas mais recentemente
esses objetos tm se tornado elementos de
anlises frequentes por parte de pesquisadores e
policy makers (fazedores de poltca).
As refexes engendradas no mbito do
campo da Cincia Poltca, sobretudo aquelas
que foram assumindo uma abordagem de
manual(textbook approach), de acordo com
Jenkins-Smith e Sabater (1993), mostraram-
se insufcientes para a compreenso de toda a
complexidade dos processos atrelados s poltcas
pblicas. A abordagem da Anlise de Poltca
se mostra, na opinio dos autores, muito mais
promissora que as leituras tradicionais.
Uma defnio bastante plausvel para
a Anlise de Poltca aquela proposta por Dye
(1984), um dos trabalhos fundamentais do campo.
De acordo com a viso do autor, a Anlise de
Poltca seria um conjunto de estudos que teriam
como principal preocupao entender o que os
governos fazem, porque fazem e que diferena
isso faz. Contudo, a principal contribuio dos
estudos desenvolvidos no mbito do campo da
Anlise de Poltca talvez seja ainda uma outra:
a compreenso de como os governos fazem
ou, em outras palavras, como se desdobram os
processos poltcos que conformam as poltcas
pblicas e, por extenso, o prprio Estado. Assim,
a Anlise de Poltca consttui, simultaneamente,
um enfoque da poltca e para a poltca
(GORDON; LEWIS; YOUNG, 1977; PARSONS,
2007).
A Anlise de Poltca pode ser entendida
como um conjunto de observaes, de carter
descritvo, explicatvo e normatvo, acerca
das poltcas pblicas, que corresponde,
respectvamente, s perguntas a respeito de
o que/como ?, por que assim? e como
deveria ser?. Essa ltma dimenso dos estudos
de Anlise de Poltca imprime aos estudos
pertencentes ao campo um carter bastante
peculiar, no qual o dever ser assume uma
importncia fundamental. Essa caracterstca
consttui uma diferenciao ainda mais relevante
em um contexto como o atual, em que s refexes
tericas imposta uma assepsia ideolgica.
De acordo com Lasswell (1958) a Anlise de
Poltca j nasceu com algumas das caracterstcas
que lhe iriam conferir o formato que apresenta
atualmente. Tratava-se, segundo o autor, de um
campo de forte carter contextual (preocupado
com as especifcidades de cada contexto),
multdisciplinar e multmetdico e orientado
por problemas. Wildavsky (1979) complementa
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essa leitura ao afrmar que a Anlise de Poltca
representa um campo cujas fronteiras (internas e
externas) de investgao no obedecem a limites
rgidos, sendo estabelecidas de acordo com a
natureza do problema a ser analisado.
Gradualmente, afrma Parsons (2007), a
evoluo dos estudos de Anlise de Poltca e a
possibilidade da utlizao de seus resultados no
aprimoramento de poltcas pblicas contribuiu
para a aproximao da cultura acadmica e da
administrao pblica. Isso permitu,, sobretudo
a partr da segunda metade da dcada de
1970, que o campo da Anlise de Poltca se
insttucionalizasse e se desenvolvesse, tornando-
se reconhecido tanto por pesquisadores quanto
por policy makers.
Mas a expanso desse campo disciplinar
no foi o nico refexo da aproximao dessas
duas culturas. Outros desdobramentos
importantes puderam ser observados no prprio
processo de elaborao de poltcas pblicas, uma
vez que os resultados dos estudos conduzidos
pelos autores do campo foram, pouco a pouco,
alterando conceitos e percepes dos policy
makers acerca de suas aes. Em especial, o
contato entre essas duas culturas gerou um dos
traos mais caracterstcos da Anlise de Poltca:
o reconhecimento de que tanto policy makers
quanto acadmicos, ao trabalhar com poltcas
pblicas, devem abandonar o papel de tcnicos ou
cientstas neutros e adotar o papel de advogados
com o objetvo de aprimor-las.
Com o intuito de facilitar o entendimento
sobre o processo de elaborao da poltca pblica,
o instrumental de Anlise de Poltca diferencia trs
dimenses da palavra poltca. Uma dimenso a
polity, que se refere s insttuies poltcas e ao
sistema poltco. Outra dimenso a processual,
o processo poltco, denominado de politcs. E a
terceira dimenso a material, a policy, que se
refere s poltcas pblicas em si. Usamos esses
conceitos em ingls, pois somente esse idioma
nos possibilita essa diferenciao terica de
aspectos peculiares. Apesar dessa diferenciao
ser interessante e proveitosa, tais dimenses
so entrelaadas e se infuenciam mutuamente
(FREY, 2000, p. 217).
Ainda quanto defnio dos conceitos, a
materializao de uma poltca pblica passa por
alguns momentos de maturao. A modelizao
do processo de elaborao de uma poltca
denominada de ciclo da politca (policy cycle).
Uma extensa bibliografa (JONES, 1970; MENY;
THOENIG, 1992; DYE, 1984; FREY, 2000), com a
qual compartlhamos esse entendimento, divide o
ciclo em cinco momentos sucessivos, interligados
e dinmicos: 1. identfcao de problemas;
2. conformao da agenda; 3. formulao; 4.
implementao e; 5. avaliao da poltca. Nossa
anlise est centrada, prioritariamente, nos trs
primeiros momentos, porque compreendemos
que so estes os que confguram a racionalidade
de uma poltca pblica.
O primeiro momento do processo de
elaborao da poltca se refere identfcao
de um problema pelos atores que o reconhecem.
Este reconhecimento procede de forma subjetva
e interessada por esses atores, ou seja, ele
resulta do entendimento, dos valores, das ideias
e mtodos desses atores. O entendimento
sobre a subjetvidade da defnio do problema
ganhou corpo com o desenvolvimento da Anlise
de Poltca, pois at ento esse elemento era
considerado uma entdade objetva e sequer era
reconhecido como uma fase do ciclo da poltca.
Refexes posteriores indicariam que esse
momento consttui, de fato, um dos principais
focos dos estudos de Anlise de Poltca, uma vez
que aquele no qual se podem observar com
maior clareza assimetrias de poder, tenses entre
agendas e confitos encobertos ou latentes.
Dery (1984) trabalha com quatro
defnies de problemas: 1. Problema como
situao - o problema defnido como uma
simples situao no desejvel ou um simples
estado de difculdade observado; essa defnio
no observa as diferenas de concepes de
problema social (a diferena de concepes entre
neoliberais e social-democratas, por exemplo);
2. Problema como discrepncia - o problema
defnido como a discrepncia entre o que
e o que deveria ser; essa defnio pressupe
que todos tenham um conhecimento prvio e
a mesma concepo do que deveria ser e das
solues, para se alcanar o ideal; 3. Problema
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Vol. 3, N. 01, jan/jun - 2012
como discrepncia solucionvel - esta defnio
oferece uma soluo intermediria entre as duas
posies acima, entre aquilo que aquilo que
deveria ser; essa defnio compreende que a
soluo de um problema melhoraria a situao
inicial, mas no levaria ainda a uma situao ideal;
4. Problema como oportunidade - esta concepo
entende que os problemas so subjetvos e no
so fceis de ser identfcados, sendo necessria
uma construo analtca sobre eles.
A deciso sobre o reconhecimento de
um problema e a sua incorporao na agenda
est ligada ou vulnervel a uma srie de fatores
externos e internos, sejam eles incentvadores
ou no. Os fatores externos que infuenciam na
determinao da agenda governamental so: 1.
crises ou escndalos; 2. emotvidade e impacto
emocional (a questo da fome de crianas); 3.
magnitude da populao afetada; 4. presso dos
grupos de interesse; 5. meios de comunicao;
6. momento do ciclo poltco (teoria da policy
window do Kingdow, situaes em que a arena
poltca se encontra mais aberta e favorvel);
7. tradio e cultura, ou valores sociais (PERZ;
SEISDEDOS, 2006). Quanto aos fatores internos,
Viana (1996) ressalta as caracterstcas dos rgos,
das insttuies e dos aparelhos vinculados
produo de poltcas pblicas,etc.
No obstante, apesar de Dery (1984) e
de Perz e Seisdedos (2006) criarem tpologias
de identfcao de problemas ou mecanismos
para tal, entendem que tanto a escolha desses
mecanismos quanto a escolha dos problemas
esto fortemente relacionadas ao modelo
cognitvo dos atores sociais que atuam no cenrio
poltco, bem como ao seu poder poltco e s
artculaes que constroem.
Vale ressaltar que a delimitao entre o
trmino da identfcao de problemas e o incio
da conformao da agenda serve apenas para
fns didtcos e de compreenso, pois estes dois
momentos so interdependentes.
Aps o reconhecimento desses
problemas, que pode ser individual (quando o
ator forte e o legitma) ou coletvo, inicia-se
o segundo momento. Este se refere ao ato de
incorporar esse problema declarado pblico na
agenda de governo e passar a d-lo maior ateno
como um assunto que, possivelmente, virar uma
poltca pblica. A agenda refetr a priorizao
de problemas e assuntos a serem trabalhados
num governo.
Os atores (de modo geral), segundo Perz
e Seisdedos (2006), que intervm no processo de
conformao da agenda so vrios, mas podemos
classifc-los em dois grandes grupos: os atores e
os pblicos. Os atores so aqueles que partcipam
da conformao da agenda, conforme a sua
relao com o problema. Os principais atores so
o legislatvo, o governo, a administrao pblica,
os grupos de interesses, os partdos poltcos e os
grupos de especialistas (tcnico ou especialista na
rea discutda, comunidade de pesquisa etc.). O
pblico, por sua vez, composto por espectadores
e benefcirios-fns da poltca pblica, ou seja, os
cidados.
A forma com que os atores sociais so
apresentados por esses autores parece ser muito
simplista, ingnua e ignorante da estrutura das
relaes de poder entre grupos poltcos distntos;
todavia, ela serve apenas para clarear ao leitor os
principais atores partcipantes (ou que deveria
partcipar) de um processo decisrio. Quando o
peso de um desses grupos (ator ou pblico) for
forte o sufciente para infuenciar a agenda de
governo, ele ser compreendido como um agenda
seter (formador da agenda). So eles, atravs do
seu modelo cognitvo e da infuncia de outros
fatores, que determinam a conformao da
agenda governamental.
De acordo com Kingdon (1984), a agenda
o espao de consttuio da lista de problemas
ou assuntos que chamam a ateno do governo e
dos cidados. importante ressaltar que, apesar
disso, a passagem de um problema para a agenda
no , por si s, um requisito para que fnalmente
se elabore uma poltca pblica para solucion-
lo.
no processo de conformao da
agenda que se verifca, com maior freqncia,
os fenmenos trabalhados por Bachrach e Baratz
(1962) e, posteriormente, por Lukes (1974),
referentes s diferentes faces do poder. De
acordo com esses autores, os confitos referentes
a qualquer processo de tomada de deciso esto
sujeitos infuncia daqueles que detm poder
sobre ela e que buscam criar ou reforar valores
sociais e poltcos e prtcas insttucionais. No
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caso, buscam contnuar legitmando seu modelo
cognitvo como o modelo da poltca. Assim, a
transformao do modelo cognitvo de um ator
no da poltca ir depender da relao de poder e
dos confitos que dela decorrem.
Bachrach e Baratz (1962) afrmam que
existem duas faces associadas ao exerccio do
poder. A primeira delas a face explcita, referente
aos confitos abertos envolvidos no processo de
tomada de deciso; e a segunda a encoberta,
atravs da qual grupos poltcos se artculam para
suprimir os confitos e impedir sua chegada
agenda, criando uma situao de no-tomada
de deciso (non decision-making
1
).
Lukes (1974) complementa essa anlise,
argumentando que haveria, ainda, uma terceira
face do poder, referente aos confitos, que
denominou de latente. Nessa situao, de natureza
bem mais sutl que as outras duas, o exerccio
de poder se d conformando as preferncias
da populao, de maneira a prevenir que nem
confitos abertos nem encobertos venham a se
manifestar. Esse tpo partcular de confito ocorre
quando as opinies ou preferncias da sociedade
so manipuladas, prevenindo, assim, o surgimento
de eventuais confitos no futuro. Devido a sua
prpria natureza, a existncia de tais confitos no
pode, por defnio, ser comprovada.
Retomando o foco da discusso,
importante destacar a classifcao feita por
Kingdon (1984) acerca dos trs tpos de agenda:
sistmica (ou no-governamental), governamental
e decisria. A primeira composta por uma lista
de assuntos que so de preocupao nacional h
algum tempo, mas que ainda no receberam a
devida ateno do governo. A governamental
composta por assuntos identfcados pelo governo
como importantes. A ltma das trs, a decisria,
composta por assuntos priorizados na agenda
governamental a fm de serem efetvamente
implementados.
Essas classifcaes das agendas servem
apenas para diferenciar entre a inteno ou
necessidade de se fazer algo e a tomada de
deciso propriamente dita. De acordo com Perz
e Seisdedos (2006), geralmente, os problemas
que compem a agenda governamental so
provenientes da agenda sistmica.
O modo como ocorre a conformao
da agenda nos mostrar o grau de democracia,
se assim podemos dizer, numa determinada
sociedade. De forma estlizada, podemos afrmar
que, em regimes democrtco-partcipatvos, o
acesso ao governo aberto a todos os setores. J
em regimes autoritrios, somente as demandas
colocadas pelos grupos que de fato detm o
poder poltco passam a fazer parte da agenda.
Uma questo fundamental para anlise :
por que alguns assuntos ou problemas, bem como
alternatvas, so selecionados para deliberao
governamental e outros no? A resposta diz
respeito, principalmente, s escolhas dos agenda
seters e dos grupos de presso (advocay coalitons,
policy arena e a policy networks) partcipantes da
construo da agenda. A conformao da agenda
se d com base no entendimento, nos interesses,
nos valores, na viso de mundo desses atores
sociais.
Apesar de reconhecermos que os dois
momentos anteriormente descritos (identfcao
de problemas e conformao da agenda) so
fundamentais na defnio da racionalidade
da poltca, entendemos que no momento
da formulao da poltca pblica que ela se
materializa. Isso porque o fato de um problema
entrar na agenda de governo no requisito para
que se elabore uma poltca pblica para solucion-
lo. apenas quando ocorre a formulao que isso
de fato acontece.
Quando um governo reconhece a
existncia de um problema e a necessidade de
fazer algo sobre ele, os fazedores de poltca
precisam decidir ou no (o que confguraria uma
situao de no-tomada de deciso
2
) sobre um
curso de ao. Para fazer isto, eles exploram vrias
opes disponveis para enfrentar o problema,
ou seja, inicia-se o processo de formulao da
poltca pblica
3
.
O momento da formulao a fase
em que opes so consideradas, aceitas ou
rejeitadas. Para Aguilar (1993), este momento
tem incio na identfcao do problema. Ou seja,
de acordo com essa concepo, a soluo partria
da prpria defnio do problema. A formulao
dos objetvos e a busca das alternatvas para a
soluo do problema j esto presentes na fase
de identfcao do prprio problema. No caso,
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ele compreende que quem defne quem decide.
Viana (1996) desmembra o momento de
formulao em trs subfases:
primeira, quando uma massa de dados
transforma-se em informaes relevantes;
segunda, quando valores, ideais, princpios
e ideologias se combinam com informaes
factuais para produzir conhecimento sobre ao
orientada; e ltma, quando o conhecimento
emprico e normatvo transformado em aes
pblicas (VIANA, 1996, p. 13).
Mondragn (2006) identfca dois
momentos relatvos ao processo de formulao
da poltca. O primeiro o processo decisrio, no
qual os atores poltcos
4
, com base em variveis
diversas (valores poltcos, de organizao,
pessoais, governamentais e ideolgicos;
projeo de resultados; recursos envolvidos;
nveis de confito; carter objetvo ou subjetvo
da poltca; intensidade de capital ou recursos
humanos necessrios efetvidade da poltca;
dotao oramentria
5
etc.) infuenciam,
consideravelmente, a escolha das alternatvas e
o esqueleto da poltca pblica. O segundo o
processo formal, em que a deciso do primeiro
momento se confgura em poltca pblica por
meio de medidas administratvas necessrias
para sua existncia. Os espaos que legitmam
e formalizam essas decises so: legislatvo
(leis); executvo (decretos, medidas provisrias e
resolues); e judicirio (interpretam leis etc.).
Depois de formulada, inicia-se o momento
da implementao da poltca, mediante os rgos
e seus mecanismos. Este momento, segundo Viana
(1996, p. 13), se d em um espao administratvo,
concebido como um processo racionalizado de
procedimentos e rotnas. Dependendo do grau
de detalhamento na formulao da poltca,
haver a existncia de uma discricionariedade
por parte dos implementadores, para adequar a
poltca realidade. Nesse sentdo, entendemos
que, at esse momento, deve-se considerar que a
poltca ainda est sendo formulada.
Meny e Thoenig (1992) entendem
que a implementao a fase de uma poltca
pblica durante a qual se geram atos e efeitos a
partr de um marco normatvo de intenes, de
textos ou de discursos. o conjunto de aes
que pretendem transformar as intenes em
resultados observveis.
O ltmo momento corresponde avaliao
da poltca pblica. A avaliao pode ser usada
apenas como um instrumento tcnico ou como
uma ferramenta poltca e tl na formulao da
poltca (OLMO, 2006). Apesar de apresentarmos
a avaliao como o ltmo momento do policy
cycle, ela no necessariamente ocorre aps a
implementao da poltca (avaliao ex-post).
Ela pode ocorrer, tambm, no incio do ciclo
(avaliao ex-ante) ou ao longo dele, de forma
concomitante.
A avaliao se apresenta como
um instrumento tcnico que permite o
desenvolvimento de processos para a reviso e
medio sistemtca do estado do problema. Os
resultados dessa avaliao podem ocasionar trs
situaes: 1. auxiliar na melhoria da poltca e,
assim, na sua contnuao; 2. fnalizar a poltca
existente; e 3. desenvolver uma nova poltca.
Alm de instrumento tcnico, a avaliao,
tambm, uma ferramenta poltca. Os resultados
dela so utlizados para melhorar os programas e
para prestar contas aos cidados, contribuindo,
assim, para a confana e para a legitmidade do
sistema.
A escolha por parte desses autores em
dividir o policy cycle em cinco momentos ao
invs de trs se d pelo entendimento de que
uma poltca pblica nasce do reconhecimento,
por parte dos atores sociais, de que uma dada
realidade um problema social, bem como da
necessidade de uma interveno pblica (ou
poltca). Esse reconhecimento no um processo
simples, mas fruto de um complexo processo
de disputas, interesses e valores entre atores
sociais que se renem em grupos de presso, de
interesses ou redes poltcas para advogar sobre
um problema ou uma questo especfca. Para
verifcar esse complexo processo de disputas,
conceitos como o de advocacy coalitons, policy
arena e policy networks vm sendo empregado
por autores da Anlise de Poltca.
So esses os conceitos bsicos e
fundamentais que um analista de poltca tem que
compreender para a anlise e o desenvolvimento
de qualquer refexo em relao ao processo
de elaborao da poltca pblica e do processo
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poltco.
5. Consideraes fnais
O campo da Anlise de Poltca surgiu nos Estados
Unidos na dcada de 1960/1970, em funo do
crescente interesse dos fazedores de poltca
(policy makers) e dos acadmicos em explicar o
processo de elaborao das poltcas pblicas. O
fato que a Anlise de Poltca surge como uma
abordagem que fornece novos elementos para
a compreenso e tratamento de problemas de
governo.
Ao contrrio da Cincia Poltca, que est
mais interessada na relao Estado-Sociedade,
no sistema poltco-social que a engloba e no
processo poltco, e da Administrao Pblica,
que centra sua anlise nas organizaes e
estruturas de governo, buscando otmizar o seu
desempenho, a Anlise de Poltca busca analisar
o processo de elaborao da poltca pblica,
com foco no comportamento dos atores sociais
envolvidos nesse processo. Os autores de Anlise
de Poltca partem do entendimento de que o
reconhecimento de valores e interesses dos
atores envolvidos com o processo de elaborao
da poltca pblica so elementos essenciais desse
campo.
Com este trabalho, teve-se, portanto,
o objetvo de apresentar alguns conceitos e
ferramentas que auxiliaro o analista de poltca
a reconhecer, a partr do comportamento dos
atores, os valores e interesses deles envolvidos
com o processo de elaborao da poltca pblica.
Na maioria das vezes, o analista compreender
esses valores e interesses a partr da anlise da
poltca pblica em si. Ou seja, esses elementos
estaro implcitos nos momentos do ciclo da
poltca. Ao compreender esses elementos, assim
como os atores envolvidos, o analista de poltca
poder atuar sobre a policy (poltca pblica), a
partr da polity (insttuies poltcas), fazendo
politcs (poltca).
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Notas
1 Lukes (1974) denomina as duas primeiras faces de
aberta e encoberta, respectvamente.
2 Ver mais em Lukes (1974); Ham e Hill (1992).
3 Ver mais em Hoppe, Graaf e Dijk (1985).
4 Neste momento, utlizamos a denominao de atores
poltcos para diferenciar de atores sociais, algo mais
amplo. No momento da formulao, compreendemos
que, na sua maioria, a tomada de deciso se d pelos
atores poltcos, partcipantes do processo poltco.
5 Aps a formalizao da deciso, para esta virar um
programa, necessrio haver dotao de recursos
para implementar a poltca pblica. No podemos nos
esquecer que, tambm, h disputa entre rgos do
governo pelos recursos fnanceiros.