Autonoma Municipal

Derecho Municipal Y Regional VI Ciclo

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AUTONOMA MUNICIPAL
I. DESCENTRALIZACIN DEL PER
Desde su independencia en 1821, el Per ha tenido una trayectoria regular, pero con altas y
bajas, en materia de descentralizacin (1828, 1873, 1886, 1920, 1933 y 1979) (7). Al
momento de la independencia y en los primeros debates constituyentes, se discutieron dos
cosas muy puntuales: la primera era si se escoga la repblica o la monarqua, y la segunda
fue si se adoptaba el modelo federal o el unitario. Es sabido que el proyecto de San Martn
y sus adlteres era la monarqua, que gozaba incluso de aceptacin en amplios crculos de
la sociedad limea. Pero al final se impuso la repblica. En cuanto a la forma de Estado, si
se aceptaba la unitaria o la federal, esto fue algo muy discutido, pues la presencia
gravitante de los Estado Unidos haca interesante y hasta atractivo el modelo federal, que
otros pases adoptaron para entonces (Mxico, Venezuela, Brasil, Argentina y Colombia
hasta 1886). Puede decirse por eso que, sin llegar a adoptar la idea federal, existi durante
todo el siglo XIX una tentacin federal que se expres en algunos experimentos fallidos
(Federacin de los Andes, Confederacin Per-boliviana), y en el debate doctrinario que
llega hasta fines del siglo XIX, con propuestas tericas como las defendidas por Gonzlez-
Prada, o polticas, enarboladas por Pirola, si bien nunca puestas en prctica.
Sin embargo, debe recordarse que se hicieron en el siglo XIX muchos ensayos de
descentralizacin, de bastante xito, a travs de las Juntas Departamentales, que
funcionaron durante casi todo el siglo XIX. Las tentativas continuaron en el siglo XX, pero
con menor intensidad.
En el siglo XX se aborda, por vez primera, el problema de la descentralizacin al ms alto
nivel normativo; esto es, constitucional, si bien sus resultados han sido diversos y con
pobres resultados.
As, la Constitucin de 1920 cre los Congresos Regionales, del Norte, Centro y Sur, pero
casi sin facultades, pues todas sus leyes deban ser aprobadas y promulgadas por el Poder
Ejecutivo. Tuvieron, en realidad, una vida nominal, dentro de un periodo poltico
autoritario, como fue el de Legua (1919-1930).
La Constitucin que le sigui, sancionada en 1933, cre los Concejos Departamentales,
sobre la base de cada departamento, con amplias facultades administrativas, fiscales y
normativas. Fueron reglamentadas mediante la Ley 7809 de 1933. Sin embargo,
curiosamente, este intento interesantsimo de descentralizacin, nunca fue puesto en
prctica por el Ejecutivo, quien sin vetar la ley y mediante simple oficio del Ministro de
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Hacienda de entonces (1934), dispuso la ineficacia de los Concejos, al negarse a
transferirles rentas. Durante el largo periodo en el que estuvo en vigencia formal la Carta
de 1933, nunca se aplic este apartado constitucional, si bien se ensayaron algunas formas
de descentralizacin, sobre todo con las llamadas corporaciones de desarrollo que, a nivel
departamental, se empezaron a crear y extender en la dcada de 1950. Sus alcances fueron
interesantes, pero limitados.
Finalmente, la Constitucin de 1979 quiso dar un paso ms audaz, y cre las regiones. El
modelo, sin embargo, al igual que pas con la Constitucin espaola de 1978, no estaba
bien definido: no se deca cules eran las regiones, tampoco se precisaban sus
competencias y se cometi el error de ir demasiado pronto a su implantacin, fomentando
el asamblesmo, con un modelo de asamblea regional que propiciaba el desorden antes que
una poltica constructiva. Tal diseo y sobre todo la falta de gradualismo, hizo fracasar el
modelo, que iniciado a partir de 1982, fue prcticamente concluido en 1990, pero
incompleto (jams se decidi lo referente a Lima y el Callao).
Reaccionando contra tales excesos, la vigente Constitucin de 1993 elimin el modelo, aun
cuando hizo una concesin nominal a las regiones; restableci los clsicos departamentos
republicanos-en el fondo sin ningn valor, pues no se fijaron competencias ni rentas- y
sobre todo fortaleci los municipios, bajo la idea de que la descentralizacin debera
empezar por ellos, si bien una descentralizacin bien entendida no se agota en los
municipios, pues si as fuera, ms que descentralizacin, habra que
II. UBICACIN DEL MUNICIPIO DENTRO DEL ESTADO MODERNO
Como se ha sealado, el municipio tuvo histricamente un papel fundamental en la
consolidacin de la democracia y en el nacimiento de las nuevas repblicas, as como en su
desarrollo posterior. Pero al cumplir tan importante rol histrico, ha perdido gran parte de
su protagonismo. En la Edad Media y en pocas posteriores, los municipios se mantenan
inclumes, muchas veces frente al poder central, el cual tena que respetar, en veces, sus
derechos y prerrogativas. Todo esto ha cambiado radicalmente. Hoy en da el municipio se
ha articulado dentro del aparato del Estado, cumpliendo sus propios fines, pero adems con
serias limitaciones, pues debe andar dentro de los carriles que le fija el Estado y no los
propios que l quiera darse. Esto es, el municipio actual ya no decide slo su destino: lo
decide dentro de las pautas dadas por el Estado, con libertad de movimiento y con fines
propios, pero dentro de un cuadrante determinado. Y esto, sin contar con la aparicin en
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Europa de la llamada desmunicipalizacin, cuya problemtica es distinta y requiere un
tratamiento aparte
Pero sta no ha sido la nica limitacin que ha tenido el municipio al ingresar en el siglo
XIX, y an ms, en el siglo XX. Y es que, fortalecido el Estado moderno y existente el
municipio como una realidad social e histrica, ambos entre s se encuentran muy alejados
para hacer las coordinaciones del caso. En la Edad Media, los municipios iban por un lado
y los reinos podan ir por otro, pero esto no es posible en los Estados modernos. Entonces
surge la necesidad de la coordinacin, entre el Estado y los municipios, y para ello se crean
rganos intermedios. Estos son las provincias, los departamentos, las regiones, las
comarcas, etc., o cualquiera que sea el nombre que quiera drseles. As tendramos la
siguiente pirmide: en el vrtice el Estado; al medio la regin, departamento o comunidad
autnoma, y en la base, el municipio. La forma como cada uno de estos estamentos se
desenvuelve, depende, por cierto, de cada situacin y de la legislacin en la cual se mueve
cada uno.
1. El municipio en la Constitucin de 1993
El captulo dedicado a la Descentralizacin en la vigente Constitucin, al igual que su
predecesora, est dedicado a regiones y municipalidades. Las regiones se enuncian
como proyecto, pero no existen: probablemente existan en el futuro. En cuanto a las
municipalidades, es parecida a la anterior Constitucin, ya que les asigna las siguientes
competencias (art. 192):
- Aprobar su organizacin interna y su presupuesto,
- Administrar sus bienes y rentas,
- Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos
municipales,
- Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su
responsabilidad,
- Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones y ejecutar los planes
y programas correspondientes,
- Participar en la gestin de las actividades y servicios inherentes al Estado,
conforme a ley, y
- Los dems que determine la ley.
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- Como puede verse, las similitudes son muy llamativas, si bien algo se pierde (como
el control del transporte colectivo). Cabra llamar la atencin sobre dos notas
diferenciadoras:
- En la vigente Constitucin no se hace un distingo, en cuanto a competencias, entre
las municipalidades provinciales y las dems, y
- La nueva Constitucin agrega, en forma adicional a la autonoma econmica y
administrativa, la autonoma poltica. Sobre esto volveremos ms adelante.
La reciente reforma parcial de la Constitucin ha afectado, como ya se indic, la parte
relativa a la Descentralizacin, en donde se desarrolla todo lo concerniente a los
gobiernos regionales y a los gobiernos locales.
En cuanto a estos ltimos, la nueva versin del texto constitucional (que ahora ocupa el
artculo 195 y que ha sido sancionado en marzo de 2002), repite los enunciados del
texto primigenio de 1993, pero los ampla enormemente, adicionando las siguientes
competencias:
- Plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil (inciso 2),
- Zonificacin, urbanismo y acondicionamiento territorial (inciso 6),
- Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucin de
proyectos y obras de infraestructura local (inciso 7),
- Desarrollar y regular actividades y servicios en materia de educacin, salud,
vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales,
transporte colectivo, circulacin y trnsito, turismo, conservacin de monumentos
arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deportes, conforme a ley (inciso 8)
y,
- Presentar iniciativas legislativas en materias de su competencia (inciso 9).

Como se ve, esta reforma hecha en un gobierno democrtico, vuelve sobre el esquema
planteado originalmente en la Carta de 1979, pero amplindolo notablemente, como puede
apreciarse de las competencias indicadas en el numeral iv). Y esto como una reaccin frente a
la arremetida que el gobierno dictatorial de Fujimori (1990-2000), la emprendi contra los
municipios, despojndolos de rentas y poderes, desarticulndolos y privndolos de toda
actividad y de cualquier iniciativa. Como siempre sucede, y como ley del pndulo, se ha dado
ahora mayor fuerza a los municipios, dentro de un proceso global de descentralizacin, en
donde no se ve claro cules sern las coordinaciones que tendrn que hacer entre ellas y las
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futuras regiones. Sin lugar a dudas, el nuevo esquema descentralizador no est claro, y tendr
que sufrir ajustes en el futuro.
Sin embargo, cabe acotar que el grueso de las competencias que se le otorgan por vez
primera, y que quiz son las ms sugestivas, estn sujetas a la reserva de ley, esto es, sern
precisadas en la Ley Orgnica de Municipalidades que se sancione en el futuro. Y esto
implica que al ser desarrolladas por el Poder Legislativo, podrn ser moduladas o precisadas
de diferente manera, segn las circunstancias y enfoques que en cada caso se tenga. Lo que
significa que por encima de algunos postulados bsicos que son privativos del municipio,
siempre existe una dependencia de lo que establezca el legislador, de quien hay que esperar
un procedimiento democrtico, acorde con los tiempos que vivimos.
III. LA AUTONOMA MUNICIPAL
Las Municipalidades son instancias Descentralizadas correspondientes a los niveles de
Gobierno Local, que emanan de la voluntad popular. Es una persona Jurdica de derecho
pblico con autonoma Poltica, Econmica y Administrativa en los asuntos de su
competencia.
La autonoma Municipal, consiste en la capacidad de gestin independiente dentro de los
asuntos atribuidos como propios de la Municipalidad. Es decir, autonoma Municipal es la
capacidad de decidir y ordenar (autonormarse), dentro de sus funciones y competencias
exclusivas que no pueden ser ejercidas por ninguna otra institucin.
La autonoma Municipal tiene tres dimensiones que consisten en que se le da autoridad
para hacer cumplir todos los asuntos que la Ley les ha encomendado para impulsar el
desarrollo local.
a) AUTONOMIA POLITICA.- Como elemento de la autonoma Local, pueden emitir
normas con naturaleza de Ley material, como son las Ordenanzas, son las que van a
decidir, que cosa se va hacer. Entonces las Municipalidades, estn constitucionalmente
facultadas para decidir qu cosa hacer para lograr el desarrollo Local.
b) LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA.- se refleja en la posibilidad de emitir
reglamentos, actos administrativos; en la organizacin Interna. En la contratacin y
Ejecucin de las decisiones; estas son varias formas de cmo se manifiesta la
autonoma administrativa.
c) LA AUTONOMIA ECONOMICA.- se da en dos aspectos; en la posibilidad de
generar sus propios recursos y, en segundo lugar, en disponer de los recursos que
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tiene. Sobre el primero, uno de los medios ms importantes es la Tributacin
Municipal en ejercicio de la potestad Tributaria y decidir sobre su presupuesto.

Segn el Tribunal Constitucional, la autonoma municipal constituye una garanta
institucional o instituto constitucionalmente protegido que impide que el legislador pueda
desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protegindola de sus excesos y hacindola
que, en su tratamiento jurdico, sus rasgos bsicos no sean trastocados de forma que la
conviertan en impracticable o irreconocible; es decir, la autonoma municipal, supone la
capacidad de autodesenvolvimiento de las municipalidades (provinciales y distritales) en el
plano administrativo, poltico y econmico sin que ello restrinja al legislador nacional de
regular su rgimen jurdico dentro de las relaciones de coordinacin y, excepcionalmente, de
subordinacin que de manera expresa establezca la Constitucin.
En ese orden de ideas, el supremo interprete de la Constitucin, ha sealado que la autonoma
municipal hace referencia a una administracin o autoadministracin cuyos objetivos se
cumplen y cuya actividad se realiza por los propios destinatarios de la misma bajo su propia
responsabilidad; suponiendo, a la vez, una tcnica de organizacin jurdico-poltica al servicio
de una divisin vertical del poder que permite descargar de tareas a la instancia administrativa
superior correspondiente, y del principio democrtico, al ser un modo de conectar la sociedad
con el Estado
1. Contenido.-
Debido a la diversidad de significados y contenidos relativos a la autonoma
municipal, el Tribunal Constitucional, ha determinado que debe tenerse en
consideracin
a. El contenido subjetivo u organizativo de la autonoma, que atae a la propia existencia
de las municipalidades
b. El contenido objetivo o sustancial de la autonoma, que alude a la garanta de gestin
de los asuntos de inters comunitario;
c. El contenido institucional de la autonoma, referido a la posicin de las
municipalidades respecto del desempeo de las funciones pblicas conferidas por el
legislador mediante la cual se le otorga cierto grado de libertad e independencia frente
a injerencias de instancias superiores
2. Parmetros y Lmites de la Autonoma Municipal.-
A. Los Principios Constitucionales:
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Principio de Supremaca Constitucional: La actuacin de una municipalidad requiere
desenvolverse en el marco de los principios que inspiran el Estado, constitucional de
derecho, y del proceso constitucional peruano, lo que supone el afianzamiento de la
Constitucin, como norma suprema y en esa medida norma exigible por los
ciudadanos; lo cual supone, en primer trmino, la legitimacin de su carcter
vinculante para los ciudadanos y los poderes pblicos, y en segundo trmino, el pleno
reconocimiento de los derechos fundamentales.
Principio de Unidad de la Constitucin: Si bien la propia Constitucin ha establecido
que los gobiernos locales gozan autonoma municipal y que son competentes para
aprobar su organizacin interna y su presupuesto gestionando los intereses propios de
sus correspondientes colectividades; ello no implica que tales organismos gocen de
una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de ellas; pues, al no ser ilimitadas, su
ejercicio debe ser compatible con las normas constitucionales que importa que todas
sus disposiciones deben ser entendidas armnicamente.
B. Los Derechos Constitucionales:
Aunque la Constitucin garantiza la autonoma municipal- en sus mbitos poltico (del
que deriva la facultad normativa de las municipalidades convirtindolas en rganos
productores de normas generales dentro de su mbito: Ordenanzas), econmico y
administrativo, en los asuntos de su competencia-, un ejercicio enmarcado en tal
premisa no puede vulnerar ni amenazar, per se, derechos constitucionales, salvo que
dicho ejercicio se efecte al margen del ordenamiento jurdico, y lesione derechos de
los administrados o de otros entes estatales o privados
C. La Actuacin del Legislador Nacional:
La garanta de la Autonoma municipal no impide que el legislador nacional pueda
regular su rgimen jurdico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial;
es decir, implica no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno
de los gobiernos locales a relaciones de coordinacin y, solo excepcionalmente, de
subordinacin, en aquellos casos que la Constitucin expresamente lo permita; pues,
de hacerlo, su contenido terminara siendo vaciadoocasionando de ese modo la
existencia de una situacin jurdica que la propia carta constitucional no autoriza y,
antes bien, proscribe.
En ese sentido, la autonoma municipal, sobretodo en el aspecto administrativo, no
debe ser entendida como absoluta y exenta de lmites por parte del rgano legislativo
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que se encuentra en libertad de dar forma, acuar, estructurar y concretizar los
trminos para el ejercicio de la facultad de autodeterminacin responsable que gozan
las municipalidades frente a las tareas que son de su competencia sin que ello importe,
naturalmente, la imposicin de instrucciones y la resta de tutela por parte del estado.
D. Los Intereses Locales:
La Constitucin, segn el supremo intrprete de la misma, garantiza a los gobiernos
locales una autonoma plena para aquellas competencias que se encuentran
directamente relacionadas con la satisfaccin de los intereses locales; sin embargo,
esta deber graduarse en intensidad respecto de intereses supralocales debido a que, en
ocasiones, de esas competencias, tambin coparticipan otros rganos estatales.
En ese sentido, los gobiernos locales deben tener en cuenta que sus actividades deben
desarrollarse dentro del marco legal que regula las actividades y funcionamiento del
sector pblico nacional y que sus competencias y funciones especficas deben
cumplirse en armona con las polticas y planes nacionales, regionales y locales de
desarrollo. Por ello, al revisar las facultades otorgadas a las municipalidades
provinciales y distritales, aparece una estructura claramente ordenada que permite
distinguir las competencias otorgadas en cada caso, siendo necesario que entre ellos
exista la debida coordinacin en el desempeo de sus atribuciones y que, en su
ejercicio regular, cada uno de ellos proceda respetando las competencias otorgadas o
reconocidas a otros gobiernos locales.
3. Relaciones con el proceso de descentralizacin.-
El supremo intrprete de la Constitucin ha establecido que la consagracin de la
autonoma municipal debe ser entendida como un elemento bsico en el proceso de
descentralizacin que se viene implementando y cuyo objetivo fundamental radica en
el desarrollo integral del pas teniendo como retos fundamentales:
Garantizar la autonoma;
Asegurar la unidad del ordenamiento, y
Favorecer la integracin y el dinamismo del sistema.


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ANALISIS SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Expediente : N. 0010-2003-AI/TC
Demandante: Don Estuardo Daz Delgado, Alcalde de la Municipalidad Provincial del Santa
Demandado : El Congreso De La Repblica
Petitorio : Declare la inconstitucionalidad del artculo 30. de la Ley N. 27181, Ley General de
Transporte y Trnsito Terrestre