polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento de servidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Paulo Sergio de Carvalho Diretora de Formao Profissional: Maria Stela Reis Diretor de Desenvolvimento Gerencial: Paulo Marques Diretor de Comunicao e Pesquisa: Pedro Luiz Costa Cavalcante Diretora de Gesto Interna: Ala Vanessa de Oliveira Canado Conselho Editorial Ana Lcia Aguiar Melo, Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub. Periodicidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Pedro Luiz Costa Cavalcante, Ala Vanessa de Oliveira Canado, Marizaura Reis de Souza Cames, Luis Fernando de Lara Resende, Claudia Cristina Muller, Ciro Campos Christo Fernandes, Carmen Isabel Gatto, Mrcia Seroa da Motta Brando e Emanuella Faria de Santana. Expediente Editor responsvel: Pedro Luiz Costa Cavalcante. Editora adjunta: Marizaura Reis de Souza Cames. Editora executiva: Mrcia Knop. Colaboradores: Joo Tomacheski. Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R. Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes. Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso grfica: Simonne Maria de Amorim Fernandes. Fotos: Alice Prina e Vincius A. Loureiro. Editorao eletrnica: Maria Marta da R. Vasconcelos. ENAP, 2013 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte. Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - . v. : il. ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005 Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (61) 2020 3096/3092 Fax: (61) 2020 3178 www.enap.gov.br editora@enap.gov.br ENAP Sumrio Contents ndice de vulnerabilidade das famlias: resultados espacializados para a dcada de 2000 no Brasil e regies Families vulnerability index: spatialized results to the 2000s in Brazil and regions 147 Bernardo Alves Furtado O complexo produtivo da sade e sua articulao com o desenvolvimento socioeconmico nacional Health Industrial Complex and national economic and social development 177 Las Silveira Costa, Carlos Augusto Grabois Gadelha, Jos Maldonado, Marcelo Santo e Antoine Metten Poltica econmica brasileira frente crise mundial recente: uma anlise baseada nas contribuies de Kaldor Brazilian Economic Policy and the recent world crisis: an analysis based on the contributions of Kaldor 201 Joanlio Rodolpho Teixeira, Danielle Sandi Pinheiro e Paula Felix Ferreira Os suportes de uma comunidade virtual de aprendizagem: uma experincia do Governo do Estado de So Paulo, Brasil The principles of a virtual learning community: an experience of the Department of Public Administration of the State of So Paulo, Brazil 223 Tania Tavares-Silva, Paulo Dias e Jos Armando Valente Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional Network organizations in the public sector: the case of the Brazilian Audit Courts and the Organizational Planning Group 249 Flvia de Arajo e Silva, Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff RSP Revisitada: O sistema de exame para o servio pblico e sua influncia na civilizao chinesa 273 Paul F. Cressy Para saber mais 277 Acontece na ENAP 279 RSP 249 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional Flvia de Arajo e Silva, Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff Introduo Novos paradigmas organizacionais surgiram nas ltimas dcadas, motivados por fenmenos como a globalizao e a crise fiscal do Estado. O movimento do New Public Management um exemplo de propostas de mudanas na adminis- trao pblica, suscitando modificaes nas instituies em geral. Assim, alguns valores foram incorporados aos valores tradicionais da cultura do servio pblico: eficincia, transparncia, diversidade e orientao para o usurio. Para Castells (1999), surgiu uma nova economia, que informacional, global e em rede. Novas estratgias e abordagens foram desenvolvidas como respostas diante das mudanas percebidas. As organizaes passaram a se concentrar mais em suas core competences, desenvolver sistemas de informao apropriados e estabelecer redes de cooperao com entidades externas. A associao de organi- zaes em rede, com troca de recursos e informaes, uma estratgia no sentido de agregar valor adicional aos seus membros. RSP 250 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional Nesse contexto, a governana pblica aparece como um dos temas principais que tm sido discutidos recentemente, consi- derando as interaes interinstitucionais para a busca de melhores resultados da atuao governamental, e enfatizando efetividade das polticas pblicas, assim como maior transparncia sociedade das aes empreendidas com os recursos pblicos. No cenrio brasileiro, por exemplo, o Programa de Modernizao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex) contemplou como um dos objetivos alcanar maior intercmbio e cooperao entre Tribunais de Contas (TC), tendo em vista que o diagnstico realizado em 2002 pela Fundao Instituto de Administrao (FIA/USP) apontou que havia baixa integrao tcnica entre os tribunais, o que levava ao desenvolvimento paralelo de solues para problemas comuns, e incorria em perda de tempo, recursos e conheci- mentos. Tambm foi apontado que no existiam procedimentos e prticas consoli- dados para os tribunais, gerando diferentes interpretaes sobre os atos julgados (MAZZON; NOGUEIRA, 2002). Com o advento do Promoex, foram criados grupos temticos compostos por representantes dos tribunais para discutir e alinhar entendimentos de temas diversos, como auditoria, Lei de Responsabilidade Fiscal, planejamento estratgico etc. Esses grupos temticos podem ser considerados redes de cooperao. Desse modo, esta pesquisa busca responder seguinte questo: que bene- fcios a adoo de uma rede de cooperao entre os Tribunais de Contas trouxe para os membros dessa rede? Este trabalho tem por objetivo identificar quais os benefcios da atuao integrada entre instituies pblicas sob a perspectiva das organizaes em redes, tomando por base a recente experincia do grupo de planejamento organizacional (GPL), considerado como uma rede de colaborao dos Tribunais de Contas, criada a partir do Programa de Moderni- zao do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex). Como objetivos especficos, propem-se: a) descrever a forma como o grupo foi concebido; b) identificar quais foram os mritos alcanados; c) levantar quais foram as dificuldades na interao entre os atores que compem o GPL. Adotou-se a metodologia baseada, principalmente, em pesquisa bibliogrfica e documental, alm de entrevistas com membros do referido grupo. As pesquisas sobre redes no setor pblico no so to desenvolvidas quanto no setor privado, conforme apontam Isett e Provan (2005). Dadas as diferenas exis- tentes entre os setores, faz-se necessrio pesquisar de forma mais aprofundada como se d a interao por meio de redes no setor pblico. A atuao das organizaes em redes um tema inovador para o servio pblico e deve ser mais explorado, principalmente no que tange aos resultados alcanados pelos integrantes da rede. A ideia de coope- rao precisa ser disseminada na adminis- trao pblica. Nesse sentido, este trabalho pretende contribuir para os estudos no campo das redes organizacionais pblicas, por meio de uma reflexo sobre os bene- fcios proporcionados pelas mesmas aos atores que delas fazem parte. A fim de atender aos objetivos pro- postos, este artigo est dividido, para alm desta introduo, em cinco sees. A pri- meira busca discorrer sobre a governana RSP 251 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff pblica, identificando os pressupostos dessa abordagem. A segunda apresenta as caractersticas das organizaes em rede e, em seguida, faz-se a descrio da rede dos Tribunais de Contas. Por fim, so apresen- tadas as consideraes finais. Governana no setor pblico O advento da Administrao Pblica Gerencial (APG) ou New Public Management (NPM), a partir dos anos 1980, trouxe uma nova abordagem para a gesto pblica ao implementar ferramentas gerenciais at ento utilizadas apenas na esfera privada, enfatizando a eficincia e o resultado (HOOD, 1995; PACHECO, 2010; SECCHI, 2009). A APG pode ser entendida como um modelo ps-burocrtico e est inserida nos quadros de reformas da administrao pblica (SECCHI, 2009). A nova gesto pblica gerou forte mudana na cultura das organizaes, invertendo a antiga orien- tao de inputs (entradas) para outputs (resultados). No contexto de mudanas surgidas na gesto pblica e ora mencionadas, desta- ca-se a temtica da governana, um modelo de gesto que enfatiza a transparncia e accountability. Tal tema, desenvolvido inicial- mente nas empresas privadas (governana corporativa) como forma de disciplinar as relaes com os acionistas, tem sido disse- minado para a esfera pblica, como destaca Fontes Filho (2003), mas com um olhar para a sociedade. A difuso desses modelos tem contribudo para ampliar a discusso da governana para as demais organi- zaes, as no mercantilistas, tais como organizaes sem fins lucrativos, orga- nizaes sociais e o terceiro setor, (...) e mesmo organizaes pblicas que esto sujeitas a padres de aceitao sociais to importantes sua sobrevi- vncia quanto o prprio lucro. (FONTES FILHO, 2003, p. 5) Fontes Filho (2003) afirma que a governana pblica est associada a uma mudana na gesto poltica. Ela pode ser entendida como um novo modelo que apropria dimenses como negociao, comunicao e confiana. O propsito da governana, para Kooiman e Van Vliet (1993), no apenas lidar com problemas, mas tambm com as oportunidades das sociedades modernas. Kissler e Heidemann (2006) afirmam no existir um conceito nico de gover- nana pblica, mas, sim, uma srie de consi- deraes acerca de uma nova estrutura das relaes entre Estado, iniciativa privada e Durante esses encontros, oficinas e reunies tcnicas, o grupo tem a oportunidade de discutir problemas comuns, compartilhar experincias e solues de problemas e pensar em aes e projetos para benefcio de todos. RSP 252 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional atores da sociedade civil (coletivos e indi- viduais). A governana na administrao pblica pode ser entendida como um mo- delo horizontal de relaes entre atores das esferas pblica e privada no processo de elaborao de polticas pblicas (SECCHI, 2009; KOOIMAN e VAN VLIET, 1993). Para Kissler e Heidemann (2006), a governana pressupe definio de regras e institucionalizao que sejam nem to fortes, impedindo a capacidade de inova- o, e nem to fracas, com objetivos estrat- gicos mal formulados, o que poderia comprometer a comunicao entre os membros, alm de no favorecer o investi- mento de pessoas em papis-chave para a conduo dos objetivos. O risco da aliana se perder quando essas pessoas se desvin- culam da rede grande; portanto, Kissler e Heidemann (2006) defendem que: (...) sem regras de jogo, o sucesso da governana pblica se torna antes obra do acaso de pessoas engajadas, mas sem papis vinculantes. As regras do jogo devem ser negociadas entre os atores; e, quando modeladas em con- junto, elas tambm podem fortalecer o autocomprometimento. (KISSLER e HEIDEMANN, 2006, p. 497) A governana, no contexto empresarial, est ligada a um conjunto de princpios para aumentar a efetividade de controle pelos stakeholders sobre as instituies com que se relacionam, e tambm vista como forma de dirimir os conflitos de agncia entre agente e principal. Ao considerar-se a ad- ministrao pblica, Fontes Filho (2003) destaca a necessidade de desenvolver os sistemas de controle interno e externo como forma de monitorar a atuao dos gestores pblicos no interesse da sociedade ou grupos de beneficirios. Kissler e Heidemann (2006) tambm destacam a ideia de transio de um Estado convencional para um novo mo- delo de Estado que: (i) serve de garantia produo do bem pblico, e; (ii) aciona e coordena outros atores a produzir com ele o bem pblico. Sob esse aspecto, Kissler e Heidemann (2006, p. 486) ainda comentam que decisiva a transio do Estado gestor (hierrquico), com ingerncia na sociedade, para o Estado cooperativo, que atua em conjunto com a sociedade e as organizaes empresariais, por meio de parcerias estratgicas. Castells (2001) prope a definio de Estado-rede, que redefine o Estado-Nao, como aquele que compartilha autoridade (capacidade institucional de impor deci- ses) com um rol de instituies: o Estado-Nao se articula cotidia- namente na tomada de decises com instituies supranacionais de distintos tipos e em distintos mbitos (...), tambm funcionam em rede nessa mesma rede, instituies regionais e locais. E, inclusive, cada vez mais, dela participam organizaes no governa- mentais (...) que se conectam com essa rede interinstitucional, feita tanto de negociao como de deciso, de compromisso como de autoridade, de informao como de estratgia. (CASTELLS, 2001, p. 164) Para Castells (2001), o Estado-rede uma forma mais apropriada para processar a complexidade de relaes entre os dife- rentes nveis (global, nacional e local), a economia, a sociedade e a poltica. a forma poltica que permite a gesto coti- diana da tenso entre o local e o global. O autor prope oito princpios de funciona- mento administrativo que sintetizam o RSP 253 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff processo de construo do Estado-rede: a gesto administrativa deve situar-se no mbito mais descentralizado possvel; flexibilidade na organizao e atuao da administrao; coordenao dos elementos que interagem com o Estado, com meca- nismos de cooperao, com as adminis- traes locais, regionais, nacionais e suprana- cionais de todas as instituies presentes na rede operada pelo Estado; participao cidad; transparncia administrativa; moder- nizao tecnolgica; profissionalizao dos agentes da administrao; e retroao na gesto, permitindo s organizaes corri- girem seus prprios erros. Castels (2001) ainda aponta que o Estado-rede a forma de sobrevivncia do Estado na era da informao e da globalizao, e que seu instrumento indis- pensvel deve ser uma administrao flexvel e conectada. Governana na administrao pblica por meio de redes A rede interorganizacional um tipo de rede social, com carter tcnico e operacional. Entre suas caractersticas, des- taca-se pouca hierarquia e grande interatividade entre seus atores. De Sordi et al. (2009) afirmam que a essncia de uma rede o fenmeno da coopetio, ou seja, cooperao e competio entre empresas. Os elementos fundamentais da rede so os atores e as relaes que so estabelecidas entre eles. Como diria Mintzberg (1998), o governo em rede pode ser entendido como um sistema interligado, uma rede comple- xa de relaes temporrias destinadas soluo de problemas que a todo instante surgem; uma rede ligada por canais infor- mais de comunicao, cujo lema seria conectar, comunicar e colaborar. Segundo Marini e Martins (2004), rede uma estrutura de organizao capaz de reunir pessoas e instituies em torno de objetivos comuns. Sua base de formao o compartilhamento da informao. Os autores expem que o conjunto de redes do governo matricial envolve alinhamento horizontal e vertical. No alinhamento horizontal, as redes podem conter ligaes simples, quando programas intrassetoriais so implementados por uma nica organi- zao, ou podem ser ligaes complexas, em que os programas multissetoriais so implementados por mltiplas organizaes, incluindo entidades no governamentais e entes de outras esferas do governo. Castells (2001) menciona que uma rede no tem centro mas, sim, ns de diferentes dimenses e com relaes internodais diferenciadas. Cada n necessrio para a existncia da rede. O autor tambm afirma que as tecnologias da informao e comunicao que podem proporcionar a articulao coti- diana de uma rede de instituies com- plexas, pois, de outra forma, a interativi- dade dos participantes estaria prejudicada. O autor acrescenta que o funcionamento em rede, assegurando descentralizao e coordenao na mesma organizao complexa, um privilgio da era da informao (CASTELLS, 2001, p. 164). Castells ainda pondera que o grau de eficincia das administraes estatais depender de sua capacidade de processar informaes e assegurar o processo de compartilhamento de deciso, o que demandar capaci dade tecnol gi ca, recursos humanos adequados e uma estrutura administrativa flexvel. Quando se discute redes, Ahmadjiane (2008) destaca tambm a criao e compartilhamento do conhecimento entre as organizaes que se relacionam, seja esse RSP 254 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional relacionamento prximo ou distante, por meio de vnculos fracos, mas de grande alcance. Kickert e Koppenjan (1999) comen- tam que uma anlise mais aprofundada acerca da gesto de redes necessria para se verificar como as redes podem ser utili- zadas para desenvolver polticas que bus- quem solucionar os problemas mais com- plexos. As organizaes entendem que a cooperao a melhor maneira de atingir objetivos comuns (KLINJ, 1999). Kissler e Heidemann (2006) apontam que o desenvolvimento da confiana entre os membros de uma rede um pressuposto para um estado de cooperao. Os autores tambm explicam que a estrutura de uma rede de atores composta por fios e ns, sendo os fios as expectativas, objetivos e demandas acerca da atuao dos atores e os ns seriam os prprios atores e sua atuao conjunta. Tambm expem que a funo de uma rede reunir atores com interesses diferenciados, ou at conflitantes, para trabalharem em conjunto, buscando agir de acordo com interesses do grupo, e no particulares. Os membros da rede devem negociar os interesses, ajustando- se uns aos outros. Mas o que leva as instituies a se orga- nizarem em rede, tendo em vista essa limitao dos interesses particulares? Para Kissler e Heidemann (2006), a resposta a essa questo que as redes protegem os atores, ou seja, Isso quer dizer que elas possibilitam aos atores a resoluo de problemas que representariam uma carga excessiva para um ator isolado, nico. Em outras palavras: quem trabalha sozinho sucumbe. As redes evitam a queda; possibilitam a soluo dos problemas, acima de tudo, pela ao conjunta. Sua estabilidade resulta, assim, da presso por cooperao e do bom xito da cooperao. (KISSLER E HEIDEMANN, 2006, p. 495) Kissler e Heidemann (2006) ressaltam ainda que a governana pblica no pode ser imposta: um processo de troca que oscila entre o topo e a base em toda a organizao. Portanto, a nova cultura de governana deve estar impregnada em todas as organizaes participantes da estrutura de governana. Desse modo, os parceiros, liderando uma coalizo em rede ou uma aliana, iro construir efetivamente as bases para o desenvolvimento de uma confiana mtua. (KISSLER E HEIDEMANN, 2006, p. 496). Os estudos preliminares sobre redes de polticas pblicas, por volta dos anos 1960, focavam na importncia das relaes de cooperao entre organizaes, na forma como elas trabalhavam e no impacto dessas relaes na estrutura e comporta- mento organizacional. Acredita-se que grupos interdependentes de duas organi- zaes, colaborando e cooperando uma com a outra, so mais efetivos para prover servios mais complexos comunidade do que se atuassem de forma isolada. A lgica por trs disso foi construda nos conceitos da Teoria dos Jogos, que aponta que a cooperao tende a produzir resultados mais favorveis para ambas as partes do que se as mesmas competissem (PROVAN E MILWARD, 2001). Recentemente, o foco de estudo foi ampliado, buscando verificar a efetividade das atividades da rede e considerando as vrias interaes entre os atores. neces- srio verificar se as redes no setor pblico realmente funcionam. Entretanto, a dificul- dade de avaliar a efetividade de uma rede ainda maior do que a de avaliar uma RSP 255 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff organizao isolada. A avaliao da efetividade deve ser feita pela tica dos stakeholders. Entretanto, existem diversos stakeholders com vises diferenciadas de como o sucesso da rede deve ser mensurado (PROVAN E MILWARD, 2001). Alm dos aspectos ora discorridos sobre as redes de polticas pblicas, cabe destacar que as redes de cooperao, de uma forma geral, apresentam alguns bene- fcios que surgem por meio do relaciona- mento cooperativo entre os diversos atores que compem a rede, conforme elencado por Gameiro (2013): a) melhor aproveitamento dos recursos; b) partilha de riscos; c) fortalecimento no poder de nego- ciao (tanto em atividades de compras quanto em atividades de venda), entre outros. Aspectos metodolgicos Em termos gerais, a pesquisa possui um carter descritivo, uma vez que pre- tende descrever os fatos e fenmenos de uma dada realidade para uma melhor compreenso de como esse processo se desenvolve (TRIVIOS, 2007). Trata-se de uma pesquisa qualitativa, pois apresenta as seguintes caractersticas: foco nas percepes e nas experincias dos participantes; concentrao no processo que est sob anlise; dados so interpretados em relao aos detalhes de um caso e no s suas generalizaes (CRESWELL, 2007). Para atender ao objetivo proposto no presente trabalho qual seja: identificar quais os benefcios da atuao integrada entre ins- tituies pblicas sob a perspectiva das organizaes em redes, tomando por base a recente experincia do grupo de planejamento organizacional , foram utilizadas duas tcnicas de pesquisa: documental e entrevista (MARTINS E TEFILO, 2009). O grupo de planejamento organiza- cional (GPL/Promoex) formado por membros das reas de planejamento dos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municpios do Brasil, assim como por membros de outras instituies pblicas, conforme descrio a ser apresen- tada adiante. Inicialmente foi feito levantamento de dados por meio de pesquisa documental dos relatrios de atividades, atas de reunies e encontros tcnicos do grupo de planejamento organizacional, disponveis no Portal dos Tribunais de Contas. A pesquisa documental tambm foi realizada por meio de consulta ao Relatrio de Progresso Promoex do primeiro semestre de 2012, como forma de identi- ficar dados que pudessem ser utilizados na triangulao com outras fontes de dados ... vrios avanos desse grupo podem ser destacados, como o compartilhamento de um mesmo software para monitoramento da execuo do planejamento estratgico por 25 tribunais... RSP 256 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional (entrevistas). Tal relatrio encontra-se disponvel no site do Ministrio do Planeja- mento, Oramento e Gesto. Em seguida, foram realizadas entre- vistas no estruturadas cujas caractersticas so a liberdade de desenvolvimento das situaes nas direes consideradas mais adequadas pelo entrevistador, de forma a explorar amplamente uma questo (LAKATOS E MARCONI, 2010). As entrevistas tinham a inteno de levantar as percepes dos membros do grupo de planejamento acerca dos avanos alcanados, dificuldades encontradas e ameaas continuidade dos trabalhos do grupo temtico. Foram entrevistados seis membros do GPL, escolhidos aleatoriamente entre os doze membros do grupo, sendo todos servidores de carreira tcnica, que atuam nas unidades de planejamento dos respec- tivos tribunais. Foram preservadas as identidades dos entrevistados. Para Lakatos e Marconi (2010), a entre- vista um importante instrumento de investigao social e apresenta como vantagens: oportunidade de obter dados que no se encontram em fontes docu- mentais e que sejam relevantes e signifi- cativos; possibilidade de conseguir informaes mais precisas, entre outras. Entretanto, algumas limitaes desse tipo de pesquisa de campo, apresentadas pelas autoras, so a dificuldade de comunicao entre as partes, reteno de dados impor- tantes devido ao receio de que a identi- dade do entrevistado seja revelada, alm de tomar muito tempo e ser de difcil realizao. Levando em conta as vantagens e limitaes desse e de outros mtodos de pesquisa, considerou-se que a entrevista seria a forma mais adequada para atender aos objetivos propostos neste trabalho. O roteiro da entrevista foi elaborado segundo a linha da anlise SWOT, com identificao dos pontos fortes e fracos do grupo, assim como de oportunidades (desafios) e ameaas. As entrevistas ocorre- ram durante o ms de dezembro de 2011, direcionadas pelas questes listadas no Quadro 1. A rede dos Tribunais de Contas A proposta do presente trabalho apresentar um estudo sobre o grupo de planejamento organizacional, sob a pers- pectiva de organizaes em rede de coope- rao entre organizaes pblicas, apontando os benefcios da rede a partir da percepo dos cooperados. Os compo- nentes da rede so servidores dos Tribunais de Contas, entidades que atuam no mesmo ramo (controle externo), mas que no mantm vnculo entre si. Trata-se de uma rede formada principalmente por insti- tuies com jurisdio estadual/municipal, que conta tambm com membros de orga- nizaes da esfera federal. Os Tribunais de Contas no Brasil so os rgos responsveis pelo controle externo, tendo entre suas competncias constitucionais a de apreciar as contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo e julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da adminis- trao direta e indireta (BRASIL, 2012). So rgos da administrao direta e que possuem autonomia administrativa. Entre as principais caractersticas, tem-se o carter colegiado das decises e o poder coercitivo de impor sanes. Existem 33 Tribunais de Contas no Brasil: 26 referentes aos Estados da Federao, um do Distrito Federal e seis Tribunais de Municpios (nem todos os Estados optaram por criar um tribunal especfico para o municpio-capital). Cada instituio atua de forma autnoma, no RSP 257 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff Pergunta Quais os pontos fortes e fracos do grupo de planejamento organizacional (GPL)? Quais foram os avanos alcanados aps criao do GPL? Quais foram os maiores mritos do GPL? Quais foram as maiores dificuldades encon- tradas pelo GPL desde sua concepo? Voc considera que as dificuldades foram superadas? Existem ameaas/entraves continuidade do grupo? Quais so essas ameaas? Quais os principais desafios para o GPL que esto por vir? Voc considera que o GPL contribuiu para as aes de modernizao dos Tribunais de Contas? Em que medida? Objetivo Identificar qual a opinio dos integrantes do grupo acerca dos pontos fortes e fracos deste, a fim de levantar caractersticas do grupo estudado. Identificar quais foram os resultados advindos da atuao do grupo que no ha- viam sido atingidos antes da criao do mesmo. Levantar, entre os resultados alcanados pelo GPL, aqueles que foram mais impor- tantes, ou seja, que tiveram maior impacto. Identificar quais foram as barreiras que o grupo superou e quais as dificuldades que ainda persistem para as aes integradas. Identificar se existem aspectos que podem vir a interromper as atividades do grupo. Levantar a percepo dos integrantes acer- ca de questes complexas e desafiadoras para o grupo. Identificar qual a opinio dos integrantes acerca dos benefcios para os Tribunais de Contas por meio de aes de moderniza- o, a saber: planejamento estratgico, redesenho de processos etc. Fonte: Elaborado pelos autores. Quadro 1: Perguntas para entrevista e objetivos das questes tendo sido criado ainda um rgo central que dite regras para todos os Tribunais de Contas. Ser contextualizado, a seguir, o programa do governo federal, Promoex, que proporcionou, entre outras aes de destaque, a criao do grupo de planeja- mento organizacional (GPL). O programa Promoex Pesquisa realizada em 2002 pela Fundao Instituto de Administrao da Universidade de So Paulo, com intuito de elaborar um diagnstico dos Tribunais de Contas, apontou a existncia de um rol de problemas, entre eles: falta de planeja- mento e controle gerencial; falta de maior integrao e homogeneizao de proce- dimentos e decises; baixo nvel de disseminao das melhores prticas entre os tribunais; prevalecimento do esforo individual em detrimento do coletivo, levando ao desenvolvimento paralelo de solues para problemas comuns, com perda de tempo, recursos e conheci- mento; burocratizao das atividades; l enti do das respostas ( MAZZON E NOGUEIRA, 2002). RSP 258 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional Diante desse cenrio, foi criado o pro- grama Promoex, com incio no ano de 2006 e previso inicial de trmino para 2009, mas estendido para junho de 2012, objetivando a modernizao do conjunto de Tribunais de Contas que atuam nos Estados, Distrito Federal e Municpios, principalmente por meio da capacitao de pessoal, introduo de novos procedimentos e sistemas organizacionais e investimentos em informtica (PORTAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 2011). Inicialmente composto por 32 dos 33 Tribunais de Contas do Brasil, o Promoex, em 2011, era composto por 28 deles. Abrucio (2007) discorre sobre os programas de modernizao comandados pelo Governo Federal, como o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage) e o Promoex: Depois de duas dcadas de reformas nas quais a reduo do aparato e dos gastos estatais constituiu o fio con- dutor do processo, o Pnage e o Promoex priorizaram a reconstruo da administrao pblica em suas variveis vinculadas ao planejamento, aos recursos humanos, sua interco- nexo com as polticas pblicas e ao atendimento dos cidados. (ABRUCIO, 2007, p. 78) Abrucio (2007) tambm comenta as qualidades do programa, como a realizao de um diagnstico sobre a situao dos Tribunais de Contas, em vez da proposio de modelos fechados aos Estados. O autor tambm comenta que o maior avano do Pnage/Promoex foi construir tais programas por meio de ampla participao e discusso com os Estados e Tribunais de Contas. Esse modelo intergovernamental e interinstitucional mais participativo e funciona mais em rede do que de forma piramidal. (ABRUCIO, 2007, p. 78) Segundo Loureiro, Teixeira e Moraes (2009), o programa est inserido no con- texto de modernizao da administrao pblica e tem gerado grande impacto nos Tribunais de Contas, pois, alm de atuar na modernizao tecnolgica, tem alterado as relaes de poder internas entre conselho deliberativo e corpo tcnico. Os tcnicos tm participado mais dos processos decisrios, ao conduzirem o desenvolvi- mento do programa dentro dos tribunais e ao manterem contato direto com o Minis- trio do Planejamento e organismos inter- nacionais. Isso lhes traz visibilidade externa e lhes permite desenvolver aes conjuntas e articuladas em nvel nacional e mesmo internacional (LOUREIRO; TEIXEIRA; MORAES, 2009, p. 754). Um dos membros do GPL comentou, durante a entrevista, que o Promoex foi um marco para todos os Tribunais de Contas, na medida em que o cenrio, que se pode verificar nessas cortes de contas aps o programa, bem diferente daquele encontrado antes do incio do programa, uma vez que essas se tornaram mais modernas, em termos dos procedimentos e modelos de gesto. Um dos objetivos do Promoex o for- talecimento e integrao dos Tribunais de Contas. At o incio do programa, cada tribunal atuava de forma isolada e com pouco compartilhamento de experincias e entendimentos tcnicos. Uma das solues para aumentar a integrao foi a criao de grupos temticos formados por representantes de cada tribunal de contas, com intuito de compartilhar informaes, RSP 259 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff ferramentas de gesto e discutir assuntos tcnicos para harmonizar o entendimento dessas instituies, principalmente no que tange aplicao da Lei de Responsabi- lidade Fiscal. Existe ainda a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), que tambm objetiva o entrosamento e a coordenao das ativi- dades das cortes de contas (PORTAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 2011). Porm, os encontros dessa associao so direcionados aos conselheiros dos tribunais, ou seja, so encontros que apresentam cunho poltico. J o escopo dos encontros dos grupos temticos, em que se renem servidores/gestores das diversas reas, mais tcnico, com intuito de estu- dar/aprimorar os procedimentos e prticas. Os grupos temticos nacionais focam nas seguintes reas: grupo de responsabilidade fiscal; grupo de planejamento organizacional; educao corporativa; comunicao institu- cional; tecnologia da informao; gesto de pessoas; auditoria operacional; atos de pessoal; procedimentos contbeis; padroni- zao de relatrios; contas de governo; processo eletrnico e sistematizao de infor- maes contbeis e fiscais. O objeto de estudo desse trabalho ser o grupo de planejamento organizacional, detalhado a seguir. Histrico do grupo de planejamento organizacional O grupo de planejamento organi- zacional (GPL) foi criado no final de 2008 com a finalidade de apoiar a efetiva implantao do planejamento estratgico e o aprimoramento gerencial, bem como contribuir para a integrao e o comparti- lhamento de conhecimentos e experincias entre os Tribunais de Contas (com o passar dos anos, os objetivos foram expandidos, como atuar no apoio ao redesenho de processos de trabalho e construo de indicadores de desempenho). Inicialmente, esteve sob coordenao de um servidor do Tribunal de Contas do Estado de Tocantins por um perodo de um ano. A partir do ano de 2009, passou a ser coordenado por uma servidora do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. O grupo composto por 12 membros: dois do Tribunal de Contas da Unio (TCU), um da Atricon, um do Instituto Rui Barbosa (IRB), e por oito membros dos Tribunais de Contas Estaduais. Para fortalecer as aes do GPL, foi criado um grupo de e-mails chamado GPLAN, que integrado por cerca de 90 servidores das reas de planejamento de todos os Tribunais de Contas, que tambm se encontram periodicamente nos eventos do Todos os entrevistados concordam que as aes do grupo contriburam efetivamente para as aes de modernizao dos Tribunais de Contas. RSP 260 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional GPL. Desse modo, os atores da rede so tcnicos dos Tribunais de Contas ou de instituies de apoio aos tribunais (Atricom e IRB), alm dos dois membros do TCU. Antes mesmo da criao do GPL, representantes das reas de planejamento j haviam-se reunido em dois momentos, no ano de 2008, no Encontro de Planejamento no Tribunal de Contas do Estado de Tocantins e na I Oficina de Capacitao do TCU, cujo tema foi plano estratgico e mapeamento de processos. Aps sua con- cepo, o grupo se reuniu em diversos mo- mentos, conforme descrio no Quadro 2. Durante esses encontros, oficinas e reunies tcnicas, o grupo tem a oportuni- dade de discutir problemas comuns, compartilhar experincias e solues de problemas e pensar em aes e projetos para benefcio de todos. A possibilidade dos inte- grantes se conhecerem e interagirem pessoalmente refora o vnculo entre os mesmos. Cabe ressaltar que, considerando que a extenso geogrfica um fator dificultador para que os encontros possam ocorrer com maior frequncia, tendo em vista, tambm, os recursos financeiros que so necessrios para o deslocamento dos participantes, o grande qurum desses eventos pode refletir a adeso e compro- metimento dos Tribunais de Contas com o grupo. Na maioria dos eventos estiveram presentes representantes da quase totali- dade dos Tribunais de Contas. Ainda com relao a esse tema, Baker, Kan e Teo (2011) tambm mencionaram a questo geogrfica como uma barreira colabo- rao entre os membros de uma rede australiana estudada, devido impossibi- lidade de acontecerem contatos face a face com frequncia. Alm dessa interao durante os encontros presenciais, o grupo mantm contato por e-mails, por telefonemas e visitas tcnicas. Frequentemente, o grupo troca documentos (minutas de regulamen- taes e formulrios), contatos de empresas de consultoria e treinamento, escopo de projetos, entre outros. utilizado, para consulta de documentos, o Portal dos Tribunais de Contas do Brasil (Controle Pblico), que dispe de um ambiente de colaborao em que podem ser encon- tradas, em ambiente restrito aos membros, atas de reunies, apresentaes dos encon- tros, guias e manuais de consulta. No incio do ano de 2009, apenas 14 tribunais participantes do Promoex haviam elaborado plano estratgico. Uma das metas do Promoex era que 100% dos participantes Quadro 2: Eventos do grupo de planejamento organizacional Fonte: Relatrio de atividades do grupo de planejamento/Promoex. Data 2009 Abril/2010 Agosto/2010 Maio/2011 Junho/2011 Setembro/2011 Evento Seminrio de Solues Compartilhadas e I Reunio Tcnica, em Curitiba/PR I Encontro de Planejamento Estratgico, em Natal/RN, contando com a participao dos conselheiros e tcnicos II Oficina de Capacitao, no TCU II Reunio Tcnica, no Distrito Federal Reunio Tcnica, no Distrito Federal II Encontro de Planejamento Estratgico, em Porto Alegre/RS RSP 261 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff tivessem o planejamento estratgico criado e implementado at o final do programa. Essa meta foi alcanada no ano de 2012, em que dois tribunais restantes estavam implantando o primeiro ciclo de planejamento estratgico. Cabe ressaltar que, nesse processo de formulao do plano es- tratgico, vrios tribunais trocaram informa- o entre si, uma vez que alguns deles esto frente do processo e outros estavam co- meando. Em pesquisa realizada nos Tri- bunais de Contas, Silva e Gonalves (2011) pontuaram que oito dos 10 tribunais respondentes utilizaram como referncia para elaborao do seu plano estratgico o plano de outros tribunais, sendo o TCU ci- tado por trs dos respondentes. O grupo de planejamento organiza- cional formou cinco grupos menores para discutir temas especficos como: (i) indi- cadores, (ii) redesenho de processos, (iii) monitoramento do plano estratgico por meio de software, (iv) documentao e (v) eventos. Cada subgrupo interage por meio de troca de e-mails e conversas por telefone, e apresentam os resultados discutidos/pesquisas realizadas para todo o grupo em encontros presenciais. Pontos fortes, avanos alcanados e mritos do GPL segundo os entrevis- tados Em quase trs anos de existncia, vrios avanos desse grupo podem ser destacados, como o compartilhamento de um mesmo software (adquirido e disponibi- lizado pelo IRB) para monitoramento da execuo do planejamento estratgico por 25 tribunais, durante o ano de 2011 1 . Essa ao est em linha com o alcance de outra meta do Promoex, qual seja: 30% dos Tribunais de Contas utilizando solues tcnicas compartilhadas. Cabe destacar, tambm, que o sistema informatizado foi licitado com base em especificaes tcnicas definidas de modo a atender s necessidades dos tribunais. Criou-se um grupo eletrnico de discusso para compar- tilhar experincias e dvidas comuns nessa fase de implementao do software. Frequen- temente, um tribunal entra em contato com outro, por telefone ou at mesmo em visita tcnica, para tirar dvidas quanto utilizao do sistema. A gesto em rede permite contrataes em maior volume, gerando economia de escala. Se cada tribunal fosse adquirir, de forma independente, um software de planeja- mento estratgico, o montante total desembolsado seria muito superior cifra paga pelo IRB para aquisio da soluo compartilhada. Cada tribunal adquirente paga apenas um valor mensal referente a suporte e manuteno. Isso tambm demonstra a fora da atuao em conjunto, gerando economicidade para a mquina pblica, alm do compartilhamento de informaes, tambm referente metodo- logia, durante a implantao dos softwares. Outra ao que possibilitou economia de recursos foi o repasse da metodologia de elaborao e desdobramento do plane- jamento estratgico do TCU diretamente a vrios tribunais por meio de oficinas de trabalho. Nesses encontros, os tribunais tiveram de arcar apenas com custos de dirias e passagens dos servidores do TCU. Se tivessem que contratar consultoria para tanto, alm de incorrer em custos elevados, talvez no tivessem a experincia prtica daqueles que lidam com as especificidades de um rgo pblico de controle externo. Outro tema discutido pelo grupo o redesenho de processos, que tambm uma das metas do Promoex: 50% dos processos de trabalho finalsticos do tribunal redesenhados e manualizados at o final do programa. Praticamente todos os RSP 262 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional tribunais participantes do Promoex j iniciaram procedimentos ou realizaram redesenho de algum processo, buscando, assim, reduzir desperdcios de recursos (tempo, dinheiro, mo de obra). Um dos entrevistados ressaltou que os avanos alcanados pelo grupo tambm podem ser creditados a uma coordenao efetiva das atividades: temos a sorte de ter uma coordenadora atuante (Entrevistado 1). Esse entrevistado tambm destacou outro ponto forte: o grupo, atualmente, encontra-se muito unido e os participantes sempre buscam ajudar uns aos outros. Os grupos temticos tambm perce- beram a necessidade da atuao conjunta entre eles, por exemplo, o GPL atuando em conjunto com os demais grupos quando os assuntos se relacionarem. Por isso, a reunio do grupo de educao corporativa, realizada em 2011, contou com a participao da coordenadora do GPL para, juntos, planejar aes para o ano de 2012, com intuito de alinhar os objetivos dos grupos. Entrevistas realizadas com membros do GPL demonstraram que um dos grandes mritos do grupo foi a aproximao dos tribunais, gerando a possibilidade de conhecer outras experincias e de enxergar novas formas de aplicao prtica em cada tribunal que participa do grupo por meio de um/vrios representantes. Um dos entrevistados chegou a destacar que esse foi o maior mrito, maior ainda que os recursos financeiros advindos do programa. Antes da criao do grupo, essa comu- nicao entre servidores das reas de planejamento dos tribunais no era comum. Conforme explicou um dos entrevistados, metodologias podem ser implementadas por meio de contratao de consultorias; porm, o compartilhamento de informaes entre membros do GPL permitiu que os tribunais verificassem a aplicabilidade dessas metodologias, considerando as peculia- ridades desses rgos que atuam no mesmo segmento. Os membros do GPL puderam verificar como as prticas estavam sendo desenvolvidas em contextos distintos, e adaptar a aplicao para cada tribunal, consi- derando situaes semelhantes. A dissemi- nao do conhecimento entre os servidores dos tribunais foi enorme, segundo os entre- vistados. Outra grande conquista foi a criao da base documental que, mesmo estando ainda incipiente, possibilita aos membros dos grupos temticos (no s do GPL) o acesso a uma gama de informaes, como modelos, prticas e metodologia de geren- ciamento aplicado aos tribunais. Trata-se de um rico acervo de conhecimento disponvel para os tribunais. Todos os entrevistados concordam que as aes do grupo contriburam efetiva- mente para as aes de modernizao dos Tribunais de Contas. Alm do planeja- mento estratgico implantado em todos os tribunais que no haviam adotado a prtica de gesto at ento, e dos avanos acerca da definio e mensurao de indicadores de desempenho, o grupo discutiu tambm o redesenho de processos. Dificuldades encontradas, pontos fracos e desafios para o grupo segundo os entrevistados Esses mritos do grupo foram con- quistados mesmo em meio a vrias dificul- dades encontradas. Informaes obtidas nas entrevistas indicam que alguns dos entraves para uma melhor interao do grupo foram devidos a barreiras na comu- nicao, caractersticas de estrutura hierr- quica rgida das instituies pblicas. Essas dificuldades se destacaram bastante no incio das atividades do grupo: as solici- taes e/ou pesquisas sobre procedimentos RSP 263 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff e dados dos tribunais no eram facilmente conseguidas; geralmente, tinha de ser elabo- rado um pedido formal para encami- nhamento s chefias superiores, mesmo para as solicitaes mais simples. Essas barreiras foram sendo quebradas ao longo do tempo, pois os membros do grupo foram conquistando confiana uns com os outros. Atualmente, a comunicao entre os membros mais fluida, proporcionando troca de informao rica e gil. Os entre- vistados acreditam que, de forma geral, os membros do grupo j tm a conscincia do benefcio da cooperao para todos os tribunais. Quanto dificuldade de comunicao, foram levantadas possveis causas. Uma delas pode ser o receio da exposio de fraquezas e debilidades da instituio, que, porventura, pudessem gerar repercusses negativas. Alguns atores podem preferir no se comprometer a prestar informao sobre seu tribunal, j que no h obrigato- riedade, deixando, assim, de ter responsabi- lidade sobre a informao prestada e possveis questionamentos. Outra questo que dificultou a comuni- cao durante os primeiros passos do grupo foi o desconhecimento, por grande parte dos integrantes, sobre o tema do planejamento estratgico. A cultura de planejamento no era, e talvez ainda no seja, uma realidade em todos os tribunais. Aps vrias reunies e oficinas de trabalho para discusso do tema, este passou a ser de conhecimento geral dos tribunais, ou seja, tem-se atualmente um nivelamento conceitual. Segundo a percep- o dos entrevistados, o grupo est mais homogneo e consegue evoluir para discusses mais aprofundadas sobre temas como indicadores de desempenho, desdobra- mentos do planejamento, entre outros. Conseguir manter a participao ativa dos integrantes do GPLAN outra dificul- dade apontada. Alguns membros so mais atuantes; entram em contato frequente- mente com os demais e participam das pesquisas. Entretanto, outros no se envol- vem tanto. Algumas pessoas que j tiveram participao consistente podem tambm se desligar do grupo devido perda de cargo em comisso ou transferncia para outra rea do tribunal. Outra questo pontuada por um dos entrevistados que, em alguns perodos, a participao nas atividades do grupo pode ser reduzida em virtude de um momento especfico pelo qual passa a unidade de planejamento de determinado tribunal: a reduo brusca do nmero de servidores lotados na referida unidade um fator complicador para a conciliao das ativi- dades do rgo com as atividades do grupo, j que essa requer um envolvimento por meio de participao em pesquisas, organi- zao de eventos, discusso de temas, entre outros. Tambm foi destacada a dificuldade de conciliar as demandas do projeto Promoex (elaborao dos relatrios, acom- panhamento de execuo, atendimento a auditorias, entre outros) que um traba- lho complexo e que demanda bastante tempo com as atividades de monitora- mento. Geralmente, as atribuies da Coor- denao Tcnica do Promoex so dirigidas aos servidores que compem a unidade de planejamento estratgico. Um dos entrevistados, em contrapar- tida, ponderou como dificuldade o fato de a unidade de planejamento no ser a responsvel pela Coordenao Tcnica do Promoex, ocasionando falta de uniformi- dade da informao acerca dos eventos/ acontecimentos do Promoex. Um dos entrevistados tambm destaca a questo da competitividade entre os tribunais como uma grande dificuldade a ser superada pelo grupo. Um tribunal que adota RSP 264 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional prticas de gesto desenvolvidas e inovadoras pode querer divulgar e disseminar seus proce- dimentos; entretanto, aqueles tribunais que no esto to desenvolvidos podem no ter interesse em disponibilizar informaes. Essa competitividade tambm gera bloqueio das informaes, sendo um entrave comuni- cao do grupo. Outro ponto fraco, citado por alguns dos entrevistados, reside no fato de que os tribunais apresentam grandes diferenas entre si em relao estrutura organiza- cional, ao porte (nmero de jurisdicio- nados), s normas processuais, entre outros. Esses fatores so dificultadores para a uni- formizao de prticas e para a discusso e adoo, por exemplo, de indicadores comuns e benchmarks. As entrevistas tambm revelaram que um grande desafio para o GPL ser a continui- dade da integrao do grupo, aps o encer- ramento do programa Promoex, que estava previsto para junho de 2012. Na poca das entrevistas, j estavam sendo estudadas medidas para minimizar os efeitos do encer- ramento do programa e, tambm, contribuir com a continuidade dos grupos temticos. Um dos entrevistados ponderou que necessrio fazer um trabalho de conscien- tizao da importncia da integrao entre os representantes dos tribunais junto alta administrao para dar respaldo e continui- dade s aes do grupo, principalmente aps o fim do programa, momento em que os recursos do projeto, destinados aos encontros tcnicos deixariam de existir. Resultados apurados no Relatrio de Progresso do Promoex Como forma de verificar se os relatos das entrevistas poderiam ser confirmados pelos relatrios oficiais do programa, foi consultado o Relatrio de Progresso Promoex do 1 Semestre de 2012. Tal relatrio apresenta os avanos do Promoex, considerando as execues acumuladas at dezembro de 2011 e at junho de 2012. No relatrio citado, no Quadro V Exe- cuo fsica por subcomponentes nacionais e locais , esto apresentadas as medies das metas at as datas mencionadas. Apre- sentamos no Quadro 3 as metas referentes ao componente nacional, pois esto mais diretamente relacionadas com o objeto deste estudo. Verifica-se, ento, que 75% das metas do componente nacional foram atingidas. Em relao mensurao da meta do subcomponente 1.3, consta uma explicao no Relatrio de Progresso: A mensurao fsica para verificao do alcance da meta prevista para este subcomponente iniciou-se somente aps a realizao dos Seminrios de Aes Compartilhadas, que ocorreram em agosto e novembro de 2009. O Portal Nacional dos TC disponibiliza uma sugesto de termo de cooperao, visando facilitar, se necessrio, as formalizaes das aes comparti- lhadas. Como resultado das aes compartilhadas, verificou-se uma reduo no nmero de contrataes de terceiros, especialmente de consultorias, cujo impacto econmico ainda ser medido pelo Promoex (BRASIL, 2013, grifo nosso). Desse modo, est explicitado no rela- trio que houve uma reduo do nmero de contrataes de consultorias pelos tribunais desde o advento do programa, passando, esses, a compartilhar infor- maes entre si, em consonncia com o exposto pelos entrevistados em relao aos benefcios proporcionados pelo Promoex. RSP 265 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff As solues compartilhadas refletem uma reduo de dispndios que ainda no foi mensurada pelo programa, mas que j ntida. De acordo com o Relatrio de Progresso: Considera-se como soluo compartilhada, quando h produto com- provado documentalmente, por meio de qualquer instrumento. Computa-se o compartilhamento de soluo para todos os partcipes da ao. Outros pontos destacados no Relatrio de Progresso (BRASIL, 2013): a) Todos os 33 tribunais j se encon- tram cooperando em rede, inclusive os que no participam atualmente do programa, apontando para um grande engajamento no fortalecimento do sistema de controle externo brasileiro. b) Vinte tribunais esto compartilhan- do solues de TI e outras, a exemplo de elaborao e implementao de planeja- mento estratgico, de sistemas de captura eletrnica de contas, e de processos de anlises de contas de governo e de atos de pessoal. Reflexes a serem consideradas em pesquisas futuras Diante do cenrio exposto, levantam- se algumas questes a serem analisadas com mais profundidade: quais as formas de se manter o vnculo e a atuao efetiva dos integrantes do grupo? Quais as estratgias para no perder pessoas com papis-chave para a conduo dos objetivos do grupo? Qual a disposio das instituies para atuao em rede? Como motivar os lderes dos grupos para que permaneam exer- cendo a funo? Quadro 3: Metas estratgicas Promoex Fonte: Relatrio de Progresso 1 Semestre de 2012 Quadro V: Execuo fsica por subcomponentes nacionais e locais. RSP 266 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional Cabe destacar que a funo de coorde- nao dos grupos temticos do Promoex um trabalho extra, realizado por servi- dores de alguns tribunais, e no h remunerao adicional para tanto. Entre- tanto, para que as aes sejam efetivas, muito esforo desprendido por esses co- ordenadores, que trabalham em prol de um objetivo maior, qual seja, a interao e compartilhamento de informaes en- tre os tribunais para desenvolvimento desses. Uma opo a ser considerada, tal- vez, seja criar instrumentos de motivao para participao nos grupos, como for- ma tambm de se reconhecer o mrito dos resultados alcanados por meio dos es- foros das aes realizadas, j que se tra- ta de um trabalho que consome bastante tempo e dedicao. O estabelecimento de incentivos (pecunirios ou no) poderia, por exemplo, mitigar os riscos de no con- tinuidade das aes do grupo com a per- da de uma l i derana ativa. Al guns coordenadores de grupo tiveram de abdicar da funo em virtude do acmulo de trabalho e da incompatibilidade de con- duzir as atividades do seu prprio cargo com as da funo de coordenao. Para responder a essas questes, neces- srio se faz elaborar um instrumento de pesquisa muito bem estruturado, que possa levantar as percepes dos representantes dos tribunais que acompanham as ativi- dades do grupo. Consideraes finais O presente trabalho se props a descrever a experincia de atuao inte- grada de colaboradores das reas de planejamento dos Tribunais de Contas, por meio do grupo de planejamento organizacional/Promoex, respondendo seguinte questo: que benefcios a adoo de uma rede de cooperao entre os TC trouxe para os membros dessa rede? Foram realizadas entrevistas com membros do grupo para levantar as percepes acerca dos avanos alcan- ados, dificuldades encontradas e ameaas continuidade dos trabalhos do grupo temtico. Um dos benefcios para os membros da rede a interao que os representantes dos tribunais passaram a ter aps os encontros do grupo, ponto de mrito destacado por todos os membros do GPL entrevistados trata-se de um resultado de difcil mensurao, em termos de avaliao dos resultados do programa Promoex, mas de vital importncia para os servidores que fazem parte dessas organizaes. Alm de troca de informaes, compartilhamento de experincias e desenvolvimento em conjun- to, a mobilizao do grupo proporcionou tambm economicidade ao errio, como, por exemplo, ao adquirir uma soluo informatizada compartilhada, assim como ao receber consultoria de outros tribunais, em vez de efetuar contratao com empresa privada. Tais aspectos vo ao encontro do preconizado pela Teoria das Redes. Os resultados das entrevistas apontam que a troca de informaes entre o grupo proporcionou enriquecimento para as unidades de planejamento e, consequente- mente para os tribunais, uma vez que o planejamento estratgico um tema que tem implicaes em toda organizao. A vontade de colaborar uns com os outros uma caracterstica marcante dos membros do grupo estudado. Verificou-se que os avanos alcanados por essas reas, promovendo uma atuao conjunta e considerando valores como eficincia e efetividade, dificilmente seriam realizados caso tais instituies continuas- sem a atuar de forma isolada. RSP 267 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff Grande parte dos membros do grupo avanou para um estgio de desenvolvi- mento em que esses conseguem enxergar seus tribunais como iguais, no sentido de que seriam organizaes com problemas semelhantes e que buscavam o desen- volvimento das prticas de gesto, para alcanarem melhores resultados. Diante dos depoimentos dos entrevistados acerca dos resultados alcanados pelo grupo, pode-se entender que as aes do GPL foram positivas, proporcionando um avan- o para a gesto dos Tribunais de Contas, alm de terem atuado diretamente nos problemas diagnosticados pela pesquisa da FIA/USP, quais sejam: falta de plane- jamento, falta de integrao e homoge- neizao de procedimentos, baixo nvel de disseminao das melhores prticas entre os tribunais e prevalecimento do esforo individual em detrimento do coletivo. Se, por um lado, essa interao entre representantes dos tribunais resulta na exposio das fraquezas da instituio, ao passo que nas discusses do grupo so feitos relatos da situao em que se encontra cada rgo; por outro lado, uma oportunidade de compartilhar problemas comuns para se pensar em conjunto solues adequadas. Essa a nfase que deve ser dada para a cultura da cooperao entre instituies pblicas. No faz sentido cada rgo atuar como uma ilha isolada, enfrentando problemas comuns a outras instituies, se pode haver troca de expe- rincias entre elas para benefcio mtuo. Todos os resultados alcanados pela atuao do grupo refletem uma atuao da administrao pblica rumo excelncia na prestao de servios com qualidade, eficincia e eficcia. Uma limitao deste trabalho que as percepes sobre a cooperao entre os tribunais restringiram-se apenas atuao do grupo de planejamento organizacional. Como existem vrios outros grupos temticos no mbito do Promoex, fica como sugesto de pesquisa futura a an- lise dos resultados alcanados por esses outros grupos. (Artigo recebido em maio de 2013. Verso final em junho de 2013.) Nota 1 Alguns tribunais no aderiram ao convnio que foi assinado com o Instituto Rui Barbosa, muitos deles pelo fato de j possurem um sistema informatizado. RSP 268 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Redes organizacionais no contexto da governana pblica: a experincia dos Tribunais de Contas do Brasil com o grupo de planejamento organizacional Referncias bibliogrficas ABRUCIO, F. L. Trajetria Recente da Gesto Pblica Brasileira. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro: Edio Especial Comemorativa 67-86, 1967-2007. AHMADJIAN, C. L. Criao do conhecimento inter-organizacional: conhecimento e redes. In: TAKEUCHI, H.; NONAKA, I. Gesto do conhecimento. Porto Alegre: Bookman, 2008. BAKER, E.; KAN, M.; TEO, S. T. T. 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Foi descrita a forma como se deu a criao do grupo, os avanos alcanados e as dificuldades encontradas. Concluiu-se que a atuao conjunta apresentou muitos benefcios, pois os resultados alcanados vo desde aprimora- mento dos procedimentos de gesto, at a economia gerada ao errio. Palavras-chave: redes organizacionais; cooperao; Tribunais de Contas; setor pblico; Promoex Redes organizacionales en el contexto de la gobernanza pblica: la experiencia de los Tribunales de Cuentas de Brasil con el grupo de planificacin organizacional Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins y Ivan Beck Ckagnazaroff El presente artculo se configura como una investigacin de las posibilidades de actuacin integrada del grupo de planificacin organizacional, desde la perspectiva de las organizaciones de la red. Desde un grupo formado por miembros de las reas de planificacin de losTribunales de Cuentas de Brasil, con el objetivo de discutir la temtica de la planificacin estratgica. La metodologa se bas en los documentos de consulta, junto con entrevistas con los miembros del grupo. Se describe la manera cmo fue la creacin del grupo, los progresos realizados y las dificultades encontradas. Al final, se concluy que la accin conjunta tuvo muchos beneficios, por los logros que van desde la mejora de la gestin pblica hasta la reduccin del gasto generado al erario. Palabras clave: redes organizacionales; cooperacin; Tribunales de Cuentas; sector pblico; Promoex Network organizations in the public sector: the case of the Brazilian Audit Courts and the Organizational Planning Group Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins and Ivan Beck Ckagnazaroff This paper aims to analyze the possibilities of integrated acting within the Organizational Planning Group under the perspective of network organizations. It is a group composed by members from the Planning Units of the Brazilian Audit Courts to discuss strategic planning issues. The methodological approach was based in documental research and interviews with members of this group. It was described the way the Group was created, the advances reached and the difficulties met. It was concluded that the interaction of the members brought many advantages because the results go from improvement in management procedures to economy generated to the exchequer. Keywords: network organizations; cooperation; Audit Courts; public sector; Promoex RSP 271 Revista do Servio Pblico Braslia 64 (2): 249-271 abr/jun 2013 Flvia de Arajo e Silva; Tlio Csar Pereira Machado Martins e Ivan Beck Ckagnazaroff Flvia de Arajo e Silva mestranda em Cincias Contbeis pela Universidade Federal de Minas Gerais e coordenadora no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Contato: flaviaaraujos@yahoo.com.br Tlio Csar Pereira Machado Martins especialista em Direito Tributrio pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e em Controle Externo e Avaliao da Gesto Pblica pela Escola de Contas e Capacitao Professor Pedro Aleixo. Tem atuado como assessor do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Contato: tuliommartins@gmail.com Ivan Beck Ckagnazaroff doutor em Doctoral Programme Aston Business School pela Aston University e professor associado IV da Universida- de Federal de Minas Gerais. Contato: ivanbeck00@gmail.com