Oit Jaime

MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
Subdireccin General de Publicaciones

RET. 03-2.094

Derechos fundamentales
en el trabajo
y normas internacionales
del trabajo

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Trabajo (Ginebra) bajo el ttulo Fundamental rights at work and international labour
standards. Esta edicin espaola se publica con la autorizacin de la OIT.
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Derechos fundamentales
en el trabajo
y normas internacionales
del trabajo

NDICE
Pgs.
1. INTRODUCCIN.......................................................................... 9
2. LIBERTAD SINDICAL
Bernard Gernigon, Alberto Odero y Horacio Guido............................. 13
2.1. Introduccin................................................................................. 13
2.2. Contenido de las normas en materia de libertad sindical ........... 14
2.3. Sntesis de los principios de la Comisin de Expertos................. 23
2.4. Aplicacin de las normas y principios en la prctica................... 29
3. NEGOCIACIN COLECTIVA
Bernard Gernigon, Alberto Odero y Horacio Guido............................. 33
3.1. Introduccin................................................................................. 33
3.2. Contenido de las normas............................................................. 34
3.3. Sntesis de los principios de la Comisin de Expertos................. 42
3.4. Aplicacin de las normas y principios en la prctica................... 44
4. LIBERTAD DE LOS TRABAJ ADORES: ABOLICIN DEL
TRABAJ O FORZOSO U OBLIGATORIO
Max Kern y Carmen Sottas ................................................................... 47
4.1. Introduccin................................................................................. 47
4.2. Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nm. 29)..................... 48
4.3. Convenio sobre la abolicin del trabajo forzoso, 1957
(nm. 105) ........................................................................................... 68
8 ndice
Pgs.
5. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y DE TRATO EN EL
EMPLEO Y LA OCUPACIN
Constance Thomas y Yuki Horii............................................................ 77
5.1. Introduccin................................................................................. 77
5.2. Contenido de las normas en materia de no discriminacin. 82
5.3. Resumen de los principios de la Comisin de Expertos............. 99
5.4. Dificultades en la prctica. Principales obstculos en la
aplicacin de los Convenios....................................................... 112
6. PROTECCIN DE LOS NIOS Y LOS ADOLESCENTES
Ricardo Hernndez-Pulido y Tania Caron ........................................... 117
6.1. Introduccin................................................................................. 117
6.2. Eliminacin del trabajo infantil................................................... 122
6.3. Condiciones de empleo de los menores .................................. 155
GLOSARIO........................................................................................... 167
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Y PGINAS DE INTERNET. 169
Lista de Cuadros
2.1. Instrumentos sobre la libertad sindical......................................... 31
3.1. Instrumentos sobre la negociacin colectiva................................ 46
4.1. Instrumentos sobre la abolicin del trabajo forzoso u obliga
torio ...................................................................................................... 76
5.1. Instrumentos sobre la no discriminacin e igualdad de oportu
nidades y trato en el empleo y la ocupacin.......................................... 116
6.1. Instrumentos sobre la eliminacin del trabajo infantil............... 161
6.2. Instrumentos sobre las condiciones de empleo de los jvenes .. 165
1. INTRODUCCIN
El concepto de normas internacionales del trabajo es un avance
relativamente reciente en el contexto de la historia del mundo. Fue la
Revolucin Industrial en el siglo diecinueve y los movimientos de
ideas de la poca los que sirvieron de catalizadores para el desarrollo
de los derechos humanos internacionales, y en particular de las normas
internacionales del trabajo. A medida de que el coste humano de la
industrializacin se haca aparente, aument la concienciacin sobre
la importancia de proteger a los trabajadores y de establecer un conjunto
universal de normas internacionales que garanticen una proteccin
igual para todos. Paralelamente, las industrias se dieron cuenta de que
perderan ante los competidores si unilateralmente mejoraban las con-
diciones de trabajo. Esto condujo a la necesidad de una regulacin
social internacional a fin de lograr un nivel de accin para todos.
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) fue creada en
1919 con el objetivo de promover la justicia social. La Declaracin
de Filadelfia de 1944 especific y desarroll ms este objetivo. El
principal medio de accin fue la adopcin de normas internacionales
bajo la forma de Convenios, los cuales al igual que los Tratados
creaban obligaciones a los Estados miembros una vez ratificados, y
Recomendaciones. La Constitucin de la OIT consagr el principio
de que las normas internacionales constituyen un pilar esencial para
el desarrollo de la paz. La aplicacin de las normas se considera vital
para la estabilidad, el progreso econmico y la paz duradera.
Un elemento excepcional en el desarrollo de las normas de la OIT,
que las distingue de otras normas internacionales, es el tripartismo. La
participacin de gobiernos, junto con las organizaciones de trabajado-
res y empleadores ms representativas, es una parte integral de la OIT.
A pesar de la, en ocasiones, naturaleza conflictiva del tripartismo, la
10 Introduccin
participacin de las tres partes es necesaria para encontrar un terreno
comn donde lograr los objetivos econmicos y sociales. Las normas
adoptadas por medio del tripartismo poseen un cierto grado de dina-
mismo y universalidad debido al hecho de haber sido adoptadas a tra-
vs de un proceso de consulta del que deriva un consenso a partir de
diversas opiniones de las distintas partes. Como resultado de ello, las
normas adoptadas son ms adaptables a las diferentes situaciones eco-
nmicas y sociales, reteniendo todas su universalidad. Al mismo tiem-
po, estos derechos humanos en el trabajo estn ntimamente ligados a
todos los dems derechos humanos, los cuales perderan gran parte de
su significado si carecieran de la slida base de derechos econmicos
y sociales fundamentales desarrollada por la OIT.
Es importante resaltar la existencia de un Derecho internacional
de los derechos humanos, que ha sido desarrollado a lo largo de los
ltimos 50 aos y en la que la OIT ha desempeado un papel vital,
incluso anticipando el conjunto de instrumentos y mecanismos de
control internacionales que se crearon tanto a escala global como re-
gional en el siglo veinte. En 1919, la Constitucin de la OIT estable-
ci el principio de libertad sindical (de trabajadores y empleadores)
as como el principio de salario igual por un trabajo de igual valor, y
en 1930 la 14.
a
sesin de la Conferencia Internacional del Trabajo
(CIT) adopt el Convenio sobre trabajo forzoso (nm. 29). En 1948,
las Naciones Unidas adoptaron la Declaracin Universal de Derechos
Humanos, que expone aunque no los desarrolla los principios
ms importantes de los derechos humanos. Unos pocos meses antes,
la CIT haba adoptado el Convenio sobre libertad sindical y la protec-
cin del derecho de sindicacin (nm. 87), que regula la libertad sin-
dical y el derecho de asociacin de trabajadores y empresarios. Con
anterioridad a los Pactos Internacionales de las Naciones Unidas
(1996), la CIT haba adoptado otros detallados Convenios sobre dere-
chos humanos: el Convenio sobre el derecho de sindicacin y de ne-
gociacin colectiva de 1949 (nm. 98); el Convenio sobre igualdad de
remuneracin de 1951 (nm. 100); el Convenio de 1957 sobre la abo-
licin del trabajo forzoso (nm. 105); y el Convenio de 1959 sobre la
discriminacin (empleo y ocupacin) (nm. 111). Recientemente el
Convenio de 1999 sobre las peores formas de trabajo infantil (nm.
182), ha venido a complementar la proteccin que se debe a los nios
establecida en el Convenio de 1973 sobre edad mnima (nm. 138).
Otro aspecto destacable de las normas de la OIT es su sistema de
aplicacin a travs de un sistema de control con distintas estancias,
que es considerado uno de los ms eficientes en el mbito internacio-
nal. A fin de garantizar la aplicacin de las normas en la legislacin
nacional, a lo largo de los aos se han desarrollado una serie de
Introduccin 11
herramientas. Entre ellas se incluyen un sistema de control regular
bajo el cual los Estados miembros que han ratificado los Convenios
estn obligados a remitir memorias regularmente de acuerdo con un
determinado calendario. Las memorias son examinadas por la Comi-
sin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomenda-
ciones (CEARC), un rgano independiente compuesto por 20 cuali-
ficados expertos en los campos jurdico y social. La Comisin de
Aplicacin de Normas de la Conferencia tripartita examina poste-
riormente el informe de la CEARC. Adems, tambin existen herra-
mientas especiales de supervisin para las quejas o reclamaciones
que contienen alegaciones especficas contra un Estado miembro. Se
trata de los procedimientos establecidos en los artculos 24 y 26 de
la Constitucin de la OIT para casos de incumplimiento de las obli-
gaciones que se derivan de un Convenio ratificado. Adems, pueden
presentarse alegaciones ante el Comit de Libertad Sindical contra
gobiernos por violaciones de los principios de libertad sindical, in-
cluso si el pas no ha ratificado el Convenio de que se trate, en virtud
del procedimiento ante el Comit de Libertad Sindical.
En las postrimeras del perodo de la guerra fra a finales de la
dcada de los ochenta y comienzos de los noventa, la OIT consider
necesario reafirmar su lugar en el cambiante clima global. Se decidi
que la OIT diera mayor prioridad a la promocin de los principios y
derechos fundamentales. Tras algunos debates, se decidi que ocho
Convenios relativos a la libertad sindical, trabajo forzoso, igualdad
en el empleo y de oportunidades, y trabajo infantil eran y contenan
principios y derechos fundamentales por estar directa o indirecta-
mente en la Constitucin de la OIT. Aunque alguno de estos instru-
mentos se destacaron con respecto a los otros, el nico cambio fue
la obligacin gubernamental de presentar memorias cada dos aos
conforme al sistema de supervisin regular, en vez de cada cinco
aos, como ocurre con la mayora de otros Convenios.
Las normas de trabajo internacionales relativas a los principios y
derechos fundamentales y el sistema de supervisin de la OIT deben
distinguirse de la Declaracin de 1998 sobre Principios y Derechos
Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento. Aunque los Conve-
nios fundamentales son expresin de los principios contenidos en la
Constitucin de la OIT, la Declaracin, que es un instrumento pro-
mocional, adopta un planteamiento diferente. El objetivo de la De-
claracin es ayudar a los Estados miembros a lograr la conformidad
con los principios y derechos fundamentales por medio de la coope-
racin tcnica. Adems de esta cooperacin tcnica, la OIT publica
cada ao un informe global sobre uno de los cuatro principios fun-
damentales, el cual sirve de herramienta de valoracin para mejorar
12 Introduccin
el objetivo de la cooperacin tcnica de la OIT, as como instrumento
de autoevaluacin para que los propios Estados miembros puedan
observar el progreso logrado a lo largo del un perodo de cuatro aos.
La Declaracin establece un decisivo punto de referencia al sealar
que:
...todos los Estados miembros, incluso aunque no hayan ratifica-
do los Convenios en cuestin, tienen la obligacin, que se deriva del
hecho de su pertenencia a la Organizacin, de respetar, promover y
hacer realidad, en buena fe y de acuerdo con la Constitucin, los
principios relativos a los derechos fundamentales que son el objeto
de aquellos Convenios, a saber:
a) libertad sindical y reconocimiento efectivo del derecho a la
negociacin colectiva;
b) la eliminacin de todas las formas de trabajo forzoso u obli
gatorio;
c) la efectiva abolicin del trabajo infantil; y
d) la eliminacin de la discriminacin en el empleo.
En los captulos que siguen a continuacin, se examinan las
normas fundamentales junto a otras normas relevantes. Tambin hay
un resumen de los principales principios de la CEARC. Adems, se
proporciona informacin sobre la aplicacin de las normas en la
prctica y de los principales problemas encontrados a este respecto.
Al final de cada captulo, un cuadro muestra el nmero de ratifica-
ciones de los Convenios fundamentales y otros Convenios relaciona-
dos, as como las principales decisiones del Consejo de Administra-
cin sobre la situacin de estos instrumentos (incluyendo las
Recomendaciones pertinentes).
En conclusin, debe subrayarse que el principal pilar de la no-
cin de trabajo decente, que forma parte central de la estrategia de
la OIT, es el respeto a los derechos fundamentales en el trabajo.
Ciertamente, este planteamiento podra tambin ser expresado como
el camino de los derechos para el trabajo decente, sabiendo que,
aunque los problemas y debates ligados a la globalizacin no son
nuevos en modo alguno, ahora han de ser contemplados bsicamente
ms desde la perspectiva de los derechos humanos.
JEAN-CLAUDE JAVILLIFR,
Director del Departamento
de Normas Internacionales del Trabajo
2. LIBERTAD SINDICAL
Bernard Gernigon, Alberto Odero y Horacio Guido
2.1. INTRODUCCIN
El Prembulo de la Constitucin de la OIT (1919) contempla el
principio de la libertad sindical como uno de los medios suscepti-
bles de mejorar la condicin de los trabajadores y de garantizar la
paz. En 1944, la Declaracin de Filadelfia que forma parte de
la Constitucin de la OIT declar que la libertad de expresin y
de asociacin es esencial para el progreso constante y subray que
se trata de uno de los principios fundamentales sobre los cuales est
basada la Organizacin. En junio de 1998, la Conferencia Interna-
cional del Trabajo adopt la Declaracin de la OIT relativa a los
principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.
La misma declara que todos los Miembros, aun cuando no hayan
ratificado los Convenios [fundamentales], tienen un compromiso que
se deriva de su mera pertenencia a la Organizacin de respetar, pro-
mover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Cons-
titucin, los principios relativos a los derechos fundamentales. Entre
tales principios figuran la libertad sindical y el reconocimiento
efectivo del derecho de negociacin colectiva. La Declaracin con-
sidera que son fundamentales los principios contenidos en el Conve-
nio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindica-
cin, 1948 (nm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicacin
y la negociacin colectiva, 1949 (nm. 98).
Una sntesis de los instrumentos relevantes de la OIT se muestra
en el Cuadro 2.1 en la pgina 31.
La libertad sindical y la negociacin colectiva son esenciales
para los actores sociales ya que les permiten establecer reglas en
14 Derechos fundamentales en el trabajo y normas internacionales del trabajo
materia de condiciones de trabajo, fijar salarios y promover reivin-
dicaciones ms generales.
2.2. CONTENIDO DE LAS NORMAS EN MATERIA
DE LIBERTAD SINDICAL
2.2.1. El derecho sindical, autonoma de las organizaciones
y no injerencia de las autoridades
El Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho
de sindicacin, 1948 (nm. 87), se aplica a los trabajadores y a
los empleadores y a sus organizaciones y consagra los siguientes
derechos:
Los trabajadores y empleadores, sin ninguna distincin y sin
autorizacin previa, tienen el derecho de constituir las organi
zaciones que estimen convenientes, as como el de afiliarse a
estas organizaciones, con la sola condicin de observar los
estatutos de las mismas.
Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el
derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrati
vos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar
su administracin y sus actividades y el de formular su progra
ma de accin. Las autoridades pblicas debern abstenerse de
toda intervencin que tienda a limitar este derecho o a entor
pecer su ejercicio legal.
Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no estn
sujetas a disolucin por va administrativa.
La adquisicin de la personalidad jurdica por las organizacio
nes de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y con
federaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya natura
leza limite la aplicacin de las disposiciones anteriores.
Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el
derecho de constituir federaciones y confederaciones, as como
el de afiliarse a las mismas. Las cuatro disposiciones anteriores
se aplican a las federaciones y a las confederaciones de orga
nizaciones de trabajadores y de empleadores.
Toda organizacin, federacin o confederacin tiene el dere
cho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajado
res y de empleadores.
Libertad sindical 15
Al ejercer los derechos que se les reconocen en el Convenio,
los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respec
tivas estn obligados, lo mismo que las dems personas o las
colectividades organizadas, a respetar la legalidad. La legisla
cin nacional no menoscabar ni ser aplicada de suerte que
menoscabe las garantas previstas por el Convenio.
La legislacin nacional deber determinar hasta qu punto se
aplicarn a las fuerzas armadas y a la polica las garantas
previstas por el Convenio.
El trmino organizacin abarca toda organizacin de traba
jadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y de
fender los intereses de los trabajadores o de los empleadores.
Todo Miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo
para el cual el Convenio est en vigor se obliga a adoptar todas
las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los tra
bajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de
sindicacin.
2.2.2. Proteccin contra actos de discriminacin
y de injerencia
El Convenio sobre el derecho de sindicacin y de negociacin
colectiva, 1949 (nm. 98), consagra, en materia de proteccin del
derecho sindical, las siguientes garantas
1
:
Los trabajadores debern gozar de adecuada proteccin contra
todo acto de discriminacin tendiente a menoscabar la libertad
sindical en relacin con su empleo.
Dicha proteccin deber ejercerse especialmente contra todo
acto que tenga por objeto:
someter el empleo de un trabajador a la condicin de que
no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro
de un sindicato;
despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra
forma a causa de su afiliacin sindical o de su participa
cin en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo
o, con el consentimiento del empleador, durante las horas
de trabajo.
1
El contenido del Convenio nm. 98 sobre negociacin colectiva se aborda en
el Captulo 3.
Las organizaciones de trabajadores y de empleadores debern
gozar de adecuada proteccin contra todo acto de injerencia de
unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por
medio de sus agentes o miembros, en su constitucin, funcio-
namiento o administracin.
Se consideran igualmente actos de injerencia, principalmente,
las medidas que tiendan a fomentar la constitucin de las or-
ganizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o
una organizacin de empleadores, o a sostener econmicamente,
o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de
colocar estar organizaciones bajo el control de un empleador o
de una organizacin de empleadores.
El Convenio prev que debern crearse organismos decuados
a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garan-
tizar el respeto al derecho de sindicacin definido en las disposicio-
nes precedentes.
En cuanto al campo de aplicacin del Convenio, sus disposicio-
nes establecen que la legislacin nacional deber determinar hasta
qu punto el Convenio se aplica a las fuerzas armadas y a la polica.
Asimismo, el Convenio no trata de la situacin de los funcionarios
en la administracin del Estado y no deber interpretarse, en modo
alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto.
2.2.3. Proteccin y facilidades que deben otorgarse
a los representantes de los trabajadores
El Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971
(nm. 135), complementa las disposiciones del Convenio nm. 98 en
materia de discriminacin antisindical. En efecto, ste se refiere a la
proteccin de la que deben gozar los trabajadores o los afiliados pero
no trata especficamente la cuestin de la proteccin de los represen-
tantes de los trabajadores ni la de las facilidades necesarias para el
ejercicio de sus funciones.
A los fines del Convenio nm. 135, tales representantes pueden
ser, en virtud de la legislacin o de la prctica nacionales, represen-
tantes nombrados o elegidos por los sindicatos o representantes libre-
mente elegidos por los trabajadores de la empresa (pero en este caso,
sus funciones no deben extenderse a actividades reconocidas en el
pas como prerrogativas exclusivas de los sindicatos). La legislacin
nacional, los convenios colectivos, los laudos arbitrales o las decisio-
nes judiciales podrn determinar la clase o clases de representantes
en cuestin.
En cuanto a la proteccin de los representantes de los trabajado-
res en la empresa, el Convenio dispone que debern gozar de pro-
teccin eficaz contra todo acto que pueda perjudicarlos, incluido el
despido por razn de su condicin de representantes de los trabaja-
dores, de sus actividades como tales, de su afiliacin al sindicato o
de su participacin en la actividad sindical, siempre que dichos re-
presentantes acten conforme a las leyes, contratos colectivos u otros
acuerdos comunes en vigor.
La Recomendacin sobre los representantes de los trabajadores,
1971 (nm. 143), enumera, a ttulo de ejemplo, diversas medidas para
una proteccin eficaz contra decisiones consideradas injustas: defi-
nicin detallada y precisa de los motivos que pueden justificar la
terminacin de la relacin de trabajo; exigencia de consulta o acuerdo
de un organismo independiente o paritario; procedimiento especial de
recurso; reparacin eficaz en caso de despido arbitrario que compren-
da, a menos que ello sea contrario a los principios fundamentales de
derecho del pas interesado, la reintegracin de dichos representantes
en su puesto, con el pago de los salarios no cobrados y el manteni-
miento de sus derechos adquiridos; imposicin de la carga de la prue-
ba al empleador; reconocimiento de la prioridad que ha de darse a los
representantes de los trabajadores respecto de su continuacin en el
empleo en caso de reduccin del personal. En virtud de la Recomen-
dacin, la proteccin establecida en el Convenio debera acordarse
igualmente a los trabajadores que son candidatos o que han sido nom-
brados representantes de los trabajadores.
El Convenio prev asimismo que deberan otorgarse en la empre-
sa a los representantes de los trabajadores las facilidades apropiadas
para permitirles el desempeo oportuno y eficaz de sus funciones. A
este respecto deberan tenerse en cuenta las caractersticas del siste-
ma de relaciones laborales del pas y las necesidades, importancia y
posibilidades de la empresa interesada. El Convenio seala que la
concesin de dichas facilidades no debera perjudicar el funciona-
miento eficaz de la empresa interesada.
La Recomendacin nm. 143 enumera diversas facilidades para
los representantes sindicales de los trabajadores: concesin de tiempo
libre sin prdida de salario ni de prestaciones; acceso a los locales de
trabajo, a la direccin de la empresa y a los representantes auto-
rizados de la direccin; autorizacin para cobrar las cotizaciones
sindicales; colocacin de avisos sindicales; distribucin a los traba-
jadores de los documentos del sindicato; facilidades de orden mate-
rial e informaciones necesarias para el ejercicio de sus funciones. La
Recomendacin prev garantas para los empleadores a fin de que las
facilidades no perjudiquen el funcionamiento eficaz de la empresa;
prev asimismo facilidades anlogas a las de los representantes sin-
dicales para los representantes (de los trabajadores) electos.
La aplicacin de las disposiciones del Convenio nm. 135 puede
garantizarse mediante la legislacin, los convenios colectivos o cual-
quier otra forma conforme a la prctica nacional.
El Convenio prev que la existencia de representantes electos
no debera ir en menoscabo de la posicin de los sindicatos intere-
sados o de sus representantes y, al mismo tiempo, fomenta la
colaboracin, en todo asunto pertinente entre los representantes elec-
tos y los sindicatos interesados y sus representantes.
2.2.4. Derechos sindicales de las organizaciones
de trabajadores rurales
El Convenio sobre el derecho de asociacin (agricultura), 1921
(nm. 11), prev que los Estados que lo ratifiquen se obligan a ase-
gurar a todas las personas ocupadas en la agricultura los mismos
derechos de asociacin y de coalicin que a los trabajadores de la
industria, y a derogar cualquier disposicin legislativa o de otra clase
que tenga por efecto menoscabar dichos derechos en lo que respecta
a los trabajadores agrcolas. Dado el alcance limitado de la protec-
cin brindada por este Convenio, fue necesario elaborar un instru-
mento especfico para los trabajadores rurales.
El Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales,
1975 (nm. 141), seala que debe asociarse a los trabajadores rurales
a las tareas del desarrollo econmico y social si se quiere mejorar sus
condiciones de trabajo y de vida en forma duradera y eficaz.
El Convenio se aplica a todas las categoras de organizaciones de
trabajadores rurales, incluidas las organizaciones que no se limitan a
estos trabajadores pero que los representan, a los trabajadores rurales
y asalariados y, bajo ciertas condiciones, a los arrendatarios, aparce-
ros y pequeos propietarios aun cuando trabajen por su cuenta.
El Convenio nm. 141 establece el derecho de los trabajadores
rurales de constituir las organizaciones que estimen conveniente, as
como el de afiliarse a estas organizaciones, particularmente a fin de
participar en el desarrollo econmico y social y en los beneficios que
de l se deriven. Tales organizaciones debern tener un carcter in-
dependiente y voluntario y permanecer libres de toda injerencia,
coercin o represin. El Convenio reitera los principios del Convenio
nm. 87 relativos al respeto de la legalidad y a la obtencin de la
personalidad jurdica. Los Estados debern alentar el desarrollo de
organizaciones fuertes e independientes y la eliminacin de cualquier
discriminacin. Este debe ser uno de los objetivos de la poltica
nacional de desarrollo rural y el Estado debe realizar esfuerzos para
que se tome conciencia de la necesidad de fomentar el desarrollo de
organizaciones de trabajadores rurales y de la contribucin que pue-
den aportar.
La Recomendacin sobre las organizaciones de trabajadores ru-
rales, 1975 (nm. 149), desarrolla los principios del Convenio
nm. 141. Seala en particular que tales organizaciones deberan
representar a los trabajadores rurales y defender sus intereses proce-
diendo a negociaciones y consultas a todos los niveles, incluso en lo
relativo a los programas de desarrollo rural y a la planificacin na-
cional. Las organizaciones deberan participar en los procedimientos
de planificacin y el funcionamiento de las autoridades competentes.
La Recomendacin destaca el papel de las organizaciones de tra-
bajadores rurales en el acceso de stos a servicios como el crdito,
el transporte, etc., la mejora de la enseanza, de la formacin y de
las condiciones de trabajo y el desarrollo de la seguridad social y
de los servicios sociales de base. Consagra varios prrafos a los prin-
cipios de la libertad sindical, la negociacin colectiva y la no dis-
criminacin antisindical (con respecto a otros trabajadores y otras or-
ganizaciones). Se refiere a la importancia de las relaciones de las
organizaciones con sus miembros para el respeto de los derechos
de todos los interesados y preconiza el establecimiento de sistemas de
control apropiados para garantizar la aplicacin de la legislacin.
La Recomendacin establece que deberan tomarse las medidas
necesarias para asegurar la participacin efectiva de estas organiza-
ciones en la formacin, aplicacin y evaluacin de los programas de
reforma agraria.
El instrumento analizado enumera las medidas que deberan o
podran adoptarse para promover una mejor comprensin de la posi-
ble contribucin de organizaciones de trabajadores rurales en las
cuestiones rurales. Enumera asimismo algunos de los medios para
alcanzar tales objetivos (campaas de informacin, seminarios, etc.)
y establece que debera brindarse formacin a los dirigentes y miem-
bros de las organizaciones de trabajadores rurales para la realizacin
de los objetivos sealados
2
.
Por ltimo, la Recomendacin establece que la asistencia finan-
ciera o material, particularmente la del Estado, debera ser recibida por
2
En lo que respecta a la educacin sindical cabe hacer referencia a otros instru-
mentos. El Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (nm. 140), dispone
que cada Miembro deber formular y llevar a cabo una poltica para fomentar, segn
mtodos apropiados a las condiciones y prcticas nacionales, y de ser necesario por
etapas, la concesin de licencia pagada de estudios con fines de (...) educacin
sindical. Esta poltica deber tener por objeto contribuir, segn modalidades diferen-
tes si fuere preciso:
a) a la adquisicin, desarrollo y adaptacin de las cualificaciones profesionales
y funcionales y al fomento del empleo y de la seguridad en el empleo en
condiciones de desarrollo cientfico y tcnico y de cambio econmico y
estructural;
b) a la participacin activa y competente de los trabajadores y de sus represen
tantes en la vida de la empresa y de la comunidad;
c) a la promocin humana, social y cultural de los trabajadores;
d) de manera general, a favorecer una educacin y una formacin permanentes
y apropiadas que faciliten la adaptacin de los trabajadores a las exigencias
de la vida actual.
La Recomendacin sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (nm. 148), dis-
pone, en lo relativo a la financiacin de los sistemas de licencia pagada de estudios,
que la misma debera efectuarse en forma regular y adecuada y de acuerdo con la
prctica nacional. Se debera reconocer que los empleadores, colectiva o individual-
mente; las autoridades pblicas y las instituciones o centros educativos y de forma-
cin; las organizaciones de empleadores y de trabajadores, podran ser llamados a
contribuir a la financiacin de los sistemas de licencia pagada de estudios, de acuerdo
con sus respectivas responsabilidades.
La Recomendacin agrega en cuanto a la licencia pagada de estudios para fines
de educacin sindical que la responsabilidad de la seleccin de candidatos debera
incumbir a las organizaciones de trabajadores interesadas. La manera en que se
otorga la licencia pagada de estudios a los trabajadores que cumplen las condiciones
de elegibilidad debera ser objeto de acuerdo entre las empresas o las organizacio-
nes de empleadores interesadas y las organizaciones de trabajadores interesadas, a
fin de garantizar el funcionamiento continuo y eficaz de las empresas interesadas.
Cuando los programas de educacin sindical sean organizados por los propios
sindicatos, debera incumbir a stos la responsabilidad de elaborar, aprobar y aplicar
los programas y cuando tales programas sean organizados por otras instituciones o
centros docentes, deberan establecerse de acuerdo con las organizaciones sindicales
interesadas.
Asimismo, la Recomendacin sobre el desarrollo de los recursos humanos, 1975
(nm. 150), establece que los Miembros deberan tratar, en particular, de crear con-
diciones que permitan a los trabajadores completar su formacin profesional me-
diante una educacin sindical impartida por sus organizaciones representativas; as
como que los representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores
deberan formar parte de los organismos encargados de dirigir las instituciones p-
blicas de formacin y de vigilar su funcionamiento tcnico. Cuando no existan
dichos organismos, los representantes de las organizaciones de empleadores y de
trabajadores deberan participar de alguna otra forma en la creacin, direccin e
inspeccin de las referidas instituciones.
las organizaciones de trabajadores rurales de manera que su indepen-
dencia e intereses y los de sus miembros se respeten totalmente.
2.2.5. Derechos sindicales en la administracin pblica
El Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administracin
pblica, 1978 (nm. 151), fue adoptado teniendo en cuenta que el
Convenio nm. 98 no incluye en su campo de aplicacin a ciertas
categoras de agentes pblicos y que el Convenio nm. 135 sobre los
representantes de los trabajadores slo se aplica a los representantes
de los trabajadores en la empresa.
El Convenio nm. 151 se aplica a todas las personas empleadas
por la administracin pblica (en la medida en que no les sean apli-
cables disposiciones ms favorables de otros convenios). Sin embar-
go, corresponde a la legislacin nacional determinar hasta qu punto
las garantas previstas en el Convenio se aplicarn: 1) a los emplea-
dos de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente
que poseen poder decisorio o desempean cargos directivos; 2) a los
empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confiden-
cial; 3) a las fuerzas armadas y a la polica.
El Convenio nm. 151 contiene disposiciones similares a las del
Convenio nm. 98 en lo relativo a la proteccin contra la discrimina-
cin antisindical y los actos de injerencia, y a las del Convenio
nm. 135 en lo relativo a las facilidades para los representantes de las
organizaciones de empleados pblicos de manera que se les permita
cumplir sus funciones de forma oportuna y eficaz (vase supra). En
cuanto a las facilidades, su naturaleza y extensin, la Recomendacin
sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica, 1978
(nm. 159), hace referencia a la Recomendacin nm. 143 (ya anali-
zada), sobre los representantes de los trabajadores, 1971, indicando la
conveniencia de tener en cuenta sus disposiciones.
El Convenio nm. 151 contiene una disposicin sobre los proce-
dimientos de determinacin de las condiciones de empleo que ser
analizada (junto con algunas disposiciones de la Recomendacin
sobre las relaciones de trabajo en la administracin pblica, 1978
(nm. 159)) en el Captulo 3, Negociacin colectiva
3
.
Por ltimo, el Convenio nm. 151 establece que los empleados
pblicos, al igual que los dems trabajadores, gozarn de los dere-
3
El Convenio nm. 151 trata igualmente de la solucin de conflictos colectivos
de trabajo. Esta cuestin ser abordada en el Captulo 3.
chos civiles y polticos esenciales para el ejercicio normal de la li-
bertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones que se deri-
ven de su condicin y de la naturaleza de sus funciones.
2.2.6. Otras categoras de trabajadores
El Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949
(nm. 97), sienta el principio de no discriminacin de los trabaja-
dores migrantes en lo que respecta a la afiliacin a las organiza-
ciones sindicales y el disfrute de las ventajas que ofrecen los con-
tratos colectivos. La Recomendacin sobre la proteccin de los
trabajadores migrantes (pases insuficientemente desarrollados), 1955
(nm. 100), seala que debera concederse a los trabajadores migran-
tes el derecho a asociarse y dedicarse libremente a todas las activi-
dades sindicales y que se deberan adoptar todas las medias perti-
nentes a fin de garantizar a los sindicatos representativos de los
trabajadores interesados el derecho a celebrar contratos colectivos.
La Recomendacin sobre los trabajadores migrantes, 1975 (nm. 151)
establece el principio de igualdad efectiva de oportunidades y de
trato de los trabajadores migrantes respecto de los nacionales en lo
relativo a la afiliacin a las organizaciones, el ejercicio de los dere-
chos sindicales y las posibilidades de ocupar cargos en los sindicatos
y en los organismos de relaciones laborales, incluidos los rganos de
representacin de los trabajadores en las empresas.
El Convenio sobre pueblos indgenas y tribales, 1989 (nm. 169),
dispone que los gobiernos debern realizar todo lo que est a su
alcance para evitar cualquier discriminacin en lo relativo al dere-
cho de sindicacin, el derecho de dedicarse libremente a las activi-
dades sindicales que no sean contrarias a la ley y el derecho de
celebrar contratos colectivos con los empleadores o las organizacio-
nes de empleadores.
El Convenio sobre las plantaciones, 1958 (nm. 110), en sus
Partes IX y X, reproduce los principios contenidos en los Convenios
nms. 87 y 98.
El Convenio sobre la marina mercante (normas mnimas), 1976
(nm. 147), tiende a que la legislacin prevea, en los buques matri-
culados en el territorio de los Estados que lo han ratificado, la veri-
ficacin de que las disposiciones de dicha legislacin son en sustan-
cia equivalentes a los convenios o a los artculos de los mismos
enumerados en el anexo del Convenio y que incluye los Convenios
nms. 87 y 98.
La Recomendacin sobre la marina mercante (mejoramiento de
las normas), 1976 (nm. 155), estipula que deberan tomarse medi-
das, en caso necesario por etapas, para que la legislacin o, cuando
corresponda, los contratos colectivos contengan disposiciones al
menos equivalentes a las disposiciones de los instrumentos enumera-
dos en el anexo de la Recomendacin, que incluye el Convenio
sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (nm. 135).
2.2.7. Normas que hacen referencia a la huelga
La huelga es mencionada en el Convenio sobre la abolicin del
trabajo forzoso, 1957 (nm. 105), y la Recomendacin sobre la con-
ciliacin y el arbitraje voluntarios, 1951 (nm. 92). El primer instru-
mento prohibe toda forma de trabajo forzoso u obligatorio como
castigo por haber participado en huelgas [art. 1, d)]. El segundo
invita a abstenerse de recurrir a la huelga durante los procedimien-
tos de conciliacin o de arbitraje (prrafos 4 y 6) y precisa que
ninguna de sus disposiciones podr interpretarse en modo alguno en
menoscabo del derecho de huelga (prrafo 7).
2.3. SNTESIS DE LOS PRINCIPIOS
DE LA COMISIN DE EXPERTOS
A continuacin se expone una sntesis de las normas y los prin-
cipios relativos a la libertad sindical contenidos en los convenios y
las recomendaciones de la OIT as como de los principios elaborados
por la Comisin de Expertos a partir de tales instrumentos:
2.3.1. Derechos sindicales y libertades civiles
Los convenios internacionales del trabajo y en especial los
relativos a la libertad sindical, son efectivamente aplicados en la
medida en que tambin se reconozcan y protejan las libertades
civiles y polticas consagradas por la Declaracin Universal de
Derechos Humanos y los restantes instrumentos internacionales
en la materia.
2.3.2. El derecho de los trabajadores y de los empleadores,
sin ninguna distincin, a constituir organizaciones
y afiliarse a ellas
El libre ejercicio del derecho sindical implica que los titulares
del derecho de sindicacin no sean objeto de ninguna discrimi
nacin (en razn de su raza, nacionalidad, sexo, estado civil,
edad, pertenencia a grupos polticos y participacin en sus
actividades) tanto en la legislacin como en la prctica; los
trabajadores deben poder constituir organizaciones sin autori
zacin previa y afiliarse libremente a la de su eleccin.
Las garantas del Convenio nm. 87 deberan aplicarse, sin
ninguna distincin, a todos los trabajadores y empleadores. Las
nicas excepciones previstas por el Convenio son las fuerzas
armadas y la polica. Las disposiciones que prohiben el dere
cho de sindicacin a determinadas categoras de trabajadores,
tales como los funcionarios o empleados pblicos, el personal
directivo, los empleados domsticos o los trabajadores agrco
las, son incompatibles con las disposiciones del Convenio.
2.3.3. El derecho a constituir organizaciones sin
autorizacin previa
Las formalidades necesarias para asegurar, por ejemplo, la pu-
blicidad jurdica no deben ser tan complejas o tan extensas
que, en la prctica, confieran a las autoridades el poder discre-
cional de denegar la constitucin de organizaciones. Debera
poder interponerse, ante un rgano independiente e imparcial,
un recurso judicial en cuanto al fondo del asunto contra toda
decisin administrativa de ese tipo.
2.3.4. El derecho de los trabajadores y de los empleadores
a constituir las organizaciones que estimen convenientes
y a afiliarse a las mismas
El derecho de los trabajadores y de los empleadores a consti-
tuir las organizaciones que estimen convenientes implica, entre
otras cosas, la posibilidad de adoptar libremente las decisiones
siguientes: elegir la estructura y la composicin de las organi-
zaciones; crear una o varias organizaciones por empresa, pro-
fesin o rama de actividad y constituir federaciones y confede-
raciones. Si bien el Convenio no tiene por objeto imponer el
pluralismo sindical, este pluralismo debe seguir siendo posible
en todos los casos aun cuando, en un momento dado, el movi-
miento sindical haya optado por un rgimen de unicidad. En
consecuencia, los regmenes de unicidad o monopolio sindical
no deben ser impuestos por la ley.
Las disposiciones excesivamente restrictivas en cuanto al n-
mero mnimo de afiliados son incompatibles con el artculo 2
del Convenio nm. 87.
2.3.5. Libre funcionamiento de las organizaciones;
el derecho a redactar los estatutos y reglamentos
Para el pleno ejercicio de este derecho deben cumplirse dos
condiciones fundamentales: en primer lugar, las exigencias que
pueden ser impuestas a los estatutos de los sindicatos de con
formidad con la legislacin nacional deberan ser slo de for
ma, y en segundo lugar, los estatutos y reglamentos adminis
trativos no deberan ser objeto de una aprobacin previa de
carcter discrecional por parte de las autoridades.
La sola existencia de un recurso judicial en materia de aproba
cin de los estatutos no representa una garanta suficiente. Los
tribunales deberan ser competentes para reexaminar el fondo
del asunto as como los motivos en los que se bas la decisin
administrativa.
2.3.6. El derecho a elegir libremente a los representantes
Slo puede garantizarse efectivamente la autonoma de las or
ganizaciones si sus miembros tienen el derecho a elegir con
toda libertad a sus representantes. Por consiguiente, las autori
dades pblicas deberan abstenerse de toda intervencin que
tienda a entorpecer el ejercicio de este derecho, ya sea en lo
relativo al desarrollo de las elecciones sindicales, a las condi
ciones de elegibilidad, a la reeleccin o a la destitucin de los
representantes.
La reglamentacin de los procedimientos y las modalidades de
la eleccin de dirigentes sindicales debera corresponder prio
ritariamente a los estatutos sindicales. En efecto, la idea funda
mental del artculo 3 del Convenio nm. 87 es que los traba-
jadores y los empleadores establezcan las reglas relativas a la
administracin de sus organizaciones y a las elecciones.
La intervencin de las autoridades en el ejercicio de este dere-
cho no debera ir ms all de la promocin de los principios
democrticos en el seno de las organizaciones sindicales o de
la garanta del desarrollo normal del proceso electoral en el
respeto de los derechos de sus miembros, a fin de evitar cual-
quier conflicto en cuanto al resultado de las elecciones.
2.3.7. El derecho de los sindicatos
a organizar su administracin
El derecho de las organizaciones de trabajadores y de emplea
dores a organizar su administracin al margen de toda inter
vencin de las autoridades pblicas comprende, en particular,
la autonoma e independencia financieras y la proteccin de
sus fondos y propiedades.
Se plantean problemas de compatibilidad con el Convenio
nm. 87 cuando la ley fija las cotizaciones mnimas de los
afiliados, establece qu proporcin de los fondos sindicales se
abonar a las respectivas federaciones, o exige que ciertas
operaciones financieras, por ejemplo la recepcin de fondos
provenientes del extranjero, queden sujetas a aprobacin por
los poderes pblicos.
Tambin surgen problemas de compatibilidad cuando se con
fiere la exclusividad de la fiscalizacin a las autoridades admi
nistrativas, se las faculta para inspeccionar en todo momento
los libros de actas, de contabilidad y dems documentos de las
organizaciones, realizar indagaciones y exigir informaciones, o
incluso cuando las funciones de control son ejercidas por la
central sindical nica designada expresamente por la ley.
La libertad de administracin de que gozan las organizaciones
no se limita a las operaciones de carcter puramente financiero,
sino que abarca tambin el derecho a disponer plenamente de
la totalidad de sus bienes muebles e inmuebles, as como el
derecho a la inviolabilidad de sus locales, su correspondencia
y sus comunicaciones.
2.3.8. El derecho de las organizaciones a organizar libremente
sus actividades y de formular su programa de accin
Este derecho abarca, en particular, el derecho a celebrar re
uniones sindicales, el derecho de los dirigentes a tener acceso
a los lugares de trabajo, mantener contactos con los miembros
de la direccin, ejercer ciertas actividades polticas de las or
ganizaciones as como el derecho de huelga
4
y, en trminos
ms generales, toda actividad relativa a la defensa de los dere
chos de sus miembros.
El derecho de huelga ejercido de manera pacfica debe ser
reconocido con carcter general a los sindicatos, federaciones
y confederaciones tanto del sector pblico como del sector pri
vado. Slo se admiten excepciones a este derecho (o restriccio
nes importantes) respecto de los miembros de las fuerzas arma
das y de la polica, los funcionarios pblicos que ejercen
funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores
de los servicios esenciales en el sentido estricto del trmino
(aquellos cuya interrupcin podra poner en peligro la vida, la
seguridad o la salud de toda o parte de la poblacin), o en
situaciones de crisis nacional aguda.
Cuando la legislacin establece ciertas condiciones para la le
galidad de la huelga, las mismas deben ser razonables y no
constituir una restriccin importante a las posibilidades de
. accin de las organizaciones.
Debe garantizarse una proteccin adecuada a los dirigentes
sindicales y a los trabajadores contra el despido y otros actos
perjudiciales en el empleo a causa de la organizacin o parti
cipacin en huelgas legtimas
5
.
4
Para la Comisin de Expertos el derecho de huelga, si bien no se encuentra
mencionado expresamente en el Convenio nm. 87, se desprende del artculo 3 que
consagra el derecho de las organizaciones a organizar sus actividades y formular su
programa de accin.
5
Para un panorama completo sobre los principios de los rganos de control
relativos al derecho de huelga, vase OIT: B. Gernigon, A. Odero y H. Guido, Prin
cipios de la OIT sobre el derecho de huelga, Revista Internacional del Trabajo,
vol. 137, 1998, nm. 4, pgs. 441-448.
2.3.9. El derecho de las organizaciones de trabajadores
y empleadores a constituir federaciones
y confederaciones y a afiliarse a organizaciones
internacionales de empleadores y de trabajadores
Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberan
tener el derecho a constituir las federaciones y confederaciones
que estimen conveniente y stas a su vez deberan gozar de
todos los derechos reconocidos a las organizaciones de base,
en particular en lo relativo al libre funcionamiento y a la liber
tad de organizar sus actividades y sus programas de accin.
La solidaridad internacional de los trabajadores y los em
pleadores exige igualmente que sus federaciones y confedera
ciones puedan organizarse y actuar libremente en el plano in
ternacional.
2.3.10. Disolucin y suspensin de las organizaciones
Las medidas de suspensin o disolucin por va administrativa
constituyen graves violaciones a los principios de la libertad
sindical.
La disolucin y la suspensin de las organizaciones sindicales
constituyen formas extremas de intervencin de las autorida
des en las actividades de las organizaciones y los trabajadores
deberan contar al respecto con todas las garantas necesarias.
Para ello se requiere de un procedimiento judicial normal que
debera tener efectos suspensivos.
En lo que respecta a la reparticin del patrimonio sindical en
caso de disolucin, los bienes deberan destinarse a las finali
dades para las cuales haban sido adquiridos.
2.3.11. Proteccin contra la discriminacin antisindical
La proteccin que se brinda a trabajadores y dirigentes sindi
cales contra actos de discriminacin antisindical es un elemen
to esencial del derecho sindical dado que tales actos pueden
dar lugar, en la prctica, a la negacin de las garantas previs
tas en el Convenio nm. 87.
El artculo 1 del Convenio nm. 98 garantiza a los trabajadores
una proteccin adecuada contra los actos de discriminacin
antisindical, tanto en el momento de ser contratados como en el
curso del empleo, e incluso al momento de la cesacin de la
relacin laboral, y abarca todas las medidas de carcter discri-
minatorio vinculadas a la afiliacin sindical o a la realizacin
de actividades sindicales legtimas
6
.
La proteccin del Convenio es particularmente importante para
los dirigentes y delegados sindicales quienes deben tener ga
rantas de que no sufrirn perjuicios como consecuencia de su
mandato sindical.
La existencia de disposiciones legislativas generales que pro
hiben los actos de discriminacin antisindical es insuficiente si
stas no van acompaadas de procedimientos rpidos, eficaces
y poco costosos que garanticen su aplicacin en la prctica as
como de sanciones suficientemente disuasivas.
La proteccin contra los actos de discriminacin antisindical
puede garantizarse por diversos medios, adaptados a la legis
lacin y a la prctica nacionales, a condicin de que logren
prevenir o reparar eficazmente los actos de discriminacin
antisindical.
2.3.12. Proteccin adecuada contra actos de injerencia
La legislacin debera establecer de manera explcita recursos
rpidos y sanciones eficaces y suficientemente disuasivas para
proteger a las organizaciones de trabajadores y de empleadores
contra todo acto de injerencia de las unas respecto de las otras.
2.4. APLICACIN DE LAS NORMAS Y
PRINCIPIOS EN LA PRCTICA
Del anlisis del contenido de las observaciones de la Comisin
de Expertos para 2000 y 2001, relativas a la aplicacin del Convenio
nm. 87, surge que se han dirigido observaciones a 88 pases de
los 134 que han ratificado el Convenio. En la mayor parte de estos
6
A ttulo de ejemplo, una legislacin que permite en la prctica a los emplea-
dores, a condicin de que paguen la indemnizacin prevista por la ley en todos los
casos de despido injustificado, despedir a un trabajador, si el motivo real es su
afiliacin a un sindicato o su actividad sindical, es insuficiente habida cuenta del
artculo 1 del Convenio.
pases, sin embargo, los problemas observados no atentan gravemente
contra los principios de la libertad sindical. Las cuestiones tratadas
se refieren a las restricciones al derecho de sindicacin de ciertas
categoras de trabajadores (funcionarios, gente de mar, trabajadores
de las zonas francas de exportacin, etc.) (40 pases). Un nmero
significativo de pases contempla en su legislacin restricciones a las
categoras de personas que pueden desempear funciones sindicales
(distincin entre nacionales y extranjeros) (15 pases), restricciones a
la libre eleccin de dirigentes sindicales (12 pases), exigencia de una
cantidad mnima demasiado elevada de trabajadores o de empleado-
res para poder constituir un sindicato o una asociacin de emplea-
dores (11 pases) y la negacin de registro de organizaciones o la
exigencia de una autorizacin previa (12 pases). Por ltimo, existe
un nmero menor de observaciones relativas a la imposicin por la
legislacin de un monopolio sindical (8 pases), la negacin del de-
recho de constituir federaciones y confederaciones y la limitacin de
sus funciones (7 pases), la disolucin de las organizaciones por va
administrativa (4 pases) y la prohibicin de la existencia de ms de
un sindicato por empresa o sector (5 pases). Algunas observaciones
se refieren asimismo a restricciones a diversos aspectos del derecho
de huelga (prohibicin a los funcionarios que no ejercen funciones en
nombre del Estado, imposicin de arbitraje obligatorio, prohibicin
de la huelga en servicios que no son esenciales en el sentido estricto
del trmino, negacin del derecho de huelga a las federaciones y
confederaciones, imposicin por el gobierno de servicios mnimos
sin consulta a los interlocutores sociales).
En lo que respecta a la aplicacin de las disposiciones del Con-
venio nm. 98 sobre la proteccin contra los actos de discriminacin
antisindical y actos de injerencia, las observaciones de la Comisin
de Expertos para 2000 y 2001 indican que se dirigieron observacio-
nes crticas a 34 de los 148 Estados que han ratificado el Convenio.
Los problemas observados se refieren especialmente a las legislacio-
nes que no contienen disposiciones que prohiben la discriminacin
antisindical (20 pases) o los actos de injerencia (12 pases) o que
brindan una proteccin insuficiente, en particular la falta de procedi-
mientos (5 pases), o de sanciones suficientemente disuasivas (12
pases); en menor medida, los problemas relativos a la lentitud de los
procedimientos de reparacin y a la exclusin de las garantas del
Convenio a ciertas categoras de trabajadores (5 pases).
Libertad sindical
31
Cuadro 2.1
INSTRUMENTOS SOBRE

LA LIBERTAD SINDICAL
Instrumentos Ratificaciones
(1.-10-2001)
Status

Instrumentos actualizados (Convenios cuya ratificacin se promueve y recomendacio-
nes que los Estados miembros son invitados a poner en
ejecucin.)

Convenio sobre la libertad
sindical y la proteccin del
derecho de sindicacin, 1948
(nm. 87)
141 Convenio fundamental.

Convenio sobre los representantes
de los trabajadores, 1971 (nm.
135)
72 El Consejo de Administracin
invit a los Estados miembros a
examinar la posibilidad de ratificar
el Convenio nm. 135 y a informar
a la Oficina acerca de los obstculos
y dificultades encontrados, si los
hubiere, que pudieran impedir o
retrasar la ratificacin del Convenio.

Recomendacin sobre los
representantes de los trabajadores,
1971 (nm. 143)
El Consejo de Administracin invit
a los Estados miembros a poner en
ejecucin la Recomendacin nm.
143.

Convenio sobre las organizaciones
de trabajadores rurales, 1975
37 El Consejo de Administracin invit
a los Estados miembros a examinar
la posibilidad de ratificar el
Convenio nm. 141 y a informar
a la Oficina acerca de los obstculos
y dificultades encontrados, si los

Recomendacin sobre las
organizaciones de trabajadores
rurales, 1975 (nm. 149)
149.

Otros Instrumentos (En esta categora se incluyen los instrumentos que han dejado de
estar completamente actualizados pero que siguen siendo perti-
nentes en ciertos aspectos.)

Convenio sobre el derecho de
asociacin (agricultura), 1921
(nm. 11)
a los Estados parte en el Convenio
nm. 11 que an no hubieran
ratificado el Convenio nm. 87
a examinar la posibilidad de ratifi-
carlo. Adems, invit a los Estados
miembros que no hubieran ratificado
ni el Convenio nm. 11 ni el Conve-
nio nm. 87 a ratificar prioritaria-
mente el Convenio nm. 87.
32
Derechos fundamentales en el trabajo y normas internacionales del trabajo
Cuadro 2.1 (Continuacin)
INSTRUMENTOS SOBRE LA LIBERTAD SINDICAL
(1. -10-2001)
Status

Convenio sobre el derecho
de asociacin (territorios
no metropolitanos), 1947
(nm. 84)
invit a los Estados miembros que
se hubieran comprometido
formalmente a aplicar las
disposiciones del Convenio nm.
84 a examinar la posibilidad de
ratificar el Convenio sobre la
libertad sindical y la proteccin del
derecho de sindicacin, 1948
(nm. 87), y/o, segn el caso, el
Convenio sobre el derecho de
sindicacin y de negociacin
colectiva, 1949 (nm. 98). La
Oficina debe llevar a cabo
consultas sobre este tema con los
Estados parte en este Convenio e
informar al Consejo de
Administracin acerca del resultado
de tales consultas.

Instrumentos que han sido superados (Instrumentos que han dejado de estar actua-
lizados; esta categora reagrupa los Convenios
que los Estados miembros ya no estn invita-
dos a ratificar y las Recomendaciones cuya
implementacin ha dejado de alentarse.)
En el rea de la libertad sindical, el Consejo de Administracin no consider ningn
instrumento como superado.
3. NEGOCIACIN COLECTIVA
Bernard Gernigon, Alberto Odero y Horacio Guido
3.1. INTRODUCCIN
Una de las principales misiones de la OIT consiste en fomentar
la negociacin colectiva en el mundo. Esta misin le fue acordada
en 1944, en la Declaracin de Filadelfia que forma parte de la Cons-
titucin de la OIT y reconoce la obligacin solemne de la Orga-
nizacin Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las
naciones del mundo, programas que permitan [...] lograr el recono-
cimiento efectivo del derecho de la negociacin colectiva. Este
principio fue reafirmado por el Convenio sobre el derecho de sindi-
cacin y de negociacin colectiva, 1949 (nm. 98) y que ha sido
ratificado desde entonces por una gran mayora de pases miembros
de la Organizacin, lo que demuestra la importancia universal de sus
principios.
Una sntesis de los instrumentos relevantes de la OIT se muestra
en el Cuadro 3.1 en la pgina 46.
Ms recientemente, en junio de 1998, la OIT adopt la Decla-
racin relativa a los principios y derechos fundamentales en el tra-
bajo y su seguimiento. La misma establece que todos los miem-
bros, aun cuando no hayan ratificado los convenios fundamentales,
tienen un compromiso que se deriva de su mera pertenencia a la
Organizacin de respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y
de conformidad con la Constitucin, los principios relativos a los
derechos fundamentales. Entre tales principios figuran el reconoci-
miento efectivo del derecho de negociacin colectiva y la libertad
sindical.
3.2. CONTENIDO DE LAS NORMAS
3.2.1. Definicin y objeto de la negociacin colectiva
La negociacin colectiva se concibe en los instrumentos de la OIT
como la actividad o proceso encaminado a la conclusin de un contrato
colectivo *. El convenio colectivo es definido en la Recomendacin
sobre convenios colectivos, 1951 (nm. 91), prrafo 2, como:
[...] Todo acuerdo escrito relativo a las condiciones de
trabajo y de empleo, celebrado entre un empleador, un grupo
de empleadores o una o varias organizaciones de
empleadores, por una parte, y, por otra, una o varias
organizaciones representativas de trabajadores o, en ausencia
de tales organizaciones, por los representantes de los
trabajadores interesados, debidamente elegidos y autorizados
por estos ltimos, de acuerdo con la legislacin nacional.
El texto aade que todo convenio colectivo ha de obligar tanto a
sus firmantes como a las personas en cuyo nombre se celebre y que
las disposiciones de los contratos de trabajo individuales contrarias
a aqul deberan considerarse nulas y ser sustituidas automticamente
por las clusulas correspondientes del mismo. Al mismo tiempo,
deberan respetarse las disposiciones de los contratos individuales
ms favorables para los trabajadores que las previstas por el conve-
nio colectivo. La Recomendacin nm. 91 sent pues, en 1951, el
principio del carcter vinculante del contrato colectivo y el de su
primaca sobre el contrato de trabajo individual, con la nica salve-
dad de garantizar las disposiciones de ste ms beneficiosas para los
trabajadores cubiertos por el convenio colectivo.
El Convenio nm. 98 no contiene una definicin de los contratos
colectivos, pero delimita sus caractersticas fundamentales en el ar-
tculo 4:
Debern adoptarse medidas adecuadas a las condiciones
nacionales [...] para estimular y fomentar entre los empleado-
res y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las
organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y
uso de procedimientos de negociacin voluntaria, con objeto
de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condi-
ciones de empleo.
* Si bien la OIT utiliza las expresiones acuerdo, contrato o convenio colectivo,
en el presente captulo se utilizar la ltima denominacin.
Negociacin colectiva 35
Durante los trabajos preparatorios del Convenio sobre las rela-
ciones de trabajo en la administracin pblica, 1978 (nm. 151) se
entendi que la palabra negociacin abarcaba cualquier forma de
discusin, tanto formal como informal, destinada a lograr un acuer-
do, y que era preferible a la palabra discusin, pues esta ltima
no subrayaba la necesidad de tratar de obtener un acuerdo
1
.
El Convenio sobre la negociacin colectiva, 1981 (nm. 154),
delimita an ms este concepto en su artculo 2:
[...] La expresin negociacin colectiva comprende todas las
negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de
empleadores o una organizacin o varias organizaciones de
empleadores, por una parte, y una organizacin o varias
organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a) fijar
las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relacio-
nes entre empleadores y trabajadores, o c) regular las rela-
ciones entre empleadores o sus organizaciones y una organiza-
cin o varias organizaciones de trabajadores.
3.2.2. Sujetos, destinatarios y materias
de la negociacin colectiva
Los instrumentos de la OIT autorizan la negociacin colectiva
slo con representantes de los trabajadores interesados en el caso en
que no existan organizaciones sindicales en el mbito del que se trate
(de empresa o superior). Esta norma figura en el citado prrafo
2 de la Recomendacin nm. 91 y viene confirmada en el Convenio
nm. 135 sobre los representantes de los trabajadores, 1971, que
establece en su artculo 5 que debern tomarse medidas apropiadas
para garantizar que la existencia de representantes electos no se
utilice en menoscabo de la posicin de los sindicatos interesados o
de sus representantes. Asimismo, el artculo 3, prrafo 2, del Con-
venio nm. 154 establece que debern adoptarse, si fuera necesario,
medidas apropiadas para garantizar que la existencia de estos repre-
sentantes [de los trabajadores] no se utilice en menoscabo de la
posicin de las organizaciones de trabajadores interesadas.
Esta posibilidad de que representantes de los trabajadores con-
cluyan convenios colectivos si no hay una o varias organizaciones
sindicales representativas se introdujo en la Recomendacin nm. 91
1
OIT: Actas, Conferencia Internacional del Trabajo, 64.
a
reunin, Ginebra, 1978,
Acta provisional, nm. 25, prrafos 64 y 65.
tomando en consideracin los casos de los pases donde las organi-
zaciones sindicales no alcanzan un grado de desenvolvimiento sufi-
ciente y a fin de que los principios instituidos por la Recomendacin
pudieran aplicarse en tales pases
2
.
Para que los sindicatos puedan cumplir su objeto de fomentar y
defender los intereses de los trabajadores a travs de la negociacin
colectiva, deben ser independientes y tener la facultad de organizar
sus actividades sin intervenciones de las autoridades pblicas que
limiten o entorpezcan el ejercicio legal de este derecho (arts. 3 y 10
del Convenio nm. 87). Adems, no deben estar bajo el control de
un empleador o de una organizacin de empleadores (art. 2 del
Convenio nm. 98). La Recomendacin sobre la negociacin colec-
tiva, 1981 (nm. 163), establece que siempre que resulte necesario,
se deberan adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para facilitar el establecimiento y expansin, con carcter voluntario,
de organizaciones libres, independientes y representativas de em-
pleadores y trabajadores.
El Convenio nm. 151 estipula en su artculo 5 que las organi-
zaciones de empleados pblicos gozarn de completa indepen-
dencia respecto de las autoridades pblicas y la Recomendacin
nm. 91 rechaza toda interpretacin del concepto de contrato colec-
tivo que implique el reconocimiento de una organizacin de traba-
jadores creada, dominada o sostenida econmicamente por emplea-
dores o sus representantes.
3.2.3. Exigencia de cierto grado de representatividad
Conviene igualmente examinar la cuestin de si la facultad de
negociar est sujeta a un determinado grado de representatividad.
La Recomendacin sobre la negociacin colectiva, 1981 (nm.
163) enumera diversas medidas encaminadas a promover la negocia-
cin colectiva, entre las que incluye el reconocimiento de las orga-
nizaciones representativas de empleadores y de trabajadores sobre la
base de criterios objetivos y previamente definidos.
1
a
Apndice VIII, pg. 603, prrafo 75.
3.2.4. Derechos de negociacin preferentes o exclusivos
La Recomendacin sobre las relaciones de trabajo en la adminis-
tracin pblica, 1978 (nm. 159) establece que en los pases en que
existan procedimientos para el reconocimiento de las organizaciones
de empleados pblicos con miras a determinar las organizaciones a
las que han de atribuirse derechos preferentes o exclusivos a los
efectos previstos en el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la
administracin pblica, 1978, dicha determinacin debera basarse
en criterios objetivos y preestablecidos respecto del carcter repre-
sentativo de esas organizaciones.
3.2.5. Trabajadores cubiertos por la negociacin colectiva
El Convenio nm. 98 (arts. 4-6) vincula la negociacin colectiva
a la conclusin de convenios colectivos para reglamentar las condi-
ciones de empleo; establece que la legislacin nacional deber de-
terminar el alcance de las garantas previstas en el Convenio en lo
que se refiere a su aplicacin a las fuerzas armadas y a la polica,
y precisa que no trata de la situacin de los funcionarios pblicos
3
en la administracin del Estado.
3.2.6. Materias objeto de la negociacin
Los Convenios nms. 98, 151 y 154 y la Recomendacin
nm. 91 centran el contenido de la negociacin en las condiciones de
3
Con respecto a esta categora de funcionarios, la Comisin de Expertos ha
sealado que no puede concebir que categoras importantes de trabajadores empleados
por el Estado queden excluidas de los beneficios del Convenio por el mero hecho
de estar formalmente asimiladas a ciertos funcionarios pblicos que estn al servicio
de la administracin del Estado. Conviene, pues, establecer una distincin: por una
lado, los funcionarios que cumplen actividades propias de la administracin del
Estado (por ejemplo, en algunos pases funcionarios de los ministerios y dems
organismos gubernamentales comparables, as como sus auxiliares), quienes pueden
quedar excluidas del campo de aplicacin del Convenio, y, por otro lado, todas las
dems personas empleadas por el Gobierno, las empresas pblicas o las instituciones
pblicas autnomas, quienes deberan gozar de las garantas previstas en el Conve-
nio. OIT: Libertad sindical y negociacin colectiva. Estudio general de las memorias
sobre el Convenio sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de
sindicacin, 1948 (nm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicacin y de
negociacin colectiva, 1949 (nm. 98). Informe de la Comisin de Expertos para
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. Informe III (Parte 4B), 81.
a
reunin
de la Conferencia Internacional del Trabajo (1994), prrafo 200, Ginebra.
trabajo y de empleo y en la regulacin de las relaciones entre em-
pleadores y trabajadores y sus respectivas organizaciones.
3.2.7. El principio de la negociacin libre y voluntaria
El carcter voluntario de la negociacin colectiva se halla recogi-
do expresamente en el mencionado artculo 4 del Convenio nm. 98
y constituye un aspecto fundamental de los principios de la libertad
sindical. Tal como lo entendi la Conferencia Internacional del Tra-
bajo al elaborar el Convenio nm. 154, el deber de fomentar la nego-
ciacin colectiva excluye el recurso a medidas de coaccin
4
.
3.2.8. Libertad para decidir el nivel de la negociacin
A este respecto, la Recomendacin nm. 163 dispone que en
caso necesario, se deberan adoptar medidas adecuadas a las condi-
ciones nacionales para que la negociacin colectiva pueda desarro-
llarse en cualquier nivel y en particular a nivel del establecimiento,
de la empresa, de la rama de actividad, de la industria y a nivel
regional o nacional.
Las normas de la OIT no han establecido criterios sobre la arti-
culacin entre convenios colectivos de distinto nivel (que pueden
comprender todos los sectores econmicos, una rama de actividad o
industria, un grupo de empresas o una empresa o establecimiento y
abarcar mbitos geogrficos diferentes). El prrafo 4 de la Recomen-
dacin nm. 163 establece que en los pases en los que la negocia-
cin colectiva se desarrolla en varios niveles, las partes negociadoras
deberan velar por que exista coordinacin entre ellos.
3.2.9. El principio de la buena fe
Al elaborarse el Convenio nm. 154, se seal que la negocia-
cin colectiva slo funciona eficazmente si es dirigida con absoluta
buena fe por las dos partes. Sin embargo, como la buena fe no se
impone por ley, nicamente puede obtenerse de los esfuerzos vo-
luntarios y continuos de las dos partes
5
.
4
a
Acta provisional, nm. 22, prrafo 49.
5
Ibd., pg. 22/11, prrafo 91.
3.2.10. Procedimientos voluntarios: organismos destinados a
facilitar la negociacin
El Convenio nm. 154 fomenta el establecimiento de reglas de
procedimiento convenidas entre las organizaciones de empleadores y
de trabajadores. Los convenios y recomendaciones en materia de
negociacin colectiva admiten la conciliacin y la mediacin volun-
tarias o impuestas por ley y el arbitraje voluntario conforme a lo
previsto en la Recomendacin sobre la conciliacin y el arbitraje
voluntarios, 1951 (nm. 92) segn la cual: se deberan adoptar dis-
posiciones para que el procedimiento pueda entablarse a iniciativa de
una de las partes en conflicto, o de oficio por organismos de conci-
liacin voluntaria. El Convenio nm. 154 establece claramente que
sus disposiciones no obstaculizarn el funcionamiento de sistemas
de relaciones de trabajo en los que la negociacin colectiva tenga
lugar en el marco de mecanismos o de instituciones de conciliacin
o de arbitraje, o de ambos a la vez, en los que participen voluntaria-
mente las partes en la negociacin colectiva.
3.2.11. Interpretacin y aplicacin de los convenios colectivos
La Recomendacin sobre los convenios colectivos, 1951 (nm.
91), establece que las diferencias que resulten de la interpretacin de
un convenio colectivo deberan someterse a un procedimiento de
solucin adecuado, establecido por acuerdo entre las partes o por va
legislativa, segn el mtodo que sea mas apropiado a las condiciones
nacionales. En cuanto al control de la aplicacin de los convenios
colectivos prev que el mismo debera estar garantizado por las or-
ganizaciones de empleadores y de trabajadores que sean parte en los
contratos colectivos, por los organismos de control existentes o por
organismos constituidos a estos efectos.
3.2.12. Solucin de conflictos
El Convenio nm. 151 establece que la solucin de los conflic-
tos que se planteen con motivo de la determinacin de las condiciones
de empleo se deber tratar de lograr, de manera apropiada a las
condiciones nacionales, por medio de la negociacin entre las partes
o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como
la mediacin, la conciliacin y el arbitraje, establecidos de modo que
inspiren la confianza de los interesados. El Convenio sobre la ne-
gociacin colectiva, 1981 (nm. 154), que tiene un alcance general,
dispone que los rganos y procedimientos de solucin de los conflic-
tos laborales deben estar concebidos de tal manera que contribuyan
a fomentar la negociacin colectiva.
Sobre esta cuestin, la Recomendacin sobre la negociacin
colectiva, 1981 (nm. 163) que se aplica a todas las ramas de acti-
vidad econmica y al sector de la funcin pblica, establece que
deberan adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales
para que los procedimientos de solucin de los conflictos del trabajo
ayuden a las partes a encontrar por s mismas una solucin al con-
flicto que las oponga, independientemente de que se trate de conflic-
tos sobrevenidos durante la conclusin de los acuerdos, de conflictos
respecto a la interpretacin o de la aplicacin de los acuerdos o de
los conflictos a que se refiere la Recomendacin sobre el examen
de las reclamaciones, 1967.
La Recomendacin nm. 92 sobre la conciliacin y el arbitraje
voluntarios, 1951, establece que debera estimularse a las partes in-
teresadas a abstenerse de recurrir a huelgas y a lock-out mientras
duren los procedimientos de conciliacin o de arbitraje.
3.2.13. Derecho de informacin
La Recomendacin nm. 173 estipula que deberan adoptarse
medidas adecuadas a las condiciones nacionales para que las partes
dispongan de las informaciones necesarias para poder negociar con
conocimiento de causa. La Recomendacin agrega que: a peticin
de las organizaciones de trabajadores, los empleadores pblicos y
privados deberan proporcionar las informaciones acerca de la si-
tuacin econmica y social de la unidad de negociacin y de la
empresa en su conjunto que sean necesarias para negociar con cono-
cimiento de causa; si la divulgacin de ciertas de esas informaciones
pudiese perjudicar a la empresa, su comunicacin debera estar sujeta
al compromiso de mantener su carcter confidencial en la medida en
que esto sea necesario; las informaciones que puedan proporcionarse
deberan ser determinadas por acuerdo entre las partes en la negocia-
cin colectiva.... Adems las autoridades pblicas deberan pro-
porcionar las informaciones necesarias sobre la situacin econmica
y social global del pas y de la rama de actividad en cuestin, en la
medida en que la difusin de tales informaciones no resulte perjudi-
cial para los intereses nacionales. Esta Recomendacin fomenta la
adopcin de medidas para que los negociadores tengan la posibilidad
de recibir una informacin adecuada.
3.2.14. Extensin de los convenios colectivos
El Convenio nm. 91 estipula que las organizaciones representa-
tivas de trabajadores y de empleadores as como los empleadores y
trabajadores interesados en la extensin de un convenio deberan
participar en el procedimiento de extensin de los mismos.
3.2.15. La negociacin colectiva en la administracin pblica
El reconocimiento de los derechos de negociacin colectiva de
las organizaciones de funcionarios y empleados pblicos es hoy una
realidad en los pases industrializados y cada vez ms en los pases
en desarrollo. El Convenio nm. 98, adoptado en 1949, exclua de su
campo de aplicacin a los funcionarios pblicos que trabajaban en la
administracin del Estado, pero el Convenio nm. 151, aprobado en
1978, dio un paso importante al exigir que los Estados fomenten
procedimientos de negociacin o cualesquiera otros mtodos que
permitan a los representantes de los empleados pblicos participar en
la determinacin de sus condiciones de empleo. En efecto, el artculo
7 del Convenio nm. 151 establece que debern adoptarse, de ser
necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para es-
timular y fomentar el pleno desarrollo y utilizacin de procedimientos
de negociacin entre las autoridades pblicas competentes y las
organizaciones de empleados pblicos acerca de las condiciones de
empleo, o de cualquiera otros mtodos que permitan a los represen-
tantes de los empleados pblicos participar en la determinacin de
dichas condiciones. A tenor del artculo 1, las nicas categoras que
pueden ser excluidas (aparte de las fuerzas armadas y la polica,
como en los convenios anteriores) son los empleados de alto nivel
que por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder
decisorio o desempean cargos directivos y los empleados cuyas
obligaciones son de naturaleza altamente confidencial.
Poco despus, en 1981, se adopt el Convenio nm. 154 que
promueve la negociacin colectiva tanto en el sector privado como
en la administracin pblica exceptuadas las fuerzas armadas y la
polica, con la nica salvedad de que en la administracin pblica la
legislacin o la prctica nacionales podrn fijar las modalidades
particulares de aplicacin. El Estado que ratifique el Convenio ya
no puede limitarse al mtodo de consulta, sino que debe fomentar la
negociacin colectiva con el fin, entre otros, de fijar las condiciones
de trabajo y empleo. Lo que facilit la inclusin de la administracin
pblica en este Convenio es que, a diferencia del Convenio nm. 98,
ya no se refiere a la reglamentacin de las condiciones de empleo por
medio de convenios colectivos (que tienen valor de ley en muchos
pases, mientras que los convenios colectivos no tienen esta fuerza
obligatoria en ciertos pases). Tal disposicin habra hecho imposi-
ble esta inclusin, por las objeciones de los Estados dispuestos a
reconocer la negociacin colectiva en la funcin pblica, pero sin
renunciar al mismo tiempo a un rgimen estatutario. Otras manifes-
taciones de flexibilidad se encuentran en el Convenio nm. 154 cuan-
do establece que la negociacin colectiva debera ser progresiva-
mente extendida a todas las materias cubiertas por este Convenio o
cuando estipula que en la medida en que no se apliquen por medio
de convenios colectivos, por laudos arbitrales o por cualquier otro
medio conforme a la prctica nacional, las disposiciones del Conve-
nio debern ser aplicadas por medio de la legislacin nacional.
3.3. SNTESIS DE LOS PRINCIPIOS
DE LA COMISIN DE EXPERTOS
Las normas y principios sobre el derecho de negociacin colec-
tiva tal como surgen de los convenios y recomendaciones y otros
instrumentos de la OIT en la materia y de los principios sentados por
la Comisin de Expertos a partir de dichos instrumentos, pueden
sintetizarse de la manera siguiente:
El derecho de negociacin colectiva es un derecho fundamen
tal aceptado por los miembros de la OIT al incorporarse a la
organizacin, que deben respetar, promover y hacer realidad de
buena fe (Declaracin de la OIT relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento).
La titularidad del derecho de negociacin colectiva correspon
de a los empleadores y sus organizaciones por una parte y a las
organizaciones de trabajadores por otra (sindicatos de base,
federaciones y confederaciones) y slo es posible que repre
sentantes de los trabajadores interesados celebren negociacio
nes colectivas en ausencia de tales organizaciones.
El reconocimiento del derecho de negociacin colectiva tiene
carcter general tanto en el sector privado como en el sector
pblico y slo puede excluirse de su ejercicio a las fuerzas
armadas, a la polica y a los funcionarios pblicos en la admi
nistracin del Estado (Convenio nm. 98)
6
.
6
Sin embargo, cuando un Estado ratifica el Convenio sobre la negociacin
colectiva, 1981 (nm. 154), el derecho de negociacin colectiva rige tambin en el
La negociacin colectiva tiene como objeto el establecimiento
de las condiciones de trabajo y empleo en un sentido amplio y
la regulacin de las relaciones entre las partes.
Los acuerdos o convenios colectivos tiene carcter vinculante,
deben poder fijar condiciones de trabajo ms favorables que
las establecidas por ley y no deben dar preferencia a los con
tratos individuales respecto de los convenios colectivos, salvo
en lo que respecta a las disposiciones del contrato individual
que sean ms favorables.
El ejercicio del derecho de negociacin colectiva exige para
ser efectivo que las organizaciones de trabajadores sean inde
pendientes y no estn colocadas bajo el control de un emplea
dor o de una organizacin de empleadores, y que el proceso de
negociacin colectiva se realice sin injerencia indebida de las
autoridades.
Es admisible que el sindicato que represente a la mayora o
a un porcentaje elevado de trabajadores de una unidad de ne
gociacin goce de derechos preferenciales o exclusivos de
negociacin, pero cuando ningn sindicato rena esas condi
ciones y no se le reconozcan tales derechos exclusivos, las
organizaciones de trabajadores deberan cuando menos estar
en condiciones de concluir un convenio o acuerdo colectivo en
nombre de sus afiliados.
El principio de la buena fe en la negociacin colectiva entraa
la realizacin de esfuerzos voluntarios y continuos de ambas
partes para llegar a un acuerdo.
Dado que el carcter voluntario de la negociacin colectiva es
un aspecto fundamental de los principios de la libertad sindi
cal, la negociacin colectiva no puede ser impuesta a las par
tes, y los mecanismos de auxilio a la negociacin deben tener
en principio carcter voluntario. Asimismo, el nivel de la ne
gociacin no debe ser impuesto unilateralmente por la legisla
cin o las autoridades y las negociaciones deben poder desarro
llarse en cualquier nivel.
mbito de la administracin pblica, pudindose fijar modalidades particulares de
aplicacin. En cambio, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administra-
cin pblica, 1978 (nm. 151), otorga un nivel menor de proteccin internacional a
la negociacin colectiva en la medida en que permite optar en el mbito de la
administracin pblica entre la negociacin colectiva y otros mtodos para deter-
minar las condiciones de empleo.
La conciliacin y la mediacin impuestas por la legislacin en
el marco del proceso de negociacin colectiva son admisibles
si establecen plazos razonables. En cambio, el arbitraje obliga
torio cuando las partes no llegan a un acuerdo es, de manera
general, contrario al principio de la negociacin colectiva vo
luntaria. Slo es admisible: 1) en los servicios esenciales en el
sentido estricto del trmino (aquellos cuya interrupcin podra
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona
en toda o en parte de la poblacin); 2) respecto de los funcio
narios en la administracin del Estado; 3) cuando tras negocia
ciones prolongadas e infructuosas es obvio que el bloqueo de
las negociaciones no ser superado sin una iniciativa de las
autoridades, y 4) en caso de crisis nacional aguda. El arbitraje
aceptado por ambas partes (voluntario) siempre es legtimo.
Las intervenciones de las autoridades legislativas o adminis
trativas que tienen por efecto anular o alterar el contenido
de convenios colectivos libremente pactados, inclusive en lo
que respecta a las clusulas salariales, son contrarias al princi
pio de negociacin colectiva voluntaria.
Las limitaciones al contenido de negociaciones colectivas fu
turas, en particular en materia salarial, impuestas por las auto
ridades en razn de polticas de estabilizacin econmica o de
ajuste estructural requeridas por imperiosos motivos de inters
econmico, son admisibles en la medida en que tales limitacio
nes estn precedidas de consultas con las organizaciones de
trabajadores y de empleadores y renan las siguientes condi
ciones: aplicarse como medida de excepcin, limitarse a lo
indispensable, no sobrepasar un perodo razonable e ir acom
paadas de garantas destinadas a proteger de manera efectiva
el nivel de vida de los trabajadores interesados, y especialmen
te de aquellos que puedan resultar ms afectados.
3.4. APLICACIN DE LAS NORMAS
Y PRINCIPIOS EN LA PRCTICA
De las observaciones de la Comisin de Expertos relativas a la
aplicacin del Convenio sobre el derecho de sindicacin y de nego-
ciacin colectiva, 1949 (nm. 98) se desprende que el mismo es
aplicado de manera satisfactoria por la gran mayora de Estados que
lo han ratificado. Se trata, en efecto, de un derecho reconocido prc-
ticamente en todo el mundo.
A ttulo de ejemplo cabe indicar que en sus informes de 2000 y
2001, la Comisin de Expertos dirigi observaciones crticas a un
tercio de los 148 gobiernos que han ratificado el Convenio. Los
problemas citados con ms frecuencia consisten en la negacin del
derecho de negociacin colectiva a todos o a algunos funcionarios
que no trabajan en la administracin del Estado (19 pases) y en la
exigencia de que las organizaciones sindicales representen a una
proporcin demasiado elevada de trabajadores para ser reconocidas o
poder negociar colectivamente (11 pases). En un nmero significa-
tivo de pases se presenta el problema del sometimiento de los con-
venios colectivos a la poltica econmica del gobierno (8 pases). Por
ltimo, algunos pases excluyen ciertas materias de la negociacin
colectiva (6 pases), la someten al arbitraje obligatorio en algn caso
(6 pases), limitan la facultad de las partes para determinar el nivel
de la negociacin (3 pases), excluyen de la negociacin colectiva a
categoras concretas de trabajadores del sector privado (2 pases) o a
las federaciones y confederaciones sindicales (4 pases).
Cuadro

3.1
INSTRUMENTOS SOBRE LA NEGOCIACIN COLECTIVA
(31-08-2002)
Status

nes que los Estados miembros estn invitados a poner en
ejecucin.)

Convenio sobre el derecho
de sindicacin y de
negociacin colectiva,
1949 (nm. 98)

Convenio sobre las relaciones
de trabajo en la administracin
pblica, 1978 (nm. 151)
Convenio nm. 151 y a informar a
la Oficina acerca de los obstculos y
dificultades encontrados, si los

relaciones de trabajo en la
administracin pblica, 1978
(nm. 159)
159.

Convenio sobre la negociacin
colectiva, 1981 (nm. 154)
Convenio nm. 154 y a informar a
la Oficina acerca de los obstculos y

Recomendacin sobre la
negociacin colectiva, 1981
(nm. 163)
163.

Recomendacin sobre los
contratos colectivos,
1951 (nm. 91)
91.

lizados; esta categora reagrupa los Convenios
puesta en prctica ha dejado de alentarse.)
En el rea de la negociacin colectiva, el Consejo de Administracin no consider ningn
instrumento como superado.
4. LIBERTAD DE LOS TRABAJADORES:
ABOLICIN DEL TRABAJO FORZOSO U OBLIGATORIO
Max Kern y Carmen Sottas
4.1. INTRODUCCIN
En el mundo actual, el trabajo forzoso u obligatorio es impuesto
con fines de produccin o de servicio y como sancin o corolario de
la imposicin de una pena; es exigido por el Estado o por entidades
privadas, al amparo de la ley y reglamentaciones o de manera ilegal,
abiertamente o en forma clandestina.
El trabajo forzoso u obligatorio ha sido prohibido en casi todo el
mundo. Los dos convenios de la OIT que tratan sobre el trabajo
forzoso u obligatorio son los que cuentan con mayor nmero de
ratificaciones: el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nm. 29)
ha sido ratificado por 161 Estados y el Convenio sobre la abolicin
del trabajo forzoso, 1957 (nm. 105), por 158.
Adems, en la Declaracin de la OIT relativa a los principios y
derechos fundamentales en el trabajo, adoptada por la Conferencia
Internacional del Trabajo en su 86.
a
reunin, en 1998:
Declara que todos los Miembros, aun cuando no hayan ra-
tificado los convenios aludidos, tienen un compromiso que se
deriva de su mera pertenencia a la Organizacin de respetar,
promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la
Constitucin, los principios relativos a los derechos fundamen-
tales que son objeto de esos convenios, entre ellos: ...la elimi-
nacin de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio...
Se expondr a continuacin las disposiciones fundamentales de
ambos convenios.
4.2. CONVENIO SOBRE EL TRABAJO FORZOSO, 1930
(NM. 29)
Las principales disposiciones del Convenio sobre el trabajo for-
zoso, 1930 (nm. 29) sern analizadas de la siguiente manera: me-
didas previstas por los artculos 1, prrafo 1, y 25 del Convenio; defi-
nicin del trabajo forzoso u obligatorio (art. 2, prfo. 1); excepciones
al campo de aplicacin del Convenio (art. 2, prfo. 2); estado actual del
prrafo 2 del artculo 1 y de los artculos 4 a 24 del Convenio.
4.2.1. Medidas previstas por los artculos 1,
prrafo 1, y 25 del Convenio
Los Estados que ratifican el Convenio sobre el trabajo forzoso,
1930, adquieren el compromiso fundamental de suprimir, lo ms
pronto posible, el empleo de trabajo forzoso u obligatorio en todas
sus formas
1
. Esta obligacin de suprimir el recurso al trabajo for-
zoso u obligatorio, tal como ha sido definido en el Convenio
2
, im-
plica para el Estado al mismo tiempo una obligacin de abstenerse
y una obligacin de hacer. El Estado debe abstenerse de imponer
trabajo forzoso u obligatorio y no tolerar que otros lo impongan y
debe asimismo derogar todas las leyes y textos reglamentarios o
administrativos que prevean o toleren el recurso al trabajo forzoso u
obligatorio y adoptar medidas para que todo empleo de ese tipo de
trabajo, ya sea realizado por personas del mbito privado o por fun-
cionarios pblicos, sea considerado ilegal en el derecho nacional.
Asimismo, el Estado debe garantizar que el hecho de exigir
ilegalmente trabajo forzoso u obligatorio sea objeto de sanciones
penales y que las sanciones impuestas por ley sean realmente efi-
caces y se apliquen estrictamente
3
.
4.2.2. Definicin del trabajo forzoso u obligatorio
En los trminos del Convenio, el trabajo forzoso u obligatorio
designa todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la ame-
naza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se
1
Artculo 1, prrafo 1, del Convenio.
2
Sobre la definicin de trabajo forzoso u obligatorio dada en el Convenio y las
excepciones a esta obligacin, vase ms adelante las subsecciones 4.2.2 y 4.2.3.
3
Artculo 25 del Convenio.
Libertad de los trabajadores: abolicin del trabajo forzoso 49
ofrece voluntariamente
4
. Antes de exponer las excepciones formales
enumeradas en el Convenio
5
, es conveniente detenerse en tres
aspectos de esta definicin a fin de establecer el alcance general del
Convenio: las nociones de trabajo o servicio, y amenaza de una
pena cualquiera, y el criterio enunciado en los trminos no se
ofrece voluntariamente
6
.
Para suprimir efectivamente el empleo de trabajo forzoso u
obligatorio y garantizar que las sanciones penales eficaces no slo estn
previstas en la ley sino que sean estrictamente aplicadas, las medidas que se
adopten deben tener en cuenta la naturaleza de los problemas que pueden
presentarse en la prctica. As, con respecto a la trata de personas con fines
de explotacin, la Comisin de Expertos (CEACR) ha tratado de conocer,
entre otras, todas las medidas adoptadas para garantizar que las disposiciones
penales nacionales que sancionen la imposicin de trabajo forzoso u
obligatorio, la trata de personas y los explotadores de la prostitucin ajena
se ejecuten estrictamente contra los responsables del trabajo forzoso de
migrantes en situacin legal o ilegal, entre otros en talleres donde se ex-
plota a los trabajadores, la prostitucin, el servicio domstico y la agricul-
tura; en particular medidas requeridas en la prctica para los procedimientos
judiciales que han de iniciarse y completarse con inclusin de:
a) medidas encaminadas a alentar a las vctimas a recurrir a las
autoridades, por ejemplo:
i) autorizacin para permanecer en el pas, por lo menos durante
la duracin del procedimiento judicial, y eventualmente para
residir de manera permanente;
ii) proteccin eficaz contra las represalias de los explotadores
de las vctimas dispuestas a testificar y de sus familias, tanto
en el pas de destino como en el pas de origen de la vctima,
antes, durante y despus de cualquier procedimiento judicial y
ms all de la duracin de toda condena de prisin que pueda
imponerse al explotador; la participacin del gobierno en todas
las formas de cooperacin intergubernamental concertada a
estos efectos;
4
Artculo 2, prrafo 1, del Convenio.
5
Artculo 2, prrafo 2, del Convenio, vase ms adelante la subseccin 4.2.3.
6
En el texto del Convenio, el criterio de no ofrecerse voluntariamente es
distinto del de la amenaza de una pena cualquiera. Sin embargo, cuando el con
sentimiento para un trabajo o servicio ha sido prestado bajo la amenaza de una pena
cualquiera, los dos criterios se superponen: no existe un libre consentimiento bajo
la amenaza. Pero la distincin entre los dos criterios adquiere todo su sentido cuando
existe una diferencia temporal, como en el texto del Convenio: una persona puede
haber ingresado como voluntario para realizar una carrera en las fuerzas armadas, y
de ese modo, haber aceptado libremente y con conocimiento de causa un puesto por
el que, en caso de desercin, ser objeto de una pena.
iii) medidas encaminadas a informar a las vctimas reales y po-
tenciales de la trata, de las medidas enumeradas en i) y ii),
considerando debidamente las barreras idiomticas y las cir-
cunstancias derivadas de la reclusin de las vctimas;
b) medidas encaminadas a intensificar la investigacin activa de la
delincuencia organizada en lo que respecta a la trata de personas,
la explotacin de la prostitucin ajena y la organizacin de talle
res donde se explota a los trabajadores, con inclusin de:
i) el suministro de recursos materiales y humanos adecuados a
los organismos encargados de hacer cumplir la ley;
ii) la formacin especializada de los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley, incluidos los que trabajan en el
control de la inmigracin, la inspeccin del trabajo y las
brigadas contra el vicio, para que aborden los problemas de la
trata de personas en forma conducente a la detencin de los
explotadores y no de las vctimas;
iii) la cooperacin internacional entre los organismos encarga-
dos de hacer cumplir la ley, con miras a prevenir y a combatir
la trata de personas;
c) la cooperacin con las organizaciones de empleadores y de traba
jadores, as como con las organizaciones no gubernamentales
comprometidas en la proteccin de los derechos humanos y en la
lucha contra la trata de personas, en lo que respecta a las cuestio
nes consideradas en ... a) y b) ii) *.
* OIT: Informe de la Comisin de Expertos sobre la Aplicacin de Convenios y Reco-
mendaciones, Informe III (Parte 1A), CIT, 89.* reunin, 2001, observacin general, Convenio
nm. 29.
a) Trabajo o servicio
En primer lugar, la definicin se refiere al trabajo o servicio.
Ahora bien, tal como lo ha sealado la Comisin de Expertos sobre
la Aplicacin de Convenios y Recomendaciones
7
, la imposicin de
un trabajo o servicio se distingue de los casos en los que es preciso
recibir una enseanza o formacin. El principio de la enseanza
obligatoria es reconocido por diversas normas internacionales en
tanto que medio de garantizar el pleno ejercicio del derecho a la
7
Conferencia Internacional del Trabajo, 65.
a
reunin, 1979, Informe III (Par-
te 4B), Estudio general de las memorias relativas al Convenio sobre el trabajo
forzoso, 1930 (nm. 29), y el Convenio sobre la abolicin del trabajo forzoso, 1957
(nm. 105) (en adelante: Estudio general de 1979 sobre la abolicin del trabajo
forzoso, prrafo 20).
educacin
8
y se encuentra previsto tambin en varios instrumentos
de la OIT
9
. Se establece una distincin anloga, en otras normas
internacionales del trabajo, entre el trabajo y la formacin profesio-
nal
10
. La Comisin ha admitido asimismo que los regmenes obli-
gatorios de formacin profesional, por analoga y como extensin de
la instruccin general obligatoria, no constituyen trabajos o servicios
obligatorios en el sentido que se les da en los convenios sobre el
trabajo forzoso ". Sin embargo, como la formacin profesional com-
prende por lo general cierta cantidad de trabajos prcticos, no siem-
pre es fcil establecer la distincin entre formacin y empleo. Por
consiguiente, deben tenerse presente los diferentes elementos que
intervienen en la orientacin global de un programa dado para de-
terminar si el mismo concierne inequvocamente a la formacin pro-
fesional o si, por el contrario, entraa la imposicin de trabajos o
servicios que caen dentro de la definicin de trabajo forzoso u
obligatorio
12
.
b) Amenaza de cualquier sancin
Para que un determinado trabajo forzoso u obligatorio quede
comprendido en la definicin dada por el Convenio de 1930, el tra-
bajo o el servicio debe haber sido exigido bajo la amenaza de una
pena cualquiera. Durante el examen del proyecto de instrumento
por la Conferencia se precis que tal pena no tiene que revestir
forzosamente la forma de una sancin penal, sino que puede tratarse
tambin de la privacin de cualquier derecho o ventaja
13
. A ttulo de
ejemplo, el caso de un prisionero al que se le da un tratamiento con
8
Declaracin Universal de Derechos Humanos, artculo 26; Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, artculos 13-14.
9
El Convenio sobre poltica social (normas y objetivos bsicos), 1962
(nm. 117), artculo 15, prrafo 2, contiene disposiciones sobre la edad en que
debera terminar la enseanza escolar obligatoria.
10
Particularmente, la Recomendacin sobre los programas especiales para jve
nes, 1970 (nm. 136) indica prrafo 7, 1) y 2), a) que los programas de educa
cin y formacin que impliquen el reclutamiento obligatorio de jvenes desemplea
dos son compatibles con los convenios sobre trabajo forzoso pero requieren el
consentimiento previo para cualquier programa que conlleve una obligacin de ser
vicio prrafo 7, 1) y 2), b).
11
OIT: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la
Comisin de Expertos, prrafo 20, con referencia a fuentes anteriores.
12
Ibd.
13
OIT: Actas, CIT, 14.
a
reunin, Ginebra, 1930, vol. I, pg. 691; OIT: Abolicin
del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin de Expertos, prrafo 21.
menores ventajas que las que le corresponden
l4
, o se le restringe la
posibilidad de liberacin anticipada
l5
.
c) Ofrecimiento voluntario
Al examinar la cuestin del ofrecimiento voluntario, los rga-
nos de control de la OIT se han referido a distintos aspectos: la forma
y el objeto del consentimiento, los efectos de una necesidad exterior
o indirecta, imputable o no al Estado o al empleador, la posibilidad
de un menor (o sus padres) de otorgar un consentimiento vlido y la
posibilidad de retractar un consentimiento libremente otorgado.
i) Forma y objeto del consentimiento
El Convenio no establece las modalidades del consentimiento
para realizar un trabajo y los rganos de control de la OIT no se han
detenido en el concepto de consentimiento formal (cualquiera sea su
modalidad) salvo en las circunstancias particulares en las que
no puede presumirse el libre arbitrio del trabajador, y en particular
cuando un prisionero realiza un trabajo que no podra serle impuesto
de acuerdo con los trminos del Convenio
l6
.
En cuanto al objeto del consentimiento, cabe distinguir entre la
bsqueda de un empleo y la aceptacin de una situacin concreta: as,
los rganos de control de la OIT han establecido que se viola el Con-
venio cuando trabajadores migrantes en busca de empleo son llevados
a permanecer a disposicin del empleador mediante el engao, pro-
mesas falsas, la retencin de documentos de identidad o la fuerza
l7
.
14
Comisin de Expertos, solicitud directa 1999, Convenio nm. 29, Reino
Unido.
15
OIT: Informe de la Comisin de Expertos sobre la aplicacin de Convenios
y Recomendaciones, Informe III (Parte 1A), CIT, 89.
a
reunin, 2001, Informe gene
ral, prrafo 129; ibd., Informe III (Parte 1A), CIT, 82.
a
reunin, 1995, observacin,
Convenio nm. 29, Francia.
16
OIT: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin
de Expertos, prrafos 97-101.
17
A ttulo de ejemplo, informe de la Comisin de Encuesta instituida en virtud
del artculo 26 de la Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo para
examinar la observancia por la Repblica Dominicana y Hait de algunos convenios
internacionales del trabajo relativos al empleo de trabajadores haitianos en las plan
taciones de caa de azcar de la Repblica Dominicana (OIT, Boletn Oficial, suple
mento especial, vol. LXVI, 1983, serie B). Informe del Comit designado para exa
minar la reclamacin presentada por la CLAT en virtud del artculo 24 de la
ii) Papel de las necesidades exteriores o indirectas
Al examinar la libertad de ofrecerse voluntariamente para un
trabajo o servicio, debe tenerse en cuenta el marco legislativo y
prctico que garantiza o limita tal libertad: as, la sola libertad de
elegir entre todas las categoras de trabajo o servicio existentes no es
suficiente para garantizar el respeto del Convenio cuando la legisla-
cin nacional obliga a todos los ciudadanos fsicamente vlidos, que
no se encuentran en un perodo de formacin o de instruccin, a
ejercer una ocupacin lucrativa, lo que es incompatible con los con-
venios de 1930 y 1957
18
.
De la misma manera, cuando a la mano de obra cautiva como
las personas que realizan su servicio militar obligatorio o purgan una
pena privativa de libertad slo se le permite optar entre el trabajo
que de todas maneras puede serle impuesto en virtud de las excepcio-
nes previstas en el Convenio y un trabajo que no est comprendido
entre tales excepciones
19
, esta relativa libertad no es suficiente para
considerar que el trabajo propuesto ha sido libremente consentido
20
.
Una necesidad exterior o indirecta que atente contra la libertad
del trabajador de ofrecerse voluntariamente puede resultar no slo
de un acto de las autoridades, como una ley, sino tambin, de la
prctica de un empleador, como la retencin de los documentos de
identidad de un trabajador migrante
21
. En este caso, el Estado es
igualmente responsable en los trminos del Convenio
22
. Sin embargo,
no todas las necesidades exteriores o indirectas que existan en la
prctica son imputables al Estado o al empleador: la necesidad de
trabajar para mantenerse slo les es imputable si es consecuencia de
otros elementos pertinentes que s caen bajo su responsabilidad. Tal
Constitucin, por incumplimiento de los convenios sobre el trabajo forzoso, 1930
(nm. 29) y sobre la abolicin del trabajo forzoso, 1957 (nm. 105), por Brasil (OIT,
Consejo de Administracin, noviembre, 1995, documento GB 264/16/7).
18
de Expertos, prrafo 45.
19
Ver ms adelante subsecciones 4.2.3. a) y c).
20
Ibid.
21
Ver igualmente la Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia
organizada transnacional y su Protocolo adicional para prevenir, reprimir y sancionar
la trata de personas, especialmente mujeres y nios (documento de las Naciones
Unidas A/55/383 y Add. 1); el artculo 3, apartado b) del Protocolo especifica que
el consentimiento dado por la vctima de la trata de personas a toda forma de
explotacin intencional descrita en el apartado a) del presente artculo no se tendr
en cuenta cuando se haya recurrido a cualquiera de los medios (coaccin, fraude,
engao, abuso de poder, etc.) enunciados en dicho apartado.
22
Vase arriba subseccin 4.2.1.
elemento sera por ejemplo una legislacin en virtud de la cual las
personas que solicitan asilo no pueden normalmente incorporarse a
un empleo pero se les puede exigir efectuar trabajos socialmente
tiles si desean mantener su derecho a las prestaciones de la segu-
ridad social
23
.
A fin de determinar en qu medida una necesidad puramente
econmica es imputable al Estado, los rganos de control de la OIT
han utilizado los siguientes criterios:
En el caso en el que existe una situacin objetiva de nece-
sidad econmica que no ha sido creada por el gobierno, slo se
podra imputarle en cierta medida tal situacin, si se considera
que la ha aprovechado para ofrecer un nivel de remuneracin
excesivamente bajo. Adems, el gobierno podra ser considera-
do responsable de haber organizado o fomentado la necesidad
econmica puesto que el gran nmero de personas contratadas
por el gobierno con remuneracin excesivamente baja y el
volumen de trabajo efectuado por esas personas tendran, por
un efecto de sustitucin progresiva, incidencia en la situacin
de otras personas, las que perderan su empleo normal y cae-
ran a su vez en la necesidad econmica
24
.
iii) Posibilidad para un menor (o sus padres) de otorgar
un consentimiento vlido
Los rganos de control de la OIT han sealado que, en relacin
con el trabajo infantil, se plantea la cuestin de saber en virtud de
qu circunstancias puede considerarse que un menor se ha ofrecido
voluntariamente para trabajar o cumplir un servicio, o en qu
condiciones el consentimiento de los padres es necesario o suficiente
a este respecto y cules son las sanciones en caso de negativa
25
. La
mayora de los ordenamientos jurdicos nacionales, que fijan la ma-
yora de edad civil generalmente entre los dieciocho y los veintin
23
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Informe III (Parte 4A), CIT,
70.
a
reunin, 1984, observacin, Convenio nm. 29, Repblica Federal de Alemania.
24
OIT, Consejo de Administracin, noviembre, 1997, documento GB.270/15/3,
prrafo 30.
25
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Informe III (Parte 4A), 83.
a
re
unin, 1996, observacin, Convenio nm. 29, Pakistn, prrafo 5; Informe de la
Comisin de Encuesta instituida en virtud del artculo 26 de la Constitucin de
la OIT para examinar la observancia por Myanmar del Convenio sobre el trabajo
forzoso, 1930 (nm. 29) (BIT, Boletn Oficial, suplemento especial, vol. LXXXI,
1988, Serie B, prrafo 206).
aos, establecen una edad menor para la celebracin de un contrato
de trabajo que puede corresponder a la de finalizacin de la escola-
ridad obligatoria; sin embargo, los empleos peligrosos para la salud,
la seguridad o la moralidad son generalmente prohibidos a menores
de dieciocho aos, en conformidad con los convenios pertinentes de
la OIT
26
, de manera que ni los menores ni las personas que detentan
la autoridad parental pueden consentir vlidamente su admisin a ese
tipo de empleo
27
. Los rganos de control de la OIT han sealado
regularmente casos de explotacin del trabajo infantil en el marco
del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nm. 29)
28
, e igualmente
solicitado y obtenido que menores comprometidos en una
carrera militar pudieran desvincularse de la misma
29
.
iv) Posibilidad de retractar un consentimiento libremente otorgado
Cuando una persona adulta se ofrece voluntariamente para un
trabajo o servicio, ste queda al margen de la definicin de trabajo
forzoso u obligatorio dada por el artculo 2, prrafo 1, del Convenio.
Implica esto que una vez otorgado libremente el consentimiento,
cualquier restriccin a la libertad de los trabajadores de poner fin a
la relacin de empleo queda fuera del campo de aplicacin del Con-
venio? Los rganos de control de la OIT han entendido que, aunque
en tales casos el empleo se haya aceptado inicialmente como resul-
tado de la libre conclusin de un acuerdo, el trabajador no tiene por
qu renunciar a su derecho a elegir libremente su trabajo. En conse-
cuencia, las disposiciones legales que impiden a un trabajador que ha
sido contratado por tiempo indeterminado (o por un plazo muy largo)
terminar la relacin de empleo dando un preaviso razonable tienen
por efecto convertir una situacin contractual basada en el acuerdo
26
A ttulo de ejemplo, Convenio sobre la edad mnima, 1973 (nm. 138), ar
tculo 3, prrafo 1, y Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999
(nm. 182), artculos 1, 2 y 3, d).
27
En el mismo sentido, en virtud del artculo 3, apartado c) del Protocolo para
prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y nios,
antes citado en la nota al pie de pgina 21, la captacin, el transport, el traslado,
la acogida o la recepcin de un nio con fines de explotacin se considerar "trata
de personas" incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios (coaccin, etc.)
enunciados en el apartado a) del presente artculo; el apartado d) especifica que
por "nio" se entender toda persona menor de dieciocho aos.
28
A ttulo de ejemplo, ICE 2001, observaciones, Convenio nm. 29, Hait, India,
Indonesia, Sri Lanka, Tailandia.
29
OIT: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 del la Comisin
de Expertos, prrafo 71; OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Informe III
(Parte 4A), CIT, 68.
a
reunin, 1982, observacin, Convenio nm. 29, Blgica.
de las partes en un servicio impuesto por la ley y son incompatibles
con los convenios sobre el trabajo forzoso. Lo mismo sucede cuando
se obliga al trabajador a permanecer en su puesto de trabajo despus
de haber expirado un contrato celebrado por tiempo determinado
30
.
Los rganos de control de la OIT han sealado igualmente el
caso de restricciones a la libertad de terminar una relacin de empleo
dando un preaviso razonable impuestas en diferentes pases, en par-
ticular a los militares de carrera
31
, a todas las personas al servicio del
gobierno
32
y de los sectores socialistas o mixtos
33
e incluso al con-
junto de los trabajadores
34
.
4.2.3. Excepciones del campo de aplicacin del Convenio
(art. 2, prfo. 2)
En virtud del artculo 2, prrafo 2, del Convenio, determinadas
formas de servicio obligatorio que normalmente entraran en la de-
finicin general de trabajo forzoso u obligatorio quedan excluidas
a los efectos del presente Convenio:
a) cualquier trabajo o servicio que se exija en virtud de las
leyes sobre el servicio militar obligatorio y que tenga un
carcter puramente militar;
30
de Expertos, prrafo 68. La Comisin de Expertos recuerda asimismo, a ttulo de
ejemplo de este mismo principio, que el Convenio complementario de 1956 sobre la
abolicin de la esclavitud, de la trata de esclavos y de instituciones y prcticas
anlogas a la esclavitud se refiere en su artculo 1, a), entre otras cosas, al estado
o situacin resultante del hecho de que una persona se haya comprometido (como
garanta de una deuda) a prestar servicios personales, si no se limita la duracin de
tales servicios ni se define su carcter.
31
(En tiempos de paz). Sin embargo, el compromiso eventual de quienes se
obligan a prestar su servicio un nmero determinado de aos a cambio de formacin
superior, por ejemplo, como piloto o mdico, requiere un enfoque diferente que
tenga en cuenta elementos tales como la proporcionalidad de las obligaciones, la
posibilidad de reembolsar el costo de los estudios, las sanciones aplicables, etc.
ver OIT: Abolicin del trabajo forzoso. Estudio general de 1979 de la Comisin
de Expertos, prrafos 72 y 60.
32
A ttulo de ejemplo, OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Informe III
(Parte 1A), CIT, 88.
a
reunin, 2000, observacin, Convenio nm. 29, Pakistn; ibd.,
Informe III (Parte 1A), CIT, 87,
a
reunin, 1999, observacin, Convenio nm. 29,
Bangladesh.
33
89.
a
reunin, 2001, observacin, Convenio nm. 29, Irak.
34
Legislacin derogada en 1998. OIT: Informe de la Comisin de Expertos...,
op. cit., 1999, observacin, Convenio nm. 29, Pases Bajos.
b) cualquier trabajo o servicio que forme parte de las obligacio
nes cvicas normales de los ciudadanos de un pas que se
gobierne plenamente por s mismo;
c) cualquier trabajo o servicio que se exija a un individuo en
virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial, a
condicin de que este trabajo o servicio se realice bajo la
vigilancia y control de las autoridades pblicas y que dicho
individuo no sea cedido o puesto a disposicin de particula
res, compaas o personas jurdicas de carcter privado;
d) cualquier trabajo o servicio que se exija en casos de fuerza
mayor, es decir, guerra, siniestros o amenaza de siniestros,
tales como incendios, inundaciones, hambre, temblores de
tierra, epidemias y epizootias violentas, invasiones de anima
les, de insectos o de parsitos vegetales dainos, y en gene
ral, en todas las circunstancias que pongan en peligro o
amenacen poner en peligro la vida o las condiciones norma
les de existencia de toda o parte de la poblacin;
e) los pequeos trabajos comunales, es decir, los trabajos reali
zados por los miembros de una comunidad en beneficio di
recto de la misma, trabajos que, por consiguiente, pueden
considerarse como obligaciones cvicas normales que incum
ben a los miembros de la comunidad, a condicin de que la
misma poblacin o sus representantes directos tengan el de
recho de pronunciarse sobre la necesidad de esos trabajos.
Se analizar a continuacin las condiciones establecidas por es-
tas disposiciones para definir el alcance de las excepciones.
a) Servicio militar obligatorio
El Convenio nm. 29 excluye de su campo de aplicacin el ser-
vicio militar obligatorio, en tanto est afectado a trabajos de carcter
puramente militar
35
. Esta condicin del carcter puramente
militar, adoptada especficamente para excluir la movilizacin
de reclutas para trabajos pblicos
36
, tiene su corolario en el artculo
1, b) del Convenio sobre la abolicin del trabajo forzoso, 1957
(nm. 105), que prohibe el recurso al trabajo forzoso u obligatorio
35
Artculo 2, prrafo 2, a).
36
de Expertos, prrafo 24, con referencias a los trabajos preparatorios del Convenio
nm. 29.
como mtodo de movilizacin y utilizacin de la mano de obra con
fines de fomento econmico
37
.
Sin embargo, existen varios casos en los que una actividad no
militar realizada en el marco del servicio militar obligatorio o en
lugar de ste, queda al margen del campo de aplicacin del Convenio
sobre el trabajo forzoso
38
. En primer lugar, se permite el empleo de
soldados en la misma forma que el de otros ciudadanos en casos
de fuerza mayor definidos por el Convenio
39
. Asimismo, los reclutas
que realizan su servicio en unidades como la de ingeniera, pueden,
por ejemplo, ser llamados a participar en la construccin de puentes
o rutas, en el marco de su entrenamiento militar.
Por ltimo, el Convenio no menciona la cuestin de los objetores
de conciencia pero los rganos de control de la OIT han estimado
que su exencin del servicio militar obligatorio cuando en su lugar
se les obliga a prestar otros servicios, constituye un privilegio que se
acuerda individualmente, en nombre de la libertad de conciencia, a
solicitud del interesado. Pero, de manera ms general, el hecho de
acordar la posibilidad de elegir entre el servicio militar propiamente
dicho y trabajos de carcter no militar no excluye por s solo la
aplicacin del Convenio cuando la eleccin entre diferentes formas
de servicio se efecta dentro del marco y sobre la base de la obliga-
cin de prestar un servicio. Es preciso, por lo tanto, tener tambin en
cuenta el nmero de personas interesadas y las condiciones en que
efectan su eleccin, a fin de determinar si se trata de un privilegio
concedido a particulares a solicitud suya o si, por el contrario, el
servicio nacional se convierte en un medio de proseguir el desarrollo
econmico y social recurriendo al trabajo obligatorio
40
.
37
Vase ms adelante subsecciones 4.3.1 y 4.3.3 b). La CIT reafirm este prin
cipio durante el examen del proyecto de la Recomendacin sobre los programas
especiales para jvenes, 1970 (nm. 136), al juzgar incompatible con los convenios
sobre trabajo forzoso una propuesta que permita obligar a los jvenes a participar
en programas especiales de empleo con miras al desarrollo nacional siempre que
tales programas fueran realizados dentro del marco del servicio militar obligatorio
o en reemplazo de dicho servicio. Vase OIT: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio
General de 1979 de la Comisin de Expertos, prrafo 25, con referencias a los
trabajos preparatorios de la Recomendacin nm. 136.
38
OIT: ibd., prrafos 26-32.
39
Artculo 2, prrafo 2, d), del Convenio. Vase ms adelante subseccin d).
40
b) Obligaciones cvicas normales
El Convenio excepta de su campo de aplicacin cualquier tra-
bajo o servicio que forme parte de las obligaciones cvicas normales
de los ciudadanos de un pas que se gobierne plenamente por s
mismo
41
.
Ejemplos de ello son el formar parte obligatoriamente de un
jurado y el deber de asistir a una persona en peligro
42
. Otras obli-
gaciones cvicas normales estn especficamente mencionadas y
delimitadas en el Convenio: el servicio militar obligatorio, en las
condiciones antes expuestas
43
, los trabajos o servicios en casos de
fuerza mayor
44
y los pequeos trabajos comunales
45
. Los rganos de
control de la OIT han sealado que la referencia general a las
obligaciones cvicas normales debe interpretarse a la luz de las
otras disposiciones del Convenio, no pudindose invocar para justi-
ficar el recurso a formas de servicio obligatorio contrarias a tales
disposiciones
46
.
c) Trabajo penitenciario
El Convenio excluye de la aplicacin de sus disposiciones cual-
quier trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una
condena pronunciada por sentencia judicial, a condicin de que este
trabajo o servicio se realice bajo la vigilancia y control de las auto-
ridades pblicas y que dicho individuo no sea cedido o puesto a
disposicin de particulares, compaas o personas jurdicas de carc-
ter privado
47
. El trabajo penitenciario obligatorio slo queda excluido
del campo de aplicacin del Convenio si se cumplen una serie de
condiciones relativas, por una parte, a los fundamentos de la obliga-
cin del trabajo y por otra parte, a las condiciones de utilizacin de
la mano de obra.
41
Artculo 2, prrafo 2, b), del Convenio.
42
43
Vase ms arriba subseccin a).
44
Artculo 2, prrafo 2, d) del Convenio. Vase ms adelante subseccin d).
45
Artculo 2, prrafo 2, e) del Convenio. Vase ms adelante subseccin e).
46
47
Artculo 2, prrafo 2, c), del Convenio.
i) Fundamentos de la obligacin de trabajar
Consecuencia de una condena
El Convenio estipula que slo podr imponerse trabajo a los
reclusos en virtud de una condena. Es decir, las personas que estn
detenidas pero que no hayan sido condenadas como, por ejemplo,
los presos que esperan ser procesados o las personas detenidas sin
haber sido juzgadas no deben estar obligadas a hacer ningn tra-
bajo. De la utilizacin del trmino condena se desprende tambin
que el interesado debe haber sido declarado culpable de un delito. A
falta de una sentencia declaratoria de esta culpabilidad, no debera
imponerse trabajo obligatorio ni siquiera en virtud de una decisin
judicial
48
.
Sentencia judicial
De conformidad con el Convenio, slo podr exigirse trabajo en
virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial. En con-
secuencia, no es compatible con el Convenio la imposicin de trabajo
obligatorio por autoridades administrativas o por otros organismos no
judiciales. Esta disposicin tiene por objeto asegurar que no se impon-
ga trabajo penitenciario sin que se observen las garantas previstas por
los principios generales del derecho, reconocidas por la comunidad de
las naciones, por ejemplo, la presuncin de inocencia, la igualdad ante
la ley, la regularidad e imparcialidad del proceso, la independencia e
imparcialidad de los tribunales, el derecho de defensa, la definicin
exacta del delito y la irretroactividad de la ley penal
49
.
ii) Condiciones de utilizacin del trabajo penitenciario obligatorio
En virtud del Convenio, el trabajo penitenciario obligatorio debe
realizarse bajo la vigilancia y control de las autoridades pblicas y
el prisionero no debe ser cedido o puesto a disposicin de particu-
lares, compaas o personas jurdicas de carcter privado
50
. Las dos
condiciones se aplican de manera acumulativa e independiente; el
48
49
Ibd., prrafo 94.
50
Al adoptar esta disposicin, la Conferencia rechaz expresamente una modi
ficacin que hubiera permitido la cesin de mano de obra penitenciaria a empresas
privadas encargadas de la realizacin de obras pblicas (OIT: Actas, Conferencia
Internacional del Trabajo, 14.
a
reunin, Ginebra, 1930, pgs. 305-308).
hecho de que el prisionero est constantemente bajo la vigilancia y
control de las autoridades pblicas no dispensa al Estado de cumplir
con la segunda condicin, esto es que la persona no sea cedida o
puesta a disposicin de particulares, compaas o personas jurdicas
de carcter privado
51
.
Vigilancia y control de las autoridades pblicas
La vigilancia y el control que se limitan a una inspeccin peri-
dica de los establecimientos no son suficientes para satisfacer los
requerimientos del Convenio
52
.
Significado de los trminos cedido a o puesto a disposicin
de
Cedido a. La descripcin de los sistemas de arrendamiento, em-
presa general y empresa especial, contenida en la Memoria de la
Oficina Internacional del Trabajo de 1931 sobre los problemas de
la administracin penal relativos a su competencia, es decir, los que
se refieren a trabajos penitenciarios
53
, nos da el sentido corriente
del trmino cedido a, tal como se lo entenda en la poca de adop-
cin del Convenio:
El trabajo por empresa es uno de los sistemas ms antiguos de
trabajo penitenciario y todava existe en algunos pases
Se designan as los sistemas en los que la explotacin eco-
nmica de la mano de obra penal se entrega a un empresario
privado (individuo, sociedad o asociacin privada). Estos siste-
mas comprenden:
a) Arrendamiento (Lease System). El arrendamiento tiene
por base un contrato entre el Estado y un empresario,
en virtud del cual los penados son alquilados a este
ltimo. El arrendatario (lessee) se encarga del aloja-
miento, la manutencin, el vestido y la vivienda del
penado. Debe, adems, pagar un tanto alzado (una
suma global) por cada penado. Adquiere, en compen-
51
89.
a
reunin, 2001, Informe general, prrafos 86 y 119.
52
86.
a
reunin, 1998, Informe general, 124.
53
Lo esencial de la Memoria se public con el ttulo de El trabajo penitencia
rio en la Revista Internacional del Trabajo, vol. XXV, nm. 3 (marzo de 1932),
pgs. 311-331, y nm. 4 (abril 1932), pgs. 499-524-386 y 476-501.
sacin, el derecho de utilizar el trabajo del penado
durante el tiempo de duracin del contrato. En sus apli-
caciones modernas, el sistema de arrendamiento est
sometido a un control constante por los empleados del
Estado.
b) Empresa general. En este sistema se confan todos los
penados a un solo empresario; pero contrariamente a lo
que sucede en el arrendamiento, es el Estado el que
suministra el vestido y las instalaciones para el aloja
miento, el que organiza la vigilancia y nombra y remu
nera a este efecto empleados especiales. El empresario
debe encargarse de la manutencin de los penados,
suministra las materias primas y los instrumentos de
trabajo y paga al Estado un tanto alzado (una suma
global). Como contraprestacin, el Estado pone el tra
bajo del penado a la disposicin del empresario.
c) Empresa especial. Aqu, como en la empresa general,
el Estado suministra el vestido y las instalaciones nece
sarias para el alojamiento de los penados, pero conser
va por completo la carga de la administracin de los
establecimientos penitenciarios. Los penados, indivi
dualmente o por grupos, son atribuidos al empresario,
y la eleccin de estos penados se efecta, en cada caso,
por la administracin del penal. Por su parte, el empre
sario suministra las materias primas y los instrumentos
de trabajo y asume la direccin de los trabajadores por
mediacin de sus empleados, a los que se les permite
entrar en el penal a este efecto. Debe pagar tambin por
el trabajo de los penados un salario diario o un salario
a destajo. El producto del trabajo le pertenece
54
.
Puesto a disposicin de. Las disposiciones con arreglo a las
cuales la empresa privada no remunera a la autoridad pblica en
tanto que proveedora de servicios de reclusos sino que por el contra-
rio recibe subsidios del Estado para administrar una crcel privada
54
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., 2001, Informe general, prrafos
96 y 122. La Comisin de Expertos seala en los prrafos 97 y 98 que, en su
Memoria de 1931, la Oficina indica que si a pesar de todos sus defectos, el sistema
de arrendamiento no ha desaparecido todava, es ante todo, porque concede al Estado
importantes ventajas financieras y que el sistema general por empresa pertenece
ahora prcticamente a la historia. En cambio, el sistema especial de trabajo por
empresa todava es frecuente en el trabajo penitenciario.
son diferentes de lo que podra considerarse normalmente como dis-
posiciones de cesin (o arrendamiento). Sin embargo, la situacin de
una persona a la que el Estado impone la obligacin de trabajar en
una crcel administrada por un contratista privado no se ve afectada
por la cuestin de si el contratista remunera al Estado o el Estado
subvenciona al contratista. Puede entonces llegarse a la conclusin
de que, a los efectos del Convenio, en el primer caso el recluso se
cede al contratista privado y en el segundo se pone a disposicin
de este ltimo
55
.
Papel desempeado por las utilidades o beneficios privados. La
cuestin del sentido en que los pagos se efectan entre el Estado y
los contratistas privados conduce a la cuestin de los beneficios o
utilidades. Nada sugiere que el hecho de que no se realice un bene-
ficio comercial impugne la aplicabilidad a entes privados particulares
de las disposiciones del Convenio que prohiben que la persona sea
cedida o puesta a disposicin de particulares, de compaas o de
personas jurdicas privadas
56
.
iii) Condiciones del empleo privado de reclusos
El trabajo penitenciario nicamente queda excluido del campo de
aplicacin del Convenio si la mano de obra no es cedida o puesta a
disposicin de particulares, de compaas o de personas jurdicas
57
.
No obstante, en algunos pases se ofrece a ciertos prisioneros la
posibilidad de aceptar voluntariamente, sobre todo durante el perodo
que precede a su liberacin, un empleo en una empresa privada, a
reserva de ciertas garantas relativas al pago de salarios normales y
a la cobertura de la seguridad social, a la autorizacin de los sindi-
catos, etc.
58
La cuestin fundamental es la de saber si los reclusos
55
Ibid., prrafo 123.
56
Ibid., prrafos 124 a 127. La CEACR seala, entre otras cosas, que en los
trabajos preparatorios, la enmienda adoptada para el artculo 2, 2), c) con la adicin
de las palabras o puesto a la disposicin de, con arreglo a una propuesta del Grupo
de los Trabajadores, tena por objeto fortalecer el contenido del apartado como
tambin la adicin de las palabras compaas o personas jurdicas morales (com-
panies or other entities en la versin en ingls). Las palabras de carcter privado
se introdujeron despus a continuacin de personas jurdicas (en ingls, las pala
bras other entities fueron reemplazadas por associations). Los trminos perso
nas jurdicas de carcter privado haban de abarcar tambin las asociaciones sin
fines de lucro.
57
Vase ms arriba subseccin 4.2.3, c) ii) sobre condiciones de utilizacin del
trabajo penitenciario obligatorio.
58
pueden encontrarse en una situacin en la que se considere que su
trabajo es realmente voluntario y se realiza sin la amenaza de una
pena cualquiera, incluida la prdida de un derecho o ventaja
59
, de
manera que no quede cubierto por la definicin de trabajo forzoso
u obligatorio dada en el artculo 2, prrafo 1 del Convenio. En tal
caso, no se aplican las condiciones establecidas en el artculo 2,
prrafo 2, c), para el trabajo penitenciario obligatorio y se permite el
empleo privado de reclusos.
El empleo privado de mano de obra penitenciaria debe depender
del consentimiento formal de cada prisionero interesado
60
. Sin em-
bargo, la exigencia de un consentimiento formal no es en s misma
suficiente para descartar la posibilidad de que el consentimiento haya
sido dado bajo la amenaza de prdida de un derecho o ventaja o
incluso de afectacin a un trabajo obligatorio que puede ser impuesto
legalmente
61
. El trabajo penitenciario es un trabajo cautivo en el
pleno sentido de la expresin, es decir que la persona que lo realiza
no tiene, ni en derecho ni en la prctica, otra posibilidad de obtener
un empleo que no sea en las condiciones fijadas unilateralmente por
la administracin penitenciaria. En consecuencia, al no existir un
contrato de trabajo y al quedar el trabajo penitenciario al margen del
campo de aplicacin del derecho del trabajo, parece difcil, prctica-
mente imposible, sobre todo en el contexto penitenciario, reconstituir
las condiciones de una relacin de trabajo libre
62
.
Las condiciones de aproximacin a una relacin de empleo libre
son el indicador ms fiable del carcter voluntario del trabajo. Estas
condiciones no tienen necesariamente que ser idnticas a las que se
aplican en el mercado libre, pero en materia de salarios, seguridad
social, higiene y seguridad e inspeccin de trabajo, las condiciones
en que se efecte el trabajo penitenciario no deberan ser despropor-
cionadamente inferiores a las que prevalecen en el mercado libre de
manera que puedan considerarse como condiciones de explotacin.
Estos factores han de evaluarse junto con las circunstancias en que
se obtiene el libre consentimiento para cerciorarse de que el Conve-
59
Vase ms arriba subsecciones 4.2.2, b) y 4.2.2, c), y OIT: Informe de la
Comisin de Expertos..., 2001, op. cit., Informe general, prrafos 128 y siguientes.
60
de Expertos, prrafo 97 y siguientes; vase ms arriba subseccin 4.2.2, c) i) forma
y objeto del consentimiento.
61
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., 2001, op. cit., Informe general,
prrafos 129 y 130, y ms arriba subsecciones 4.2.2, b) y c).
62
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., 2001, op. cit., Informe general,
prrafo 130.
nio se respeta en los casos en que empresas privadas utilizan mano
de obra penitenciaria
63
.
d) Casos de fuerza mayor
El Convenio excluye de su campo de aplicacin cualquier tra-
bajo o servicio que se exija en caso de fuerza mayor, es decir, guerra,
siniestros o amenazas de siniestros tales como incendios, inundacio-
nes, hambre, temblores de tierra, epidemias y epizootias violentas,
invasiones de animales, de insectos o de parsitos dainos y, en
general, en todas las circunstancias que pongan en peligro o amena-
cen poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia
de toda o parte de la poblacin
64
.
Como se deduce de los ejemplos enumerados en el Convenio, el
concepto de fuerza mayor supone un acontecimiento sbito e impre-
visto que exige la adopcin inmediata de medias para combatirlo. A
fin de respetar los lmites de las excepciones previstas en el Conve-
nio, las facultades para movilizar la mano de obra han de circunscri-
birse a los casos autnticos de fuerza mayor. Adems, la duracin y
la importancia del servicio obligatorio, as como la finalidad para la
que se recurre al mismo, han de limitarse estrictamente a lo que
requieran las exigencias de la situacin. De la misma manera en
que el artculo 2, prrafo 2, a) del Convenio nicamente excluye de
su campo de aplicacin el trabajo o servicio que se exija en virtud
de las leyes sobre el servicio militar obligatorio y que tenga un
carcter puramente militar
65
, el artculo 2, prrafo 2, d), relativo a
los casos de fuerza mayor, no es una autorizacin general para exigir
en caso de guerra, incendio o temblor de tierra cualquier tipo de
servicio obligatorio, sino que puede invocarse solamente para un
servicio estrictamente indispensable para contrarrestar un peligro
inminente para la poblacin
66
.
63
Ibid., prrafo 143. Vase tambin, con relacin a las condiciones de empleo,
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Informe III (Parte 1A), CIT, 90.
a
re
unin, 2002, Convenio nm. 29, observacin general, prrafos 10 y 11, y observa
ciones sobre Australia, Austria y Reino Unido.
64
Artculo 2, prrafo 2, d) del Convenio.
65
Vase ms arriba subseccin 4.2.3, c).
66
de Expertos, prrafo 36; dem: Informe de la Comisin de Expertos..., 1997, obser
vacin. Convenio nm. 29, Japn.
e) Pequeos trabajos comunales
El Convenio excluye igualmente de la aplicacin de sus disposi-
ciones los pequeos trabajos comunales, es decir, los trabajos rea-
lizados por los miembros de una comunidad en beneficio directo de
la misma, trabajos que, por consiguiente, pueden considerarse como
obligaciones cvicas normales que incumben a los miembros de la
comunidad, a condicin que la misma poblacin o sus representantes
directos tengan el derecho de pronunciarse sobre la necesidad de
esos trabajos
67
.
Los rganos de control de la OIT
68
han llamado la atencin
acerca de los criterios que determinan los lmites de esta excepcin
y la distinguen de otras formas de servicio obligatorio, que, de con-
formidad con el Convenio deberan suprimirse, como el trabajo for-
zoso para obras pblicas generales o locales. Dichos criterios son los
siguientes:
los trabajos han de ser de pequea importancia, es decir,
consistir primordialmente en trabajos de conservacin y, en
casos excepcionales, en la construccin de determinados edifi
cios que signifiquen una mejora en las condiciones sociales de
la comunidad (pequeas escuelas, consultorios mdicos y salas
de operaciones, etc.)
69
;
los servicios han de ser servicios comunales, cuya reali
zacin interese directamente a la comunidad y no han de cons
tituir obras destinadas a beneficiar a un grupo ms importante;
los miembros de la comunidad que han de prestar los servi
cios y sus representantes directos (por ejemplo, el consejo
local) han de tener derecho a pronunciarse acerca de la nece
sidad de los mismos.
67
Artculo 2, prrafo 2, e) del Convenio.
68
OIT: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio General de 1979 de la Comisin
de Expertos, prrafo 37; Informe de la Comisin de Encuesta instituida en virtud del
artculo 26 de la Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo para
examinar la observancia por Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930
(nm. 29) (OIT, Boletn Oficial, suplemento especial, vol. LXXXI, 1998, Serie B,
prrafo 213).
69
Dado que incluso los trabajos pblicos de inters general comprendidos en la
definicin de trabajo forzoso pero tolerados durante el perodo transitorio (vase ms
adelante la subseccin 4.2.4) no slo estaban estrictamente reglamentados sino limi
tados a un mximo de 60 das por ao (art. 12 del Convenio), el carcter menor
de los trabajos de pequea importancia, totalmente excluidos de la definicin de
trabajo forzoso, se reflejar en un plazo de duracin tanto ms breve.
4.2.4. Estado actual del prrafo 2 del artculo 1 y de los
artculos 4 y siguientes del Convenio
Si bien los Estados que ratifican el Convenio tienen la obligacin
de suprimir, lo ms pronto posible, el empleo del trabajo forzoso
u obligatorio en todas sus formas
70, 71
, el Convenio, tal como fue
adoptado en 1930, dispone que: con miras a esta supresin total,
el trabajo forzoso u obligatorio podr emplearse durante el perodo
transitorio, nicamente para fines pblicos y a ttulo excepcional,
en las condiciones y con las garantas estipuladas en los artculos
siguientes
72
.
Sin embargo, considerando que el Convenio adoptado en 1930
insta a suprimir lo ms pronto posible el empleo del trabajo forzoso,
invocar actualmente que determinados tipos de trabajo forzoso u
obligatorio cumplen con uno de los requisitos previstos en dichas
disposiciones del Convenio es ignorar la funcin de las disposiciones
transitorias, transgredir el espritu del Convenio y desconocer que en
derecho internacional general la abolicin del trabajo forzoso u obli-
gatorio es una norma imperativa que no admite derogacin alguna
73
.
En consecuencia, los rganos de control de la OIT han estimado que
recurrir a cualquier forma de trabajo forzoso u obligatorio, tal como
ha sido definido en el artculo 2, no puede justificarse invocando el
cumplimiento de las disposiciones del prrafo 2 del artculo 1 y de
los artculos 4 a 24, aunque las prohibiciones absolutas contenidas en
tales disposiciones siguen vinculando a los Estados que han ratifica-
do el Convenio
74

70
Salvo aqullas expresamente excluidas del campo de aplicacin del Convenio
(vase ms arriba la subseccin 4.2.3).
71
Artculo 1, prrafo 1 del Convenio.
72
Artculo 2, prrafo 2 del Convenio.
73
Informe de la Comisin de Encuesta instituida en virtud del artculo 26 de la
Constitucin de la Organizacin Internacional del Trabajo para examinar la obser
vancia por Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (nm. 29) (Boletn
Oficial, suplemento especial, vol. LXXXI, 1998, Serie B), prrafo 218; OIT: Infor
me de la Comisin de Expertos..., 1998, op. cit., observacin, Convenio nm. 29,
Bangladesh; OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., 2000, op. cit., observa
cin, Convenio nm. 29, Myanmar.
74
Ibd.
4.3. CONVENIO SOBRE LA ABOLICIN DEL TRABAJO
FORZOSO, 1957 (NM. 105)
4.3.1. Disposiciones de fondo
En virtud del artculo 2 del Convenio:
Todo Miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo
que ratifique el presente Convenio se obliga a tomar medidas
eficaces para la abolicin inmediata y completa del trabajo
forzoso u obligatorio, segn se describe en el artculo 1 de este
Convenio.
Segn el artculo 1:
Todo Miembro de la Organizacin Internacional del Tra-
bajo que ratifique el presente Convenio se obliga a suprimir
y a no hacer uso de ninguna forma de trabajo forzoso u obli-
gatorio:
a) como medio de coercin o de educacin polticas o
como castigo por tener o expresar determinadas opi
niones polticas o por manifestar oposicin ideolgica
al orden poltico, social o econmico establecido;
b) como mtodo de movilizacin y utilizacin de la mano
de obra con fines de fomento econmico;
c) como medida de disciplina en el trabajo;
d) como castigo por haber participado en huelgas;
e) como medida de discriminacin racial, social, nacio
nal o religiosa.
Antes de abordar las circunstancias especficas a las que se
refieren los cinco casos enumerados en el artculo 1, apartados a) a
e) del Convenio
75
, es conveniente analizar, desde un punto de vista
general, el alcance del Convenio nm. 105 con respecto al Convenio
nm. 29, y, en este contexto, la definicin del trabajo forzoso u
obligatorio y la incidencia de las excepciones al Convenio nm.
29, particularmente en lo que se refiere al trabajo penitenciario
obligatorio.
75
Vase ms adelante subseccin 4.3.3.
4.3.2. mbito del Convenio nm. 105 con respecto
al Convenio nm. 29 y al trabajo penitenciario
obligatorio
El Convenio nm. 105 no revisa sino que complementa el Con-
venio nm. 29
76
. Dado que el Convenio nm. 105 no contiene una
definicin de trabajo forzoso u obligatorio se utiliza de manera
general la definicin dada en el Convenio anterior
77
, a saber todo
trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una
pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece volunta-
riamente
78
.
Sin embargo, mientras el Convenio nm. 29 prev la abolicin
general del trabajo forzoso u obligatorio en todas sus formas salvo
las excepciones que figuran en su art. 2, prfo. 2
79
, el Convenio
nm. 105 slo estipula la abolicin del trabajo forzoso u obligatorio
en todas sus formas en los cinco casos enumerados en el
artculo 1 de este Convenio
80
. Al tener un alcance limitado con
respecto al alcance general del instrumento anterior, el Convenio
nm. 105 slo abarca un aspecto nuevo con respecto al hecho de
que las excepciones que figuran en el artculo 2, prrafo 2 del Con-
venio nm. 29, a los fines del presente Convenio, y particularmente
la exclusin del trabajo penitenciario
81
, no se aplican automtica-
mente al Convenio posterior cuyo objeto es completar el Convenio
de 1930
82
.
El Convenio nm. 105 no se opone a que se exija trabajo forzoso
u obligatorio de un delincuente de derecho comn reconocido culpa-
76
77
Ibd., prrafo 39.
78
Convenio nm. 29, artculo 2, prrafo 1 ver ms arriba subseccin 4.2.2.
79
Vase ms arriba subsecciones 4.2.1 y 4.2.3.
80
Vase ms arriba subseccin 4.3.1.
81
Vase ms arriba subseccin 4.2.3, c).
82
OIT, Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin
de Expertos, prrafo 104. La Comisin de Expertos recuerda que este Convenio se
adopt tras la encuesta efectuada por el Comit Especial del Trabajo Forzoso de las
Naciones Unidas/Oficina Internacional del Trabajo, el cual, refirindose al trabajo
forzoso impuesto como medio de coercin poltica o como sancin a personas que
tienen o expresan ciertas opiniones polticas, cit en particular casos de trabajo
impuesto en aplicacin del derecho penal y en virtud de sentencias judiciales. Asi
mismo, el Consejo de Administracin de la OIT, al decidir inscribir la cuestin del
trabajo forzoso en el orden del da de la Conferencia, consider que todo nuevo
instrumento adoptado por la Conferencia debera referirse a las formas de aplicacin
del Convenio de 1930 (ibd., nota al pie de pgina, con referencias a los trabajos
preparatorios).
ble, por ejemplo, de robo, rapto, atentado con utilizacin de bombas
o de otros actos de violencia, o incluso de una accin u omisin que
ponga en peligro la vida o la salud de terceros, pues la imposicin de
ese trabajo, aunque se haga bajo la amenaza de una pena y contra la
voluntad del interesado, no obedece a ninguno de los motivos enu-
merados en el Convenio. As, el trabajo impuesto a una persona
como consecuencia de una sentencia judicial no tendr, en la mayor
parte de los casos, relacin alguna con la aplicacin del Convenio
sobre la abolicin del trabajo forzoso. En cambio, este instrumento
es aplicable a los casos en que se obliga a una persona, en la forma
que sea, a trabajar por tener o expresar determinadas opiniones po-
lticas, por haber infringido la disciplina en el trabajo o por haber
participado en una huelga
83
. El Convenio nm. 105 no permite nin-
guna forma de trabajo forzoso u obligatorio como sancin, medio
de coercin, de educacin o de disciplina o como castigo con respec-
to a las personas a que se refiere el artculo 1, a), c) y d)
84
.
En este sentido los rganos de control han sealado que, si bien
en los casos de delincuentes de derecho comn, el trabajo penitencia-
rio tiene como propsito favorecer la reeducacin y reinsercin so-
cial de aqullos, no se presenta esta necesidad cuando los interesados
han sido condenados en razn de las opiniones que sustentan o por
haber tomado parte en una huelga. Adems, cuando se trata de per-
sonas condenadas por haber expresado ciertas opiniones polticas, el
objeto de reformarlas o rehabilitarlas por medio del trabajo estara en
s mismo cubierto por lo dispuesto en forma expresa en el Convenio,
que se aplica en particular a toda forma de trabajo obligatorio como
medida de educacin poltica
85
. Por estas razones, los rganos de
control de la OIT han estimado que el trabajo obligatorio en todas
83
El alcance del Convenio, en lo relativo particularmente a ciertas restricciones
a la libertad de opinin y al derecho de huelga ser examinado ms adelante en las
subsecciones 4.3.3, a) y d).
84
85
Ibd., prrafo 108. En la labor preparatoria del Convenio se haba sealado ya
que en la mayor parte de los pases se considera normal que se exija de las personas
condenadas por ciertos delitos la ejecucin de trabajos durante el perodo de su
condena, que dichos trabajos obedecen a propsitos educativos y ayudan a mantener
la moral de los interesados y que parece conveniente permitir este tipo de trabajo
forzoso e inoportuno intentar prohibirlo de la manera que sea. Sin embargo, en el
informe preparatorio presentado a la Conferencia se indic que la imposicin de esta
clase de trabajos puede dar origen a abusos, sobre todo porque existe el riesgo de que
se aplique a personas condenadas por sustentar ciertas ideas polticas o de otra
ndole. El instrumento propuesto deba limitar ese riesgo (OIT: Abolicin del trabajo
forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin de Expertos, prrafo 107, con
referencias a los trabajos preparatorios).
sus formas, incluido el trabajo penitenciario obligatorio, queda cu-
bierto por el Convenio nm. 105 cuando es exigido en el marco de
uno de los casos especificados por el Convenio.
La conformidad de las legislaciones penales con el Convenio
puede garantizarse entonces en diferentes aspectos: el de los dere-
chos y las libertades civiles y sociales, particularmente cuando la
actividad y la expresin de opiniones polticas, la manifestacin de
oposicin ideolgica, las infracciones a la disciplina del trabajo y la
participacin en huelgas no son reprimidas penalmente; el de las
penas que pueden ser impuestas, cuando se trata nicamente de
multas u otras sanciones que no conllevan la obligacin de trabajar;
y, por ltimo, el del rgimen penitenciario: en varios pases, la legis-
lacin reconoce tradicionalmente un estatus especial a los prisioneros
condenados por ciertos delitos polticos, comparable al de los dete-
nidos, por el que se los libera del trabajo penitenciario impuesto a los
criminales de derecho comn y se les da la posibilidad de realizar
una actividad que ellos soliciten.
4.3.3. Circunstancias cubiertas por el Convenio
a) Coercin poltica [art. 1, a) del Convenio]
El Convenio prohibe recurrir al trabajo forzoso obligatorio como
medio de coercin o de educacin polticas o como castigo por ex-
presar determinadas opiniones polticas o manifestar una oposicin
ideolgica al orden poltico, social o econmico establecido. La gama
de actividades que deben estar protegidas contra las sanciones que
entraen trabajo forzoso obligatorio comprende la libertad de expresar
opiniones polticas o ideolgicas, ya sea verbalmente, a travs de la
prensa o de otros medios de comunicacin. Comprende asimismo el
ejercicio de otros derechos generalmente reconocidos, como los de
asociacin y reunin, susceptibles de ser afectados por medidas de
coercin poltica, merced a los cuales los ciudadanos tratan de dar a
conocer y hacer aceptar sus puntos de vista, a fin de que se adopten
polticas y leyes que los reflejen. Las penas que entraen trabajo
obligatorio entran en el campo de aplicacin del Convenio cuando
sancionan la prohibicin de expresar opiniones o de manifestar una
oposicin al sistema poltico, social o econmico establecido, ya sea
que tal prohibicin haya sido impuesta directamente por la ley o en
virtud de una decisin administrativa de carcter discrecional
86
.
86
Sin embargo, en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de
sus libertades las personas pueden estar sujetas a las limitaciones
establecidas por ley a fin de asegurar el reconocimiento y el respeto
de los derechos y libertades de los dems, y de satisfacer las justas
exigencias de la moral, el orden pblico y el bienestar general en una
sociedad democrtica
87
. As, el Convenio no prohibe las penas que
entraan trabajo obligatorio contra las personas que recurren a la
violencia, incitan a la misma o intervienen en los preparativos de
actos de violencia, ni tampoco la imposicin por sentencia judicial
de ciertas inhabilitaciones a las personas que han sido reconocidas
culpables de este tipo de delitos
88
.
Adems de los lmites legtimos dentro de los cuales han de
ejercerse ciertos derechos en circunstancias normales, la libertad
de expresin y otros derechos relacionados con el Convenio pueden
estar sujetos, en perodos excepcionales, a restricciones temporales.
La necesidad de recurrir excepcionalmente a tales medidas ha sido
reconocida en el Pacto de Derechos Civiles y Polticos en caso de
situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin
y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente. Sin embargo,
las excepciones a las obligaciones previstas slo podran establecerse
en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situa-
cin
89
. Los rganos de control de la OIT han adoptado un punto de
vista anlogo con respecto a las medidas excepcionales tales como
suspensin de las libertades y los derechos fundamentales que pue-
den tener una incidencia en la aplicacin del artculo 1, a) del Con-
venio si van acompaadas de sanciones que entraan trabajo obliga-
torio. No se deber recurrir a medidas excepcionales de este tipo ms
que en la medida en que sea necesario para hacer frente a circuns-
tancias que pongan en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda
o parte de la poblacin
90
.
87
Declaracin Universal de Derechos Humanos, artculo 29; vase, igualmen
te, los artculos 5, 21 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polti
cos, 1966.
88
89
Artculo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, 1966.
90
OIT: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comi
sin de Expertos, prrafo 134. Los criterios que definen una situacin de excepcin
y la exigencia de proporcionalidad de las medidas corresponden a lo que se dijo
en la subseccin 3.1.3, d) con respecto al artculo 2, prrafo 2, d), del Convenio
nm. 29, sobre el trabajo o servicio exigido en casos de fuerza mayor. Vase ms
adelante la seccin relativa a las prohibiciones excepcionales a la huelga.
b) Fomento econmico [art. 1, b) del Convenio]
El artculo 1, b) del Convenio prohibe el recurso al trabajo for-
zoso u obligatorio como mtodo de movilizacin y utilizacin de la
mano de obra con fines de fomento econmico. Se desprende de los
trminos movilizacin y fomento econmico que el artculo 1,
b) se aplica solamente cuando el trabajo forzoso u obligatorio tiene
cierta importancia cuantitativa y se utiliza con fines econmicos
91
.
La prohibicin se aplica incluso cuando el recurso al trabajo for
zoso u obligatorio como mtodo de movilizacin y utilizacin de
mano de obra con fines econmicos tiene un carcter temporario u
excepcional
92
.
c) Disciplina en el trabajo [art. 1, c) del Convenio]
El trabajo forzoso u obligatorio como medida de disciplina en el
trabajo puede ser de dos tipos. Puede consistir en la adopcin de me-
didas para garantizar la ejecucin de la labor por el trabajador por
imposicin de la ley (en forma de coaccin fsica o amenaza de una
sancin), o en un castigo por trasgresin a la disciplina, con sanciones
que impliquen la obligacin de efectuar un trabajo. Respecto de este
ltimo caso, los rganos de control de la OIT han distinguido entre las
sanciones impuestas para que se observe la disciplina en el trabajo
como tal (quedando comprendidas, en consecuencia, dentro del cam-
po de aplicacin del Convenio) y las impuestas para preservar el inte-
rs pblico general, a pesar de que puedan derivarse de un acto que
constituya una infraccin a la disciplina en el trabajo. Asimismo se
reconoce que el Convenio no protege los actos u omisiones de las
personas responsables de transgresiones a la disciplina en el trabajo
que comprometen o pueden poner en peligro el funcionamiento de
servicios esenciales
93
, o de las que se cometen en ciertos puestos esen-
ciales para la seguridad o en circunstancias en que la vida o la salud
91
92
La Conferencia se neg a limitar la prohibicin que prescribe el artculo 1, b),
al trabajo forzoso utilizado como mtodo normal de movilizacin y utilizacin
de la mano de obra con fines de desarrollo econmico. (OIT: Actas, Conferencia
Internacional del Trabajo, 39.* reunin, Ginebra, 1956, pg. 723, prrafo 11; ibd.,
40." reunin, Ginebra, 1957, pg. 709, prrafo 11).
93
Servicios cuya interrupcin puede poner en peligro la vida, la seguridad
o la salud de toda o parte de la poblacin; criterio que corresponde al de las situa
ciones excepcionales tratadas ms arriba [subseccin a) y en la nota 90].
se encuentran amenazadas. No obstante, en tales casos debe existir un
peligro real y no una simple inconveniencia. Adems los trabajadores
interesados deben poder terminar su relacin de empleo mediante un
preaviso razonable
94
. Los rganos de control han observado la exis-
tencia de medidas de disciplina en el trabajo que caen dentro del cam-
po de aplicacin del Convenio, particularmente en algunas leyes que
rigen el sector pblico o la marina mercante
95
.
d) Participacin en huelgas [art. 1, d) del Convenio]
El Convenio prohibe el recurso a toda forma de trabajo forzoso
como castigo por haber participado en huelgas. Sin embargo, los
rganos de control de la OIT han sealado que
96
la Comisin de la
Conferencia, al examinar el proyecto de convenio, haba reconocido
que en ciertas circunstancias se podran aplicar penas por participa-
cin en huelgas ilegales y que las condenas podan entraar trabajo
penitenciario normal
97
y que tales sanciones podan imponerse, sobre
todo, porque muchas legislaciones nacionales prohiban las huelgas en
determinados sectores o durante la vigencia de procedimientos de
conciliacin y en otros pases, los sindicatos renunciaban volun-
tariamente al derecho de huelga en determinadas circunstancias
98
.
Al examinar la compatibilidad de las legislaciones nacionales
sobre huelgas con el Convenio cuando prevn sanciones que pue-
den entraar trabajo obligatorio los rganos de control de la OIT
han seguido los principios desarrollados en materia de libertad sin-
dical
99
para determinar las restricciones al derecho de huelga, en
particular, las relativas a servicios esenciales y representantes del
poder pblico y las relativas a situaciones de excepcin, huelgas
polticas y las condiciones en las que la huelga puede ser declarada
a fin de determinar los lmites de la proteccin brindada por el
artculo 1, d) del Convenio
l00
.
94
OI T: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin
95
Vase, inter alia, ibd., prrafos 111 a 119, y Comisin de Expertos, diversos
comentari os ms reci entes sobre l a apl i caci n del Conveni o en al gunos pases.
96
OI T: Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin
97
OI T: Act as, Conferenci a I nternaci onal del Trabaj o, 40.
a
reuni n, Gi nebra,
1957, pg. 709, prrafo 14.
98
dem, 39.
a
reuni n, Gi nebra, 1956, pg. 723, prrafo 12.
99
Vase Captulo 2.
100
Q-p. Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin
de Expertos, prrafos 122-132.
e) Discriminacin [art. 1, e) del Convenio]
El artculo 1, e) del Convenio prohibe el recurso a toda forma de
trabajo forzoso u obligatorio como medida de discriminacin racial,
social, nacional o religiosa. Aun cuando el trabajo impuesto para
fines de produccin o servicio no cae dentro del campo de aplicacin
de los convenios sobre el trabajo forzoso
101
(por ejemplo, en el caso
de los pequeos trabajos comunales)
102
, esta disposicin exige la
abolicin de toda distincin discriminatoria fundada en criterios ra-
ciales, sociales, nacionales o religiosos. As, cuando una sancin que
entraa la obligacin de realizar trabajo forzoso afecta ms seriamente
a ciertos grupos definidos en funcin de consideraciones raciales,
sociales, nacionales o religiosas, queda comprendida en el mbito del
Convenio
103
aunque el delito reprimido por la pena sea un delito
de derecho comn que no recibe de otro modo la proteccin [del art.
1, a), c) o d)] del Convenio.
101
Ibd., prrafo 42.
102
Vase ms arriba parte subseccin 4.2.3, e) [y subseccin 4.3.3, b) en lo
relativo a la importancia cuantitativa de lo que cae dentro del campo de aplicacin
del artculo 1, b) del Convenio nm. 105].
103
Abolicin del trabajo forzoso, Estudio general de 1979 de la Comisin de
Expertos, prrafo 141.
Cuadro 4.1
INSTRUMENTOS SOBRE LA ABOLICIN DEL TRABAJO FORZOSO U
OBLIGATORIO
(31-08-2002)
Status
ejecucin.)
Convenio sobre el trabajo
forzoso, 1930 (nm. 29)
Recomendacin sobre la _ Esta Recomendacin est
imposicin indirecta vinculada a un convenio
del trabajo, 1930 fundamental y se considera
(nm. 35) actualizada.
Convenio sobre la abolicin 158 Convenio fundamental,
del trabajo forzoso, 1957
(nm. 105)
Instrumentos que han sido superados (Instrumentos que han dejado de estar actuali-
zados; esta categora reagrupa los Convenios que
los Estados miembros ya no estn invitados a
ratificar y las Recomendaciones cuya puesta en
prctica ha dejado de alentarse.)
reglamentacin del trabajo forzoso,
1930 (nm. 36)

El Consejo de Administracin
tom nota del carcter obsoleto de
la Recomendacin nm. 36 y
decidi de proponer a la
Conferencia el retiro de dicha
Recomendacin.

5. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y DE TRATO
EN EL EMPLEO Y LA OCUPACIN
Constance Thomas y Yuki Horii
5.1. INTRODUCCIN
Desde que en 1919 se fund la Organizacin Internacional del
Trabajo, la cuestin de la observancia de la igualdad de oportunida-
des y de trato ha sido uno de los objetivos fundamentales de esta
Organizacin. La primera Constitucin de la OIT indicaba que este
principio est entre los que son de importancia particular y urgente
y estableci que las reglas que en cada pas se dicten con respecto
a las condiciones de trabajo deberan asegurar un trato econmico
equitativo a todos los obreros que residan legalmente en dicho pas.
La Constitucin original tambin reconoca el principio de salario
igual, sin distincin de sexos para un trabajo de igual valor
1
. En
una resolucin adoptada en 1938, la Conferencia Internacional del
Trabajo invit a todos los Miembros a aplicar el principio de igual-
dad de trato a todos los trabajadores residentes en su territorio, y a
renunciar a todas las medidas de excepcin que puedan, en particu-
lar, establecer discriminacin contra trabajadores pertenecientes a
ciertas razas o confesiones respecto a su admisin a trabajos pblicos
o privados
2
.
1
Seccin II, artculo 41, puntos 7 y 8, de la Constitucin (art. 427 del
Tratado de Versalles). Tambin se hizo hincapi en la proteccin de las mujeres,
jvenes y nios.
2
OIT: Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), Record of
Proceedings, 24.
a
reunin, Ginebra, 1938, pg. 679.
La Declaracin de Filadelfia afirma que todos los seres huma-
nos, sin distincin de raza, credo o sexo, tienen derecho a perseguir
su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de
libertad y dignidad, de seguridad econmica y en igualdad de opor-
tunidades. Tambin proclama que el logro de las condiciones que
permitan llegar a este resultado debe constituir el propsito central
de la poltica nacional e internacional, y que cualquier poltica y
medida de ndole nacional e internacional, particularmente de carc-
ter econmico y financiero, debe juzgarse desde este punto de vista
y aceptarse solamente cuando favorezca, y no entorpezca, el cumpli-
miento de este objetivo fundamental
3
.
Los primeros instrumentos internacionales vinculantes que fue-
ron adoptados con el objetivo especfico de promover la igualdad y
eliminar la discriminacin fueron el Convenio sobre igualdad de
remuneracin, 1951 (nm. 100), y su Recomendacin nm. 90. Estos
instrumentos se limitaban a la promocin de la igualdad entre hom-
bres y mujeres respecto a la remuneracin. Al adoptarse estos instru-
mentos se reconoci que no se poda conseguir la igualdad de remu-
neracin sin la eliminacin de la discriminacin en todas las reas
del empleo y que otras causas de discriminacin tambin tenan que
ser objeto de prohibicin. De esta forma, a estos instrumentos sigui
poco despus, en 1958, la adopcin por la Conferencia Internacional
del Trabajo del Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupa-
cin), 1958 (nm. 111), y la Recomendacin nm. 111, que tratan de
todas las formas de discriminacin en el empleo y la ocupacin.
Estos instrumentos amparan a todos los trabajadores y prohiben la
discriminacin de siete tipos (raza, color, sexo, religin, ascendencia
nacional, opinin poltica u origen social).
Antes de la adopcin de estos instrumentos sobre la igualdad,
las normas internacionales del trabajo dirigidas especficamente a las
mujeres tenan como meta proporcionar proteccin a travs de la
prohibicin, la restriccin o medidas especiales. En 1975 se produjo
un importante cambio de enfoque en las actividades normativas de
la OIT, que pasaron de la proteccin especial a la promocin de la
igualdad, cuando la Conferencia Internacional del Trabajo adopt
la Declaracin sobre la igualdad de oportunidades y de trato para las
trabajadoras
4
. La Declaracin record que la proteccin de las mu-
3
Parte II de la Declaracin de Filadelfia la cual, de acuerdo con el artculo 1,
prrafo 1 de la Constitucin, establece los objetivos de la OIT.
4
CIT, 60.
a
reunin, 1975. Declaracin sobre la igualdad de trato y de oportu
nidades para las trabajadoras; Boletn Oficial de la OIT, vol. LVIII, 1975, serie A,
nm. 1, pgs. 104-109. La Declaracin sobre la igualdad de trato y de oportunidades
Igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupacin 79
jeres en el trabajo debera ser una parte integral de los esfuerzos
realizados para la continua promocin y la mejora de las condicio-
nes de vida y trabajo de todos los empleados. Dispone que las mu-
jeres estarn protegidas sobre la misma base y con las mismas
normas de proteccin que los hombres; que se emprendern estu-
dios e investigaciones relativos a las ocupaciones que puedan tener
sobre mujeres y hombres efectos nocivos, por lo que respecta a su
funcin social de reproduccin En 1985 la Conferencia Internacional
del Trabajo adopt una resolucin sobre igualdad de oportunidades
y trato en el empleo entre hombres y mujeres
5
. Con respecto al tema
de las medidas de proteccin, la resolucin recomienda que toda la
legislacin protectora aplicable a las mujeres debe revisarse a la luz
del conocimiento cientfico actualizado y los cambios tcnicos, y que
debe ser revisada, complementada, ampliada, conservada o revocada,
segn las circunstancias nacionales. La Comisin de Expertos en su
Estudio general sobre el trabajo nocturno de las mujeres en la indus-
para las trabajadoras subraya que todas las formas de discriminacin basadas en el
sexo que niegan o restringen la igualdad de oportunidades para todas las mujeres
deben ser eliminadas. Estimando que las persistencia de las discriminaciones contra
las trabajadoras es incompatible con los intereses de la economa y con la justicia
social, proclama que la proteccin de la mujer en el trabajo constituir una parte
integral de los esfuerzos realizados para promover y mejorar continuamente las
condiciones de vida y de trabajo de todos los empleados. Las mujeres debern ser
protegidas contra los riesgos inherentes a su empleo y ocupacin sobre la misma
base y con las mismas normas de proteccin que los hombres.
5
CIT, 71.
a
reunin, 1985. Resolucin y conclusiones sobre la igualdad de
oportunidades y de trato para los trabajadores y trabajadoras en el empleo; OIT:
Boletn Oficial, vol. LXVIII, 1985, serie A, nm. 1, pgs. 85-95: las conclusiones
analizan las polticas y las medidas adoptadas por la OIT para las trabajadoras
durante los ltimos diez aos, haciendo hincapi en la necesidad de intensificar las
medidas adoptadas con vistas a asegurar mejores condiciones de empleo, trabajo y
vida para las mujeres, y conseguir su participacin en todos los aspectos del proceso
de desarrollo. Las conclusiones subrayan una serie de medidas para guiar la accin
nacional y de la OIT en diversos campos y hace hincapi en los problemas especficos
encontrados por las trabajadoras rurales, las dificultades de reintegracin en la vida
laboral despus de un perodo de ausencia, y las dificultades a las que tienen que
hacer frente las mujeres que pertenecen a grupos desfavorecidos, como los
trabajadores migrantes, los refugiados, los invlidos, las minoras, las familias
monoparentales y los desempleados de larga duracin. La Resolucin respecto a la
accin de la OIT a favor de las trabajadoras, adoptada por la OIT en 1991, reafirma
la preocupacin constante de la OIT por las trabajadoras y recuerda su Resolucin de
1985. Hace hincapi en que un esfuerzo concertado entre gobiernos y las
organizaciones de empleadores y de trabajadores sigue siendo necesario para dar
efecto al principio de igualdad. Por lo tanto, insta a los gobiernos, as como a las
organizaciones de empleadores y trabajadores, a que adopten estrategias amplias
para eliminar las continuas barreras a la participacin en igualdad de condiciones
de las mujeres en el empleo a travs de la ratificacin de los convenios pertinentes, y
a la adopcin de polticas y medidas concretas y positivas con vistas a incrementar
la participacin de las mujeres en todos los campos del empleo, incluyendo la toma
de decisiones.
tria, 200
6
, recientemente ha reafirmado este enfoque y ha confirma-
do que la proteccin y la igualdad han guiado y debern seguir guian-
do la actividad normativa en los asuntos del trabajo de las mujeres.
Por lo que respecta a la aplicacin de convenios y recomendacio-
nes en 1975, la Conferencia Internacional del Trabajo, partiendo del
nuevo enfoque de que slo puede llegarse a la igualdad a travs de
una mejora de las condiciones de trabajo de todos los trabajadores,
mujeres y hombres, invit al Consejo de Administracin a inscribir
la cuestin de los trabajadores que tienen responsabilidades familiares
en el orden del da de la siguiente reunin de la Conferencia, con
miras a la adopcin de un nuevo instrumento. Durante la discusin
general en la Conferencia, se hizo notar que todo cambio del papel
tradicional de las mujeres debera estar acompaado de un cambio
del de los hombres, que deberan participar cada vez ms en la vida
familiar y en las tareas domsticas, y que tanto hombres como mu-
jeres deberan tener un acceso igual a todos los servicios e instala-
ciones disponibles en este campo.
La Recomendacin sobre el empleo (de mujeres con responsabi-
lidades familiares) (nm. 123) que fue adoptada en 1965 para pro-
porcionar las medidas que deberan tomarse para posibilitar a las
mujeres el compaginar sus distintas responsabilidades sin exponerse
a la discriminacin, se consider desfasada ya que no cuestionaba el
hecho de que la carga de las responsabilidades en ciertos mbitos se
depositase slo en las mujeres, y slo pretenda aliviar la carga que
causaban estas responsabilidades duales y aparentemente rivales.
En este contexto, el Consejo de Administracin decidi incluir
en la 66.
a
reunin (1980) de la Conferencia Internacional del Trabajo
la cuestin de la igualdad de oportunidades y de trato para los traba-
jadores de ambos sexos que tuviesen responsabilidades familiares.
En 1981, la Conferencia Internacional del Trabajo adopt el Conve-
nio nm. 156 y la Recomendacin nm. 165 sobre los trabajadores
con responsabilidades familiares.
Adems de las normas generales sobre no discriminacin e igual-
dad, otras normas internacionales del trabajo tratan el tema de la no
discriminacin o promocin de la igualdad ya sea como su princi-
pal objetivo o como una disposicin especfica. Estos instrumentos
sirven para hacer hincapi en el hecho de que en ciertos mbitos
6
OIT: Trabajo nocturno de las mujeres en la industria, Estudio General de la
Comisin de Expertos sobre la Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, Infor-
me III (Parte IB), CIT, 89.
a
reunin, 2001.
debe prestarse especial atencin a la promocin de la igualdad entre
miembros de ciertos grupos de hombres y mujeres. Por ejemplo, el
Convenio sobre poltica social (normas y objetivos bsicos), 1962
(nm. 117), dispone que el fin de toda poltica social debera ser
suprimir toda discriminacin entre los trabajadores fundada en mo-
tivos de raza, color, sexo, credo, asociacin a una tribu o afilia-
cin a un sindicato. El Convenio sobre la poltica del empleo, 1964
(nm. 122), dispone que la poltica indicada deber tender a garan-
tizar que habr libertad para escoger empleo y que cada trabajador/
a tendr todas las posibilidades de adquirir la formacin necesaria
para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo
esta formacin y las cualificaciones que posea, sin que se tengan en
cuenta su raza, color, sexo, religin, opinin poltica, procedencia
nacional u origen social. De forma ms especfica, el artculo 8 del
Convenio sobre la licencia pagada de estudios, 1974 (nm. 140),
prohibe el negar dicha licencia por motivos de raza, color, sexo,
religin, opinin poltica, ascendencia nacional u origen social. El
artculo 5 del Convenio sobre la terminacin de la relacin de traba-
jo, 1982 (nm. 158), incluye entre los motivos que no constituirn
causa justificada para la terminacin de la relacin de trabajo: la
raza, el color, el sexo, el estado civil, las responsabilidades familia-
res, el embarazo, la religin, las opiniones polticas, la ascendencia
nacional o el origen social. En algunos casos, en otros convenios
se hace una referencia especial al Convenio nm. 111. Por ejemplo,
el Convenio sobre las organizaciones de trabajadores rurales, 1975
(nm. 141), dispone en su artculo 4 el desarrollo de organizaciones
de trabajadores rurales fuertes e independientes como medio eficaz
de asegurar la participacin de estos trabajadores, sin discriminacin,
en el sentido del Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupa-
cin), 1958....
Hay otras normas que se dirigen a grupos especficos de traba-
jadores que son a menudo objeto de trato discriminatorio y que pro-
mueven la igualdad; entre dichas medidas para esos grupos existen
las normas internacionales del trabajo respecto a los trabajadores
migrantes, los pueblos indgenas y tribales, y trabajadores con disca-
pacidades y trabajadores de edad.
La eliminacin de la discriminacin ha sido reafirmada como prin-
cipio inherente a toda poltica de la OIT, a travs de la adopcin en
1998 de la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y su seguimiento. La Declaracin procla-
ma que los derechos fundamentales de los trabajadores se definen cla-
ramente en cuatro principios, y especialmente el de la eliminacin de
toda forma de discriminacin en el trabajo, que son tan esenciales al
mandato de la OIT que la adhesin a la Organizacin de un Estado
crea en s una obligacin de promover estos derechos, independiente-
mente de que el Estado haya ratificado o no los convenios fundamen-
tales que enuncian estos derechos. La Declaracin hace referencia a
los Convenios nm. 100 y nm. 111 que son los dos convenios funda-
mentales en la cuestin de la no discriminacin.
En 1995 el Director General de la Organizacin emprendi una
campaa para la ratificacin de los convenios fundamentales. En
estos momentos estos dos convenios se encuentran entre los que han
recibido mayor nmero de ratificaciones de entre los convenios in-
ternacionales del trabajo.
5.2. CONTENIDO DE LAS NORMAS EN MATERIA
DE NO DISCRIMINACIN
5.2.1. Discriminacin en el empleo y la ocupacin. Convenio
sobre la discriminacin (empleo y ocupacin) (nm. 111),
1958 y Recomendacin sobre la discriminacin (empleo
y ocupacin) (nm. 111), 1958
a) Campo de aplicacin personal, definicin y criterios
de discriminacin
7

i) Campo de aplicacin personal del Convenio
Ninguna disposicin del Convenio o de la Recomendacin limita
su campo de aplicacin personal o profesional. La eliminacin de
las discriminaciones en materia de empleo se aplica por lo tanto a
todos los trabajadores, tanto nacionales como no nacionales
8
. Se
aplica a los trabajadores del sector pblico y del sector privado.
7
OIT: Igualdad en el empleo y en la ocupacin, Encuesta especial sobre la
igualdad en el empleo y la ocupacin con respecto al Convenio nm. 111, Infor
me II (Parte 4B), CIT, 83.
a
reunin, 1996, prrafos 18-64.
8
En virtud del prrafo 8 de la Recomendacin nm. 111, con respecto a los
trabajadores migrantes, tienen que tenerse en cuenta las disposiciones del Convenio
nm. 97, que fue posteriormente complementado por el Convenio nm. 143.
ii) Definicin de discriminacin
9

El artculo 1, 1, a) del Convenio define discriminacin como
cualquier distincin, exclusin o preferencia (fundada sobre ciertos
criterios), que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de opor-
tunidades o de trato en el empleo y la ocupacin.
Esta definicin contiene tres elementos: un elemento de hecho;
una distincin, exclusin o preferencia que constituye una diferencia
de trato; y un criterio a la base de la diferencia de trato, y el resultado
objetivo de esta diferencia de trato, que es la destruccin o la alte-
racin de la igualdad de oportunidades y de trato.
A travs de esta amplia definicin el Convenio ampara todas las
discriminaciones que puedan afectar a la igualdad de oportunidades
y de trato. Las distinciones, exclusiones o preferencias amparadas
por el Convenio pueden tener su origen en la ley o en la prctica.
Al referirse al efecto de una distincin, exclusin o preferencia
sobre la igualdad de oportunidades y de trato, la definicin utiliza
como criterio las consecuencias objetivas de esas medidas. De esta
forma, el Convenio ampara formas directas de discriminacin, como
las exclusiones de personas cuando expresamente se dice que no
pueden solicitar los trabajos, y formas indirectas de discriminacin
como la discriminacin ocupacional basada en el sexo.
La discriminacin indirecta se refiere a situaciones aparentemen-
te neutrales, a regulaciones, o prcticas, que de hecho tienen como
resultado el tratamiento desigual de personas con ciertas caracters-
ticas. Esto ocurre cuando la misma condicin, trato o criterio se
aplica a todos, pero da como resultado un impacto desproporciona-
damente fuerte sobre algunas personas basndose en ciertas caracte-
rsticas, o a personas que pertenecen a ciertos tipos cuyas caracters-
ticas especficas como la raza, el sexo o la religin, no tienen una
relacin directa con los requisitos inherentes al trabajo.
La intencin no es un elemento definitorio en virtud del Conve-
nio. El Convenio cubre todas las discriminaciones sin referirse a la
intencin del autor de un acto de discriminacin o incluso sin la nece-
sidad de que haya un autor identificable como en el caso de la discri-
minacin indirecta a la segregacin ocupacional basada en el sexo.
9
OIT: Igualdad en el empleo y en la ocupacin, Estudio general de los Infor-
mes sobre el Convenio relativo a la discriminacin (empleo y ocupacin), 1958
(nm. 111), y la Recomendacin sobre discriminacin (empleo y ocupacin),
1958 (nm. 111), CIT, 75.
a
reunin, 1988, Informe III (parte 4B), prrafos 22-29;
Estudio especial, 1996, op. cit., prrafos 23-26.
iii) Criterios de discriminacin
10

Criterios de discriminacin inscritos en el artculo 1, prra-
fo 1, a) del Convenio
Se trata de siete criterios de discriminacin enumerados de forma
limitativa:
Raza y color. Estas caractersticas generalmente se examinan
juntas ya que la diferencia de color es slo una, aunque la ms obvia,
de las caractersticas tnicas que diferencian a los seres humanos. No
obstante, no se considera que sean exactamente lo mismo que las
diferencias de color que pueden existir entre las personas de una
misma raza. Segn el Convenio el trmino raza se considera a
menudo en un sentido amplio para referirse a las comunidades lin-
gsticas o minoras cuya identidad se basa en caractersticas religio-
sas o culturales o incluso en la ascendencia nacional. En general,
toda discriminacin contra un grupo tnico, incluyendo los pueblos
indgenas o tribales, es considerada a efectos del Convenio como
discriminacin racial.
Ascendencia nacional. La expresin ascendencia nacional en
el Convenio nm. 111 no se dirige a las distinciones que puede haber
entre los ciudadanos de un pas y los de otro pas, sino que ampara
las distinciones hechas basndose en el lugar de nacimiento de una
persona, ascendencia u origen extranjero. Las distinciones hechas
entre los ciudadanos de un mismo pas basndose en el origen o al
nacimiento en el extranjero de algunos de los ciudadanos son uno de
los ejemplos ms evidentes. De esta forma puede entenderse que la
discriminacin basada en el origen nacional significa que la discrimi-
nacin puede estar dirigida contra personas que son ciudadanos del
pas en cuestin, pero que han adquirido la ciudadana a travs de la
naturalizacin o que son descendientes de inmigrantes extranjeros, o
a personas pertenecientes a grupos de extraccin u origen nacional
diferentes pero que viven en el mismo Estado
11
.
Sexo. Se trata de distinciones que se establecen explcita o impl-
citamente en detrimento de uno u otro sexo. Aunque en la gran
mayora de los casos, y especialmente en los casos de discriminacio-
nes indirectas, se ejercen en detrimento de las mujeres. La proteccin
10
OIT: Igualdad..., Estudio general..., 1988, op. cit., prrafos 30-74.
11
Ibid., prrafo 36; y OIT: Igualdad..., Estudio especial..., 1996, op. cit., prrafos
33-34.
contra la discriminacin se aplica indistintamente a uno u otro sexo.
La discriminacin basada en el sexo incluye tambin las discrimina-
ciones basadas en el estado civil; el estado matrimonial o ms espe-
cficamente la situacin familiar (especialmente en relacin con las
responsabilidades respecto a las personas que se tiene a cargo); el
embarazo y el parto. Estas distinciones no son discriminatorias en s
mismas y no lo sern si no tienen por efecto imponer a una persona
de un sexo determinado una exigencia o una condicin que no se
impondr a una persona del otro sexo. Las distinciones basadas en el
embarazo o el parto se convierten en discriminatorias debido a que
slo, por definicin, pueden afectar a las mujeres. El acoso sexual
o atenciones sexuales no solicitadas es una forma particular de
discriminacin basaba en el sexo que llama la atencin
12
.
Religin. El Convenio protege contra la discriminacin basada
en la confesin o la fe, ya sea por que no se pertenece a una religin
determinada, o por que se cree en una religin determinada. Protege
no slo contra la discriminacin basada en la creencia en una reli-
gin, sino tambin contra la discriminacin basada en la expresin y
manifestacin de la religin.
Origen social. Este criterio se refiere a situaciones en las que el
hecho de que un individuo sea miembro de una clase, categora so-
ciocupacional o casta determina su futuro ocupacional, ya sea porque
se le niegan acceso a ciertos trabajos o actividades o porque slo se
le asignan ciertos trabajos. Incluso en sociedades con considerable
movilidad social, ciertos obstculos continan impidiendo la perfecta
igualdad de oportunidades para las diversas categoras sociales
13
.
Opinin poltica. Esta proteccin contra la discriminacin basada
en la opinin poltica implica la proteccin respecto a las actividades
de expresar o demostrar oposicin a los principios y opiniones pol-
ticos establecidos.
Otros tipos de discriminacin en el artculo 1, prrafo 1, b)
del Convenio
Consisten en cualquier otra distincin, exclusin o preferencia
que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o
de trato en el empleo u ocupacin que podr ser especificada por el
Miembro interesado previa consulta con las organizaciones represen-
12
Ibd., prrafos 35-40.
13
OIT: Igualdad..., Estudio general..., 1998, op. cit., prrafo 54; dem: Igual-
dad..., Estudio especial..., 1996, op. cit., prrafo 43.
tativas de empleadores y de trabajadores, cuando dichas organizacio-
nes existan, y con otros organismos apropiados. Los mecanismos
de aplicacin de este artculo no estn especificados y ningn gobierno
ha hecho uso de l por ahora. No obstante en muchos pases, otros
criterios de discriminacin distintos a los establecidos por el artculo
1, prrafo a), del Convenio han sido incorporados a la Constitucin,
las leyes o las regulaciones para la eliminacin de la discriminacin
en el empleo y la ocupacin. Dos Convenios adoptados despus del
Convenio nm. 111 cubren dos de los criterios que se encuentran
ms frecuentemente a escala nacional. Son el Convenio sobre los
trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (nm. 156), y el
Convenio sobre la readaptacin profesional y el empleo (personas
invlidas), 1983 (nm. 159). Otros criterios que encontramos
frecuentemente son el estado de salud (incluyendo el ser portador
del VIH), la edad, la orientacin sexual, y el que se sea miembro o
no de un sindicato.
b) Campo de aplicacin sustantivo del Convenio:
acceso a la formacin, ocupacin y empleo, y
trminos y condiciones del empleo
14

El artculo 1 prrafo 3 dispone que los trminos empleo y
ocupacin incluyen tanto el acceso a los medios de formacin
profesional y la admisin en el empleo y en las diversas ocupaciones
como tambin las condiciones de trabajo. La proteccin que propor-
ciona el Convenio no se limita a los individuos que ya han logrado
el acceso a un empleo u ocupacin, sino que tambin se ocupa de las
oportunidades de lograr un empleo u ocupacin. Tambin se ocupa
del acceso a la formacin, sin la cual no habra verdaderas oportu-
nidades de acceder al empleo y la ocupacin. La Recomendacin
contiene disposiciones que ilustran de forma ms especfica estos
conceptos [prrafo 2, b)]:
b) Todas las personas, sin discriminacin, deben disfrutar de
igualdad de oportunidades y trato con relacin a:
(i) acceso a los servicios de orientacin profesional y de
colocacin;
(ii) acceso a los medios de formacin profesional y admisin
en un empleo de su propia eleccin, basndose en la ap-
titud individual para dicha formacin o empleo;
15
OIT: Igualdad..., Estudio general..., 1988, op. cit., Cap. II, prrafos 76-123.
(iii) ascenso de acuerdo con la conducta, experiencia, capaci-
dad y laboriosidad de cada persona;
(iv) seguridad en el empleo; (v) remuneracin por
un trabajo de igual valor;
(vi) condiciones de trabajo, entre ellas horas de trabajo, pero-
dos de descanso, vacaciones anuales pagadas, seguridad e
higiene en el trabajo, seguridad social, servicios sociales
y prestaciones sociales en relacin con el empleo.
Segn el prrafo 2, d) de la Recomendacin, los empleadores no
deberan practicar ni tolerar discriminaciones al contratar, formar,
ascender o conservar en el empleo a cualquier persona o al fijar sus
condiciones de trabajo.
i) Acceso a la formacin y a la orientacin profesional
15

La formacin tiene una importancia bsica en determinar las
oportunidades reales de lograr el acceso al empleo y la ocupacin, ya
que la discriminacin a este nivel tendr como consecuencia el que
sta se perpete y se agrave en el empleo y la ocupacin. Este tr-
mino no debe interpretarse en un sentido restrictivo y debe amparar
tanto al aprendizaje como la educacin tcnica, as como la educa-
cin en general.
La orientacin profesional est enfocada a los jvenes o personas
que puedan necesitar ayuda especial a la hora de elegir una ocupa-
cin. Se utilizan para ello diversos tipos de mtodos, como la difu-
sin de la informacin sobre la ocupacin, la preparacin de reco-
mendaciones segn las aptitudes y los intereses personales, y las
necesidades sociales, y la participacin conjunta de padres y profe-
sores en fomentar que los nios elijan una ocupacin. Desempea
una funcin importante en abrir un amplio espectro de ocupaciones
sin consideraciones basadas en los estereotipos o concepciones arcai-
cas respecto a que ciertos negocios u ocupaciones estn supuesta-
mente reservadas a personas de un determinado sexo.
ii) Acceso al empleo y a diversas ocupaciones
16

La proteccin que proporciona el Convenio cubre el acceso al
empleo asalariado, as como al empleo por cuenta propia. El trmino
15
16
ocupacin significa el negocio, profesin o tipo de trabajo llevado a
cabo por un individuo, sin tener en cuenta la rama de la actividad
econmica a la que pertenece o su estatus profesional. Por lo tanto,
los dos trminos tienen un amplio significado.
Acceso a los trabajos por cuenta propia. Esta categora cubre a
la mayor parte de la poblacin activa en ciertos pases en desarrollo,
y especialmente en el sector rural. Por lo tanto incluye diversas ocu-
paciones y es de naturaleza heterognea. Uno de los objetivos de la
poltica nacional para promover la igualdad de oportunidades y de
trato en el empleo y la ocupacin es por consiguiente el acceso a los
diversos bienes materiales y servicios que se requieren para seguir
con la ocupacin.
Colocacin. La existencia de un servicio pblico de colocacin
puede ser un elemento esencial de una poltica para promover la
igualdad de oportunidades y de trato en el empleo. Las agencias de
empleo pblicas y privadas deben ser amparadas por el Convenio en
relacin con su consideracin y la colocacin de los candidatos.
Acceso al empleo asalariado y por cuenta propia. Esto significa
que cada individuo tiene derecho a postular para el trabajo de su
eleccin de una forma equitativa, sin discriminacin basada en alguno
de los motivos mencionados en el Convenio. El procedimiento de
contratacin y la declaracin de razones en caso de una decisin
negativa sobre la solicitud de empleo tienen mucha importancia para
el respeto de este derecho.
Acceso a la funcin pblica. El Estado como empleador est
sujeto directamente a los principios que debe promover y, en vistas
al volumen del empleo estatal, el sector pblico desempea una fun-
cin bsica en la aplicacin general de la poltica del gobierno para
promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo.
Acceso a las organizaciones de empleadores y de trabajadores.
El prrafo 2, f) de la Recomendacin nm. 111 dispone que las
organizaciones de empleadores y de trabajadores no deberan practi-
car ni tolerar discriminacin alguna respecto a la afiliacin en las
mismas, a la conservacin de dicha afiliacin o a la participacin en
asuntos sindicales. Esta disposicin afecta tanto a las prcticas de
las organizaciones de empleadores y de trabajadores influidas por las
disposiciones de la legislacin nacional o como determinan las pro-
pias regulaciones.
iii) Trminos y condiciones del empleo
17

El concepto de trminos y condiciones del empleo est ms
especificado en la Recomendacin [prrafo 2, b)], que enumera las si-
guientes reas: ascenso de acuerdo con la conducta, experiencia y la-
boriosidad de la persona interesada; seguridad en el empleo; remune-
racin por un trabajo de igual valor; y condiciones de trabajo entre
ellas horas de trabajo, perodos de descanso, vacaciones anuales pa-
gadas, seguridad e higiene en el trabajo, seguridad social, servicios
sociales y prestaciones sociales en relacin con el empleo. El con-
cepto de trminos y condiciones del empleo es por consiguiente ms
amplio que el de condiciones generales del trabajo al que engloba.
Ascenso. Consiste en el derecho que tiene cada individuo de no
estar sujeto a ninguna discriminacin basada en ninguno de los
motivos establecidos en el Convenio respecto a los ascensos que
pueda merecer en el marco de su empleo.
Estabilidad en el empleo. Indica la garanta de que los despidos
no deben tener lugar basndose en causas discriminatorias, sino que
debern justificarse por motivos relacionados con la conducta del
trabajador, su capacidad o facultad de llevar a cabo sus funciones, o
por imperativos de gestin de la empresa.
Igualdad de remuneracin. El principio de igualdad de remune-
racin entre hombres y mujeres es objeto del Convenio sobre igual-
dad de remuneracin, 1951 (nm. 100), que complementado por la
Recomendacin nm. 90 presupone un contexto general libre de
desigualdades. La relacin entre los principios establecidos en el
Convenio nm. 100 y los establecidos en el Convenio nm. 111 es
primordial a este respecto. El Convenio nm. 111 extiende este prin-
cipio a otros aspectos en los que se prohibe la discriminacin.
Negociaciones colectivas y relaciones laborales. Las partes de-
ben respetar el principio de igualdad de oportunidades y trato en el
empleo y la ocupacin, y deben asegurar que los convenios colecti-
vos no contengan disposicin alguna de carcter discriminatorio con
respecto al acceso a la formacin y a los trminos y condiciones de
empleo.
Seguridad Social. En virtud del artculo 5 del Convenio todas las
distinciones basadas en el sexo que no estn justificadas por una
proteccin o una asistencia especial, prevista en otros convenios
17
internacionales del trabajo o generalmente reconocida necesaria,
deberan ser eliminadas. Todo trato discriminatorio respecto a los
beneficios o condiciones para tener derecho a la seguridad social, o
en la aplicacin de un esquema de contribuciones obligatorio o vo-
luntario, legal u ocupacional debe eliminarse.
Otras condiciones del empleo. Pueden incluir medidas para la
proteccin de la privacidad de los trabajadores, y medidas de segu-
ridad y salud en el trabajo y medio ambiente del trabajo.
c) Medidas que no se consideran discriminatorias
En el Convenio se establecen tres tipos de medidas que no sern
consideradas como discriminacin:
1) las que se basen en las calificaciones exigidas para un em
pleo determinado;
2) las que puedan estar justificadas por la proteccin de la
seguridad del Estado, y
3) las que tengan el carcter de medidas de proteccin o de
asistencia.
i) Requisitos inherentes del puesto de trabajo
l8

En virtud del artculo 2 del Convenio, las distinciones, exclusio-
nes o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un
empleo determinado no sern consideradas como discriminacin.
Esta excepcin debe interpretarse en forma restrictiva. El Convenio
requiere que el acceso a la formacin, al empleo y a la ocupacin
se base en criterios objetivos definidos segn las calificaciones aca-
dmicas y ocupacionales requeridas para la actividad en cuestin.
Cuando se exigen calificaciones para un empleo determinado, puede
plantearse un problema para deslindar lo que es y lo que no es dis-
criminatorio. Muchas veces es difcil trazar una lnea de demarcacin
entre la legitimidad de las calificaciones exigidas para un empleo y
la invocacin de ciertos criterios con objeto de eliminar ciertas cate-
goras de trabajadores.
18
Ibd., prrafos 125-133; OIT: Igualdad..., Estudio especial..., 1996, op. cit.,
prrafos 118-122.
Segn los trabajos preparatorios del Convenio, la nocin de
empleo determinado se refiere a un puesto, una funcin o un trabajo
particular y definible. Las calificaciones exigidas pueden definirse
como los requisitos que imponen las caractersticas del puesto de que
se trate, y que sean proporcionados a los imperativos de la situacin.
Una calificacin autentica, aunque est basada en uno de los criterios
del Convenio, no entrar en conflicto con el principio de igualdad de
oportunidades y trato; no obstante, bajo ninguna circunstancia podr
exigirse las mismas calificaciones a todo un sector de la actividad.
La aplicacin sistemtica de una condicin de aptitud que englobe
uno o varios de los criterios de discriminacin establecidos en el
Convenio es inadmisible. Se requiere un cuidadoso examen caso por
caso. De igual modo, la exclusin de ciertos empleos u ocupaciones
del campo de aplicacin de las medidas destinadas a promover la
igualdad es contraria al Convenio.
Hay pocos casos en los que los motivos enumerados en el Con-
venio puedan realmente constituir requisitos inherentes al trabajo.
Por lo que se refiere a los hombres y las mujeres, existen distinciones
fundadas en el sexo que se exigen para ejercer determinados em-
pleos, como, por ejemplo, la vida artstica o que comportan elementos
que pueden ser percibidos como ntimos. En lo que atae a la
religin, las medidas para limitar los empleos relacionados con una
institucin religiosa determinada pueden ser aceptables. Las opinio-
nes polticas pueden, en ciertas circunstancias limitadas, ser califica-
ciones necesarias y legtimas para ocupar determinados puestos su-
periores de la administracin.
ii) Medidas adoptadas contra personas sobre las que recaen
sospechas de que se dedican a actividades perjudiciales a
la actividad del Estado (art. 4 del Convenio)
19

Para evitar limitaciones indebidas a la proteccin que el Conve-
nio busca garantizar, debe aplicarse estrictamente la excepcin esta-
blecida en el artculo 4.
En primer lugar, el artculo 4 autoriza que puedan considerarse
como no discriminatorias las medidas adoptadas contra una persona
sobre la que recaiga sospecha legtima de que individualmente se
dedica a determinadas actividades o acerca de las cuales se haya
establecido que se ha dedicado a ellas.
19
En segundo lugar, la excepcin se refiere al ejercicio de una
actividad que pueda ser calificada como perjudicial a la seguridad del
Estado, tanto si la actividad se ha demostrado como si existen indi-
cios concordantes y precisos que autoricen una sospecha legtima.
En tercer lugar, las medidas destinadas a proteger la seguridad
del Estado deben estar suficientemente definidas y delimitadas para
que no sirvan de base a discriminaciones basadas en la opinin po-
ltica o en la religin.
Respecto al requisito de una garanta esencial Debera tratarse
de un tribunal de apelacin, distinto, por tanto, de la autoridad admi-
nistrativa o gubernamental, pues no bastara con un simple recurso a
la autoridad administrativa o gubernamental jerrquicamente supe-
rior a la que ha tomado la medida en cuestin; este tribunal debera
ofrecer garantas de independencia y de objetividad; debera ser com-
petente para apreciar con exactitud el fondo del asunto, o sea, para
conocer los motivos de la medida adoptada, y poner al reclamante en
condiciones de justificar debidamente su pretensin
20
.
iii) Medidas especiales de proteccin y asistencia
(art. 5 del Convenio)
21

Medidas previstas por las normas internacionales del trabajo.
La ratificacin del Convenio nm. 111 en ningn caso entrar en
contradiccin con la ratificacin u aplicacin de otros instrumentos
adoptados por la OIT que prevn medidas especiales de proteccin
y de asistencia. Es el caso, por ejemplo, de las medidas especiales
que puedan adoptarse a favor de poblaciones indgenas o de personas
invlidas o de edad avanzada, as como de las medidas para proteger
la maternidad o la salud de las mujeres.
Medidas adoptadas para cubrir las necesidades de determinadas
categoras de personas. Estas medidas pueden ser determinadas por
cualquier Estado Miembro, previa consulta con las organizaciones
representativas de empleadores y de trabajadores interesadas, y gene-
ralmente se consideran necesarias por motivos de edad, invalidez,
responsabilidades familiares y estatus social o cultural. Esta disposi-
cin est diseada, por una parte, para evitar los conflictos entre
estas medidas especiales y la poltica general para eliminar la discri-
20
OIT: Discriminacin con respecto al empleo y la ocupacin: Resumen de
informes sobre Convenios y Recomendaciones no ratificados, Informe III (Parte II)
CIT, 47.
a
reunin, 1963.
21
minacin, y, por otra parte, para permitir medidas especiales para
asegurar la igualdad de oportunidades y de trato en la prctica tenien-
do en cuenta la diversidad de situaciones de determinadas categoras
de personas.
d) Aplicacin de los principios: obligaciones de los Estados
22

La aplicacin de los principios del Convenio consiste principal-
mente en formular una poltica nacional cuyo objetivo sea la igualdad
de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupacin realiza-
da a la vez directamente en los servicios y empleos sometidos al con-
trol de una autoridad nacional e, indirectamente, a travs de medidas
encaminadas a favorecer su aceptacin en los dems sectores.
i) Formulacin y contenido de la poltica nacional encaminada a
promover la igualdad de oportunidades y de trato (art. 2 del
Convenio)
23

A tenor del artculo 2 del Convenio la poltica nacional debe
promover la igualdad por mtodos adecuados a las condiciones y a
la prctica nacionales, permitiendo que los Estados tengan mucha
flexibilidad en la manera de tomar las medidas y de aplicarlas, lo
cual no est sujeto a ninguna forma predeterminada.
No obstante, la poltica debe estar claramente estipulada, lo que
implica que los programas para este propsito deben desarrollarse
y aplicarse, y adoptarse las medidas apropiadas de acuerdo con los
principios sealados en el artculo 3 del Convenio y en el prrafo 2
de la Recomendacin. Aunque la mera afirmacin del principio de
igualdad ante la ley puede ser un elemento de dicha poltica, no
puede en s mismo constituir una poltica dentro del campo del ar-
tculo 2 de Convenio.
Tambin se exigen ciertas obligaciones inmediatas, como la re-
vocacin de las disposiciones legislativas discriminatorias y poner
fin a las prcticas administrativas discriminatorias, as como la obli-
gacin de entregar memorias sobre los resultados alcanzados.
El llevar a cabo esta poltica se contempla como un progreso y
con toda probabilidad requiere una aplicacin y un seguimiento con-
tinuos.
22
23
ii) Obligaciones para la aplicacin de una poltica nacional
sobre igualdad de oportunidades y de trato
(art. 3 del Convenio)
24

El artculo 3 del Convenio especifica algunas de las reas y
medios de accin que deben ser cubiertos por la poltica nacional
para promover la igualdad en el empleo y la ocupacin. Establece
obligaciones de varios tipos, ya sean inmediatas, u obligaciones a las
que se puede dar efecto de forma ms progresiva.
Las obligaciones inmediatas incluyen:
derogar las disposiciones legislativas y modificar las disposi
ciones prcticas administrativas que sean incompatibles
con dicha poltica [art. 3, c)];
llevar a cabo dicha poltica en lo que concierne a los em
pleos sometidos al control directo de una autoridad
nacional [art. 3 d)], y
asegurar la aplicacin de esta poltica en las actividades
de orientacin profesional, de formacin profesional y de
colocacin que dependan de una autoridad nacional.
Las obligaciones a medio plazo son:
promulgar leyes y promover programas educativos que por
su ndole puedan garantizar la aceptacin y cumplimiento de
esa poltica [art. 3, b)], y
tratar de obtener la cooperacin de las organizaciones de em
pleadores y de trabajadores y de otros organismos
apropiados en la tarea de fomentar la aceptacin y
cumplimiento de esa poltica [art. 3, a)].
iii) Maquinaria nacional para promover la aplicacin
de las polticas
El prrafo 4 de la Recomendacin determina la creacin de agen-
cias que sern asistidas, cuando fuese posible, por comits de aseso-
ramiento compuestos por representantes de las organizaciones de
empresarios y de trabajadores, y de otros organismos interesados, al
objeto de promover la aplicacin de las polticas en los campos del
empleo pblico y privado, y en particular:
24
a) adoptar todas las pedidas posibles para promocionar la con-
cienciacin pblica y la aceptacin de los principios de no
discriminacin;
b) recibir, examinar e investigar las quejas relativas a la falta
de observacin de las polticas y, si fuese necesario, por
medio de la conciliacin, para corregir las prcticas que
estn en conflicto con las polticas; y
c) tener en cuenta las quejas que no pueden someterse a la
conciliacin y dar opiniones sobre cuestiones relativas a
la manera en las que deben corregirse las prcticas discrimi
natorias.
5.2.2. Igualdad de remuneracin. Convenio (nm. 100)
sobre igualdad de remuneracin y Recomendacin
(nm. 90), 1951
a) Personas amparadas y definiciones i)
i) Trabajadores
El Convenio ampara a todos los trabajadores ya sean hombres
o mujeres sin ninguna limitacin. Por lo tanto, el Convenio se aplica
en general a todos los sectores tanto pblicos como privados (art. 2).
ii) Remuneracin
25

Segn el artculo 1, a) del Convenio el trmino remuneracin
comprende el salario o sueldo ordinario, bsico o mnimo, y cualquier
otro emolumento en dinero o en especie pagados por el empleador,
directa o indirectamente, al trabajador, en concepto de empleo de este
ltimo. Esta definicin est formulada en los trminos ms amplios
posibles con vistas a asegurar que la igualdad no se limite al salario
bsico o mnimo, ni pueda restringirse en modo alguno por disquisi-
ciones semnticas.
Otros emolumentos. La expresin cualquier otro emolumento
es de alcance general e incluye: los aumentos de salario por antige-
25
OIT: Igualdad de remuneracin, Estudio general de los informes relativos al
Convenio (nm. 100) sobre igualdad de remuneracin y la Recomendacin nm. 90,
1951, CIT, 72.
a
reunin, 1986, Informe III (Parte 4B), prrafos 14-17.
dad, las asignaciones matrimoniales, las asignaciones por costo de
vida, el uso de una vivienda o las asignaciones para vivienda y sub-
sidios familiares, pagados por los empleadores y la retribucin en
especie tal como el suministro y limpieza de ropa de trabajo. No
obstante, es importante hacer hincapi en que el principio establecido
en el Convenio cubre tanto el salario mnimo como las retribuciones
determinadas de otras formas.
Componentes indirectos de la remuneracin. El agregado de las
palabras directa o indirectamente tiene como objeto incluir ciertos
emolumentos que el empleador no paga directamente al trabajador,
pero que son fruto de la relacin de empleo. Pueden incluir presta-
ciones pagadas con cargo a un fondo comn administrado por los
empleadores o por los trabajadores.
En concepto del empleo. Debe establecerse una relacin entre el
empleo del trabajador y su remuneracin. Las prestaciones pagadas
por la seguridad social financiadas por la empresa o industrias inte-
resadas son consideradas como un elemento de remuneracin. Las
prestaciones pagadas en virtud de un sistema de seguridad social
financiado enteramente con fondos pblicos no son consideradas
como remuneracin y por lo tanto estn fuera del campo de aplica-
cin del Convenio.
iii) Trabajo de igual valor
26

El artculo 1 b) del Convenio dispone que ha de establecerse la
igualdad de remuneracin entre la mano de obra masculina y la mano
de obra femenina por un trabajo de igual valor. De este modo, el
Convenio nm. 100 y la Recomendacin nm. 90 al elegir el valor
del trabajo como centro de la comparacin tienen un sentido ms
amplio que las expresiones el mismo trabajo o trabajos similares
y cubren distintos trabajos a los que se puede atribuir el mismo valor.
El concepto de valor, aunque no se defina especficamente en el
Convenio, designa el valor relativo del trabajo a ser tenido en cuenta
para calcular la remuneracin. El Convenio no limita la aplicacin
del principio de igual valor a la metodologa del valor comparable,
pero sin duda sugiere que se debe utilizar algn otro elemento, aparte
de las fuerzas del mercado, para asegurar la aplicacin del principio.
27
Ibd., prrafos 19-21; OIT: Informe de la Comisin de Expertos sobre la
aplicacin de los Convenios y las Recomendaciones. Informe III (Parte 1A), CIT,
89.
a
reunin, 2001, prrafo 42.
El Convenio sugiere que se debe utilizar la valoracin objetiva del
empleo, para determinar el valor del trabajo donde se considere til,
tomando como base los trabajos que ste entrae y no el sexo de
la persona que ocupe el puesto. Si bien se utiliza frecuentemente
el sistema de evaluacin de los trabajos en la fijacin de salarios, el
Convenio cubre otras bases para el clculo de los salarios, incluidos
los salarios mnimos, pago adicional por productividad, y nuevos
sistemas salariales basados en la capacidad.
b) La funcin de los gobiernos en la aplicacin
del principio de igualdad de remuneracin
21

La obligacin del Estado que ha ratificado el Convenio est en
funcin de los mtodos de determinacin del salario en vigor en el
pas. La obligacin que tienen los Estados de asegurar la aplicacin
del principio de igualdad de remuneracin se limita a las esferas en
que su actividad sea compatible con los mtodos vigentes para deter-
minar las tasas de remuneracin, es decir, a los casos en que el
gobierno puede ejercer directa o indirectamente una influencia sobre
el nivel de los salarios. En las esferas en las que el gobierno no
interviene ni directa ni indirectamente en la negociacin de los sala-
rios, ste est obligado a promover la aplicacin del principio.
c) Medios de dar efecto al Convenio
El artculo 2 del prrafo 2 del Convenio dispone que el principio
de la igualdad de remuneracin entre la mano de obra masculina y
la mano de obra femenina por un trabajo de igual valor deber apli-
carse por medio de:
a) La legislacin nacional. Aunque el Convenio no impone la
obligacin general de sancionar leyes que hagan
obligatoria la aplicacin del principio de igualdad de
remuneracin, cualquier disposicin legislativa existente
que viole el prin cipio de igualdad de remuneracin debe
ser enmendada o revocada; o
b) cualquier sistema para la fijacin de la remuneracin, esta
blecido o reconocido por la legislacin. En muchos pases
existen rganos a escala nacional responsables de la determi-
27
OIT: Igualdad de remuneracin. Estudio general..., 1986, op. cit., prra-
fos 24-30.
nacin de los niveles de salarios aplicables, y debern hacerlo
en concordancia con el Convenio. La composicin de estos
rganos y los criterios utilizados a menudo son factores de-
terminantes en la aplicacin del principio. El salario mnimo
tambin es un medio importante de aplicar el principio de
igualdad de remuneracin; o
c) los convenios colectivos entre empleadores y trabajadores.
Los niveles salariales a menudo se pactan a travs de conve
nios colectivos entre los empleadores y los trabajadores, y
deben establecerse de conformidad con el Convenio. Esto
puede representar una contribucin efectiva a la aplicacin
del principio; o
d) una accin conjunta de estos diversos medios.
d) Evaluacin objetiva de los empleos
28

Segn el artculo 3, prrafo 1 del Convenio se debern adoptar
medidas para promover la evaluacin objetiva del empleo, tomando
como base los trabajos que ste entrae cuando la ndole de dichas
medidas facilite la aplicacin del presente Convenio. La evaluacin
del empleo proporciona un sistema para clasificar sistemticamente
los empleos de acuerdo a su contenido y las competencias requeri-
das, sin tener en cuenta el sexo o las caractersticas personales del
trabajador.
e) La funcin de las organizaciones de empleadores
y de trabajadores
29

Segn los trminos del artculo 4 del Convenio, Todo miembro
deber colaborar con las organizaciones interesadas de empleadores
y de trabajadores, en la forma en que estime ms conveniente, a fin
de aplicar las disposiciones del presente Convenio. El prrafo 5 de
la Recomendacin nm. 90 dice que cuando fuere oportuno las orga-
nizaciones interesadas de empleadores y de trabajadores deberan
participar en el establecimiento de mtodos que permitan evaluar los
diversos empleos cuando resulte apropiado. Estas disposiciones tam-
28
Ibd., prrafos 138-152: OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Infor
me III (Parte 1A), 2001, op. cit., prrafos 43 y 44.
29
OIT: Igualdad de remuneracin. Estudio general..., 1986, op. cit., prrafo 31.
bin indican que se deben compartir las responsabilidades que in-
cumben a empleadores y trabajadores para la aplicacin efectiva del
principio de igualdad de remuneracin.
5.3. RESUMEN DE LOS PRINCIPIOS DE LA COMISIN
DE EXPERTOS
Ciertos principios respecto a la aplicacin de Convenios, que no
estn establecidos de forma explcita en los instrumentos, tambin han
sido desarrollados en los comentarios de la Comisin de Expertos.
5.3.1. Discriminacin en el empleo y la ocupacin:
Convenio nm. 111 y Recomendacin nm. 111
a) Razones de discriminacin
El Convenio ampara todas las discriminaciones, ya sea en la ley
o en los resultados de la legislacin o la prctica, incluyendo la
prctica de los individuos.
i) Raza y color. En la proteccin contra la discriminacin basada
en la raza y el color el principal problema no radica tanto en en-
contrar una definicin de los trminos utilizados, sino ms bien en
luchar contra los valores negativos que quien ejerce la discriminacin
atribuye a la persona discriminada. En estos casos, las polticas de los
Estados, aplicadas especialmente por medio de programas de accin
positiva, deberan fijarse la meta de lograr la igualdad de oportunida-
des para todos los grupos que componen la poblacin
30
.
ii) Ascendencia nacional. La Comisin de Expertos ha subra-
yado que la eliminacin de la discriminacin por razones de la ex-
traccin nacional u origen tnico es esencial para lograr un desarrollo
sostenido, y ms an debido al resurgir de signos de intolerancia y
racismo. Deben darse los pasos adecuados para levantar la concien-
ciacin pblica y promover la tolerancia, el respeto y el entendimiento
entre comunidades tnicas y en toda la sociedad. Aqu es necesario
incluir a los grupos tnico minoritarios y a aquellos otros que
utilizan un idioma minoritario
31
.
30
OIT: Igualdad..., Estudio especial..., 1996, op. cit., prrafo 32.
31
90.
a
reunin, 2002, op. cit., observaciones, Convenio nm. 111, Repblica Checa,
pg. 484, y Letonia pgs. 469-497.
iii) Religin. Es propsito del Convenio proteger contra las dis-
criminaciones que se funden en motivos religiosos cuando afecten al
empleo y la ocupacin, que son a menudo consecuencia de una ausen-
cia de libertad o de la intolerancia. Las actitudes que pueden conducir
a la discriminacin religiosa derivan ms de una actitud de intoleran-
cia hacia personas que profesan una religin determinada, o ninguna
religin, y puede estar ligado a comunidades multitnicas. El riesgo
de discriminacin a menudo surge por la ausencia de creencias reli-
giosas o por la creencia en principios ticos distintos, y por la falta de
libertad religiosa en especial cuando una religin ha sido establecida
como la religin del Estado, cuando el Estado es oficialmente antirre-
ligioso, o cuando la doctrina poltica dominante se opone a todas las
religiones. En la gran mayora de los casos, la discriminacin basada
en la religin no est institucionalizada. Las obligaciones que impone
un oficio o profesin pueden obstaculizar el libre ejercicio de una
prctica religiosa, especialmente respecto a la manifestacin de la dis-
criminacin, incluyendo prcticas, afiliacin, pertenencia, ropa y asis-
tencia a las ceremonias. As ocurre cuando una religin prohibe tra-
bajar en un da distinto del feriado oficialmente fijado, cuando la
prctica de una determinada religin prescribe el uso de una indumen-
taria particular. En esos casos, hay que sopesar entre el respeto al
derecho de los trabajadores a practicar su propia fe o creencia y la
necesidad de cumplir con las necesidades inherentes al empleo o las
necesidades de la empresa. Estos derechos pueden restringirse dentro
de los lmites impuestos por el principio de proporcionalidad
32
.
iv) Origen social. Los prejuicios y las preferencias basados en
el origen social pueden persistir cuando una rgida divisin de la
sociedad en clases determina las oportunidades individuales en el
empleo y la ocupacin, o cuando ciertas castas son consideradas
inferiores y por lo tanto slo se les da trabajos de baja categora.
v) Sexo. El criterio del sexo cubre distinciones basadas en carac-
tersticas biolgicas y en funciones que diferencian a los hombres y a
las mujeres, as como distinciones basadas en diferencias sociales
entre hombres y mujeres que son aprendidas, cambian con el tiempo y
son ampliamente variables dentro de una misma cultura y entre cultu-
ras. La utilizacin del gnero como una variable socioeconmica para
analizar los roles, las responsabilidades, las limitaciones y las oportu-
nidades y necesidades de hombres y mujeres es fundamental para pro-
mover la igualdad de oportunidades y trato en virtud del Convenio.
32
OIT: Igualdad..., Estudio general..., 1988, op. cit., prrafos 47 y 51; OIT:
Igualdad..., Estudio especial..., 1996, op. cit., prrafos 41-42.
La Comisin de Expertos ha hecho notar que la discriminacin
contra las mujeres puede tomar muchas formas que a primera vista
parecen ser neutrales pero que realmente constituyen discrimina-
cin porque tienen un impacto negativo en las mujeres. Por ejem-
plo, en asuntos de acceso y continuidad en el empleo, los criterios
sobre la condicin matrimonial, la situacin familiar y las responsa-
bilidades familiares generalmente slo afectan negativamente a las
mujeres.
vi) Opinin poltica. La Comisin ha indicado que en confor-
midad con el Convenio, el proteger a los individuos, en el marco del
empleo y la ocupacin contra la discriminacin fundada en la opi-
nin poltica, implica el reconocer esta proteccin en relacin con
las actividades que expresen o manifiesten oposicin a los principios
polticos establecidos, pues carecera de objeto proteger opiniones
que no puedan ser expresadas o manifestadas. En cuanto a la natu-
raleza de las opiniones profesadas la Comisin ha indicado que el
Convenio no limita su proteccin a las actividades que expresen o
manifiesten diferencias de opinin en el marco de los principios
establecidos; en consecuencia, aun cuando ciertas doctrinas persigan
el logro de cambios fundamentales en las instituciones del Estado,
ello no constituye motivo para considerar que la propagacin de las
mismas cae fuera de la proteccin del Convenio, mientras no se
empleen o promuevan mtodos violentos con miras a alcanzar dicho
resultado. La Comisin recuerda la opinin expresada por la Comi-
sin de Encuesta, establecida en virtud del artculo 26 de la Consti-
tucin de la OIT, segn la cual:
...la proteccin de la libertad de expresin no tiene mera-
mente por objeto que toda persona pueda sentir la satisfaccin
intelectual de expresar lo que piensa, sino ms bien y espe-
cialmente en lo que atae a la expresin de opiniones polti-
cas dar a esa persona la oportunidad de intentar influir en las
decisiones que se tomen en la vida poltica, econmica y social
de su pas. Para que sus opiniones polticas tengan influencia,
cada persona suele actuar conjuntamente con otras. Las orga-
nizaciones y partidos polticos constituyen un marco dentro del
cual sus miembros pugnan porque sus opiniones tengan la
mayor aceptacin posible. Por consiguiente, una proteccin de
las opiniones polticas, para que sea coherente, debe extenderse
tambin a la promocin colectiva de las mismas dentro de
dichas entidades. Las medidas tomadas contra una persona ba-
sndose en las finalidades de la organizacin o partido a que
pertenece implican que no le es lcito asociarse a tales finali-
dades y, por tanto, restringen su libertad de manifestar sus
opiniones.
La Comisin tambin indic que:
...una de las caractersticas esenciales de este tipo de dis-
criminacin es que suele ser principalmente obra del Estado o
de las autoridades pblicas. Sus consecuencias pueden ser
importantes en los empleos pblicos, pero no se limitan a este
sector; por aadidura, en muchos regmenes econmicos mo-
dernos se ha esfumado o borrado la distincin entre el sector
pblico y el sector privado
33
.
vii) Razones adicionales. En su Estudio especial de 1996
34
respecto a la aplicacin del Convenio nm. 111, la Comisin de
Expertos recomend que se considere la adopcin de un protocolo
opcional que debera ser un anexo del Convenio, y cuya meta sera
prever los criterios adicionales basndose en los cuales se prohibira
la discriminacin. La Comisin de Expertos consider que los si-
guientes criterios estn ampliamente aceptados y merecen ser exa-
minados para su inclusin en el protocolo adicional (por orden alfa-
btico): la condicin matrimonial, la edad, el estado de salud
35
, la
invalidez, el idioma, la nacionalidad, la orientacin sexual, la propie-
dad, y las responsabilidades familiares.
b) Eliminacin de la discriminacin:
proceso legislativo y aplicacin prctica
36

El Convenio puede aplicarse en distintos niveles de reglamen-
tacin: la Constitucin nacional, la legislacin, la jurisprudencia y
los convenios colectivos. Cuando se adoptan disposiciones para
dar efecto al Convenio, stas deben comprender el conjunto de los
siete criterios de discriminacin que constan en el artculo 1 a) del
Convenio.
La Comisin ha reiterado que la legislacin es esencial, pero que
por s sola no es suficiente para aplicar el Convenio. Ninguna socie-
dad est libre de la discriminacin y denegar su existencia en un
33
OIT: Igualdad..., Estudio general...,1998, op. cit., prrafos 57-60.
34
OIT: Igualdad..., Estudio especial..., 1996, op. cit., prrafo 297.
35
Particularmente situacin de seropositividad o VIH.
36
OIT: Igualdad..., Estudio especial..., 1996, op. cit., prrafos 206-222.
serio obstculo para hacerla frente y para avanzar en la promocin de
igualdad de oportunidades y trato. La aplicacin de estos principios
del Convenio se logra en etapas sucesivas, dndose en cada una de
ellas la ocasin para revelar nuevos y diferentes problemas, en las
que se adoptan nuevas medidas para resolverlos
37
.
c) Obligacin del Estado de aplicar la poltica nacional
y promocin de la igualdad en lo que concierne
a los empleos sometidos al control directo de la autoridad
nacional
38

Con respecto al establecimiento y promocin de una poltica
nacional, la Comisin de Expertos record que aunque la consagra-
cin constitucional del principio de igualdad de oportunidades y de
trato y la proteccin jurisdiccional de las personas discriminadas
representan una etapa importante en la aplicacin de dicho principio,
no pueden por s solas constituir una poltica nacional en el sentido
del artculo 2. La instauracin de una poltica de igualdad de opor-
tunidades y de trato supone tambin la adopcin de medidas espec-
ficas destinadas a rectificar las desigualdades comprobadas en la
prctica. En efecto, la promocin de la igualdad de oportunidades y
de trato en materia de empleo y ocupacin auspiciada por el Convenio
no apunta a una situacin estable que pueda alcanzar de manera
definitiva sino a un proceso permanente durante el cual la poltica
nacional en materia de igualdad debe ajustarse constantemente a los
cambios que se operan en la sociedad. Si bien el Convenio deja a
cada pas margen para intervenir mediante los mtodos que, habida
cuenta de las circunstancias y usos nacionales se revelarn como ms
apropiados, la aplicacin efectiva de la poltica nacional de igualdad de
oportunidades y de trato, supone que el Estado de que se trate ponga
en prctica medidas adecuadas cuyos principios se enumeran en el
artculo 3 del Convenio. Por consiguiente, es importante subrayar la
interdependencia de esas dos modalidades de accin que constituyen
la adopcin de disposiciones normativas y la definicin y aplicacin
de programas destinados a promover la igualdad, as como a rectificar
las desigualdades de hecho que existen en la formacin, el empleo y
las condiciones de trabajo
39
.
37
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Informe III (Parte 1A), 2002,
op. cit., observacin, Convenio nm. 111, Repblica Arabe de Siria, prrafo 512.
38
39
op. cit., observacin, Convenio nm. 111, Sudan, pgs. 495-496.
La Comisin subraya que el Convenio, adems de medidas legis-
lativas, exige que el gobierno persiga una poltica nacional a travs
de medidas positivas con el objetivo de eliminar la discriminacin
por cualquiera de las razones contenidas en el Convenio. La recopi-
lacin de datos estadsticos es parte de una poltica efectiva para
promover la igualdad al permitir adoptar las acciones oportunas
40
.
La utilizacin de los medios de aplicacin directa de los que dis-
pone el Estado constituye una de las obligaciones del Convenio. Se
insta a los gobiernos a adoptar programas de medidas positivas, res-
pondiendo a la preocupacin de aumentar de forma global la partici-
pacin de los miembros de los grupos desfavorecidos en la funcin
pblica, as como asegurar una representacin de miembros de estos
grupos en todos los niveles de la funcin pblica, incluyendo los nive-
les superiores. Los programas de accin positiva se articulan no slo
sobre la poltica de reclutamiento, sino tambin sobre las cuestiones
de formacin para el empleo, que determinan en gran medida la pol-
tica de promocin. La ejecucin de los contratos pblicos es tambin
un campo en el que los poderes pblicos pueden disponer de medios
de influencia directa sobre las prcticas de empleo. La Comisin re-
comienda examinar la posibilidad de incluir clusulas que prevean la
igualdad de oportunidades y de trato en los contratos pblicos. Tam-
bin anima a los gobiernos a que hagan todos los esfuerzos necesarios
para asignar los recursos adecuados a las instituciones y estructuras
responsables de la promocin de la igualdad.
d) Colaboracin con las organizaciones de empleadores
y de trabajadores
41

La colaboracin que se exige aqu es una colaboracin activa
entre estas organizaciones. En general se utiliza para la preparacin
y el control de la aplicacin de las medidas adoptadas en el marco
de la poltica nacional prevista en el artculo 2 del Convenio, y des-
pus a nivel del tipo de actividad de la empresa o el establecimiento,
para la aplicacin directa de los principios del Convenio. Esta cola-
boracin que va ms all de la simple consulta de las organizaciones
de empleadores y de trabajadores, y debe permitir una autentica
consideracin de las posiciones de las diversas partes.
40
Ibd., 2002, op. cit., observacin, Convenio nm. 111, Chad, pg. 482.
41
e) Medidas especiales de proteccin y asistencia
Las medidas especiales de proteccin y asistencia a que se refie-
re el artculo 5 del Convenio son de dos tipos: las medidas de pro-
teccin y asistencia previstas en los convenios y recomendaciones
internacionales del trabajo, y las medidas determinadas previa con-
sulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, con el
fin de tener en cuenta las necesidades particulares de las personas
con respecto a las cuales se requiere una proteccin o una asistencia
especiales.
i) Medidas previstas en las normas internacionales del trabajo
42
El artculo 5 del Convenio establece en su prrafo 1 que las
medidas especiales de proteccin o asistencia previstas en otros con-
venios o recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacio-
nal del Trabajo no se consideran como discriminatorias. En esta
categora estn comprendidas las medidas especiales que pueden
adoptarse en favor de los pueblos indgenas y tribales, las personas
invalidas o de edad, y la proteccin de la maternidad o de la salud
de las mujeres, cuyo carcter no discriminatorio est expresamente
reconocido. Por consiguiente, no debe considerarse que la accin
normativa de la Conferencia apunta a establecer o autorizar discrimi-
naciones en el sentido de los instrumentos de 1958. Por ello, la
ratificacin y aplicacin del Convenio nm. 111 no podra entrar en
conflicto con la ratificacin o aplicacin de otros instrumentos que
prevn medidas especiales de proteccin o asistencia.
Por ejemplo, la proteccin de la maternidad, plasmada en la
prohibicin del despido y la concesin de un descanso antes y des-
pus de la fecha del parto, es un imperativo permanente. En la prc-
tica, no obstante, la maternidad sigue siendo un factor de discrimi-
nacin cuando se la tiene en cuenta directa o indirectamente a la hora
de la contratacin o para poner trmino a la relacin de trabajo. La
maternidad es un estado que exige un trato diferente para poder
respetar una autntica igualdad y, en tal sentido, es ms una premisa
del principio de igualdad que una excepcin del mismo. Se han de
tomar medidas especiales de proteccin de la maternidad para que
las mujeres puedan cumplir su funcin de madres, sin que resulten
marginadas del mercado de trabajo.
42
OIT: Igualdad..., Estudio especial..., 1996, op. cit., prrafos 130-137.
Bajo el Convenio nm. 111, la Comisin de Expertos ha reitera-
do que las medidas de proteccin a la maternidad no violan el con-
venio y que otras medidas protectoras deben ser revisadas de acuer-
do con la Resolucin sobre igualdad de oportunidades a igualdad de
trato para hombres y mujeres en el empleo, adoptada por la Confe-
rencia Internacional del Trabajo en 1985, que recomendaba que toda
legislacin protectora aplicable a las mujeres debera revisarse a la
luz del conocimiento cientfico actual y que los cambios tcnicos
deberan tambin revisarse, complementarse, ampliarse, mantenerse
o eliminarse, segn las circunstancias nacionales. Por lo que respecta
a las normas de la OIT, el Convenio nm. 89 debe revisarse peri-
dicamente para determinar si sus disposiciones siguen siendo ade-
cuadas a la luz de la experiencia adquirida desde su adopcin, as
como tambin a la luz de la informacin cientfica y tcnica y del
progreso social.
La Comisin considera que el reconocimiento del principio de
igualdad entre hombres y mujeres pretende so slo eliminar las dis-
posiciones legales y las prcticas que crean ventajas y desventajas
sobre la base del sexo, sino tambin lograr ahora y para el futuro una
efectiva igualdad de derechos para ambos sexos al poner en el mismo
plano sus condiciones de empleo y sus papeles en la sociedad de
forma que las mujeres puedan disfrutar de las mismas oportunidades
de empleo que los hombres. Por esta razn, las diferencias de trato
entre hombres y mujeres slo pueden permitirse de forma excepcio-
nal, que es cuando promuevan una efectiva igualdad en la sociedad
entre los sexos, corrigiendo prcticas discriminatorias anteriores, o
cuando estn justificadas por la existencia y, por lo tanto persisten-
cia, de poderosas razones biolgicas o psicolgicas, como ocurre en
los casos de embarazo y maternidad en particular. Esto exige un
nuevo examen de las disposiciones que se supone son protectoras
de las mujeres, pero que, de hecho, tienen el efecto de entorpecer el
logro de una efectiva igualdad al perpetuar o consolidar su situacin
desfavorecida en el empleo.
ii) Medidas especiales destinadas a satisfacer las necesidades
particulares de determinadas personas
El Convenio permite la adopcin de especiales medidas diseadas
para satisfacer los requisitos particulares de las personas que, por
razones como la edad, sexo, discapacidades, responsabilidades fami-
liares o nivel social o cultural, se reconoce por lo general que requie-
ren una especial proteccin o asistencia.
A efectos de la aplicacin de los instrumentos de 1958, es impor-
tante que las medidas especiales a que se ha hecho referencia persi-
gan efectivamente la meta de deparar proteccin o brindar asistencia.
Estas medidas especiales tienden a garantizar en los hechos una igual-
dad de oportunidades y de trato que tenga en cuenta la diversidad de
situaciones en que se encuentran determinadas personas, para que
dejen as de ser discriminadas. Estos tratos preferentes tienen la fi-
nalidad de restablecer el equilibrio y forman o deberan formar parte
de las medidas destinadas a suprimir las desigualdades.
En razn de la meta de proteccin y asistencia que persiguen,
estas medidas especiales deben adoptarse proporcionalmente a la
naturaleza y el alcance de la proteccin que debe depararse o de la
discriminacin efectiva. Si se examinan atentamente algunas de estas
medidas puede llegarse a la conclusin de que, en realidad, son ca-
paces de instituir o autorizar distinciones, exclusiones o preferencias
en el sentido del artculo 1 del Convenio. Por esta razn se prev una
garanta importante para la definicin de tales medidas, que consiste
en la consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores,
si las hay. El objeto de esta consulta es asegurar que se ha efectuado
un detenido examen de las medidas de que se trate, antes de definirlas
como no discriminatorias, y que las organizaciones representativas
de empleadores y de trabajadores tengan la posibilidad de expresar
sus opiniones al respecto. Una vez adoptadas, las medidas
especiales deberan examinarse peridicamente para verificar que an
siguen teniendo sentido y son eficaces. No olvidemos que la finali-
dad de tales medidas es restablecer los desequilibrios provocados por
las discriminaciones que afectan a determinados trabajadores o a
ciertos sectores, y que, por ende, son de carcter transitorio. Tales
medidas pueden adoptar la forma de accin positiva o afirmativa
para grupos desfavorecidos.
Los criterios de discriminacin fundados en el sexo, la edad, la
invalidez o la pertenencia a minoras tnicas, o a los pueblos indge-
nas y tribales, pueden requerir la adopcin de medidas especiales de
proteccin o asistencia. Esta lista de criterios que no es exhaustiva,
debe adaptarse a las circunstancias nacionales.
5.3.2. Igualdad de remuneracin:
a) Medios para dar contenido al Convenio
43

El marcado progreso en la aplicacin del principio que ha sido
destacado por la Comisin de Expertos incluye el reconocimiento por
los pases de la amplia definicin de remuneracin contenida en el
Convenio nm. 100, cuyo objetivo es asegurar que la igualdad no se
limita al salario mnimo o bsico. Cada vez en mayor medida, los
pases estn incluyendo la proteccin de la igualdad en la ley y en la
prctica para asegurar que las remuneraciones adicionales o extras,
como son los uniformes, la vivienda, las ayudas para viajes y las ayuda
por familiares dependientes estn incluidas en la definicin de re-
muneracin y que no existe una diferencia por razn del sexo. En los
pases en los que los niveles salariales estn ntimamente ligados a la
antigedad, la Comisin ha sugerido que se considere el hecho de
poder considerar como antigedad el tiempo que las mujeres trabaja-
doras dedican a cuidar a los miembros de la familia. Por lo menos, los
niveles de antigedad no deben perderse por disfrutar de permisos de
maternidad o de permisos por razones familiares. Algunas nuevas le-
yes, adems de fijar los principios del Convenio, tambin establecen
que los diversos componentes de la remuneracin deben establecerse
con iguales estndares para hombres y mujeres, y que las categoras y
clasificaciones profesionales y los criterios de promocin deben ser
comunes para los trabajadores de ambos sexos, y que los mtodos de
valoracin de los puestos de trabajo deben basarse en criterios iguales
y objetivos, y esencialmente en la naturaleza del trabajo desarrollado.
La Comisin destaca algunas medidas de accin positiva adoptadas
por una serie de Estados ratificantes para aplicar el Convenio. Algu-
nos ejemplos incluyen la adopcin de cdigos de conducta, la exis-
tencia de planes de igualdad salarial, la formacin de consejos para
vigilar la equidad salarial, guas de valoracin de los salarios, moder-
nizacin de los sistemas de clasificacin de personal, llevar a cabo en-
cuestas para identificar las reas en las que existen diferencias salaria-
les, y garantizar beneficios para compensar pasadas diferencias
salariales basadas en el sexo. Muchos pases han establecido y exten-
dido un salario mnimo y/o publicado directrices sobre niveles sala-
riales de forma general. Aunque no est expresamente exigido por el
Convenio nm 100, la fijacin de salarios mnimos es un medio im-
portante para aplicarlo y, as, darle contenido.
43
87.
a
reunin, 1999, pgs. 354-355.
b) Mtodos de evaluacin del empleo
44

La adopcin del concepto de igual remuneracin por igual traba-
jo implica necesariamente efectuar algunas comparaciones entre las
distintas tareas. La Comisin ha sealado, a este respecto, que el
mbito de comparacin debe ser tan amplio como el sistema salarial
de que se trate. En la medida en que hombres y mujeres tienden a
desempear diferentes puestos de trabajo, a fin de eliminar la discri-
minacin salarial basada en el sexo, es necesario establecer tcnicas
y procedimiento apropiados para medir el valor relativo de los pues-
tos de trabajo que poseen contenidos diferentes. El Convenio no
favorece ningn mtodo concreto de valoracin. Sin embargo, mu-
chos pases utilizan la metodologa analtica de valoracin del puesto
de trabajo y existe un creciente consenso de que se trata del mtodo
ms practicable de asegurar la aplicacin del principio de igual re-
muneracin. Lo que s pide la Comisin es que se tenga enorme
cuidado en no incluir factores subjetivos en aquellos trabajos que
tradicionalmente han sido desempeados por mujeres.
La Comisin ha subrayado por lo tanto que debe tenerse cuidado
para prevenir que los estereotipos de sexo entren en el proceso de
valoracin del puesto de trabajo, como podra resultar de una valo-
racin de funciones desempeadas fundamentalmente por mujeres o
concebidas como intrnsecamente femeninas. Es por lo tanto esen-
cial que se adopten medidas para asegurar que las evaluaciones de
puestos de trabajo se lleven a cabo bajo criterios objetivos. Estos
criterios no deben infravalorar las cualificaciones de los trabajos que
normalmente son desempeados por mujeres, como el cuidado a otras
personas, los que precisan de una habilidad manual y los que ofrecen
relaciones humanas, como tampoco deben sobrevalorar otros atribu-
tos como la fuerza fsica, tpicamente asociada con los trabajos tra-
dicionalmente desempeados por hombres. Las cualidades que por lo
general se atribuyen a las mujeres tienden a ser infravaloradas por la
sociedad en comparacin con las que se dice que poseen los hom-
bres. No es sorprendente por ello que los valores sociales se reflejen
tambin en los sistemas salariales. Muchos sistemas tradicionales de
evaluacin de puestos de trabajo slo muestran un obvio sesgo basado
en el gnero al infravalorar e ignorar el trabajo de apoyo y no-
gerencial desempeado frecuentemente por las mujeres.
44
OIT: Igual remuneracin, Estudio general..., 1986, op. cit., prrafos 139-142;
OIT: Informe de la Comisin de Expertos..., Informe III (Parte 1A), 2001, op. cit.,
prrafos 43-44.
c) La puesta en prctica Je la evaluacin de los empleos
La participacin de todos los actores sociales es primordial para
la puesta en prctica del ejercicio de comparacin de tareas. La par-
ticipacin de las organizaciones profesionales debe por lo tanto ser
asegurada con el objetivo comn de la realizacin de la igualdad
salarial, con conocimiento de causa, es decir, despus de una forma-
cin apropiada sobre el concepto de discriminacin salarial y la
concienciacin de que sta debe ser eliminada.
d) Estadsticas
45

En una observacin general de 1999 la Comisin tom nota de que
es necesario tener una informacin ms completa que permita una
evaluacin adecuada de la naturaleza, el grado y las causas de las di-
ferencias salariales entre los hombres y las mujeres y del progreso rea-
lizado en la aplicacin del principio del Convenio. Por consiguiente, a
fin de facilitar la evaluacin de la aplicacin del principio del Conve-
nio por la Comisin, y de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio
nm. 160 sobre estadsticas laborales, la Comisin pide a los gobier-
nos que proporcionen la informacin estadstica ms completa posible,
desglosada por sexo, en sus memorias, con relacin a lo siguiente:
distribucin de los hombres y las mujeres en el sector pblico
federal o estatal y/o en el sector privado, por el nivel de ingre
sos y por horas trabajadas (que se defina como horas trabajadas
u horas pagadas), clasificado por: 1) ramo de actividad econ
mica, 2) ocupacin o grupo ocupacional o nivel de educacin/
calificacin, 3) antigedad, 4) grupo de edad, 5) nmero de
horas trabajadas de hecho o pagadas; y, donde sea relevante,
6) por tamao de empresa, y 7) rea geogrfica, e
informacin estadstica sobre los componentes de la remunera
cin (indicando la naturaleza de la remuneracin, tal como el
salario o sueldo ordinario, bsico o mnimo, pago de premio
para horas extraordinarias y diferencias de turno, subsidios,
primas y propinas, y remuneracin por tiempo no trabajado) y
horas de trabajo (definidas como horas trabajadas de hecho o
pagadas), clasificado de acuerdo con las mismas variables que
la distribucin de los empleados [vanse los incisos 1) a 7) del
prrafo i), supra].
45
Ibd., 1999, pgs. 354-355.
Donde sea factible, las estadsticas sobre los ingresos promedio
deben ser compiladas con base a las horas trabajadas de hecho o paga-
das, junto con una indicacin del concepto utilizado para determinar
las horas de trabajo. Cuando las estadsticas sobre riesgos se compilan
en base a otros factores (por ejemplo, ingresos por semana o por mes),
las estadsticas sobre el promedio de horas de trabajo deben referirse
al mismo perodo de referencia (o sea, por semana o por mes).
Con respecto a que algunos gobiernos todava no se encuentran
en una posicin que les permita suministrar plena informacin esta-
dstica, la Comisin les pide que proporcionen toda la informacin
que tienen a su disposicin y que continen esforzndose por obtener
la compilacin de la informacin estadstica antes descrita.
e) Un enfoque global
46

La Comisin de Expertos ha considerado durante mucho tiempo
que la discriminacin salarial no puede abordarse de una manera
eficaz, si no se toman medidas simultneas para abordar todas sus
causas. Como se desprende del debate anterior, es importante tratar
la igualdad de remuneracin y la evaluacin del trabajo en el contexto
de una proteccin ms general contra la discriminacin, la ofrecida en
el Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupacin), 1958
(nm. 111) y el Convenio sobre los trabajadores con responsa-
bilidades familiares, 1981 (nm. 156). La Comisin sigue insistiendo
en la necesidad de abordar ampliamente la reduccin y la elimina-
cin de la brecha salarial entre hombres y mujeres, mediante inter-
venciones sociales, polticas, culturales y del mercado laboral. La
Comisin considera que la aplicacin del principio de la igualdad de
salario por trabajo de igual valor debera formar parte, explcita y
necesariamente, de tal estrategia, ya que ofrece ventajas que no pa-
recen lograr por s mismas otras estrategias del mercado laboral. La
Comisin tom nota de que la adopcin de la legislacin adecuada
que exige la igualdad de salario por trabajo de igual valor es impor-
tante pero insuficiente para alcanzar los objetivos del Convenio. Las
polticas que tratan solamente de la discriminacin en el mercado
laboral son insuficientes, ya que los factores exteriores al mercado
laboral (relativos a las ideas tradicionales sobre el papel de las
mujeres y el conflicto entre las responsabilidades en el trabajo y la
familia) parecen ser una fuente ms importante de la desigualdad de
46
op. cit., prrafo 49.
remuneracin que los factores inherentes al mercado laboral. La di-
ferencia salarial persistente exige a los gobiernos, as como a los
interlocutores sociales, que adopten medidas activas para sensibili-
zar, asesorar, fomentar y promover la aplicacin del principio de
igualdad de salario por trabajo de igual valor.
5.4. DIFICULTADES EN LA PRACTICA.
PRINCIPALES OBSTCULOS A LA APLICACIN
DE LOS CONVENIOS
5.4.1. Discriminacin en el empleo y la ocupacin:
En numerosos Estados dotados de una legislacin apropiada en
materia de promocin de la igualdad de oportunidades y de trato
en el empleo y de eliminacin de la discriminacin, la Comisin de
Expertos ha constatado que la aplicacin prctica de la legislacin y
de la poltica nacionales se encuentra todava con numerosas dificul-
tades. En los Estados en los que la Constitucin u otras disposiciones
legislativas prohiben explcitamente la discriminacin, especialmente
la basada en el sexo, la prctica necesita medidas concretas y posi-
tivas sin las cuales la consecucin de la igualdad resulta imposible.
Los factores culturales y econmicos estn asimismo a la base de
prcticas todava muy habituales de discriminacin en materia de ac-
ceso al empleo basndose en la raza o a la religin, perpetradas en
Estados en donde se establecen reglamentaciones estrictas en esta
materia, unidas a sanciones penales.
a) Cobertura del conjunto de criterios del Convenio y
de todos los trabajadores
La Comisin de Expertos ha hecho notar que en ciertos pases la
legislacin no prohibe la discriminacin en el empleo sobre la base
de todos los criterios enunciados en el Convenio o que la proteccin
no se extiende a la totalidad de los trabajadores. La Comisin indic
que era esencial en su examen de la situacin y para la determinacin
de las medidas a tomar que los gobiernos presten atencin a todas
las fuentes de discriminacin contempladas en los instrumentos de
1958
47
. Cuando determinadas categoras de trabajadores (por ejem-
47
OIT: Igualdad..., Estudio general..., 1988, op. cit., prrafo 32.
plo, los funcionarios, ciertos trabajadores agrcolas, los trabajadores
domsticos, etc.) estn excluidas del campo de aplicacin de la legis-
lacin general aplicable a los trabajadores, y especialmente de la
proteccin acordada por el cdigo del trabajo, es importante vigilar
que la proteccin en virtud del Convenio de estos trabajadores se
realice por medio de disposiciones que les sean aplicables.
b) Aplicacin de una poltica nacional para promover la
igualdad de oportunidades y de trato
La Comisin constat que ciertos gobiernos afirman que el Con-
venio no presenta dificultades o se aplica completamente, sin ms
precisiones en cuanto al contenido y a las formas de aplicacin de la
poltica nacional. Una afirmacin de este tipo es difcilmente acep-
table
48
ya que no es posible lograr la igualdad de oportunidades y de
trato de forma estable y definitiva, sino que se necesita un proceso
constante y progresivo durante el cual la poltica nacional debe adap-
tarse a los cambios que ella suscita en la sociedad, y evolucionar en
funcin de los progresos conseguidos en la realizacin del principio
tanto en la legislacin como en la prctica. De hecho en la mayor
parte de los Estados siguen dndose muchos casos de discriminacin,
no slo basndose en el sexo, sino asimismo y especialmente basn-
dose en la raza, la religin y la opinin poltica.
Otras dificultades en la plena aplicacin del Convenio incluyen
miedo a las represalias, el tener que aportar pruebas, las sanciones y
las reparaciones que no son efectivas, la falta de asistencia legal e
instituciones inadecuadas para garantizar la igualdad de derechos.
5.4.2. Igualdad de remuneracin:
a) mbito individual de los instrumentos
Segn se establece en el artculo 2, prrafo 1 del Convenio
nm. 100, el principio establecido en el mismo se aplica a todos los
trabajadores. Sin embargo, como en el caso de aplicacin del Con-
venio nm. 111, algunas categoras de trabajadores, y generalmente
las que perciben salarios cercanos o inferiores al salario mnimo,
estn frecuentemente excluidas de la proteccin legal frente a la
discriminacin salarial. Por lo tanto se plantea la cuestin de la pro-
48
Ibd., prrafos 158, 159, 240 y 241.
teccin de estas categoras de trabajadores que estn excluidas de la
proteccin legal.
b) Significado del concepto de trabajo de igual valor
Aunque el concepto de trabajo de igual valor, que va ms all
al trabajo igual efectuado por personas con las mismas cualificacio-
nes, la misma experiencia y bajo las mismas condiciones, ha sido
adoptado en un nmero de pases significativo y su interpretacin y,
por lo tanto, su aplicacin, da lugar a muchas dificultades. El estre-
cho concepto de salario igual por un trabajo de igual valor ha sido
superado desde la finalizacin de la segunda guerra mundial, a pesar
del hecho de haber entrado en la Declaracin Universal de Derechos
Humanos. Si el principio de salario igual se definiera de tal manera,
su aplicacin sera extremadamente limitada, ya que pocas personas
realizan el mismo trabajo pues hombres y mujeres desempean, en
gran medida, trabajos diferentes. En realidad, quieres redactaron el
borrador del Convenio, a pesar de tener presente la dificultad asociada
a la aplicacin del mismo valor, nunca se alejaron de insistir en su
utilizacin como principio directriz.
c) Evaluacin del puesto de trabajo
La Comisin de Expertos ha reconocido que existen diversas difi-
cultades, que entorpecen la utilizacin de la evaluacin del puesto de
trabajo en la promocin del Convenio. En algunos pases, los salarios
se fijan de manera ad hoc o por medio de la negociacin sin la utiliza-
cin de metodologa de evaluacin alguna. En segundo lugar, llevar a
cabo la evaluacin del puesto de trabajo, as como emprender estudios
y adoptar medidas para igualar los salarios, cuesta tiempo y dinero.
Finalmente, donde se llevan a cabo ejercicios de evaluacin del puesto
de trabajo, quizs no se incorporen necesariamente medidas para
reducir los sesgos del gnero en la evaluacin y de esta forma asegurar
la valoracin de los trabajos de acuerdo con el Convenio.
d) Estadsticas
49

Las informaciones estadsticas proporcionan un medio muy im-
portante para la evaluacin de las desigualdades existentes entre
49
op. cit., prrafos 45-46.
hombres y mujeres en el mercado de trabajo. Es necesario disponer
de datos estadsticos lo ms completos que sea posible, por una parte
para permitir una evaluacin adecuada de la naturaleza, la extensin
y las causas de la diferencia salarial entre hombres y mujeres, y por
otra parte, para evaluar los progresos realizados en la aplicacin del
Convenio. Adems la Comisin subray que era menester analizar la
posicin y la remuneracin de los hombres y las mujeres en todas las
categoras del empleo en los diversos sectores para hacer frente a la
persistente brecha de remuneracin entre hombres y mujeres fundada
en el sexo. La Comisin, observando la falta de informaciones ade-
cuadas, recomend el modo en que deberan compilarse las estads-
ticas para proceder a dicha evaluacin. Por lo tanto, se ha instado a
los gobiernos a analizar la situacin nacional para determinar el grado
y el tipo de diferencia de remuneraciones, si es posible por sector,
como punto de partida para abordar la cuestin de la igualdad de
remuneracin.
e) Las causas de la disparidad salarial
50

Se reconoce hoy que las causas de las diferencias salariales entre
hombres y mujeres se encuentran tanto fuera como dentro del mer-
cado laboral. Muchas de las dificultades que impiden la igualdad de
remuneracin estn estrechamente vinculadas a la posicin de las
mujeres y los hombres en la sociedad en general. Las diferencias de
remuneracin salarial entre hombres y mujeres se ha atribuido prin-
cipalmente a los siguientes factores: niveles de educacin, de forma-
cin y de capacitacin, ms bajos, poco adecuados y menos orienta-
dos hacia el empleo; segregacin ocupacional horizontal y vertical de
las mujeres, que las impulsa hacia empleos u ocupaciones menos
remunerados y puestos de nivel inferior sin posibilidades de ascen-
sos; responsabilidades familiares y en el hogar; y los supuestos cos-
tos de emplear a mujeres y las estructuras salariales. En algunos
pases, particularmente en el sector agrcola, todava existen conve-
nios colectivos que fijan salarios distintos para hombres y mujeres.
El establecimiento de normas mnimas centralizadas, el bajo ndice
de dispersin salarial y la transparencia en las estructuras salariales,
han sido identificados como factores que podran remediar las dife-
rencias de la estructura de remuneraciones y facilitar la reduccin de
la brecha salarial.
50
Ibd., prrafo 40.
Cuadro 5.1
INSTRUMENTOS SOBRE LA NO DISCRIMINACIN E IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES Y TRATO EN EL EMPLEO Y LA OCUPACIN
(1-20-2001)
Status

ejecucin.)

Convenio sobre igualdad
de remuneracin, 1951
(nm. 100)

Recomendacin sobre
igualdad de remuneracin,
1951 (nm. 90)
Esta Recomendacin est
vinculada a un Convenio
fundamental y se considera
actualizada.

Convenio sobre la
discriminacin (empleo y
ocupacin), 1958 (nm. 111)

discriminacin (empleo y
ocupacin), 1958 (nm. 111)
Esta Recomendacin est vinculada
a un Convenio fundamental y se
considera actualizada.

Instrumentos que han sido superados (Instrumentos que han dejado de estar actuali-
zados; esta categora reagrupa los Convenios
En el rea de la igualdad en el empleo y la ocupacin e igualdad de remuneracin, el
Consejo de Administracin no consider ningn instrumento como superado.
6. PROTECCION DE LOS NIOS Y LOS
ADOLESCENTES
Ricardo Hernndez-Pulido y Tania Carn
6.1. INTRODUCCIN
En todas las sociedades, la actividad econmica
1
de los nios
para sus padres ha sido considerada un factor de socializacin en el
marco de la unidad de produccin econmica que constituye la fami-
lia en la sociedad preindustrial. Sin embargo, el trabajo de los nios
2
abandon rpidamente su carcter formador para transformarse en
una forma de explotacin perjudicial para su desarrollo. Surgi pues
claramente la necesidad de elaborar una legislacin protectora de los
menores, en la medida en que la situacin del nio implicaba a un
tercero.
En el plano internacional, la lucha contra la explotacin econ-
mica de los nios comenz concretamente en 1919 con la creacin
de la OIT. Hasta ese momento, los nios slo haban sido protegidos
en el mbito nacional mediante la legislacin elaborada a tal efecto
1
La expresin actividad econmica significa la produccin de bienes y ser
vicios, tal como han sido definidos por los sistemas de contabilidad y balances
nacionales de Naciones Unidas. De acuerdo con tales sistemas, la produccin de
bienes y servicios comprende la produccin y la transformacin de materias primas,
ya sea que estn destinadas al mercado, al trueque o al consumo personal as como
la produccin para el mercado de todos los otros bienes y servicios, y, en el caso de
empresas familiares que producen tales bienes y servicios, la produccin destinada
al consumo familiar. Sobre este tema vase la Recomendacin sobre estadsticas del
trabajo, 1985 (nm. 170) (vase documento GB.264/ESP/1, nota 4, pg. 2).
2
En el presente texto, la expresin trabajo infantil abarca toda actividad eco
nmica efectuada por un nio. En general, esta actividad se encuentra regulada por
normas nacionales. Estas a su vez deben estar en conformidad con los instrumentos
de la OIT en la materia.
a iniciativa de los distintos Estados. La proteccin de los nios del
trabajo y en el trabajo es uno de los mandatos de la OIT que figura
en el prembulo de su Constitucin. En la primera sesin de la
Conferencia Internacional del Trabajo en 1919, los delegados guber-
namentales y los representantes de las organizaciones de empleado-
res y de trabajadores, conscientes de la necesidad de proteger a los
nios de la explotacin econmica, inscribieron al trabajo infantil en
su orden del da y adoptaron el Convenio sobre la edad mnima
(industria), 1919 (nm. 5). Este Convenio es el punto de partida de
la actividad normativa de la OIT en la lucha contra el trabajo infantil.
Entre 1919 y 1972, la Conferencia adopt y revis diez convenios y
cuatro recomendaciones relativas a la edad mnima de admisin al
empleo o al trabajo en diversos sectores de actividad
3
. Asimismo, la
accin de la OIT se extendi a las condiciones de trabajo de los nios
y adolescentes cuyo empleo no estaba prohibido por las normas in-
ternacionales, lo cual dio lugar a la adopcin de tres convenios y dos
recomendaciones relativos al trabajo nocturno de menores
4
y cuatro
convenios y una recomendacin relativos al examen mdico de los
nios
5
. La cuestin del trabajo infantil ha sido planteada tambin por
los rganos de control en relacin con el Convenio sobre el trabajo
forzoso, 1930 (nm. 29).
3
Vase Convenio sobre la edad mnima (industria), 1919 (nm. 5); Convenio
sobre la edad mnima (trabajo martimo), 1920 (nm. 7); Convenio sobre la edad
mnima (agricultura), 1921 (nm. 10); Convenio sobre la edad mnima (paoleros
y fogoneros), 1921 (nm. 15); Convenio sobre la edad mnima (trabajos no indus
triales), 1932 (nm. 33); Convenio (revisado) sobre la edad mnima (trabajo mar
timo), 1936 (nm. 58); Convenio (revisado) sobre la edad mnima (industria), 1937
(nm. 59); Convenio (revisado) sobre la edad mnima (trabajos no industriales),
1937 (nm. 60); Convenio sobre la edad mnima (pescadores), 1959 (nm. 112);
Convenio sobre la edad mnima (trabajo subterrneo), 1965 (nm. 123). Vase Re
comendacin sobre la edad mnima (trabajos no industriales), 1932 (nm. 41);
Recomendacin sobre la edad mnima (empresas familiares), 1937 (nm. 52); Reco
mendacin sobre la edad mnima (minas de carbn), 1953 (nm. 96); Recomenda
cin sobre la edad mnima (trabajo subterrneo), 1965 (nm. 124).
4
Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (industria), 1919 (nm. 6),
el Convenio sobre el trabajo nocturno de los menores (trabajos no industriales), 1946
(nm. 79); el Convenio (revisado) sobre el trabajo nocturno de los menores (indus
tria), 1948 (nm. 90), la Recomendacin sobre el trabajo nocturno de los menores
(trabajos no industriales), 1946 (nm. 80) y la Recomendacin sobre el trabajo
nocturno, 1990 (nm. 178).
5
Convenio sobre el examen mdico de los menores (trabajo martimo), 1921
(nm. 16); Convenio sobre el examen mdico de los menores (industria), 1946
(nm. 77); Convenio sobre el examen mdico de los menores (trabajos no industria
les), 1946 (nm. 78); Convenio sobre el examen mdico de los menores (trabajo
subterrneo), 1965 (nm. 124) y Recomendacin sobre el examen mdico de aptitud
para el empleo de los menores, 1946 (nm. 79). Adems, la CIT adopt siete con
venios y cuatro recomendaciones que si bien tratan principalmente de otros temas
contienen disposiciones relativas a la edad mnima. Vase a este respecto para los
Proteccin de los nios y los adolescentes 119
Hasta 1973, los instrumentos de la OIT sobre la edad mnima
de admisin al empleo se haban referido esencialmente a sectores
limitados de la economa: la industria, el trabajo martimo, el trabajo
no industrial y el trabajo subterrneo. Si bien este enfoque permiti
que los Estados miembros ratificaran slo los convenios que mejor
se adecuaban a su situacin particular
6
, result que los convenios
bsicos sobre la edad mnima de admisin al empleo ya no consti-
tuan un instrumento eficaz de accin internacional concertada a fin
de fomentar el bienestar de los menores
7
, por lo que era necesa-
rio elaborar nuevos instrumentos. A fin de que pudiera ser ratifi-
cado por el mayor nmero de Estados posible, el nuevo convenio
deba aplicarse a todos los sectores econmicos y adecuarse a las
situaciones nacionales. Con esta intencin la CIT adopt, en 1973, el
Convenio sobre la edad mnima (nm. 138) y la Recomendacin
(nm. 146) sobre la edad mnima.
A la comunidad internacional le llev un cierto tiempo establecer
un verdadero sistema de proteccin de la integridad del nio. Aunque
en 1890 la Conferencia de Berln- se consagr a esta cuestin y algu-
nos instrumentos contenan disposiciones relativas a los nios
8
, nin-
trabajos peligrosos e insalubres: Convenio sobre la cerusa (pintura), 1921 (nm. 13);
Convenio sobre la proteccin contra las radiaciones, 1960 (nm. 115); Con-
venio sobre el peso mximo, 1967 (nm. 127); Convenio sobre el benceno, 1971
(nm. 136); Convenio sobre seguridad e higiene (trabajo portuarios), 1979
(nm. 152); Recomendacin sobre el saturnismo (mujeres y nios), 1919 (nm. 4);
Recomendacin sobre las condiciones de empleo de los menores (trabajo subterr-
neo), 1965 (nm. 125); Recomendacin sobre el peso mximo, 1967 (nm. 128);
Recomendacin sobre el benceno, 1971 (nm. 144). Vase igualmente: Convenio
sobre poltica social (territorios no metropolitanos), 1947 (nm. 82); Convenio sobre
poltica social (normas y objetivos bsicos), 1962 (nm. 117); Convenio sobre las
horas de trabajo a bordo y la dotacin de los buques, 1996 (nm. 180), Recomen-
dacin sobre el desempleo (menores), 1935 (nm. 45). En junio de 2001, durante
su 89.
a
reunin, la CIT adopt el Convenio relativo a la seguridad y la salud en la
agricultura, 2001 (nm. 184) y la Recomendacin (nm. 193) sobre el mismo tema.
Estos nuevos instrumentos contienen disposiciones relativas a la seguridad y la hi-
giene de los trabajadores jvenes, en particular, el artculo 16, prrafo 1, del Con-
venio nm. 184 establece que [l]a edad mnima para desempear un empleo en la
agricultura que por su naturaleza o las condiciones en las que se ejecuta pudiera
daar la salud y la seguridad de los jvenes no deber ser inferior a dieciocho aos.
6
Efectivamente, en esa poca y an hoy, numerosos pases no estaban en con
diciones de establecer y mucho menos de aplicar una edad mnima de admisin al
empleo o al trabajo en todos los sectores de la economa.
7
OIT: Actas, Consejo de Administracin, 181.
a
reunin, Ginebra, 1970, ane
xo II, prrafo 8.
8
A ttulo de ejemplo, cabe citar la Declaracin de los Derechos del Nio de
1924; la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948; la Declaracin
de los Derechos del Nio, 1959; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Po
lticos, 1966; y el Parto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Cultura
les, 1966.
guno de ellos defini su situacin jurdica internacional. El 20 de
noviembre de 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas
puso fin a esta situacin mediante la adopcin, por unanimidad, de
la Convencin de los derechos del nio
9
, hecho que contribuy en
gran medida a acrecentar el inters por las cuestiones relativas a la
explotacin infantil. Asimismo, hubo otros factores determinantes en
esta evolucin: especialmente, la conciencia de que la explotacin
del trabajo de los nios puede haber empeorado en diversas partes
del mundo, como consecuencia del deterioro de las condiciones eco-
nmicas y de su impacto negativo en el desarrollo social, y la preo-
cupacin relativa a que algunos pases tengan la posibilidad de apro-
piarse, mediante la utilizacin de una mano de obra infantil con
edades y en condiciones contrarias a lo establecido por las normas de
la OIT, de una ventaja comparativa en materia de comercio interna-
cional respecto de otros pases que procuran aplicar dichas normas.
La OIT acompa este renovado inters con un compromiso ms
activo en la lucha contra el trabajo infantil en particular con el lan-
zamiento, en 1992, de un programa de cooperacin tcnica de gran
envergadura denominado el Programa Internacional para la Erradica-
cin del Trabajo Infantil (IPEC)
10
. Luego, las discusiones que tuvie-
ron lugar en la Oficina demostraron que existan lagunas en las nor-
mas de la OIT y que, a pesar de los esfuerzos realizados, el trabajo
9
La Convencin sobre los Derechos del Nio es la convencin internacional
que ms ratificaciones ha recibido por parte de los miembros de las Naciones Uni
das. 191 Estados miembros la han ratificado. Slo Estados Unidos y Somalia no la
han ratificado an; no obstante, Estados Unidos la ha firmado. La Convencin entr
en vigor el 2 de septiembre de 1990.
10
El objetivo del IPEC es la eliminacin progresiva del trabajo infantil en todo
el mundo, haciendo hincapi en la erradicacin de las peores formas lo ms rpi
damente posible. A tales efectos se trabaja de varias maneras, ya sea, mediante pro
gramas nacionales para propiciar la reforma poltica y definir medidas concretas
para acabar con el trabajo infantil, o bien mediante campaas nacionales e interna
cionales destinadas a modificar actitudes sociales y a promover la ratificacin y la
aplicacin efectiva de los convenios de la OIT sobre trabajo infantil. Complemen
tarios a estos esfuerzos son la investigacin, los conocimientos jurdicos, anlisis de
polticas y evaluacin de programas llevados a cabo sobre el terreno y a nivel
regional e internacional. El quehacer del IPEC de la OIT se funda en la voluntad y
el compromiso polticos de cada gobierno para abordar la cuestin del trabajo infan
til, junto con organizaciones de empleadores y de trabajadores, organizaciones no
gubernamentales (ONG) y otros sectores de la sociedad civil. El programa cuenta
con una coalicin de unos 100 asociados integrada por los pases que han invitado
al IPEC a establecer programas locales, los gobierno donantes, las organizaciones
gubernamentales y las ONGs. Desde sus inicios en 1992, los programas del IPEC en
ms de 60 pases han tenido una repercusin considerable tanto en lo que se refiere
a retirar del trabajo a centenares de miles de nios como a sensibilizar a la comu
nidad sobre el flagelo del trabajo infantil.
infantil era an un problema preocupante particularmente en razn
del alto nmero de nios afectados.
En junio de 1996, en su 84.
a
reunin, la Conferencia Internacio-
nal del Trabajo adopt una resolucin relativa a la erradicacin del
trabajo infantil. Ese mismo ao, la OIT consider que haba llegado
el momento de que la CIT adoptara nuevos instrumentos sobre las
peores formas del trabajo infantil. As, el 17 de junio de 1999, en su
87.
a
reunin, la CIT adopt por unanimidad el Convenio sobre las
peores formas del trabajo infantil (nm. 182) y la Recomendacin
nm. 190. El Convenio nm. 182 entr en vigor 15 meses despus
de su adopcin y recibi un considerable nmero de ratificaciones
(una larga mayora de Estados miembros hasta ahora). Esta actitud
de los gobiernos se ha extendido tambin al Convenio nm. 138 cuyo
nmero de ratificaciones se ha duplicado desde 1995. Esta moviliza-
cin de los gobiernos y de la poblacin en general demuestra la
existencia de una voluntad de luchar contra la explotacin del trabajo
de los nios y de permitir una proteccin sostenible de la niez.
Asimismo, el 18 de junio de 1998 la CIT adopt, en su 86.
a
reu-
nin, la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y su seguimiento
11
.La Declaracin dis-
pone en particular [...] que todos los Estados miembros, aun cuan-
do no hayan ratificado los convenios aludidos, tienen un compromiso
que se deriva de su mera pertenencia a la Organizacin de respetar,
promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la
Constitucin, los principios relativos a los derechos fundamentales
que son objeto de esos convenios, es decir [...] la abolicin efectiva
del trabajo infantil [...].
Las normas constituyen uno de los medios de accin de la OIT
para alcanzar el objetivo de la justicia social que le fuera asignado
en el prembulo de su Constitucin. En este sentido, los convenios
y recomendaciones relativos a la proteccin de los nios y los ado-
lescentes adoptados por la CIT tienen un papel importante en la
actividad desarrollada por la OIT para alcanzar tal objetivo. En los
siguientes prrafos se expondr lo esencial del contenido de las prin-
cipales normas relativas al trabajo infantil. En primer lugar, se abor-
darn los convenios y recomendaciones relativas a la eliminacin del
trabajo infantil y en segundo lugar, los instrumentos relativos a las
condiciones de trabajo.
11
Mediante la adopcin de la Declaracin, la OIT busca responder a los desafos
de la globalizacin de la economa, los cuales han sido objeto de frecuentes debates
dentro de la Organizacin desde 1994.
6.2. ELIMINACIN DEL TRABAJO INFANTIL
6.2.1. Contenido de las normas
La importancia acordada por las normas internacionales del tra-
bajo a la eliminacin del trabajo infantil pone de manifiesto la con-
viccin de los mandantes de la OIT de que la niez es un perodo de
la vida que no debera estar consagrada al trabajo sino a su desarrollo
fsico y mental, a su educacin, a sus juegos y a otras actividades
recreativas. Esta conviccin ha sido reflejada tanto en el Convenio
sobre la edad mnima (nm. 138) y la Recomendacin (nm. 146)
que lo completa como en el Convenio sobre las peores formas del
trabajo infantil (nm. 182) y la correspondiente Recomendacin
(nm. 190).
a) Establecimiento de una edad mnima de admisin al empleo:
el Convenio nm. 138 y la Recomendacin nm. 146
La adopcin de normas internacionales del trabajo fue, durante
mucho tiempo, la herramienta principal de la OIT en la lucha contra
el trabajo infantil y contribuy a la elaboracin de la doctrina de la
Organizacin en la materia
12
.
i) Evolucin de las normas sobre la edad mnima de admisin
Para la OIT los nios menores de una determinada edad no de-
beran realizar actividades laborales
13
. Desde su creacin, la OIT
sigui claramente esta perspectiva mediante la adopcin del Convenio
sobre la edad mnima, 1919 (nm. 5). Los nueve convenios sec-
toriales sobre la edad mnima de admisin al empleo adoptados a
partir de entonces (industria, agricultura, paoleros y fogoneros, tra-
bajo martimo, trabajos no industriales, pesca y trabajo subterrneo)
se basaron en el mismo objetivo.
Los primeros convenios, los adoptados entre 1919 y 1932, esta-
blecieron
l4
la edad de catorce aos como edad mnima general de
admisin al empleo. Los convenios adoptados entre 1936 y 1937, la
12
Ver OIT: Consejo de Administracin..., doc. GB.264/ESP/1, prrafo 81.
13
Ibid., prrafo 82.
14
Convenios nms. 5, 7, 10 y 33.
elevaron a quince aos
15
. Otros convenios relativos a las profesiones o
actividades riesgos para la salud, la seguridad y la vida de los nios
establecieron normas ms estrictas. As, la edad mnima de admisin
al empleo o al empleo para el trabajo subterrneo no deba ser infe-
rior a diecisis aos
16
mientras que la relativa a los trabajos realiza-
dos en lugares de alto riesgo o que presentaban riesgos de exposicin
a radiaciones o sustancias qumicas peligrosas fue establecida a los
dieciocho aos
17
.
Tales convenios autorizan, sin embargo, algunas excepciones
18
a
la edad mnima general de admisin al trabajo o al empleo. Algunos
prevn la posibilidad de elevar o disminuir la edad mnima general
en ciertas condiciones o incluso de fijar una edad mnima inferior
para los trabajos ligeros. Estos instrumentos slo podan aplicarse de
manera restringida y se referan a sectores de actividad econmica
limitados. Por estas razones, se hizo necesario entonces que la OIT
iniciara un proceso de revisin y reagrupacin de normas que condujo
a la adopcin del Convenio nm. 138.
ii) Objetivo de los instrumentos de 1973: la abolicin efectiva
del trabajo infantil y la elevacin progresiva de la edad
mnima de admisin al empleo o al trabajo
En virtud del artculo 1 del Convenio nm. 138, los Estados
se comprometen a seguir una poltica nacional que asegure la abo-
licin efectiva del trabajo de los nios y eleve progresivamente la
edad mnima de admisin al empleo o al trabajo.... El objetivo
que se persigue es permitir que los jvenes alcancen un nivel que
haga posible su ms completo desarrollo fsico y mental. En contraste
con el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999
(nm. 182), el Convenio nm. 138 no exige la adopcin de medidas
para suprimir el trabajo infantil en un plazo determinado. Ciertamen-
te, existen niveles en las obligaciones de los Estados de seguir e
implementar una poltica nacional al respecto. As, la elaboracin de
tales polticas deber realizarse en funcin de las condiciones nacio-
nales y del nivel de las normas vigentes en el pas
19
.
15
Convenios nms. 58, 59, y 60.
16
Convenio nm. 123.
17
Convenios nms. 15, 115 y 136.
18
Estas distintas posibilidades se describen ms adelante en la seccin Excep
ciones, pgs. 98-100.
19
OIT: Edad mnima de admisin al empleo, Informe IV (2), CIT, 58.
a
reunin,
1973, Ginebra, pg. 7.
La parte 1 de la Recomendacin nm. 146 propone el marco
de accin y las medidas esenciales que podrn ser adoptados a fin de
alcanzar el objetivo enunciado en el artculo 1 del Convenio. La
Recomendacin estipula que las polticas y los planes nacionales de
desarrollo deberan atribuir elevada prioridad a la previsin de las
necesidades de los menores y a la satisfaccin de dichas necesidades,
as como a la extensin progresiva y coordinada de las diversas
medidas necesarias para asegurar a los menores las mejores condi-
ciones para su desarrollo fsico y mental. A este respecto deberan
tenerse en cuenta las siguientes reas:
a) poltica nacional de pleno empleo
20
;
b) polticas econmicas y sociales para aliviar la pobreza;
c) poltica de seguridad social y medidas de bienestar familiar;
d) poltica de educacin, formacin y orientacin profesional;
e) poltica de proteccin y bienestar de los menores.
Una poltica nacional relativa al trabajo infantil slo tiene sentido
si va acompaada por una poltica de la niez. As, es necesario que
exista coordinacin entre las polticas en materia de formacin, salud
infantil y empleo
21
.
iii) Campo de aplicacin de los instrumentos de 1973
El Convenio nm. 138 y la Recomendacin nm. 146 son los
instrumentos ms recientes y completos sobre la edad mnima de
admisin al empleo. Revisan los diez textos anteriores relativos a la
edad mnima y realizan una sntesis de los principios contenidos en
ellos. Los textos anteriores trataron de resolver problemas particulares
pero no lograron alcanzar el objetivo enunciado en el prembulo del
Convenio nm. 138, es decir, la total abolicin del trabajo de los
nios. El Convenio nm. 138 constituye un instrumento dinmico
que no slo se propone fijar normas bsicas sino tambin promover
la mejora progresiva de las mismas
22
.
20
La Recomendacin precisa que la poltica de pleno empleo debe estar confor
me a lo estipulado por el Convenio nm. 122 y la Recomendacin nm. 122 sobre
poltica de empleo, ambos de 1964.
21
L. Picard.: La lutte contre le travail des enfants: cadre normatif (Ginebra,
OIT, 1995), pg. 2.
22
OIT: Edad mnima de admisin al empleo, 1973, op. cit., pg. 7
Desde su creacin, la OIT ha defendido la eliminacin del traba-
jo infantil y ha puesto el nfasis en que los nios menores de cierta
edad no se involucren en ningn trabajo profesional. Sin embargo, su
experiencia ha demostrado que no todas las formas de trabajo son
necesariamente peligrosas para los nios. Ciertamente, cuando existe
una adecuada regulacin, ciertas formas de actividad pueden tener
efectos beneficiosos para los nios y para la sociedad, particular-
mente cuando se facilita la transmisin del conocimiento profesional
de una generacin a otra. Esta es la razn que subyace a una serie de
disposiciones del Convenio nm. 138 que autoriza el trabajo infantil
por debajo de la edad mnima especificada.
Tipos de empleo o trabajo cubiertos
Tal como se seal ms arriba, los convenios relativos a la edad
mnima de admisin al empleo o al trabajo, elaborados por la OIT
entre 1919 y 1973 se aplican esencialmente a sectores limitados de
la economa: la industria, la agricultura, el trabajo martimo, los tra-
bajos no industriales y el trabajo subterrneo, mientras que el Con-
venio nm. 138 se aplica a todos los sectores de actividades, inde-
pendientemente de que empleen o no a nios.
Conviene sealar que las palabras empleo y trabajo son uti-
lizadas conjuntamente al igual que en los convenios anteriores rela-
tivos a la edad mnima, a fin de englobar toda actividad econmica,
abstraccin hecha de la situacin jurdica del empleo de las personas
interesadas
23
.
Campo de aplicacin geogrfico
El artculo 2, prrafo 1, del Convenio nm. 138, dispone que
todo estado miembro que ratifique el Convenio deber especificar, en
una declaracin anexa a su ratificacin, la edad mnima de admisin
al empleo o al trabajo en su territorio y en los medios de transporte
matriculados en su territorio. La referencia a los medios de transporte
tiene por objeto evidente los buques
24
.
23
a
reunin, Ginebra, 1972, nm. 25 (Aprendices: Cuar
to Punto del Orden del Da: Edad Mnima de Admisin al Empleo) prrafo 21,
pg. 539.
24
OIT: Edad mnima, Estudio General de los Informes relativos al Convenio
nm. 138 y Recomendacin nm. 146 relativas a la edad mnima, Informe de la
Comisin de Expertos sobre la aplicacin de los Convenios y Recomendaciones,
Informe III (Parte 4(B), CIT, 67.
a
reunin, Ginebra, 1981, prrafo 62.
iv) Edades mnimas de admisin al empleo o al trabajo
Es ms preciso referirse a las edades mnimas de admisin al
empleo que a una edad mnima de admisin al empleo. El Convenio
nm. 138 estipula distintas edades en funcin de los tipos de empleo
o trabajo o de las caractersticas de la ocupacin. El Convenio fija una
edad mnima general de admisin, una edad ms elevada de admisin
a los trabajos peligrosos y una edad de admisin a los trabajos ligeros.
Establecimiento de una edad mnima general de admisin al
empleo o al trabajo
El Convenio nm. 138 dispone en su artculo 2, prrafo 1, que
todo Miembro que ratifique el presente Convenio deber especificar
la edad mnima de admisin al empleo o al trabajo. La disposicin
estipula asimismo que, a reserva de las excepciones contempladas en
el Convenio, ninguna persona menor de esa edad deber ser admi-
tida al empleo o trabajar en ocupacin alguna.
La cuestin de la edad mnima de admisin al empleo est estre-
chamente vinculada con la edad limite de la escolaridad obligatoria,
dado que es conveniente evitar todo intervalo entre el final de los
estudios y la admisin al trabajo
25
. En virtud del artculo 2, prrafo
3, del Convenio, la edad mnima general de admisin al empleo o al
trabajo no deber ser inferior a la edad en que cesa la obligacin
escolar, o en todo caso, a quince aos. El prrafo 4, de la Recomen-
dacin nm. 146 refuerza este principio al establecer que se debera
imponer y hacer cumplir la obligacin de asistir a la escuela con
horario completo o de participar en programas aprobados de orien-
tacin o formacin profesional, por lo menos hasta la misma edad
fijada para la admisin al empleo
26
.
La escolaridad obligatoria es uno de los medios ms eficaces
para luchar contra el trabajo infantil. En efecto, si las edades para
una y otra actividad difieren pueden plantearse varios problemas. Si
la escolaridad termina antes de que los jvenes puedan trabajar legal-
25
El vnculo entre la edad mnima y la obligacin escolar ha sido sealado desde
la creacin de la OIT. Vase, CIT 3.
a
reunin, 1921, vol. II, Parte Tercera, Apndices
e ndice, Apndice XVIII, Memoria del Director General presentada a la Conferen
cia, prrafo 252, pg. 1052.
26
El artculo 19 del Convenio nm. 82 y el artculo 15 del Convenio nm. 117
tratan de las disposiciones que debern dictarse para desarrollar progresivamente un
amplio sistema de educacin, formacin profesional y aprendizaje.
mente, puede haber un perodo forzoso de ociosidad en el que pue-
den generarse problemas como el de la delincuencia
27
. Si, al contra-
rio, la edad del cese de la obligacin escolar es ms elevada que la
edad mnima de admisin al trabajo o al empleo, es posible que los
menores obligados a asistir a la escuela tambin puedan trabajar
legalmente y puedan ser incitados a abandonar sus estudios. Las
legislaciones relativas a la escolaridad obligatoria y a la edad mnima
deben ser complementarias. Cabe sealar, sin embargo, que la legis-
lacin sobre la escolaridad obligatoria pierde su sentido cuando los
medios escolares son insuficientes.
En virtud del artculo 2, prrafo 4 del Convenio nm. 138, un
Estado miembro cuya economa y medios de educacin estn insu-
ficientemente desarrollados podr, previa consulta con las organi-
zaciones de empleadores y de trabajadores interesadas, especificar
inicialmente una edad mnima de catorce aos. La posibilidad de
hacer uso de esta clusula de flexibilidad no es indefinida y debe
constituir slo una etapa en el desarrollo de la legislacin. El artculo
2, prrafo 5, del Convenio estipula que el Estado que haya hecho uso
de ella deber declarar en las memorias que presente sobre la
aplicacin de este Convenio, en virtud del artculo 22 de la Consti-
tucin de la Organizacin Internacional del Trabajo, si subsisten los
motivos que dieron lugar a su decisin.
Segn lo dispuesto por el artculo 2, prrafo 1, del Convenio, los
Estados miembros debern especificar en una declaracin anexa a su
ratificacin, la edad mnima de admisin. Una vez especificada, la
edad mnima se aplicar a todas las actividades econmicas, a reserva
de las excepciones permitidas por el Convenio. Sin embargo, el
prrafo 8 de la Recomendacin nm. 146 estipula que en los casos
en que no sea factible en lo inmediato fijar una edad mnima de
admisin para todos los empleos en la agricultura y actividades co-
nexas en las zonas rurales, se debera fijar una edad mnima de
admisin, por lo menos, para el trabajo en las plantaciones y en otras
explotaciones agrcolas que produzcan principalmente con destino al
comercio, a las que sea aplicable el prrafo 3 del artculo 5 del
Convenio sobre la edad mnima.
Por ltimo, en virtud del artculo 2, prrafo 2, del Convenio
nm. 138, todo Estado miembro podr elevar la edad mnima de
admisin al empleo especificada inicialmente. El Estado deber no-
tificar tal decisin al Director General de la Oficina Internacional del
27
OIT: Edad mnima, Estudio general..., 1981, op. cit., prrafo 140.
Trabajo, mediante una nueva declaracin. A este respecto, el prra-
fo 7 de la Recomendacin nm. 146 seala que Los Estados miem-
bros deberan fijarse como objetivo la elevacin progresiva a dieci-
sis aos de la edad mnima de admisin al empleo o trabajo, fijada
con arreglo al Convenio nm. 138.
Establecimiento de una edad mnima ms elevada para la
admisin a un trabajo peligroso para la salud, la seguridad o
la moral
El artculo 3, prrafo 1, del Convenio nm. 138, dispone que la
edad mnima de admisin a todo tipo de empleo o trabajo que por su
naturaleza o las condiciones en que se realice pueda resultar peligroso
para la salud, la seguridad o la moralidad de los menores no
deber ser inferior a dieciocho aos. En virtud del prrafo 9, de la
Recomendacin (nm. 146), en los casos en que la edad mnima de
admisin a los tipos de empleo o de trabajo que puedan resultar
peligrosos sea inferior a dieciocho aos, deberan tomarse medidas
urgentes para elevarla a esta cifra.
El Convenio no contiene una definicin de trabajos peligrosos
28
.
El prrafo 2, del artculo 3, del Convenio nm. 138 dispone que tales
tipos de empleo o de trabajo sern determinados por la legislacin
nacional o la autoridad competente previa consulta con las organiza-
ciones de empleadores y de trabajadores interesadas. La Recomenda-
cin nm. 146 tampoco contiene ejemplos de trabajos peligrosos
pero precisa en el prrafo 10, 1) que al determinar estos tipos de
empleo o trabajos, se deberan tener plenamente en cuenta las nor-
mas internacionales de trabajo pertinentes, como las referentes a
sustancias, agentes o procesos peligrosos (incluidas las radiaciones
ionizantes), las operaciones en que se alcen cargas pesadas y el tra-
bajo subterrneo. De este modo, la Recomendacin trata de estable-
28
Debe recordarse que el artculo 6 de los Convenios nms. 33 y 60 establece
que se fijar una edad o edades ms elevadas para admitir a los jvenes y a los
adolescentes en el empleo a los efectos del comercio itinerante en las calles o en
lugares de acceso pblico, al empleo en los puestos al exterior o al empleo en
ocupaciones itinerantes, en los casos en los que las condiciones para tales empleos
sea necesario fijar una edad superior. Estas disposiciones pueden resultar tiles
cuando los gobiernos determinen los tipos de trabajo que son peligrosos. Sin embargo,
no sealan de forma explcita que estos empleos son peligrosos. El prrafo 6 de la
Recomendacin sobre Edad mnima (empleo no industrial), 1932 (nm. 41), indica
que el empleo peligroso puede incluir el empleo para ciertos entretenimientos
pblicos como actuaciones acrobticas; en establecimientos para curar a los enfer-
mos en los que exista peligro de contagio o infeccin; y en establecimientos en los
que se expenda y venda alcohol a los clientes.
cer una presuncin de peligrosidad para los sectores cubiertos por
normas internacionales del trabajo relativas a la proteccin de la
salud y la seguridad de los trabajadores. Asimismo, de acuerdo con
el prrafo 10, 2) de la Recomendacin, la lista de dichos tipos de
empleo o trabajos debera examinarse peridicamente, teniendo en
cuenta, en particular los progresos cientficos y tecnolgicos.
No obstante, cabe recordar que el artculo 6 de los Convenios
nms. 33 y 60 dispone que la legislacin nacional fijar una edad o
edades ms elevadas [...] para la admisin de menores en empleos
del comercio ambulante en la va pblica o en establecimientos y
lugares pblicos, en empleos permanentes en puestos callejeros o en
los empleos de las profesiones ambulantes, cuando dichos empleos
se ejerzan en condiciones que justifiquen la fijacin de una edad ms
elevada. Si bien estas disposiciones pueden ser tiles a un gobierno
en el momento de la definicin de los trabajos peligrosos, debe te-
nerse en cuenta que estos instrumentos no tratan a estos trabajos
como trabajos peligrosos. A su vez, el prrafo 6 de la Recomenda-
cin sobre la edad mnima (trabajos no industriales), 1932 (nm. 41,
6) estipula que entre los trabajos peligrosos, podran incluirse, por
ejemplo, ciertos empleos en los espectculos pblicos, tales como los
de acrbatas; todo trabajo en los hospitales, clnicas y sanatorios que
entrae un peligro de contagio o infeccin, y el servicio a los clientes
en los establecimientos de bebidas alcohlicas.
El prrafo 3, del artculo 3, del Convenio establece las condicio-
nes en las cuales ciertos tipos de empleos o de trabajos indepen-
dientemente de las disposiciones del prrafo 1 podrn ser realiza-
dos a partir de la edad de diecisis aos. Debern darse para ello los
siguientes requisitos: 1) consulta previa a las organizaciones de
empleadores y de trabajadores; 2) garanta plena de la salud, la se-
guridad y la moralidad de los adolescentes, y; 3) que stos hayan
recibido instruccin o formacin profesional adecuada y especfica
en la rama de actividad correspondiente.
Trabajo nocturno de menores
Los convenios sobre el trabajo nocturno de menores persiguen
proteger a los menores de las condiciones de trabajo que pueden
poner en peligro su salud o su desarrollo. Estos instrumentos sientan
el principio de la prohibicin del trabajo nocturno de menores de
dieciocho aos pero autorizan una serie de excepciones.
El Convenio sobre el trabajo nocturno de menores (industria),
1919 (nm. 6), autoriza el trabajo nocturno de menores a partir de
los diecisis aos en un nmero limitado de industrias en trabajos
que deben continuar necesariamente da y noche. El Convenio sobre
el trabajo nocturno de menores (trabajos no industriales), 1946
(nm. 79), estipula que los Estados miembros podrn exceptuar de la
prohibicin general de trabajo nocturno al ...servicio domstico ejer-
cido en un hogar privado, y al ...empleo en trabajos que no se
consideren dainos, perjudiciales o peligrosos para los menores, efec-
tuados en empresas familiares en las que solamente estn empleados
los padres y sus hijos o pupilos. Por ltimo, el Convenio (revisado)
sobre el trabajo nocturno de menores (industria), 1948 (nm. 90),
estipula las mismas excepciones que el Convenio nm. 79. Asimis-
mo, el Convenio nm. 90 autoriza el empleo, durante la noche, a los
efectos del aprendizaje y de la formacin profesional, de personas
que hayan cumplido diecisis aos y tengan menos de dieciocho, en
determinadas industrias u ocupaciones en las que el trabajo deba
efectuarse continuamente.
El prrafo 3, e), de la Recomendacin sobre las peores formas de
trabajo infantil, 1999 (nm. 190) seala que los trabajos que impli-
can condiciones especialmente difciles, entre los que menciona el
trabajo nocturno de los nios, que deberan ser prohibido y abolido
con carcter de urgencia.
Admisin de los menores a ciertos tipos de empleo o trabajo
a una edad inferior a la edad mnima general
Al igual que algunos instrumentos anteriores
29
, el Convenio
nm. 138 prev que, en ciertos casos y bajo determinadas condicio-
nes, los nios y los jvenes estarn autorizados para realizar una
actividad profesional a una edad inferior a la edad mnima especifi-
cada en el momento de la ratificacin. El Convenio no ofrece defi-
29
El Convenio sobre edad mnima (agricultura), 1921 (nm. 10) fue el primero
en fijar una edad mnima de admisin al empleo o al trabajo inferior a la edad
mnima relativa a los trabajos ligeros. El Convenio coloca el concepto de trabajo
ligero en el contexto de la formacin profesional. De este modo, sus disposiciones
sobre esta cuestin se diferencian del Convenio nm. 138, 1973. Ver OIT: Edad
mnima, Estudio General..., 1981, op. cit., prrafo 154. El Convenio sobre la edad
mnima (trabajos no industriales), 1932 (nm. 33) y el Convenio (revisado) sobre la
edad mnima (trabajos no industriales), 1937 (nm. 60), prevn igualmente la posi-
bilidad de especificar una edad mnima inferior a la edad mnima general para los
trabajos ligeros. Estos convenios contienen normas ms complejas y minuciosas
sobre este punto que el Convenio nm. 138. Prevn requisitos especficos en cuanto
a las horas y a los das en los que podra autorizarse el trabajo, as como restricciones
sobre el que podra realizarse durante las vacaciones escolares en el caso de menores
sujetos a la escolaridad obligatoria.
nicin alguna de trabajo ligero
30
. El artculo 7, prrafo 1 del Con-
venio, conforme las leyes nacionales, dispone que la legislacin
nacional podr permitir el empleo o el trabajo de personas de trece
a quince aos de edad en trabajos ligeros, a condicin de que stos:
a) no sean susceptibles de perjudicar su salud o desarrollo, y
b) no sean de tal naturaleza que puedan perjudicar su asisten
cia a la escuela, su participacin en programas de orien
tacin o formacin profesional aprobados por la autori
dad competente o el aprovechamiento de la enseanza que
reciben.
Conforme el prrafo 2 del Artculo 7, la legislacin nacional
podr tambin permitir el empleo o el trabajo de personas de, por lo
menos, quince aos de edad, sujetas an a la escolaridad obligatoria,
en trabajos que renan los requisitos antes mencionados.
El Convenio nm. 138 contempla igualmente una clusula de
flexibilidad en cuanto a los trabajos ligeros. As, el artculo 7, prrafo
4, permite a un Estado miembro que ha especificado una edad
mnima general de admisin al empleo o al trabajo de catorce aos
31
sustituir las edades de trece y quince por las de doce y catorce.
En virtud del artculo 7, prrafo 3 del Convenio, la autoridad
competente determinar las actividades en que podr autorizarse el
empleo o el trabajo y prescribir el nmero de horas y las condicio-
nes en que podr llevarse a cabo dicho empleo o trabajo de confor-
midad con los prrafos 1 y 2 de este artculo. El prrafo 13 de la
Recomendacin nm. 146, especifica la duracin del trabajo y las
condiciones de empleo. Establece que al dar efecto al prrafo 3, del
artculo 7 del Convenio nm. 138, se debera prestar especial aten-
cin a:
la remuneracin equitativa y su proteccin, habida cuenta
del principio salario igual por trabajo de igual valor;
30
Ejemplos de trabajos considerados ligeros se dan en el prrafo de la Recomen
dacin sobre Edad mnima (empleo no industrial), 1932 (nm. 41): encargos corrien
tes, reparto de peridicos, trabajos peculiares relacionados con la prctica de depor
tes, recoger y vender flores o frutas. Para admitir a los nios en el trabajo ligero,
segn la Recomendacin, ser necesario el consentimiento de los padres o respon
sables de su cuidado, un certificado mdico sobre aptitud fsica y siempre que sea
necesario, la consulta previa con las autoridades escolares. Las horas de trabajo
deben adaptarse al horario de la escuela y a la edad del nio.
31
Tal y como lo autoriza el artculo 2, prrafo 4, del Convenio nm. 138 para
los Estados miembros cuya economa y cuyas instituciones escolares estn insufi
cientemente desarrolladas.
la limitacin estricta de las horas dedicadas ai trabajo por
da y por semana;
la prohibicin de horas extraordinarias;
el descanso nocturno de, por lo menos, doce horas consecuti
vas;
vacaciones anuales pagadas de, por lo menos, 4 semanas;
la proteccin por los planes de seguridad social;
la existencia de normas satisfactorias de seguridad e hi
giene.
La expresin trabajo ligero utilizada en el Convenio nm. 138
remite directamente a las condiciones de ejercicio del trabajo (horas
de trabajo, carcter penoso del trabajo, condiciones adecuadas a la
edad del menor, proteccin de la salud y la seguridad, etc.) y tiene
la finalidad de permitir la asistencia a la escuela de los menores
(asistencia y asiduidad).
v) Exclusiones
Como se ha visto, el Convenio nm. 138 tiene un campo de
aplicacin de alcance general a fin de alcanzar el objetivo consagra-
do en el prembulo del Convenio, es decir la total abolicin del
trabajo infantil. Sin embargo, para poder adecuarse a las diversas
condiciones nacionales, el Convenio nm. 138 permite una serie de
excepciones a su campo de aplicacin. De este modo, adems de la
posibilidad de fijar las edades mnimas segn los tipos de empleo o
de trabajo, es posible excluir del campo de aplicacin del Convenio
determinadas actividades econmicas. Un Estado Miembro podr
excluir de la aplicacin del Convenio categoras limitadas de empleo
o de trabajo, determinadas ramas de actividad econmica y de cate-
goras de empleo o de trabajo o incluso, no aplicar el Convenio al
trabajo efectuado por menores en establecimientos de enseanza o
formacin profesional.
Exclusin temporal de categoras limitadas de empleo o de
trabajo
En virtud del artculo 4, prrafo 1, del Convenio nm. 138, se
podr excluir temporalmente de la aplicacin del presente Convenio
a categoras limitadas de empleos o trabajos respecto de los cuales
existan problemas especiales e importantes de aplicacin. Para hacer
uso de esta disposicin, un Estado Miembro deber cumplir los si-
guientes requisitos:
1) la exclusin de categoras limitadas de empleo o de trabajo
debe ser necesaria;
2) las organizaciones de empleadores y de trabajadores deben
haber sido consultadas previamente, y
3) las categoras limitadas de empleo excluidas debern ser
enumeradas en la primera memoria sobre la aplicacin
del Convenio que presente en virtud del artculo 22 de la
Constitucin de la OIT, explicando los motivos de dicha
exclusin.
En las memorias posteriores comunicadas en virtud del artcu-
lo 22, el Estado miembro deber indicar el estado y evolucin de su
legislacin y prctica respecto de las categoras excluidas.
A fin de dejar cierto margen para que cada pas adapte la apli-
cacin del Convenio a sus condiciones nacionales, el Convenio no
enumera las categoras de empleo o de trabajo que pueden excluirse.
A ttulo de ejemplo, puede mencionarse el empleo en las empresas
familiares, el servicio domstico en hogares privados, el trabajo a
domicilio y otros trabajos fuera de la supervisin y control del em-
pleador
32
. No se trata sin embargo de ejemplos limitativos.
Es importante sealar que el artculo 4, prrafo 3, del Convenio
nm. 138, no autoriza la exclusin de los trabajos peligrosos de su
campo de aplicacin
33
.
Limitacin del campo de aplicacin del Convenio
En virtud del artculo 5, prrafo 1, del Convenio nm. 138, el
Estado miembro cuya economa y cuyos servicios administrativos
estn insuficientemente desarrollados podr limitar inicialmente el
campo de aplicacin del presente Convenio. Para acogerse a esta
disposicin, el Estado deber cumplir las siguientes condiciones:
32
OIT: Edad mnima. Estudio General..., 1981, op. cit., prrafo 75.
33
Ver seccin 6.2.1 (a) (iv), Establecimiento de una edad mnima superior para
la admisin en un trabajo peligroso para la salud, la seguridad o la moral.
1) consultar a las organizaciones de empleadores y de trabaja
dores interesadas
34
;
2) determinar, en una declaracin anexa a su ratificacin, las
ramas de actividad econmica o los tipos de empresas a
los que se aplicarn las disposiciones del presente Conve
nio
35
; e
3) indicar en las memorias que presente en virtud del artcu
lo 22 de la Constitucin de la Organizacin Internacional
del Trabajo, la situacin general del empleo o del trabajo
de los menores y de los nios en las ramas de actividad
que estn excluidas del campo de aplicacin del presen
te Convenio y los progresos que haya logrado hacia una
aplicacin ms extensa de las disposiciones del presente
Convenio
36
.
Tal como lo ha afirmado la Comisin de Expertos en reiteradas
oportunidades, esta clusula de flexibilidad deber ser utilizada en el
momento de la ratificacin y no podr ser invocada posteriormente.
En virtud del artculo 5, prrafo 4, b), el campo de aplicacin del
Convenio podr ser extendido en todo momento mediante una decla-
racin enviada al Director General de la Oficina.
Sin embargo, el artculo 5, prrafo 3, enumera siete sectores de
actividad que necesariamente debern quedar cubiertos por el Con-
venio nm. 138: minas y canteras; industrias manufactureras; cons-
truccin; servicios de electricidad, gas y agua; saneamiento; trans-
portes, almacenamiento y comunicaciones, y plantaciones y otras
explotaciones agrcolas que produzcan principalmente con destino al
comercio, con exclusin de las empresas familiares o de pequeas
dimensiones que produzcan para el mercado local y que no empleen
regularmente trabajadores asalariados.
Conviene distinguir el artculo 5 del artculo 4 antes analizado:
mientras el artculo 5 permite la exclusin de un sector econmico
completo, el artculo 4 permite exclusiones de categoras limitadas
de empleo o de trabajo, por ejemplo, la exclusin de una profesin
determinada.
34
Artculo 5, prrafo 1.
35
36
Artculo 5 prrafo 4 (a).
Trabajo realizado por nios y jvenes en el marco de su
instruccin o formacin profesional
El artculo 6 del Convenio nm. 138 trata de dos aspectos: el
Convenio no se aplicar al trabajo efectuado por los nios o los
menores en las escuelas de enseanza general, profesional o tcnica
o en otras instituciones de formacin
37
. Segn este artculo, el Con-
venio tampoco se aplica al trabajo realizado por personas de por lo
menos catorce aos de edad en las empresas, cuando este trabajo se
lleve a cabo segn las condiciones prescritas por la autoridad com-
petente, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores interesadas y que el mismo sea parte integrante de:
a) un curso de enseanza o formacin del que sea primordial-
mente responsable una escuela o institucin de formacin;
b) un programa de formacin que se desarrolle entera o funda
mentalmente en una empresa y que haya sido aprobado por
la autoridad competente; o
c) un programa de orientacin, destinado a facilitar la eleccin
de una ocupacin o de un tipo de formacin.
Esta ltima disposicin se refiere, sin emplear el trmino, al
aprendizaje.
En virtud del prrafo 12, 2), de la Recomendacin nm. 146, se
deberan tomar igualmente medidas para proteger y vigilar las con-
diciones en que los nios y los adolescentes reciben orientacin y
formacin profesionales en las empresas, en instituciones de forma-
cin o en escuelas de formacin profesional o tcnica, y para esta-
blecer normas para su proteccin y progreso.
Representaciones artsticas
El artculo 8 del Convenio nm. 138 autoriza la participacin de
menores que no hayan alcanzado la edad mnima general de admi-
37
Los Convenios anteriores sobre edad mnima de admisin al empleo o al
trabajo tratan de un solo aspecto de esta cuestin: el trabajo efectuado en institucio-
nes de formacin profesional. Los Convenios nms. 5, 7, 10, 15, 58, 59 y 112
excluyen de su campo de aplicacin el trabajo efectuado por menores en las escuelas
tcnicas y en buques escuela, cuando tal trabajo es aprobado y vigilado por la
autoridad competente. A su vez, los Convenios nms. 33 y 60 contienen disposiciones
ms detalladas sobre la formacin profesional para el empleo o el trabajo en
actividades no industriales y, bajo determinadas condiciones, no se aplica a las
escuelas tcnicas.
sin al empleo o al trabajo en actividades tales como las representa-
ciones artsticas. A diferencia de Convenios anteriores
38
, el Convenio
nm. 138 es menos restrictivo en cuanto a las condiciones de la
autorizacin, pues exige que:
a) las autorizaciones deben ser acordadas para casos indivi
duales;
b) las organizaciones de empleadores y de trabajadores intere
sadas sean consultadas de antemano; y
c) las autorizaciones limitarn el nmero de horas del empleo
o trabajo objeto de esos permisos y prescribirn las condi
ciones en que puede llevarse a cabo.
La legislacin nacional no podr prever excepciones generales.
El Convenio nm 138 esta concebido para asegurar una estricta su-
pervisin de las circunstancias y condiciones bajo las que los menores
participan en representaciones artsticas
39
. Debe sealarse que el
Convenio no establece una edad mnima para la participacin de los
nios en este tipo de actividad.
vi) Condiciones de trabajo de los menores
El Convenio nm. 138 contiene muy pocas disposiciones relati-
vas a las condiciones de trabajo de los menores, y los casos en que
se refiere a los mismos estn en contextos determinados. As, el
artculo 7, prrafo 3, estipula que la autoridad competente prescribir
el nmero de horas y las condiciones en que podr llevarse a cabo
el trabajo ligero, inclusive en lo que respecta a las personas de al
menos quince aos que no han terminado la escolaridad obligatoria.
El artculo 8, prrafo 2, estipula que las autorizaciones acordadas
para participar en actividades tales como representaciones artsticas,
[...] limitarn el nmero de horas del empleo o trabajo objeto de
esos permisos y prescribirn las condiciones en que puede llevarse a
cabo. Estas disposiciones fueron analizadas ms arriba.
Como se seal, fuera de estas disposiciones, los convenios no
contienen normas expresas sobre las condiciones de trabajo de los
38
Los Convenios nms. 33 y 60 sobre la edad mnima de admisin al empleo
en trabajos no industriales contenan disposiciones mucho ms detalladas y res
trictivas al respecto que el Convenio nm. 138. A ttulo de ejemplo, vase el ar
tculo 4.
39
OIT: Edad mnima para la admisin al empleo, 1973, op. cit., pg. 21.
menores y los nios que ejercen una actividad profesional. Sin em-
bargo, cabe mencionar que la mayora de las normas internacionales
del trabajo se aplican sin distincin de edad y por lo tanto, cubren
tanto a los menores que trabajan como a los trabajadores adultos, sin
distincin de sexo
40
.
La Recomendacin nm. 146, por su parte, trata estas cuestiones
en los prrafos 12 y 13. El prrafo 12 dispone que las condiciones de
empleo o de trabajo de los nios y adolescentes menores de diecio-
cho aos deberan ser especificadas y vigiladas. Lo mismo se dispone
en cuanto a las condiciones en que los nios y adolescentes reciben
orientacin y formacin profesionales. El prrafo 13 de la
Recomendacin nm. 146 presenta una lista de los puntos relativos
a las condiciones de empleo que deben tenerse particularmente en
cuenta:
la fijacin de una remuneracin equitativa y su proteccin,
habida cuenta del principio salario igual por trabajo de igual
valor;
la limitacin estricta de las horas dedicadas al trabajo por da
y por semana, y la prohibicin de horas extraordinarias, de
modo que quede suficiente tiempo para la enseanza o la for
macin profesional (incluido el necesario para realizar los tra
bajos escolares en casa), para el descanso durante el da y para
actividades de recreo;
el disfrute, sin posibilidad de excepcin, salvo en caso de ur
gencia, de un perodo mnimo de doce horas consecutivas de
descanso nocturno
41
;
la concesin de vacaciones anuales pagadas de, por lo
menos, cuatro semanas; estas vacaciones no debern ser
en caso alguno inferiores a aqullas de que disfrutan los
adultos;
la proteccin por los planes de seguridad social, cualesquiera
que sean las condiciones de trabajo o de empleo;
la existencia de normas satisfactorias de seguridad e higiene y
de instruccin y vigilancia adecuadas.
40
Picard, op. cit., pg. 7.
41
Aqu se tiene en cuenta las disposiciones de los Convenios sobre el trabajo
nocturno de los menores.
vii) Aplicacin de las normas
La ratificacin de un Convenio por parte de un Estado miembro
pone de manifiesto su voluntad poltica de comprometerse y asumir
obligaciones, en particular la obligacin de fondo de asegurar la
aplicacin efectiva del Convenio
42
. El Convenio nm. 138 no es una
excepcin.
Medidas necesarias y sanciones apropiadas
En virtud del artculo 9, prrafo 1, del Convenio nm. 138, la
autoridad competente deber prever todas las medidas necesarias,
incluso el establecimiento de sanciones apropiadas, para asegurar la
aplicacin efectiva de las disposiciones del Convenio. Las medidas
necesarias pueden revestir diversas formas. A ttulo de ejemplo, cabe
mencionar la adopcin de una legislacin nacional en materia de
trabajo de los menores o el desarrollo de una poltica nacional
43
. El
fortalecimiento de los servicios de inspeccin del trabajo tambin es
esencial para la aplicacin efectiva del Convenio. Tal como lo dis-
pone el prrafo 14 de la Recomendacin nm. 146, tal fortalecimien-
to puede llevarse a cabo mediante la formacin de los inspectores
para descubrir los abusos que puedan producirse en el empleo o
trabajo de nios y adolescentes. El prrafo 14 subraya asimismo el
papel preponderante de los servicios de inspeccin en la vigilancia de
la aplicacin del derecho nacional en cuanto al trabajo infantil
44
. Los
programas para informar y sensibilizar, a cerca de las consecuencias
del trabajo infantil, a las personas que estn habitualmente en contacto
con los menores as como a la poblacin civil en general son otro
ejemplo de las medidas que pueden adoptarse para dar efecto al
Convenio. Entre tales personas cabe mencionar a los padres y los
mismos nios y adolescentes, los empleadores, las organizaciones de
empleadores y los docentes.
42
La obligacin de hacer efectivas las disposiciones de los Convenios ratifica
dos est contenida en el artculo 19, prrafo 5, d), de la Constitucin. Una obligacin
formal est contenida en el artculo 22 de la Constitucin, que exige a los Estados
miembros a elaborar memorias sobre la aplicacin de los Convenios ratificados.
43
Con relacin a la poltica nacional, ver 6.2.1 (a) (ii).
44
Algunos instrumentos de la OIT abordan la cuestin de la inspeccin de tra
bajo. Ver el Convenio sobre la inspeccin de trabajo, 1947 (nm. 81) [Protocolo de
1995, relativo al Convenio sobre la Inspeccin del Trabajo, 1947]; Recomendacin
sobre la Inspeccin del Trabajo, 1947 (nm. 81); Convenio (nm. 129) y Recomen
dacin (nm. 133) sobre la Inspeccin del Trabajo (agricultura), ambos de 1969. En
virtud de estos instrumentos, el sistema de inspeccin del trabajo tiene en particular
la funcin de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas al [...]
La adopcin de una legislacin nacional es fundamental para
crear un marco en el que se delimitan las responsabilidades de la
sociedad con respecto a los jvenes. No obstante, la legislacin slo
tiene sentido en la medida en que es aplicada y para ello debern
preverse sanciones. El Convenio nm. 138 no especifica los tipos de
sanciones y se limita a sealar que las mismas debern ser apropia-
das y tender a la aplicacin efectiva de las disposiciones del
Convenio. Ejemplos de sanciones son la multa y la prisin. Cabe
observar, sin embargo, que en materia de aplicacin del derecho del
trabajo las sanciones revisten un carcter necesario pero insuficiente
ya que si bien son indispensables no bastan para garantizar la apli-
cacin de la legislacin.
Definicin de las personas responsables del cumplimiento
del Convenio
El artculo 9, prrafo 2, del Convenio nm. 138 dispone que la
legislacin nacional o la autoridad competente debern determinar
las personas responsables del cumplimiento de las disposiciones que
den efecto al presente Convenio. Cabe precisar que las personas
responsables del cumplimiento del Convenio a que hace referencia
esta disposicin no son los organismos gubernamentales que ejecutan
estas disposiciones sino las personas objeto de esta ejecucin
45
. Estas
pueden ser los empleadores, padres o cualquier otra obligada a res-
petar las disposiciones legales.
Obligacin de llevar de registros
En virtud del artculo 9, prrafo 3, del Convenio nm. 138 el
empleador deber llevar y tener a disposicin de la autoridad regis-
tros u otros documentos en los que conste el nombre y apellidos y la
edad o fecha de nacimiento de todas las personas menores de
dieciocho aos empleadas por l o que trabajen para l. A su vez, el
prrafo 16, a) y b), de la Recomendacin nm. 146 indica las medi-
das que deberan tomarse para facilitar la verificacin de las edades
de las personas interesadas, entre ellas el establecimiento de un sis-
tema eficaz de registro de nacimientos y el mantenimiento de regis-
empleo de menores y dems disposiciones afines, en la medida en que los inspec-
tores de trabajo estn encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposicio-
nes. Ver artculo 3, prrafo 1, a), del Convenio nm. 81, y artculo 6, prrafo 1, a)
del Convenio nm. 129.
45
OIT: Edad mnima, Estudio general..., 1981, op. cit., prrafo 328.
tros que incluyan no slo las informaciones relativas a los menores
empleados por los empleadores, sino tambin a los que reciban orien-
tacin o formacin profesional en sus empresas.
En cuanto a la forma de los registros prescritos, el Convenio deja
amplio margen a los Estados miembros para decidir sobre la misma
46
.
viii) Aplicacin del Convenio nm. 138 y de la
Recomendacin nm. 146
La lucha contra la eliminacin del trabajo infantil es, ante todo,
responsabilidad del Estado. Evidentemente, la colaboracin de las
organizaciones de empleadores y de trabajadores, as como de
las organizaciones no gubernamentales y las colectividades locales u
otras asociaciones es fundamental en cualquier estrategia de accin
contra la explotacin del trabajo de los menores. Sin embargo, sin el
compromiso y la voluntad poltica del gobierno, la tarea se vuelve
extremadamente difcil. En este sentido, tanto la Constitucin de la
OIT como las disposiciones contenidas en los distintos convenios
dejan el modo de cumplimiento de las obligaciones a discrecin
de los Estados miembros. Adems de la obligacin de fondo surge
para los Estados una obligacin de forma, contenida en el artculo 22
de la Constitucin de la OIT, en virtud de la cual los Estados miem-
bros debern comunicar memorias sobre la aplicacin de los conve-
nios ratificados. A partir del contenido de tales memorias, la Comi-
sin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones
trata de establecer un dilogo constructivo con los Estados a fin de
que stos logren la aplicacin efectiva del Convenio.
Poltica nacional
En su observacin general de 1996, la Comisin de Expertos
record a los Estados miembros que han ratificado el Convenio
nm. 138 que deben seguir una poltica nacional que asegure la abo-
licin efectiva del trabajo infantil y eleve progresivamente la edad
mnima de admisin al empleo o al trabajo. Desde entonces, una
serie de Estados miembros han adoptado una poltica nacional a tal
efecto.
46
Ibd., prrafo 332.
Establecimiento de una edad mnima general de admisin
al empleo o al trabajo
Casi la totalidad de los Estados miembros ha adoptado una legis-
lacin que prohibe el empleo de menores de cierta edad. Sin embar-
go, en un nmero importante de pases slo se ha fijado la edad
mnima para sectores limitados de la actividad econmica, por lo que
uno de los temas frecuentemente observados por la Comisin de
Expertos se refiere al campo de aplicacin de tales legislaciones. En
reiteradas oportunidades la Comisin ha recordado a los gobiernos
que el Convenio se aplica a todos los sectores de la actividad econ-
mica y cubre todas las formas de empleo o de trabajo independien-
temente de que exista o no un contrato de trabajo y de que el mismo
sea o no remunerado. La Comisin de Expertos ha subrayado asimis-
mo que el trabajo por cuenta propia queda tambin comprendido
dentro del mbito del Convenio nm. 138.
Del estudio de las legislaciones nacionales se desprende que al-
gunos Estados miembros han elevado la edad mnima declarada en
el momento de la ratificacin del Convenio. A este respecto, la
Comisin de Expertos ha llamado la atencin de algunos gobiernos
sobre la posibilidad contenida en el Convenio de comunicar tal
modificacin mediante una declaracin enviada al Director de la
Oficina. Otros Estados miembros, en cambio, han reducido por va
legislativa la edad mnima especificada en el momento de la ratifi-
cacin. La Comisin de Expertos ha debido sealar a los gobiernos
que, habida cuenta de su declaracin anexa al instrumento de ratifi-
cacin, una vez especificada la edad mnima de admisin al empleo
o al trabajo, la misma no puede ser disminuida.
Trabajos peligrosos
Una gran mayora de pases ha adoptado legislaciones que pro-
hiben el trabajo peligroso de menores. No obstante, algunos no han
fijado la edad mnima de admisin a estos trabajos o la han fijado por
debajo de la edad autorizada por el Convenio, es decir, dieciocho
aos. De este modo, la Comisin de Expertos ha solicitado reitera-
damente a los Estados interesados que adopten las medidas necesa-
rias a fin de fijar en dieciocho aos la edad mnima de admisin a
los trabajos peligrosos o, cuando la edad ha sido establecida de con-
formidad con el Convenio, se aseguren que los menores de dieciocho
aos no sean empleados en tales actividades.
En los casos en que menores de al menos diecisis aos pueden
ejercer trabajos peligrosos, la Comisin de Expertos ha recordado que
el Convenio nm. 138 autoriza tales trabajos nicamente bajo las es-
trictas condiciones contenidas en el instrumento. La determinacin por
va legislativa de los tipos de empleo o de trabajo que pueden ser con-
siderados peligrosos ha entraado asimismo dificultades de aplicacin
del Convenio. En algunos casos, la legislacin enumera los trabajos
peligrosos utilizando para ello los trminos generales contenidos en el
Convenio. En este sentido, la Comisin de Expertos ha sealado que
es imprescindible determinar de manera precisa, a escala nacional, la
naturaleza de los trabajos y los tipos de empleos o de trabajos para los
que los menores de dieciocho aos no pueden ser contratados.
El Convenio nm. 138 dispone que la determinacin de los tra-
bajos peligrosos deber realizarse previa consulta con las organiza-
ciones de empleadores y de trabajadores interesadas. En numerosas
ocasiones, la Comisin de Expertos ha observado la falta de cumpli-
miento de esta disposicin esencial.
Trabajos ligeros
La Comisin de Expertos a menudo ha abordado la cuestin de
los trabajos ligeros junto con el establecimiento de una edad mnima
general de admisin al empleo. En efecto, en varios pases la legis-
lacin permite que los menores de quince aos trabajen pero no
determina los tipos de trabajos a los que pueden acceder. En conse-
cuencia, la Comisin ha recordado a los gobiernos interesados que la
admisin al trabajo ligero slo es posible en las condiciones previstas
por el artculo 7 del Convenio y para menores de entre trece y
quince aos
47
. La Comisin de Expertos ha sealado igualmente en
reiteradas oportunidades que la autoridad competente debe determinar
las actividades en las que el empleo o el trabajo podr ser autorizado
as como las horas y las condiciones de trabajo.
Representaciones artsticas
Algunas legislaciones nacionales contienen disposiciones relativas
a las representaciones artsticas pero no siempre respetan las condi-
ciones de aplicacin del artculo 8 del Convenio. En estos casos, la
Comisin de Expertos ha recordado que las derogaciones al artculo 2
(relativo a la prohibicin de trabajo antes de haber alcanzado la edad
47
Salvo si la edad mnima de admisin al empleo o al trabajo ha sido fijada en
los catorce aos. Actualmente, la franja de edad para los trabajos ligeros se encuentra
entre los doce y los catorce aos, como permite el artculo 2, prrafo 4.
mnima de admisin al empleo o al trabajo) para la participacin en
representaciones artsticas slo estn autorizadas en la medida en que
la autoridad competente otorgue un permiso individual indicando las
condiciones del empleo o trabajo autorizado. Asimismo, la Comisin
ha llamado la atencin sobre la obligatoriedad de la consulta previa a
las organizaciones de empleadores y de trabajadores.
Inspeccin del trabajo y trabajo infantil
En 2000, la Comisin de Expertos formul una observacin
general relativa al Convenio sobre la inspeccin del trabajo, 1947
(nm. 81). La observacin trata de la relacin entre la inspeccin del
trabajo y el trabajo infantil. A este respecto la Comisin de Expertos
tom nota de que tanto las memorias presentadas por los gobiernos
como los informes anuales sobre las actividades de inspeccin del
trabajo enviadas a la OIT contienen cada vez ms informaciones
precisas sobre las cuestiones cubiertas por el Convenio, incluidas las
relativas a la proteccin de los derechos fundamentales de los traba-
jadores. La Comisin observ igualmente que la colaboracin entre
los servicios de inspeccin, los distintos rganos e instituciones in-
teresados y las organizaciones de empleadores y de trabajadores ha
permitido, en un gran nmero de pases, el establecimiento de siste-
mas eficaces de comunicacin de las informaciones en varios mbi-
tos vinculados con la proteccin de los trabajadores en el ejercicio de
su profesin. La Comisin lament, sin embargo, que pocas veces
los gobiernos en sus memorias o la autoridad central en el informe
anual de inspeccin sobre las actividades de vigilancia y asistencia
de los servicios de inspeccin envan informaciones en materia de
trabajo infantil. La Comisin ha solicitado entonces a los gobiernos
que adopten las medidas necesarias para que el control del cumpli-
miento de las disposiciones legales relativas al trabajo infantil cons-
tituya una de las prioridades de accin de los servicios de inspeccin
del trabajo y que se incluya regularmente informacin sobre esta
cuestin en los informes anuales debidos en virtud del artculo 22 del
Convenio o en las memorias de los gobiernos.
b) Prohibicin y eliminacin de las peores formas del trabajo
infantil: el Convenio nm. 182 y la Recomendacin nm. 190
Como ha sido sealado ms arriba, a comienzos de los aos
noventa, la comunidad internacional comenz a interesarse cada vez
ms por la cuestin de los derechos del nio. A pesar de los esfuer-
zos realizados, el trabajo infantil sigui siendo un problema en cons-
tante aumento en numerosos pases. Tras los debates sobre el trabajo
de los nios que tuvieron lugar entre 1995 y 1996
48
, el Consejo de
Administracin decidi inscribir ese punto en el orden del da de la
Conferencia Internacional del Trabajo de 1998, entre las cuestiones
normativas, a fin de adoptar nuevos instrumentos
49
. Tales discusiones
permitieron constatar la existencia de lagunas en los instrumentos
existentes relativos al trabajo infantil. La necesidad de entablar una
nueva accin concertada para luchar contra el trabajo infantil fue
entonces objeto de un consenso cada vez ms generalizado. Los
nuevos instrumentos tendran la finalidad de llenar las lagunas y de
responder a la voluntad de accin de los mandantes
50
. Se buscaba
dotar a las normas de la OIT de un instrumento obligatorio dirigido
a la abolicin de las peores formas de trabajo infantil.
Finalmente, luego de las discusiones que tuvieron lugar en la Co-
misin del Trabajo Infantil durante las CIT de 1998 y 1999,
la Conferencia adopt por unanimidad en su 87.
a
reunin realizada
el 17 de junio de 1999, el Convenio sobre las peores formas del trabajo
infantil nm. 182 y la Recomendacin nm. 190 que lo acompaa.
i) Objetivo de los instrumentos de 1999
El Convenio nm. 182 se basa el Convenio nm. 138, uno de los
convenios fundamentales de la OIT e instrumento clave en la elabo-
racin de una estrategia coherente de lucha contra el trabajo infantil
a escala nacional
51
. El prembulo del Convenio nm. 182 menciona
en particular la necesidad de adoptar nuevos instrumentos para la
prohibicin y la eliminacin de las peores formas de trabajo infantil,
principal prioridad de la accin nacional e internacional, [...] como
complemento del Convenio y la Recomendacin sobre la edad mni-
ma de admisin al empleo, 1973, [...].
48
Estos debates tuvieron lugar en la Comisin de Empleo y Poltica Social
del Consejo de Administracin. Ver OIT: Consejo de Administracin, 26.
a
reu
nin, Ginebra, noviembre 1995, doc. GB.264/ESP/1, GB.264/10, prrafos 25-62 y
GB.264/2, prrafos 12-21.
49
Ibd., 265.
a
reunin, marzo 1996, doc. GB.265/2, prrafos 8-53, y GB.265/205.
Tambin se llevaron a cabo debates en la Reunin tripartita oficiosa de nivel minis
terial y en la CIT de junio de 1996.
50
L. Picard. Why new international instruments on child labour?, en Labour
Education, 1997/3, nm. 108 (Ginebra, OI).
51
OIT: Trabajo infantil, Informe IV (2A), CIT, 87.
a
comentarios de la Oficina, pgs. 19-20.
El Convenio nm. 182 sienta el principio de que ciertas formas
de trabajo infantil no pueden ser toleradas y que, en consecuencia, no
podran ser objeto de una eliminacin progresiva
52
. De este modo, en
virtud del artculo 1 del Convenio, todo Estado miembro que rati-
fique el presente Convenio deber adoptar medidas inmediatas y
eficaces para conseguir la prohibicin y la eliminacin de las peores
formas de trabajo infantil con carcter de urgencia. En cuanto al
sentido del trmino inmediato, la Oficina ha tomado la definicin
del diccionario, que le atribuye el significado de hacer enseguida o
sin demora. Proceder inmediatamente entraa por lo tanto adoptar
medidas inmediatas sin esperar a que se realicen progresos en la
consecucin de objetivos a largo plazo
53
.
Segn los trminos del artculo 1 del Convenio nm. 182, las
medidas no slo debern asegurar la prohibicin sino la eliminacin
de las peores formas del trabajo infantil. A fin de asegurar la elimi-
nacin efectiva de tales prcticas se requiere entonces una accin
inmediata y la adopcin de medidas de plazo determinado
54
. Cabe
sealar que el artculo 1 debe leerse en relacin con el artculo 7,
prrafo 2, del Convenio nm. 182.
ii) Definicin de nio
En virtud del artculo 2, del Convenio nm. 182, [...] el trmino
nio designa toda persona menor de dieciocho aos y se refiere a
nios, adolescentes y jvenes. Se escogi la edad de dieciocho aos
para que estuviera conforme con la edad mnima ms elevada esta-
blecida en el Convenio nm. 138 para los trabajos peligrosos para la
salud, la seguridad o la moralidad de los nios y adolescentes as
como con la definicin general de nio contenida en el artculo 1 de
la Convencin sobre los Derechos del Nio. En modo alguno afecta
las edades mnimas de admisin al empleo o al trabajo inferiores
autorizadas por el Convenio nm. 138
55
.
iii) Peores formas de trabajo infantil
Tal como ha sido mencionado, el Convenio nm. 182 concentra
su atencin en las peores formas de trabajo infantil y obliga a los
52
Ibid., pg. 34.
53
Ibid.
54
Ibid
55
Ibid., comentarios de la Oficina, pg. 39.
Estados miembros que lo ratifiquen a adoptar medidas prioritarias
de accin inmediata. Este Convenio se basa en parte en el Conve-
nio nm. 138 y en menor medida, en lo dispuesto en el Convenio
nm. 29
56
. El Convenio nm. 182 enumera los tipos de trabajo pro-
hibidos a los nios menores de dieciocho aos. En consecuencia, la
definicin de las peores formas del trabajo infantil es esencial para
comprender el alcance de los nuevos instrumentos.
Como se ver ms adelante, las peores formas de trabajo infantil
son todas las formas de esclavitud o prcticas anlogas, prostitucin y
produccin de material o espectculos pornogrficos y actividades il-
citas. Es importante sealar que la preocupacin de la OIT por estas
prcticas es que si bien son delitos y tambin son formas de explota-
cin econmica similares al trabajo forzoso y a la esclavitud
57
.
Todas las formas de esclavitud o prcticas anlogas
En virtud del artculo 3, a), del Convenio nm. 182, [...] la
expresin las peores formas del trabajo infantil abarca en particular
todas las formas de esclavitud o las prcticas anlogas a la esclavi-
tud, como la venta y el trfico de nios, la servidumbre por deudas
y la condicin de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio.
Habida cuenta de que el Convenio nm. 182 no contiene una de-
finicin de trabajo forzoso, se aplica a los fines de este Convenio
la definicin dada por el artculo 2 del Convenio nm. 29
58
. En cuanto
a la servidumbre por deudas y la condicin de siervos, debe acudir-se a
las definiciones dadas por los instrumentos de Naciones Unidas
59
, ya
que el Convenio nm. 29 no contiene definiciones al respecto. La
56
En efecto, las formas de esclavitud o prcticas anlogas a la esclavitud men
cionadas en el artculo 3 (a) del Convenio nm. 182, estn contempladas en el
Convenio nm. 129. La utilizacin, reclutamiento u oferta de nios, en particular
para la prostitucin, mencionadas en el artculo 3 (b) del Convenio nm. 182 es
considerado por la Comisin de Expertos, una forma de trabajo forzoso en virtud del
Convenio nm. 29.
57
OIT: Trabajo infantil: lo intolerable en el punto de mira, Informe VI (1), CIT,
86.
a
reunin, Ginebra 1998, pg. 66.
58
a
reunin, Ginebra, 1999, Informe de la Comisin sobre
Trabajo Infantil, prrafo 136, pgs. 19/31. Para la definicin de trabajo forzoso, ver
el Captulo 4.
59
Concretamente el Acuerdo Internacional para la eliminacin de la trata de
blancas, 1904; el Convenio Internacional para la Eliminacin del Trfico de Mu
jeres y Nios, 1921; el Convenio sobre la Esclavitud, 1926; el Protocolo que en
mienda el Convenio sobre la Esclavitud de 1926; el Convenio Suplementario sobre
la Abolicin de la Esclavitud, el Comercio de Esclavos, e Instituciones y Prcticas
Similares a la Esclavitud, 1956.
venta y el trfico de nios no abarcan cuestiones ajenas a las peores
formas del trabajo infantil, como las adopciones
60
.
En respuesta a una pregunta realizada por un miembro guber-
namental sobre las implicaciones de esta disposicin para los Es-
tados miembros que autorizan el servicio militar obligatorio a la edad
de diecisiete aos, el Consejero J urdico seal que el objeto de
la propuesta sobre el artculo 3, era el de dar cobertura al recluta-
miento forzoso u obligatorio de nios para utilizarlos en conflictos
armados
61
.
Prostitucin o produccin de pornografa o actuaciones por-
nogrficas
En virtud del artculo 3, b), del Convenio nm. 182, [...] la
expresin las peores formas de trabajo infantil abarca asimismo la
utilizacin, el reclutamiento o la oferta de nios para la prostitucin,
la produccin de pornografa o actuaciones pornogrficas. Cabe
sealar que el artculo 3, b), del Convenio nm. 182 no contiene
definiciones dado que ya existen otros instrumentos internacionales
relevantes
62
. A este respecto, la Oficina ha subrayado que a falta de
una definicin reconocida en el plano internacional, se aplicarn las
definiciones nacionales
63
.
60
Confi rmado por l a Ofi ci na a peti ci n del Gobi erno de Canad. Ver OI T:
Trabaj o i nfanti l , I nforme I V (2A), 1999, op. ci t., comentari os de l a Ofi ci na, pg. 60.
Con rel aci n al trfi co de ni os, debe seal arse que el 1 de novi embre de 2000, l a
Asambl ea General de l as Naci ones Uni das adopt el Conveni o contra el cri men
transnaci onal organi zado, 2000, as como su Protocol o adi ci onal para preveni r, su
pri mi r y sanci onar el trfi co de personas, especi al mente el de muj eres y ni os, 2000.
61
OIT, Actas, 1999, op. cit., prrafos 141 y 143, pgs. 19/32 y 33. El 25 de mayo
de 2000, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt, sin votacin, el
Protocolo facultativo del Convenio sobre los Derechos del Nio relativo a la parti
cipacin de stos en conflictos armados.
62
El 25 de mayo de 2000, l a Asambl ea General de l as Naci ones Uni das adopt,
si n votaci n, el Protocol o facul tati vo del Conveni o sobre l os Derechos del Ni o,
rel ati vo a l a venta de ni os, l a prosti tuci n i nfanti l y l a uti l i zaci n de ni os en
l a pornograf a. El Conveni o para l a supresi n de l a trata de seres humanos y de l a
expl otaci n de l a prosti tuci n por otros, 1949, tambi n puede tenerse en cuenta. El
Estatuto de Roma del Tri bunal Penal I nternaci onal , adoptado en 1998 en una Con
ferenci a de Pl eni potenci ari os de l as Naci ones Uni das, ha dado una protecci n adi
ci onal a l os menores i mpl i cados en confl i ctos armados.
63
OI T, Trabaj o i nfanti l , I nforme I V (2), CI T, 86.a reuni n, Gi nebra, 1998,
pg. 52. A este respecto, convi ene menci onar que el art cul o 2 del protocol o facul
tati vo del Conveni o sobre Derechos del Ni o, rel ati vo a l a venta de ni os, l a pros
ti tuci n i nfanti l y l a uti l i zaci n de ni os en l a pornograf a prev que a l os fi nes del
protocol o: a) por venta de ni os se enti ende todo acto o transacci n en vi rtud de l a
cual un ni o es transferi do por una persona o un grupo de personas a otra a cambi o
Por ltimo, es conveniente recordar que queda comprendido en
el campo de aplicacin de esta disposicin, el reclutamiento o la
oferta de nios realizada a travs de Internet. Dado que los medios
de difusin o consumo de la pornografa que utiliza nios no estn
especificados en el Convenio, corresponde al legislador nacional
delimitar los mismos. Sin embargo, la existencia de material porno-
grfico en Internet constituira la prueba de la violacin de la prohi-
bicin de utilizar a nios para producir dicho material
64
.
Actividades ilcitas
Segn lo estipulado por el artculo 3, c), del Convenio nm. 182,
a expresin las peores formas de trabajo infantil abarca la utili-
zacin, el reclutamiento o la oferta de nios para la realizacin de
actividades ilcitas. A ttulo de ejemplo, el Convenio menciona como
actividades ilcitas la produccin y el trfico de estupefacientes. Si
bien el Convenio nm. 182 no define las drogas a las que se refiere
esta disposicin, el apartado c) remite a los tratados internacionales
pertinentes
65
.
Trabajos peligrosos
En virtud del artculo 3, d), del Convenio nm. 182, el trabajo
que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo,
es probable que dae la salud, la seguridad o la moralidad de los
nios es asimismo considerado como una de las peores formas de
de una remuneracin o de cualquier otra retribucin; b) por prostitucin infantil se
entiende la utilizacin de un nio en actividades sexuales a cambio de remuneracin
o de cualquier otra retribucin; c) por pornografa infantil se entiende toda represen-
tacin, por cualquier medio, por parte de un nio de actividades sexuales explcitas,
reales o simuladas, o toda representacin de las partes genitales de un nio con fines
sexuales.
64
OIT: Trabajo infantil, Informe IV (2A)m 1999, op. cit., comentarios de la
Oficina, pgs. 60 y 61.
65
La Oficina considera tratados pertinentes los siguientes: el Convenio nico
sobre Estupefacientes, 1961; el Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas, 1971; el
Protocolo que enmienda al Convenio Unico sobre Estupefacientes, 1972; y el Con
venio de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustan
cias Psicotrpicas, 1988. Ver sobre el particular, OIT: Trabajo infantil, Informe IV
(2A), 1999, op. cit., comentarios de la Oficina, pg. 61. El artculo 3 c) del Convenio
nm. 192 cita al artculo 33 del Convenio sobre Derechos del Nio, que establece
que los Estados parte adoptarn las medidas adecuadas, incluyendo las de tipo
legislativo, administrativo, social, y educativo, para proteger a los nios de la utili
zacin ilegal de estupefacientes y sustancias psicotrpicas definidas en los relevantes
tratados internacionales, y para prevenir la utilizacin de nios en la produccin y
el trfico ilcito de tales sustancias.
trabajo infantil. Los tipos de trabajo a los que se hace referencia en
este apartado son aquellos considerados particularmente peligrosos y
que deben ser prohibidos y eliminados en todos los sectores y, con-
forme al objeto del Convenio, en todos los pases independientemen-
te de su grado de desarrollo
66
.
El prrafo 3 de la Recomendacin nm. 190 contiene una lista de
las actividades o trabajos que deberan ser tenidos en cuenta en la
determinacin de lo que constituye trabajo peligroso:
los trabajos en que el nio queda expuesto a abusos de orden
fsico, psicolgico o sexual;
los trabajos que se realizan bajo tierra, bajo el agua, en alturas
peligrosas o en espacios cerrados;
los trabajos que se realizan con maquinaria, equipos y herra
mientas peligrosos, o que conllevan la manipulacin o el trans
porte manual de cargas pesadas;
los trabajos realizados en un medio insalubre en el que los
nios estn expuestos, por ejemplo, a sustancias, agentes o
procesos peligrosos, o bien a temperaturas o niveles de ruido
o de vibraciones que sean perjudiciales para la salud, y
los trabajos que implican condiciones especialmente difciles,
como los horarios prolongados o nocturnos, o los trabajos
que retienen injustificadamente al nio en los locales del em
pleador.
Adems de esta lista contenida en la Recomendacin nm. 190
conviene destacar que el artculo 4, prrafo 1, del Convenio
nm. 182 prev que para la determinacin de los trabajos peligrosos
a los que se refiere el artculo 3, d), debe tomarse en consideracin
[...] las normas internacionales en la materia [...]. Esta referencia
no obliga a los gobiernos a conformarse a las disposiciones de ins-
trumentos que no hayan ratificado
67
o que por su naturaleza no pueden
ser ratificados
68
. Se trata de normas que pueden ayudar a definir
aquello que puede resultar perjudicial para la salud, la seguridad o la
moralidad del nio. Se trata de una obligacin de forma: examinar de
buena fe si los trabajos a los que se refieren estos instrumentos deben
66
OIT: Trabajo infantil, Informe IV (2A), 1999, op. cit., comentarios de la
oficina, pgs. 60 y 61.
67
Convenios internacionales del trabajo o Convenios de las Naciones Unidas.
68
Recomendaciones internacionales del trabajo. Sobre esta cuestin, ver OIT:
Trabajo infantil, Informe IV (2A), 1999, op. cit., comentarios de la Oficina, pg. 77.
ser considerados en un pas determinado para el que el Convenio est
vigente, como una de las peores formas de trabajo infantil en el
sentido del artculo 3, d), del Convenio. Los tipos de trabajos consi-
derados pueden consistir en actividades o profesiones
69
.
A falta de una definicin precisa de lo que debe ser considerado
trabajo peligroso y tal como ha sido sealado en los instrumentos
relativos a la edad mnima, corresponde a las legislaciones naciona-
les delimitar los trabajos peligrosos a partir de los ejemplos provistos
por estos instrumentos y las normas internacionales en la materia. A
semejanza del Convenio nm. 138, el artculo 4, prrafo 2, del Con-
venio nm. 182 aade la obligacin de consultar previamente a las
organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas, en la
determinacin de los tipos de trabajos a los que se refiere el artculo
3, d). El artculo 4, prrafo 2, del Convenio nm. 182 es ms
especfico que el Convenio nm. 138 ya que exige a la autoridad
competente localizar dnde se practican los tipos de trabajos peligro-
sos determinados.
Cabe sealar que existen diferencias en la redaccin de ambos
instrumentos. El artculo 3, del Convenio nm. 138 hace referencia
a todo tipo de empleo o trabajo que por su naturaleza o las condi-
ciones en que se realice pueda resultar peligroso para la salud, la
seguridad o la moralidad de los menores, mientras que el artculo
3, d) del Convenio nm. 182 se refiere al trabajo que, por su
naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable
que dae la salud, la seguridad o la moralidad de los nios. La
diferencia principal reside en que la redaccin del Convenio nm.
138 cubre un nmero mayor de situaciones que el Convenio nm.
182. Lgicamente, los trabajos peligrosos del Convenio nm. 182
son menos numerosos que aquellos abarcados por el Convenio nm.
138. La lista que se determine en virtud del artculo 4 del Convenio
nm. 182, slo contendr las peores formas de trabajos peligrosos
y, en todo caso, aquellos que sean susceptibles de daar, y no
slo de resultar peligrosos, para la salud, la seguridad o la
moralidad del nio.
iv) Aplicacin efectiva de las normas
En virtud del artculo 5, del Convenio nm. 182, todo Miembro,
que haya ratificado el Convenio, deber establecer o designar meca-
nismos apropiados para vigilar la aplicacin de las disposiciones por
69
Ibd., pgs. 65 y 66.
las que se d efecto al mismo. Tal determinacin deber hacerse pre-
via consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores.
En cuanto a los trminos mecanismos apropiados, el Conseje-
ro Jurdico de la OIT ha sealado que los proyectos de instrumentos
no precisan la naturaleza de tales mecanismos sino que simplemente
prevn el establecimiento o la designacin en el mbito nacional de
mecanismos apropiados
70
. En cuanto al trmino vigilar, la Oficina
ha recordado que se refiere al control de la aplicacin de las
disposiciones del Convenio y que el organismo encargado de esta
vigilancia podra estar formado, entre otros, por representantes de la
sociedad civil. Se ha mencionado a ttulo de ejemplo para ciertos
pases, las comisiones establecidas de conformidad con la Conven-
cin de Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio o las comisio-
nes nacionales u organismos consultivos sobre el trabajo infantil. El
Comit de los Derechos del Nio de Naciones Unidas propone un
mecanismo multidisciplinario
71
.
A su vez, el artculo 8, de la Recomendacin nm. 190 estipula
que los Estados miembros, previa consulta con las organizaciones
de empleadores y de trabajadores, deberan establecer o designar
mecanismos nacionales apropiados para vigilar la aplicacin de las
disposiciones nacionales sobre la prohibicin y la eliminacin de
las peores formas de trabajo infantil.
En virtud del artculo 6 del Convenio nm. 182, los gobiernos
debern elaborar y poner en prctica programas de accin para eli-
minar, como medida prioritaria, las peores formas de trabajo infan-
til. Adems, dichos programas de accin debern elaborarse y
ponerse en prctica en consulta con las instituciones gubernamenta-
les competentes y las organizaciones de empleadores y de trabajado-
res, tomando en consideracin las opiniones de otros grupos intere-
sados, segn proceda.
Ni el Convenio nm. 182 ni la Recomendacin nm. 190 aportan
precisiones en cuanto al sentido de los trminos otros grupos inte-
resados. Puede tratarse, por ejemplo, de organizaciones de padres,
asociaciones de nios u organizaciones de defensa de los nios. El
prrafo 2, del artculo 6 del Convenio respeta el papel tripartito de
los mandantes al dar prioridad a su participacin en el proceso
de consulta
72
.
70
OIT: Actas, 1999, op. cit., prrafo 194, pgs. 19/42.
71
OIT: Trabajo infantil, Informe IV (2A), 1999, op. cit., pg. 80.
72
OIT: Actas, 1999, op. cit., prrafo 143, pgs. 19/33. Otros numerosos Conve
nios, como el de readaptacin profesional y empleo (personas discapacitadas), 1983
Asimismo, el prrafo 2 de la Recomendacin nm. 190 prev
que los programas de accin mencionados en el artculo 6 del Con-
venio deberan elaborarse y ponerse en prctica con carcter de ur-
gencia. Debera consultarse a las instituciones gubernamentales com-
petentes y las organizaciones de empleadores y de trabajadores,
tomando en consideracin las opiniones de los nios directamente
afectados por las peores formas de trabajo infantil, de sus familias y,
cuando proceda, de otros grupos interesados en la consecucin de los
fines del Convenio y de la presente Recomendacin. Los objetivos
de dichos programas deberan ser, entre otros, identificar y denunciar
las peores formas de trabajo infantil; impedir la ocupacin de nios
en las peores formas de trabajo infantil o librarlos de ellas; prestar
especial atencin a los nios ms pequeos y a las nias; identificar
las comunidades en que haya nios particularmente expuestos a ries-
gos, entrar en contacto directo y trabajar con ellas, e informar, sen-
sibilizar y movilizar a la opinin pblica y a los grupos interesados.
El artculo 7, prrafo 1, del Convenio nm. 182, dispone que los
Estados miembros que hayan ratificado el Convenio debern adop-
tar cuantas medidas sean necesarias para garantizar la aplicacin y el
cumplimiento efectivo de las disposiciones, [...] incluidos el estable-
cimiento y la aplicacin de sanciones penales o, segn proceda, de
otra ndole. El objeto de la disposicin es permitir la imposicin
de sanciones penales o, segn el caso, de otra naturaleza
73
. El Con-
venio no prev los tipos de sanciones por lo que, tal como se seal
para el Convenio nm. 138, las mismas pueden adoptar diferentes
formas como la multa y la prisin o la prohibicin temporal o per-
manente de ejercer una actividad o las sanciones civiles, como el
pago de daos y perjuicios.
El prrafo 12 de la Recomendacin nm. 190 establece que los
Estado miembros debern adoptar disposiciones a fin de que todas
las formas de esclavitud o las prcticas anlogas a la esclavitud, la
prostitucin o la produccin de pornografa o las actuaciones por-
nogrficas y la utilizacin, el reclutamiento o la oferta de un nio
para la realizacin de actividades ilcitas tal como se definen en el
Convenio nm. 182, sean consideradas actos delictivos. A su vez,
el prrafo 13 de la Recomendacin nm. 190 estipula que los Estados
miembros deberan velar por que se impongan sanciones, incluso
de carcter penal, cuando proceda, en caso de violacin a las dispo-
(nm. 159), y el Convenio sobre la fijacin de salarios mnimos, 1970 (nm. 131),
incluyen referencias similares a otros grupos interesados o a personas competentes.
73
OIT: Trabajo infantil, Informe IV (2A), 1999, op. cit., comentarios de la
Oficina, pg. 98.
siciones nacionales sobre la prohibicin y la eliminacin de cualquiera
de los tipos de trabajo a que se refiere el artculo 3, d) del Convenio
nm. 182.
En virtud del prrafo 2, del artculo 7 del Convenio nm. 182,
todo Estado miembro deber adoptar, teniendo en cuenta la impor-
tancia de la educacin para la eliminacin del trabajo infantil, medi-
das efectivas y en un plazo determinado con el fin de:
impedir la ocupacin de nios en las peores formas de trabajo
infantil;
prestar la asistencia directa necesaria y adecuada para librar a
los nios de las peores formas de trabajo infantil y asegurar su
rehabilitacin e insercin social;
asegurar a todos los nios que hayan sido librados de las peo
res formas de trabajo infantil el acceso a la enseanza bsica
gratuita y, cuando sea posible y adecuado, a la formacin pro
fesional;
identificar a los nios que estn particularmente expuestos a
riesgos y entrar en contacto directo con ellos, y
tener en cuenta la situacin particular de las nias.
Es importante explicar lo que debe entenderse por adoptar medi-
das efectivas y en un plazo determinado. Tal como se mencion ms
arriba
74
, proceder inmediatamente entraa adoptar medidas inmediatas
sin esperar a que se realicen progresos en la consecucin de objetivos
a largo plazo. Sin embargo, la eliminacin efectiva parece reclamar al
mismo tiempo tanto una accin inmediata como medidas de plazo
determinado. Entre las posibles medidas inmediatas cabe mencionar,
por ejemplo, librar a los nios de situaciones intolerables. Tan pronto
como se entra en contacto con nios que trabajan, por ejemplo, en
rgimen de servidumbre, en burdeles o en minas, hay que librarlos de
estos trabajos y adoptar, por lo menos, medidas de urgencia hasta que
se pueda prestar una mayor asistencia y asegurar su rehabilitacin.
Pueden asimismo adoptarse medidas preventivas que requieren de una
planificacin y un plazo determinado para ser aplicadas. La preven-
cin, la rehabilitacin y la reinsercin social a las que se refiere el
artculo 7 presentan aspectos inmediatos y de plazo determinado
75
.
74
Vase los comentarios sobre el artculo 1 del Convenio nm. 182.
75
OIT: Trabajo infantil, Informe IV (2A), 1999, op. cit, comentarios de la
Oficina, pgs. 34-35.
El artculo 8 del Convenio prev, por ltimo, que los Estados
miembros debern tomar medidas apropiadas para ayudarse recpro-
camente a fin de aplicar las disposiciones del presente Convenio por
medio de una mayor cooperacin y/o asistencia internacionales, in-
cluido el apoyo al desarrollo social y econmico, los programas de
erradicacin de la pobreza y la educacin universal. En cuanto a la
obligacin de ayudarse recprocamente, el Consejero Jurdico de
OIT, en respuesta a una pregunta realizada por un miembro guberna-
mental de la Comisin de la Conferencia, subray la idea de relacin
de asociacin recogida en el espritu del artculo. Explic que de nin-
guna de las dos proposiciones se derivaran obligaciones para los Es-
tados miembros que ratificaron el Convenio en relacin con un nivel
o una forma determinada de cooperacin o asistencia, que solamente
exista la obligacin de tomar medidas apropiadas con miras a una
mayor colaboracin internacional, y que corresponda a los distintos
Estados decidir sobre esas medidas
76
. Un miembro gubernamental de
la Comisin de la Conferencia seal que las relaciones de asocia-
cin a que se haba referido el Consejero Jurdico significaban tra-
bajar juntos y que el artculo 8 alentaba a los Estados miembros a
trabajar juntos para lograr los fines del Convenio
77
.
Los prrafos 11 y 16 de la Recomendacin nm. 190 indican el
modo en que los Estados miembros podran brindar cooperacin o
asistencia a los esfuerzos internacionales encaminados a prohibir y
eliminar las peores formas de trabajo infantil. A este respecto, se
enumera: la recopilacin y el intercambio de informacin relativa a
actos delictivos, incluidos aquellos que impliquen a redes internacio-
nales; la bsqueda y el procesamiento de quienes se encuentren in-
volucrados en la venta y el trfico de nios, o en la utilizacin, el
reclutamiento o la oferta de nios para la realizacin de actividades
ilcitas, la prostitucin, la produccin de pornografa o actuaciones
pornogrficas, y el registro de los datos de los autores de tales deli-
tos. Esa cooperacin o asistencia internacional debera incluir: la
movilizacin de recursos para los programas nacionales o internacio-
nales; la asistencia jurdica mutua; la asistencia tcnica, incluido el
intercambio de informacin, y el apoyo al desarrollo econmico y
social, los programas de erradicacin de la pobreza y la educacin
universal.
76
OIT: Actas, 1999, op. cit., prrafo 242, pgs. 19/49.
77
Ibd., prrafo 243, pgs. 19/49.
6.3. CONDICIONES DE EMPLEO DE LOS MENORES
6.3.1. Contenido de las normas
Algunos convenios de la OIT disponen que, segn el sector de
actividad, antes de ser admitido a un empleo, el menor debe someterse
a un examen mdico que lo declare apto para el trabajo y limitar los
riesgos que presenten los trabajos que tengan que realizar. Establecen
asimismo hasta qu edad es obligatoria la realizacin de tal examen y
prevn un examen mdico peridico hasta una determinada edad.
a) Convenio sobre el examen mdico de los menores
(industria), 1946 (nm. 77), y Convenio sobre el examen
mdico de los menores (trabajos no industriales), 1946
(nm. 78)
i) Campo de aplicacin de los Convenios nms. 77 y 78
El Convenio nm. 77 se aplica a los nios y a los jvenes que
estn empleados o que trabajen en, o en conexin con, empresas
industriales, pblicas o privadas
78
. A los fines del Convenio se con-
sideran empresas industriales, principalmente: las minas, canteras
e industrias extractivas de cualquier clase; las empresas en las cuales
se manufacturen, modifiquen, limpien, reparen, adornen, termi-
nen, preparen para la venta, destruyan o demuelan productos, o en
las cuales las materias sufran una transformacin, comprendidas las
empresas dedicadas a la construccin de buques, o a la produccin,
transformacin y transmisin de electricidad o de cualquier clase de
fuerza motriz; las empresas de edificacin e ingeniera civil, com-
prendidas las obras de construccin, reparacin, conservacin, modi-
ficacin y demolicin; las empresas de transporte de personas o
mercancas por carretera, ferrocarril, va de agua interior o va area,
comprendida la manipulacin de mercancas en los muelles, embar-
caderos, almacenes o aeropuertos.
A su vez, el Convenio nm. 78 se aplica a los menores emplea-
dos en trabajos no industriales que perciban un salario o una ganancia
directa o indirecta. A los efectos del Convenio, la expresin trabajos
no industriales comprende todos los trabajos que no estn
considerados por las autoridades competentes como industriales,
agrcolas o martimos
79
. El Convenio nm. 78 prev la posibilidad
78
Artculo 1, prrafo 1, del Convenio nm. 77.
79
Artculo 1, prrafos 1 y 2, del Convenio nm. 78.
de exceptuar de su aplicacin el empleo en trabajos que no se con-
sideren peligrosos para la salud de los menores, efectuados
en empresas familiares en las que solamente estn empleados los
padres y sus hijos o pupilos
80
.
ii) Examen mdico
Si bien se aplican a sectores de actividad diferentes, los Conve-
nios nms. 77 y 78 contienen disposiciones anlogas que obligan a
los menores a someterse, antes de ser admitidos al empleo, a un
examen mdico a fin de que se los declare aptos para el trabajo en
que vaya a ser empleado.
Examen mdico minucioso
Los convenios analizados establecen que las personas menores
de dieciocho aos no podrn ser admitidas al empleo en empresas
industriales o no industriales, a menos que despus de un minucioso
examen mdico se las haya declarado aptas para el trabajo en que
vayan a ser empleadas
81
. El examen mdico de aptitud para el em-
pleo deber ser efectuado por un mdico calificado, reconocido por
la autoridad competente, y deber ser atestado por medio de un cer-
tificado mdico, o por una anotacin inscrita en el permiso de em-
pleo o en la cartilla de trabajo
82
. Con respecto a los trabajos que
entraen grandes riesgos para la salud, deber exigirse el examen
mdico de aptitud para el empleo y su repeticin peridica hasta la
edad de veintin aos, como mnimo
83
.
Los exmenes mdicos exigidos por los artculos anteriores no
debern ocasionar gasto alguno a los menores o a sus padres
84
.
80
Artculo 1, prrafo 4, del Convenio nm. 78.
81
Artculo 2, prrafo 1, de los Convenios nms. 77 y 78.
82
Artculo 2, prrafo 2, de los Convenios nms. 77 y 78. En virtud del prra
fo 3, el documento que certifique la aptitud para el empleo podr expedirse sujeto
a determinadas condiciones de empleo, expedirse para un trabajo determinado o para
un grupo de trabajos u ocupaciones que entraen riesgos similares para la salud y
que hayan sido clasificados como grupo por la autoridad encargada de aplicar la
legislacin relativa al examen mdico de aptitud para el empleo.
83
Artculo 4, prrafo 1, de los Convenios nms. 77 y 78. En virtud del prra
fo 2, del artculo 4, del Convenio nm. 78, la legislacin nacional deber determinar
los trabajos o categoras de trabajos en los que se exigir un examen mdico de
aptitud hasta la edad de veintin aos, como mnimo, o deber facultar a una auto
ridad apropiada para que los determine.
84
Artculo 5 de los Convenios nms. 77 y 78.
Repeticin del examen mdico
La aptitud de los menores para el empleo que estn ejerciendo
deber estar sujeta a la inspeccin mdica hasta que hayan alcanzado
la edad de dieciocho aos
85
. El empleo continuo de una persona me-
nor de dieciocho aos deber estar sujeto a la repeticin del examen
mdico a intervalos que no excedan de un ao
86
. Tal como se mencion
con respecto al examen mdico de aptitud para el empleo, con res-
pecto a los trabajos que entraen grandes riesgos para la salud, deber
exigirse el examen mdico de aptitud para el empleo y su repeticin
peridica hasta la edad de veintin aos, como mnimo
87
.
En lo que respecta a la repeticin del examen mdico, la legis-
lacin nacional deber determinar las circunstancias especiales en las
que, adems del examen anual, deber repetirse el examen mdico,
o efectuarse con ms frecuencia, a fin de garantizar una vigilancia
eficaz en relacin con los riesgos que presenta el trabajo y con el
estado de salud del menor tal como ha sido revelado por los exme-
nes anteriores; o facultar a la autoridad competente para que pueda
exigir la repeticin del examen mdico en casos excepcionales
88
.
iii) Aplicacin de los instrumentos examinados
Como ya se ha mencionado, los Convenios nms 75 y 78 con-
tienen una serie de disposiciones similares. Sin embargo, el mbito
de aplicacin de tales disposiciones es diferente ya que el Convenio
nm. 77 se aplica a los trabajos industriales y el Convenio nm. 78
a los trabajos no industriales. En primer lugar, se analizarn los co-
mentarios realizados por la Comisin de Expertos sobre sus disposi-
ciones y en segundo lugar, algunos casos especficos relativos a cada
Convenio.
Disposiciones similares de los Convenios nms. 77 y 78
Examen mdico de aptitud para el empleo para menores de die-
ciocho aos
En la mayora de los casos, la Comisin de Expertos ha recorda-
do a los gobiernos que el examen mdico de aptitud para el empleo
85
86
87
Artculo 4, prrafo 1, de los Convenios nms. 77 y 78. Ver nota al pie
nm. 83.
88
es obligatorio para los menores de dieciocho aos. Asimismo, la
Comisin ha subrayado que la aptitud para el empleo de los menores
deber ser objeto de un control mdico continuo hasta los dieciocho
aos y que el examen mdico solicitado debe ser un examen minu-
cioso y no simplemente un certificado de buena salud.
Examen mdico de aptitud para el empleo hasta la edad de vein-
tin aos
La Comisin de Expertos ha sealado a menudo que en los tra-
bajos que entraan un alto riesgo para la salud, el examen mdico de
aptitud para el empleo, as como sus repeticiones, deben realizarse
hasta los veintin aos. Asimismo, la Comisin ha recordado que
tales empleos o categoras de empleo deben ser determinadas por la
legislacin nacional.
Gratuidad de los exmenes mdicos
En algunos casos, la Comisin de Expertos ha recordado que los
exmenes mdicos exigidos por los Convenios nms. 77 y 78 no
deben ocasionar gasto alguno a los menores o a sus padres.
Medidas para la orientacin profesional y la rehabilitacin fsi-
ca y profesional
En numerosos casos, la Comisin de Expertos ha debido recordar
que debern adoptarse medidas adecuadas para la orientacin profe-
sional y la rehabilitacin fsica y profesional de los menores cuyo
examen mdico ha revelado una ineptitud para ciertos tipos de tra-
bajo, anomalas o deficiencias.
Casos especficos de los Convenios nms. 77 y 78
Convenio nm. 77
A diferencia del Convenio nm. 78, el Convenio nm. 77 no con-
templa excepciones. As, en algunos casos, la Comisin de Expertos
ha recordado que el Convenio se aplica a todas las empresas indus-
triales, cualquiera sea el nmero de trabajadores empleados en ella.
Convenio nm. 78
Empleos cubiertos por el campo de aplicacin del Convenio. En
algunos casos, la Comisin ha recordado que, salvo la posibilidad de
exceptuar de la aplicacin del Convenio nm. 78 al empleo en tra-
bajos que no se consideren peligrosos para la salud de los menores,
efectuados en empresas familiares en las que solamente estn em-
pleados los padres y sus hijos o pupilos, ningn otro empleo puede
ser excluido, por ejemplo el servicio domstico.
Vigilancia de la aplicacin del sistema de examen mdico. En la
gran mayora de los casos, la Comisin de Expertos ha recordado que
deben adoptarse medidas de identificacin para garantizar la aplica-
cin del sistema de exmenes mdicos de aptitud a los menores
dedicados, por cuenta propia o por cuenta de sus padres, al comercio
ambulante o a cualquier otro trabajo ejercido en la va pblica o en
un lugar pblico.
b) Convenio sobre el examen mdico de los menores
(trabajo subterrneo), 1965 (nm. 124)
i) mbito de aplicacin del Convenio
El Convenio nm. 124 cubre el empleo o trabajo subterrneo en
las minas, incluido el empleo o trabajo subterrneo en las canteras
89
.
A los efectos del presente Convenio, el trmino mina significa toda
empresa, pblica o privada, dedicada a la extraccin de sustancias
situadas bajo la superficie de la tierra por mtodos que implican el
empleo de personas en trabajos subterrneos
90
.
ii) Examen mdico
A igual que los Convenios nms. 77 y 78, el Convenio nm. 124
prev la exigencia de un examen mdico minucioso de aptitud para
el empleo y exmenes peridicos posteriores a intervalos que no
excedan de un ao para el empleo o trabajo subterrneo en las minas
91
. Tales exmenes se exigen slo para las personas menores de
veintin aos. Sin embargo, podrn adoptarse otras medidas para la
vigilancia mdica de los menores cuya edad est comprendida entre
dieciocho y veintin aos, si la autoridad competente, despus de or
el dictamen mdico y despus de consultar a las organizaciones ms
representativas de empleadores y de trabajadores interesadas, y con
el acuerdo de stas, estima que estas medidas son equivalentes o ms
89
90
91
efectivas que las exigidas
92
. Los exmenes mdicos previstos debe-
rn ser efectuados bajo la responsabilidad y el control de un mdico
calificado aprobado por la autoridad competente y debern ser cer-
tificados de manera apropiada
93
.
Al igual que lo dispuesto por los Convenios nms. 77 y 78, los
exmenes mdicos no deben ocasionar gasto algunos a los menores
o a sus padres o tutores
94
.
iii) Aplicacin de los instrumentos examinados
Examen mdico de aptitud para el empleo hasta los veintin aos
En numerosas ocasiones la Comisin de Expertos ha llamado a
la atencin de los gobiernos el hecho de que el Convenio nm. 124
exige un examen mdico minucioso de aptitud para el empleo para
las personas menores de veintin aos para realizar todo empleo o
trabajo subterrneo en las minas.
Exmenes mdicos
La Comisin de Expertos ha recordado reiteradamente que los
exmenes mdicos deben ser efectuados bajo la responsabilidad y
vigilancia de un mdico calificado y ser certificados adecuadamente.
Asimismo, en gran nmero de casos, la Comisin ha sealado que
durante el examen de admisin debe exigirse una radiografa de
pulmn y, en caso de ser necesario, en posteriores repeticiones del
examen.
Medidas necesarias para la aplicacin del Convenio
En la mayora de los casos, la Comisin de Expertos ha sealado
a los gobiernos que los empleadores debern llevar registros y tener-
los a disposicin de los inspectores. En los registros deber constar
la fecha de nacimiento debidamente certificada, la naturaleza del
empleo y un certificado de aptitud para el empleo. La Comisin ha
sealado asimismo, en algunas oportunidades, que, en caso de ser
solicitado, los registros deben ser puestos a disposicin de los repre-
sentantes de los trabajadores.
92
93
94
Consulta con las organizaciones de empleadores y de
trabajadores
La Comisin de Expertos, en algunas oportunidades, ha recorda-
do a los gobiernos que el Convenio exige la consulta previa con las
organizaciones de empleadores y de trabajadores para la determina-
cin de la poltica general de aplicacin del Convenio y la adopcin
de disposiciones destinadas a darle cumplimiento.
Cuadro 6.1
INSTRUMENTOS SOBRE LA ELIMINACIN DEL TRABAJO INFANTIL
Instrumentos Ratificaciones Status
(31-8-2002)
Instrumentos actualizados

(Convenios cuya ratificacin se promueve y
recomendaciones que los Estados miembros estn
invitados a poner en ejecucin.
Convenio sobre la edad 117 Convenio fundamental.
mnima, 1973 (nm. 138)
Recomendacin sobre la edad - Esta Recomendacin est
mnima, 1973 (nm. 146) vinculada a un convenio
fundamental y se considera
actualizada.

Convenio sobre las peores 129 Convenio fundamental.
formas de trabajo infantil,
1999 (nm. 182)
Recomendacin sobre las peores - Esta Recomendacin est
formas de trabajo infantil, vinculada a un convenio
1999 (nm. 190) fundamental y se considera
actualizada.
Otros Instrumentos (En esta categora se incluyen los instrumentos que han dejado de
estar completamente actualizados pero que siguen siendo pertinentes
en ciertos aspectos.)
Recomendacin sobre la edad - El Consejo de Administracin
mnima (trabajos no industriales), decidi el mantenimiento del
1932 (nm. 41). statu quo de la Recomendacin
nm. 41.
Recomendacin sobre la edad - El Consejo de Administracin
mnima (empresas familiares), decidi el mantenimiento del
1937 (nm. 52). statu quo de la Recomendacin
nm. 52.
lizados; esta categora reagrupa los convenios
dos a ratificar y las recomendaciones cuya
puesta en prctica ya no se recomienda.)

(31-8-2002)
Status

Convenio sobre la edad mnima
(industria), 1919 (nm. 5)
invit a los Estados parte en el
Convenio nm. 5 a examinar la
posibilidad de ratificar el
Convenio sobre la edad mnima,
1973 (nm. 138), y denunciar con
ese motivo el Convenio nm. 5,
recurriendo eventualmente a la
asistencia tcnica de la Oficina.

(agricultura), 1921 (nm. 10)
13 El Consejo de Administracin invit a
los Estados parte en el Convenio
nm. 10 a examinar la posibilidad de
ratificar el Convenio sobre la edad
mnima, 1973 (nm. 138), ratificacin
que implicara la denuncia inmediata
del Convenio nm. 10 (tal como se
dispone en el apartado b) del prrafo
5 del artculo 10 del Convenio nm.
138), recurriendo eventualmente a la
asistencia tcnica de la Oficina.

(trabajos no industriales), 1932
(nm. 33)
mnima, 1973 (nm. 138),
ratificacin que implicara, ipso jure,
la denuncia inmediata del Convenio
nm. 33 (tal como se dispone en el
apartado b) del prrafo 4 del artculo
10 del Convenio nm. 138),
recurriendo eventualmente a la asis-
tencia tcnica de la Oficina.
Proteccin de los nios y los adolescentes
163
(31-8-2002)
Status

Convenio (revisado) sobre la
edad mnima (industria), 1937
(nm. 59)
que implicara, ipso jure, la denuncia
inmediata del Convenio nm. 59 (tal
como se dispone en el apartado a) del
prrafo 4 del artculo 10 del
Convenio nm. 138), recurriendo
eventualmente a la asistencia tcnica
de la Oficina.

Convenio (revisado) sobre la
edad mnima (trabajos no
industriales), 1937 (nm. 60)
1 El Consejo de Administracin dej
de lado, con efecto inmediato, el
Convenio nm. 60. Invit asimismo,
al Estado parte en dicho Convenio, a
examinar la posibilidad de ratificar el
Convenio sobre la edad mnima, 1973
(nm. 138), y denunciar con este
motivo el Convenio nm. 60. Por
ltimo, el Consejo de Administracin
decidi que la situacin relativa al
Convenio nm. 60 se volvera a
considerar en su momento, en la
perspectiva de su eventual derogacin
por la Conferencia.

(trabajo subterrneo), 1965
(nm. 123)
nm. 123 a examinar la posibilidad
de ratificar el Convenio sobre la edad
que implicara, ipso jure, la denuncia
inmediata del Convenio nm. 123 (tal
como se dispone en el apartado 4,f,
del Convenio nm. 138), recurriendo
eventualmente a la asistencia tcnica
de la Oficina.
(31-8-2002)
Status

Recomendacin sobre la edad
mnima (trabajo subterrneo),
1965 (nm. 124)
El Consejo de Administracin tom
nota del carcter obsoleto de la
Recomendacin nm. 124 y de que la
misma debera ser retirada,
aplazando, no obstante, la
presentacin a la Conferencia de la
propuesta de retiro de este
instrumento hasta que se vuelva a
examinar su situacin.

Recomendacin sobre la edad
mnima (minas de carbn), 1953
(nm. 96)
El Consejo de Administracin tom
nota del carcter obsoleto de la
Recomendacin nm. 96 y decidi
proponer a la Conferencia, en su
momento, el retiro de esta
Recomendacin.
Proteccin de los nios y los adolescentes
165
Cuadro 6.2
INSTRUMENTOS SOBRE LAS CONDICIONES DE EMPLEO DE
LOS JVENES
(31-8-2002)
Status

Instrumentos actualizados (Convenios cuya ratificacin se promueve y recomenda-
ciones que los Estados miembros estn invitados a poner
en ejecucin.)
Convenio sobre el examen 43 El Consejo de Administracin
mdico de los menores (industria),

1946 (nm. 77)

examinar:
Convenio sobre el examen 39 i) La posibilidad de ratificar los
mdico de los menores (trabajos Convenios nms. 77, 78 y 124
no industriales), 1946 (nm. 78)

y a informar a la Oficina
acerca de los obstculos y


hubiere, que pudieran impedir
o retrasar la ratificacin de

dichos Convenios.
Convenio sobre el examen 41 ii) La necesidad de una revisin
mdico de los menores (trabajo

total o parcial de estos
subterrneo), 1965 (nm. 124) Convenios y su posible

consolidacin.
Recomendacin sobre el examen

mdico de aptitud para el empleo

de los menores, 1946 (nm. 79)

poner en ejecucin las

Recomendaciones nms. 79 y l25

y, dado el caso, informar a la
condiciones de empleo de los

Oficina sobre los obstculos y
menores (trabajo subterrneo),

dificultades con respecto a la puesta
1965 (nm. 125) en prctica de estas dos

Recomendaciones.
Instrumentos pendientes de revisin (Instrumentos que el Consejo de Administra-
cin ha decidido revisar.)

Convenio sobre el trabajo nocturno de
los menores (industria), 1919
(nm. 6)
Convenio sobre el trabajo 20
nocturno de los menores (trabajos
Convenio (revisado) sobre el trabajo
nocturno de los menores
(industria), 1948 (nm. 90)
decidi revisar los Convenios
nms. 6, 79 y 90 y las
Recomendaciones nms. 14 y 80.
Estas revisiones estn incluidas en
el punto sobre el trabajo nocturno
de nios y adolescentes que figura
en el repertorio de propuestas para
el orden del da de la Conferencia.
59
50
INSTRUMENTOS SOBRE LAS CONDICIONES DE EMPLEO DE LOS
JVENES
(31-8-2002)
Status
Recomendacin sobre el trabajo
nocturno de los menores
(agricultura), 1921 (nm. 14)
Recomendacin sobre el trabajo
nocturno de los menores (trabajos
lizados; esta categora reagrupa los convenios
dos a ratificar y las recomendaciones cuya
En el rea de las condiciones de empleo y de trabajo, el Consejo de Administracin no
consider ningn instrumento como superado.
GLOSARIO
Conferencia Internacional del Trabajo. rgano supremo de la OIT. Rene una
vez al ao, en el mes de junio, a gobiernos y a organizaciones de emplea-
dores y de trabajadores de cada uno de los 175 Estados Miembros de la OIT
(tripartismo). Adopta el presupuesto de la OIT, los convenios y las recomen-
daciones internacionales del trabajo y fija la poltica y los programas de la
Organizacin.
Consejo de Administracin. rgano ejecutivo de la OIT (tripartito). Elige al
Director General de la OIT, prepara el programa y presupuesto de la Or-
ganizacin, fija el orden del da de la Conferencia, determina la poltica
normativa de la Organizacin, as como la poltica de cooperacin tcnica,
supervisa la ejecucin de los programas de sta y ejecuta las decisiones de
la Conferencia.
Convenios internacionales del trabajo. Instrumentos destinados a crear obliga-
ciones internacionales para los Estados miembros que los ratifican.
Recomendaciones internacionales del trabajo. Instrumentos que sirven para
orientar las acciones de los gobiernos y de las organizaciones de emplea-
dores y de trabajadores; no se conciben para generar obligaciones y tam-
poco pueden ser ratificados por parte de los Estados miembros.
Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones. rgano
instituido por el Consejo de Administracin, en 1926, para examinar los
informes de los gobiernos sobre la aplicacin de los convenios y otras
obligaciones contenidas en la Constitucin de la OIT sobre las normas
internacionales del trabajo; evala la conformidad de las legislaciones y
prcticas nacionales con las disposiciones de los convenios de la OIT. Se
compone de 20 juristas de alto nivel (magistrados de tribunales supremos,
profesores, jurisconsultos, etc.), nombrados por el Consejo de Administra-
cin. Se rene una vez al ao, en noviembre-diciembre, y su informe es
analizado por la Conferencia Internacional del Trabajo.
168 Glosario
Comisin de Aplicacin de Normas. Comisin tripartita de la Conferencia In-
ternacional del Trabajo, que toma como base para sus trabajos el informe
de la Comisin de Expertos. En su informe a la Conferencia, la Comisin
de Aplicacin de Normas formula sus conclusiones, invitando en su caso
a los gobiernos interesados a suministrar informaciones y a adoptar medi-
das, con miras a superar las divergencias comprobadas entre la
legislacin y la prctica nacionales, y las disposiciones de los convenios
ratificados.
Estudios generales de la Comisin de Expertos. Establecidos sobre la base de
las respuestas recibidas de los gobiernos, de las organizaciones de emplea-
dores y de trabajadores, a las solicitudes del Consejo de Administracin,
en cuanto al estado de la legislacin y de la prctica nacionales, en relacin
con uno o varios convenios y recomendaciones. Describen, de manera
comparativa, la situacin de las legislaciones y de la prctica, en relacin
con los instrumentos considerados, y establecen las grandes lneas de apli-
cacin de estos instrumentos.
Observaciones. Comentarios de la Comisin de Expertos publicados en su in-
forme. Una observacin se realiza, en principio, en los casos ms graves
o prolongados de incumplimiento de las obligaciones.
Solicitudes directas. Comentarios de la Comisin de Expertos que no se publi-
can en su informe, pero que la Oficina dirige a los gobiernos en nombre
de la Comisin. Las solicitudes directas plantean, en general, cuestiones de
carcter tcnico; pueden tambin solicitar aclaraciones sobre determinados
puntos.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Y PGINAS DE INTERNET
Nota: Algunas de las referencias bibliogrficas y pginas de Internet que
se ofrecen a continuacin pueden encontrarse tambin en espaol.
Publicaciones peridicas sobre normas internacionales del trabajo
ILO: Conventions and Recommendations. Disponible en una edicin en tres
volmenes, 1919-1995, con separatas independientes de los consiguientes
instrumentos.
Report of the Committee of Experts. Publicacin anual. El Informe III (IA)
contiene observaciones generales e individuales referidas a pases espe-
cficos. La Parte III (IB) contiene el Estudio General, que examina la
aplicacin, en la ley y en la prctica, de un grupo determinado de Con-
venios y Recomendaciones, en los Estados miembros de la OIT. La Parte
III (2) contiene una lista de ratificaciones de los Convenios de la OIT.
Report of the Committee on the Application of Standards. Publicado anualmente
en las Actas Provisionales de la Conferencia Internacional del Trabajo.
ILOLEX CD-ROM. Publicacin bianual. Base de datos de las normas de la OIT.
Incluye Convenios, Recomendaciones, informes de la Comisin de Ex-
pertos, informes del Comit de Libertad Sindical, Estudios Generales y
numerosos documentos relacionados. Tambin est disponible en la p-
gina web de la OIT, www.ilo.org.
International Labour Standards Electronic Library. (ILSE CD-ROM). Contiene
una versin agrupada de documentos bsicos sobre normas internacionales
del trabajo. Actualizado anualmente.
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bour Organization: The international standards system and basic human
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: Handbook of procedures relating to international labour Conventions
and Recommendations, 2nd revised edition (Ginebra, International La-
bour Standards Department, 1998).
: International labour standards: A worker's education manual, 4th revi-
sed edition (Ginebra, 19989.
: Labour rights, international labour standards and international trade
(Turin, International Training Centre, 1996).
: Report of the Organization for Economic Cooperation and
Development on trade, employment and labour standards, document
GB.267/WP/SDL/ 2 (Nov. 1996).
: Trade union participation in the ILO supervisory system for the protec-
tion of trade union rights (Ginebra, 1996).
: International labour standards and development: A trainer's guide (Tu-
rin, International Training Centre, 1992).
: The impact of international labour Conventions and Recommendations
(Ginebra, 1990).
: International labour standards for development and social justice (Gine-
bra, nov. 1989).
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bour relations, No. 74, 1989.
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Series, Report of the Director-General (I), International Labour Conferen-
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http://www.ilo.org
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ILOLEX: Base de Datos trilinge (Ingls, Francs, Espaol) sobre Normas
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Programa Focal de Fortalecimiento del Dilogo Social:
http://www.ilo.org/public/english/dialogue/ifpdial/intro/index.htm
Otras pginas
Observatorio Europeo de Relaciones Industriales:
http://www.eiro.eurofound.ie
Confederacin Europea de Sindicatos (CES):
http://www.etuc.org
Unin Europea (UE):
http://www.europa.eu.int
Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL):
http://www.icftu.org
Organizacin Martima Internacional (OMI):
http://www.imo.org
Organizacin Internacional de Empleadores (OIE):
http://www.ioe-emp.org
Organizacin Internacional de Migraciones (OIM):
http://www.iom.int
Asociacin Internacional de Seguridad Social (AISS):
http://www.issa.int
MERCOSUR:
http://www.mercosur.org.uy
Secretariado TLCAN:
http://www.nafta-sec-alena.org
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos:
http://www.unhchr.ch
Confederacin Mundial de Trabajo (CMT):
http://www.cmt-wcl.org
Federacin Sindical Mundial (FSM):
http://www.wftu.cz

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