Revista Economia 07

volume 4 / nmero 7 / julho 2005
ISSN 1677-4973
FUNDAO ARMANDO ALVARES PENTEADO
Rua Alagoas, 903 - Higienpolis
So Paulo, SP - Brasil
Revista de Economia e Relaes Internacionais / Faculdade de Economia
da Fundao Armando Alvares Penteado.
- Vol. 4, n. 7 (2005) - So Paulo: FEC-FAAP, 2005
Semestral
1. Economia / Relaes Internacionais - Peridicos. I. Fundao
Armando Alvares Penteado. Faculdade de Economia.
ISSN 1677-4973 CDU - 33 + 327
Sumrio
5
volume 4 / nmero 7
julho 2005
19
27
43
57
69
79
112
102
(Des)Construindo o Mercosul
Maria Teresa Bustamante
Carga tributria: mensurao e impacto sobre o crescimento
Amir Khair, rika Amorim Arajo e Jos Roberto R. Afonso
Regimes jurdicos para gesto da explorao dos oceanos, do espao
exterior e do clima
Leonam dos Santos Guimares
A evoluo do regime internacional de investimentos e os pases em
desenvolvimento: desafios e oportunidades
Renato Barros de Aguiar Leonardi
Vinte anos de poltica fiscal no Brasil: dos fundamentos do novo
regime Lei de Responsabilidade Fiscal
Martus Tavares
O Brasil e a reforma da ONU
Gilberto B. Schlittler
ONU, ordem internacional e terrorismo
Gunther Rudzit
Taxation and public goods in Peru
Richard Webb
Resumos de Monografia
Brasil-frica do Sul: poltica, cooperao e comrcio
Beatriz Peixoto de Mattos
129
O mercado futuro de ndice de aes e seu efeito sobre a volatidade
dos preos de aes no mercado vista no Brasil
Bruno Franco do Nascimento
142
146
155
149
Falhas de Governo - Uma introduo teoria da escolha pblica
Roberto Fendt
A Descoberta da Liberdade
Luiz Alberto Machado
Construo de Estados: governo e organizao no sculo XXI
Cristina Soreanu Pecequilo
Who are we: The challenges to Americas National Identity
Antonio Paim
Resenhas
158 Orientao para Colaboradores
5 (Des)Construindo o Mercosul., Maria Teresa Bustamante, p. 5-18.
Maria Teresa Bustamante
*
(Des)Construindo o Mercosul
Resumo: Este artigo rev a experincia do Mercosul, enfatizando
particularmente as dificuldades que enfrenta no seu objetivo de
integrao regional. O texto apresenta inicialmente uma retrospectiva
do bloco desde os seus primrdios, trata das origens de suas
dificuldades, e examina um de seus problemas mais importantes, o
das zonas francas. Em seguida examina o estgio atual das negociaes
do Mercosul com a Unio Europia, a Alca e outros blocos e pases,
e aborda suas relaes com a Organizao Mundial do Comrcio.
Conclui com propostas voltadas para os problemas do Mercosul e
trata tambm de suas perspectivas.
Palavras-chave: Integrao regional, Mercosul, questes intra-bloco,
negociaes internacionais com outros blocos, pases e organizaes.
1. O Mercosul em retrospecto
Para analisar e entender a forte crtica sobre a poltica externa do Brasil
frente Argentina, necessrio retroagir criao do Mercosul em 1986,
com a assinatura da ata para a integrao BrasilArgentina, que instituiu o
Programa de Integrao e Cooperao Econmica (Pice). Este est
fundamentado em trs objetivos bsicos: abertura seletiva dos respectivos
mercados, estmulo complementao de setores especficos da economia
dos dois pases e formao de um espao econmico comum. Em 26 de
maro de 1991, com a participao tambm do Paraguai e do Uruguai,
firmou-se o chamado Tratado de Assuno, precursor do Mercado Comum
do Sul (Mercosul), com prazo para conformao at 31 de dezembro de
1994. A partir do Acordo de Ouro Preto, desde 1. de janeiro de 1995
presenciamos a introduo de um arremedo de unio aduaneira entre os
pases membros do Mercosul, sendo que alguns o rotulam equivocadamente
como uma unio aduaneira imperfeita, enquadramento inexistente nas
regras da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
O prazo para a efetivao integral do Acordo de Ouro Preto est
previsto para 1. de janeiro de 2006 e at l as mercadorias no circulam
livremente, pois so submetidas ao controle aduaneiro at que se alcance a
fase final de integrao, de um mercado comum. Nesta modalidade dever
se contemplar tambm a livre circulao de fatores de produo: pessoas,
servios e capitais. Isto exige a adoo de polticas comuns e a coordenao
e harmonizao das legislaes fiscais, trabalhistas, comerciais e outras.
*
Maria Teresa Bustamante economista e executiva especializada em representar empresas e suas entidades
em negociaes internacionais, presidente da Cmara de Comrcio Exterior da Federao das Indstrias
do Estado de Santa Catarina (Fiesc).
6 Revista de Economia & Relaes Internacionais, vol.4(7), jul.2005
2. Origens e razes das dificuldades do Mercosul
Ao assinar em 1991 o Tratado de Assuno, os governos optaram em
priorizar a vontade poltica e desconheceram as grandes diferenas existentes
entre as economias dos quatro pases signatrios, principalmente as diferenas
bsicas de vocao industrial e de agricultura. Nesse contexto, j podemos
encontrar a chave para o atual insucesso da to desejada e nunca alcanada unio
aduaneira. O processo de integrao foi gerido de maneira inadequada e
inapropriada tanto do ponto de vista poltico quanto administrativo. Essa atitude
ocorreu desde o incio do processo, muito antes dos efeitos decorrentes das
crises econmicas enfrentadas pelos pases scios e que so usadas, na maior
parte das vezes, para justificar o fracasso vivenciado.
Um dos fatos mais elucidativos deste fracasso encontra-se na insegurana
jurdica. Esta observao corroborada por analistas e foi ratificada em dezembro
de 2004 por ocasio do I Frum Empresarial Mercosul realizado em Belo
Horizonte, no qual o Ministro da Indstria, Desenvolvimento e Comrcio
Exterior, Lus Fernando Furlan, em discurso proferido, confirmou a existncia
de mais de 1.600 medidas tomadas pelos diversos rgos formados na estrutura
do Mercosul e que at hoje no foram internalizadas nos quatro pases membros.
Um desses exemplos o Cdigo Aduaneiro do Mercosul, aprovado em 1994, e
que est carregado de incongruncias e falhas estruturais em seu projeto frente
s medidas j contidas nos diversos Cdigos Civis de cada pas. H um silncio
mortal sobre a evoluo do processo de discusso sobre essa medida nos
respectivos Congressos Nacionais e se desconhece quando sero retomadas as
aes para permitir sua aprovao e entrada em vigncia. Esse Cdigo um dos
alicerces exigidos para que se possa ter um territrio aduaneiro nico nos quatro
pases, o que permitiria a aplicao de regras comuns a todos eles.
Quando o Mercosul nasceu, havia a perspectiva de constituir-se em um
novo bloco econmico com tendncias de globalizao (holstica) e
regionalizao, o que imprimiria uma dinmica econmica, e no apenas poltica,
e criaria uma unio para se tornar competitivo.
A inspirao vinha da Super-Europa, que reunia a Comunidade
Econmica Europia (CEE), a European Free Trade Association (Efta) e a Europa
Central e Oriental; do North America Free Trade Agreement (Nafta); dos Tigres
Asiticos, com destaque para o Japo, a Coria do Sul, Taiwan, Cingapura e
Hong Kong; das Zonas de Livre Comrcio do Pacfico Oriental (Austrlia e
Nova Zelndia); e da Amrica Latina, onde se inseria a Associao Latino-
Americana de Integrao (Aladi), tentativa de resgate, no mbito do atual
Mercosul, da falida Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc).
No Mercosul j se tinha como certa a difcil convivncia do multilateralismo
com os blocos regionais. A partir dos anos 60, a Amrica Latina vivenciou um
quadro difcil, pois no se inseriu nos fluxos produtivos internacionais, fechou-
se na aquisio de tecnologia de ponta, provocou perda de investimentos
externos, alm de vivenciar a crise da dvida externa, desvio de comrcio, balana
de pagamentos deficitria, protecionismo e paternalismo constante dos governos.
Assim, na Amrica Latina se desenhava como resposta para esse perodo a
7
mudana no modelo de desenvolvimento e a necessidade de projetos de
modernizao. Era praticamente consensual a necessidade de mudana do papel
do Estado por meio da viabilizao de um processo de desestatizao, pela abertura
econmica e pela integrao dentro do conceito de que a unio faz a fora.
O Brasil apresentou-se com peso relativo no contexto sub-regional, tendo
em vista que, naqueles idos anos 90, os pases integrantes da Aladi representavam
o terceiro maior mercado e a presena da Argentina neles era predominante.
Portanto, a opo pelo Mercosul e a integrao eram defendidas como geo-
estratgias que potencializavam a capacidade de negociao com os outros grandes
blocos como Nafta e CEE.
Assim, os pases do Mercosul decidiram enfatizar que suas prioridades de
poltica externa tinham como foco: a Tarifa Externa Comum (TEC); a evoluo
gradativa da unificao de leis e de regulamentos fiscais, cambiais e
administrativos; a livre circulao de bens e servios, capitais e pessoas; a
eliminao das barreiras aduaneiras tarifrias ou no; a harmonizao (cambial e
financeira) da legislao de interesse comum dos pases. A integrao tambm
iria contemplar a criao de polticas para os setores agrcolas, industriais,
monetrios, cambiais, fiscais, de transportes, de servios, fiscais e aduaneiros, de
comunicaes, alm da regulamentao das atividades transfronteirias e a criao
de uma nova nomenclatura do Mercosul.
Assim, quando o Mercosul formou-se, era preciso coordenar suas iniciativas
com o antigo Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (Gatt), hoje Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), com foco na eliminao do tratamento
discriminatrio no comrcio internacional e na celebrao de acordos recprocos
e vantajosos para a reduo substancial das tarifas aduaneiras. O Mercosul
precisava conviver com o Sistema Geral de Preferncias (SGP), criado pela United
Nations Conference on Trade and Development (Unctad) em 1970 para amparar
inicialmente os setores txteis, siderrgicos e agrcolas. Determinados pases
como Austrlia, ustria, Bulgria, Canad, Estados Unidos, Finlndia, Hungria,
Japo, Noruega, Nova Zelndia, Polnia, Sucia, Sua, Tchecoslovquia e alguns
da ento Unio Sovitica e blocos como a CEE decidiram incrementar o comrcio
mundial ao buscarem desenvolver a economia dos pases e coordenar as relaes
entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento por meio da reduo de
barreiras tarifrias e no-tarifrias e outras restries. Inicialmente, o SGP
beneficiou 130 pases em desenvolvimento e mais de 4 mil itens tarifrios.
Nesse contexto, quando se analisa o resultado das exportaes realizadas
por esse mecanismo, verifica-se que o Brasil sempre utilizou modestamente as
concesses outorgadas no SGP. No fim dos anos 90, a Associao de Comrcio
Exterior (AEB) realizou um levantamento profundo das concesses recebidas
versus exportaes realizadas e foi confirmado que os empresrios no se valiam
do sistema por puro desconhecimento do mesmo.
Ao examinar alguns dos propsitos acordados nos ltimos 15 anos de
existncia do Mercosul, vamos encontrar os regimes de adequao que foram
aprovados em 1994 para facilitar os processos de adaptao de alguns setores
produtivos s novas regras de comrcio internacional. Hoje esto transvertidos
(Des)Construindo o Mercosul., Maria Teresa Bustamante, p. 5-18.
em acordos voluntrios restritivos patrocinados pelos governos do Brasil e da Argentina
e so facilitados pelos empresrios que se vem desamparados diante da incerteza
jurdica do Tratado e da falta de exigncia pelos governos do cumprimento das
disciplinas acordadas.
Assim, os pases do bloco preferem transigir com o estabelecimento de cotas, o
que configura uma franca demonstrao pblica de confronto com as regras assinadas,
j que a aplicao de salvaguardas no comrcio intra-Mercosul no permitida e se
torna uma demonstrao incontestvel de retrocesso do Acordo. Pelos resultados
positivos desta ao restritiva, assistimos atualmente presso do governo argentino
para materializar um acordo de salvaguardas contemplando mecanismos automticos
de aplicao sob a alegada invaso de produtos brasileiros. Entretanto, no se menciona
absolutamente nada em contrapartida, sequer de limitao aos produtos de terceiros
pases, por exemplo.
Uma outra demonstrao de incongruncia a Lei de Maquila, que uma cpia
do modelo mexicano, introduzida no ordenamento jurdico do Paraguai em 1995
alegando a necessidade de conceder benefcios para atrair investimentos externos. Os
pases scios admitiram pacificamente que os produtos fabricados sob seu amparo
transitem no intra-Mercosul, alm de concederem, neste caso, regras de origem flexveis,
o que um claro confronto com o grau de industrializao do Brasil. Um dos temas
usados como exemplo de harmonizao tem sido o dos os padres fitossanitrios,
porm eles no passam de coleta dos diversos padres que cada pas detm, o que
demonstra que o exerccio demandado da dita harmonizao no foi executado.
3. O caso das zonas francas
Conforme o Acordo de Ouro Preto, no qual foi assinada a Deciso 8/94, um
dos captulos mais complexos o das zonas francas, que se transformou em marco de
inmeras polmicas e discusses entre setores privados e oficiais at hoje. Essa deciso
determina pagamento de TEC para produtos fabricados nas zonas francas e exclui at
2013 Manaus e Terra do Fogo (Argentina), reconhecendo-as como reas aduaneiras
especiais. preciso ressaltar que Manaus possui a particularidade de ter uma parte
comercial (centro comercial urbano) e uma parte industrial (distrito industrial).
As zonas francas so uma categoria genrica, na qual podem ser includas quase
duas dezenas de denominaes distintas utilizadas por diferentes pases para designar
reas especiais onde no se aplicam as regulamentaes e os gravames aduaneiros. As
mercadorias que nelas transitam (ou nelas so produzidas) so consideradas como
no tendo ingressado (ou no tendo sido produzidas) no territrio aduaneiro do
pas. Existem as chamadas zonas comerciais, que podem ser pblicas ou privadas, e
no se confundem com os depsitos francos utilizados na Unio Europia, que so
edifcios isolados e sob controle aduaneiro, nos quais so permitidas operaes
comerciais bastante similares s realizadas nas zonas francas.
Em 1996, por meio de uma Circular da Aduana da Argentina, outorgou-se aos
produtos fabricados em Manaus a concesso de no-recolhimento da TEC. O Brasil,
em reciprocidade, concedeu idntico tratamento aos produtos da Terra do Fogo.
Ambos os pases tambm determinaram a elaborao de uma lista de produtos que,
fabricados nessas duas reas aduaneiras especiais, estariam definitivamente
9
amparados com o no-recolhimento da TEC no comrcio intra-zonal. Todavia,
at hoje essa to decantada listagem no foi elaborada, e durante esses anos
todos os investidores instalados nas duas reas aduaneiras especiais convivem
com a incerteza da comercializao dos seus produtos. Para completar, o reflexo
direto ocorre nas mesas negociadoras dos acordos comerciais do Mercosul com
outros pases, em que estes identificam esse item no resolvido como um
empecilho ao andamento das negociaes.
Assim, alguns dos vrios acordos de livre comrcio propostos inicialmente
pelo Brasil e depois pelo Mercosul no conseguiram progredir por essa razo,
como, por exemplo, nos casos do Mxico e Comunidade Andina. A razo foi
justamente porque esse entrave no sinaliza nenhuma perspectiva de resoluo,
apesar de se encontrar em Manaus, com altos investimentos, o nico lugar do
Brasil com fabricao de eletrnica de consumo, a denominada linha marrom,
alm de relgios, brinquedos e inmeros outros setores de produo industrial
altamente importantes e preparados para exportar.
Portanto, esse fantasma permanente cria srios pesadelos nos operadores
econmicos e atrasa substancialmente a incorporao nesses acordos comerciais
de clusulas perfeitamente viveis. Entre elas, a de exigncia de comprovao de
cumprimento de regras de origem especficas por processo de fabricao com
identificao da origem e de uso de insumos regionais em percentuais previamente
definidos pelos prprios fabricantes em ambos pases
1
. Aps quase oito anos de
negociao, hoje se constata a inrcia na soluo do problema no acordo
recentemente concludo com os pases da Comunidade Andina, que no passa
tambm de um cabide de listas bilaterais entre os pases de ambos os blocos,
alm de terem assinado uma clusula de continuidade de estudos sobre o tema.
Alm disso, nas lentas e frustradas negociaes do acordo da rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), esse tema tambm recebeu inmeros estudos,
trabalhos, contribuies e abaixo-assinados entre os empresrios presentes aos
fruns empresariais e concluiu-se que a soluo para a incluso dos produtos
fabricados nas zonas francas deveria ser a adoo da proposta dos empresrios
brasileiros. Esta contempla a concesso de preferncias ou de desgravao
aduaneira ao produto que, fabricado nesses regimes, cumpra a regra de origem,
seja aquela acordada pelos fabricantes, seja a de critrio geral.
Se for retomada a continuidade da negociao entre os 34 pases na Alca, a
discusso sobre o reconhecimento dos produtos neles fabricados continuar
sendo objeto de profundas e srias discusses. Destaque-se que o Brasil jamais
poderia ter admitido tratamento outorgado pela Deciso 8/94 em virtude de
1
Conforme a OMC, as regras de origem so leis, regulamentos e determinaes administrativas a serem
aplicados por qualquer membro (de acordos comerciais ou blocos econmicos) na determinao do pas
(nacionalidade) de origem das mercadorias, com a finalidade de evitar uso indevido da reduo do imposto
de importao ou preferncia dada aos pases membros. As regras podem ser de carter geral, via cumprimento
por parte do produto de ter um contedo nacional de 60% e um limite de uso de insumos/componentes de
at 40%; ou especficas, conforme tenha sido acordado entre as partes, caso em que h uma variedade de
frmulas. A mais corriqueira consiste em detalhar fases do processo de fabricao e o uso de insumos/
componentes nacionais. No caso das zonas francas, para descaracterizar a alegao de que os produtos so
maquiados ou meramente montados ou reembalados, a proposta que por famlia de produtos os fabricantes
definam uma regra especifica, permitindo comprovar se houve um efetivo processo de fabricao e/ou uso
de insumos/componentes nacionais.
que o territrio aduaneiro do Brasil inclui Manaus e no o exclui, como pretende
fazer valer o mencionado dispositivo ao equiparar os produtos ali fabricados aos
de terceiros pases. Esta situao torna-se mais grave quando se analisa o
termo do artigo 12 do acordo de livre comrcio entre Mercosul e Chile (Acordo
de Complementao Econmica n. 35), onde explicitamente as autoridades
excluem os produtos originrios e procedentes das zonas francas, no caso
brasileiro Manaus. Contudo, o mesmo no ocorreu quando da assinatura do
acordo entre Chile e Coria do Sul, por exemplo.
Registre-se que a situao de territrio aduaneiro incorporando as zonas
francas j se encontra na legislao do Uruguai. verdade que esses regimes
especiais devem merecer uma anlise completa e exaustiva devido s suas vrias
alternativas de aplicao, pois existem zonas francas de paragem de mercadorias,
de passagem, de montagem, de especializao industrial e outras. Ou seja, h
inmeros modelos diferentes de zonas francas e cada uma deveria merecer um
tratamento especial para determinar qual deve ser reconhecida como participante
de um acordo de livre comrcio. No caso da Unio Europia, por exemplo, a
seleo feita justamente pela rgida regra de origem.
Assim, em relao ao captulo das zonas francas persistem at hoje no Mercosul
esses dilemas e essas dificuldades decorrentes do prprio Acordo de Ouro Preto,
apesar do esforo de alguns dos vrios negociadores brasileiros que estiveram
frente no sentido de alterar tal situao, no qual devemos registrar a iniciativa
incansvel do embaixador Jos Botafogo Gonalves.
Ainda recentemente, esse captulo bastante preocupante do comrcio intra-
zonal deu um bom exemplo da inadequao do seu uso e de como incoerente
a sua regulamentao. A Argentina abriu investigao de salvaguardas contra os
aparelhos de televiso em cores fabricados em Manaus e, amparando-se no
preceituado da Deciso 8/94, os argentinos cometeram inmeras ilegalidades
na instrumentao da investigao. Diante da possibilidade de contarem nos
prximos 4 anos com uma limitao bastante importante de suas exportaes,
os empresrios brasileiros foram novamente obrigados a admitir a negociao
de um acordo voluntrio restritivo, que foi transformado como a medida final
adotada para encerrarem a investigao.
Ainda nesse contexto das zonas francas, faz-se necessrio mencionar as to
decantadas Zonas de Processamento de Exportaes (ZPEs), criadas pelo Governo
Federal sob o pretexto de propiciar locais totalmente isentos de tributos e de taxas,
convertendo-se em verdadeiros parasos para a instalao de indstrias, que
aproveitam inmeros benefcios de toda estirpe sob a exigncia de exportao dos
produtos fabricados. As ZPEs podem ser enquadradas como zonas francas industriais
fechadas, sendo que em alguns estados tm gesto pblica, totalmente do governo
estadual, e em outros casos so um modelo misto envolvendo governos estaduais e
municipais e/ou grupos privados. Foram criadas em 1988 e contabilizam 17, nas
quais 4 delas possuem obras de infra-estrutura completas. Todavia, no se registra
que alguma esteja em plena atividade simplesmente porque na sua criao inmeras
questes no foram devidamente analisadas previamente, como a venda no mercado
interno de quantia parcial ou total de sua produo.
11
verdade que temos exemplos em vrios pases de permisso dessa venda,
desde que recolhidos todos os impostos devidos e haja o cumprimento das
normas existentes para a importao. Devemos ressaltar que, se no for muito
cuidadosa a legislao, certamente se constituir em um concorrente desleal.
No caso do Brasil, o que mais surpreende que elas j estavam criadas quando
foi assinada a Deciso 8/94, que tambm acarretou a excluso do comrcio dos
produtos originrios dessas ZPEs para o comrcio intra-Mercosul. Com isso,
seu prprio objetivo de exportar fica prejudicado. Novamente, mais um
flagrante de descaso com os investidores, pois desde 1988 eles acreditavam na
utilizao de um mecanismo criado sob o sinnimo de modernizao e de
alavancagem para as exportaes quando, de maneira abrupta, as ZPEs se
transformaram num impasse grave, praticamente um peso morto tanto para
investidores quanto para os governos.
Existem casos diferenciados, como o de Santa Catarina, que resistiram at
o corrente ano. As despesas anuais para os investidores catarinenses circulavam
em torno de R$ 6 milhes, pois aguardavam as regulamentaes pendentes.
Todavia, em recente deciso, decidiram encerrar a iniciativa. necessrio ressaltar
que, no caso de Santa Catarina, existe uma considervel vantagem na logstica
do espao inicialmente destinado para esse empreendimento, uma vez que est
ao lado da BR-101 e na entrada do nico porto privado do Sul, Imbituba. Cabe
destacar que esse porto tem, no presente momento, amplas perspectivas de
crescimento, e talvez seja ainda o nico com calado natural para receber navios
tipo Panamax, o que poderia resultar em ganhos para o estado de Santa Catarina
na reverso do uso do local para a instalao de um porto seco. Tambm devemos
pensar nas outras 16 ZPEs criadas e em todo o investimento de tempo e de
recursos pblicos e privados. Trata-se de outro exemplo evidente da ineficcia e
da incompetncia do Mercosul.
4. As negociaes do Mercosul com a Unio Europia, Alca e outros
blocos e pases
4.1. Unio Europia
Um dos captulos mais controvertidos, criticados e desgastantes tem sido a
iniciativa do Mercosul de negociar acordos de livre comrcio com outros pases
ou blocos. Neste caso destacamos que j se passaram 10 anos desde a assinatura
do tratado marco entre Mercosul e Unio Europia, e conforme consta no
Mercosur-European Community Regional Strategy Paper 2002-2006, a
perspectiva europia de um amplo e ambicioso acordo de associao inter-regional
baseado em trs pilares distintos: dilogo poltico, comrcio e cooperao.
No caso da negociao comercial, o mandato concedido pelo Conselho
Comisso permitiu abranger todos os setores comerciais e temas sistmicos. O
mandato negociador com o bloco econmico Mercosul e, portanto, no poder
ser conduzida na forma do mecanismo brasileiro do acordo de livre comrcio,
como o assinado com a Comunidade Andina (listas bilaterais por pas). O
Mercosul ainda no apresenta as condies mnimas necessrias para assegurar a
criao de um marco jurdico institucional confivel e por essa razo, ao longo de
2004, diante das investidas da Argentina com a adoo de medidas restritivas como
a exigncia de Licenas No-Automticas e de um perfurado Mercosul, o bloco
europeu externou sua preocupao diante das conivncias passivas do Brasil.
importante registrar que a Unio Europia apresentou, com um
oramento previsto de 48 milhes de euros, um programa de cooperao com
o Mercosul em trs reas prioritrias: apoio implementao do mercado interno
nos quatro pases, apoio institucionalizao do bloco e apoio sociedade civil.
Nessa proposta o bloco europeu demonstra a propenso e o desejo de superar
as falhas de institucionalizao e formao do mercado comum no Mercosul,
que so reconhecidas como obstculo para a concluso do acordo.
Na negociao entre o Mercosul e a Unio Europia preciso diferenciar os
denominados acordos de associao dos acordos comerciais. Atualmente, os
acordos de cooperao, nos quais esto includos os acordos de associao, so os
mais utilizados por darem nfase no desenvolvimento institucional e tendo o
comrcio como um de seus componentes, enquanto os acordos comerciais
asseguram o comrcio de bens, servios e capitais, no contemplando, em tese,
aspectos mais amplos como o de cooperao. Desta forma, os acordos de associao
so de uma natureza muito mais ampla que os acordos comerciais, j que aqueles
incluem espectros financeiros, obrigaes recprocas, consolidao das instituies
jurdicas e polticas, entre outros. Assim, no caso das negociaes entre Mercosul
e Unio Europia, nota-se diferenas de posturas, j que os europeus desejam um
acordo cooperativo e no somente comercial como o Mercosul enfatiza.
Conforme consta no estudo elaborado por Marconini e Flores (2003), um
dos impactos para o Mercosul foi a constatao de que com o alargamento da
Unio Europia para 25 pases, a maioria ligada ex-Unio Sovitica, as
concesses previstas para os novos parceiros inicialmente podero anular ou
distorcer os ganhos esperados pelo Mercosul. Um dos exemplos o impacto
substancial na concorrncia crirada no setor agrcola e, neste caso, deve-se lembrar
particularmente a reestruturao da Poltica Agrcola Comum (PAC), em que
um novo participante, como a Polnia, por exemplo, reivindica a utilizao dos
benefcios na qualidade de entrante do bloco europeu.
No setor de servios, inmeras assimetrias vm sendo apontadas ao longo do
perodo negociador, como por exemplo um nmero absoluto superior de prestadores
de servios na Unio Europia se comparado com Brasil e Mercosul. Alm disso, na
Europa a qualificao mdia significativamente maior e o atraso educacional do
contingente Brasil e Mercosul continua aumentando, sem haver a perspectiva imediata
de alterao desse quadro. A situao para o Mercosul se agrava ao levar em considerao
a desigual distribuio geogrfica e as especificidades de cada regio e pas.
A perspectiva de um acordo entre os dois blocos possivelmente acarretar
perda de renda aos pases do Mercosul. Essa projeo decorre dos contratos de
empresas estrangeiras que possuem atividades nos quatro pases e que estaro
desobrigadas da contratao local. Assim, essas empresas podero trazer
escritrios europeus, o que vai levar importao de servios (e problemas na
balana de pagamentos) e perda de renda nacional nos pases do Mercosul.
13
Aps 10 anos de intensas negociaes, constata-se que no h a menor chance
de se concluir em breve o alardeado acordo bi-regional. As diferenas entre os
dois blocos se aprofundam frente negociao em paralelo da Rodada de Doha
da OMC, na qual a Unio Europia e os Estados Unidos esto muito mais unidos
em relao manuteno por um longo tempo dos subsdios ao setor agrcola, a
despeito de todos os discursos e manifestaes feitas de que sero reduzidos ou
eliminados. Na prtica, o que se constata que nem o Mercosul encontrou at
agora um nico eixo negociador, j que os scios no detm interesses
convergentes, nem a Unio Europia est to interessada assim em concluir a
negociao, embora a mesma faa parte do quadro poltico de ganhos substantivos
a oferecer na provvel campanha de reeleio do presidente Lula.
As graves diferenas de conhecer ou no as ofertas dos europeus persistem,
pois os negociadores alegam que ainda no foram sequer apresentadas e as
transformam numa verdadeira caixa preta. A densa negociao desse acordo
provocou manifestaes pblicas de diplomatas brasileiros de descrena em uma
concluso tima para o Mercosul e isto acarretou, em alguns casos, a remoo
de alguns desses diplomatas.
Ademais, no acordo entre Mercosul e Unio Europia est mantida a
exigncia de renunciar ao uso do mecanismo do draw-back e dos outros regimes
especiais, fato que para os setores industriais do Brasil, particularmente, constitui-
se numa grave deciso, porque uma das poucas ferramentas geis e disposio
para adquirir a qualquer momento insumos e componentes no exterior a preos
internacionais. Alm disso, os europeus querem impor a regra de origem do
Sistema Geral de Preferncias quando a mesma rigidez no foi adotada por eles
na negociao com outros pases.
Em sntese, somente uma mudana radical na postura do Mercosul poder
alterar o quadro de nuvens escuras que se desenha nesse acordo, pois do contrrio ele
trar no seu contedo ganhos substantivos para os europeus, e certamente
pouqussimos para o setor industrial do Mercosul principalmente o brasileiro. Espera-
se que seja identificado no setor agrcola algum resultado positivo para o Mercosul,
pois do contrrio iremos somente ceder e no receberemos nada em troca.
4.2. Alca
Impe-se uma reflexo mais aprofundada das negociaes conduzidas no
mbito do acordo da Alca, que foi iniciada no governo Itamar Franco e j teve
at hoje mais de nove rodadas negociadoras. Houve uma mobilizao da
sociedade, principalmente nos pases do Mercosul, promovida pelas ONGs e
partidos de esquerda para promover um plebiscito conduzido para rejeitar com
um no o acordo da Alca. A alegao era a perda de soberania, a entrega e
venda dos pases aos Estados Unidos e outras afirmaes inapropriadas,
inadequadas e que demonstravam a total falta de conhecimento e senso de crtica
por parte das pessoas mobilizadas, bem como pelos partidos polticos que agiam
mais para angariar ganhos eleitorais do que pela busca de esclarecer o acordo ao
povo. Essa negociao teve o privilgio de trazer tona para a sociedade como
um todo o conhecimento intrnseco dos embates polticos e comerciais com
que se desenhava o processo. Alm disso, mostrou um lado nada exemplar dos
representantes da diplomacia brasileira, como ocorreu na ltima reunio de
Puebla em 2004, ao utilizarem expresses que no condizem com a tradio, a
formao e o perfil do Itamaraty.
Enfim, a negociao do acordo da Alca tem sido um marco de conhecimento
e de debates acadmicos, institucionais e empresariais significativos. Todavia,
constata-se desde a primeira reunio, realizada em Denver em 1992, at os dias
de hoje, que apesar de toda essa quantidade de material publicado e de esforo
participativo, o principal objetivo da negociao no foi devidamente
compreendido. O que est em pauta acessar a maior economia do mundo em
condies preferenciais e ter a oportunidade de negociar com prudncia e calma
a derrubada dos subsdios e das barreiras no-tarifrias, no s dos produtos do
setor agrcola como do setor industrial. Ressalta-se que no caso dos produtos
agrcolas, o setor vem defendendo de maneira articulada as suas posies e de
maneira muito firme os seus anseios.
Assim, faz-se necessria a aproximao com os setores industriais norte-
americanos porque so os fortes sindicatos dos Estados Unidos os que no desejam
a negociao, e geralmente atribudo ao atual governo brasileiro esse ganho
do impasse do acordo da Alca. Ao mesmo tempo, existe uma parcela de verdade
na forma bastante arbitrria e desordenada com que as posies do Mercosul vm
sendo adotadas, principalmente porque no intra-Mercosul no h simetria nas
propostas negociadoras. O caso do Uruguai significativo nesse aspecto porque
necessita da aproximao com os Estados Unidos para negociar as exportaes de
carne, couro e laticnios para aquele pas, fato que os levou no ano de 2004 a
aceitar a assinatura de um Acordo de Proteo de Investimentos. Novamente
configura-se mais uma irregularidade frente aos seus scios no Mercosul, j que a
norma assinada no bloco exige negociao quadripartite, ou seja, os quatro pases
do bloco deveriam formar uma posio e adotar uma deciso em comum, fato
que no ocorreu neste caso. No corrente momento, esse acordo assinado pelos
uruguaios encontra-se em anlise no Congresso do pas e a esperana de que o
novo governo recm-empossado consiga revert-lo baseado na posio poltica
de esquerda do presidente eleito, mais favorvel ao bloco.
A Argentina no ter dvidas em se aproximar dos Estados Unidos,
principalmente aps a renegociao da dvida e uma recuperao da economia,
sendo que esse desejo argentino j foi anunciado pelo seu chanceler. O Paraguai
enfrenta no momento os efeitos de uma cobrana determinada ao Brasil pelos
Estados Unidos, que o combate de modo firme e transparente da pirataria e do
contrabando na fronteira entre os dois pases. Caso contrrio, os Estados Unidos
ameaaram cancelar os benefcios outorgados pelo Sistema Geral de Preferncias.
Assim, verificamos nos ltimos meses uma situao em que a fronteira do
Brasil com o Paraguai converteu-se num campo de guerra. De um lado, as
autoridades paraguaias expulsam os brasileiros ilegais e restringem a entrada
dos demais e, do outro lado, o Brasil apreende mercadorias e intensifica a
fiscalizao. A fronteira entre Brasil e Paraguai talvez seja a mais clara
demonstrao da falta de respeito pelo Estado e pelos organismos pblicos.
15
Nesse local, as autoridades pblicas, para fazerem cumprir as leis, exercem seu poder
autoritrio e fazem ameaas de todas as ordens. Alm disso, a atividade irregular de
brasileiros trabalhando no Paraguai e o contrabando na fronteira so defendidos
como nico meio de sobrevivncia da regio.
nesse contexto que os quatro pases scios do Mercosul, quando se
encontram para avaliar e decidir as posies negociadoras frente Alca ou nos
demais acordos, defrontam-se com as suas mais profundas incoerncias,
desigualdades e desafios. Os resultados so propostas e ofertas tmidas,
conservadoras e que no levam em considerao a necessidade de atrair
investimentos, de crescimento da indstria, de gerao de emprego, de encontrar
formas educacionais suficientes para alavancar o sonho de crescer de maneira
sustentvel. Assim, vemos a lenta agonia da Alca e pode ser que a visita do presidente
Bush ao Brasil em novembro deste ano d um novo alento a esse acordo, apesar
de as evidncias no parecerem ir ao encontro dessa perspectiva.
4.3. Outros blocos e pases
No contexto da alegada liderana do presidente Lula para conformar a
Comunidade Sul-Americana, presenciamos um show de iniciativas de negociao
do Mercosul com a ndia, a South Africa Common Union, o Egito, o Marrocos, o
Japo, a China, alm da Comunidade rabe (houve um encontro de cpula em
Braslia, em maio deste ano) e o Mxico. Dadas as dificuldades de consenso e
conciliao entre os scios do Mercosul, optou-se por conduzir as negociaes de
acordos denominados guarda-chuva e que so assinados por todos os pases.
Configura-se mais uma vez uma clara demonstrao de que o Mercosul no saiu do
estgio inicial, de listas bilaterais por pas, e os temas sistmicos mais importantes
continuam sendo tratados de forma emprica, sem profundidade, dentro do conceito
de assinatura dos chamados acordos de preferncias fixas.
Enquanto isso, os Estados Unidos e o Chile conformaram um tratado de livre
comrcio com regras explcitas e objetivas, o que possibilitou a esse acordo tornar-
se um dos mais avanados at agora. No momento, pode-se citar diversos acordos
desse e de outros pases para demonstrar a necessidade de empenho brasileiro na
abertura de novos mercados e o quanto se faz imperativo contar com regras de
investimento, de propriedade intelectual, de meio ambiente e de outras, necessrias
para regulamentar adequadamente as correntes de comrcio. Entre esses acordos,
destacam-se os seguintes: Chile-Coria do Sul, Chile-China (em negociao), Estados
Unidos-pases da Amrica Central, Estados Unidos-Austrlia e Estados Unidos-
Jordnia. No caso da China, cabe ressaltar a integrao desse pas na Association of
Southeast Asian Nations (Asean) e os acordos regionais feitos com ndia e Japo.
5. O Mercosul e a OMC
Faz-se primordial a meno da mais importante de todas as negociaes
comerciais em andamento no plano mundial: a da OMC e de sua agenda da Rodada
de Doha. nesse ambiente que os temas mais polmicos e complexos esto sendo
discutidos, analisados e negociados entre os 148 membros. Os pases do Mercosul
continuam tentando se apresentar nessas negociaes como um bloco econmico,
porm nem sempre as posies so de consenso. Portanto, iniciativas como as
do G-20, que foram inicialmente bem sucedidas, agora comeam a mostrar a
fragilidade exatamente no momento em que deveriam concentrar os esforos
nas fases nevrlgicas da elaborao dos documentos que formaro a base da
negociao para a Conferncia Ministerial da OMC a ser realizada em Hong
Kong, em dezembro deste ano. A discusso longa e temerria da imposio de
frmulas tipo Girard, Sua e outras para reduzir as tarifas consolidadas tem
tomado um tempo considervel das negociaes, alm de mostrar a hegemonia
dos pases desenvolvidos no contexto. O Brasil vem tentando se aliar ndia e
outros parceiros do G-20 visando evitar que a frmula a ser aprovada venha a
reduzir a tarifa aplicada para algo em torno de 10% a 12%, dependendo dos
produtos. Alm disso, h dois temas muito srios em pauta, que so a negociao
setorial e o veemente esforo dos Estados Unidos e da Unio Europia em
obter a negociao de setores sensveis como eletrnica de consumo numa
proposta de zeragem recproca das tarifas.
Ao mesmo tempo, tanto os Estados Unidos como a Unio Europia desejam
o reconhecimento de que o Brasil j detm condies para passar para a categoria de
pas desenvolvido dentro das regras da OMC. Desta forma, o Brasil teria de conceder
mais e receber menos, o que configura uma situao no mnimo esdrxula para o
pas, j que este se vale da condio de pas em desenvolvimento diante da OMC,
mas se comporta e reivindica o tratamento de pas desenvolvido quando deseja o
assento no Conselho de Segurana da ONU, se auto-intitula lder da Amrica do
Sul, concede financiamentos em prol dessa aliana estratgica e reconhece o status
de economia de mercado China sem receber nada em troca. Talvez seja o momento
de se espelhar na atitude do governo chins quando se trata de comrcio.
6. Propostas e perspectivas
Inmeras recomendaes vm sendo elaboradas ao longo dos ltimos quatro
anos por entidades empresariais e outros interessados, com a inteno de contribuir
com o governo brasileiro na construo de uma agenda de retomada autntica e
verdadeira do processo de integrao do Mercosul. Alguns analistas e crticos
defendem que isso deveria se iniciar pela integrao microeconmica entre os
pases e somente depois viabilizar uma integrao macroeconmica mais ambiciosa.
Nessa linha, o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial
(Iedi), em sua carta 43/2004, elaborou algumas recomendaes que foram
enviadas para o governo Lula. Dentre elas, destacam-se: (a) nfase na integrao
microeconmica com a implementao de misses e estruturas comerciais
conjuntas; (b) harmonizao legislativa em reas como defesa da concorrncia e
antidumping para formar uma estrutura em que os parceiros do Mercosul
possam obter solues mais rpidas e eficazes para as pendncias existentes; (c)
negociao em bloco para potencializar o poder de cada um dos pases em acordos
e negociaes internacionais como Alca, Unio Europia e OMC, dentre outros;
(d) criao do Banco de Desenvolvimento Econmico do Mercosul; (e)
integrao da infra-estrutura da regio; (f) esforos para o desenvolvimento de
17
um mercado de capitais regional, a liberao da tarifa externa comum (TEC) para
Paraguai e Uruguai por um prazo determinado e o controle, pelo Brasil, do certificado
de origem dos produtos; (g) ampliao do Mercosul.
O embaixador Rubens Barbosa, hoje na iniciativa privada, vem insistindo
que o Brasil tem capacidade de liderar um processo de reconstruo do Mercosul
que contemplaria a reafirmao da vontade poltica inicial, uma vez que, aps dez
anos, a integrao regional est seriamente abalada e sem perspectiva. De modo
contrrio, a comunidade empresarial brasileira convive com a certeza de que o
projeto est regredindo a cada embate entre os scios e que se mantm meramente
uma rotina diplomtica de encontros presidenciais, alm de muita retrica no
discurso e nenhuma objetividade na prtica.
A camisa de fora que estabelece a negociao obrigatria pelos quatro
pases impede a natural evoluo das mesas negociadoras, a qual se encerra
somente com a assinatura dos participantes. Enquanto isso no ocorre, deve
haver um esforo para melhorar e evoluir o entendimento intra-Mercosul.
Ao mesmo tempo, o bloco deve ser dinmico perante as negociaes e investir
em obter resultados substantivos em prol de atingir os objetivos delineados
como resultados passveis de serem aceitos. At ento h necessidade de
contar com muita elasticidade e conhecimento completo das regras, das
limitaes e das possibilidades para agilmente trocar posies, sem que haja
um choque de realidade pragmtica dos governantes.
Se no houver mudanas significativas na postura do Mercosul, continuaremos
a ter resultados medocres e precisar haver um reconhecimento de que o papel da
sociedade civil necessita ser reformulado. Neste caso, comearia pelo encerramento
do Foro Econmico e Social que procura desempenhar esse papel, mas at hoje no
mostrou nenhum resultado concreto.
interessante observar as concluses dos especialistas reunidos em
seminrio promovido pela Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal),
da ONU, em fins de 2004. O intuito do encontro era analisar as experincias
de integrao regional da Unio Europia e da Comunidade Andina.
Uma das principais concluses foi a de que os processos de integrao regional
para sobreviver devem cumprir trs condies: (a) a populao tem de perceber
algum ganho em se associar com outros pases; (b) preciso um sistema legtimo e
eficaz para resolver as controvrsias entre os scios; (c) necessita-se de liderana e
propostas claras em cada etapa da integrao, com substancial vontade poltica.
H duas dcadas acompanhando a discusso dos temas abordados neste artigo,
seja representado entidades empresariais ou como observadora, temos reafirmado
que o projeto de integrao do Mercosul o mais importante da poltica externa do
Brasil. Vrios presidentes do Brasil decidiram assumir o desafio desse processo que
tem dado resultados favorveis para a balana comercial do pas e um tmido avano
na integrao fronteiria. Todavia, isto ainda no suficiente para que possamos sair
do estgio inicial em que a crise de identidade mais explcita. Decorridos quinze
anos de Mercosul, no se pode afirmar que estamos numa Zona de Livre Comrcio
e muito menos numa Unio Aduaneira. Qualquer um desses nveis de integrao
revela falhas graves que nos impedem de qualificar em que estgio est o Mercosul.
Para completar, os dois principais scios, Brasil e Argentina, protagonizam
uma disputa poltica regional. De um lado, a diplomacia brasileira apresenta o
presidente Lula como o lder da integrao sul-americana e o protagonista da relao
Sul-Sul. Por sua vez, o presidente Nestor Kirchner tem demonstrado que no divide
com seu colega brasileiro o mesmo entusiasmo pela busca do destino comum.
No se pode afirmar que o Mercosul fracassou, porm necessria a
retomada consistente da integrao neste ano de 2005 com a fixao do norte-
realstico e o cumprimento do que foi acordado em diversas reunies e
encontros. Assim, segundo a agenda acordada na 24.
a
reunio, realizada em 17
de junho de 2003, o ano de 2006 dever ser o momento do encerramento de
qualquer pendncia existente e a concretizao da Unio Aduaneira no Mercosul.
Para isto, ser exigida a consolidao da Zona de Livre Comrcio, da TEC e da
legislao e dos procedimentos aduaneiros comuns.
Se no tivermos esses resultados para estabelecer definitivamente a Unio
Aduaneira e alicerar o prximo passo, que o Mercado Comum, algumas das
premissas iniciais previstas no Tratado de Assuno no tero sido atingidas, e
os sinais concretos da insegurana jurdica que nos acompanham podero enterrar
de vez a perspectiva de negociar avanos significativos de abertura de mercados.
Dessa forma, o Mercosul ficar limitado ao processo regional e no conseguir
se inserir num quadro internacional em que imperam pases e blocos coesos e
unidos, e onde no h espao para um bloco de areia, sem solidez, como parece
ser o Mercosul e seus pases at o momento.
Referncias bibliogrficas
BARBOSA, R. A. O Mercosul e os interesses do Brasil. Folha de S.Paulo, So Paulo, 21
out. 2002.
IEDI (Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial). Mercosul: sua
Importncia e Prximos Passos. Maro de 2003.
MARCONINI, M.; FLORES, R. Acordo Mercosul x Unio Europia Alm da
Agricultura. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2003.
19
Regimes jurdicos para gestoda explorao dos oceanos..., Leonam dos Santos Guimares, p. 19-26.
Regimes jurdicos para gesto
da explorao dos oceanos,
do espao exterior e do clima
Leonam dos Santos Guimares
*
Resumo: Sem uma modificao substancial na estrutura tradicional
de utilizao das reas comuns internacionais, a competio ir,
progressivamente, comprometer as relaes internacionais, em
especial entre os pases tecnologicamente adiantados e os mais
atrasados, provocando conflitos, desperdcio e deteriorao dos
recursos naturais dessas reas.
Palavras-chave: regimes internacionais, explorao, oceano, espao, clima.
Introduo
O desenvolvimento tecnolgico e a crescente escassez de recursos, causada
pelo aumento da populao da terra e pela melhoria do seu padro de vida, tm
aguado a competio internacional pelo controle das reas do globo at ento
consideradas fora do alcance das jurisdies nacionais. Essas partes comuns
internacionais incluem grandes sistemas fluviais, alguns lagos, mares internos, a
maior parte dos oceanos, a Antrtida, a atmosfera alm do espao areo
imediatamente acima da superfcie terrestre, todo o espao exterior e as condies
meteorolgicas e climticas da atmosfera. Trs desses domnios so de amplo
alcance e tm se tornado objeto de intensa controvrsia internacional: os oceanos,
o espao exterior e os sistemas meteorolgicos e climticos.
Necessidade de novos regimes jurdico-legais de explorao
Os problemas associados administrao e controle da explorao dos recursos
naturais destas reas tm se tornado crescentemente importantes por trs razes
bsicas:
- os desenvolvimentos tcnicos e cientficos tornaram possvel o
aproveitamento de partes desses recursos at ento inacessveis;
- algumas das regies e dos recursos anteriormente inacessveis desses domnios
esto sendo explorados mais intensamente, transformando a abundncia em
escassez e, em alguns casos, sendo exauridos ou seriamente espoliados; e
- governos e interesses privados esto cada vez mais exigindo participao
no uso desses domnios devido aos recursos em jogo.
*
Leonam dos Santos Guimares engenheiro da Marinha do Brasil, graduado em engenharia naval e
ocenica pela Universidade de So Paulo, com Doutorado em engenharia pela Universidade de So Paulo e
Mestrado em engenharia nuclear pela Universidade de Paris XI (Institut National des Sciences et Techniques
Nuclaires). coordenador de programa no Centro Tecnolgico da Marinha em So Paulo, e professor de
ps-graduao na FAAP e na Escola Politcnica da USP.
A definio de quem obtm o que, quando e como, pode afetar a segurana, a
sade, o bem-estar econmico e o poder de parcelas cada vez maiores da populao
terrestre. A recente e impressionante expanso das potencialidades humanas para usar
e modificar os recursos desses domnios levanta questes acerca das linhas bsicas a
serem seguidas, s quais os regimes jurdicos internacionais tradicionalmente aplicados
ao oceano, ao espao exterior e s condies meteorolgicas se apresentam pouco
adequados a responder: quais os critrios que devem ser adotados na utilizao desses
domnios? Como e por quem devem ser formuladas as regras para a sua utilizao?
Quem deve ter a autoridade e quais so os procedimentos a serem adotados para
impor essas regras?
Os regimes tradicionais no fornecem uma base jurdico-legal adequada para
estimular uma utilizao eficiente e ainda menos a conservao desses domnios. Tais
regimes so ainda extremamente fracos nos processos de soluo de conflitos
internacionais, o que se configura particularmente grave numa poca em que existe
crescente possibilidade dos usurios atuais e potenciais tentarem interferir nos direitos
uns dos outros.
Dificuldades para estabelecimento de novos regimes
O oceano, o espao exterior e as condies meteorolgicas possuem caractersticas
naturais peculiares: vastido e onipresena, ou seja, esto em toda parte; inadaptabilidade
para diviso e apropriao; potencial escassez; e funo como meio de comunicao e
transporte. Essas caractersticas tendem a dificultar, ou mesmo a inviabilizar totalmente,
a aplicao de normas internacionais efetivas para alocar recursos e resolver conflitos
entre os usurios destes domnios. Os novos regimes jurdico-legais que tm sido
propostos variam de acordo com as particularidades das partes constituintes e com os
interesses especficos a cada um dos trs domnios. Existe, entretanto, um padro que
pode ser resumido por seis assertivas de ordem geral.
1) Os domnios no-terrestres so indivisveis.
Teoricamente, possvel dividir a plataforma submarina e o espao ocenico,
estender indefinidamente o espao areo nacional e at afirmar que o sistema
meteorolgico da atmosfera sobre um determinado pas pertence ao territrio nacional.
Tais divises, entretanto, no do a um estado nacional o controle efetivo sobre os
inmeros recursos de valor desses domnios: as guas do oceano atravessam quaisquer
fronteiras que possam ser traadas e, no processo, trazem consigo no somente
elementos nutritivos e peixes, como tambm poluentes; os padres meteorolgicos e
os ventos locais circulam em torno do globo terrestre, sua permanncia no espao
areo de qualquer pas sendo apenas temporria; a utilizao do espao exterior, de
grande significado econmico, requer satlites em rbita, que por sua prpria
concepo, no podem limitar seu movimento aos espaos areos nacionais.
2) Os recursos dos domnios no-terrestres esto se tornando escassos.
Essa escassez crescente se deve tanto ao aperfeioamento tecnolgico, que tem
tornado muitos desses recursos explorveis (por exemplo, minerais do fundo do mar,
a rbita geo-estacionria e tempestades tropicais), como tambm ao aumento do
nmero de exploradores que tm interesse em partilhar esses recursos comuns (por
exemplo, canais de navegao, espectro eletromagntico e espao areo).
21
3) As normas de livre acesso e plena utilizao, abordagem tradicional de
utilizao das reas comuns no-terrestres, so incompatveis com a escassez de
recursos e devem dar lugar a alguma forma de regime alocativo.
Somente para os recursos que so, para todos os fins prticos, inesgotveis,
podem ser mantidos regimes de livre acesso e plena utilizao. Note-se,
entretanto, que as hipteses de inesgotabilidade, formuladas numa determinada
situao histrica, podem se tornar invlidas com a evoluo das condies
tecnolgicas e sociais. Quanto aos recursos que so escassos, as alocaes
ocorrero por apropriaes unilaterais ou por um mtodo aprovado para
determinar os direitos de acesso e utilizao. A primeira hiptese ilustrada por
declaraes dos pases litorneos que so proprietrios dos recursos petrolferos
das plataformas continentais prximas de seu territrio. A segunda ilustrada
pelas propostas para criao de um rgo internacional destinado a leiloar
arrendamentos de stios do fundo do mar supostamente ricos em ndulos de
mangans.
4) Quanto a muitos dos recursos em questo, os esforos dos pases para se
apropriarem unilateralmente de certas partes podero provocar conflito
internacional e provavelmente as apropriaes no podero ser sustentadas sem
coero.
A previso de conflito decorrente da ao unilateral se baseia na
indivisibilidade fsica inerente a muitos desses recursos e s eventuais justaposies
locacionais de vrios recursos. Exemplos de justaposio locacional so os stios
de perfurao de petrleo, que podem conflitar com reas de informaes
oceanogrficas, que por sua vez podem conflitar com rotas de navegao
martima.
5) As atribuies de jurisdio internacionalmente negociadas se mostram
instveis e requerem freqentes renegociaes.
Essa afirmao tambm se baseia na indivisibilidade e justaposio de muitos
dos recursos em questo. Baseia-se, igualmente, na expectativa de que a qualidade
e a distribuio de capacidade tcnica, que tornam aceitvel uma determinada
alocao numa determinada poca, podem ser radicalmente modificadas
posteriormente. Assim, alguma das partes de um determinado acordo sobre
reas de perfurao de petrleo poder exigir uma renegociao depois da
descoberta de um novo poo de petrleo que atravesse as linhas jurisdicionais
demarcadas, ou quando a perfurao num lado da fronteira comear a esgotar a
reserva explorvel do outro lado. Problemas semelhantes, suscitados pela
mudana tecnolgica, provavelmente afetaro jurisdies de pases que se
justapem e em ecologias de espcies interdependentes. Alocaes negociadas
de partes do espectro de freqncias eletromagnticas a determinados usurios
podem tambm se tornar insatisfatrias para alguma das partes devido s
mudanas tecnolgicas que alterem suas necessidades de utilizao.
6) Conflitos crescentes sobre os direitos aos recursos do oceano, espao
exterior e sistemas meteorolgico e climtico, indivisibilidade essencial desses
domnios, e instabilidade das tecnologias que influem em sua utilizao, somam-
se para gerar a urgente necessidade de um controle internacional efetivo.
Onde os recursos forem abundantes, sua indivisibilidade ser compatvel
com regimes de livre acesso e plena utilizao. Onde os recursos forem escassos,
mas fcil e duravelmente divisveis entre pases, os regimes baseados em jurisdies
nacionais firmes parecero racionais. Mas onde forem escassos em relao
demanda internacional e ao mesmo tempo indivisveis entre pases, nem regimes
de livre acesso e plena utilizao, nem regimes baseados em zonas nacionais de
recursos propiciaro uma administrao eficaz.
Caractersticas dos regimes jurdico-legais
O reconhecimento internacional da necessidade de se encontrar regimes
jurdico-legais que possibilitem a administrao e controle da explorao dos
oceanos, do espao exterior e do clima pode ser percebido na linguagem utilizada
nas resolues das Naes Unidas de que o fundo do mar uma herana
comum da humanidade, e que o espao exterior um territrio da
humanidade. Essas expresses ainda no tm, entretanto, um significado jurdico
e legal universalmente aceito. Para alguns pases, so uma maneira de dizer que
esses domnios no so propriedade de ningum (res nullius). Outros interpretam
como afirmaes do estatuto de propriedade comum (res communis).
As possveis alternativas para regimes jurdico-legais de administrao e
controle da explorao dos domnios indivisveis podem ser classificadas segundo
trs aspectos.
1) Responsabilidade do usurio
As conseqncias da utilizao no-regulamentada dos domnios comuns
esto se tornando cada vez mais reconhecidas, aumentando as presses
internacionais no sentido de obrigar os usurios a serem responsveis perante
toda a humanidade, representada pela comunidade dos Estados nacionais. Trs
possveis formas de responsabilizao so: ampliao das jurisdies dos Estados
nacionais; normas internacionais aplicadas pelos Estados nacionais; normas
internacionais aplicadas por instituies supranacionais.
2) Posse dos recursos
A noo tradicional de que os recursos do alto mar, do espao exterior e da
atmosfera so res nullius torna difcil delegar autoridade regulamentadora a uma
instituio. O crescente reconhecimento da escassez dos recursos contidos nos
oceanos e no espao exterior, assim como as maiores possibilidades de abusos
na explorao desses ambientes, tm aumentado o mpeto para a expanso da
propriedade nacional, com objetivo de assegurar exclusividade e controle, pelo
menos das reas adjacentes, e simultaneamente estimulado a discusso de formas
de propriedade internacional como um meio de garantir responsabilidade e
racionalidade a estas utilizaes.
3) Critrios para a utilizao
Os regimes jurdico-legais para os domnios indivisveis tambm podem
ser classificados com base nos objetivos dos usurios predominantes, que podem
ter diferentes motivaes: maximizao dos retornos diretos para o usurio;
maximizao dos retornos para a comunidade internacional; distribuio
internacional dos retornos; e conservao dos recursos.
23
Modelos bsicos de regimes jurdico-legais
Apesar de serem definidos como combinaes das classificaes
delineadas anteriormente, ou seja, existe um relativamente grande nmero
de possibilidades, h trs modelos bsicos em torno dos quais os regimes
propostos tendem a se agrupar: livre acesso e plena utilizao; administrao
nacional; e administrao internacional.
a) Livre acesso e plena utilizao
Esse modelo de regime considera o domnio como uma propriedade comum
que no pode ser utilizada em termos de propriedade privada. No propriedade
de ningum e a ningum pode ser negada a entrada ou cobrada nenhuma taxa
pela sua utilizao. As nicas normas legais para o seu uso so aquelas necessrias
manuteno do prprio livre acesso. Os usurios no tm virtualmente nenhuma
responsabilidade perante a comunidade internacional, s sendo responsveis
perante o pas de sua nacionalidade, agindo com o objetivo de maximizar seus
prprios retornos. Os conceitos de livre acesso e plena utilizao foram
desenvolvidos no sculo XVII e tm sido largamente aplicados na prtica pelos
Estados nacionais e nas convenes jurdicas internacionais para o oceano. A
partir da dcada de 70, esses conceitos tradicionais do Direito Internacional
Martimo tm se projetado na evoluo da legislao para a utilizao do espao
exterior e das condies meteorolgicas e climticas.
b) Administrao nacional
A reao mais imediata dos Estados nacionais abertura do oceano, espao
exterior e condies meteorolgicas concorrncia poltico-econmica e aos
danos ecolgicos tem sido a tentativa de aumentar a responsabilidade nacional
por esses domnios, estendendo sua jurisdio sobre o mar territorial, a zona
econmica exclusiva e o espao areo nacional. Com efeito, os Estados nacionais
so, pelo menos at o presente, as nicas instituies capazes de possibilitar a
utilizao racional desses domnios com base em interesses pblicos, nacionais e
internacionais, sobrepondo-os aos interesses particulares dos usurios, movidos
pela maximizao de seus retornos a curto prazo.
c) Administrao internacional
A administrao internacional daria nfase cooperao regional e global,
com base em instituies supranacionais designadas para servir no s aos
interesses dos pases constituintes, mas tambm aos interesses de toda a
comunidade internacional no que concerne aos domnios no-terrestres. Sua
configurao mnima seria composta por assemblias internacionais que
estabelecessem processos de consultas capazes de refletir os interesses envolvidos
e suas interdependncias funcionais, atuais e futuras. Sua elaborao completa
incluiria a investidura da propriedade dos domnios no-terrestres a toda a
comunidade internacional, com o poder para sua administrao sendo delegado
a instituies supranacionais que teriam o poder de elaborar e executar regras
superiores s polticas nacionais. Eventualmente, autoridades nacionais e
multinacionais com nmero limitado de membros poderiam ser consideradas
como guardies locais de parcelas da propriedade comum, utilizando concesses
temporrias delegadas pela autoridade administrativa internacional.
Princpios de uma gesto eficaz
Agir de acordo com os interesses da comunidade mais vantajoso, seja
porque a participao de cada um leva a maiores vantagens (proteo ou riqueza)
do que se poderia obter pela ao unilateral, ou porque o apoio de cada um ao
regime comunitrio uma condio para a participao dos outros. A
subordinao a normas comunitrias uma forma mais eficiente de influenciar
comportamentos do que qualquer tentativa unilateral. Essa percepo encontra-
se na prpria origem histrica da formao dos estados nacionais. O
prolongamento dessa percepo s relaes entre os estados nacionais tem se
refletido no desenvolvimento de blocos poltico-econmicos tais como a
Comunidade Europia, o Mercosul e o Acordo de Livre Comrcio da Amrica
do Norte (Nafta). Numa escala mundial, entretanto, essa percepo ainda
rara. Nos poucos setores em que existe, deu origem apenas a formas de
supranacionalismo um tanto indeterminadas e pouco eficazes, tais como a Agncia
Internacional de Energia Atmica.
Depreende-se ento a necessidade de uma administrao internacional
substancial do oceano, do espao exterior e do sistema meteorolgico e climtico.
Tal administrao requer, primeiro e acima de tudo, a existncia de redes de
responsabilidade legal e poltica em cada um desses domnios, de acordo com as
interdependncias entre o usurio e o recurso em questo. Esse requisito
fundamental pode ser traduzido em quatro princpios.
1) As partes direta e substancialmente envolvidas em determinadas atividades
que afetem domnios no-terrestres devem ser membros dos grupos
internacionais de consulta e autorizao para tais atividades.
No mnimo, este princpio indica uma obrigao de todos os usurios de
consultar as partes mais diretamente atingidas. Um aperfeioamento maior do
regime atenderia ao peso das decises tomadas pelas partes interessadas, de
acordo com o grau em que fossem envolvidas. Ser envolvida significa ser vtima
das externalidades dos programas iniciados por outros, como tambm incorrer
nos custos dos investimentos nestes programas.
2) Aqueles que afetarem as condies dos domnios comuns explorados
devem responder por seus atos perante a comunidade internacional.
Este principio coerente com as resolues das Naes Unidas sobre o
oceano e o espao exterior de que, pelo menos, esses domnios so a herana
comum da humanidade. Tambm mostra a necessidade de um rgo que seja
capaz de fazer os usurios prestarem contas em nome do interesse mundial.
Poderia, por exemplo, servir de base para exigir que os usurios que esgotarem
ou degradarem os recursos, ou que deslocarem outros usurios, paguem uma
taxa de compensao a um rgo internacional ou regional.
3) A comunidade internacional deve ter autoridade para definir e aplicar as
obrigaes da responsabilidade, que devem ser vlidas para todos os pases e
grupos especiais que usarem os recursos comuns.
Para isso seria necessrio um organismo internacional que avaliasse as
atividades que pudessem afetar de maneira direta e substancial certas populaes
e as atividades que poderiam afetar as condies do ambiente e dos recursos.
25
4) As jurisdies nacionais ou regionais sobre partes das reas no-terrestres
deveriam ficar sob custdia.
Isso permitiria delegaes temporrias de autoridade, por parte da comunidade
internacional, a determinados pases ou instituies. Tais pases ou instituies
seriam obrigados a agir como representantes da grande comunidade e a fazer
obedecer s regras ou regulamentos aprovados por essa grande comunidade.
Implantao da administrao internacional
A consecuo de uma administrao internacional eficaz em cada um dos
trs domnios em questo exigir diretrizes e instituies diferentes. Alm disso,
as diretrizes e instituies recomendadas variam de setor para setor:
- nos oceanos, onde h uma necessidade central de se acomodar os diferentes
tipos de usurios, o imperativo bsico de uma estratgia que transforme o
pluralismo de organizaes num processo integrado e fortemente
institucionalizado de administrao abrangente;
- no espao exterior, cada setor determinado, tal como sensoriamento
remoto, transmisso direta, satlites martimos, levanta questes anlogas quanto
responsabilidade internacional, eficincia versus eqidade, e soluo de conflitos,
mas sua acomodao conseguida principalmente por meio de polticas e
instituies especificas, apropriadas a cada setor; um esquema multi-setorial
integrado no espao seria necessrio somente para o espectro eletromagntico e
a rbita geo-estacionria, onde se identifica uma superposio de interesses por
recursos comuns; um rgo geral para os projetos do espao exterior seria
desejvel como um mecanismo coordenador, mas no seria um imperativo.
- para o sistema meteorolgico e climtico, a grande necessidade de uma
flexibilidade para reunir instituies destinadas a consultas e autorizao de
projetos numa base ad hoc, mas sob a gide de um rgo que controle o sistema
meteorolgico e climtico como um todo.
Reconhecendo essas diferenas, h uma necessidade geral, comum a todos esses
campos, de um movimento no sentido de uma administrao internacional abrangente
baseada nos princpios de responsabilidade. Embora no se tenha iluso de que as
naes aceitaro as obrigaes impostas pelos princpios e processos de responsabilidade
simplesmente por lgica ou idealismo, haver oportunidades de se criar incentivos
para que os usurios dos domnios no-terrestres aceitem algumas restries de seus
privilgios em troca da reciprocidade de outros. O desafio diplomtico ser determinar,
o quanto antes, as reas de reciprocidade possveis e necessrias, e estimular a cooperao.
Enquanto isso, esforos devem ser envidados no sentido de tentar conter os interesses
oportunistas que pressionam governos com reivindicaes de carter urgente e
conquistar, pela educao e persuaso, parcelas da opinio pblica para que apiem
uma administrao pacifica e justa da utilizao dos domnios comuns. Mais
especificamente, tal estratgia de implementao teria quatro estgios:
1) Internacionalizao progressiva das tcnicas de coleta e avaliao de informaes
sobre os domnios no-terrestres, fornecendo comunidade internacional mais fontes
independentes de informaes sobre a utilizao crescente desses domnios e de
anlise sobre suas implicaes econmicas, polticas e ambientais.
2) Expanso de processos consultivos internacionais, envolvendo aqueles
que exercem e aqueles que so atingidos por atividades no oceano, no espao
exterior e nos sistemas meteorolgicos e climticos, visando identificar interesses
conflitantes e linhas de ao alternativas para a comunidade internacional
solucionar estes conflitos.
3) Um esforo coerente de limitar a esfera exclusiva de autoridade nacional
nas reas no-terrestres durante a formao das necessrias redes de
responsabilidade internacional.
4) Uma campanha fundamental, em mbito mundial, de educao pblica
quanto aos limites dos regimes adotados para as reas de utilizao internacional.
BROWN, S.; CORNELL, N. W.; FABIAN, L. L.; WEISS, E. B. Regimes for the Ocean,
Outer Space and Weather. Washington: The Brookins Institution, 1977.
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WESTING, A. H. Global Resources and International Conflict: environmental factors
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27 Carga tributria: mensurao..., Amir Khair, rika Amorim Arajo e Jos Roberto R. Afonso, p. 27-42.
Carga tributria: mensurao
e impacto sobre o crescimento
Amir Khair, rika Amorim Arajo e Jos Roberto R. Afonso
*
Resumo: Este artigo apresenta uma estimativa da carga tributria de
2004. Essa estimativa indica que a carga tributria bruta global de 2004
subiu para 36,6% do PIB, um recorde histrico, equivalente a uma
arrecadao em torno de R$ 650 bilhes, compreendendo todos os
impostos, contribuies e taxas, inclusive da seguridade social, das trs
esferas de governo. Em relao a 2003, a arrecadao adicional estimada
foi de R$ 100 bilhes, em valores nominais, com uma variao de 18%,
equivalendo a um aumento de carga de 1,4 ponto percentual do produto
(35,2% do PIB foi a carga daquele ano considerada a mesma
metodologia). Ou seja, a despeito do crescimento econmico em torno
de 5%, aumentou muito mais a cobrana de impostos. O artigo mostra
tambm vrias caractersticas da estrutura tributria brasileira, entre elas
uma srie histrica da carga de impostos, e a arrecadao por tipo de
tributo e por esfera de governo, neste caso, ressaltando a tendncia de
concentrao dos recursos tributrios no mbito da Unio. Um glossrio
das siglas utilizadas apresentado ao fim do texto.
Palavras-chave: carga tributria brasileira, metodologia de estimativa
da carga de impostos, arrecadao por tipo de tributo e esfera de governo.
1. Introduo
Carga tributria a razo entre a arrecadao tributria e o produto da
economia. J possvel elaborar uma apurao quase definitiva desse indicador
para o exerccio financeiro de 2004 tomando por base estatsticas oficiais, que
permitem um clculo com razovel grau de confiabilidade. Pelo lado da arrecadao,
quase todos os tributos cobrados pela Unio em 2004 j foram objeto de divulgao
pelos rgos pblicos Secretaria do Tesouro Nacional, INSS e gestores do FGTS
1
.
No caso dos impostos estaduais, o Confaz tambm j divulgou a arrecadao dos
principais tributos recolhidos por esta esfera de governo. Mesmo no caso dos
impostos municipais, a Abrasf tem acompanhado a receita das capitais e divulgou
nmeros para a maior parte dos meses. O valor nominal do PIB, por sua vez, foi
objeto de clculo e divulgao pelo IBGE rgo pblico responsvel pelo clculo
oficial do PIB em 31 de janeiro de 2005.
*
Amir Khair engenheiro, mestre pela FGV-SP e consultor de finanas pblicas. rika Amorim Arajo economista,
mestre pela Unicamp e consultora econmica. Jos Roberto R. Afonso economista, mestre pela UFRJ e assessor
tcnico da Cmara dos Deputados. As opinies expressas neste artigo so pessoais e no das instituies a que os
autores esto vinculados. O texto foi elaborado com base em informaes disponveis ao fim de abril de 2005.
1
A arrecadao dos principais impostos e contribuies federais (IR, IPI, Cofins, PIS, CSLL, CPMF etc) divulgada
mensalmente tanto pela Secretaria da Receita Federal (SRF) quanto pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Tais estatsticas so um pouco divergentes porque a STN computa a arrecadao tributria lquida, restituies e
incentivos. Nesta estimativa, a receita federal divulgada pela STN foi utilizada como fonte primria de dados.
Vale registrar que no existe no Brasil uma metodologia oficial de clculo
da carga tributria. De um modo geral, aqueles que calculam a carga tributria
procuram seguir uma metodologia aproximada da utilizada pelo IBGE nas
contas nacionais. Este o procedimento adotado neste trabalho e pela
Secretaria da Receita Federal na divulgao anual das suas estimativas de
carga tributria
2
.
As divergncias entre os valores de carga tributria estimados pelo IBGE
e as demais estimativas (tanto a realizada pelos autores deste trabalho quanto
pela Secretaria da Receita Federal) devem-se ao fato de que o Instituto
precisou restringir seu conceito de carga tributria para adequ-lo aos padres
exigidos pelo novo sistema de Contas Nacionais de 1993
3
. Por exemplo, em
2003, a carga estimada pelo Instituto, pela SRF e pelos autores desta nota
foi, em proporo do PIB, 34,01%, 34,88% e 35,23%, respectivamente
4
.
Na estimativa realizada neste trabalho, so considerados como tributos
todo e qualquer recurso que tenha sido extrado compulsoriamente pelo
Estado da sociedade como impostos, taxas e contribuies, inclusive aquelas
que no constam no oramento federal (como as do FGTS e para o Sistema
S Senai, Senac e outros), sem contar a cobrana da dvida ativa, juros de
mora e multas dos tributos.
2. Evoluo histrica da carga tributria
Uma anl i se dos resul tados gl obai s esti mados i ndi ca que o
comportamento da arrecadao tributria em 2004 foi excepcional. A
arrecadao global foi estimada em R$ 648,3 bilhes, o equivalente a 36,64%
do PIB
5
. Em relao a 2003, a estimativa aponta para um aumento da
arrecadao em R$ 100 bilhes, uma variao nominal de 18,2%. Enquanto
isso, o PIB calculado oficialmente teve um incremento nominal de R$ 213,02
bilhes, com incremento nominal de 13,7%. Comparando as duas diferenas,
verifica-se que as administraes pblicas, ao cobrarem mais tributos na
economia, se apropriaram de 47% (R$ 100 bilhes / R$ 213,02 bilhes) do
aumento do produto nacional de 2004 relativamente ao ano anterior.
2
As estimativas de carga tributria realizadas pela SRF esto disponveis no endereo: <http://
www.receita.fazenda.gov.br/Historico/Arrecadacao/Carga_Fiscal/default.htm>.
3
Para maiores detalhes acerca do que o IBGE considera como sendo a receita tributria de cada esfera de
governo, bem como de seus respectivos valores, ver: Sistema de Contas Nacionais: Brasil 2003, n. 12. (disponvel
no endereo: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasnacionais/2003/
contasnacionais2003.pdf>) e Sistema de Contas Nacionais do Brasil. Relatrios Metodolgicos n. 24. (disponvel no
endereo: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/contasnacionais/2003/srmsicona.pdf>).
4
Embora se baseie nas contas nacionais, o conceito de carga tributria aqui adotado mais abrangente do que o
utilizado pelo IBGE. Ou seja: (i) na apurao feita pelo Instituto, taxas e contribuies de melhoria que tenham
como contrapartida a prestao de servios no so computadas em nenhuma das trs esferas de governo; (ii) na
esfera federal, contribuies econmicas, como royalties, no foram computadas; (iii) nas demais esferas no foi
mencionado o cmputo de nenhuma contribuio econmica; e (iv) no caso do Imposto de Renda dos servidores
na fonte , o IBGE no contabiliza o valor retido pelos estados e municpios, tratando-os como transferncia, sob
a alegao de que se trata de um imposto de competncia federal e no de uma partilha.
5
Esta estimativa da carga tributria global semelhante realizada por entidade do terceiro setor que tambm
acompanha e analisa o desempenho da arrecadao tributria: O Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
(IBPT) estima que houve aumento de carga tributria de 35,5% para 36,5% do PIB de 2003 para 2004, segundo
o jornal Valor Econmico, 20 jan. 05, pg. A3.
29
Conclui-se tambm que houve um incremento da carga tributria global
de 1,41 ponto percentual do PIB em apenas um ano: ela subiu de 35,23% do
PIB em 2003 para 36,64% no ano passado. Como a economia cresceu em 2004
melhor taxa dos ltimos dez anos, o aumento da carga reflete um incremento
em ritmo ainda mais acentuado do recolhimento de tributos no ano passado.
A tabela a seguir mostra a evoluo anual da carga tributria brasileira desde
1947 at 2003, completando-se a srie com nossa estimativa para 2004.
Carga tributria: mensurao..., Amir Khair, rika Amorim Arajo e Jos Roberto R. Afonso, p. 27-42.
A carga tributria veio crescendo de forma suave, porm contnua,
desde 1947 at 1970, quando atinge o nvel de 25% do PIB, permanecendo
com pequenas oscilaes neste patamar at 1993. Com a introduo do
Plano Real em julho de 1994, devido reduo abrupta da inflao, cai a
perda inflacionria dos tributos (efeito Tanzi) e a carga tributria passa
para o nvel de 30% do PIB no perodo 1994/98. A partir da assume
comportamento crescente at 2002, com ligeira queda em 2003 e retomada
da ascenso em 2004.
3. A arrecadao tributria direta, por esfera de governo
O grfico a seguir mostra a arrecadao de impostos segundo esferas
de governo. Verifica-se que a Unio foi diretamente responsvel por mais
de dois teros da carga tributria global em 2004. curioso destacar que
sua carga, de 25% do PIB, isoladamente, equivale praticada pela maioria
das economias emergentes. Mas, num caso mpar no mundo, a cobrana
federal de contribuies j supera com ampla folga a de impostos caindo
para menos de um quarto da receita nacional, conforme se constata pela
tabela que se segue a esse grfico.
31
Tambm pela mesma tabela verifica-se que, do aumento global de carga tributria
estimada em 1,4 ponto percentual do PIB, os tributos federais explicam 69,1% ou
seja, tiveram um aumento de carga de 0,98 ponto percentual do PIB. No demais
registrar que esta estimativa coincide com as estatsticas recentemente divulgadas pela
STN, que acusa um aumento de um ponto na carga federal
6
.
Lembrando que a diferena explicada pelo FGTS, no computado por aquele
rgo, mas includo nas contas nacionais essa contribuio paraestatal teve uma
expanso de 0,12 ponto do produto em 2004. Portanto, nossa estimativa da carga
global perfeitamente compatvel com a divulgada formalmente no inicio de 2004
pelo Ministrio da Fazenda, s que, no seu boletim oficial, cobrindo apenas uma
parte do universo de tributos do pas.
A participao estadual (26,7% da arrecadao nacional) expressiva para padres
internacionais mais de um quinto da carga nacional. Isto decorre, mais uma vez, de
6
Chama-se a ateno para trecho extrado de boletim divulgado pelo Ministrio da Fazenda (STN), relativo a dezembro
de 2004, que explicitamente cita a carga tributria, para depois acusar o aumento da parcela federal dessa carga e, em
seguida, explicar as razes: Considerando-se ainda as receitas totais do Governo Central, isto , adicionando-se as
Receitas das Previdncias e Demais Receitas, a carga tributria do Governo Central em 2004 (24,03% do PIB)
manteve-se praticamente estvel em relao a 2002 (23,94% do PIB). Por outro lado, as receitas de 2004 como
proporo do PIB aumentaram quase 1,0 ponto percentual comparadas com 2003, ano de menor dinamismo econmico,
ano em que o crescimento econmico foi de apenas 0,5% (pg.2); No mbito das receitas administradas pela Secretaria
da Receita Federal os principais fatores determinantes da arrecadao foram: i) introduo da tributao dos insumos
importados pelas empresas sujeitas no-cumulatividade (Lei n. 10.833/2003) e ampliao da base de arrecadao da
Cofins a todos os produtos importados (Lei n. 10.865/2004); ii) o aumento da alquota da Cofins incidente sobre
entidades financeiras, da CSLL sobre empresas prestadoras de servio e do IPI-Fumo; iii) a adoo de medidas
administrativas para melhoria da eficincia da arrecadao e combate sonegao, tais como a reteno na fonte de
Cofins, IRPJ, PIS e CSLL referente a pagamentos efetuados a empresas prestadoras de servios, extino de crdito
presumido PIS/Cofins no IPI e instituio do Paes (pg.5). Esse boletim pode ser encontrado em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/resultado/2004/Nimdez2004.pdf>.
um fato singular da tributao brasileira, de os estados cobrarem o ICMS, o mais
prximo de um imposto sobre valor adicionado. Isoladamente, o maior tributo
cobrado na economia, responsvel por 7,82% do PIB ou 21,3% da receita nacional.
O peso dos municpios ainda proporcionalmente baixo em relao carga
agregada (cerca de 5,4% da receita nacional), porm j expressivo o montante
arrecadado R$ 35,2 bilhes ou 2% do PIB.
O detalhamento da arrecadao dos tributos por esfera de governo
mostrado a seguir:
33
3. Arrecadao por tipo de tributo
A distribuio da arrecadao por principais tributos revela que, a despeito
do grande nmero de impostos e contribuies existentes no pas, a arrecadao
continua bastante concentrada em alguns impostos, tendo aumentado ainda
mais em 2004, conforme se verifica pelo grfico a seguir:
J foi dito que o ICMS o tributo que mais arrecada no pas, um valor estimado
em R$ 138 bilhes em 2004. As contribuies para a previdncia superaram o
Imposto de Renda, ambos com um valor superior a R$ 90 bilhes. Por outro lado,
se agregadas as contribuies incidentes sobre o mercado interno (Cofins, PIS,
CPMF e contribuies econmicas), o montante j supera o do ICMS.
Como j foi dito, o que mais influenciou o aumento da carga tributria
nacional, em particular a do governo federal, foi o crescimento da arrecadao da
Cofins, decorrente de vrias mudanas promovidas desde o fim de 2003 em sua
cobrana instituio de regime no-cumulativo para grandes contribuintes com
majorao de alquota, ampliao da incidncia sobre importaes (tambm para
o PIS) e ampliao da reteno na fonte pelos contratantes de servios (tambm
aplicada ao PIS e a CSLL). Ao contrrio do prometido, a mudana no foi neutra
no seu impacto sobre a carga tributria e mesmo as excees abertas no
amenizaram o aumento global da carga.
O ICMS, o segundo determinante do aumento global de carga, no foi
objeto de mudana nacional, mas sua arrecadao foi indiretamente atingida pelas
mudanas na legislao federal. A elevao da alquota da Cofins e, principalmente,
a tributao das importaes pelo PIS e pela Cofins tiveram papel decisivo na
arrecadao do ICMS, pois essas contribuies fazem parte da base de clculo
do tributo estadual.
Tambm aumentou mais a dependncia do ICMS em relao aos insumos
estratgicos (como combustveis, energia e telefonia, que juntos respondem
por mais de 40% do total arrecadado pelo imposto), seja pela elevao de seus
preos acima do resto da economia, seja por algumas novas majoraes de
alquotas. A melhoria da arrecadao reflete, ainda, os resultados obtidos com
os grandes investimentos na modernizao da administrao tributria.
Finalmente cabe destacar o papel do reaquecimento da economia no
desempenho do ICMS em 2004. Mais que outros tributos, esse imposto muito
elstico com relao ao comportamento da economia, crescendo sua frente na
fase positiva do ciclo.
O bom desempenho das contribuies sobre a folha salarial reflete o
aumento do emprego formal, vez que os rendimentos mdios continuam baixos.
J no mbito municipal, houve um forte e generalizado incremento do ISS
por conta da nova legislao nacional aprovada em meados de 2003. E, em
muitas cidades, tambm foi elevada a carga de tributos diretos, desde IPTU at
taxas ou contribuies sobre iluminao pblica ou coleta de lixo.
A tabela que se segue mostra com maiores detalhes a composio da
arrecadao segundo os principais tributos tanto em 2004 como em 2003.
35
Essa composio concentrada de tributos tambm se reflete na diviso da
carga tributria por principais bases de incidncia. A carga tributria global
continua demasiado dependente dos chamados tributos indiretos. Metade da
arrecadao nacional (18,3% do PIB) provm dos impostos e contribuies
incidentes sobre o mercado interno de bens e servios (como o ICMS, a Cofins
e o PIS) mais os tributos sobre as transaes financeiras (IOF e CPMF). Os
tributos sobre o mercado interno tambm foram o principal determinante do
aumento da carga verificado em 2004, pois seu incremento de 1,11 ponto
percentual do PIB explicou quase 80% do aumento da carga global.
A arrecadao tributria por categoria de tributos em 2003 e 2004
mostrada na prxima tabela.
4. A diviso federativa dos recursos disponveis
Outra faceta da anlise da carga tributria diz respeito repartio de
recursos por esfera de governo, o que fundamental no Brasil sendo este
uma federao. Anteriormente, j foi comentada a concentrao da
arrecadao diretamente gerada por cada esfera de governo. Cabe agora
apresentar as estimativas e comentar o conceito mais relevante, da chamada
receita tributria disponvel, que leva em conta a repartio constitucional
de impostos, bem como a partilha do salrio-educao e a rediviso imposta
pelo Fundef
7
.

Impor ta alertar que no so computadas aqui outras
transferncias, sejam as regulares da rea social (como o SUS e a merenda
escolar), sejam as voluntrias (por meio de convnios).
Depois de computadas as chamadas transferncias tributrias
constitucionais, a diviso do bolo da carga tributria em 2004 aponta que a
Unio deteve mais de 21% do PIB ou quase 59% do total. J os estados ficaram
com 9% do produto e pouco menos de um quarto da carga global. A esfera
municipal a nica beneficiada na diviso da arrecadao direta para receita
disponvel, dispondo de 6% do PIB ou 16,5% da carga nacional.
7
Receita Tributria Disponvel = arrecadao direta (competncias tributrias prprias) mais e/ou menos
transferncias constitucionais de impostos. Foram consideradas as seguintes transferncias: (i) Unio para
estados: FPE, FPEx, Seguro-Receita ICMS, Fundef, Salrio-Educao e IOF-OURO; (ii) Unio para
municpios: FPM, FPEx, Seguro-Receita ICMS, Fundef, ITR e IOF-OURO; e (iii) estados para municpios:
25% do ICMS, 25% do FPEx e 50% do IPVA; alm da redistribuio do Fundef-ICMS.
Os dados da receita tributria disponvel por esfera de governo em 2003 e
2004 so apresentados na tabela seguinte.
A despeito de o sistema de transferncia promover acentuada distribuio
intergovernamental de recursos, a comparao entre 2003 e 2004 continua a
revelar concentrao da receita tributria disponvel na esfera da Unio, conforme
fica claro no prximo grfico.
37
Na verdade, a diviso da receita de 2004 confirma uma tendncia
centralizadora dos recursos a participao federal subiu para percentagem antes
s observada em 1994 e 1990, aps a ltima reforma tributria, enquanto a
estadual retrocedeu para o peso relativo de 1987
8
.
O contraste entre a arrecadao direta e a receita disponvel nas trs esferas
de governo resumido pela tabela a seguir.
5. Concluses
Conforme foi assinalado, a carga tributria estimada para 2004 recorde histrico.
No h uma economia emergente no mundo que arrecade tanto quanto a brasileira.
A carga j supera a de pases ricos, como EUA e Japo (no patamar dos 30% do PIB)
e se aproxima das mais altas cobradas na Europa.
Desde 1998, quando foi implantado um duro ajuste fiscal para atender a crise externa,
o aumento acumulado da carga supera 7 pontos do produto. Desde 1988, depois de
implantado o atual sistema tributrio pela nova Constituio, a carga cresceu mais de 14
pontos do produto (mais do que tudo arrecadado por um pas como o Mxico).
Em relao a 2003, o aumento de carga em 2004 foi concentrado no governo
federal que explica quase 70% da arrecadao adicional no pas. Sozinho, o incremento
da carga da Cofins explica 45% da carga global adicional de 1,4 ponto do produto.
Como a arrecadao da Unio explica a maior parte do aumento de carga e
o fez basicamente ampliando a exigncia de contribuies no repartidas com
outros governos, a diviso federativa da receita tributria nacional tambm revela
uma tendncia centralizadora.
8
Mais uma vez, cabe chamar a ateno para trecho de boletim oficial do Ministrio da Fazenda, divulgado
pela STN, que, explicitamente, registra o pior desempenho relativo dos impostos federais sujeitos partilha
intergovernamental: As transferncias a estados e municpios em 2004 incluem R$ 1,1 bilho de repasse da
CIDE. Por outro lado, o menor dinamismo (sic) da arrecadao dos impostos partilhados, em especial o IR,
reduziu a base de clculo para os fundos de participao. (pg.3). Veja-se:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/resultado/2004/Nimdez2004.pdf>
Pelo lado da arrecadao direta, os tributos federais explicaram 68% de
todos os tributos cobrados no pas. Mesmo depois de computadas as reparties
constitucionais de impostos, a distribuio da receita disponvel ndica que a
participao relativa federal subiu para cerca de 59% da carga global, percentagem
antes s observada em 1994 e 1990, aps a ltima reforma tributria. Por sua
vez, o peso relativo dos estados caiu para 24,6% (a mais baixa participao desde
1987) e o dos municpios, para 16,5%, ambos do agregado nacional de tributos.
O aumento e o nvel elevado da carga tributria resultante da igual elevao
e manuteno em nveis altssimos da taxa de juros bsica da economia brasileira,
o que ocorre h mais de uma dcada.
Nestes dias, muito se tem discutido e, em geral, corretamente criticado, os
efeitos da elevao recente de gastos pblicos, especialmente com o custeio da
mquina administrativa federal e com os benefcios previdencirios, mas pouco
ou quase nada se diz sobre o maior de todos os viles na expanso recente das
despesas governamentais os juros da dvida pblica interna, causado basicamente
pelo elevado nvel da taxa bsica (Selic).
Carga tributria e juros esto conectados, so irmos gmeos, siameses. H
tempos, a poltica fiscal no Brasil passiva, segue totalmente a reboque da poltica
monetria. E a poltica econmica como um todo fica presa a um triste crculo vicioso:
- para se garantir a solvncia da dvida pblica, elevado o supervit primrio;
- como no se consegue cortar gastos, nem juros, a carga tributria elevada;
- como o aumento da carga feito basicamente por meio de tributos sobre
o mercado domstico, h uma transmisso direta e inevitvel para preos
industriais e de servios;
- temendo que tais efeitos sejam repassados para os preos ao consumidor,
as autoridades monetrias elevam a taxa de juros para assegurar o cumprimento
da meta de inflao;
- juros maiores elevam cada vez mais o custo do servio da dvida pblica
(mesmo juros menores tambm custam mais caro do que no passado porque
incidem sobre um estoque de dvida muito grande) e o pior, duvidosa sua
eficcia para reprimir uma inflao puxada por preos administrados;
- para cobrir os gastos com juros e tentar reduzir o dficit nominal (que
sempre persistiu apesar de todo o esforo), bem assim para sinalizar a solvncia
da dvida pblica, a tendncia se elevar novamente a meta de supervit primrio;
- para atender o maior supervit, como no se consegue conter gastos,
volta a disparar a mquina de elevao da carga tributria;
- depois, resta pedir boa vontade aos empresrios para que no repassem
aos preos seus maiores custos tributrios e de juros.
Enfim, como no se consegue enxergar a armadilha na qual a economia se
meteu h uma dcada, resta s autoridades negar o aumento da carga tributria,
como se todos no a estivessem sentido em seus prprios bolsos.
A imposio de uma carga tributria alta e, o pior, em elevao, no constitui
novidade na economia brasileira. Desde a crise externa do fim dos anos 90, o
pas implantou um vigoroso ajuste fiscal que foi sustentado, em grande parte,
pela elevao da cobrana de tributos.
39
A questo que est virando regra o que deveria ser excepcional. Ningum
questiona a necessidade de um duro ajuste fiscal, porm a extenso por muito tempo
de suas condies implica nus excessivo para a economia brasileira. Ainda mais
quando esta desafiada a se abrir para o mundo por fora da inexorvel globalizao
das economias.
Como boa parte da carga, e ainda mais do aumento da carga, sustentada por
tributos sobre o mercado interno de bens e servios, muitos com efeitos cumulativos,
a competitividade das empresas brasileiras prejudicada fortemente pelo sistema
tributrio sejam as que exportam e precisam disputar mercados contra bens
produzidos em pases nos quais no h tributos sobre as vendas externas, sejam as
que produzem para o mercado domstico e sofrem a concorrncia de importaes
que aqui chegam com carga mnima incidente na cadeia de produo.
importante deixar bem claro que o problema maior no a carga em si, mas
o fato de ela ser muito maior do que a cobrada nas outras economias contra as quais
concorremos no mercado internacional. E, alm disso, h a estrutura e a qualidade
da tributao, mais prejudicial produo interna no nosso caso.
Carga tributria equivale parcela da renda nacional retirada pelos governos
do resto da economia. Aumento da carga significa diminuio de renda privada.
Pior ainda que, pelo lado do gasto nacional, o governo no devolve o que retirou
com aumento de carga o consumo e, especialmente, os investimentos pblicos,
no consolidado de todos entes estatais do pas, esto caindo.
O pas que tem a maior carga tributria do mundo entre os emergentes tem
tambm uma das menores taxas de investimento pblico do mundo. Duas snteses
desse paradoxo foram reveladas em seminrio realizado pela Cepal
9
: (1) os
investimentos dos governos federais representem 1,8% do PIB na mdia da Amrica
Latina; porm, no Brasil, a mesma razo de apenas 0,4% do produto; (2) o Brasil
negocia com o FMI para flexibilizar investimentos em uma lista de projetos pilotos
selecionados, que, por isso, teriam um acrscimo de R$ 2,8 bilhes, mas que
representam menos de 3% do aumento da carga tributria global realizado em 2004.
Os efeitos perversos para a economia brasileira decorrentes da carga tributria
alta e crescente so potencializados pelo nvel dos juros na economia, que tambm
seguem o padro altos e crescentes.
Uma sntese dessa combinao perversa se reflete no comportamento dos custos
dos bens de investimento ou de capital, apesar da expanso de sua produo ser
fundamental para a sustentao do crescimento. Por certo, no so apenas tributos
e juros que explicam uma expanso do custo de investir muito acima do custo de
vida, mas devem ter papel predominante em tal distoro. Embora no seja um fato
novo na economia brasileira, o diferencial de preos entre esses dois custos abriu
como nunca em 2004: se a inflao oficial (IPCA) ficou em 7,6%, o custo da
construo civil aumentou 11% e o preo de maquinrio, 22% no atacado,
conforme dados do IBGE e da Fundao Getlio Vargas. Ou seja, ficou muito
mais caro comprar bens para investir na expanso da produo.
9
Vide documentos apresentados no XVII Seminrio Regional de Poltica Fiscal, em 24 jan. 05, na Cepal,
sendo que os dados sobre inverses latinas constam de estudo de Ricardo Martner e Varinia Tromben, e os
de flexibilizao de projetos de investimentos, de apresentao de Daniel Sigelmann, da STN, ambos
disponveis em: <http://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/6/13526/word.gif>
Assim, com base na anlise desenvolvida por este artigo, podemos tambm indicar
alguns caminhos que poderiam aliviar os problemas levantados. Primeiro, premente
que o Brasil promova uma avaliao profunda e realista da estrutura e dos efeitos de sua
carga tributria. uma completa perda de tempo reduzir esse debate a uma discusso
sobre o valor do PIB, se seria maior ou no do que o usualmente levado em conta.
Manda o bom senso e um mnimo de racionalidade poltica e econmica que esse valor
deve ser o mesmo utilizado para medir outros ndices macroeconmicos. intil o
esforo de negar o que todos esto vendo ou esto sentindo em seus prprios bolsos:
que a carga tributria alta e vem aumentando.
Um caminho para mudar e elevar o nvel do debate tributrio nacional pode ser o
apontado pela ltima mudana constitucional na rea tributria, que delegou ao Senado
Federal competncia para avaliar periodicamente a funcionalidade do atual sistema
tributrio
10
. Nada foi feito. Qui, porque alguns considerem que o sistema seja funcional
ao arrecadar muito e cada vez mais, da forma mais cmoda possvel, cobrando os tributos
mais fceis de serem aplicados, como a CPMF ou o imposto do cheque, a excessiva
imposio sobre insumos estratgicos e a generalizao da figura do contribuinte
substituto, no importando os efeitos dessa tributao.
Segundo, preciso formular e debater um verdadeiro projeto de
reforma tributria. Todos sabem que se aprovou ao fim de 2002 um mero
ajuste fiscal de curto prazo (aumento da CPMF, DRU). E o projeto que
tramita na Cmara no passa de uma reforma do ICMS, ainda assim sem
resolver a mais importante de suas questes para implantar o critrio
destino nas transaes interestaduais, como cobrar o imposto no estado de
origem e repassar a receita para aquele em que consumido?
A forte, generalizada e bem sucedida reao Medida Provisria n.
232, editada no ltimo dia de 2003 para elevar mais uma vez a carga sobre
servios e sobre o setor agrcola, reflete no apenas uma rejeio a essa
medida especfica, mas uma revolta crescente contra o sistema tributrio
como um todo. Assim, cresce o apoio para que se discuta uma mudana
corajosa e profunda do sistema tributrio, bem como da prpria federao
brasileira cujo pacto selado no captulo constitucional desse sistema.
Terceiro, enquanto no se chega a um acordo para definio de uma
autntica reforma tributria, podem ser adotadas medidas pontuais, quase
cirrgicas, mas que tm elevado grau de eficincia, para reduzir a carga
tributria sobre atos ou fatos a serem estimulados com prioridade, sem
colocar em risco imediato a estabilidade fiscal e econmica. Num pas que
quer e precisa crescer, mais rpido e de modo sustentado, a necessidade de
elevar os investimentos, especialmente em infra-estrutura, um consenso.
Por ora, os tributos e os juros s contriburam para elevar o custo de investir
i ncl usi ve enganando os obser vadores menos atentos da taxa de
investimento nacional, que comemoram sua elevao ignorando que a
parcela artificial, decorrente de uma inflao em bens de capital muito
maior do que a inflao sentida pelos consumidores.
10
Conforme a Constituio Federal, Art. 52, Compete privativamente ao Senado Federal: XV - avaliar
periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributrio Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o
desempenho das administraes tributrias da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municpios.
41
A medida mais premente de todas seria a desonerao completa das
exportaes e dos investimentos em capital fixo. No primeiro caso, premente
equacionar os crditos acumulados de ICMS e de PIS e Cofins. No segundo,
preciso permitir crdito vista e imediato para recuperao dos tributos embutidos
no apenas em maquinrio, como tambm em obras e nos financiamentos
vinculados aos investimentos, tanto de ICMS quanto de IPI, de PIS e de Cofins.
A desonerao dos encargos trabalhistas tambm poderia passar por medidas
bem direcionadas para premiar o aumento do emprego (o que diferente de reduzir
generalizadamente as contribuies, sem garantia de que haja elevao do emprego e
podendo induzir mera substituio de mo-de-obra). Uma boa medida seria restituir
a CPMF, como j se faz com o imposto de renda, queles empregadores que
comprovarem terem aumentado suas contribuies previdencirias por conta do
aumento do nmero de empregados, e sem que tenha ocorrido concomitante reduo
do salrio mdio dos que antes estavam contratados. No cenrio atual, impensvel
(e inaceitvel) uma nova sobrecarga sobre o valor adicionado, como um novo adicional
da Cofins, em troca de reduo da alquota da contribuio patronal.
Enfim, preciso melhorar o diagnstico sobre a tributao no pas e desencadear um
debate amplo e aberto para uma profunda reestruturao dos sistemas tributrio e federativo.
Glossrio
Abrasf Associao Brasileira das Secretarias de Finanas das Capitais
CDP Certificado da Dvida Pblica
CEF Caixa Econmica Federal
Cepal Comisso Econmica para Amrica Latina
Cide - Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
Cofins - Contribuio para Financiamento da Seguridade Social.
Confaz Conselho Nacional de Poltica Fazendria
CPMF -Contribuio Provisria sobre a Movimentao ou Transmisso
de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
CSLL - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
DRU - Desvinculao de Recursos da Unio
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
Fies Programa de Financiamento Estudantil
FMI - Fundo Monetrio Internacional
FPE Fundo de Participao dos Estados
FPEx - Fundo de Compensao dos Estados Exportadores
FPM - Fundo de Participao dos Municpios
Fundef Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio
ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
INSS - Instituto Nacional de Seguro Social
IOF - Imposto sobre Operaes Financeiras
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
IR - Imposto de Renda
IRPJ Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas
ISS Imposto Sobre Servios
ITBI Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
ITCD Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Quaisquer
Bens ou Direitos
ITR Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural
Pasep Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integrao Social
Refis - Programa de Recuperao Fiscal
Selic - Sistema Eletrnico de Liquidao e Custdia
Senai - Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
Senar - Servio Nacional de Aprendizagem Rural
Sesi - Servio Social da Indstria
SRF Secretaria da Receita Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUS Sistema nico de Sade
43 A evoluo do regime internacional de investimentos..., Renato Barros de Aguiar Leonardi, p. 43-56.
A evoluo do regime
internacional de investimentos e
os pases em desenvolvimento:
desafios e oportunidades
Renato Barros de Aguiar Leonardi
*
Resumo: Este artigo analisa o papel do regime internacional de
investimentos e sua implicao para os pases em desenvolvimento.
Para tanto, identifica os principais marcos internacionais que
ajudaram na construo das regras e princpios desse regime, com
nfase nos instrumentos multilaterais. analisado o papel de um
regime multilateral de investimentos, com regras claras e previsveis,
importante na captao de investimento direto externo, por parte
dos pases em desenvolvimento.
Palavras-chave: comrcio e investimento, investimento direto
externo, negociaes multilaterais.
1. Introduo
Este artigo tem como objetivo discutir: a) o papel dos investimentos diretos
externos como veculo promotor do crescimento econmico; b) a importncia
de um regime internacional de investimentos para os pases em desenvolvimento,
com nfase nas negociaes ocorridas no mbito da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC)
1
; e c) as oportunidades e os desafios que a construo de um
marco multilateral sobre investimentos trar aos pases em desenvolvimento.
A interface entre os temas de comrcio e o de investimentos no recente
e tem se adensado gradualmente a partir da segunda metade do sculo XX.
Com efeito, j figuravam, em 1948, na Carta da natimorta Organizao
Internacional do Comrcio (OIC), diretrizes sobre o tratamento de investimentos
estrangeiros por parte dos signatrios, sendo elas incorporadas, em 1955, ao
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (Gatt), sob a forma de resoluo
2
.
Na esteira dos acordos sobre a reduo de tarifas encetados pelas rodadas
do Gatt e pelos arranjos monetrios internacionais definidos pelas instituies
*
Renato Barros de Aguiar Leonardi mestrando em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia,
especialista em Cincia Poltica e bacharel em Relaes Internacionais pela mesma universidade, membro
do grupo de pesquisa Naes, Regies e Regimes Internacionais (do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico CNPq) e assessor de planejamento estratgico do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento.
1
Por regime internacional de investimentos entende-se o conjunto de regras, princpios e padres de
comportamento para os quais convergem as expectativas dos pases participantes, interessados em uma
maior liberalizao dos fluxos de investimentos transnacionais.
2
Trata-se da Resoluo sobre Investimentos Internacionais para o Desenvolvimento Econmico.
do sistema Bretton Woods, seguiu-se tambm o crescimento do papel dos
investimentos diretos externos (IDEs)
3
nas economias, tendo eles crescido
cerca de quatro vezes mais rapidamente que a produo mundial
4
. Tal
crescimento, contudo, no foi acompanhado por uma regulamentao
internacional dos investimentos diretos, dedicando os acordos econmicos
precipuamente moldagem de regras destinadas ao comrcio de bens e servios.
O tratamento internacional dos investimentos, no obstante sua crescente
importncia como alavancador do comrcio, tem caminhado em ritmo mais
lento, sendo ora subsidiariamente mencionado em tratados comerciais bilaterais
ou regionais, ora tentativamente esboados, com escopo mais ambicioso, em
instrumentos multilaterais, a exemplo do Trade-Related Investment Measures
(TRIMs)
5
, no mbito da OMC, e do Multilateral Agreement on Investment
(MAI)
6
, sob a gide da OCDE.
H, pois, indiscutvel formao, ainda que vagarosa, de um regime
internacional de investimentos alavancado por uma sucesso de acordos
bilaterais, pela profuso de arranjos regionais e pelo estabelecimento de marcos
de natureza multilateral, dos quais as TRIMs figuram como o mais relevante
entre os ltimos. Tal tendncia se explica pelo crescimento do papel dos
investimentos diretos externos (IDE) como instrumentos indutores do
comrcio internacional e do desenvolvimento. A morosidade com que vm
sendo negociados os acordos, contudo, resultante, em grande medida, da:
1) sensibilidade que possuem os pases em desenvolvimento
7
em relao ao
tema, temerosos de terem de abrir mo de sua jurisdio sobre corporaes
multinacionais instaladas em seus territrios nacionais; 2) percepo, por parte
dos pases em desenvolvimento, de que acordos sobre investimento tendem a
ensejar viso tendenciosa e freqentemente unilateral, beneficiando
majoritariamente os interesses das corporaes multinacionais e de seus pases
de origem, tidos como demandantes do tema; e 3) existncia, em alguns
acordos, de profundas assimetrias, a exemplo da utilizao das regras de origem
e a poltica de incentivos a investimentos por parte de pases anfitries, polticas
estas consideradas instrumentos que distorcem os padres de tratamento justo
e eqitativo a investimentos
8
.
O artigo est organizado em quatro sees. A primeira analisa os
determinantes de atrao de investimentos diretos externos, assim como a
3
Define-se investimento direto externo (IDE) como aquele realizado continuamente em empresas
estabelecidas fora da economia original do investidor, com o objetivo de exercer controle sobre as mesmas.
4
Cf. The Economist (1993), p. 5.
5
As TRIMs foram criadas em 1995 no mbito da ento nascente OMC, estabelecendo proibies a medidas
que violassem os princpios do tratamento nacional e as restries quantitativas ao comrcio internacional.
Apesar de constiturem um primeiro passo para a construo de um marco multilateral de investimento na
esfera da OMC, as TRIMs so fracas e pouco operativas.
6
Como se ver, o MAI foi uma tentativa malograda, iniciada no mbito da OCDE em 1995, de estabelecer
um marco multilateral de investimentos mais abrangente que as TRIMs.
7
Por pases em desenvolvimento, entende-se, aqui, o conjunto de pases que, seja no mbito da OMC ou nas
negociaes do MAI, na OCDE, tem apresentado posies contrrias constituio de regras mais
liberalizantes sobre investimentos na esfera multilateral.
8
Cf. Kumar (2001).
45
relao de causalidade entre eles e o crescimento econmico. A segunda seo apresenta
um breve histrico dos acordos especficos firmados na rea. Na terceira, o artigo analisa
o papel das TRIMs e suas conseqncias para pases em desenvolvimento. Por fim, na
quarta seo, as perspectivas de uma slida capacity building que d sustentao s
negociaes internacionais sobre investimentos.
2. Os investimentos diretos externos (IDEs), seus possveis determinantes e
efeitos
Entre as dcadas de 70 e 90, a importncia dos fluxos mundiais de IDEs aos pases
receptores acentuou-se constantemente. No que diz respeito aos pases em
desenvolvimento, o nvel dos IDEs manteve-se relativamente constante entre 1997
(US$ 211,7 bilhes) e 2001 (US$ 232,3 bilhes). A partir de 2002, contudo, h uma
visvel queda (US$ 191,2 bilhes), tendo o ano de 2003 registrado o ingresso de apenas
US$ 189,9 bilhes
9
. A distribuio de tal fluxo revelou-se bastante desigual, com
concentrao de ingresso na China, Brasil, Rssia, ndia e Argentina (esta sofreu, a partir
da disseminao da crise em 2001, forte declnio).
Deve-se perguntar, porm, se o aporte de IDEs aos pases em desenvolvimento
constitui, efetivamente, fator indutor do crescimento e do desenvolvimento domstico.
Tal questionamento, bastante destacado pela literatura sobre o assunto, torna-se justificvel
quando se quer aferir o custo de vincular economias nacionais a acordos internacionais
especficos sobre investimento. Como se ver adiante, o custo da adeso a instrumentos
internacionais pode se tornar alto, tendo em vista que, dependendo do pas em
desenvolvimento em questo, pode no ser clara a importncia que os IDEs detm
como fator determinante de crescimento econmico.
De uma maneira geral, os determinantes dos IDEs podem ser ligados s
caractersticas das prprias corporaes multinacionais ou a seus pases de origem (push
factors), bem como relativos aos fatores locacionais, no destino (pull factors)
10
. O objetivo
dessa seo o de analisar somente os ltimos, com enfoque nos pases em
desenvolvimento.
A literatura disponvel apresenta significativas divergncias com relao aos
determinantes dos IDEs: se, por um lado, h tendncia em se acreditar que o crescimento
econmico do pas destinatrio constitui estmulo relevante ao ingresso dos IDEs, por
outro h autores que vem ou o inverso ou mesmo a ausncia de relao entre as duas
variveis. De um modo geral, pode-se dizer que, alm do crescimento econmico, os
demais fatores determinantes do ingresso dos IDEs so: o tamanho de mercado, a
estabilidade macroeconmica, a infra-estrutura instalada, a qualificao da mo-de-obra,
o grau de urbanizao, a proximidade geogrfica e cultural e o nvel de liberalizao
econmica e vinculao ao regime internacional de investimentos
11
.
9
Cf. The Economist Intelligence Unit (2004).
10
Cf. Nonnemberg e Mendona (2004).
11
H outros determinantes igualmente aventveis. Campos e Kinoshita (2003) analisam que o principal fator de
atrao de IDE so as economias de aglomerao, o baixo custo da mo-de-obra e os recursos naturais abundantes.
Garibaldi (2001), por sua vez, v a influncia do dficit fiscal, inflao, regime cambial, entraves burocrticos, entre
outros. Em amostra de 38 pases em desenvolvimento para o perodo entre 1975-2000, Nonnemberg e Mendona
(2004) identificaram que o grau de escolaridade, o coeficiente de abertura da economia, a inflao, o crescimento do
mercado de capitais nos pases em desenvolvimento so, tambm, fortes determinantes da entrada ou sada de IDEs.
A evoluo do regime internacional de investimentos..., Renato Barros de Aguiar Leonardi, p. 43-56.
Com relao ao crescimento econmico induzido pelos IDEs, longa a
discusso no que tange relao de causalidade entre este e os IDEs. Singh (1988)
e Hein (1992), por exemplo, no vem relao significativa entre essas duas variveis.
Fry (1992), ao examinar uma srie de 16 pases em desenvolvimento, incluindo o
Brasil, no encontrou, tambm, influncia relevante dos IDEs sobre a taxa de
crescimento econmico domstico.
Blomstrm et al. (1994) e Borensztein et al. (1995), contudo, identificaram
forte influncia dos fluxos de IDEs sobre o produto, tendo os primeiros autores
atrelado o grau de correlao renda per capita dos pases, encontrando-o positivo
para economias com rendas maiores, e os segundos autores vinculado tal correlao
existncia de capital humano. Balasubramanyam et al. (1996), por seu turno,
vem o efeito dos IDEs sobre o crescimento somente se o pas anfitrio possuir
estratgia de orientao exportadora. De Mello (1999), em anlise de srie temporal
e dados em painel, afirma que a influncia dos IDEs sobre o PIB depende do grau
de complementaridade entre IDEs e investimento domstico. Kumar e Pradhan
(2002) concluem que a relao de causalidade entre as duas variveis oscila
enormemente de pas a pas, ficando os pases em desenvolvimento, em sua maioria,
com o fator crescimento econmico como indutor dos IDEs, e no vice-versa.
Dessa discusso percebe-se que, tendo em vista a complexidade da relao
entre IDEs e crescimento econmico e os diferentes impactos que podem trazer
aos pases em desenvolvimento, necessrio imprimir certa prudncia na avaliao
dos benefcios incorridos na implementao de polticas de atrao de IDEs,
mormente em relao natureza e qualidade destes. De maneira geral, pode-se
concluir que o impacto do ingresso de IDEs nas economias receptoras depende
da qualidade do mesmo (Kumar e Pradhan, 2002) e do pas receptor em questo
(Blmstrom, 1994), com alguns tipos de IDEs tendendo a promover mais
externalidades positivas (gerao de emprego e renda, transferncia de tecnologia
e know-how especficos, etc.) que outros.
3. O regime internacional sobre investimentos
Esta seo traa um panorama geral do regime internacional de investimentos
e seu efeito sobre os pases em desenvolvimento, remontando breve histrico
sobre o tema e seus desdobramentos atuais.
3.1. A gestao do regime
O regime internacional de investimentos um processo em construo que
se estende por todo o sculo XX. Seu adensamento deu-se a partir da dcada de
50, com a assinatura de tratados bilaterais (sobretudo entre pases europeus),
regionais e multilaterais. A dcada de 90 presenciou, por sua vez, grande proliferao
de instrumentos bilaterais e regionais sobre investimento: j em 1996, por exemplo,
o nmero de tratados bilaterais sobre o tema alcanava 1.160
12
.
Com relao aos marcos multilaterais iniciais, pode-se citar a incluso, na
Carta da Organizao Internacional do Comrcio (OIC), em 1948, de clusulas
sobre o tratamento de investimentos internacionais, incorporadas, tambm, ao
12
Cf. UNCTAD (1996).
47
texto do Gatt. Em 1955, o Gatt adotava importante resoluo
13
que exortava os
pases contratantes a concluir instrumentos bilaterais com vistas a estabelecer nveis
adequados de proteo a investimentos externos.
3.2. O sistema da OCDE: em busca da multilateralidade
As primeiras tentativas de se estabelecer regras multilaterais sobre
investimentos internacionais ocorreram no mbito da Organizao para
Cooperao Econmica e o Desenvolvimento (OCDE), entidade que sucedeu,
em 1961, a antiga Organizao Europia para Cooperao Econmica (OECE).
O tema vem sendo discutido no mbito dessa instituio desde 1967, quando a
mesma publicou um projeto de Conveno para a Proteo de Participaes
Estrangeiras, que continha referncia direta questo do tratamento justo e
eqitativo entrada de bens e investimentos estrangeiros.
Em 1975, a OCDE criou o Comit de Investimento Internacional e Empresas
Multinacionais (Cime), encarregado de discutir propostas e harmonizar procedimentos
relativos ao tratamento nacional de investimentos externos. Os trabalhos do Comit
desembocaram, em 1976, na Declarao sobre Investimento Internacional e Empresas
Multinacionais, que se constituiu num esforo poltico de significativa importncia
para a facilitao do fluxo de IDEs entre os pases membros da OCDE.
O Anexo I da declarao em tela estabeleceu, por sua vez, amplo conjunto de
recomendaes sobre o tema, denominado Diretrizes para Empresas Multinacionais.
Embora de carter recomendatrio, trata-se, para muitos estudiosos, de um dos mais
importantes marcos multilaterais do tratamento de investimentos estrangeiros, aberto,
tambm, participao de pases no signatrios da OCDE
14
.
A Declarao sobre Investimento Internacional e Empresas Multinacionais
contempla, tambm, o Instrumento do Tratamento Nacional, que estabelece o
compromisso de fixar tratamento no menos favorvel s empresas multinacionais
localizadas em territrios estrangeiros. Tendo em vista o grande nmero de reservas
apresentadas pelos participantes com relao ao princpio do tratamento nacional,
essa declarao se esvaziou significativamente.
O sistema da OCDE envidou esforos, a partir de 1995, para construir o
arcabouo jurdico daquilo que deveria ter se tornado o primeiro marco regulatrio
vinculante efetivamente multilateral, a todos aberto, de regras de investimento o j
referido Multilateral Agreement on Investment (MAI). O acordo objetivava fixar
padres de conduta multilateralmente aceitveis e fortalecer, com isso, medidas de
construo da confiana mtua entre os participantes. Devido ao alto grau de
polarizao de vises sobre o tema, e de ser excessivamente voltado proteo dos
interesses das corporaes multinacionais
15
, o MAI acabou por se esvaziar e o projeto
foi posteriormente descartado.
Apesar disso, as discusses do MAI tornaram-se, pelo seu escopo ambicioso,
importante balizador para as negociaes do tema e ponto de partida relevante na
13
Resoluo sobre Investimento para o Desenvolvimento Econmico.
14
O Brasil participa tanto do Cime quanto das Diretrizes.
15
Segundo Kumar (2001), o MAI era baseado no princpio do tratamento nacional e o da nao mais
favorecida, tolhendo, de acordo com o autor, a capacidade dos pases receptores de fluxos de IDEs de dar
tratamento mais favorvel a empresas locais.
construo de um regime internacional de investimentos. De um modo geral, o
rascunho do MAI possua explcita referncia aos princpios do tratamento nacional,
ao da nao mais favorecida e ao da transparncia. Em relao s medidas de
exigncia de desempenho aos investimentos externos, o MAI proibia: a) as
relacionadas ao comrcio, quais sejam, de exportao, de contedo nacional, de
compra de fornecedores locais e de equilbrio da balana comercial; b) transferncia
de tecnologia; c) localizao de matrizes; d) pesquisa e desenvolvimento; e e)
utilizao de mo-de-obra local. Por fim, o projeto estabelecia, tambm, sugestes
de regulamentos para privatizaes e propriedade intelectual
16
.
3.3. A experincia da ONU
Com a proposta de uma Nova Ordem Econmica Internacional (Noei), aprovada
pela Assemblia Geral da ONU em 1974, os pases em desenvolvimento conseguiram
apoiar, em 1975, a Carta de Direitos e Deveres Econmicos dos Estados (Resoluo
3281), que dispunha sobre o tratamento paritrio entre investimentos de origens
domstica e estrangeira.
Em 1977, um Grupo de Trabalho foi constitudo com vistas a formular um
Cdigo de Conduta de Empresas Transnacionais, cujo projeto ficou pronto em 1980.
Entretanto, frente s inmeras divergncias de interesses encontradas entre os pases
desenvolvidos e os em desenvolvimento, as negociaes do Cdigo fracassaram em
1992. O Cdigo, contudo, incorporava o princpio do tratamento nacional e pretendia
tornar-se um marco relevante de padronizao na rea
17
. O fracasso das negociaes
no seio da ONU revelou a debilidade da instituio como frum apropriado de
discusso do tema, transferindo-o, por presso dos pases industrializados, a outras
instncias, como o Banco Mundial, o Gatt, e, posteriormente, a OMC.
3.4. As diretrizes do Banco Mundial
O Banco Mundial forneceu, tambm, significativa contribuio na rea
de regulao de investimentos. A instituio funcionou, a partir da dcada
de 50, como instncia especfica de discusso e amadurecimento da idia de
seguro de investimentos
18
. Em 1985, o Banco Mundial aprovou a resoluo
que criava, oficialmente, a Multilateral Investment Guarantee Agency (Miga),
passando esta a atuar, precipuamente, na rea de indenizao a investidores
devido a prejuzos causados por medidas implementadas por parte de
governos de pases recipiendrios desses recursos.
O principal papel da Miga, contudo, foi o estabelecimento, em 1992, de diretrizes
sobre a promoo de investimentos externos diretos com vistas a estabelecer,
internacionalmente, um conjunto de princpios gerais que pudessem subsidiar os
diversos atores envolvidos no processo. As diretrizes do Miga foram, de uma maneira
16
Ver Fitzgerald et al (1998).
17
O princpio do tratamento nacional fora, especificamente, objeto de divergncias entre pases desenvolvidos
e em desenvolvimento, tendo esses ltimos demandado a incluso de excees relativas compatibilidade
com as constituies nacionais e com os objetivos de desenvolvimento.
18
Idia compartilhada, inclusive, com a OCDE, que apresentou, em 1965, documento denominado Report
on the Establishment of a Multilateral Investment Guarantee Corporation. Tal proposta germinaria, como se
ver, no mbito do Banco Mundial.
49
geral, amplamente influenciadas pelo Cdigo de Conduta da ONU. Com o abandono
deste, contudo, os princpios emanados da Miga passaram a figurar como importante
instrumento de amadurecimento das regras internacionais sobre investimento.
Entre as recomendaes que embasaram as diretrizes da Miga estava o princpio
do tratamento nacional, que exortava os pases a tratamento justo e eqitativo, nos
padres recomendados pelas diretrizes aos investimentos estabelecidos no seu territrio
por nacionais de qualquer outro Estado
19
. A Diretriz III estabelece, tambm, o
dever de no se colocar obstculos a remessas ou transferncias de recursos por parte
dos investidores estrangeiros, o que, na anlise de Barreto Filho (1999), significou
avano conceitual em relao proposta das diretrizes constantes na Declarao da
OCDE.
3.5. Arranjos bilaterais e regionais
grande o nmero de tratados bilaterais e regionais sobre investimentos
estrangeiros. Argumenta Kumar (2001) que os tratados bilaterais e os regionais tendem
a ser preferidos pelos pases em desenvolvimento por serem mais especficos e, portanto,
mais suscetveis de acomodao dos interesses envolvidos. So, pois, importantes
subsdios edificao de uma arena calcada em regras claras e estveis, alm de
contriburem, em grande medida, para o fortalecimento da capacidade de construo
da confiana mtua entre os diversos atores participantes.
Importante marco bilateral sobre regras de investimento deu-se pelo Acordo
Canad-Estados Unidos de Livre Comrcio, assinado em 1988, pelo qual ps-se fim
s exigncias de desempenho aos investimentos norte-americanos que entrassem no
Canad
20
. Por terem os EUA franqueado significativas concesses s regras, o acordo
concedeu ao Canad confortvel posio para ingressar, posteriormente, no North
America Free Trade Agreement (Nafta), como a seguir analisado.
3.5.1. As regras do Nafta
As regras de investimento acordadas no mbito do Nafta so consideradas como
o modelo mais liberalizante e abrangente entre os marcos regulatrios existentes,
superando as diretrizes da OCDE, da Miga e das prprias TRIMs da OMC, estas
ltimas examinadas na prxima seo.
Mais ambicioso que o Acordo de Livre Comrcio Canad-Estados Unidos, o
Nafta incorpora clusula de nao mais favorecida para investimento, alm de abrangente
artigo sobre tratamento nacional
21
. Probe, ademais, exigncias de desempenho para
investimentos ou investidores relacionadas a: a) exportao de percentual mnimo da
produo; b) incluso ou utilizao de determinado nvel de componentes de origem
nacional; c) compra, concesso ou utilizao de bens produzidos ou servios fornecidos
por produtores nacionais; d) limitao do volume de importaes ao de bens
19
Barreto Filho (1999), p. 73.
20
As exigncias de desempenho aplicadas pelo Canad eram: a) de exportao; e b) de compras de componentes
nacionais. Para maiores informaes, ver Schott (1988).
21
Ultrapassando o escopo das diretrizes da Miga, o tratamento nacional existente no Nafta estabelece que
cada parte conceder aos investidores e aos investimentos da outra parte tratamento no menos favorvel
que aquele concedido a seus prprios investidores e a investimentos no que respeita ao estabelecimento,
aquisio, expanso, gesto, conduta, operao e venda desses investimentos.
exportados; e) restrio da venda de bens ou servios no territrio ao montante
do valor (ou volume) das exportaes; e) transferncia de tecnologia; f) atuao
como fornecedor de bens ou servios com exclusividade para determinada regio
ou parcela do mercado mundial.
H proibies, tambm, de concesso de vantagem ou incentivos para
investimentos condicionados a: a) exigncias de componente nacional; b) outorga
de preferncias a produtos nacionais; c) estabelecimento de equilbrio entre
importao e exportao ou entre volume de divisas e o investimento acentuado;
e d) restrio de vendas em virtude da vinculao exportao ou atrao de
divisas ao pas. Tal como as diretrizes do Miga, o Nafta contm regras que tambm
possibilitam s corporaes multinacionais efetuar remessas de lucro, dividendos,
juros, royalties, etc., a seus pases de origem.
O Nafta representa, em resumo, o mais ambicioso dos instrumentos
internacionais em vigor. De fato, com o abandono do MAI, no mbito da OCDE,
as regras de investimentos do Nafta, por possurem extensa lista de proibies de
medidas de exigncia de desempenho dos IDEs, avanaram conceitualmente em
relao aos demais acordos e propiciou subsdios elaborao das TRIMs, pela
OMC.
3.5.2. O Brasil e o papel do Mercosul
Para o Brasil, a tradio na participao em acordos bilaterais sobre promoo
e proteo de investimentos bastante recente, no obstante figurar como um
dos principais destinos de IDEs do mercado mundial. Alm da participao no
Acordo sobre Promoo e Proteo de Investimento com o Chile, em 1994, o
Brasil possui, como marcos regulatrios bilaterais e regionais, o Acordo de Garantia
de Investimento firmado em 1965 com os Estados Unidos
22
; como membro do
Mercosul, o Acordo Jardim das Rosas (Rose Garden Agreement), de 1991, tambm
com os Estados Unidos; e o Protocolo de Colnia, de 1994, intra-Mercosul.
Fechado sob formato 4+1, o Jardim das Rosas significou a configurao de
nova arena de negociaes de regras sobre investimentos no mbito regional do
Mercosul com os Estados Unidos. Esse acordo criou, de concreto, o Conselho
Consultivo sobre Comrcio e Investimento (CCI), encarregado de identificar e
envidar esforos no sentido de remover entraves aos fluxos de comrcio e de
investimento. Apesar de politicamente importante, o acordo demasiadamente
genrico e pouco operativo.
Por fim, o Protocolo de Colnia para a Promoo e Proteo Recproca de
Investimento no Mercosul representou considervel esforo conceitual sobre o
tema. Formulado para funcionar intrazonalmente, esse protocolo abriga o princpio
do tratamento nacional, assegurando, pois, tratamento justo e eqitativo aos
investimentos das outras partes contratantes. O artigo 3 estabelece, tambm, que
cada Parte Contratante concede plena proteo a tais investimentos e outorgar-
lhes- tratamento no menos favorvel que o outorgado a investimentos de seus
22
O referido acordo, contudo, considerado fraco, pois no dispe sobre clusulas sobre o tratamento e
admisso de investimentos.
23
Cf. Protocolo de Colnia.
51
prprios investidores nacionais (...)
23
. O acordo trata, ainda, de desapropriaes,
compensaes e regras para a proteo de transferncias, significando importante
marco normativo sobre investimentos no contexto do Mercosul.
3.6. O adensamento multilateral: a OMC e as TRIMs
Multilateralmente, a OMC representa, hoje, caixa de ressonncia extremamente
valiosa, sendo tambm foro privilegiado para as negociaes internacionais. Para a
conformao, em especfico, do regime internacional sobre investimentos, a
contribuio historicamente dada pelo Gatt e, posteriormente, pela OMC revelou-
se fundamental para o fortalecimento de uma plataforma estvel de regras claras,
imprimindo, assim, maior previsibilidade e transparncia aos comportamentos dos
pases participantes.
Apesar de o tema ter somente aparecido, com fora institucional, a partir da
Rodada Uruguai, o mesmo j vinha sendo, poca do Gatt, objeto de amplas
negociaes. O advento, em 1984, do estabelecimento de painel por parte dos
Estados Unidos contra medidas de desempenho aos investimentos norte-americanos
implementadas pelo Canad, resultantes do Foreign Investment Review Act (FIRA),
assinalou a crescente importncia, gestada no bojo da instituio, de oferecer respostas
adoo, por parte dos governos, de medidas restritivas de investimentos relacionadas
a comrcio. O painel decidiu que as exigncias de contedo nacional infringiam o
princpio do tratamento nacional, presente no Artigo III:4 do Gatt, mas nada fez
quanto s exigncias de desempenho de exportao.
Com a concluso da Rodada Uruguai, e a conseqente criao da OMC, os
pases proponentes do tema, mormente os Estados Unidos, conseguiram introduzi-
lo na agenda das negociaes, ao arrepio das demandas dos pases em
desenvolvimento, como o Brasil e a ndia, que defendiam que as negociaes deveriam
restringir-se somente a comrcio. A Declarao Ministerial de Punta Del Este inclua,
a partir de ento, a necessidade de se coibir medidas de investimento restritivas ao
comrcio.
As Trade-Related Investment Measures (TRIMs) comearam a ser amadurecidas
em 1987, a partir das propostas norte-americana e europia. As negociaes se
estenderam sem acordo at que fosse emitido, por parte do diretor-geral do Gatt,
Arthur Dunkel, documento arbitral que limitou, de um lado, o alcance das proibies
a medidas restritivas de investimento inicialmente propostas e, de outro, legitimou
o tema no seio da ento nascente OMC.
As TRIMs, em resumo, probem, em seu artigo 2, medidas que infrinjam os
artigos III:4 ou XI:1 do Gatt 1994. Entre as proibies referentes ao artigo III:4,
figuram as exigncias de: a) compra ou uso de produtos de origem domstica; e b)
limitao de produtos importados quantidade de produtos locais exportados. No
que tange ao artigo XI:1, so proibidas as exigncias que restrinjam: a) a importao
de bens utilizados em seu processo produtivo local quantidade de bens locais
exportados; b) a importao de bens pela limitao do acesso da empresa a divisas
at o montante de divisas ingressas; e c) a exportao de bens, medida por meio
23
Protocolo de Colnia
de valor, volume ou de determinados produtos de sua produo local. As proibies
do artigo III:4 dizem respeito ao princpio do tratamento nacional; do artigo
XI:1, s restries quantitativas.
O acordo prev, ainda, perodos de transio diferenciados para os pases
desenvolvidos (2 anos), para os pases em desenvolvimento (5 anos) e para os
menos desenvolvidos (7 anos), franqueando, tambm, regime de exceo aos
pases em desenvolvimento, pelo qual os mesmos, a teor do artigo IV, podem
descumprir temporariamente os dispositivos do artigo II em casos determinados
pelo artigo XVIII e pelo Entendimento sobre Dispositivos sobre Balana de
Pagamentos, ambos do Gatt 1994, e pela Declarao de 1979 sobre Medidas
Comerciais Tomadas para Fins de Balana de Pagamentos.
Vistas de uma forma geral, as TRIMs nasceram como um acordo fraco e
pouco abrangente, fruto da profcua divergncia de interesses nas negociaes
que o originaram, estando aqum das expectativas dos pases demandantes do
tema. Por outro lado, o advento do Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios
(Gats), no mbito do comrcio de servios, representou novo alento s regulaes
sobre regras de investimento, tornando-se esfera legal importante sobre o tema.
O Gats contm, em seu artigo XVI, medidas de investimento que probem
limitaes quanto ao: a) nmero de prestadores; b) valor total de servios; c)
nmero de operaes; d) nmero de pessoas fsicas empregadas, entre outras
24
.
Em concluso, o esvaziamento das TRIMs fora, de certa forma, compensado
pela abrangncia de regras sobre investimento estabelecidas no Gats. de interesse
dos pases desenvolvidos que o futuro do tema em relao a bens seja balizado,
multilateralmente, por um arranjo para investimentos abrangente e ambicioso, a
exemplo do esforo do MAI, da OCDE. Um acordo ao estilo do MAI, que
ultrapasse o escopo das TRIMs, parece, contudo, ainda distante de se realizar.
4. Um marco multilateral para alm das TRIMs?
A partir de 1996, com a Conferncia Ministerial de Cingapura da OMC,
formou-se o Grupo de Trabalho sobre a Relao entre Comrcio e Investimento,
com papel analtico e exploratrio. Em 2001, criou-se, aps a IV Conferncia
Ministerial da OMC, a Declarao Ministerial de Doha, que estabelece que as
negociaes iro ocorrer aps a V Conferncia Ministerial com base em deciso
tomada por consenso explcito sobre modalidades da negociao. O Grupo de
Trabalho passou, a partir de ento, a enfocar as suas atividades sobre os seguintes
temas: a) escopo e definio; b) transparncia; c) no-discriminao; d) modalidades
para adoo de compromissos baseados no Gats (lista positiva); e) dispositivos
sobre desenvolvimento; f) excees e salvaguardas; e g) soluo de controvrsias.
Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, pode-se dizer que as
TRIMs possuem algumas assimetrias que contribuem para polarizar as
negociaes sobre a edificao de marco regulatrio mais ambicioso. Segundo
Kumar (2001), as TRIMs no estabelecem medidas para se coibir o uso do
artifcio das regras de origem, utilizadas majoritariamente pela Unio Europia
e pases do Nafta, cujos efeitos se assemelham a exigncias de contedo local.
24
Barreto Filho (1999), p. 107-8.
53
No h, tambm, exigncias para combater as restries s exportaes impostas
por multinacionais s suas subsidirias, mas to-somente aos pases anfitries.
Por fim, no consta nas TRIMs o disciplinamento de incentivos a investimentos,
considerados to distorcivos ao regime de investimentos quanto so os subsdios
para os padres de comrcio de bens.
A debilidade das TRIMs em criar um marco multilateral verdadeiramente
abrangente subsidiou, a partir de 1996, a proposta de estabelecer, por demandas
da Unio Europia e do Canad, o Possible Multilateral Framework on
Investment (PMFI), sob a gide da OMC. Calcado nos princpios do MAI, o
PMFI ultrapassaria o marco das TRIMs e forneceria o arcabouo regulatrio
para o advento de um regime internacional de investimentos mais liberal.
A adoo de um acordo ao estilo do MAI pode no ser, contudo, interessante
aos pases em desenvolvimento, pois, segundo Kumar (2001), limitaria algumas
polticas locais de promoo do desenvolvimento. Apesar da necessidade de
criar ambiente previsvel, estvel e seguro aos investimentos externos, lcito
que os pases em desenvolvimento valorizem a dimenso desse desenvolvimento
em sua poltica de captao de IDEs: um acordo excessivamente liberalizante
como o proposto poderia engessar a capacidade de os Estados exercerem algum
controle sobre a qualidade do ingresso de investimentos.
Uma ferramenta vlida para coibir o estabelecimento de um marco
regulatrio abrangente de investimentos o estabelecimento de excees
diferenciadas segundo o nvel de desenvolvimento do pas em questo. Outro
instrumento importante a negociao com base em lista positiva, a exemplo
do que ocorre no Gats: por meio desta, os pases em desenvolvimento podero
notificar quais os setores que faro parte de suas concesses, salvaguardando
setores mais sensveis liberalizao. Seja como for, qualquer ensaio de ir alm
do marco das TRIMs dever vir acompanhado, necessariamente, de intensas
negociaes com vistas ao equilbrio de interesses.
5. Concluses
Inexiste, como j visto, um conjunto de regras consolidadas sobre
investimentos com abrangncia e fora operacional em nvel multilateral. De
fato, tanto as diretrizes do Miga quanto as constantes na OCDE, no mbito da
Declarao sobre Investimento Internacional e Empresas Multinacionais, no
constituem instrumentos vinculantes internacionalmente, apesar do inegvel
subsdio que oferecem constituio de um regime internacional sobre
investimentos. A melhor tentativa de criar, multilateralmente, um marco
regulatrio de investimentos deu-se com as rodadas de negociao do MAI,
que, conta da extrema polarizao de vises, colapsou definitivamente. Seus
dispositivos, porm, permanecem como valiosa contribuio s negociaes ora
em curso na esfera da OMC.
O advento das TRIMs, por seu turno, no obstante sua fora poltica
simblica legada s estruturas multilaterais da OMC, no representou o
estabelecimento de marco verdadeiramente abrangente para a clarificao, em
definitivo, das regras internacionais sobre investimentos. Sua debilidade reside
especificamente em sua abordagem limitada das medidas de investimento
relacionadas ao comrcio consideradas proibidas por infringirem tanto os
dispositivos do tratamento nacional quanto o das restries quantitativas,
arrolando-as, somente a ttulo ilustrativo, em seu anexo. As TRIMs no
disciplinam, ademais, os instrumentos de combate poltica de incentivos a
investimentos, as regras de origem e as obrigaes referentes a empresas
multinacionais, o que as tornam pouco atraentes maioria dos pases em
desenvolvimento, sensveis, como j acima explicado, adoo de um acordo
demasiadamente abrangente.
Tendo em vista a importncia que os fluxos de IDEs tm assumido no
plano global e, dependendo da qualidade do investimento, para muitos pases
em desenvolvimento, torna-se importante o estabelecimento de um marco
regulatrio em nvel multilateral para investimentos. A criao de um regime
multilateral mais vinculante significaria imprimir maior previsibilidade, clareza e
homogeneidade s regras internacionais sobre investimento, fortalecendo os
mecanismos de confiana mtua entre os diversos atores envolvidos e
propiciando, sobretudo aos pases em desenvolvimento, atrao de IDEs segundo
seus objetivos de desenvolvimento. Significaria, igualmente, diminuir os nveis
de complexidade e incerteza existentes em um ambiente internacional regulado
por regras heterogneas, costuradas por acordos bilaterais e regionais.
Movimentar-se para alm do marco institucional das TRIMs, no mbito da
OMC, representaria significativa mudana. A proposta da criao de um arranjo
multilateral sob inspirao do fracassado MAI, porm, pode no ser de interesse
dos pases que possuem alta sensibilidade em relao ao assunto, como a maioria
dos pases em desenvolvimento. Considerado excessivamente unilateral, o MAI
propunha extensa lista de proibies a medidas de desempenho, no
contemplando os diferentes nveis de desenvolvimento entre os pases
participantes e tolhendo as economias menos desenvolvidas, em maior ou menor
grau, de possurem instrumentos de seleo da qualidade de IDE, ou seja, do
tipo de investimento que se quer liberalizar.
Sabendo que, como visto, o grau de gerao de externalidades positivas
por parte do ingresso de IDEs nos pases em desenvolvimento varia
significativamente segundo o pas em questo e a qualidade do investimento,
imperioso que a busca por um necessrio novo marco normativo multilateral
sobre regras de investimento seja acompanhada pela conscincia de que o tema,
alm de influenciar o comrcio, trabalha, tambm, com a esfera do
desenvolvimento socioeconmico dos pases envolvidos. Um acordo do tipo
modelo nico (one size fits all), que no discrimine nem a qualidade do concurso
de IDE nem o grau de desenvolvimento dos pases participantes, como
pretendido pelo j estudado PMFI, parece pouco sensvel s diferenas de
desenvolvimento alcanadas pelos pases em desenvolvimento, carecendo alguns,
naturalmente, de maiores nveis de exceo e proteo. Cabe ao foro privilegiado
da OMC o amadurecimento, em negociaes vindouras, de slida capacity
building, calcada pelo senso de equilbrio e eqidade sobre o futuro do tema.
55
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57 ONU, ordem internacional e terrorismo, Gunther Rudzit, p. 57-68.
ONU, ordem internacional e
terrorismo
Gunther Rudzit
*
Resumo: A Organizao das Naes Unidas (ONU) no falhou na invaso
do Iraque em 2003, pois ela no o governo mundial. A realidade
justamente a oposta, pois os Estados, como nicos atores soberanos no
sistema internacional, sempre buscaram defender seus interesses, e assim
continuaro. Na realidade passamos por mudanas no sistema internacional,
no qual a ONU manter o seu papel, o de frum de discusso e construo
da ordem. Mas para conseguir exerc-lo so necessrias modificaes em
suas estruturas, que vo alm do simples aumento do nmero de pases
com assento permanente no Conselho de Segurana, e indispensveis
principalmente nas relaes entre esse rgo e a Comisso de Direitos
Humanos (CDH). Isso se faz necessrio para poder enfrentar a nova
realidade internacional, na qual o terrorismo passa a ser o foco central na
agenda das grandes potncias. dentro desse novo contexto internacional
que imprescindvel pensar as implicaes e o papel que o Brasil dever ter.
Palavras-chave: ONU, ordem internacional, guerra, legitimidade,
terrorismo.
A guerra e as Relaes Internacionais
O campo das Relaes Internacionais (RI) tem como foco central das suas anlises
o relacionamento entre os Estados. Contudo, o que diferencia esse enfoque do de todas
as outras cincias sociais a especificidade das interaes entre os Estados ao utilizarem
legitimamente o recurso ao uso da fora como um instrumento entre os atores
1
. Ou
seja, essas relaes admitem o carter normal da violncia, caso nico das relaes sociais.
A fim de se poder entender a razo dessa diferena, h que se compreender o
Estado e a sua natureza. O conceito clssico de Estado baseado na definio de soberania,
ou seja, caracterizado na jurisdio excludente sobre um determinado territrio,
delimitado e reconhecido, onde existe um governo central, que exerce o monoplio de
poder coercitivo legtimo sobre a sua populao, portanto, a imposio das leis
2
. Esta
concepo de Estado desenvolvida por Max Weber, onde o papel da
monopolizao da fora uma condio necessria para que exista o Estado
no sentido moderno da palavra (mesmo que no seja suficiente), hoje a mais
aceita no campo das Relaes Internacionais. No que essa conceituao seja a
nica, mas pode ser considerada a mais precisa, e a que reflete a evoluo
jurdica e poltica do Estado moderno que teve sua origem na Europa.
* Gunther Rudzit Doutor em Cincia Poltica pela USP, Mestre em Segurana Nacional pela Georgetown
University e em Geografia pela USP, ex-assessor do Ministro da Defesa (2001-2002), coordenador do curso
de Relaes Internacionais da FAAP, professor das Faculdades Integradas Rio Branco e Coordenador do
Programa de Segurana Cooperativa do Ncleo de Anlise Interdisciplinar de Polticas e Estratgias da
Universidade de So Paulo NAIPPE/USP.
1
ARON (1985), p. 375-396.
2
SARDENBERG (1982), p. 15-25.
Desde a celebrao da Paz de Westflia (1648) at o fim do sculo XIX, as
relaes entre os Estados europeus se baseavam em duas premissas de igualdade:
a do direito e a da fora. A estrutura de relacionamentos entre as unidades
polticas que se desenvolveram na Europa resultante desse monoplio do uso
da fora se dava pelo fato de que todos dispunham, relativamente, do mesmo
poder da mesma igualdade jurdica (soberania)
3
. Por isso, esse perodo ficou
conhecido como o equilbrio de poder europeu.
Isto demonstra que a guerra um instrumento no relacionamento entre os
Estados. Em grande parte, a histria da humanidade est baseada na guerra,
que caracteriza as mudanas de perodos histricos, como o prprio Tucdides
j demonstrou com seu relato da Guerra do Peloponeso h 2.500 anos. Carl
Von Clausewitz caracterizou a guerra como a continuao da poltica por outros
meios, ou seja, a imposio, nas relaes entre os Estados, da vontade de um
sobre o outro. Norberto Bobbio confirma tal tese
4
, j que para ele no se pode
caracteriz-la somente como o uso da fora entendida como violncia lcita e
autorizada. Ela sempre uma fora exercida coletivamente, disciplinada por
regras e tem o objetivo de resolver uma controvrsia pela razo das armas. E
tambm, ainda segundo Bobbio, a guerra no se trata de simples violncia, ela
pressupe uma organizao, um aparato predisposto e adestrado, a um objetivo.
Portanto, a guerra sempre fez parte do relacionamento entre os Estados, e,
pode-se afirmar, assim continuar.
Dessa forma, quando se fala em relaes entre Estados a concepo implcita
da existncia de um sistema. O conceito de sistema internacional de Estados
fundamental para se poder fazer uma anlise a mais unificada possvel, e que,
segundo Esther Barb, constitudo por um conjunto de atores, cujas relaes
geram uma configurao de poder dentro da qual se produz uma rede complexa
de interaes de acordo com determinadas regras
5
. Assim, ainda segundo Barb,
ator seria aquela unidade do sistema internacional que tem a habilidade para
mobilizar recursos que permitam alcanar seus objetivos, que tem capacidade
para exercer influncia sobre outros atores do sistema e tem certa autonomia,
e termina por classificar trs unidades que estariam nessa categoria: Estados,
Organizaes Internacionais e Foras Transnacionais.
Nas relaes entre os Estados no h um rgo ou governo central que
decida quem est certo ou errado, ou seja, o sistema anrquico. Contudo, essa
anarquia no significa o caos nas relaes, pois os pases no se encontram em
guerra de todos contra todos o tempo todo; portanto, h uma certa ordem
neste relacionamento. Mas esse relacionamento mudou com o passar do tempo.
Ordem no Sistema Internacional
As grandes mudanas nesse ordenamento se deram aps grandes guerras.
O sistema internacional passou por trs grandes mudanas nos ltimos dois
sculos. O primeiro foi aps o vendaval poltico-militar de Napoleo Bonaparte,
3
Ibid.
4
BOBBIO (2000), p. 515-16.
5
BARB (2003), p. 131-158.
59
que resultou no Congresso de Viena em 1815, quando os grandes imprios
foram restaurados e seus relacionamentos reconstrudos. A segunda mudana
se deu aps a Primeira Guerra Mundial, com o Tratado de Versalhes e a criao
da Liga das Naes, ou seja, a primeira Organizao Intergovernamental (OI)
criada com o intuito de resolver problemas polticos entre os Estados. A terceira
mudana na ordem internacional se deu aps a Segunda Guerra Mundial, quando
foi criada a Organizao das Naes Unidas (ONU), que tem em sua Carta,
como o principal objetivo, manter a paz e a segurana internacionais. Portanto,
a forma como se d o relacionamento entre os Estados ainda regulada por essa
ltima mudana jurdica do sistema internacional.
A ONU foi criada com o intuito de no repetir o erro da Liga das Naes.
A Liga tinha uma estrutura muito parecida com a da ONU; contudo, no seu
estatuto os Estados-membros eram obrigados a impor sanes econmicas
quando a organizao decidisse, mas no eram obrigados a entrar em guerra.
Alm do mais, os Estados Unidos acabaram no participando (apesar do
presidente Woodrow Wilson ter sido o seu principal mentor, j que o Senado
norte-americano no aprovou o Tratado), fazendo com que um dos principais
atores ficasse fora da reorganizao do sistema internacional. Assim, a Liga das
Naes j nasceu fraca e acabou no conseguindo impedir que a guerra voltasse
a assolar o mundo. Por isso, a principal idia do presidente Franklin Roosevelt,
quando da criao da ONU, foi de estabelecer uma nova organizao que tivesse
os ganhadores da Segunda Guerra como os garantidores dessa nova ordem,
concedendo os assentos permanentes a estes no Conselho de Segurana. Afinal,
quem poderia ir contra os trs grandes vencedores
6
?
Essa nova ordem acabou por se tornar incompleta por muito tempo. A
transformao dos aliados da Segunda Guerra em rivais da Guerra Fria ficou
clara em 1949, quando as duas superpotncias passaram a se organizar em dois
blocos com regimes polticos distintos e modos de produo completamente
opostos, tendo os Estados Unidos de um lado e a Unio Sovitica de outro.
Essa nova realidade fazia com que, entre os principais pases, as alianas fossem
constantes e em todos os aspectos, sendo que a lgica estratgica/militar se
sobrepunha a todas as outras. Assim, as aes do Conselho de Segurana acabaram
congeladas durante todo esse tempo, j que, detentoras do poder de veto,
nenhuma das duas superpotncias deixaria que alguma ao fosse efetivada contra
um de seus aliados. Prova maior dessa inoperncia do Conselho de Segurana
foi a Crise dos Msseis de Cuba, em 1962, quando o mundo esteve mais prximo
de uma guerra nuclear e nenhum dos dois lados sequer cogitou levar o assunto
perante esse conselho. Ou seja, no maior risco paz e segurana internacionais
a ONU no teve participao na soluo do problema.
A queda do Muro de Berlim, smbolo maior da Guerra Fria, em 9 de
novembro de 1989, marca uma nova mudana no sistema internacional.
Diferentemente das outras trs vezes, apesar de uma grande alterao na relao
6
Apesar de a composio do CS ser dos cinco aliados da Segunda Guerra Mundial, foram somente os
Estados Unidos, a Gr-Bretanha e a Unio Sovitica que fizeram a maior parte do esforo de guerra para
derrotar o Eixo. A entrada da Frana ocorreu por presso de Churchill, que j pensava em buscar um
equilbrio frente Unio Sovitica; a da China, devido vontade de Roosevelt.
ONU, ordem internacional e terrorismo, Gunther Rudzit, p. 57-68.
de poder entre os Estados, os vencedores do conflito no realizaram uma nova
conferncia para reorganizar as relaes entre os Estados, permanecendo o sistema
ONU como a principal referncia. Ou seja, h um descasamento entre realidade e
estrutura poltica internacionais, pois as relaes internacionais continuaram a se dar
com base em uma estrutura que reflete a realidade do fim da Segunda Guerra Mundial.
O mundo ps-Guerra Fria
A distribuio de poder no mundo no se d mais nos moldes anteriores.
Diferentemente das outras potncias que predominaram no sistema internacional
anteriormente, os Estados Unidos no saem da confrontao da Guerra Fria no
incio da dcada de 1990 como incontestveis. No campo militar, os norte-americanos
o so, como ficou explcito na Guerra do Golfo de 1991, quando Saddam Hussein
possua o quarto maior exrcito do mundo. Contudo, no campo econmico o
governo norte-americano enfrentava srios problemas, resultado da lgica de, por
ser a liderana do Ocidente durante os quarenta anos de Guerra Fria, ter de arcar
com os encargos econmicos de abertura de sua economia aos aliados e no ter a
reciprocidade, alm de garantir a segurana de todos, o que resultou em despesas
militares altssimas. A situao era tal que no fim da dcada de 1980 j se falava da
decadncia norte-americana e na ascenso japonesa
7
.
H uma nova perspectiva de paz no sistema internacional. Pela primeira
vez na histria, os trs principais centros de poder no mundo (Estados Unidos,
Europa e Japo) esto organizados dentro da mesma lgica, ou seja, so Estados
capitalistas e democrticos. Mesmo outros pases que podem ser considerados
potncias regionais passam a adotar o capitalismo como sistema produtivo e o
discurso de construo de democracias, como nos casos chins e russo. Assim,
a perspectiva de manter a paz entre as potncias por um perodo prolongado
aumenta cada vez mais.
O interesse norte-americano nesse ps-Guerra Fria foi o de se manter
como a nica superpotncia
8
. Para tanto, o presidente Bill Clinton foi eleito
com uma poltica de enfrentar os problemas domsticos em primeiro lugar, e
se afastar dos assuntos externos que no fossem uma ameaa direta a interesses
vitais dos Estados Unidos. Essa viso foi traduzida na Estratgia de Segurana
Nacional (National Security Strategy) de 1993, que ficou conhecida como
Expanso e Engajamento (Enlargment and Engagment), que tinha como
objetivos: fortalecer o ncleo das democracias de mercado, inclusive a norte-
americana, favorecendo a disseminao dos valores e princpios democrticos
para todo o sistema a partir desta comunidade; incentivar, quando possvel, a
implementao e a consolidao de novas democracias e livres mercados em
Estados significativos e importantes; impedir a agresso de Estados hostis
democracia e incentivar a sua liberalizao por meio de polticas especficas; e
perseguir uma agenda humanitria para a melhora das condies de vida em
regies prejudicadas. Posteriormente, criar condies para que eventualmente
essas comunidades pudessem integrar-se ao sistema pacfica e democraticamente.
7
KENNEDY (1989).
8
HUNTINGTON (1992).
61
Portanto, mesmo que no incio do seu mandato Clinton tenha tentado se afastar
de muitos problemas internacionais, como na Bsnia, ele acabou se envolvendo
mais em tais assuntos.
Essa realidade se reflete na atuao da ONU. Mesmo mantendo a estrutura
jurdica de quando da sua criao, ou seja, os cinco permanentes com poder
de veto no Conselho de Segurana, durante a primeira metade da dcada de
1990 foram aprovadas mais resolues do que em qualquer outro perodo
anterior, com pouqussimas vezes o veto sendo usado. Tal realidade se converteu
em um envio em nmero muito grande de foras de paz, os conhecidos
capacetes azuis. Chegou-se a propor a criao de um exrcito das Naes
Unidas. Contudo, essa fase no perdurou.
A imagem de governo mundial que a ONU teve nesse perodo no refletia
a realidade. Essa fase de atuao deveu-se a um fator nico, a convergncia
dos interesses das grandes potncias, mas que no perdurou, pois passou a se
chocar com duras realidades. Dentre vrios problemas dois se destacam, sendo
o primeiro financeiro, pois o aumento das misses de paz acabou por trazer
tona a realidade oramentria da organizao que j sofria com a no-
contribuio dos Estados-membros, e que ficou estrangulada com os gastos
gigantescos que o aumento das operaes militares significaram. Em segundo,
ficou patente a quase inoperncia da Assemblia Geral, que, em suas sesses
anuais, chegou a ter uma pauta de 150 itens, tornando praticamente impossvel
a participao de todas as delegaes em suas deliberaes, bem como a sua
posterior implementao. Assim, as tenses cresceram, principalmente entre
os cinco permanentes, os mais afetados por essas duas realidades, ou seja, por
terem de contribuir mais que os outros e terem de decidir quais os assuntos
que so examinados pelo CS.
nessa poca que h uma nova mudana na distribuio de poder internacional.
A ameaa japonesa aos Estados Unidos acabou no se concretizando e, em
contrapartida, a economia norte-americana passou a crescer consistentemente por
vrios anos, comeando a alterar o quadro internacional, ainda mais porque a
Alemanha, agora unificada, passou a sofrer as conseqncias econmicas da absoro
do lado oriental. Portanto, passou-se a ter uma concentrao de poder militar e agora
econmico como nunca antes se teve na histria da humanidade. Isso se deve ao fato
de que o oramento militar norte-americano o maior do mundo, da ordem de US$
500 bilhes (maior que a soma dos nove seguintes), e o Produto Interno Bruto (PIB)
de aproximadamente US$ 11 trilhes (maior que a soma dos dois seguintes).
Essa realidade passou a se refletir na poltica norte-americana. Apesar de manter
uma poltica externa multilateral como pouqussimos presidentes norte-americanos
tiveram, a administrao Clinton, depois de reeleita, lanou a sua nova Estratgia de
Segurana Nacional em 1997. Neste novo documento ficou mais clara a mudana de
postura, j que nela se estabeleceram novos objetivos: aumentar a segurana norte-
americana por meio da eficincia da diplomacia e das Foras Armadas, preparadas para
lutar e vencer; fomentar a prosperidade econmica norte-americana; e promover a
democracia no exterior. Esse multilateralismo em defesa dos interesses norte-americanos
vai se concretizar somente aps o atentado de 11 de setembro de 2001.
A realidade ps-11 de setembro
A administrao republicana de George W. Bush comea dividida. Refletindo
a diviso interna tanto do partido quanto da sociedade norte-americana, o novo
governo passou a ter o embate entre os multilateralistas, com o Secretrio de
Estado Colin Powell (e nesse momento a Secretria de Segurana Nacional,
Condoleezza Rice) de um lado, e de outro os unilateralistas, com o vice-presidente
Dick Cheney e o Secretrio de Defesa Donald Rumsfeld. Foram os atentados
terroristas de 11 de setembro que modificaram essa diviso, que ficou explcita na
Estratgia de Segurana Nacional de 2001, publicada no dia 20 do mesmo ms.
Neste novo documento so trs os objetivos norte-americanos: liberdade
poltica e econmica; relaes pacficas com outros Estados; e respeito dignidade
humana. Contudo, como formas de atingi-los os Estados Unidos iro: 1)
patrocinar aspiraes para a dignidade humana; 2) reforar as alianas para
derrotar o terrorismo global e trabalhar para prevenir o ataque contra ns e nossos
amigos; 3) trabalhar com outros para dificultar conflitos regionais; 4) prevenir
que os inimigos ataquem os Estados Unidos, seus aliados e amigos, com armas de
destruio em massa; 5) iniciar uma nova era de crescimento global atravs de
mercados e comrcio abertos; 6) expandir o crculo de desenvolvimento atravs de
sociedades abertas e construindo a infra-estrutura da democracia; 7) desenvolver
agendas para aes cooperativas com outros principais centros de poder global; e, 8)
transformar as instituies americanas de segurana nacional para enfrentar os
desafios e oportunidades do sculo XXI.
Dessa lista de aes, quatro pontos chamam a ateno: I) nela estar previsto
o uso de ao militar preventiva contra qualquer pas; II) anuncia-se que os
Estados Unidos no permitiro que seu poderio seja contestado; III) fica expresso
o compromisso de cooperao internacional multilateral, mas deixa claro que
os Estados Unidos no hesitaro em agir unilateralmente, se necessrio for; e
IV) proclama o objetivo de disseminar a democracia e os direitos humanos no
mundo todo, especialmente no mundo muulmano.
Apesar dessa mudana de poltica, essa postura no chamou muita ateno
internacional. Em um primeiro momento houve uma solidariedade internacional
com o povo norte-americano, refletida na invocao do Tratado Interamericano
de Assistncia Recproca (Tiar) por parte do Brasil no mbito hemisfrico; do
Captulo Cinco da Carta da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan);
e da aprovao no Conselho de Segurana da ao militar contra o governo
Taliban que controlava praticamente todo o Afeganisto e que dava apoio e
refgio a Osama Bin Laden e sua rede conhecida como Al-Qaeda, supostos
responsveis pelos ataques. Assim, por um breve perodo os interesses das grandes
potncias convergiram novamente, mas no isso duraria muito tempo.
A deciso da administrao George W. Bush de levar sua guerra contra o
terrorismo ao Iraque afastou os interesses das potncias: interesses econmicos,
estratgicos e polticos dos Estados Unidos, Gr-Bretanha, Frana, Alemanha e
Rssia em relao ao futuro do Iraque. Os interesses norte-americanos e
britnicos seriam o futuro acesso garantido ao petrleo, tendo em vista que a
Arbia Saudita no poderia mais ser considerada uma aliada segura, j que: dos
63
quinze terroristas do 11 de setembro, onze eram sauditas; a maior parte do
financiamento para esta operao teria vindo do prprio reino; alm de Bin
Laden ser tambm saudita. Alm do mais, a famlia real saudita est enfrentando
a prpria Al-Qaeda que tenta derrub-la do governo e, caso isso acontea, a
perda seria insupervel se no houver o petrleo garantido da terceira maior
reserva ou seja, do Iraque. Alm da posio estratgica iraquiana na regio,
principalmente em relao ao Ir e ao Mar Cspio
9
. Os interesses dos outros
pases seriam os contratos bilionrios de reconstruo que esses governos teriam
assinado com Saddam Hussein assim que o embargo fosse levantado pelo CS.
No caso especfico da Frana, a oposio do presidente Jaques Chirac seria
uma manobra poltica a fim de reforar a perda de apoio que seu governo estaria
sofrendo no fim de 2002, levando o presidente a ressuscitar o Gaullismo para
reverter tal situao
10
, assim como para desviar a ateno da populao francesa
para os problemas econmicos que a Frana enfrenta. Em um relatrio, o ex-
diretor-geral do Fundo Monetrio Internacional, Michel Camdessus, classifica
os problemas como graves e afirma que s com reformas profundas o pas poder
inverter a tendncia negativa da economia francesa
11
.
Essas diferenas acabaram levando ao primeiro grande desacordo dos cinco
membros permanentes com direito de veto no Conselho de Segurana depois
do fim da Guerra Fria, resultando na ao militar liderada pelos dois primeiros
sem o consentimento da ONU. Portanto, houve uma situao igual que ocorria
no tempo da Guerra Fria, quando as duas superpotncias agiam em suas
respectivas reas de influncia, e mesmo mais recentemente, em 1999, quando
do ataque da Otan (com a participao francesa) Iugoslvia para que o governo
de Belgrado se retirasse de Kosovo, j que essa operao no foi aprovada pelo
Conselho de Segurana.
Uma Nova Ordem Mundial?
A formao da agenda internacional no democrtica. Os assuntos que
esto em pauta nas discusses bilaterais ou nos fruns multilaterais so aqueles
que interessam mais especificamente s grandes potncias, pois so elas que tm
a capacidade de influenciar tanto as aes de outros pases quanto os temas que
sero discutidos, ou seja, agem de acordo com o poder que detm buscando os
seus interesses. Por isso a questo da legitimidade ganhou tanta importncia.
A invaso unilateral do Iraque em 2003 levanta o questionamento sobre a
legitimidade no Sistema Internacional. Em um Estado, a legitimidade
conseguida pela autoridade poltica, a adeso a um sistema poltico ou pelo
consenso e reforo do conjunto normativo legal
12
. O grande problema a
transferncia dessa lgica para o Sistema Internacional, tendo em vista que no
h poder coercitivo para impor legalmente uma determinada conduta aos Estados,
fazendo com que a adeso dos mesmos s normas internacionais seja de forma
9
RUDZIT (2003).
10
SCHNEIDER (2003), p. 50-51.
11
O Estado de S. Paulo, 20 dez. 04, p. B7.
12
FONSECA JR. (1998).
voluntria. Assim, a adeso internacional se d: pelo poder, ou seja, imposio
pela fora; por interesse, o clculo de ganho maior em aderir; ou pela comunidade,
o compartilhamento de mesmos valores. Deste modo, durante a Guerra Fria a
legitimidade era conseguida com o uso da fora pelas duas superpotncias em
suas respectivas reas de influncia, mas, mesmo com o fim desse conflito, o
papel do poder nesse processo no desaparece; afinal, a legitimidade atual est
baseada nos valores ocidentais (democracia, capitalismo, direitos humanos etc),
fazendo com que as grandes potncias ajam usando o argumento de que o
fazem em nome da comunidade internacional a fim de conseguirem apoio e
assentimento nos rgos multilaterais.
dentro dessa lgica que podemos entender que a publicao da Estratgia
de Segurana Nacional de 2001 procura legitimar o uso preventivo da fora. A
lgica por trs dessa nova poltica a de que a realidade mundial hoje outra,
tendo em vista que as ameaas no partem mais de outros Estados, e sim de
grupos espalhados pelos territrios de vrios pases, sendo que muitos deles se
encontram no que se pode chamar de Estados fracassados (failed states), ou seja,
onde no h mais um governo central que consiga impor a lei. Ainda se
acrescentam a difuso da informao por meio da revoluo tecnolgica e a
possibilidade de acesso e construo de Armas de Destruio em Massa (ADMs).
Mesmo que os grandes atentados terroristas cometidos em vrios pases ao redor
do mundo ainda tenham utilizado explosivos convencionais, ou no mximo
avies civis e seus combustveis, graas Internet, rede bancria mundial e
aos telefones via satlite que os grupos que os cometeram foram capazes de se
organizar. Alm do mais, vrios grupos, em especial o de Osama Bin Laden, j
demonstraram estar dispostos a ter acesso s ADMs e so poucos os que duvidam
da sua inteno de us-las caso as consiga. Por isso, com a mudana de ameaas,
de estatal para no-estatal e de convencional para no-convencional, seria
necessria a ao preventiva.
O que assistimos hoje a tentativa de mudana dessa agenda internacional e
o tema que passa a ter cada vez maior importncia o terrorismo. Aps os atentados
de 11 de setembro, a viso de muitos era de que o terrorismo era um problema
norte-americano, ou seja, que os ataques ao World Trade Center e ao Pentgono
foram uma resposta s aes norte-americanas de imposio da sua vontade ao
redor do mundo. Essa percepo errnea, pois no se pode fazer essa anlise
simplista perdendo o referencial histrico recente da Guerra Fria. Apesar de ter
acabado h dez anos, ela um fato recente, e condicionante de muitas realidades
no mundo contemporneo, j que hoje nos defrontamos com conflitos,
principalmente tnicos e religiosos inclusive os de Osama Bin Laden e seus
seguidores , que parecem ter surgido recentemente, mas que simplesmente
estavam adormecidos pelos imperativos maiores do conflito Leste-Oeste.
Portanto, hoje, os Estados Unidos esto pagando o preo da Guerra Fria,
ou seja, por terem defendido no somente o modo de vida norte-americano,
mas tambm os princpios da democracia, dos direitos humanos e da livre
expresso e, portanto, se envolveram em todos os cantos e problemas do mundo.
E as reportagens sobre a Rssia de hoje vm a demonstrar que, caso os norte-
65
americanos no se tivessem empreitado nessa guerra, no haveria um mundo
mais livre e com distribuio de riquezas mais igualitria hoje, pois os arquivos
da extinta Unio Sovitica mostram que l ocorreu justamente o contrrio,
assim como nos outros Estados que eram seus aliados. Alm do mais, h que
se levar em conta que, sem a ameaa ou efetiva interveno militar norte-
americana, muitos conflitos eclodiriam, ou pior, no cessariam como os da Coria,
China e Taiwan, Kuwait, Bsnia e Kosovo. Lgico, dir-se- que so casos em
que os interesses norte-americanos estavam em jogo, e onde eles no esto os
conflitos se alastram. Mas qual liderana poltica que no age buscando seus
interesses ou que est disposta a perder vidas de seus cidados em casos assim?
So poucos e, alm do mais, sem a capacidade de interveno militar norte-
americana, so tambm poucas as situaes em que outros pases conseguem
implementar acordos ou operaes de paz. Por isso, logo aps os atentados e,
principalmente, depois da invaso ao Iraque, o terrorismo era visto como um
problema s do governo norte-americano.
Mas, aps outros atentados, a percepo sobre o terrorismo est mudando.
Mesmo depois do 11 de maro de 2004 em Madri, ainda se comentava que os
atos tinham ocorrido devido aliana do governo do Partido Popular com a
administrao Bush na guerra do Iraque. Somente com os atentados de Beslan,
na Rssia, em 1. de setembro de 2004, que a percepo sobre o terrorismo
passou a mudar e a ter um carter realmente internacional, tendo em vista que,
agora, no somente os governos de Washington e Londres falam sobre o combate
ao terrorismo internacional. Juntou-se a esse discurso a posio de Moscou e
indiretamente de Pequim, pois o silncio que a China manteve aps a criticada
operao de resgate na cidade russa demonstra a posio do governo desse pas
em relao ao tema, principalmente porque enfrenta problemas com terroristas
separatistas na Regio Autnoma de Xinjiang, que tem minoria muulmana
Uighur
13
. Portanto, quatro dos cinco membros permanentes do Conselho de
Segurana apiam o combate ao terrorismo internacional.
Consideraes finais
Desde o fim da Guerra Fria vem se defendendo uma reforma do Conselho
de Segurana das Naes Unidas. A ONU foi criada com o intuito de impedir
novos conflitos interestatais, a fim de no se repetir a destruio da Segunda
Guerra Mundial. Contudo, essa realidade est desaparecendo gradativamente,
principalmente entre as grandes potncias, em boa parte devido ao poder
destrutivo das armas termonucleares. A maior parte dos conflitos que o mundo
enfrenta hoje tem uma natureza diferente: so guerras intraestatais, ou seja,
conflitos internos. Esse um grande problema, pois esses conflitos so de carter
muito diferente, com origens em desrespeitos aos direitos humanos ou conflitos
tnicos/religiosos e, para resolv-los, h que se passar pelo debate sobre direito
de ingerncia, ou seja, a limitao da soberania que a base para o funcionamento
do sistema ONU e para a ordem internacional. Portanto, no bastaria o aumento
do nmero de pases com assentos permanentes no Conselho de Segurana
13
WOLF (2004).
para conseguir superar esses problemas. necessrio modificar outros rgos
da Organizao e as interaes entre eles, como defendeu Srgio Vieira de Mello
em artigo de jornal, quando da sua nomeao para o cargo de representante do
Secretrio-Geral para o Iraque
14
. Para ele, seria necessrio que no Conselho de
Segurana os debates fossem alm da viso tradicional de que questes de
segurana estivessem limitadas s armas de destruio em massa, e na Comisso
de Direitos Humanos (CDH) se pudesse discutir os direitos humanos quando
eles estivessem ligados aos assuntos de segurana. Contudo, esse debate est
sendo atropelado por novas circunstncias.
Estamos passando por um perodo de mudana na ordem internacional,
mas no se sabe ao certo qual ser a nova ordem. A no-votao da resoluo do
Conselho de Segurana que autorizava a invaso do Iraque em 2002 no pode
ser entendida como o fim dessa organizao. Desde a sua criao, as Naes
Unidas, principalmente o Conselho de Segurana, tm como papel ser uma
instncia de mediao e foro de construo de uma ordem internacional
15
, ou
seja, um frum de debates. O desenrolar das negociaes que culminaram com
a invaso anglo-americana do Iraque em 2003 representou muito mais a forma
como os Estados agem do que a falha das estruturas da ONU, pois esta representa
muito mais as esperanas dos seus fundadores do que a realidade de como as
grandes potncias sempre agiram ao longo da histria. Mas, tendo em vista que
no h nenhuma outra organizao internacional na qual poderiam ocorrer
discusses sobre segurana internacional em nvel mundial, ela continuar a ter
importncia na poltica internacional.
Esses impasses continuaro a existir devido estrutura da ONU. As Naes
Unidas so um reflexo do fim da Segunda Guerra Mundial, portanto, um quadro
congelado no tempo, pois a composio dos membros permanentes no reflete
mais a distribuio de poder atual. Mesmo na sua criao, j houve uma
desproporo entre o poder relativo de cada membro permanente do Conselho
de Segurana, pois, comparativamente aos Estados Unidos e Unio Sovitica,
a Frana tinha uma relao muito inferior, entrando nessa categoria somente
por presso de Winston Churchill. Assim, desde o incio h uma disparidade
entre o poder de cada membro permanente e sua capacidade de veto, o que
levou as duas superpotncias a no buscarem apoio nesse rgo para resolver
seus problemas durante a Guerra Fria. Assim, quando a disparidade aumentou
ainda mais no fim da dcada de 1990, as relaes nesse rgo comearam a
entrar em atrito cada vez maior, resultando na ao unilateral norte-americana.
Mesmo assim, a administrao George W. Bush no se retirou dessa
organizao. No se pode esquecer que o multilateralismo um meio pelo qual
os Estados buscam seus objetivos, e no pode ser encarado como um fim em si
mesmo. As Naes Unidas tm o papel de regular aqueles que podem participar
da elaborao das normas de convivncia internacional, e, por isso mesmo, essa
ordem ou legitimidade s ser alcanada quando houver a convergncia dos
valores e/ou interesses das grandes potncias. Os Estados Unidos, sendo a grande
14
MELLO (2003), p. A-2.
15
SARDEMBERG (1996), p. 215.
67
superpotncia (podendo ser chamados at de hiperpotncia), conseqentemente
com interesses em todos os campos de relacionamento interestatal e em todos
os cantos do mundo, so os que mais ganham com essa regulamentao. Essa
convergncia no impossvel, como ficou claro no ataque da Otan em Kosovo,
quando os interesses norte-americanos e franceses convergiram dispensando
uma resoluo do Conselho de Segurana.
O terrorismo internacional poder ser o ponto dessa convergncia. Essa
nova ameaa comea a ser tratada de forma igual por praticamente todos os
membros permanentes do Conselho de Segurana, tornando-a um dos focos
centrais do relacionamento entre esses e os outros Estados. Por conseguinte, o
combate ao terrorismo ser tema tanto das relaes bilaterais quanto das
multilaterais, principalmente nas Naes Unidas, onde dever ter um espao
maior na agenda do Conselho de Segurana. Contudo, no se deve esperar que
dessa forma as aes unilaterais desaparecero, pois aqueles pases que se sentirem
ameaados e no tiverem suas preocupaes correspondidas pelos demais no
esperaro ser primeiro atacados para ento reagir, especialmente quando a
possibilidade de uso de armas de destruio em massa real.
Apesar dessa realidade, a ONU continuar a ter relevncia no seu papel,
pois o enfrentamento ao terrorismo s ser possvel com a cooperao de todos
os governos em todas as formas no seu combate. Mesmo aqueles pases que no
esto sofrendo ameaas no momento certamente tero representaes
diplomticas ou empresas de pases j considerados alvos, portanto futuros alvos
em potencial, como j ocorreu em pases muulmanos. Alm do mais, a circulao
de pessoas e, principalmente, a arrecadao e circulao de recursos financeiros
para os grupos terroristas poderem atuar pode se dar em qualquer parte do
planeta, a fim de tentar evitar o rastreamento dos servios de inteligncia.
Portanto, pases como o Brasil tm de desenvolver sua poltica anti-terrorismo,
no porque sejamos alvos no momento, mas porque muito possivelmente estamos
na segunda categoria de pases, e portanto, passaremos a sofrer presses cada
vez maiores se no adotarmos medidas efetivas para combater essa ameaa que
agora se apresenta em escala global.
ARON, R. Estudos Polticos. 2 ed. Braslia: Editora UnB, 1985.
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69 O Brasil e a Reforma da ONU, Gilberto B. Schlitter, p. 69-78.
Gilberto B. Schlittler
*
Resumo: A reforma da Organizao das Naes Unidas (ONU)
uma questo que, praticamente, j estava em pauta antes mesmo da
entidade ter sido formalmente criada. Grande cuidado foi tomado
na elaborao das provises sobre futuras emendas Carta da ONU,
sua Constituio. Ainda que somente trs emendas tenham sido
aprovadas no curso dos primeiros 60 anos das Naes Unidas, muitos
aspectos de suas atividades e de seu funcionamento foram
modificados medida que a Organizao crescia e expandia o escopo
de seu desempenho como o principal rgo de cooperao
internacional. A partir do trmino da Guerra Fria, as iniciativas para
reformar a ONU se intensificam. O atual Secretrio-Geral, desde o
incio de seu primeiro mandato, em 1997, se comprometeu com a
renovao da ONU. Ele agora vem de apresentar um pacote de
propostas que inclui a expanso do rgo mais importante da
entidade, o Conselho de Segurana. esse o aspecto que mais
interessa ao governo brasileiro, cuja ambio por obter um assento
permanente no Conselho se renovou a partir da gesto de Fernando
Henrique Cardoso e se tornou uma prioridade da poltica externa
brasileira na atual administrao.
Palavras-chave: Organizaes internacionais, reforma da ONU, o
Brasil na ONU.
Introduo
Como qualquer organismo, a partir do momento de sua criao, organizaes
tambm existem em processo de mudana constante, mudana que ser mais ou menos
dinmica dependendo da natureza da instituio. Ainda que a Organizao das Naes
Unidas (ONU) no fuja a esse paradigma, por sua prpria natureza ela no se insere
entre os organismos mais dinmicos. Certamente no do ponto de vista institucional,
pois qualquer modificao de sua constituio (a Carta da ONU) e de seus muitos
regulamentos depende da aprovao de seus membros, os Estados, representados por
seus governos. Por menor que seja a mudana, ela ter necessariamente um carter
altamente poltico, e o que bom para alguns dificilmente o ser para todos.
Desde os dias em que a ONU estava sendo formulada por seus fundadores, a
preocupao sobre como as mudanas seriam efetuadas esteve presente. Um tema
muito controverso na Conferncia de So Francisco, em 1945, foi justamente o
processo de emendas Carta, que teria de ser nela includo, e, mais especificamente,
quando uma conferncia geral para reviso da Carta deveria ser convocada.
*
Gilberto B. Schlittler Bacharel em Cincias Polticas e Sociais pela Escola de Sociologia e Poltica de
So Paulo e Mestre em Administrao Pblica pela New York University (EUA). Ex-professor adjunto de
Cincias Sociais da mesma universidade. Ex-funcionrio da ONU (1964-1996), onde foi subsecretrio-
geral (1995-1996), diretor do Conselho de Segurana (1988-1993) e da Assemblia Geral (1981-1988).
J durante a Conferncia de So Francisco, enquanto os cinco membros
permanentes previstos para o Conselho de Segurana apoiavam condies
bastante rgidas para futuras emendas Carta, governos que se sentiam
descontentes com o poder reservado aos cinco pleiteavam condies mais flexveis
e a realizao de uma reviso geral relativamente cedo
1
. Antes mesmo da adoo
da Carta, a idia de reforma j era uma preocupao dos Estados Membros.
Nos 60 anos de existncia da ONU, a se completarem este ano, a Carta s
foi emendada trs vezes: o nmero de membros no-permanentes do Conselho
de Segurana foi aumentado uma vez e o nmero de membros do Conselho
Econmico e Social, duas. A ltima emenda, que elevou pela segunda vez o
nmero de membros do Conselho Econmico e Social, foi aprovada em 20 de
dezembro de 1971, portanto h mais de 30 anos.
Isto no quer dizer que a ONU no tenha passado por mudanas
considerveis ao longo dos anos. Alm de sua expanso pela criao de rgos
subsidirios de seus rgos principais, particularmente da Assemblia Geral e do
Conselho de Segurana, a abrangncia cada vez maior de suas atividades requereu o
estabelecimento de novos mecanismos para sua execuo. particularmente relevante
neste sentido ter em mente a expanso do papel desempenhado pelo Secretrio-Geral
e o Secretariado sob sua direo. Pelas provises da Carta, as funes e a autoridade
do Secretrio-Geral, principal funcionrio administrativo da Organizao, so limitadas;
sua autoridade mxima em questes substantivas se limita ao previsto no Artigo 99 da
Carta, que lhe outorga o poder de chamar a ateno do Conselho de Segurana para
qualquer assunto que em sua opinio possa ameaar a manuteno da paz e da segurana
internacionais
2
. No entanto, ao longo dos anos e da atuao dos diferentes Secretrios-
Gerais, o principal funcionrio administrativo passou a exercer funes cada vez mais
substantivas, sobretudo no que diz respeito a suas atividades em vrias formas de bons
ofcios, servindo como mediador por mandato da Assemblia Geral ou do Conselho
de Segurana ou por sua prpria iniciativa.
Muitas foram as modificaes introduzidas em questes oramentrias e
administrativas, particularmente as medidas que levaram a baixar significativamente o
valor da contribuio devida pelos Estados Unidos ao oramento da Organizao e
enxugar o corpo de funcionrios internacionais. Ainda que os Estados Unidos
tenham continuado sua poltica de obstruir as atividades da ONU por meio de um
calote que se tornou sistemtico.
As vigas da reforma
A considerao de uma reforma mais ampla da ONU, como a atualmente proposta
pelo Secretrio-Geral Kofi Annan, requer que se tenha em mente as provises para
emenda da Carta. Como se ver abaixo, as propostas ora sob considerao contm
aspectos que, para serem aprovados, dependeriam de emendas Carta.
1
LUCK, E.C. Reforming the United Nations: Lessons from a History in Progress. New Haven, CT: Academic
Council on the United Nations System, 2003. Disponvel em <http://www.acuns.wlu.ca/publications/
UN_Reform/Luck_UN_Reform.pdf>. Acesso em 15 abr. 2005.
2
Carta das Naes Unidas e Estatuto da Corte Internacional de Justia, captulo XV, artigo 99. Publicado
pelas Naes Unidas. Departamento de Informao Pblica, Nova York.
O captulo XVIII da Carta, constitudo pelos artigos 108 e 109, rege a
questo. Emendas Carta entraro em vigor para todos os Membros das Naes
Unidas, quando forem adotadas pelos votos de dois teros dos membros da
Assemblia Geral e ratificada de acordo com os seus respectivos mtodos
constitucionais por dois teros dos Membros das Naes Unidas, inclusive todos
os membros permanentes do Conselho de Segurana.
3
Prevaleceu, portanto, a posio rgida dos cinco membros permanentes do
Conselho de Segurana, que se asseguraram de que nenhuma emenda seria
possvel sem o assentimento de todos eles. importante lembrar que, no que
diz respeito ao poder de veto dos cinco membros permanentes, basta o voto
negativo de um deles para que a moo em causa no seja aprovada. Alm disso,
considerando o crescimento do nmero de Estados Membros, que passou de
51 em 1945 para os atuais 191, fica clara a complexidade do processo poltico
que envolve qualquer emenda Carta.
Uma rotina de reforma
Como indiquei acima, desde a formao da ONU, os Estados Membros se
preocuparam com os meios para realizar mudanas na Organizao. Seus objetivos
variam, incluindo desde os governos mais idealistas, que j esto preparados para
conciliar os seus interesses sob um organismo de cooperao internacional com
maior poder, at os que seguem abominando a possibilidade de qualquer controle
externo que possa, mesmo minimamente, colidir com seus interesses nacionais.
Entre os primeiros, podemos provavelmente incluir os pases nrdicos, o Canad,
a Holanda e a Costa Rica. Entre os ltimos, em primeiro lugar, certamente os
Estados Unidos, seguidos por Israel, Rssia, China e outros que se caracterizam
como os que menos observaram as decises tomadas pela ONU at hoje.
Desde 1950, tem havido uma avalanche de estudos e propostas para reformar
a ONU. Os pontos passveis de reforma que tm mais chamado a ateno do pblico
se referem ao Conselho de Segurana, em particular a sua expanso e a atribuio
do poder de veto a novos membros. Essas so questes que decididamente requerem
emendas Carta e, portanto, esto entre as mais difceis de serem aprovadas.
No entanto, apesar da dificuldade para aprovar mudanas mais substanciais,
os fundadores da ONU se surpreenderiam muito se pudessem ver a Organizao
como ela hoje comparada com a que criaram 60 anos atrs. Fora as emendas
Carta j mencionadas, muitas mudanas ocorreram sem envolver revises
constitucionais. Em termos da expanso das atividades da Organizao, foram
criados rgos subsidirios dos seis rgos principais estabelecidos pela Carta,
nomeadamente a Assemblia Geral, o Conselho de Segurana, o Conselho de
Tutela, o Conselho Econmico e Social, a Corte Internacional de Justia e o
Secretariado. Esses rgos subsidirios esto organicamente vinculados aos rgos
principais a que assistem, a eles se reportam e seguem o regimento interno de
seu rgo principal. No que se refere aos regimentos internos dos vrios rgos,
os da Assemblia Geral e do Conselho Econmico e Social sofreram muitas
3
Ibidem, captulo XVIII, artigo 108.
emendas ao longo dos anos. Questes administrativas, financeiras e de pessoal
tm passado por reformas freqentes sem necessidade de alterao das provises
constitucionais da Carta. tambm o caso de medidas para eliminar duplicaes
e assegurar melhor coordenao das atividades das agncias especializadas e dos
vrios programas das Naes Unidas, tarefa de grande complexidade em vista dos
muitos interesses em disputa por cada uma dessas atividades.
Entre 1955 e 1992, questes relativas ao financiamento e administrao da
ONU foram objeto de 11 reavaliaes e reformas. Na sua maior parte, esses
processos resultaram de crises financeiras causadas pela recusa de pagamento por
parte de Estados Membros de quantias legalmente devidas Organizao. Childers
e Urquhart, em seu importante estudo sobre formas de renovar o sistema ONU
de organizaes, observam apropriadamente que muitas dessas situaes foram
tentativas de assegurar maior poder por parte das partes diretamente interessadas
4
.
Por ocasio do quadragsimo aniversrio da ONU, em 1985, a recusa de
pagamento pelos Estados Unidos, acima mencionada, levou ao estabelecimento
do Grupo dos 18, como ficou conhecido o Grupo de Especialistas
Intergovernamentais de Alto Nvel para a Reviso da Eficincia do Funcionamento
Administrativo e Financeiro das Naes Unidas. O perodo da administrao
Reagan (1981-1989) foi dos mais hostis nas relaes entre Estados Unidos e
ONU, comparvel com o Macarthismo anterior e a atual poltica de George W.
Bush. Durante o governo de Ronald Reagan, alm das medidas de carter
financeiro, os Estados Unidos se desligaram da Organizao das Naes Unidas
para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), encorajaram o Reino Unido a
fazer o mesmo e ameaaram deixar tambm outras agncias especializadas. Quando
a Corte Internacional de Justia se pronunciou sobre a questo das minas colocadas
nos portos da Nicargua pela CIA, o governo norte-americano se recusou a
reconhecer a jurisdio da Corte.
Durante as administraes de George Bush Sr. (1989-1993) e Bill Clinton
(1993-2001), pelo menos na superfcie as relaes se tornaram mais amenas. Apesar
da continuidade da poltica do Partido Republicano, pessoalmente Bush Sr. manteve
uma atitude de simpatia pela Organizao, provavelmente devido sua familiaridade
com a ONU, onde ele servira como embaixador. Clinton trouxe de volta os
Democratas, que sempre tiveram na aparncia uma atitude menos negativa em
relao ONU. Mas o fato mais relevante foi o colapso da Unio Sovitica e o fim
da Guerra Fria, que levaram os Estados Unidos a acreditarem que a ONU seria
mais malevel e serviria melhor a seus interesses. A euforia norte-americana ps-
Guerra Fria levaria a Organizao a se envolver em vrias atividades desastrosas
sobretudo na forma de misses de manuteno de paz que j no seguiam as
normas at ento vigentes nem respeitavam completamente as provises da Carta.
Mas este um assunto que escapa ao escopo do presente artigo.
Na nova conjuntura da comunidade internacional, desaparece a confrontao
entre os dois super-poderes que durara praticamente desde a criao da ONU. Em
princpio, o clima poltico se torna mais propcio a reformas de carter mais amplo.
4
CHILDERS, E.; URQUHART, B. Renewing the United Nations System. Uppsala, Sucia: Dag
Hammarskjold Foundation, 1994, p. 142.
A batalha pela reforma da ONU
Na dcada de 90, multiplicam-se as iniciativas e os estudos sobre como renovar a
ONU, representando grande diversidade de interesses em um mundo que permanece
extremamente desigual.
Em 1992, logo no incio de seu mandato, o Secretrio-Geral Boutros Boutros-
Ghali embarcou numa srie de mudanas no Secretariado. Ainda que ele as justificasse
como baseadas em 22 diferentes propostas de reorganizao, fontes independentes atestaram
que a principal influncia foi a do governo norte-americano e o interesse do Secretrio-
Geral em agradar os Estados Unidos. Atividades claramente na esfera de interesse dos
pases em desenvolvimento foram enfraquecidas, como o Centro para as Corporaes
Transnacionais, o trabalho sobre desarmamento e a assistncia para o desenvolvimento.
Porm, incapaz de satisfazer completamente os norte-americanos e sob contra-presso
por parte de outros grupos, Boutros-Ghali no pde ir muito longe. Mas o teor das
propostas que seriam produzidas nos Estados Unidos e na Europa estava estabelecido.
Como observou James A. Paul, Diretor Executivo do Global Policy Forum, A linguagem
usada por muitos desses proponentes de reformas transmite uma mensagem tecnocrtica
e apoltica, mas freqentemente oculta objetivos conservadores, neo-liberais.
5
Em 1996, os Estados Unidos anunciaram sua oposio a um segundo mandato para
Boutros-Ghali em conseqncia do que viam como sua falta de entusiasmo pela reforma
da Organizao. A escolha para suced-lo recaiu, pela primeira vez, sobre um funcionrio
de carreira do Secretariado, Kofi Annan, de Gana. Sob ele, a batalha pela reforma da ONU
continuaria.
Reforma sob a liderana de Annan
Desde o incio de seu primeiro mandato, Kofi Annan deu um novo mpeto ao
processo de reforma. Por um lado, ele continuou a atuar em reas passveis de mudana
sem afetar a estrutura constitucional, a Carta, tais como medidas para aumentar a eficincia
da Assemblia Geral e do Secretariado, para aperfeioar a coordenao em atividades
como manuteno da paz e assistncia humanitria e para promover uma maior incluso
por meio da participao mais ampla da sociedade civil. Por outro lado, a partir da
invaso do Iraque pelos norte-americanos e seus aliados, ele se voltou para os temas de
mudana constitucional, incluindo os rgos principais da ONU.
Renovou-se a nfase na discusso da reforma do Conselho de Segurana, que
estava oficialmente em pauta desde 1993, quando foi criado o Grupo Aberto de Trabalho
sobre a Questo da Representao Eqitativa e Expanso do Conselho de Segurana e
Outros Assuntos, e ampliou-se o escopo de mudanas para abranger outros rgos e
atividades da Organizao. No dia 21 de maro de 2005, o Secretrio-Geral depositou
perante a Assemblia Geral o seu relatrio Em maior liberdade: desenvolvimento,
segurana e direitos humanos para todos
6
, propondo as reformas mais ambiciosas
desde a criao da ONU em 1945.
5
PAUL, J.A. UN Reform: An analysis. New York: Global Policy Forum, 1966. (Traduo do autor). Disponvel
em: <www.globalpolicy.org>.Acesso em 14 abr. 2005.
6
United Nations General Assembly. In larger freedom: towards development, security and human rights for
all Report of the Secretary-General. (Document A/59/2005). Disponvel em: <http://www.unausa.org/
atf/cf/{49C555AC-20C8-4B43-8483-A2D4C1808E4E}/largerfreedom.pdf>. Acesso em: 15 abr. 2005.
Uma liberdade mais ampla
Os dois documentos principais que serviram de base s propostas do Secretrio-
Geral foram o Relatrio do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana,
grupo nomeado pelo Secretrio-Geral em 2003, e o relatrio do Projeto das Naes
Unidas para o Milnio, dirigido pelo economista Jeffrey D. Sachs.
O Painel de Alto Nvel, presidido por Anand Panyarachun, ex-primeiro-ministro
da Tailndia, inclua mais quinze membros, dentre eles o embaixador brasileiro Joo
Clemente Baena Soares, ex-Secretrio-Geral da Organizao dos Estados Americanos
(OEA)
7
. As recomendaes do Painel tratam de questes relacionadas com segurana
coletiva na base de seis grupos de ameaas: guerra entre Estados; violncia interna,
incluindo guerras civis, abusos contra os direitos humanos em larga escala e genocdio;
misria, molstias infecciosas e degradao do meio ambiente; armas nucleares,
radiolgicas, qumicas e biolgicas; terrorismo; e o crime organizado transnacional.
Os Objetivos de Desenvolvimento para o Milnio so um conjunto de metas
aprovado unanimemente pelos Membros da ONU no ano 2000 para aliviar a misria,
a fome e a degradao do meio ambiente. O relatrio do Projeto das Naes Unidas
para o Milnio, formulado por um grupo de 265 especialistas em desenvolvimento,
prope uma estratgia para a realizao dos Objetivos at 2015.
Na apresentao de suas propostas, o Secretrio-Geral explicou que as palavras
Em maior liberdade foram extradas do prembulo da Carta das Naes Unidas e
lembrou que a Carta fala em promover o progresso social e melhores condies de
vida em maior liberdade
8
. Ele prope que os direitos humanos, o desenvolvimento
e a segurana so interdependentes e, juntos, constituem uma maior liberdade.
Propostas principais
A proposta de maior repercusso a de ampliao do Conselho de Segurana. O
Secretrio-Geral endossou a recomendao do Painel de Alto Nvel, mas no escolheu
entre os dois modelos sugeridos. Ambos propem que o Conselho seja ampliado dos
atuais 15 membros para 24 membros. O primeiro modelo prope a criao de oito
assentos permanentes, sem direito a veto, e mais um no-permanente. O segundo
modelo prope a criao de oito novos assentos com mandatos de oito anos, renovveis,
e mais um assento no-permanente com mandato de dois anos, como o caso
atualmente de todos os assentos no-permanentes.
Mudanas propostas para o Conselho Econmico e Social no alterariam de
maneira substancial a natureza de seu mandato original e ele continuaria tendo
importncia secundria das poderosas instituies financeiras de Bretton Woods.
Mais significativa a proposta de substituir a Comisso de Direitos Humanos
por um Conselho de Direitos Humanos. O novo Conselho, que tanto poderia
continuar como rgo subsidirio da Assemblia Geral, como poderia ser elevado
categoria de rgo principal, teria menos membros. So propostas salvaguardas para
assegurar que os membros eleitos para o novo Conselho se comprometam em acatar
os mais altos padres de direitos humanos.
7
Para mais detalhes sobre membros do Painel, consultar o site <http://www.un.org/secureworld/panelmembers>
8
Na traduo oficial da Carta da ONU para o portugus: promover o progresso social e melhores condies de
vida dentro de uma liberdade mais ampla.
A questo do terrorismo internacional em suas vrias manifestaes objeto
de uma estratgia que inclui diversas recomendaes. A nfase principal a
concluso na sesso da Assemblia Geral deste ano da Conveno sobre
Terrorismo e a agilizao da adoo de uma conveno internacional para a
supresso de atos de terrorismo nuclear
9
.
Ainda que as propostas incluam medidas para maior eficincia financeira e
administrativa, no se faz meno questo da sede principal da Organizao, cujo
estado de deteriorao j a tornou um risco para os que ali trabalham. Ao longo dos
anos, as dificuldades financeiras da ONU no permitiram que a sua sede em Nova
York fosse mantida adequadamente, o que levou a uma degradao sria dos edifcios
que a constituem. O custo de medidas para a sua recuperao estimado em mais de
US$ 1 bilho, quantia que seria muito difcil arrecadar. A atual administrao Bush j
pediu ao Congresso autorizao para um emprstimo para a ONU, a ser reembolsado
em um prazo de 30 anos a juros de 5,5% ao ano. Durante o governo Reagan, perodo
de relaes difceis entre a ONU e os Estados Unidos, foi cogitada a idia de transferir
a sede da Organizao para fora do territrio norte-americano. Antes de assumir um
compromisso financeiro de tal monta, no seria este o momento para a comunidade
internacional considerar qual seria a melhor localizao para a sede da ONU do futuro
10
?
Reaes s propostas
Em maior liberdade ser objeto de debate e deliberaes de uma cpula de
Chefes de Estado e Governo a ser realizada em setembro. Como bem observou Paul
Reynolds, da BBC Brasil, o duplo desafio na reforma restabelecer a confiana na
Organizao e ao mesmo tempo engajar novamente os Estados Unidos no processo
multilateral.
11
Mas as primeiras reaes ao relatrio do Secretrio-Geral no permitem
antever que a aprovao de suas propostas ser fcil.
O que est sendo proposto no representa uma nova ordem internacional. No
representa uma nova viso da segurana coletiva, como props o presidente do
Painel de Alto Nvel. Na observao de um analista, muita pouca considerao foi
dada aos interesses do mundo no-ocidental. Os objetivos do Movimento dos No-
Alinhados foram ignorados e no h nenhum dispositivo em relao ao uso de fora
pelos membros permanentes do Conselho de Segurana sem autorizao do Conselho.
Terrorismo visto do ponto de vista do Ocidente, sem espao para a luta armada
contra foras invasoras
12
.
Em relao expanso do Conselho de Segurana, o ex-ministro de Relaes
Exteriores do Reino Unido Robin Cook questiona a proposta de novos membros
9
No dia 13 de abril de 2005, a Assemblia Geral da ONU adotou a Conveno sobre Terrorismo Nuclear.
10
Como anfitries da sede da ONU, os Estados Unidos usufruem um lucro considervel sobre o valor de sua
contribuio financeira para a Organizao. altamente significativo o fluxo de negcios gerados pela
ONU e a vasta constelao de embaixadas e organizaes presentes em Nova York por sua causa. Com o
agravante de que a administrao norte-americana no paga ou paga em atraso a sua parcela.
11
REYNOLDS, P. Anlise: Annan quer restaurar confiana na ONU e agradar os Estados Unidos. BBC
BRASIL. Londres, 21 maro 2005. Disponvel em: <http://www.bbc.co.uk/portuguese/reporterbbc/story/
2005/03/050321_paulreynoldsms.shtml>. Acesso em: 15 abr. 2005.
12
Cf. AUSTIN, G.; BERRY, K. Kofi Annan and the Need for real UN Reform. The Globalist, Washington,
D.C., 31 mar. 2005. Disponvel em:<www.theglobalist.com>. Acesso em: 15 abr. 2005.
permanentes sem direito a veto, enquanto o veto dos cinco permanece. Observa tambm
que nenhum membro permanente representa os interesses do mundo muulmano em
um momento da histria em que melhores relaes entre o Ocidente e o Isl esto entre
as mais importantes questes de segurana. Cook lembra que o mundo se confronta
com dois modelos de governana global e que decises coletivas dependem de um
equilbrio entre as partes. Isto no possvel enquanto os norte-americanos neo-
conservadores optam por supremacia, no por igualdade
13
.
Em princpio, os Estados Membros manifestam apoio s propostas apresentadas,
mas, como atores individuais, expressam reservas sobre pontos que os interessam mais
diretamente. em relao ao Conselho de Segurana que as reaes tendem a divergir
mais. Entre os atuais membros permanentes, os Estados Unidos j deixaram claro que
no consideram urgente a aprovao da expanso do Conselho de Segurana e a China
contrria incluso do Japo. Mesmo que uma das duas propostas de expanso do
Conselho seja aprovada ainda este ano, no provvel que as negociaes que levaro
deciso final sobre quais sero os novos membros se completem simultaneamente.
Por seus antecedentes histricos, os pases latino-americanos sempre tenderam
a se identificar mais com seus ancestrais europeus, origem da maior parte dos
membros de suas elites governantes at hoje. Um dos Estados fundadores da ONU,
durante a maior parte da histria da Organizao, a participao do Brasil foi mais
saliente nas questes econmicas. Sempre mais identificado com as potncias
ocidentais em questes fora do mbito econmico, sobretudo durante os anos da
ditadura militar, o governo brasileiro manteve o pas margem dos grandes embates
polticos. Mesmo em relao a um tema em que o Brasil, por sua histria, poderia
ter tido um papel de grande projeo a descolonizao, principalmente no que se
refere poltica colonial portuguesa , nossa posio foi esquiva, quando no mesmo
de apoio ao jugo colonial. Um indicador significativo dessa alienao o fato de o
Brasil nem sequer ter aderido ao Movimento dos No-Alinhados, criado em 1961
como uma terceira fora entre os dois blocos dominantes durante a Guerra Fria.
Terminada a ditadura militar, alm da liderana econmica na regio, o Brasil
passa a ambicionar tambm a liderana poltica. H uma forte expanso de sua
participao nas atividades multilaterais por meio dos organismos internacionais,
sobretudo a ONU. E uma antiga aspirao se renova: conseguir um assento
permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Antiga porque ela
existe desde a poca da Segunda Guerra Mundial, como esperada recompensa
por ter se juntado s foras aliadas e combatido a seu lado na Europa. Aspirao
essa que chegou a ser considerada seriamente pelos norte-americanos e aventada
pelo Presidente Roosevelt
14
.
At o momento do encerramento deste artigo (abril de 2005), no se tornou
pblica nenhuma anlise do pacote proposto pelo Secretrio-Geral por parte do
13
COOK, R. Why American Neocons Are Out for Kofi Annans Blood. Guardian Unilimited, 1 abr. 2005.
Disponvel em: <http://www.guardian.co.uk/comment/story/0,,1449863,00.html>. Acesso em: 15 abr. 2005.
14
Cf. SCHLITTLER, G.B.; RODRIGUES, G. O Conselho de Segurana da ONU. In: BRIGAGO, C.;
PROENA JR., D. (Org.). Panorama Brasileiro de Paz e Segurana. So Paulo, Rio de Janeiro: Editora
Hucitec/Fundao Konrad Adenauer, 2004, p. 215.
governo brasileiro. A nica repercusso divulgada pela mdia a intensificao dos
esforos desenvolvidos por Braslia para assegurar o mais amplo apoio sua
candidatura a um possvel assento permanente no Conselho de Segurana. Ao que
tudo indica, fora da Amrica Latina o Brasil no dever enfrentar grandes reservas a
essa ambio; mas na regio conhecida a oposio por parte de muitos pases
latino-americanos e j claramente indicada pela Argentina.
Concluso
A aspirao do governo brasileiro a um assento permanente no Conselho de
Segurana coloca vrias questes que no tm merecido a considerao necessria
nem por Braslia nem por parte da mdia nacional.
Em primeiro lugar, as propostas contidas no relatrio do Secretrio-Geral pecam
por falta de ousadia. Em relao ao Conselho de Segurana, seja qual for a frmula
escolhida, ela perpetuar o paradigma j exausto em vigor desde 1945. Alm disso,
tornar o funcionamento do Conselho de Segurana mais complexo do que j e
diminuir ainda mais a sua flexibilidade para agir em situaes de urgncia, como
so as ameaas segurana coletiva. A nova distribuio de assentos se baseia na
existncia de cinco grupos regionais, uma diviso para fins eleitorais herdada dos
tempos da Guerra Fria: Amrica Latina e Caribe; frica; sia; Europa do Leste; e
Europa Ocidental e outros
15
. Nenhuma proposta foi feita para alterar essa distribuio
hoje obsoleta. De enorme relevncia na conjuntura atual, como indicou Robin
Cook, o fato de aos pases islmicos, distribudos entre quatro dos cinco grupos
regionais, no ser reservado nenhum assento permanente no Conselho.
lastimvel que outras opes que ofereceriam maior incluso como um
nico membro permanente em sistema de rotao para grupos de pases redefinidos
em termos geopolticos atualizados tenham sido descartadas. No nosso caso
particular, a rotao com outros pases da regio significaria uma proposta mais
democrtica e mais favorvel manuteno de relaes mais igualitrias e harmnicas
na Amrica Latina.
Um assento permanente no Conselho de Segurana significa assumir
responsabilidades de grande envergadura. Onde elas se encaixam entre as prioridades
de nosso pas? Do ponto de vista interno, surpreendente que um regime de governo
que se prope democrtico embarque em decises de tal monta sem uma consulta
ao Congresso. Idealmente, em pases como a Sua, este tipo de deciso dependeria
de uma consulta direta ao eleitorado. Em nosso pas, onde a maioria da populao
mal sabe o que a ONU, isso no seria possvel. Caberia, portanto, aos representantes
do povo por mais imperfeita que seja essa representao decidir se devemos ou
no assumir um compromisso de tal importncia e que se projetar no futuro,
muito alm do mandato do atual governo.
Do ponto de vista de nossa auto-estima, onde ficamos? Afinal, a melhor proposta
sobre a mesa no oferece mais que um assento permanente de segunda classe, sem
direito a veto.
15
Os outros includos no grupo da Europa Ocidental so a Austrlia e a Nova Zelndia. Os Estados
Unidos e Israel no fazem parte de nenhum grupo, mas se juntam Europa Ocidental para a considerao
de certos temas polticos.
AUSTIN, G; BERRY, K. Kofi Annan and the Need for real UN Reform. The Globalist,
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SCHLITTLER, G.B.; RODRIGUES, G. O Conselho de Segurana da ONU. In:
BRIGAGO, C.; PROENA JR., D. (Orgs.). Panorama Brasileiro de Paz e Segurana.
So Paulo,Rio de Janeiro: Editora Hucitec/Fundao Konrad Adenauer, 2004.
79 Vinte anos de poltica fiscal no Brasil: dos fundamentos do novo regime..., Martus Tavares, p. 79 - 101
Vinte anos de poltica fiscal no
Brasil: dos fundamentos do
novo regime Lei de
Responsabilidade Fiscal
Martus Tavares
*
Resumo: Este artigo procura sistematizar e documentar os avanos
institucionais-legais em matria de poltica fiscal empreendidos no Brasil
nos ltimos 20 anos e que culminaram na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Entendemos que essa sistematizao ser um importante instrumento para
uma avaliao crtica da direo seguida, dos resultados alcanados e da
eficcia de cada iniciativa adotada. A anlise retrospectiva dessa experincia
fortalece a convico da importncia vital do arranjo institucional-legal
vigente para a credibilidade da poltica macroeconmica e para a
sustentabilidade da poltica fiscal, em particular. argumentado que o
amadurecimento da sociedade brasileira demonstrado desde o incio da
dcada passada foi de fundamental importncia para os avanos obtidos
mais recentemente no campo institucional-legal, onde a Lei de
Responsabilidade Fiscal, sancionada em maio de 2000, tem lugar de
destaque assegurado. Esse arranjo a condio sob a qual se sustenta a
nova cultura de gesto dos recursos pblicos no Brasil, marcada pela
responsabilidade e transparncia. Trata-se de um dos mais completos,
orgnicos e eficientes arranjos institucionais do mundo. O desafio do pas
hoje de conservar e aperfeioar permanentemente esse patrimnio.
Palavras-chave: poltica fiscal, regime fiscal, Lei de Responsabilidade Fiscal.
Vossa Majestade tem tido a bondade de permitir-me registrar vosso prprio
compromisso de manter-me na execuo dos planos de economia, que sempre so, e
hoje mais do que nunca, uma necessidade indispensvel.
Nesta oportunidade, Senhor, limito-me em lembrar-lhe estes trs itens:
- evitar inadimplncia;
- evitar aumento de impostos;
- evitar emprstimos.
Evitar a inadimplncia, seja declarada, seja disfarada por artifcios ilegais.
Evitar aumento de impostos; e a razo para isso est na prpria condio de
seu povo, e, mais ainda, na do generoso corao de Vossa Majestade.
* Martus Tavares mestre em Economia pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo. Ex-Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto do Brasil (1999-2002) e
secretrio de Planejamento do Estado de So Paulo desde 2005. Este artigo sintetiza um outro no publicado,
elaborado em 2004, sob o ttulo Poltica Fiscal no Brasil: fundamentos, implementao e consolidao de um
novo regime, quando o autor era Diretor-Executivo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O
autor agradece as sugestes apresentadas por Roberto Macedo na fase de elaborao desta sntese.
Evitar os emprstimos; porque qualquer emprstimo sempre diminui a receita
livre e exige, ao fim de determinado perodo, ou a inadimplncia ou o aumento de
impostos. Em tempos de paz admissvel tomar emprstimos apenas para liquidar
dbitos anteriores, ou para amortizar outros emprstimos contratados em termos
menos vantajosos.
Para conseguir esses trs objetivos, s h um meio. reduzir os gastos aqum da
receita, e suficientemente abaixo para assegurar, a cada ano, um saldo de vinte
milhes para ser aplicado na amortizao de dbitos j existentes. Sem isso, o primeiro
tiro levar o Estado inadimplncia, ao atraso de pagamentos.
Carta do Ministro das Finanas da Frana, A.R.Jacques Turgot,
ao Rei Lus XVI, 24 de agosto de 1774.
1. Introduo
O Brasil, ao longo dos ltimos 20 anos, realizou uma profunda reforma na
rea de finanas pblicas, compreendendo aspectos estruturais, institucionais,
legais e organizacionais.
Esse processo iniciou-se na primeira metade dos anos 80 com as primeiras
medidas para separar as atribuies entre as autoridades fiscal e monetria e
encerrar a Conta Movimento, por meio da qual a autoridade fiscal emitia moeda
para cobrir gastos fiscais. A Constituio Federal de 1988 reforou esse processo
e introduziu novos instrumentos, visando aperfeioar e ampliar o controle
institucional e legal da gesto fiscal.
Posteriormente foram aprovadas as reformas da ordem econmica,
administrativa e previdenciria para avanar num ajuste estrutural das finanas
pblicas no pas. Vieram as crises externas dos anos 90 e foram necessrios mais
ajustes, mais reformas e mais avanos no arranjo institucional-legal.
Assim, o objetivo deste artigo sistematizar e documentar os avanos
institucionais-legais em matria de poltica fiscal empreendidos no Brasil nos
ltimos 20 anos. Entendemos que essa sistematizao ser um importante
instrumento para uma avaliao crtica da direo seguida, dos resultados
alcanados e da eficcia de cada iniciativa adotada. Na bibliografia, alm das
referncias citadas no texto, inclumos outras que consideramos teis para os
interessados em estender o exame do assunto.
2. Evoluo institucional-legal nos anos 80
O arranjo institucional-legal de finanas pblicas vigente no incio dos anos
80 no Brasil era absolutamente insatisfatrio. Prejudicava a boa conduo da
poltica macroeconmica e era pouco transparente, dificultando a ao
fiscalizadora do Congresso e da sociedade.
A principal caracterstica desse arranjo institucional-legal era a completa
confuso de competncias entre as autoridades fiscal e monetria. A autoridade
fiscal, representada pelo ministro da Fazenda, tomava decises revelia da
autoridade monetria, representada pelo presidente do Banco Central (BC). E
esta, por sua vez, administrava e representava interesses da primeira sem qualquer
81
tipo de prestao de contas. As implicaes dessa confuso para os resultados da
poltica macroeconmica so to bvias que se torna desnecessrio qualquer
comentrio no mbito deste artigo
1
.
Evidentemente que a inexistncia de um rgo que representasse todos os
interesses e todas as obrigaes do Tesouro Nacional (TN) contribua
sobremaneira para a confuso prevalecente. Os haveres e os passivos da Fazenda
Pblica Nacional eram administrados por diferentes rgos ligados ao Ministrio
da Fazenda (MF), como o Banco do Brasil S.A. (BB) e o prprio Banco Central.
At 1984, o BB funcionava como agente do TN, concedendo emprstimos
para agricultura e para as exportaes, fundeados com recursos do Tesouro. O BB
tambm realizava gastos tipicamente fiscais por meio de uma simples autorizao
do ministro da Fazenda. O mais grave de tudo isso era a origem dos recursos
utilizados. Tudo era financiado com emisso primria de moeda. O ministro da
Fazenda determinava a execuo de aes emprstimo ou gasto e autorizava o
BB a utilizar os recursos de suas reservas bancrias mantidas no BC.
Em sntese, por meio de uma simples autorizao o ministro da Fazenda
determinava a execuo de gastos fiscais sem a aprovao do Congresso Nacional.
Esses gastos eram financiados com emisso de moeda, sem o conhecimento prvio
da autoridade monetria, que era subordinada ao prprio ministro da Fazenda.
Na prtica, tnhamos dois oramentos fiscais. Um pequeno oramento,
que era discutido e aprovado pelo Congresso Nacional, que no tinha atribuies
amplas para modificar a proposta enviada pelo Poder Executivo; e um grande
oramento que era decidido pelo ministro da Fazenda, sem passar por qualquer
tipo de controle do Congresso e da sociedade.
At 1987, a dvida pblica do TN era emitida e administrada pelo BC. O
nico argumento a favor desse status quo era de que o BC emitia bnus em
nome do Tesouro Nacional com o objetivo de controlar a liquidez da economia
por meio de operaes de mercado aberto. Para atender a esse seu objetivo, o
BC estava automaticamente autorizado a trocar os prazos e as remuneraes
desses ttulos por meio de novas emisses.
Nada justificava tal situao, mas, infelizmente, o problema era mais grave
ainda. O BC tambm fazia emisses primrias de moeda para financiar gastos
fiscais, em particular para fomentar a agricultura e a agroindstria. Nesse caso,
havia uma pequena diferena em relao s emisses autorizadas pelo ministro
da Fazenda ao BB. Quando o BC atuava como agente de fomento do crdito
agrcola, inclua previamente o correspondente impacto das emisses em sua
programao monetria.
Eram evidentes as causas e as conseqncias desse arranjo institucional.
Mas esse modelo funcionou relativamente bem enquanto o crdito externo foi
abundante, enquanto a inflao no se tornou um grande problema, enquanto
o Congresso no despertou para suas competncias e atribuies, e enquanto a
sociedade tolerou o descontrole fiscal.
No incio dos anos 80, o mundo experimentava importantes perturbaes
econmicas. De um lado, vivamos os efeitos da segunda crise do petrleo, com
1
Tavares (1989).
Vinte anos de poltica fiscal no Brasil: dos fundamentos do novo regime..., Martus Tavares, p. 79 - 101
todos os reflexos negativos sobre as contas externas dos pases importadores
dessa commodity, e de outro, iniciava-se uma longa fase de escassez de crdito
externo, advinda, sobretudo, da suspenso dos pagamentos dos servios de dvida
externa dos pases mais endividados, como foi tambm o caso do Brasil.
Adicionalmente, tornava-se cada vez mais comum a ateno dos acionistas e
investidores para a contabilidade, os riscos e os resultados dos bancos privados
que mantinham posies nos pases em desenvolvimento. Tudo isso concorria
para o crescimento das restries a novos emprstimos externos para os pases
em desenvolvimento, em particular para a Amrica Latina.
Consciente dessas mudanas, comeou-se a discutir no pas um novo modelo
institucional-legal para as finanas pblicas. Era necessrio redefinir as competncias
das autoridades fiscal e monetria e instituir formas de controle prvio sobre o
gasto pblico, ampliando o papel do Congresso e da sociedade, e evitando as
indesejveis conseqncias para o manejo das polticas monetria e cambial.
A primeira medida foi o encerramento da conta movimento no BB para
impedir o financiamento inflacionrio de gastos fiscais no-autorizados pelo
Congresso Nacional. Com o fim dessa conta, em 1985, eliminava-se a
capacidade de o BB sacar recursos de suas reservas bancrias no BC para financiar
despesas autorizadas pelo ministro da Fazenda.
Em 1986 foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com a misso
de administrar todos os haveres e todos os passivos da Fazenda Pblica Nacional,
de acompanhar as finanas dos estados e municpios, e de desenvolver e gerenciar
um sistema nico de contas e de administrao financeira para o governo central
(Siafi). A partir de 1987, tornou-se obrigatrio o registro on line no Siafi da
execuo oramentria, financeira e contbil. O Siafi se transformou, portanto, na
base tecnolgica sobre a qual se desenvolveram todos os sistemas de
acompanhamento e controle das finanas do governo central. Por meio do Siafi
tambm se tornou possvel, j no ano de 1987, o acompanhamento e controle on
line da execuo oramentria, por parte dos membros do Congresso Nacional.
No bojo dessas mudanas foi instituda a conta nica do TN, mantida
no BC, na qual deveriam ser depositados todos os recursos financeiros disponveis
de todas as entidades do governo central. O objetivo principal era trazer para
um nico caixa todos os recursos financeiros disponveis, otimizando o uso dos
recursos do Tesouro, sem prejudicar eventuais predestinaes legais e sem
contrariar a propriedade dos recursos arrecadados por rgos da administrao
indireta. Para isso, foram abertas sub-contas dentro da conta nica para cada
entidade do governo central.
Aprofundando o processo de separao de competncia entre as autoridades
fiscal e monetria, em 1987 foi realizado um amplo e exaustivo encontro de
contas entre o TN e o BC. Esse encontro de contas colocou sobre a mesa todos
os crditos e todos os dbitos registrados no BC e nas entidades do Ministrio
da Fazenda, contemplando fluxos e estoques. Desse encontro resultou um saldo
devedor do TN que foi liquidado nos anos subseqentes, por meio de emisses
de srie especial de bnus do Tesouro, autorizadas em oramento aprovado
pelo Congresso Nacional.
83
Ainda em 1987, foi transferida a administrao da dvida pblica do BC
para a STN. A partir desse ano, o BC passou a atuar apenas como operador nos
leiles de ttulos do TN junto aos dealers autorizados, mantida a faculdade de
comprar e vender ttulos da dvida pblica para fins de poltica monetria.
Avanando naquele processo, a Constituio Federal de 1988 proibiu o
BC de conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao TN e a qualquer
rgo ou entidade que no fosse instituio financeira. Posteriormente, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), sancionada em maio de 2000, qual voltaremos
na quinta seo deste artigo, eliminou em definitivo a possibilidade de o BC
emitir ou adquirir diretamente ttulos da dvida pblica para qualquer finalidade,
e proibiu o TN de adquirir ttulos da dvida pblica existentes na carteira do
BC, salvo para reduzir a dvida mobiliria.
Como se observa, as linhas gerais do arranjo institucional-legal que estava
sendo construdo desde a primeira metade dos anos 80 foram reforadas em
diversos dispositivos da nova Constituio Federal. Esta previu legislao prpria
para regular as funes e o grau de autonomia do BC, e unificou todos os
oramentos existentes, determinando que qualquer despesa pblica s pode ser
realizada com prvia autorizao legislativa. Assim, nenhum centavo arrecadado
pode ser gasto fora do oramento unificado aprovado pelo Congresso Nacional.
Tambm foram criados novos instrumentos para ampliar o papel do
Congresso no processo de autorizao, acompanhamento e controle do gasto
pblico, mantida a iniciativa do Poder Executivo nessa matria. Assim, cabe
somente ao Executivo a iniciativa de projetos de lei que aumentem a despesa
pblica. Da mesma forma, os projetos de lei relativos aos planos e aos oramentos
anuais so de exclusiva iniciativa do Executivo. Essa diviso de trabalho parece
muito adequada, na medida em que amplia as atribuies do Congresso e mantm
a responsabilidade de propor aumento de despesa com o Executivo. A nova
Constituio estabeleceu tambm que o Poder Executivo deve elaborar e
encaminhar ao Congresso Nacional, na forma de projeto de lei, os planos
plurianuais, estabelecendo os objetivos e as metas da administrao pblica para
um perodo de 4 anos frente. Tambm estabeleceu a necessidade de aprovar
projetos de leis anuais de diretrizes oramentrias, fixando os parmetros e metas
da poltica fiscal para cada exerccio. Esses novos instrumentos foram criados
visando maior organicidade, transparncia e controle por parte do Congresso
na matria oramentria.
A Constituio de 1988 estabeleceu ainda a necessidade de aprovar uma lei
complementar dispondo sobre finanas pblicas, dvida pblica, concesso de
garantias, e emisso e resgate de ttulos da dvida pblica. Estava lanada a base
constitucional para a futura LRF. Alm dos tpicos sobre planejamento e oramento,
portanto, relativos ao gasto pblico, a nova Constituio contm vrios dispositivos
que regulam o controle interno de cada Poder e o papel do Congresso Nacional no
controle externo realizado por meio de uma corte de contas.
Na mesma linha, outros artigos da nova Constituio fixaram princpios e
limites para serem observados por todos os Poderes e por todos os entes da
Federao Unio, estados e municpios. Nesse contexto, o Congresso Nacional
teve sua competncia ampliada, passando a exercer um controle prvio e efetivo
sobre matrias de iniciativa do Poder Executivo. Por exemplo, nenhum tributo
ou renncia fiscal pode ser criado ou alterado sem lei; nenhum gasto, subveno
ou subsdio, de qualquer natureza, pode ser realizado sem autorizao legal
prvia; o Balano Geral da Unio e as contas dos trs Poderes, a nvel central,
tm de ser aprovados pelo Congresso com base em parecer de uma corte de
contas, rgo auxiliar do Congresso Nacional. Para garantir a aplicao dos
mesmos princpios e limites por parte dos estados e municpios, as constituies
estaduais e as leis orgnicas dos municpios ficaram subordinadas a todos esses
preceitos da nova Constituio Federal.
Assim, num perodo de apenas quatro anos foi desenhado e implantado
um novo arranjo institucional-legal na rea de finanas pblicas no pas. Por
sorte, os trabalhos da Assemblia Constituinte estavam em andamento, o que
tornou possvel constitucionalizar aquilo que correspondia incluir num texto
constitucional, tanto em nvel central, quanto em nvel de estados e municpios,
que aprovaram suas respectivas constituies a partir de 1988.
2.1. O relacionamento financeiro da Unio com os estados e municpios:
mudanas que se estenderam aos anos 90
Conforme j assinalado, desde 1984 o pas vinha continuamente
progredindo na construo e consolidao de um arcabouo institucional-legal
na rea fiscal capaz de evitar e prevenir problemas no futuro. No foram poucas
as vezes em que se tentou equacionar de forma definitiva a questo do
endividamento dos estados e municpios, seja por restrio da oferta de crdito,
por meio de resolues do Conselho Monetrio Nacional, seja por restrio de
demanda, limitando a capacidade de endividamento nas resolues do Senado.
Vrias foram as tentativas de controlar de modo mais efetivo os bancos estaduais,
fontes de desordens fiscais e monetrias uma vez que esses bancos sacavam
recursos de suas reservas mantidas no BC para realizar todo tipo de operaes a
favor de seu acionista controlador. Muitas foram as oportunidades em que se
tentou controlar as famosas Antecipaes de Receitas Oramentrias (operaes
de crdito junto a instituies financeiras), uma espcie de hot money, causa e
conseqncia de srios problemas financeiros dos estados e dos municpios.
Esses so alguns exemplos do esforo permanente para consolidar um novo
arranjo institucional-legal que passava, necessariamente, por uma nova forma
de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais.
Depois da criao da STN, em 1986, foram assinados pelo menos quatro
acordos de refinanciamento de dvidas dos governos estaduais e municipais com o
governo federal e/ou com suas instituies financeiras (BB, Caixa Econmica Federal,
Banco do Nordeste e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social).
As dificuldades de controlar a desordem fiscal dos estados e municpios
tinham por base a natureza poltica do relacionamento. O Brasil uma Federao
composta de 27 estados e de 5.560 municpios. Esses entes da Federao tm
um grau elevado de autonomia, sendo responsveis por quase 70% do consumo
de bens e servios dos governos, por idntico percentual em relao aos gastos
85
com servidores pblicos, e por cerca de 80% da formao bruta de capital fixo dos
governos. importante destacar que, respeitados os limites da Constituio Federal,
os estados e os municpios podem criar impostos e contratar dvida sem necessidade
de autorizao do governo central. No plano poltico, os governadores tm boa base
parlamentar no Congresso e utilizam os correspondentes votos dos seus deputados
e senadores como poder de barganha junto ao governo central.
A nossa cultura poltico-administrativa, at a aprovao da LRF, era
caracterizada pela falta de compromisso institucional em relao dvida. Assim,
quando um novo governador ou prefeito tomava posse, tomava tambm um
avio para ir a Braslia queixar-se de que estava recebendo o estado ou o
municpio em pssimas condies financeiras e dizer que a dvida encontrada
no tinha sido feita por ele e que, portanto, no a pagaria, a menos que o
governo central o ajudasse. Da mesma forma, mencionava os problemas
relativos a seus bancos, prometia no utiliz-los como seus antecessores, jurava
respeito ao BC e, depois, nada cumpria.
A propsito, as questes relativas aos bancos estaduais eram bem mais complicadas
em vista de sua capacidade de financiamento quase ilimitada. Os bancos financiavam
diretamente os tesouros estaduais, com emprstimos ou compra de bnus estaduais,
e as empresas estatais estaduais. Tudo isso era feito sem controle da autoridade fiscal e
contra as determinaes da autoridade monetria onde, muitas vezes, mantinham as
contas de reservas bancrias negativas! Mas a questo dos bancos tinha outro ingrediente
poltico: o banco era sinnimo de prestgio e de status para o governador. Da a
dificuldade que se teve para convencer os governadores a fechar ou privatizar seus
bancos. Semelhante ao que se passou com o TN, o BC tambm teve de administrar
essa fonte de desordem monetria por muitos anos, implementando, pelo menos,
trs programas de recuperao dessas instituies at ser institudo o Programa de
Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (Proes), em
fevereiro de 1997, no mbito da reestruturao de todo o sistema financeiro nacional.
O xito desse programa foi absoluto, quase todos os bancos estaduais foram fechados,
privatizados como banco estadual, ou foram federalizados e depois privatizados
2
.
No que se refere s dvidas, a soluo definitiva tambm s veio no segundo
semestre de 1997 com a aprovao da Lei n. 9.496, que instituiu o Programa de
Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos Estados e Municpios.
importante enfatizar que, assim como foi no caso dos bancos e das empresas estatais
estaduais, a soluo definitiva s ocorreu depois de repetidas tentativas de soluo.
Diria que a soluo permanente para esses problemas s aconteceu depois de um
longo processo de amadurecimento institucional nas relaes entre o governo central
e os governos subnacionais, de reconhecimento de responsabilidades mtuas, e sob
uma severa vigilncia da sociedade. Essas condies foram indispensveis formao
de um consenso para a busca de uma soluo duradoura, representando uma mudana
de comportamento em relao ao padro histrico das relaes entre o governo central
e os governos subnacionais
3
.
2
Lundberg (1999).
3
Essa questo ser tratada com mais detalhes quando analisarmos os acordos das dvidas estaduais e municipais.
Vrios analistas tm colocado uma nfase especial nas mudanas institucionais-
legais que ocorreram aps as crises da Rssia (1998) e do Brasil (1999). Defendemos
a tese de que essas mudanas vinham ocorrendo desde a primeira metade dos anos
80 e que esse processo continuou mesmo durante o perodo de superinflao. No
entanto, o prprio fracasso dos diversos programas de estabilizao macroeconmica
contribuiu para inviabilizar o sucesso de qualquer iniciativa no campo fiscal.
A partir do consenso que levou ao xito do Plano Real, as mudanas estruturais
foram paulatinamente entrando na mente e nos coraes dos brasileiros, dos
governantes, dos parlamentares, de todos enfim. Em que pese grande parte das
mudanas que caracterizam o atual arranjo institucional-legal terem sido aprovadas
a partir de 1998, como o caso da LRF, no se pode negar os esforos e avanos
obtidos anteriormente.
Nesse sentido, ressaltamos o progresso alcanado na relao com os estados e
municpios por meio dos programas de saneamento e privatizao dos bancos
estaduais e de reestruturao das dvidas estaduais e municipais. Tambm merecem
destaque os avanos na privatizao de empresas estatais estaduais, em particular do
setor eltrico. A privatizao das companhias de saneamento no ocorreu ainda
porque remanesce uma importante pendncia legal-regulatria do setor.
A conseqncia no campo poltico desse progresso resultou na aprovao da
mais importante medida para tornar efetivo o cumprimento das obrigaes assumidas
pelos estados e municpios no refinanciamento de suas dvidas, qual seja, a referida
Lei 9.496, que regulamentou a faculdade dada aos estados e municpios, pela Emenda
Constitucional n. 3, de maro de 1993, para oferecerem suas receitas prprias
como garantia de obrigaes contratadas junto Unio. Como se observa, a
oportunidade poltica de regulamentar esse novo dispositivo constitucional se deu
trs anos depois de sua aprovao pelo Congresso, mas constitui-se no fator nmero
um do sucesso desse programa de reestruturao de dvida e estabeleceu uma nova
base de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais.
Outro fator poltico deve ser destacado nesse processo de construo do novo
padro de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais.
Trata-se da possibilidade de reeleio dos governadores e prefeitos. Na medida em
que essa possibilidade tornou-se realidade prtica, iniciou-se tambm um processo
de mudana do comportamento dos nossos governantes. A possibilidade de ser
reeleito e ser herdeiro de seus prprios desmandos levou a uma mudana de postura,
tornando-os mais comprometidos com a continuidade de projetos e com a sade
financeira do estado ou municpio. Antes, assinavam os contratos de refinanciamento
de dvida e tratavam de rediscuti-los logo aps o fim do perodo de carncia, em
geral de dois a trs anos. Ou seja, nunca o governo central recebia nada dos contratos
de refinanciamento porque, logo em seguida ao perodo de carncia terminava o
mandato daquele governante e tudo se reiniciava com novo governador ou prefeito.
Pelo Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos
Estados e Municpios, elas foram refinanciadas com prazo de 30 anos e taxa real
de juros de 6% ao ano, podendo os pagamentos serem antecipados com o uso
de receitas de privatizao obtidas com a venda de suas empresas ou bancos.
Pela primeira vez o Tesouro Nacional, que assumiu todas as dvidas originalmente
87
contratadas pelos refinanciados, seja junto a instituies financeiras seja por emisso
de ttulos, contou com garantias efetivas e quantitativamente adequadas e proporcionais
aos montantes renegociados. Nas experincias anteriores, o Tesouro contava somente
com as garantias relativas s parcelas dos fundos de participao dos estados ou
municpios, o que na maioria dos casos eram insuficientes quantitativamente falando
e muito mais difceis de serem executadas do ponto de vista poltico.
Pelo programa, os estados e municpios deveriam comprometer-se com um
pagamento mnimo correspondente a 13% da receita corrente lquida e deveria
cumprir metas especficas de supervit primrio. Esses compromissos representam
importante inovao de qualidade em relao aos programas anteriores. Pela
primeira vez estavam sendo exigidas com condies efetivas de se cobrar o real
cumprimento dos compromissos assumidos metas de resultados fiscais. Ademais
dos benefcios fiscais de curto prazo, essa inovao tinha um componente
pedaggico da mais alta relevncia para as mudanas estruturais que se estava
perseguindo. Tambm ficou restringido o acesso a novas operaes de crdito
interno e externo. Restaram autorizadas apenas operaes que se enquadravam
dentro dos limites fixados de 13% da receita corrente lquida.
Como resultado desse programa, o TN refinanciou as dvidas de 25 dos 27
estados e de mais de 150 dos maiores municpios, num montante total de mais de
US$ 100 bilhes. Os resultados tm sido excepcionais, tornando esse Programa uma
das ncoras da mudana do regime fiscal experimentada a partir de 1999.
Passados mais de cinco anos do incio do Programa, todos os Estados esto em dia
com os pagamentos junto ao Tesouro Nacional (...) Em todos os episdios nos quais os
governos estaduais tentaram no honrar os pagamentos estabelecidos nos contratos,
notadamente no caso do governo de Minas Gerais durante a gesto Itamar Franco, a
Secretaria do Tesouro Nacional executou as garantias contratuais, assegurando a
regularidade dos pagamentos. Trata-se, portanto, de uma profunda modificao no
relacionamento entre a Unio e os governos estaduais e municipais, cujos efeitos so
claramente apreendidos pela substancial melhora no desempenho fiscal das subesferas de
governo, que passaram de um dficit de 0,74% do PIB em 1997 para um supervit de
0,87% em 2002. Esse ajuste jamais poderia ser sustentado na ausncia do Programa de
Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida dos Estados e Municpios.
4
Sem dvida alguma esse Programa utilizou no limite a base institucional-
legal vigente, em particular a possibilidade de ter as receitas prprias dos estados
e municpios como garantia das dvidas contratadas, e contribuiu decisivamente
para estabelecer um novo padro de relacionamento entre o governo central e os
governos subnacionais, passando estes a atuar ativamente e de forma coordenada
para a obteno dos resultados fiscais.
3. Plano Real: reconhecimento da necessidade de ajuste fiscal
O perodo que vai do segundo semestre de 1988 a junho de 1994 foi
caracterizado pela instabilidade econmica e por uma superinflao. Essa
4
Guardia (2004).
realidade, contudo, comprometeu mais a alocao dos recursos do que os resultados
fiscais, ainda que esses pudessem ser ainda maiores em face do arranjo institucional-
legal consolidado com a Constituio de 1988.
Durante esse perodo, os controles fiscais estavam restritos administrao
do caixa nico do Tesouro. Como uma parte da arrecadao tributria estava
indexada a ndices de preos, o chamado efeito Tanzi no se verificava em sua
totalidade, sendo a arrecadao tributria afetada apenas parcialmente pela inflao.
Por outro lado, como a quase totalidade dos gastos era fixada nominalmente, a
inflao acabava corroendo os valores aprovados nas leis oramentrias.
Esses dois movimentos facilitavam a obteno dos resultados fiscais desejados
que eram criados no a partir de uma poltica explcita de regras e de resultados,
mas sim de um simples truque da administrao financeira do TN. No perodo
de superinflao, o Secretrio do Tesouro administrava as liberaes financeiras
de modo que os resultados fiscais desejados a cada momento podiam ser sempre
alcanados. Por esse mecanismo, o nus de qualquer ajuste recaa sempre e
exclusivamente sobre as prioridades de governo. Era o imprio da tesouraria!
Durante esse perodo, foram feitas vrias tentativas de proteger programas e
aes prioritrias, mas a elevada inflao e a falta de mecanismos perfeitos de
indexao para os gastos no permitiam que os objetivos planejados fossem
alcanados. O arranjo institucional-legal vigente tambm no era capaz de evitar,
per se, os desvios entre o planejado e o executado. No existia base institucional-
legal que fosse capaz de assegurar o cumprimento dos objetivos planejados. No
se podia acabar com a inflao por decreto. No se podia negar seus efeitos sobre
os gastos nominais. Essa dura realidade se impunha adiando os benefcios esperados
do novo arranjo institucional-legal, que deveriam estar produzindo quela poca
melhores resultados fiscais e alocativos, dados os avanos definidos para o
planejamento e o oramento.
Por essas e outras razes, o combate superinflao era de longe o
nosso maior desafio, o que significava trazer o nvel de preos para padres
civilizados e recriar as condies de crescimento sustentado. Depois dos
fracassos de vrios programas de estabilizao macroeconmica, formou-se
o consenso de que a estabilidade monetria no seria duradoura sem um
ajuste fiscal estrutural e sem a implementao de reformas de ordem
econmica, administrativa, previdenciria e tributria.
Assim, j na primeira fase do Plano Real, em fevereiro de 1994, foi
implementado um conjunto de medidas fiscais (Programa de Ao Imediata) que
visavam ampliar e aperfeioar os controles das finanas pblicas, em particular no
perodo de transio da superinflao para o novo contexto de estabilidade de
preos. Tambm se procurou ampliar os controles sobre o endividamento dos
estados e municpios, que era ameaa e resistncia permanente a qualquer ajuste
fiscal pretendido. Adicionalmente, foram introduzidos e aperfeioados mecanismos
de controle prvio para reduzir os impactos fiscais provocados por certas decises
tomadas no mbito dos bancos federais (Banco do Brasil, Caixa Econmica
Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, Banco do
Nordeste do Brasil e Banco da Amaznia).
89
Dando seqncia a esses avanos, o presidente Fernando Henrique Cardoso
enviou, no incio de 1995, quatro projetos de emenda Constituio relativos
s reformas da ordem econmica (quebra dos monoplios estatais nos servios
de utilidade pblica e de explorao de petrleo, e o fim das restries ao capital
estrangeiro nos setores de telecomunicaes, energia e transpor tes),
administrativa (eliminao de privilgios dos servidores pblicos e aproximao
dos sistemas de benefcios e dos mecanismos de financiamento das previdncias
pblica e privada), previdenciria (visando a reduo do dficit estrutural do
sistema de previdncia privada) e tributria (para simplificar o sistema tributrio,
reduzir os custos da administrao tributria das empresas, aumentar a eficincia
da arrecadao, e desonerar as exportaes e os investimentos).
Foi feito um importante esforo poltico para aprovar essas emendas
constitucionais e delinear um novo Estado. Nesse sentido, o Congresso Nacional
aprovou a emenda de reforma da ordem econmica (1995), mais ou menos nos
termos propostos pelo Executivo. Por outro lado, as emendas das reformas
administrativa e previdenciria sofreram reduo de seu contedo e de seu alcance,
resultando parcialmente aprovadas no ano de 1998. Era compreensvel a
dificuldade poltica para a aprovao das propostas originalmente encaminhadas
pelo Executivo no que se refere s emendas das reformas administrativa e
previdenciria, uma vez que os objetivos eram eliminar privilgios e reduzir
desigualdades entre os sistemas de previdncias pblica e privada. A emenda da
reforma tributria foi fatiada e tem sido aprovada por partes.
Paralelamente s discusses e aprovaes das reformas no Congresso, a
partir de 1995 foram adotadas sistematicamente medidas legais e administrativas
para acelerar e garantir os resultados fixados para o Programa Nacional de
Desestatizao (PND), que o transformaram num dos maiores programas de
privatizao do mundo. No perodo de 1990 a 1994 foram privatizadas 33
empresas federais e arrecadados US$ 12 bilhes. Mais da metade desse valor foi
pago com moedas de privatizao, onde se incluam dvidas securitizadas, ttulos
da dvida agrria, debntures de companhias estatais e outras obrigaes
contingentes, emitidas pelo Tesouro Nacional, direta ou indiretamente.
No governo do presidente Fernando Henrique Cardoso foram
privatizadas quase 100 empresas estatais federais, inclusive instituies
financeiras federais e federalizadas, e foram arrecadados mais de US$ 93
bilhes, sendo que apenas 5% desse montante foram pagos com moeda de
privatizao, o restante com moeda corrente.
O PND produziu importante impacto no estoque da dvida pblica. Isso
porque os recursos lquidos arrecadados foram totalmente utilizados para o
resgate da dvida. Ademais, uma parcela daqueles valores arrecadados refere-se
transferncia de dvida das empresas estatais privatizadas para os novos
proprietrios privados, o que tambm provoca uma reduo direta na dvida
pblica. Por ltimo, no se pode deixar de ressaltar a importncia da utilizao
das moedas de privatizao, que se constituiu no embrio da poltica de
reconhecimento de esqueletos (passivos contingentes), por meio da qual o
governo central reconheceu passivos que por diversas razes no estavam
devidamente registrados como dvida pblica. Por ltimo, cabe enfatizar que a
contrapartida do PND era o ajustamento nas funes do Estado, que foi pouco
a pouco concentrando suas aes na rea social e na infra-estrutura das regies
mais pobres. Alm disso, a privatizao de uma empresa que consumia recursos
do Tesouro representava tambm uma economia oramentria.
Em que pese o consenso alcanado em 1994 sobre a importncia das
reformas e de um ajuste fiscal estrutural, os primeiros anos do Plano Real no
foram prdigos em resultados fiscais. No se pode dizer, no entanto, que no
houve uma evoluo qualitativa na gesto das finanas pblicas. De um lado, se
aprendia a conviver com a estabilidade macroeconmica, que trouxe novos riscos
para a administrao oramentria e financeira do Tesouro. O fim da inflao
representava tambm o fim da administrao do oramento pelo tesoureiro de
planto. Quer dizer, o imprio do tesoureiro havia acabado, e se estava
aprendendo a conviver com uma nova realidade, onde aumento nominal de
gasto significava aumento real. Mas tambm verdade que o fim da superinflao
produziu efeitos favorveis na arrecadao. Isso compensava, pelo menos
parcialmente, os efeitos do lado dos gastos.
De outro lado, os avanos na reforma da ordem econmica com a quebra
dos monoplios estatais e a abertura ao capital estrangeiro nos servios de
telecomunicaes, energia e petrleo permitiram acelerar os resultados do PND,
contribuindo para a reduo da dvida pblica. Tambm se avanou, ainda que no
na extenso e profundidade desejadas pelo Executivo, na reforma administrativa,
cuja emenda foi promulgada em junho de 1998, antes da crise da Rssia.
Do ponto de vista quantitativo, algum pode achar que faltou austeridade
fiscal nos primeiros quatro anos do Real. Mas o ambiente macroeconmico externo
e as repercusses na economia brasileira faziam qualquer esforo fiscal parecer
insuficiente. Com efeito, o regime de cmbio fixo administrado por meio de bandas
pelo Banco Central, que vigorou desde os primeiros dias da implantao do Plano
Real at o incio de 1999, com a moeda nacional sobrevalorizada, produziu um
importante impacto na dvida pblica, quer pelo seu efeito direto sobre a dvida
indexada ao dlar, quer pelos efeitos indiretos resultantes das elevadas taxas de
juros que tiveram de ser praticadas para manter uma atratividade mnima ao capital
estrangeiro e evitar uma reduo das reservas cambiais. Isso afetava diretamente a
relao dvida/PIB. Primeiro, pelos efeitos diretos e indiretos sobre a dvida;
segundo, pela reduo do PIB ocasionada pelos nveis das taxas de juros. Essa
situao se auto-alimentava e exigia recorrentemente supervit primrio maior,
num contexto de baixo crescimento do produto.
Pode-se concluir que os resultados fiscais no foram suficientes para evitar
a elevao da dvida pblica, mas no razovel afirmar que esses resultados
eram a simples expresso material da falta de austeridade. A austeridade existiu
no limite do possvel num contexto de transio do regime de superinflao
para a estabilidade de preos.
Um outro ponto que merece ateno o fato de a crise do Mxico, em
1995, no ter sido suficiente para acender a luz vermelha do painel de controle.
O pas havia aprendido muito com as crises de dvida dos anos 80. Mas ningum
91
foi capaz de prever as propagaes que teriam as crises alm-mar dos anos 90.
Com os mercados de capitais totalmente integrados e a alta liberdade e mobilidade
de capitais, as crises tornaram-se sistmicas. Esse fenmeno tornou-se mais visvel
e mais freqente a partir da crise da sia em 1997. A partir desse momento, se
tornou mais claro que inicivamos uma nova fase nos mercados internacionais
de capitais. Ficou mais evidente que novas e crescentes restries de crdito
estavam por vir. O pas tinha de se preparar, elevando a poupana domstica, em
particular a poupana do setor pblico. Tinha de mudar o regime fiscal vigente.
Enfim, tinha de estar mais robusto para enfrentar novas crises, novas perturbaes,
novas restries de crdito, que viriam e que viro. Esse foi o principal alerta da
crise asitica para o Brasil.
No curto prazo foi adotado um conjunto de medidas para ampliar o esforo
fiscal e evitar que o dficit primrio fosse maior que o 1% do PIB previsto para
1997. Mas as medidas anunciadas no segundo semestre desse ano eram de curto
prazo e no produziriam resultados permanentes, como exigia o novo contexto
internacional. Era necessrio, portanto, reforar o ajuste estrutural do setor
pblico. Era necessrio retomar o projeto de aperfeioamento do arranjo
institucional-legal, era necessrio formalizar compromissos e estabelecer regras
fiscais e limites em leis, era necessrio insistir em alguns pontos das reformas
administrativa e previdenciria que no haviam sido aprovados na rodada anterior.
Era necessrio ampliar os mecanismos de controle prvio para assegurar os
resultados programados, era necessrio aumentar a eficincia e eficcia na execuo
dos gastos para maximizar os resultados obtidos com os mesmos ou menos
recursos. Por fim, era necessrio ampliar os controles da sociedade sobre o uso
dos recursos pblicos; portanto, era necessrio aumentar a transparncia na gesto
fiscal. Mas, antes de pr em prticas as lies aprendidas com a crise asitica,
veio a crise da Rssia, que colocou o Brasil na marca do pnalti!
4. Crises externas e necessidade de mais ajustes fiscais
No contexto de crise, foi anunciado, em outubro de 1998, o Programa de
Estabilidade Fiscal (PEF), que previa: mudanas estruturais, como a acelerao
das discusses para a aprovao da reforma da previdncia privada; avanos
institucionais-legais, tendo por base o projeto de LRF; e a estabilizao da relao
dvida/PIB a ser alcanada por meio de mega-supervits primrios.
No que se refere aos avanos institucionais-legais, as principais iniciativas
eram: (a) elaborao e envio ao Congresso de projeto da Lei de Responsabilidade
Fiscal, com o objetivo de estabelecer regras e limites fiscais e cdigos de conduta
para os governantes e administradores de recursos pblicos; (b) fixao de novos
limites para a despesa de pessoal nos trs nveis de governo, com o propsito de
assegurar maior disponibilidade de recursos para as atividades finalsticas; (c)
reformulao do processo oramentrio, promovendo uma reestruturao dos
gastos federais e implantando sistema de gerenciamento para cada programa,
para obter maior transparncia, eficincia e eficcia no uso dos recursos pblicos.
O PEF fixou como meta a estabilizao da relao dvida/PIB no nvel de
46%. Para isso, estimou-se a necessidade de obter supervits primrios de 2,6%,
2,8%, e 3% nos anos de 1999, 2000 e 2001. A programao dos resultados
fiscais distribuiu de forma equilibrada o esforo adicional entre os diferentes
governos e diferentes entidades estatais. Como ser mostrado adiante, o Brasil
superou todas essas metas fixadas, cumprindo rigorosamente todos os
quantitativos trimestrais programados.
As metas de supervit primrio para o governo central foram fixadas em lei,
pela primeira vez. Estava, portanto, sendo dado um passo extraordinrio para a
consolidao de um novo regime fiscal calcado numa slida base institucional-legal
produzida ao longo dos 15 anos anteriores. O PEF foi apresentado s lideranas do
Congresso Nacional em outubro de 1998 e serviu de base para o acordo obtido
com o Fundo Monetrio Internacional, apoiado pelos tesouros dos pases do G-7.
Ainda no segundo semestre de 1998, foram concludas as negociaes dos
acordos de reestruturao das dvidas dos estados e municpios, foi reelaborada
a proposta oramentria para 1999, compatibilizando-a com a meta fixada para
aquele exerccio fiscal, foi elaborado o projeto de LRF, foram implementadas as
alteraes para elaborao e execuo dos planos e dos oramentos do governo
federal vigentes a partir de 1999, e foi aprovada a emenda da reforma da
previdncia. Do ponto de vista quantitativo, foram fixadas, em lei, as metas de
supervits primrios para o trinio de 1999-2001.
5. Responsabilidade e eficincia na execuo dos gastos
O objetivo de realizar mega-supervits primrios seria alcanado
prioritariamente pela reduo dos gastos pblicos complementada com elevao
da carga tributria. Com isso colocava-se o desafio de fazer mais com menos, de
aumentar a eficincia e eficcia nas aes de governo. De um lado, tinha-se que
fazer mais supervit primrio; de outro, a sociedade cobrava melhores servios
do governo para a mesma carga tributria.
O atendimento simultneo dos objetivos de responsabilidade e de eficincia
seria buscado por meio de duas frentes. A primeira, pela elaborao e aprovao
da LRF, uma lei que estabelecesse princpios, regras e limites para todos os
nveis de governo e para todos os Poderes. A segunda, pela reviso completa do
sistema de planejamento e de oramento para melhorar a capacidade de resposta
do governo exigncia de fazer mais com menos.
5.1. Lei de Responsabilidade Fiscal: resposta definitiva
Desde logo, importante ressaltar que o contexto scio-poltico no Brasil
estava em franca transformao. A sociedade brasileira vivia uma nova fase. O
maior exemplo dessas transformaes o processo de impeachment que sofreu
o presidente Fernando Collor, em 1992. Esse processo representou um teste
importante para as instituies democrticas, que saram dele mais fortalecidas.
Iniciava-se uma nova fase onde se rejeitava a idia de desrespeito s leis, aos atos
jurdicos e aos contratos. Nesse quesito, alis, a experincia no era favorvel.
Todos os programas de estabilizao macroeconmica, implementados antes
do Plano Real, alteraram leis que produziram efeitos econmicos e financeiros
93
em atos jurdicos e contratos firmados entre particulares. No podia mais ser
assim. Rejeitava-se a falta de tica no plano poltico, e o descaso com a legislao
no plano jurdico. Tambm se exigia eficincia e transparncia na gesto pblica.
Exigia-se respeito aos contribuintes.
A existncia dessa nova sociedade, que amadureceu e mobilizou-se no
processo de impeachment, foi um fator determinante do nascimento de uma
nova postura dos governantes e dos administradores de recursos pblicos, em
todos os nveis de governo, em todos os Poderes da Repblica. Essas exigncias
encontraram guarida na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso,
comprometida com a democracia e com os valores republicanos. Durante os
seus dois mandatos, fortaleceu no limite as instituies e empreendeu uma ampla
reforma do Estado, reduzindo substancialmente o clientelismo.
Entendemos que foi precisamente esse enlace que garantiu o sucesso do
Plano Real. Foi essa nova realidade social e poltica que facilitou a aprovao de
emendas constitucionais como as das reformas da ordem econmica,
administrativa e previdenciria , que contribuiu para os resultados do Programa
Nacional de Desestatizao, que assegurou o fechamento e a privatizao de
bancos estaduais, que viabilizou os novos acordos de refinanciamento das dvidas,
e que favoreceu a construo do novo padro de relacionamento entre o governo
central e os governos subnacionais. Foi nesse contexto que se avanou nas
reformas e no aperfeioamento institucional-legal das finanas pblicas, como
fatores essenciais para a manuteno da estabilidade macroeconmica e para
garantir o crescimento sustentado.
Esse quadro social e poltico exigia criatividade nas respostas s crises. No
se podia simplesmente perseguir metas de mega-supervits primrios. Era
necessrio avano adicional em reas ainda pouco exploradas como eram os
casos da formalizao de regras fiscais e da instituio de padres de conduta
dos governantes e dos administradores de recursos pblicos que representassem
mudanas duradouras, permanentes. Ademais, as exigncias de responsabilidade
e de eficincia no vinham apenas do novo contexto econmico, eram tambm
exigncias da nova sociedade brasileira, que no tolerava mais desmandos e
irresponsabilidades na gesto dos recursos pblicos. A nova sociedade, filha do
Real, no aceitava ajustes fiscais baseados exclusivamente em aumento da carga
tributria; era necessrio tambm impor rigor e controle na aplicao dos recursos
pblicos. Cobrava mais responsabilidade e mais tica.
Assim, a reduo necessria dos gastos no podia ser cega; era necessrio
aumentar o sacrifcio coletivo, mas, ao mesmo tempo, preservar programas e
projetos prioritrios nas reas sociais e de infra-estrutura. O desafio era aumentar
supervit com a menor elevao de carga tributria possvel. Portanto, era
necessrio cortar gastos com o menor prejuzo possvel nas reas sociais e de
infra-estrutura. O desafio se tornava maior ainda porque a crise per se repercutia
negativamente no PIB e aumentava os custos do ajuste.
precisamente nesse contexto que foi elaborado e discutido com a sociedade
e com o Congresso o anteprojeto de LRF, mas a lei no foi aprovada apenas por
causa da crise externa de 1998/1999 tambm por isso, mas no apenas por
isso. Foi aprovada porque a sociedade brasileira exigia mudana de postura dos
governantes e dos administradores de recursos pblicos, o que lhe confere um
carter muito permanente.
Em suma, entendemos que o contexto scio-poltico foi determinante para
a apresentao e aprovao da LRF pelo Congresso Nacional e pela sociedade,
que exigia mais responsabilidade, mais eficincia, mais transparncia, mais tica e
mais servios pblicos de qualidade. Internamente, era necessrio se fazer mais do
que simplesmente fixar e cumprir metas quantitativas, mas tambm estabelecer
regras de responsabilidade, de disciplina, de mudana de postura, de conduta, de
tica. Era necessrio prover um aparato legal capaz de impedir e punir severamente
todos os atos de irresponsabilidade, num sentido amplo do termo, na gesto dos
recursos pblicos.
Olhando numa perspectiva histrica, se algum perguntasse, antes de 1993,
se seria possvel aprovar no Congresso Nacional uma emenda constitucional
autorizando os governos estaduais e municipais a oferecerem as receitas prprias
(basicamente ICMS e ISS/IPTU, respectivamente) como garantia de seus dbitos,
qualquer analista poltico com 30 anos de Braslia diria que no. No entanto, uma
emenda com tal autorizao foi aprovada em maro daquele ano. Se algum
perguntasse, antes de 1996/1997, se seria possvel o BC intervir, fechar ou
privatizar um banco estadual, os melhores analistas econmicos e polticos diriam
que era um delrio. Mas isso aconteceu com o Proes, aps vrias tentativas
fracassadas. Da mesma forma, se algum perguntasse se um dia os estados e
municpios iam pagar pontualmente seus compromissos de dvida com o Tesouro
Nacional ou com os bancos oficiais federais, a resposta da maioria da populao
que conhece um pouco da nossa histria poltica-administrativa seria claro que
no. Erraram novamente. A partir dos acordos de 1997/98, os estados e
municpios tm se mantido rigorosamente em dia com os compromissos assumidos
no mbito do Programa de Apoio Financeiro e de Refinanciamento da Dvida
dos Estados e Municpios.
Num regime democrtico, as mudanas estruturais tomam tempo. Exigem
amadurecimento e consenso. Durante a crise, no faltaram vozes para questionar
por que as coisas no caminhavam mais rapidamente, por que o governo no
fazia as coisas acontecerem no Congresso, como se esse fosse um departamento
do Poder Executivo. verdade que as mudanas estruturais e institucionais-legais
aconteceram no seu tempo poltico, mas tambm no se pode negar que contaram
com a ajuda das crises econmicas para suas aprovaes. A LRF no uma exceo
a essa regra, ela surgiu e foi aprovada nesse ambiente de transformaes e crises.
Como j mencionamos, o art. 163 da Constituio de 1988 estabeleceu a
necessidade de aprovao de lei complementar para dispor sobre finanas pblicas,
dvida pblica, concesso de garantias pelas entidades pblicas e fiscalizao das
instituies financeiras oficiais. Posteriormente, a emenda constitucional da reforma
administrativa, promulgada em junho de 1998, fixou a obrigao do presidente
da Repblica enviar ao Congresso, no prazo de 6 meses a contar daquela data, o
projeto de lei complementar previsto no art. 163 da Constituio, que viria a se
tornar o projeto de Lei de Responsabilidade Fiscal.
95
Os princpios de responsabilidade fiscal propostos no anteprojeto de LRF
foram, em grande parte, aqueles adotados pela Nova Zelndia, cujo preceito bsico
a reduo e a manuteno da dvida e do patrimnio a um nvel prudencial, por
meio da criao de supervits e do equilbrio fiscal no mdio prazo. Mas tambm
foram consideradas as experincias da Unio Europia e dos Estados Unidos. A
Europa constitui um caso de formulao e aplicao de normas para um conjunto
de pases autnomos e soberanos, o que tem muito a ensinar para uma nao
federativa e verdadeiramente descentralizada como a brasileira
5
. Os Estados Unidos
apesar de mais conhecido o enfoque restrito ao governo central e de o Congresso
ser o grande motor que impulsiona e comanda o processo oramentrio, ao
contrrio do Brasil so um caso exemplar de controle da expanso do gasto
6
.
O anteprojeto da LRF foi colocado em consulta pblica por meio eletrnico
durante um perodo de trs meses, por onde se receberam mais de 5 mil sugestes.
Alm disso, foram realizadas audincias pblicas com representantes dos governos
subnacionais e com especialistas do mercado financeiro
7
. Aps esse processo de
consulta prvia sociedade, o projeto foi reescrito e encaminhado ao Congresso em
maio de 1999 com o objetivo de contribuir decisivamente para a mudana do
regime fiscal brasileiro, criando as condies institucionais-legais para se obter ajuste
fiscal permanente. O ponto bsico seria a introduo de novos conceitos na cultura
poltico-administrativa do pas, como o de responsabilidade e de transparncia.
Depois de quase um ano de tramitao e incorporadas vrias modificaes
importantes, o Congresso Nacional aprovou a LRF com um nmero expressivo de
votos: na Cmara dos Deputados, 385 sim e 86 no. No Senado, o projeto foi aprovado
com 60 votos sim e 10 no. Esse nmero de votos favorveis era mais que suficiente
para aprovar uma emenda constitucional, que exige dois teros de votos do Congresso.
Praticamente, s a oposio votou contra o projeto. Entendemos que esses nmeros
refletem de forma cabal as exigncias da sociedade. Tanto assim que diversos outros
projetos de lei, includos no Programa de Estabilidade Fiscal, foram submetidos ao
Congresso no mesmo perodo, e nenhum deles recebeu to expressivo apoio.
Alm de fixar princpios e normas gerais para os trs nveis de governo e
para todos os Poderes, a LRF estabelece trs tipos de regras: (a) metas gerais e
limites para indicadores selecionados; (b) mecanismos institucionais de correo,
para os casos de descumprimento temporrio; e (c) sanes institucionais para
no-cumprimento definitivo. Como lei complementar, ela requer um quorum
qualificado para aprovar qualquer modificao que venha a ser sugerida. Nesses
quatro anos de existncia foram apresentados diversos projetos de modificao
da LRF, mas nenhum deles foi sequer colocado em votao!
5
Os acordos no mbito da Unio Europia em torno da poltica fiscal envolvem desde as normas gerais,
estabelecidas nos chamados Tratados de Maastricht (cujo princpio bsico o de que os Estados Membros
devem evitar dficits governamentais excessivos) at a edio de resolues pelo Conselho Europeu e outros
regulamentos pelos rgos colegiados competentes (nestes atos, dentre outras medidas, que so fixadas as
metas de dficit e dvida, bem como previstas as sanes a serem aplicadas a quem no atend-las).
6
Para aprofundar a anlise da legislao norte-americana sobre a matria, pode-se procurar por meio da
Internet as referncias ao Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 e Balanced Budget and
Emergency Deficit Control Act of 1985.
7
Tavares, Manoel e Afonso (1999) apresentam detalhadamente os procedimentos seguidos na elaborao do
anteprojeto, bem como a justificativa e os fundamentos que esto por trs de cada princpio e conceito propostos.
No que se refere responsabilidade, disciplina e transparncia, a LRF:
- Estabelece que cada governo tem de fixar metas fiscais consistentes com os limites
de dvida, relativas ao exerccio seguinte e para dois exerccios frente, a serem aprovadas
nas respectivas leis de diretrizes oramentrias anuais.
- Estabelece que desvios temporrios em relao s metas fiscais aprovadas devem
ser corrigidos no prprio exerccio, assegura condies e instrumentos e determina o
corte automtico das despesas como forma de efetivar os ajustes necessrios para cumprir
as metas fixadas.
- Probe que um ente da Federao empreste, direta ou indiretamente, a outro,
ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao da dvida contrada
anteriormente. Esse dispositivo refora os princpios bsicos dos acordos de dvida
celebrados entre o governo central e os estados e municpios, em 1997/98. Por esse
dispositivo o governo central fica proibido de conceder qualquer emprstimo aos governos
subnacionais ainda que seja para refinanciar crditos existentes. Entendemos que, com
esse dispositivo, a LRF transformou os acordos de 1997/98 nos ltimos acordos de
dvida entre o governo central e os governos subnacionais da histria do pas.
- Estabelece que novos gastos de carter permanente s podem ser aprovados se
tiverem asseguradas as correspondentes fontes de financiamento de longo prazo. Assim,
nenhum novo gasto permanente poder ser criado sem ter seu custeio garantido.
- Determina que os benefcios tributrios de qualquer natureza devem ser
includos na proposta oramentria anual e devem ser demonstrados os
instrumentos de compensao dos novos benefcios nos oramentos dos trs anos
subseqentes sua aprovao.
- Fixa o limite de 60% das receitas correntes lquidas como teto mximo para os
gastos com pessoal dos governos estaduais e municipais. Para o governo central ficou
estabelecido o limite de 50%. Tambm ficaram estabelecidas regras de conduta e de
ajuste a serem observadas por cada governo e cada Poder. Pela primeira vez foi institudo
limite de gastos com pessoal para os poderes Judicirio e Legislativo.
- Fixa limites prudenciais e finais de dvida e estabelece regras de conduta e de
ajuste a serem seguidas por cada governo quando temporariamente esses limites sejam
ultrapassados. A partir da sano da LRF, o Senado Federal estabeleceu os limites
quantitativos de dvida no montante de 1,2 vez a receita lquida para os municpios, 2
vezes para os estados e 3,5 vezes para o governo central.
- Estabelece uma srie de regras e limites para evitar transferncias de dvidas de
curto prazo de um exerccio a outro, em particular em anos eleitorais, ficando vedada a
contratao desse tipo de dvida nos ltimos seis meses de mandato do governante.
- Veda a contratao de operaes de crdito entre uma instituio financeira oficial
e o ente da Federao que a controle. Com base nesse dispositivo, entendemos que
nunca mais assistiremos aos desmandos que tivemos com os bancos estaduais.
- Estabelece a obrigao do Banco Central prestar contas regularmente ao Congresso
quanto s suas operaes que tenham impacto quase-fiscal.
- Estabelece uma srie de regras para a elaborao e execuo dos oramentos
anuais, aumentando a transparncia, facilitando o controle da gesto fiscal e da
eficincia administrativa. A aplicao desses dispositivos tem contribudo para
uma efetiva melhoria do processo oramentrio.
97
- Determina a obrigao de cada governo enviar, ao respectivo Poder
Legislativo, a cada quatro meses, relatrio de gesto fiscal dando conta do
cumprimento das metas aprovadas nas leis de diretrizes oramentrias
anuais. Havendo desvios em relao meta aprovada na lei, o governante
deve informar as providncias que esto sendo implementadas para alcanar
os resultados fixados.
- Estabelece, para ampliar a transparncia e facilitar o controle social, a
obrigao de cada governo divulgar, a cada dois meses, relatrio resumido da
execuo oramentria. Para tornar comparveis os dados publicados por cada
governo, foram definidos as principais contas e conceitos contbeis a serem
observados por todos os governos.
- Fixa sanes institucionais e punies para governantes e administradores
de recursos pblicos que no cumprirem as determinaes da Lei. Essas sanes
e punies so fixadas de acordo com a gravidade dos desvios cometidos, podendo
um ente da Federao deixar de receber recursos federais e um governante ou
um administrador ser preso, nos casos mais graves. Curioso que a proposta
original do Executivo era mais branda nas sanes e punies, que acabaram
sendo mais severas por iniciativa do Congresso.
Cinco anos depois de aprovada, a LRF motivo de orgulho. Vistos numa
perspectiva histrica, os benefcios so imensos, tanto no campo econmico
como no campo poltico-administrativo. Foi virada uma pgina da histria
poltico-administrativa do pas. Depois da LRF nenhum governante o mesmo.
Sabem que tm de se comprometer previamente com resultados fiscais e ser
eficientes na gesto, sabem que esto sendo controlados pela sociedade e que
podem ser punidos. A Lei tem ensinado a todos a noo de limite oramentrio
e que o governo no fabrica dinheiro. Tem tornado evidente o fato de que os
governantes so apenas administradores passageiros dos recursos pblicos. A
sociedade brasileira entende, cada vez mais, que recursos pblicos significa
recursos do contribuinte, do cidado. E, como tal, devem retornar para eles
mesmos na forma de servios pblicos de qualidade.
verdade, tambm, que esse processo de mudana cultural ainda no foi
completado. muito recente e ainda precisa ser incentivado e apoiado. Mas
tambm verdade que a poltica fiscal baseada em regras no Brasil, expandida e
aperfeioada a partir do Programa de Estabilidade Fiscal, tem a LRF como
principal ncora. Ela hoje a pedra angular do regime fiscal brasileiro como
argumenta Jos Roberto Afonso (2002):
clear definition of targets for the primary surplus, its consistency with the debt dynamics
sustainability and the achievement of all targets set since 1998 restored the authorities
credibility and reinforced the effectiveness of inflation targeting framework
rule-based fiscal policy improved fiscal management, especially the effectiveness of
the budgetary process and increased transparency
a rolling multiyear macro-budgetary process and the definition of targets on a
medium term perspective increase the governments ability to implement countercyclical
fiscal policy
a top-down approach was very effective to impose fiscal discipline at the
sub national level.
8
Entendemos tambm que os acordos de refinanciamento das dvidas estaduais
e municipais de 1997/98 foram extremamente importantes e inovadores do ponto
de vista histrico. Representaram um marco no estabelecimento de um novo
padro de relacionamento entre o governo central e os governos subnacionais. O
fechamento ou venda dos bancos estaduais tambm representou um avano
substancial na direo do novo ordenamento fiscal. Mas a LRF que sintetiza
todos esses avanos e d a base do novo regime fiscal brasileiro.
O Brasil , sem dvida, um dos pases mais institucionalizados do mundo
na rea de finanas pblicas. E essa institucionalizao certamente contribuiu
para a retomada da credibilidade das autoridades e da poltica macroeconmica
do pas no perodo posterior crise da Rssia. A esse respeito vale a pena destacar
as concluses de Goldfajn e Guardia (2003):
As reformas institucionais introduzidas desde 1998, especialmente a Lei de
Responsabilidade Fiscal, causaram uma grande melhoria na postura fiscal
brasileira. Os principais argumentos levantados neste trabalho so os seguintes:
A regras fiscais no constituem compensaes para uma m gesto fiscal nem
eliminam desequilbrios estruturais, porm contribuem de fato para a restaurao
da credibilidade, aumentando a transparncia e melhora as prticas de gesto
fiscal. A poltica fiscal baseada em regras do Brasil desempenha o importante papel
de redefinir a confiana e a credibilidade das polticas fiscal e monetria. A definio
clara de metas para o supervit primrio e o sucesso ao atingir todas as metas desde
1998 restabeleceram a credibilidade das autoridades e reforaram a efetividade da
estrutura de metas de inflao.
As importantes reformas implantadas desde 1998, especialmente a reforma
da seguridade social (previdenciria) e o acordo de reestruturao da dvida dos
Estados e Municpios foram de muita ajuda na promoo da disciplina fiscal e
melhoria do comportamento fiscal. Os acordos assinados com o governo federal como
parte dos acordos de reestruturao da dvida tiveram um papel decisivo... as regras
fiscais vindas de cima para baixo revelaram-se muito eficientes.
9
Em que pesem as discusses da literatura econmica quanto importncia das
instituies nas explicaes dos resultados fiscais apresentados por diferentes pases,
entendemos que o arranjo institucional-legal do Brasil garante efetividade e confere
credibilidade poltica macroeconmica, e oferece as condies para assegurar resultados
fiscais compatveis com uma trajetria sustentvel da dvida no longo prazo.
A segurana (da sustentabilidade da dvida) nasce do recente progresso
institucional experimentado pelo regime fiscal no Brasil, em particular a LRF e os
acordos (de reestruturao de dvida) firmados com os Estados e Municpios.
10
8
Afonso (2002).
9
Goldfajn e Guardia (2003).
10
Goldfajn e Guardia (2003).
99
Em sntese, os avanos institucionais-legais realizados ao longo dos ltimos
20 anos, aprofundados no perodo recente, constituem a base da sustentabilidade
da poltica fiscal e fundamentam a nova cultura de gesto dos recursos pblicos
no Brasil, marcada pela responsabilidade e transparncia. A esse respeito
oportuno ressaltar as concluses do Relatrio sobre a Observncia de Padres e
Cdigos do Fundo Monetrio Internacional:
...nos ltimos anos o Brasil atingiu um alto nvel de transparncia fiscal,
juntamente com importantes avanos na administrao de suas finanas pblicas...
Apesar dos avanos na transparncia e gesto fiscal terem sido conseguidos
atravs de uma extensa gama de iniciativas polticas e reformas institucionais, a
coroao desse esforo foi a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
em maio de 2000. A LRF estabelece para todos os nveis de governo, no somente
normas fiscais designadas para garantir a sustentabilidade fiscal de mdio prazo,
mas tambm rigorosas exigncias quanto transparncia, para reforar a eficcia
e credibilidade dessas normas...
Tambm importante na promoo de um ajuste fiscal sustentado em nvel de
governos subnacionais tem sido o firme cumprimento por parte do governo federal
dos acordos de reestruturao de dvida com a maioria dos Estados e Municpios.
11
6. Lies e concluses da experincia brasileira
Defendemos neste artigo que a construo do arranjo institucional-legal
de finanas pblicas vigente no pas iniciou-se na primeira metade da dcada de
80, quando foram separadas as atribuies e competncias das autoridades fiscal
e monetria. O esboo bsico desse arranjo foi amparado e ampliado pela
Constituio Federal de 1988. Portanto, no fruto de um ato de voluntarismo
ou autoritarismo de um governo, nem filho exclusivo das crises econmicas
que o pas teve de enfrentar nesse perodo. Representa, antes de tudo, o
amadurecimento da sociedade brasileira, que passou a exigir responsabilidade,
competncia, eficincia e tica de seus governantes e administradores pblicos.
Num regime democrtico, as mudanas estruturais tomam tempo. Exigem
amadurecimento e consenso. No Brasil, as mudanas estruturais e institucionais-
legais tm acontecido no seu tempo poltico, ainda que no se possa negar que
parte das iniciativas adotadas ao longo desses 20 anos tiveram como pano de
fundo as ameaas provocadas pelas crises externas e os riscos de aprofundamento
dos problemas a serem enfrentados. Mas isso no deveria ser lido como uma
reduo da importncia dos avanos e das conquistas. Muitos pases emergentes
ainda no fizeram o dever de casa na extenso requerida na atualidade. Outros
no foram capazes de criar a sustentao poltica necessria para fazer tais
mudanas, mesmo experimentando graves perturbaes econmicas e sociais.
Entendemos que o amadurecimento da sociedade brasileira foi um fator
determinante do nascimento de uma nova postura dos governantes e dos
administradores de recursos pblicos, em todos os nveis de governo, em todos
os poderes da Repblica. Essas exigncias encontraram guarida na gesto do
11
FMI (2001).
presidente Fernando Henrique Cardoso. Argumentamos que essa nova realidade
social e poltica garantiu o sucesso do Plano Real e facilitou a aprovao de
emendas constitucionais como as das reformas da ordem econmica,
administrativa e previdenciria , contribuiu para os resultados do Programa
Nacional de Desestatizao, assegurou o fechamento e a privatizao de bancos
estaduais, viabilizou os novos acordos de refinanciamento das dvidas e favoreceu
a construo do novo padro de relacionamento entre o governo central e os
governos subnacionais.
Foi precisamente nesse contexto que foi elaborado e discutido com a
sociedade e com o Congresso o projeto da LRF. Defendemos a tese de que essa
Lei no foi aprovada apenas por causa da crise externa de 1998/99. Entendemos
que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi aprovada porque a sociedade brasileira
exigia mudana de postura dos governantes e dos administradores de recursos
pblicos, mais responsabilidade, mais eficincia, mais transparncia, mais tica,
e mais servios pblicos de qualidade.
Em sntese, os avanos do arranjo institucional-legal realizados ao longo
dos ltimos 20 anos constituem a base da sustentabilidade da poltica fiscal e
fundamentam a nova cultura de gesto dos recursos pblicos no Brasil, marcada
pela responsabilidade e transparncia. Esse arranjo institucional-legal um dos
mais completos, orgnicos e eficientes do mundo. A sociedade brasileira tem o
desafio de conservar e aperfeioar permanentemente esse patrimnio.
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Taxation and public goods
in Peru
Richard Webb
*
Summary: This paper argues that Peru suffers from a deficit of
public goods, and discusses causes, effects and possible remedies
for the imbalance. In particular, the paper argues that the public
goods deficit was probably a major factor in the recent near-
breakdown of democracy.
Key words: taxation, public goods, democracy, Peru.
Introduction
My minimum list of public goods includes security, justice, equality, the
physical environment, basic education, basic health, the creation and diffusion
of knowledge, the care and best use of finite natural resources, financial stability,
infrastructure including airwave communications, culture and historical
preservation. It is also expected that the state will foster social values, such as
honesty, solidarity and a sense of purpose. The list can surely be expanded.
I take the provision of public goods to be a state responsibility, whether
the goods are provided directly by the state, or whether the state simply ensures
that private suppliers do the job.
A paradoxical crisis
Public confidence and approval of government have undergone wide swings
in Peru in recent years. During the nineties, president Fujimori succeeded in
stabilizing prices, initiating an economic recovery and ending terrorism, and
was rewarded with high levels of public approval through most of the decade.
In 1998, however, his support was eroded by an economic recession and by his
decision to force through an unconstitutional reelection. Then in 2000,
revelations of corruption and electoral fraud precipitated his resignation and a
new election. Confidence returned with the election of president Toledo in
2001, buoyed by democratic renewal and by expectations of economic recovery.
From 2002, however, Toledos government was suffering from his lack of
experience, an undisciplined majority party, and successive scandals and cabinet
turnovers, all of which caused a steady slide in public approval.
In February 2004, the slippage suddenly developed into a major political
crisis that came close to forcing him out of office. Reacting to a new scandal
that compromised close political allies, Toledos approval ratings collapsed to
*
Richard Webb is Ph.D. in Economics, Harvard University. Former economist, World Bank, and President,
Central Bank of Peru. This paper was presented at the Conference on the Future of Democracy in Latin
America held at the Fernand Braudel Institute of World Economics, an institution associated to FAAP. So
Paulo, March 8-10, 2004.
103 Taxation and public goods in Peru, Richard Webb, p. 102 - 111.
7%. During several weeks, the possibility of an interruption of his term of office,
a previously taboo subject, became a matter for open discussion. Respected
journalists and business groups demanded that he at least step aside in some
way that would minimize the damage to constitutional order. The February
crisis was temporarily resolved by a change of cabinet and by a presidential
decision to delegate more authority over appointments and priorities to the
new cabinet. Opposition groups chose not to press the issue further at that
moment, perhaps because public rejection of the Toledo government was
paralleled by an equally strong disapproval of most of the political establishment.
In March, for instance, public approval of Congress had fallen to 8%. Toledos
departure could easily have precipitated a purge of the entire political
establishment.
The February crisis was unprecedented in its origin. Threats to a democratic
regime are usually associated with major economic breakdowns, most often,
some combination of inflation, devaluation, bank failures, and collapse in
production and employment. Yet none of these events occurred recently in
Peru. Inflation has been negligible since the year 2000, and the exchange rate
has been stable for a similar period. In fact, the Central Bank has repeatedly
intervened to prevent a revaluation of the domestic currency. International
reserves are at a record high and still growing. The financial system is stable,
and has recovered from the severe recession and bank failures that occurred
between 1998 and 2000. Production grew over 4% annually over the two year
period 2001-2003. Perus economy is highly diversified, so average growth of
4% implies a large number of promising growth points, such as tourism, mining,
export-oriented agro-industry, and textile exports. Also, Perus large informal
and illegal sectors provided additional strength to the outcome, much of which
is probably not fully reflected in the official statistics. A favorable view of Perus
recent economy is reflected in its falling sovereign risk rating, down from a
margin of over 600 points above U.S. Treasuries at the start of the Toledo
government to about 345 points in March 2004.
Certainly, one can point to weak spots in the economy. Real wages have
been stagnant over the last two years and open unemployment has risen slightly.
Moreover, a growing tax share has captured part of the increase in GDP, meaning
that private incomes grew less than the rise in GDP. Investment has fallen.
Furthermore, the growth in primary production, especially in highly capital
intensive mining output, contributed disproportionately to the rise in GDP,
restricting the extent of spillover from a higher GDP. But these qualifications
do not explain a near breakdown in democracy. The overall economic picture is
favorable whether compared to Perus own performance over past decades or
to the recent performance of other countries in the region. Toledos February
crisis happened despite, not because of economic performance.
At a psychological level, one could also argue that patience may simply
have worn out. Per capita GDP in 2003 was barely equal to that recorded in
1974. Recent improvement was too little too late. Disappointment may have
been aggravated by Toledos excessive campaign promises, which were made
credible by his personal rise from a background of racial discrimination and provincial
poverty. The frustration of those exaggerated hopes may explain the disproportional
punishment meted out not only to Toledo but to the entire political system.
The public goods deficit
A more direct and objective explanation for the recent political crisis can be
suggested, however. The case turns on the observation that a major component
of personal and national welfare consists of public goods, which are not adequately
measured by gross national product. My view is that a large deficit has arisen in
the provision of those goods, and that citizens are far more conscious of the lack
than are government statisticians. The state has fallen behind in meeting its function
as a direct or indirect provider of public goods, and this governmental failure is
the best way to understand the current political malaise.
It should be recognized at the outset that the deficit in public goods is the
result of both deficient supply and increased demand, and that it is hard to
determine the contribution of each side of the equation. Certainly, there are
indications that both sides have played a significant role; recent government
performance has been unusually ineffective just at the moment when the return
of democracy has created greater awareness and demand for good government,
and the coincidence has produced a sudden and sharp perception of political
failure by the state, the political equivalent of a perfect storm.
Welfare is produced by both private and public goods. Private goods can
be appropriated and enjoyed by individuals, whereas public goods are inherently
available to all. Public goods are not bought and sold in markets and are therefore
largely ignored in the measurement of welfare. And when it comes to explaining
the ups and downs of political life, the variables that get all the attention are
those that come with seemingly credible numbers attached, such as GDP, while
the unmeasured value of public goods is ignored. Yet it is a common sense
observation that public goods are major determinants of total welfare, an
observation that is beginning to be supported by the new art of survey research,
which has begun to explore and publicize subjective perceptions of public goods,
such as security, public morals and the environment, and to attach numbers (of
a kind) to those findings.
This is not to say that GDP completely ignores public goods. Standard
GDP accounts do in fact include estimates of government output but, because
public goods are not priced in markets, national accounts use cost of production
payroll and other government costs as a proxy measure of value. Appealing
to common sense again, it is obvious that government hiring, salary levels and
other spending decisions are likely to be grossly misleading valuations of the
supply of public goods, and equally, of short run variations in that supply.
It bears noting that a public good deficit has consequences that go beyond
the discomfort of a non-optimal consumption basket. Public goods serve not
only for direct consumption but are key inputs into the productive process.
Their scarcity has contributed to Perus economic stagnation since the mid-
seventies and to its weak redistributive performance.
A review of public good provision produces a litany of growing deficiencies.
Thus, educational attainment scores published by an international evaluation carried
out in 41 countries, Pisa, placed Peruvian students at the bottom of the list, well
below Mexico, Argentina and Brazil. Educational spending per student in primary
school is about one fifth what Chile spends and one third of Brazils spending. Unesco
data show a backsliding in key health and nutritional indicators, while government
statistics show a doubling over the last five years in the calorie deficit in Coastal and
Jungle regions of Peru. Delinquency and street violence are rising, and show up as
major concerns in public opinion surveys. Drug production has been cut under U.S.
pressure, but the consumption of narcotics within Peru is rising. Public investment
has fallen to its lowest level in decades, while the privatization and concessions program
has slowed to a walking pace. Public spending on industrial technological research
and development and on agricultural research and extension are almost negligible,
and below that of previous years. The judicial system is blatantly corrupt, and vies
with Congress and president Toledo for the lowest ratings in measures of public
confidence. Perus historical and archaeological heritage is being rapidly destroyed,
along with the massive spoiling and destruction of the environment. And, almost
daily revelations of political mendacity, opportunism and corruption disappoint the
general need for moral leadership.
Fujimori raised the banner of solidarity by creating social programs targeted
at the very poor and these programs have continued under Toledo, yet the
public image of these programs increasingly highlights poor targeting, waste
and corruption. The one public good success has been the preservation of
monetary and financial stability. On balance, the overall picture is one of a severe
and growing deficiency in the supply of public goods.
At the same time, however, the perception of deficit in the provision of public
goods is the product of higher expectations and increased demand. Starting in 2000,
Peru emerged from fifteen years of submerged and repressed democracy. During the
first five years of the period 1985-1990, Peru was governed by an elected democracy,
but the entire state apparatus was dominated by one party. The Apra government
used its comfortable congressional majority and traditional party discipline to
concentrate power in the presidency and curtail the effective independence of
autonomous bodies such as regional governments, the judiciary, the military and the
central bank. Presidential power became even greater under Fujimori, initially
legitimized by the economic and terrorist emergencies, but increasingly based on
corruption, cooptation and legal and electoral fraud. The media, in particular, were
silenced by pay-offs, threats and outright government purchases. Local governments
were either co-opted by budgetary favors and social programs, or ostracized.
Fujimoris departure released a flood of repressed and pent-up demands. The
result has been a political process that could be characterized as hyper-democracy, a
political state that is certainly disorderly and, for some, verging on chaos. Presidential
power is shared with an activist Congress that is not disciplined by a majority party,
with newly created regional (state-level) governments in addition to local
municipalities, and with autonomous agencies, including the Judiciary, that have
regained constitutional autonomy.
Toledos failure to win a reliable, controlling majority in Congress has
heightened political competition and legislative activism, with two effects that
bear on the public goods deficit. On the demand side, Congressional activism
has exacerbated the perception of unmet needs, as rival politicians use those
frustrations to compete by championing specific demands. On the supply side,
Congress has become an obstacle to good administration, and thus, to the
actual satisfaction of needs; the multiplication of congressional criticism and
legislative initiative gets in the way of coherent, continuing ministerial execution.
The problem is compounded by a high level of turnover of ministers and key
officials who become scapegoats for congressional and media dissatisfaction.
The newly created regional governments and the now liberated municipal
governments have also contributed to a heightened demand for public goods.
Finally, the quantum jump in the speed and volume of communications made
possible by modern technology, and the creation and spread of civil society
organizations have combined to further empower citizens, and to increase
awareness of public good deficiencies.
Increased tax revenues as a solution
In 2003, tax revenues and fees collected by the Peruvian central government
equaled 14.7% of GDP. Strikingly, the tax ratio has remained almost unchanged
over four decades, fluctuating between 14% and 16%.
Far more revenue is clearly required to meet public expectations and modern
standards for public goods. Services such as basic education, primary health and
internal security require armies of workers and essential equipment. The unfinished
tasks of social integration and market creation, in turn, require substantial public
investments in road construction and maintenance. This includes a network of
secondary and feeder roads, and major new highways to connect Peru with Brazil
and with other neighbors. In addition, the state must meet demands for a host of
other public goods and services. There is a fundamental need, for instance, for
the reform and modernization of the judicial system, for better statistics and
information, and for the protection of Perus largely abandoned cultural heritage
and physical environment. Finally, tax funds are needed to consolidate
decentralization in a country where centralization has been an instrument of
inequality and authoritarian rule. State-level governments were introduced in 2003,
but real decentralization requires that those new administrations, along with Perus
long-neglected and starved provincial and district governments, be supported to
establish their effective capacity to govern. This means a redistribution of
government revenues but also some general increase in administrative costs.
There is no way to measure the cost of closing the public good deficit
needs are always relative but there is an undoubted need for a much higher level
of public sector revenue. The size of the additional effort required is better
appreciated if it is remembered that about one third of all revenues are now spent
on pensions and interest on the public debt, in other words, on past rather than
current provision of public goods. For the purposes of meeting current expenditures,
the government can count on only two of every three dollars it collects.
The tax ratio, however, has defied almost annual tax reforms, innumerable
foreign tax advisory missions, and the direct self-interest of most of the political
class, ranging from socialist generals in the seventies, social democrats in the
late eighties, and centrist administrations under presidents Belande and
Fujimori. The effort to raise government revenues has been a political constant,
irrespective of ideology. Yet current revenues were 13.9% of GDP in 1970 and,
as mentioned above, for most of four decades remained within a range of 14%
to 16%. They rose to a peak 17.1% in 1980, boosted that year by the combined
help of oil discoveries and an export price boom, and they dropped to 6.5% in
1989 and 6.6% in 1990 as the direct result of hyperinflation and severe recession.
Hyperinflation explains the collapse over those two years: with prices rising 20%
to 40% every month over that two-year period, even the normal one-month lag
in tax payments meant a loss of a large part of their real value by the time
payments reached the Treasury. The sudden end to inflation at the end of 1990
immediately produced a recovery in former tax levels. This Tanzi effect was
reinforced during the early nineties by a highly effective administrative tax reform,
implemented by a team of central bank staff seconded to the Ministry of Finance.
By 1995, central government current revenues had recovered to 15.2% of GDP,
rose to a decade peak of 15.9% in 1997, but fell to 14.1% in 2001 under the
combined effect of recession and reductions in some tax rates decreed by the
first post-Fujimori administration.
The Toledo government has made a commendable effort to improve that
performance, empowering an independent tax authority, the Superintendencia
Nacional de Administracion Tributaria, to propose legal reforms and to carry
out major administrative improvements, and appointing a strong and highly
trained Superintendent to lead the effort. With the help of administrative
improvements plus some tax rate hikes, government revenues rose by one half
of one percentage point, from 14.1% to 14.7% of GDP. In recognition of that
effort, the tax Superintendent, Miss Beatriz Merino, was later to become Prime
Minister. Her final contribution was to propose the introduction of a controversial
tax on banking transactions, a proposal that was enacted after her departure
from government, and that so far is surviving vigorous attack by opposition
groups, independent economists, business lobbies and even the IMF. The legality
of the tax will be reviewed by Perus Constitutional Tribunal later this year.
Even the current Minister of Finance, Pedro Pablo Kuczynski, criticized the tax
before his recent appointment and, after his appointment, proposed to reduce
the rate by one half. If the tax survives, it is expected to yield between 0.25 to
0.5 percentage points of GDP in additional revenues directly, but its supporters
argue that the indirect benefit, as an instrument to police the bank accounts of
tax evaders, could be more significant.
The limits to tax revenues
Is there a glass ceiling to tax revenues in Peru? What economic and political
factors explain the apparent inability of successive governments to carry out a
real tax reform?
If a ceiling exists, it applies to the collection effort rather than to rate levels.
The current 19% value added tax is high by international standards and may already
exceed an optimum level at which the additional incentive to evade offsets extra
collection. Import duties, though lowered substantially as part of Fujimoris
liberalization program, are nonetheless high for an era of globalization, averaging
12%. Moreover, Peru is negotiating trade agreements with other countries, meaning
that tariffs are likely to be reduced in the near future. The impact on total revenues
could be large, since over one quarter of total revenues are now collected by the
Customs, almost all from imports. Taxes on exports are now limited almost entirely
to the income tax on profits and, in the case of mining, to royalties. Fuel taxes are
high, both historically for Peru and by international comparison, with 95 octane
gasoline being sold at US$ 3.80 a gallon. Alcohol and tobacco taxes are at levels
that have produced massive contraband. The income tax rate of 30%, supplemented
by an additional 4% tax on dividends, is hard to increase in an era of easy capital
mobility and international competition for investors, whether foreign or domestic.
Criticism of inadequate income taxation has focused on the special deals offered
to investors by the Fujimori administration during the early nineties, when Peru
was struggling to emerge from its self-induced recession and foreign investment
blacklist. Investors were offered tax stability contracts for fixed periods which
protected them from subsequent rate changes, but the terms of those contracts
are now running out. Companies also benefited from generous depreciation rules,
which were additional sweeteners at the time, but are no longer operative. There
is room to raise real estate taxes, but again, the principal problem is collection
rather than rates, particularly after the delegation of those taxes to local
governments. In general, there seems to be very little margin to raise tax rates or
to introduce new taxes, certainly at rates that would produce a significant increase
in total revenues.
The real barrier to adequate revenues is evasion. The burden on taxpayers
who do not evade is high for three reasons. First, the rates themselves, as noted
above, are relatively high by the standards of many countries. Second, in addition
to the direct tax hit, honest taxpayers face the unfair competition of rivals who
do not pay. Third, whereas taxpayers may bear similarly high, or even higher
rates in other countries, they receive benefits from government that are not
available in Peru, including benefits to the individual, such as good public
education and good police protection, and benefits to their businesses, such as
good roads, honest judges and reliable port services. The Peruvian taxpayer not
only pays his taxes but must also send his children to private school, hire his
own security, bribe corrupt officials and judges, and face the costs of bad
infrastructure and communications. The short-term recourse of adding to the
burden already paid by existing taxpayers has become a dead end, and is probably
counterproductive in Laffer Curve terms, as is suggested by the inability of
successive governments to raise revenues in that manner. Indeed, the solution
would seem to be to backtrack, that is to reduce the incentive to evade by
lowering rates, though this course has obvious risks and would probably mean incurring
a political cost in the form of temporary revenue losses and spending cuts.
109
Taxation and public goods in Peru, Richard Webb, p. 102 - 111.
Non-tax financing
Successive governments have found different substitutes for tax revenues.
The most obvious alternative has consisted of borrowing, the route chosen on
a grand scale, first by the government of General Velasco (1968-1975), and
later by that of president Belande (1980-1985). In both periods, borrowing
added four to five percentage points of GDP in additional spending capacity,
easily exceeding any conceivable gain from a greater tax effort. Both presidents
saddled future governments with higher debt payments, reducing future spending
capacity. Velasco took a more radical tack, using the land reform and the industrial
and mining community laws to ordain a direct redistribution from property
owners to workers, a form of spending without the formalities of taxation.
President Fujimori (1990-2000) financed spending from the proceeds of
privatization. President Garcia (1985-1990) used price controls in a similar
way: by fixing prices he in effect redistributed from seller to buyer. In this way
he subsidized credit and foreign exchange on a large scale, and also many food
products, public utility services, and other products. A full accounting of those
hidden subsidies would probably show that total government spending reached
record highs during the first years of his administration, before hyperinflation
began to cancel out real values.
None of these alternatives appear to be available now. After the recent
financial problems suffered by highly indebted developing countries, any further
increase in Perus public debt, which now stands at 40% of GDP, would be rash,
and would probably raise country risk, and thus borrowing costs, sharply. For
the next several administrations, Peruvian governments will be forced to limit
borrowing, at most, to a level that maintains the current debt ratio. The tightness
of this constraint will depend on the rate of GDP growth; a moderate growth
rate of 4% would allow Peru to use limited borrowing to add one or two
percentage points GDP to its spending, though this would be done at the cost
of not lowering what is already an excessive level of debt.
Toledo has announced privatization plans that would add to current
spending capacity, but the greater part of state enterprises have already been
sold, and in addition, both political and market climates are now less favorable
to privatization. The other alternatives, price controls and expropriation, do
not appear to be viable options, particularly in view of the disastrous results of
their previous application.
For the foreseeable future, therefore, Toledo and his successors will be
forced to rely only on tax revenues to finance the needs for public goods.
Spending efficiency
The obvious but little used route to increase public good output is to
make government more efficient. The potential for higher productivity through
a mix of process reengineering, modern technology, better human resource
management and less corruption is enormous. Government after government,
however, shies away from this route, for obvious reasons: administrative reform
takes time; it is little appreciated or demanded by the public; and, above all, it
means a loss of patronage and opportunities for corruption and for political
uses of administrative power. The perverse incentives that riddle government
administration can be overcome when chance throws up a reformist autocrat
or, in a democracy, as a grudging response to citizen pressure.
During 2001, a team of experts reviewed needs and possible reforms in
forty different areas of state responsibility in Peru. The conclusions, published
as the Carta de Navegacin, identified a large number of opportunities for raising
the volume and quality of government output without incurring higher costs,
in fact, often at lesser cost. Amongst the many suggestions, the report included
recommendations for practical steps to improve schooling quality, forestry
management, police effectiveness, congressional assessments of proposed
legislation, citizen participation, and export promotion.
Many of the suggestions in the Carta de Navegacion required a new attitude
by government: a new way to relate to society. In essence, they directed
government to act more as a partner with private or civil society in addressing
specific tasks, and less as a dictator and policeman. Experience in partnership is
in fact already growing, in the form of Ministerial contracts with local
communities to work together to meet as primary health needs, or contracts
with community enterprises to maintain rural roads. Such partnerships in effect
bring into play additional resources at the cost of a partial surrender of authority.
However, the extension of such arrangements must be imposed on reluctant
bureaucracies and political establishments that would lose a degree of power
over hiring and spending decisions.
The potential for reform is hardly surprising, given the sheer depth of
administrative inefficiency and the abundance of easily accessible administrative
expertise in the world. Moreover, new information technology is a basis for
radical jumps in governmental performance, as was demonstrated during the
nineties by the reform carried out in Perus Customs office. Over some six to
seven years, the Customs office was transformed from a sinkhole of delay,
corruption and ineffective collection into an international model of reform, in
large part as a result of the application of paperless, computer-based processes.
Perus current democratic renewal has opened the door to a multitude of
new civil society organizations, including watchdog groups. Terms that were
unheard of a decade ago transparency, accountability and vigilance are
becoming common currency. The on-going debate over the banking transactions
tax, which is close to a public rebellion against new taxes, is reflecting a new
awareness by the public of the costs of government waste. At the same time,
democracy is allowing for a greater degree of autonomous action and cross-
checking within the state: Congress, the Audit Office, regulatory agencies, the
Courts, the government attorneys office, an agency that regulates government
purchasing, are in different ways acting to oversee the work of other government
agencies. Indeed, one initial result of this escalation in oversight has been perverse:
normal government is hindered because a high percentage of senior and even
middle level officials must carry out their work while dealing with investigations
111
Taxation and public goods in Peru, Richard Webb, p. 102 - 111.
and charges that may be substantive but that are often politically motivated.
The main and permanent effect on the production of public goods of this
increasing oversight, however, should be positive.
Conclusion
Peru suffers from a growing deficit in public goods. The exceptionally high
disapproval of president Toledo and of most of the political establishment is probably
a reflection of a new consciousness of that deficit.
The traditional resort to increased tax revenues as a way to fund higher
expenditures on public goods may provide part of the solution, but only to the
extent that additional revenues are the product of less evasion. There is very little
room for new taxes or increased rates in Peru, and such efforts may even be
counterproductive. However, administrative efforts to improve collection have been
moderately successful and may continue to pay off. But even optimistic revenue
projections from such efforts fall far short of the substantial requirements of the
public goods deficit. In fact, that deficit is likely to continue to grow as democracy
becomes more established and civil society more organized to monitor and demand
services from government, many of which are even constitutional rights.
The only available solution would seem to consist of a significant upgrading
of government efficiency and performance as a producer of public goods. Much
of what needs to be done is well-known, and there is an abundance of
administrative expertise on offer, within Peru and from outside. And in all areas
of government there is room for gains in effectiveness from the application of
easily available information technology. But sustainable administrative reform
will not happen unless the political establishment is pressed in that direction by
a high level of surveillance, vocal demand and the application of political penalties.
The current political crisis can be interpreted precisely as such pressure.
Resumos de Monografia
Brasil-frica do Sul: poltica,
cooperao e comrcio
Beatriz Peixoto de Mattos
*
Resumo: O artigo descreve a poltica externa brasileira e seus efeitos
nas relaes com a frica do Sul. Os desafios do Brasil e da frica do
Sul indicam a necessidade de uma parceria, incluindo aes com seus
respectivos blocos econmicos, Mercosul e Comunidade para o
Desenvolvimento da frica Austral (SADC), respectivamente, e at
mesmo em organizaes multilaterais como OMC e o Conselho de
Segurana da ONU. O objetivo deste artigo mostrar que Brasil e
frica do Sul podem ser parceiros desenvolvendo dessa forma suas
economias, suas relaes diplomticas e culturais.
Palavras-chave: Poltica externa brasileira, Brasil, frica do Sul,
Apartheid, Mercosul, SADC.
Introduo
A distncia que separa o continente africano da Amrica do Sul talvez explique
por que Brasil e frica do Sul so dois pases a respeito dos quais raramente se pensa
em conjunto. Mesmo dentro de cada pas, a ateno normalmente se volta muito
mais para seus problemas internos e as possibilidades de parceria com os pases do
Norte do que em estreitar relaes entre si.
A premissa bsica das relaes Sul-Sul originria dos anos 1960. baseada na
expectativa frustrada de os pases do Sul vencerem o estado de pobreza e ingressarem
no cada vez mais seleto grupo de pases desenvolvidos. O mesmo caminho dos
pases destrudos pela Segunda Guerra Mundial: Alemanha, Itlia, Frana e Japo
1
.
Com 76 milhes de afrodescendentes
2
, somos a segunda maior nao negra
do mundo, atrs apenas da Nigria. Os governos de Fernando Henrique Cardoso e
Luiz Incio Lula da Silva optaram por essa circunstncia em sua atuao externa.
Ambos no deixaram de se relacionar com pases do Norte, como os EUA, mas
buscaram uma maior aproximao com pases do Sul.
Brasil e frica do Sul tm afinidades culturais e polticas para mais uma
parceria econmica dentro de um mundo extremamente competitivo. Possuem
*
Beatriz Peixoto de Mattos graduada em Relaes Internacionais pela Fundao Armando lvares
Penteado (FAAP). Este artigo tem como base sua monografia de concluso desse curso, desenvolvida sob
orientao do professor Gunther Rudzit e selecionada para publicao na forma de um resumo.
1
Manduca (2002), p. 154.
2
<http://www.worldbank.org>. Acesso em: 22 nov. 2004.
113 Brasil-frica do Sul: poltica, cooperao e comrcio, Beatriz Peixoto de Mattos, p. 112-128.
formaes histricas familiares, isto , os dois partilham o fato de terem sido inseridos
na ordem mundial como parte do sistema colonial, dividindo assim caractersticas
comuns de colonizao, tais como: explorao de grandes reas para plantaes,
uso de mo-de-obra escrava e explorao de minas. A forte presena e influncia de
culturas europias, em especial a portuguesa e a holandesa (mais tarde substituda,
na frica do Sul, pela inglesa), so caractersticas de ambos os pases. Entretanto, a
intensidade e o escopo de convivncia e submisso a essas culturas diferiram bastante.
Portugal e Holanda tiveram forte presena no Brasil, mas no se pode negar a
grande influncia portuguesa que circundou e ainda circunda as fronteiras da frica
do Sul: Angola e Moambique.
O Brasil tem mostrado um compromisso com uma renovada agenda poltica,
econmica, social, comercial e cultural com os sul-africanos. O nvel de
desenvolvimento alcanado pela frica do Sul permite que o Brasil explore
oportunidades de cooperao em setores como o automotivo, aeronutico e
metalrgico, com possibilidade de estabelecimento de joint ventures, e um esforo
redobrado em reas como a do agronegcio, em que existem comprovadas
complementaridades. O atual ministro do Comrcio sul-africano, Alec Erwin, quer
acelerar os entendimentos para a concluso de um acordo entre o Mercosul e a
Unio Aduaneira da frica Austral. Existe uma compatibilidade de vises em relao
ao quadro internacional que nos tornam aliados naturais na defesa de interesses
polticos, comerciais, ambientais etc., como pde constatar o chanceler Celso Amorim
em visita frica do Sul em agosto de 2001, em seus contatos com o presidente
Thabo Mbeki e o chanceler Nkosazana Zuma
3
.
Brasil e frica do Sul vm passando por profundas transformaes, com a
adoo de regimes polticos democrticos, a priorizao da estabilidade
macroeconmica como base para o desenvolvimento sustentado, o abandono da
estratgia de industrializao por substituio de importaes e a busca de uma
melhor distribuio de renda. Para que essas transformaes sejam bem-sucedidas,
necessrio que os dois pases se integrem eficientemente nos fluxos internacionais
de comrcio e investimento.
Portanto, na histria das relaes Brasil-frica do Sul, recorrente a idia de
que a localizao, histria e situao econmica constituem um amplo leque de
possibilidades para as relaes bilaterais. A impressionante transio sul-africana para
a democracia admirada em geral pela populao brasileira interessada pelos assuntos
internacionais. Acordos e relaes entre instituies dos dois pases tm proliferado
nos ltimos anos. O encontro entre os dois grandes pases dos ngulos meridionais
dos dois continentes , alm disso, de incontestvel valor estratgico
4
.
O continente africano na poltica externa brasileira: de JK a Lula
Por mais de meio sculo, o Brasil manteve uma distncia em suas relaes com
o apartheid da frica do Sul. Os laos entre os dois pases eram mera formalidade e
limitados s relaes diplomticas, um turismo relativamente pequeno, trfego areo
e comrcio representando menos da metade do que hoje ocorre.
3
<http://www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 19 ago. 2004.
4
Gala e Saraiva (2004).
O governo de Juscelino Kubitschek (1956-60) teve como objetivo vencer o
subdesenvolvimento. Inicia-se uma fase onde o balano de pagamentos do Brasil
fica negativo e uma das solues buscadas foi a de aumentar as exportaes, sendo
que o fomento delas ligava-se ao aumento da capacidade de importao do pas, e
liberdade de circulao dada ao capital estrangeiro. Tal postura traduziu-se na
busca de novos mercados para produtos brasileiros, incluindo-se os pases do
leste europeu, da sia e da frica. Seu governo empreendeu a arrancada
desenvolvimentista aliando o investimento pblico ao capital internacional. Durante
o governo de JK, o Brasil foi visitado por vrias misses e autoridades afro-asiticas,
mas manteve os contatos num nvel modesto em relao frica. Apesar de ser
contra o apartheid e o massacre de Sharpeville
5
, o governo JK no tomou nenhuma
atitude contra a frica do Sul.
Seu sucessor, Jnio Quadros, apesar de um rpido governo (sete meses),
radicaliza a posio do governo anterior referente poltica externa. Jnio reafirma
uma direo prpria brasileira, embora com algumas dificuldades e ambigidades,
como a deciso de reforar as relaes comerciais com a frica do Sul, dando uma
boa recepo ao presidente da Industrial Development Corporation em visita ao
Brasil. No perodo das independncias africanas, procurou explorar politicamente
as oportunidades abertas para afirmar a vontade de autonomia do Brasil. Sustentou
que o Brasil tinha aspiraes comuns com a frica, como o desenvolvimento
econmico, a defesa dos preos das matrias-primas, a industrializao e o desejo
de paz. E deixou tambm claro que essa nova dimenso era o resultado das
necessidades do crescimento interno do pas
6
. Essa era a base da Poltica Externa
Independente (PEI), que vai marcar uma grande mudana na nossa poltica externa,
com um afastamento do Brasil em relao aos EUA e a conseqente aproximao
com os pases da frica e da sia.
No governo Joo Goulart, que veio em seguida, San Tiago Dantas assumiu
o Ministrio das Relaes Exteriores sucedendo Afonso Arinos de Melo Franco.
O novo chanceler deu continuidade poltica de Jnio e Afonso Arinos e tornou-
se um dos mais importantes formuladores da PEI, que tinha como preocupao
primordial a ampliao do mercado externo para os produtos brasileiros, vista
como necessria para aumentar a capacidade de importao do pas e elevando
assim o Produto Nacional Bruto, conforme assinalado acima.
Nesse perodo notvel a inclinao do Brasil para o continente africano.
Em 1961 foi criada pelo Ministrio das Relaes Exteriores a Diviso da frica,
que abrigaria os diplomatas brasileiros que estiveram envolvidos nos assuntos
africanos nas Naes Unidas na dcada de 1950.
A identidade com o continente africano era apresentada como condio
suficiente para uma nova relao especial entre os dois lados do Atlntico Sul.
Esses fundamentos da aproximao brasileira frica nos governos Jnio Quadros
e Joo Goulart, e que seguiram o mesmo padro de articulao nos discursos das
dcadas seguintes, so essenciais para a compreenso do relacionamento
contemporneo entre a frica e o Brasil
7
.
5
Em 21 de maro de 1960, cerca de 10 mil negros queimaram seus passaportes no gueto de Sharpeville e
foram violentamente reprimidos.
6
Gala e Saraiva.
115
Brasil-frica do Sul: poltica, cooperao e comrcio, Beatriz Peixoto de Mattos, p. 112-128.
Por um breve perodo, no governo Castello Branco, a poltica africana do
Brasil passou por uma pequena mudana, ao menos para fins retricos, condenando
o colonialismo e o regime do apartheid, poltica de racismo legalizado e inflexvel
8
.
Contudo, de uma forma geral, o primeiro governo militar brasileiro buscou cortejar
as delegaes do Terceiro Mundo nos rgos multilaterais (UNCTAD, Gatt,
Conferncia do Desarmamento e ONU) e ampliar o mercado brasileiro, dando,
portanto, os primeiros passos pelo continente africano. Iniciativas que foram
seguidas pelos governos militares seguintes, que, mesmo no se dispondo a
comprometer os vnculos com Portugal, tiveram na Diviso da frica no Itamaraty
o prosseguimento de estudos e coletas de informao para planejamento da poltica
africana no campo poltico, cultural, econmico e comercial
9
. Tal poltica resultou,
at meados da dcada de 1970, no estabelecimento de seis embaixadas-sede
brasileiras, dez cumulativas e uma legao, perfazendo relaes diplomticas com
20 dos 37 pases independentes da frica, tendo em contrapartida 13 pases
africanos fixado representao em Braslia
10
.
Desse modo, por meio das relaes Brasil-frica, criava-se no Atlntico Sul
uma concepo de cooperao regional que permitiu, mesmo nos perodos de crise
econmica, garantir espao de manobra autnoma para o Brasil e os pases africanos
junto ao sistema internacional
11
. Alm disso, em termos econmicos, as relaes
com a frica foram percebidas como uma estratgia para o Brasil ganhar maior
autonomia em sua ao externa. Em termos polticos, buscou-se projetar o Brasil
como liderana do Terceiro Mundo, a partir da veiculao da imagem do pas como
primeira civilizao industrial dos trpicos, com tecnologias apropriadas s realidades
subdesenvolvidas, de ndole pacifista, antiimperialista e etnicamente multirracial
12
.
Em parte como resultado dessa orientao, entre os anos de 1972 e 1981, as
exportaes brasileiras para a frica passaram de US$ 90,4 milhes para US$ 1,96
bilho, e as importaes, de US$ 152,9 milhes a US$ 1,98 bilho
13
.
O governo Sarney operou algumas mudanas sensveis na orientao do
regime militar para adequar a poltica externa do pas ao novo contexto
democrtico. Promoveu ativamente a iniciativa de declarar o Atlntico Sul zona
de paz e cooperao e utilizou a idia tanto para elevar o perfil da sua atuao na
ONU, impulsionando a iniciativa brasileira, como para relanar pontes de
entendimento poltico em direo frica Atlntica. Contudo, o relacionamento
econmico-comercial com essa sub-regio se viu adversamente afetado na dcada
de 1980 em funo da crise que alcanou a maioria dos pases da chamada frica
Negra, e do fim da poltica de incentivos exportao subsidiada de bens e
servios pelo Brasil. Tornou-se mais explcita a condenao do apartheid e das
intervenes sul-africanas em territrios adjacentes. Em agosto de 1985, Sarney
consolidou as medidas brasileiras de implementao das sanes internacionais
7
Gala e Saraiva
8
Cervo e Bueno (2002), p. 379
9
Ibid, p. 420.
10
Pereira (1985), p. 81-104.
11
Penha, p.05
12
Ibid.
13
Cervo e Bueno (2002), p. 423.
contra a frica do Sul, estendendo-se com o cuidadoso controle rea cultural e
esportiva
14
. O governo praticamente cortou todas as relaes com a frica do Sul,
excetuando-se as relaes diplomticas formais. Nesse perodo, as exportaes brasileiras
para a frica do Sul despencaram.
Quando Fernando Collor de Mello assumiu a presidncia em maro de 1990, o
Brasil se encontrava com uma fortssima inflao que chegou a atingir 81% ao ms.
Em 1991, o governo brasileiro confirma o interesse na frica Meridional com a visita
do presidente a Angola, Moambique, Zimbbue e Nambia. No ano seguinte, como
em resultado direto dessa viagem, recebemos dois ministros da Nambia e uma
delegao tcnica junto com um ministro do Zimbbue. Nesse mesmo ano houve a
assinatura do Tratado da No-Proliferao Nuclear (TNP) pela frica do Sul. O Brasil
s assina o TNP em setembro de 1998, no governo de Fernando Henrique Cardoso.
No governo de Itamar Franco, a insero do Brasil no cenrio internacional no
foi prioridade. Foi um perodo de instabilidade geral tanto em mbito interno como
externo. Seu sucessor, Fernando Henrique Cardoso, foi responsvel por uma
intensificao sem precedentes da atividade diplomtica brasileira. Seus chanceleres
Luiz Felipe Lampreia e Celso Lafer seguiam determinaes polticas claras. Uma delas
era a de desmontar articulaes do Brasil com outros pases em desenvolvimento no
que se convencionou chamar de terceiro-mundismo.
Durante o governo FHC, a poltica externa brasileira apontou algumas prioridades
claras, como a consolidao e o aprofundamento do Mercosul, o fortalecimento de
algumas parcerias tradicionais do Brasil, como a com a Argentina, o lanamento de
novas parcerias, como a que estava sendo iniciada com a frica do Sul, a participao
plena e ativa nas discusses sobre a integrao hemisfrica e em novas reas do comrcio
internacional, o fortalecimento da Organizao Mundial de Comrcio e a participao
plena em todos os mecanismos de promoo do desenvolvimento sustentvel, dos
direitos humanos e da no-proliferao de armas de destruio em massa
15
. Por isso,
se buscou ganhar apoio da frica do Sul e da SADC em fruns internacionais, como
a OMC
16
.
O sucessor de FHC Luiz Incio Lula da Silva, sendo ainda cedo para analisar
seu governo, j que tomou posse em janeiro de 2002. No entanto, parece possvel
traar algumas linhas de sua poltica externa numa perspectiva comparada com aquela
implementada pelo governo anterior. A estratgia de insero global no deve desprezar
os pases em desenvolvimento, onde as oportunidades podem ser extremamente
atraentes para o exportador brasileiro Mxico, frica do Sul, o mundo rabe, os
pases do Sudeste Asitico, China e ndia. Alianas estratgicas como as do G-20 e G3
(este com frica do Sul e ndia) mostram o interesse nas negociaes Sul-Sul.
Muito mais que demonstrar a existncia de uma poltica genuna voltada para o
continente africano, a visita do presidente Lula frica Austral em novembro de
2003 revela sua importncia pelo cruzamento dos eixos estratgicos na regio a ser
visitada. A frica do Sul, junto com China, Rssia, ndia, Mxico, mundo rabe e
pases do Sudeste Asitico, esto na pauta de negociaes do governo Lula.
14
Cervo e Bueno (2002), p.380.
15
Lampreia (2004).
16
Santos (1999), p. 197.
frica do Sul: um panorama geral
Os europeus chegaram regio da frica do Sul no ano de 1487. Nos anos
seguintes, a regio foi povoada por holandeses, franceses, ingleses e alemes. Em 1552,
o holands Jan van Riebeek fundou ali uma colnia, desde logo povoada por huguenotes
franceses e escravos da Malsia e de Madagascar. A convivncia entre esses grupos e os
nativos criou uma comunidade mestia denominada coloured pelos europeus, fomentando
problemas raciais. Os descendentes dessa minoria branca comearam a criar leis, no
comeo do sculo XX, que garantiam seus poderes sobre a populao negra; essas leis
ficaram conhecidas como apartheid
17
.
Essa foi a principal caracterstica da poltica sul-africana at 1994. No se pode
deixar de falar da poltica externa sul-africana sem falar do apartheid, que foi o domnio
por uma minoria racial de cor branca que at ento monopolizava os direitos e os
rumos do pas
18
. Tanto que a poltica externa sul-africana esteve condicionada, no
perodo de 1945 a 1990, s aes em defesa do sistema segregacionista.
O regime do apartheid singulariza e diferencia a frica do Sul, condicionando a
sua evoluo poltica e delineando um quadro de conflitos sociais extremamente
particular. Vale ressaltar que o sistema do apartheid tem sua origem na doutrina
pregada pela Igreja Reformadora Holandesa, na qual a raa branca era vista como
superior.
As origens histricas do apartheid se manifestam no sculo XVII e se cristalizam
com a Constituio da Unio da frica do Sul, de 31 de maio de 1910. Nela, apenas
a populao de ascendncia europia podia ser eleita e eleger membros para o
Parlamento. O acirramento da poltica do apartheid e a violncia de seus agentes
policiais levaram, nos anos 60, ao aumento de confrontos entre brancos e negros. Em
1962, Nelson Mandela, j um dos principais lderes do seu partido, foi preso e
condenado priso perptua, acusado de sabotagem e luta armada contra o governo,
permanecendo na priso at 1990
19
.
Enquanto a economia industrial e urbana atuava no sentido de diluir as diferenas
culturais existentes entre os negros, a geopoltica do apartheid agia no sentido oposto,
procurando ampliar e aprofundar as singularidades tribais. Estava claro que os africaners
empreendiam um enorme esforo destinado a inverter o sentido do tempo e fazer a
histria mover-se para o passado.
As revoltas se intensificaram em termos de durao e profundidade, envolvendo
pessoas de todas as raas e classes sociais, estendendo-se a todo o territrio nacional e
apresentando repercusso internacional. Com problemas polticos internos e externos,
a frica do Sul comeou uma srie de mudanas no fim dos anos 1970. A crise do pas
no fim dessa dcada crise poltica e econmica provocou uma instabilidade do
governo, que resultou em desinvestimento de capital externo e decretao de sanes
econmicas internacionais em escala crescente. Essas aes, acrescidas pela
independncia da Rodsia, que em 1980 passou a adotar o nome de Zimbbue,
aceleraram as mudanas da poltica sul-africana.
17
<http://www.unificado.com.br/calendario/06/apar.htm>Acesso em: 24 jul. 2004.
18
Lamounier (1996), p. 62.
19
<http://geocities.yahoo.com.br/fuobr/guerras.html>. Acesso em: 26 jul. 2004.
Em meados da dcada de 1980, h o comeo do fim da Guerra Fria e a acelerao
da globalizao econmica. Nos EUA e na Comunidade Europia, so emitidos sinais
de impacincia com o regime do apartheid, com anncios de suspenso de novos
investimentos e da venda de equipamentos militares frica do Sul. Essa estratgia
dominante surtiu um efeito econmico gravssimo, provocando a suspenso do
pagamento da dvida externa e a reduo das reservas internacionais do pas. A presena
estrangeira caiu em praticamente todos os setores da economia, com vrias empresas
norte-americanas, inglesas e de outros pases liquidando seus investimentos e retirando-
se
20
; h estimativas indicando que a fuga de capitais acumulada entre 1970 e 1988 ficou
entre US$ 12 bilhes e US$ 20 bilhes
21
. Isolada, a frica do Sul se v obrigada a
repensar o mundo nesta mudana de cenrio internacional
22
.
Em 1989, o presidente Frederik de Klerk comea a desmantelar o regime racista
com uma srie de medidas democratizantes, entre as quais a libertao dos presos polticos.
Nelson Mandela, o mais importante lder negro, solto em fevereiro de 1990. Em
maro de 1992, um plebiscito entre os brancos (o nico grupo racial com direito a
voto) apia a continuidade das reformas de De Klerk. O plebiscito revelou uma maioria
de quase 70% dos votantes favorvel extino do Estado segregacionista. Isso conduz
reforma da Constituio e s primeiras eleies livres e multirraciais do pas, em 1994
23
.
A partir da, outras conquistas foram obtidas: o partido de Mandela foi
legalizado, De Klerk e Mandela receberam o Prmio Nobel da Paz em 1993,
uma nova Constituio no-racial passou a vigorar, os negros adquiriram
direito ao voto, nas eleies de 1994 Nelson Mandela se tornou presidente,
com o desafio de transformar o pas numa nao mais humana e com melhores
condies de vida para a maioria da populao.
Poltica externa ps-1994
Com a eleio de Nelson Mandela, a frica do Sul melhorou sensivelmente
na avaliao internacional, quando ganhou o perfil de nao democrtica,
multirracial e pluritnica. A sua nova Constituio, aprovada em 1996, reconhece
o tecido multirracial e multitnico, adotando onze lnguas oficiais para o pas.
Um dos grandes desafios da frica do Sul consiste em superar os problemas
de pobreza e desigualdade resultantes da era do apartheid. Um dos grandes
problemas o de conciliar as diferenas culturais, sociais e econmicas da
populao, fato que a Constituio reconhece e tenta formalmente superar. Entre
os caminhos buscados esto a criao de um mercado integrado, o
estabelecimento de mecanismos transnacionais, a melhoria da infra-estrutura
fsica (estradas, telecomunicaes, trfego areo etc.) e a reestruturao das
agncias regionais, para que possam gerir os projetos de melhoria da infra-
estrutura. A estabilidade democrtica e a definio de polticas sociais pesam na agenda
domstica e tm repercusses na sua poltica externa, especialmente se considerarmos a
prioridade dada ao debate internacional dos direitos humanos.
20
Padayachee (1995)
21
Blumenfeld (1995)
22
Ibid, p.133.
23
<

http://geocities.yahoo.com.br/fusaobr/guerras.html>. Acesso em: 26 jul. 2004.
Desde as eleies de 1994, a frica do Sul foi readmitida em cerca de 16
organizaes internacionais, incluindo as Naes Unidas, a Comunidade para o
Desenvolvimento da frica Austral (SADC) e a Organizao da Unidade Africana
(OUA). Alm disso, organismos internacionais, como o Banco Mundial e a Unio
Europia, tm apoiado a frica do Sul em projetos especficos que esto
condicionados ampliao de cooperao com pases vizinhos.
As principais lideranas polticas so Thabo Mbeki, sucessor de Nelson Mandela
na liderana partidria e atual presidente; Nkosazana Zuma, ministro das Relaes
Exteriores; e Bantu Holomisa, lder das foras populares de oposio. Essas novas
lideranas expressam, aps dcadas de apartheid, que o poder constitucional sul-
africano permite a renovao das novas elites da maioria negra.
A elite branca nunca escondeu o medo de que, sendo minoria, pudesse ser
afastada de bens e status. Por outro lado, a distribuio da cidadania para a grande
maioria de negros ter um alto custo. Por maior que seja o auxlio externo, ficar
para o Estado a maior responsabilidade de conseguir da sociedade os recursos internos
impostos e para os negros cabe a pacincia para esperar que os programas sociais
oficiais cheguem a resultados.
A Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC) e o
Mercosul
impossvel analisar a SADC sem um breve comentrio a respeito de sua
antecessora, a Southern Africa Development Coordination Conference (SADCC),
estabelecida em um contexto bastante diferente, fundada formalmente em Lusaka
(Zmbia), por nove pases da regio austral da frica. Surgiu em 1980 como uma
reao preponderncia econmica da frica do Sul na regio. De nove pases na
SADCC em 1980, a SADC conta hoje com 14 membros. So eles: frica do Sul,
Angola, Botswana, Lesoto, Malawi, Ilhas Maurcio, Moambique, Nambia, Tanznia,
Repblica Democrtica do Congo, Ilhas Seychelles, Suazilndia, Zmbia e Zimbbue.
A origem e desenho da SADCC eram vinculados s dependncias econmicas
dos pases em relao frica do Sul e, ao mesmo tempo, um veculo de contraposio
ao apartheid que estava em seu auge, sofrendo retaliaes da comunidade
internacional e de seus prprios vizinhos. Tornou-se um instrumento tambm dos
pases industrializados interessados em canalizar os esforos anti-apartheid por meio
de contribuies SADCC
24
.
Em 1992, em Windhoek (Nambia), houve uma reunio de Chefes de Estado
na qual foi aprovada a SADC, cuja estrutura privilegia o aprofundamento da
cooperao e da integrao, o estabelecimento de sistemas econmicos e polticas
comuns, bem como uma economia externa comum, para quando uma efetiva poltica
de comrcio estiver estabelecida.
A SADC representa hoje o esquema de integrao e desenvolvimento de maior
potencial e credibilidade no continente africano, no apenas pelas riquezas naturais
da regio e pela relativa estabilidade e a recente incluso da frica do Sul, mas
tambm pela sua trajetria iniciada como SADCC
25
.
24
Santos (1999), p..30.
25
Ibid., p. 33.
Desde que se integrou SADC em 1994, a frica do Sul vem investindo em
esforos diplomticos para demonstrar que no pretende mais assumir uma postura
de dominao, embora a sua posio de liderana regional seja incontestvel. O pas
tornou-se responsvel pelo setor monetrio e financeiro da instituio regional.
J o Mercosul o resultado de um lento processo de amadurecimento histrico
que, ao longo do tempo, levou seus pases membros a substituir o conceito de conflito
pelo ideal de integrao. Criado em 1991, hoje uma realidade econmica de dimenses
continentais: uma rea total de mais de 11 milhes de quilmetros quadrados, um
mercado de 200 milhes de habitantes e um PIB acumulado de mais de US$ 1 trilho
de dlares, o que assim definido, de forma agregada, o coloca entre as quatro maiores
economias do mundo, logo aps o Nafta, a Unio Europia e o Japo.
A regio tambm um dos principais plos de atrao de investimentos do
mundo. So muitas as razes disso: alm do seu tamanho econmico, a principal
reserva de recursos naturais do planeta. As reservas energticas so gigantescas e a
rede de comunicaes razoavelmente moderna e desenvolvida. O potencial
agrcola do bloco outro de seus grandes trunfos. O bloco est entre os maiores
produtores de trigo, caf, cacau, ctricos, arroz, soja, leite e carne bovino, entre
outros produtos.
A participao efetiva da frica do Sul na SADC torna a organizao mais
atraente e vivel para a maior presena econmica do Brasil e do Mercosul. A
nfase sul-africana na SADC tende a reforar a consolidao da regio, tornando
possvel a negociao de medidas concretas de aproximao com o Mercosul
26
.
Em outubro de 1998, um encontro com as embaixadas dos pases do
Mercosul e do Chile foi realizado em Johannesburgo. Timothy Tahane, vice-
presidente do Reserve Bank da frica do Sul, defendeu os laos comerciais e
de investimentos entre a SADC e o Mercosul. Para ele, embora as estruturas
produtivas das duas regies sejam, grosso modo, complementares e geralmente
competidoras nos mercados de exportao, as diferenas entre os pases
membros oferecem oportunidades de comrcio. A produo de bens similares,
como na minerao e na indstria automotiva, tambm abre oportunidades
para maior cooperao econmica.
A cooperao pode incluir pesquisas conjuntas para a diminuio dos
custos de produo, a melhora na qualidade, a promoo de beneficiamento
de minrios e metais e a melhora de tcnicas de mercado. Tahane afirmou
ainda que, enquanto o Mercosul enfatiza a integrao comercial, a SADC
privilegia o desenvolvimento econmico, a cooperao e a harmonizao
de polticas dos pases membros, mas que o objetivo ltimo de ambos
um maior crescimento econmico e a melhora do nvel de vida. Essa
comunho de objetivos, embora no suficiente, condio necessria
estruturao das relaes entre a SADC e o Mercosul. Por trs de temas
econmicos encontra-se uma conscincia de valores como a promoo da
paz, ou a defesa do socialismo, ou a superao da pobreza, ou o
aprofundamento da democracia
27
.
26
Ibid., p. 202.
26
Ibid., p. 203 - 204.
Pode ser muito cedo para se falar em integrao entre Mercosul e SADC,
mas existe um grande potencial entre os blocos regionais. Deve-se aproveitar
tambm o fato de haver dois pases de lngua portuguesa na SADC. Os
processos de democratizao e abertura em ambas as regies reforam as
possibilidades de cooperao. Temas relacionados ao trfico de drogas e crime
tambm entram na pauta
28
.
As relaes com o Mercosul so consideradas potencialmente importantes
devido natureza do comrcio comparada ao padro tradicional com a UE
exporta-se produtos primrios e importa-se manufaturados , configurando-se
uma troca entre iguais. Santos acredita que (...) produtos similares podem
impulsionar as respectivas indstrias a se tornarem mais competitivas assim como
as similaridades entre as economias favorecem uma maior compreenso mtua
29
.
Acredita-se que a experincia do Mercosul pode ser instrutiva para a SADC,
em especial nas questes institucionais, no pragmatismo e na importncia de haver
medidas concretas, de mexer nas tarifas e na manuteno do balano entre parceiros
desiguais. O impacto do Mercosul nas idias do governo e empresariado local
significativo. Porm, acredita-se que a SADC est em estgio primrio, dificultando
a formalizao de um acordo relevante. E tambm que a SADC e o Mercosul esto
em nveis muito diferentes para se falar em relaes formais, no sendo possvel
comparar, por exemplo, o Brasil e a Argentina com a frica do Sul e o Zimbbue
30
.
Do ponto de vista das negociaes formais, entretanto, houve alguns avanos.
Assim, no dia 2 de maro de 1999, o ento ministro das Relaes Exteriores do
Brasil, Luis Felipe Lampreia, e o ministro da Indstria e do Comrcio da frica do
Sul, Alec Erwin, reuniram-se na Cidade do Cabo. Durante o encontro, analisaram
as perspectivas de aprofundamento dos vnculos econmico-comerciais entre o
Mercosul e a frica do Sul.
Em novembro de 1999, a frica do Sul tomou a iniciativa de propor negociaes
para um pacto comercial bilateral com o Brasil e/ou o Mercosul, a qual foi recebida
calorosamente pelas partes envolvidas. Logo em maro de 2000, o ento ministro
das Relaes Exteriores do Brasil, Luiz Felipe Lampreia, visitou a frica do Sul
representando todos os pases do Mercosul. Foi proposto um acordo de comrcio
preferencial entre a Unio Aduaneira da frica do Sul (SACU) e o Mercosul e que
fosse assinado antes do fim do ano 2000. Subseqentemente, no longo prazo, esse
acordo poderia evoluir para uma unio aduaneira.
Em junho de 2000, o Conselho do Mercosul adotou a Deciso n. 36,
que autoriza o Grupo Mercado Comum a iniciar negociaes com vistas
assinatura de um Acordo-Quadro para a criao de uma rea de Livre Comrcio
entre o Mercosul e a Repblica da frica do Sul. Esse Acordo Quadro foi
firmado em 15 de dezembro de 2000, em Florianpolis, durante reunio de
Cpula do Mercosul, que contou com a presena do presidente sul-africano,
Thabo Mbeki. O Acordo o marco institucional sob o qual se daro as
negociaes comerciais entre o Mercosul e a frica do Sul.
28
Ibid, p. 206.
29
Ibid.
30
Ibid, p. 206-210.
As relaes bilaterais
O setor de minerao, bastante desenvolvido na frica do Sul, desponta como
lder no aprofundamento das relaes econmicas bilaterais. As empresas sul-africanas
de explorao de minrios, devido aos altos custos das escavaes cada vez mais
profundas e da mo-de-obra na frica do Sul, vm aumentando a sua presena na
Amrica Latina, em especial no Brasil, principalmente com o afrouxamento das
regulamentaes para investimentos externos. Tanto a Anglo American quanto a
Gencor, grandes empresas sul-africanas desse setor, atuam no Brasil. A frica do Sul
teve interesse na privatizao da Companhia Vale do Rio Doce, com a Anglo American
participando de um consrcio (perdedor) e a Gencor tendo vnculos com o consrcio
vencedor por meio do fundo Opportunity Asset Management, de George Soros
31
.
As relaes Brasil-frica do Sul e, em menor escala, Argentina-frica do Sul,
aparecem como ponto de partida para a construo das relaes SADC-Mercosul. O
Brasil, segundo Juliana Soares Santos, (...) o principal parceiro comercial da frica
do Sul na Amrica Latina, seguido pelo Mxico, Argentina e Chile, enquanto os outros
so insignificantes
32
, como pode ser visto na tabela abaixo, que ainda com dados
antigos d uma viso dessas posies relativas.
31
Ibid., p. 198.
32
Ibid.
33
Ibid., p. 200.
34
Ibid., p. 199.
35
Ibid, p. 292-293
Os interesses comuns do Brasil e da frica do Sul levam a uma aliana natural.
Esses interesses se manifestam quanto ao Conselho de Segurana da ONU, ao
posicionamento no concerto internacional, e em relao a rgos multilaterais como
a OMC, o FMI, o Banco Mundial e a UNCTAD
34
.
Para Durval de Noronha Goyos Jr: (...) de grande relevncia que o Brasil e/ou
Mercosul assinem um acordo bilateral de comrcio com a frica do Sul, para que haja
neutralizao das muitas vantagens garantidas pela UE nas relaes com aquele pas,
tanto em servios quanto em acesso ao mercado.
35
de grande valia que a frica do Sul faa tambm um acordo com o Mercosul
e/ou o Brasil em relao ao acesso de seu setor agrcola aos mercados, uma vez que o
123
Brasil-frica do Sul: poltica, cooperao e comrcio, Beatriz Peixoto de Mattos, p. 112-128.
imenso mercado brasileiro oferece muitas oportunidades aos produtos
industrializados e servios sul-africanos. Ainda a frica do Sul mais dependente
em comrcio exterior 16,7% do PIB do que o Brasil (7,3%) e a Argentina (8,6%)
36
.
As negociaes para um acordo bilateral Brasil-frica do Sul de proteo aos
investimentos progrediram muito pouco. A falta de tal acordo faz com que um ente
privado brasileiro precise constituir pessoa jurdica no mercado europeu para que
depois possa estabelecer presena comercial na frica do Sul, devido ao tratamento
de cmbio preferencial, dentre outros benefcios
37
.
Consideraes finais
As relaes Brasil-frica do Sul so ideais para estudar o comportamento entre
pases do eixo Sul-Sul, pois congregam dois pases tpicos da semiperiferia. O Brasil,
com liderana reconhecida entre os pases desta faixa, e a frica do Sul, que reapareceu
no cenrio internacional aps o fim do apartheid como um pas com tradio de
forte liderana regional. Alm disso, as relaes bilaterais guardam ainda um fator
essencial, j que por muito tempo a frica do Sul reuniu condies econmicas de
amplo intercmbio com o Brasil sem que isso fosse realizado. Faltaram condies
polticas, uma vez que o regime do apartheid foi um empecilho para a poltica
africana do Brasil. Estabelecida a transio, as expectativas eram de que os dois
pases conhecessem um vigoroso salto no intercmbio comercial, o que no ocorreu.
Hoje, as relaes Brasil-frica do Sul permanecem no campo das expectativas de
que iniciativas polticas estabeleam parmetros para realizar as possibilidades.
A viso de aumentar o comrcio Sul-Sul floresceu com o movimento terceiro-
mundista dos anos 1960 e 1970, por meio da idia de via alternativa para o
desenvolvimento. Ao propor a tal rota alternativa, os pases do Sul assinalavam
profundo pessimismo em relao s condies das relaes com os pases ricos do
ocidente ou comunistas do leste
38
.
As relaes Sul-Sul no poderiam e no podem atualmente substituir
completamente as relaes com os pases do Norte, a quem esses pases sempre estiveram
estruturalmente dependentes. No entanto, as experincias no mbito das relaes Sul-
Sul nos anos 1970, com o governo do general Ernesto Geisel, permitiram estabelecer
nichos importantes de oportunidades, sobretudo em um contexto em que as
oportunidades eram limitadas, alm de terem possibilitado experincias de intercmbio
de maneiras diferentes do padro tradicional realizado com os pases do Norte.
Tais experincias foram superadas pela crise dos anos 1980 e pela fragilidade
das circunstncias polticas que as garantiam moratria do Mxico e
insustentabilidade do regime do apartheid na frica do Sul. Mas o modelo de
relaes Sul-Sul foi atropelado pela fora centrpeta do sistema internacional dos
anos 1980 e 1990, que concentra recursos de poder poltico e financeiro nos EUA
e Europa. Com o fim da bipolaridade e a intensificao da globalizao, esse processo
se tornou mais evidente
39
.
36
Ibid., p. 293.
37
Ibid.
38
Manduca (2002), p. 155.
39
Ibid., p. 156.
O comrcio bilateral entre o Brasil e a frica do Sul vem ganhando importncia
nos ltimos anos, mesmo movimentando um modesto volume, de
aproximadamente US$ 800 milhes. No momento, tal comrcio representado
pelos equipamentos de transporte, minerais, txteis, qumicos e maquinrio.
No entanto, os nmeros absolutos e a fraca participao percentual bilateral nos
US$ 53 bilhes, US$ 26,2 bilhes e US$ 23,5 bilhes referentes ao volume
total de exportaes em 2000 do Brasil, Argentina e frica do Sul
respectivamente, no podem ser entendidos como desestmulo. O potencial de
crescimento existe semelhana do ocorrido com os pases do Mercosul aps a
assinatura do tratado de Assuno em 1991.
Brasil e frica do Sul compartilham muitos problemas e oportunidades e
tm, sem dvida, muito a aprender um com o outro. Nos dois casos, o maior
desafio equilibrar o atendimento s enormes demandas sociais e a melhoria da
distribuio de renda, que iro exigir aumento do gasto pblico, com a necessidade
de manter o equilbrio das contas pblicas, sem o qual no ser possvel reduzir a
inflao, elevar a taxa de investimento e, no mdio e longo prazo, acelerar o crescimento
do produto e do emprego.
A questo-chave se essa mescla de diferenas e semelhanas permite
comparaes teis e instrutivas. A avaliao sem dvida positiva, pois Brasil e
frica do Sul encontram-se entre os pases que enfrentaro de maneira mais
dramtica, no decorrer das prximas duas ou trs dcadas, o duplo desafio de
reduzir a pobreza e as desigualdades sociais e, ao mesmo tempo, consolidar e
aperfeioar o regime democrtico.
Assim como a frica do Sul, o Brasil busca desenvolver-se em meio a graves
desigualdades, que ameaam suas perspectivas polticas e econmicas. Em ambos os
pases, o fator raa desempenha um importante papel na distribuio da renda e das
oportunidades. Tambm em ambos, o processo de democratizao tem de se defrontar
com a perspectiva muito real de que as mudanas econmicas e polticas somente
beneficiaro um segmento da sociedade, sem atingir muitos milhes de cidados.
O Brasil um pas com interesses globais, presena diplomtica em todos os
continentes e uma diplomacia voltada a coadjuvar os esforos de estabilizao, abertura
e melhor acesso do pas aos mercados externos, aos investimentos produtivos e s
tecnologias indispensveis ao desenvolvimento. Ao mesmo tempo, tem procurado
assegurar uma participao ativa e crescente na discusso internacional de todos os
grandes temas que compem a agenda mundial contempornea: a defesa da democracia,
a promoo do desenvolvimento sustentvel, a proteo ambiental, a proteo e a
promoo dos direitos humanos, o combate ao narcotrfico e ao crime organizado,
os compromissos com a no-proliferao de armas de destruio em massa, a integrao
econmica e a universalizao de regras no-discriminatrias em matria de comrcio
internacional e transferncia de tecnologias
40
.
A frica do Sul um pas de grande importncia estratgica para o mundo
ocidental. Ao longo de sua costa viajam quase todos os navios que transportam
petrleo para o Ocidente. rica em ouro, diamantes, carvo, ferro, minrios, cromo
e urnio, vital para a indstria militar. Tem uma populao de aproximadamente 44
40
Lampreia (2004)
milhes de pessoas, sendo 85% negros
41
. Mesmo sendo uma regio onde se situaram
os maiores conflitos entre brancos e negros, intercmbios e acordos sempre foram
realizados e, em geral, tenderam sempre a se manter a despeito dos conflitos. Isso se
deu ao alto custo de rompimento de parcerias e necessidade da manuteno de
relaes da frica do Sul com seus vizinhos, que, em vrios momentos, foram inimigos
polticos. Com o desmantelamento do apartheid, a frica do Sul encontra-se melhor
posicionada para uma evoluo democrtica que qualquer outro pas africano, e isso
em funo de um fator objetivo que nada tem a ver com a vontade da elite branca
ou da oposio negra: a constituio de uma classe mdia branca, mestia, asitica e
negra no interior da economia urbana e industrial moderna.
Para acompanhar a globalizao, a frica do Sul dever formular polticas
econmicas que acompanhem a tendncia internacional da liberao dos
mercados e dos negcios. A poltica externa dever buscar acordos bilaterais
com os blocos de pases que transacionam econmica e financeiramente
com a frica do Sul.
Infelizmente, as relaes bilaterais entre o Brasil e a frica do Sul, desde a
democratizao desse pas (1994), tm sido excelentes apenas no mbito poltico,
por conta do consistente, se no proverbial, dficit de eficincia demonstrado
pelo Brasil na negociao de questes comerciais externas. Esforos direcionados
concretizao de um acordo franco e extremamente bsico para evitar a dupla
tributao, encorajada por setores econmicos de ambos os pases desde 1994,
esbarram no terreno da burocracia de Braslia
56
.
O processo de integrao regional precisa ser aprofundado, com a adoo
de medidas apropriadas expanso do comrcio, medidas voltadas para a melhoria
da renda e dos mecanismos de barganha de poder entre os pases da regio.
Ao visitar pases da frica Austral em novembro de 2003, o presidente
Luiz Incio Lula da Silva, em discurso na Conferncia Conjunta de Imprensa,
em Pretria, mostrou interesse em projetos de cooperao entre Brasil e frica
do Sul. Afirmou que o Brasil quer uma relao estratgica com a frica do Sul
para garantir que os pases possam, na Organizao Mundial do Comrcio, ter
igualdade de oportunidades para que seus produtos possam transitar com a
mesma eqidade com que transitam produtos dos pases ricos
57
.
O incremento de um comrcio parcial Sul-Sul em complemento aos fluxos
com as economias dinmicas do Norte, o desenvolvimento de aes em matrias
de interesse comum, alm da percepo da importncia das economias perifricas
como causa de diminuio de formao de focos e tenses crticas constituem
fatores por si s relevantes e merecedores de soluo. As razes africanas no
Brasil, assim como as coincidncias de desafios nacionais entre o Brasil e a frica
do Sul, forjam uma cumplicidade til e necessria ao estabelecimento de parcerias
concretas, incluindo atuaes conjuntas seja no mbito SADC-Mercosul ou em
organizaes multilaterais como a OMC e potencialmente no Conselho de
Segurana da ONU.
41
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nov. 2004.
129 O Mercado futuro de ndice de aes e seu efeito..., Bruno Franco do Nascimento, p. 129-141.
O mercado futuro de ndice de
aes e seu efeito sobre a
volatilidade dos preos de aes
no mercado vista no Brasil
Bruno Franco do Nascimento
*
Resumo: Este artigo investiga a relao de causalidade entre a
atividade do mercado futuro de ndice de aes (Ibovespa) e a
volatilidade do mercado de aes vista na Bolsa de Valores de So
Paulo (Bovespa), durante o perodo de abril de 2000 a abril de
2004. Os resultados empricos sugerem que no h essa causalidade.
Palavras-chave: Mercados vista e futuro de aes, volatilidade de
mercados acionrios, Bovespa, Bolsa de Mercadorias & Futuros.
Introduo
O uso de derivativos, inclusive os contratos futuros, tornou-se bastante popular
desde a sua introduo nos mercados financeiros. Os contratos futuros de ndices
de aes tm sido uma das inovaes financeiras de maior difuso nesses mercados
( vista e futuro). No Brasil, a BM&F
1
introduziu o Contrato Futuro do Ibovespa,
tendo como objeto de negociao o ndice de aes da Bolsa de Valores de So
Paulo, em fevereiro de 1986 (Lozardo, 1998).
No mercado futuro de ndices negociam-se contratos de risco sobre as expectativas
de variao de preos futuros de ndices de aes. Estratgias baseadas nos contratos
futuros de ndices tornaram-se comuns nas instituies financeiras. Estas podem ser:
arbitragem de ndice, especulao financeira, gesto de riscos (risk management), cobertura
de riscos futuros (hedging) e alocao ttica de ativos financeiros. Tais estratgias afetam a
dinmica de ajustamento de preos entre os ndices futuros e o ndice vista, podendo
causar aumento da volatilidade no mercado vista (Darrat et al., 2002).
Nesse cenrio, duas caractersticas destacam os contratos futuros de ndices de aes
entre os derivativos financeiros. A primeira que o preo desses contratos est estreitamente
relacionado ao valor do ndice de aes do mercado vista. A segunda o baixo custo de
transao para negoci-los. Ou seja, o sucesso dos contratos futuros de ndices se deve ao
fato de serem substitutos econmicos para a negociao de carteiras de aes diversificadas.
Os investidores podem comprar ou vender contratos futuros em vez de negociar aes
diversificadas, reduzindo os custos de transao (Becketti e Roberts, 1990).
*
Bruno Franco do Nascimento graduado em Economia pela Fundao Armando lvares Penteado
(FAAP). Este artigo tem como base sua monografia de concluso de curso, desenvolvida sob orientao do
professor Jos Geraldo Soares de Mello Jnior e selecionada para publicao na forma de um resumo.
1
At maro de 1991, a BM&F era denominada Bolsa Mercantil & de Futuros. Depois passou a se chamar
Bolsa de Mercadorias & Futuros (Lozardo, 1998).
Por causa do aumento do fluxo de informaes e do nvel de atividade
entre mercados, analistas do mercado financeiro, mentores de poltica
econmica e legisladores do mercado futuro muitas vezes defendem a idia
de que a atividade de negociao do mercado futuro de ndice de aes
influencia a volatilidade do mercado vista de aes. Regulamentaes
elaboradas para reduzir ou limitar o nvel geral de atividade do mercado
futuro tm sido propostas e implementadas em alguns casos, para reduzir
o suposto efeito do mercado futuro sobre o mercado vista de aes. O
impacto dos custos impostos por essas regulamentaes justifica uma
averiguao do tema.
No campo terico, h uma diviso de opinies com relao aos efeitos
da negociao de contratos futuros de ndices de aes sobre a volatilidade
do mercado vista. Somente a teoria incapaz de esclarecer esse debate,
pois os argumentos contra e a favor da relao de causalidade possuem
apelos tericos idnticos.
Portanto, o tema deve ser tratado de maneira emprica. Este estudo
refora, empiricamente, a hiptese de que o nvel de atividade do mercado
futuro de ndice de aes no induz volatilidade do mercado vista de
aes. Nas palavras de outros pesquisadores dessa rea (Gordon et al., 1987),
os resultados empricos comprovam que o rabo no balana o cachorro.
Regulamentao do mercado futuro e medidas para a reduo da
volatilidade entre mercados
Conforme afirmado, os pesquisadores esto longe de chegar a um consenso
com relao ao efeito da negociao dos contratos futuros de ndices sobre o
aumento da volatilidade do mercado vista. Admitindo que esse efeito
significativo, alguns analistas e mentores de poltica invocam a limitao das
atividades nos mercados financeiros e at mesmo o encerramento dessas atividades
(Darrat et al., 2002). As medidas de regulao visam principalmente aumentar os
custos de negociao do mercado futuro para reduzir o nvel de atividade do
mesmo (Becketti e Roberts, 1990). Entretanto, quando se limita a atividade do
mercado futuro, a liquidez desse mercado reduzida e, se no houver um mercado
futuro substituto, a liquidez pode ser transferida para o mercado vista, fazendo
com que esse mercado se torne mais voltil. Ou seja, se esse for o caso, acontece
exatamente o contrrio do que os legisladores de mercado esperavam.
No Brasil, a BM&F tem seguido as recomendaes de maior regulamentao
do mercado. Em 16 de agosto de 1999, a BM&F lanou um ofcio circular
alterando o limite de oscilao diria dos preos para o Contrato Futuro do
Ibovespa, reduzindo esse limite de 15% para 10% para todos os vencimentos
2
.
A seguir, utilizado o instrumental emprico para verificar se o nvel
de atividade do mercado futuro causa o aumento de volatilidade do mercado
vista, e presumir se os legisladores dos mercados financeiros tm tomado
decises de acordo com as relaes entre os dois mercados.
2
BM&F. Ofcio Circular 122/1999-SG, de 16/8/1999. Disponvel em <http://www.bmf.com.br/2004/
pages/contratos1/Financeiros/Oficio12299.asp>. Consulta em 10 mar. 2004.
Subidas repentinas da volatilidade em mercados
A volatilidade do mercado de aes pode ser dividida em dois tipos, volatilidade
normal e volatilidade sbita
3
(Becketti e Sellon, 1989). Segundo Darrat e Rahman
(1995), a volatilidade normal a variabilidade comum dos preos de aes, isto
, os altos e baixos ordinrios nos preos de aes. Volatilidade sbita, por outro
lado, refere-se s mudanas ocasionais e extremamente abruptas dos preos das
aes (p. 540)
4
. As subidas repentinas ou saltos de volatilidade preocupam os
legisladores e os especuladores do mercado financeiro, bem como os investidores
individuais, que tambm so afetados pelas mesmas, alterando suas concepes
de acesso e participao ao mercado.
A metodologia de clculo utilizada para medir as subidas repentinas de
volatilidade a mesma utilizada nos trabalhos de Becketti e Sellon (1989), Becketti
e Roberts (1990) e Darrat e Rahman (1995), e o clculo do retorno do contrato
futuro feito utilizando-se a srie de retornos logartmicos da cotao de ajuste
do dia do contrato futuro do Ibovespa mais lquido. Nos contratos futuros do
Ibovespa utilizado o sistema de ajustes dirios. As posies em aberto ao final
de cada prego sero ajustadas com base no preo de ajuste do dia, determinado
pela mdia ponderada das cotaes dos negcios realizados nos ltimos 30 minutos
do prego, conforme regras da Bolsa, com movimentao financeira em D+1
5
.
Para evitar saltos de retorno na ocorrncia do vencimento do contrato no
dia em relao ao contrato com novo vencimento, calcula-se o retorno do novo
contrato com relao ao seu valor no dia anterior e no em relao ao contrato
mais lquido. Nesse caso, os dias de negociao do contrato com novo vencimento
at a data de liquidao do contrato anterior menos um dia (D-1) so eliminados.
Abaixo, apresentada a frmula do retorno (R):
) / ln(
1
=
t t
P P R
Nessa frmula, P
t
e P
t-1
so os preos de ajuste em dias sucessivos.
A metodologia estatstica utilizada por Becketti e Sellon (1989) foi baseada
numa tcnica que destaca valores anormalmente baixos ou altos (outliers) para
identificar saltos nos preos dos ativos. O mtodo consiste em formar uma
banda baseada em uma medida robusta de disperso das observaes dos preos
na amostra (Hoaglin et al., 1986 e Hoaglin e Iglewicz, 1987 apud Darrat e
Rahman, 1995, p.542)
6
. As observaes so identificadas como saltos de
retorno quando se encontram fora dessa banda (Darrat e Rahman, 1995).
Para determinar a banda dos retornos, o clculo especificado abaixo foi utilizado para
cada ano
7
. Os limites superiores e inferiores da banda so calculados da seguinte maneira:
Limite superior da banda = 75 percentil + 1,5 (faixa interquartil) (1)
Limite inferior da banda = 25 percentil 1,5 (faixa interquartil) (2)
3
Traduo livre do autor do termo jump volatility.
4
Traduo livre do autor.
5
BM&F. Especificaes do Contrato Futuro de Ibovespa (on line), 2004. Disponvel em: <http://www.bmf.com.br/
2004/pages/contratos1/Financeiros/ContratosIndiceIbovespa1.asp> Acesso em: 10 mar. 2004.
6
7
As propriedades e a justificativa para essa medida so tratadas em Hoaglin e Iglewicz (1987).
A faixa interquartil a diferena entre o 75 e o 25 percentil da
distribuio dos retornos dos ativos. Esses percentis so calculados para toda a
amostra dos retornos. A freqncia de saltos calculada como o nmero de
saltos dividido pelo nmero de observaes (Becketti e Roberts, 1990, p.43)
8
.
A mesma medida utilizada por Darrat e Rahman (1995) e medida similar a
essa utilizada tambm por Becketti e Sellon (1989). Usando essa tcnica, os
saltos de volatilidades dirios so definidos como qualquer dia no qual o retorno
da cotao de ajuste dirio do Ibovespa futuro ultrapasse os limites da banda
determinados para cada ano
9
, apresentados na Tabela 1.
O Grfico 1 mostra a freqncia de saltos de retorno de 1990 a 2003 no
mercado futuro
11
. Ele se refere ao nmero de saltos de retorno para cada ano
dividido pelo nmero de dias de negociao no ano, isto , a porcentagem de
retornos dirios do Contrato Futuro do Ibovespa que so extraordinariamente
altos ou baixos
12
. Apesar de os saltos de volatilidade serem parecidos nos incios
da dcada de 1990 e de 2000, observa-se que a freqncia de altos movimentos
no mercado futuro do ndice Bovespa consideravelmente maior nos anos 1990
que no comeo dos anos 2000. Enquanto a mdia da freqncia de saltos no
perodo 1990-1999 foi de 3,05%, para o perodo 2000-2003 foi de 1,1%.
8
9
Para a produo dos grficos, utilizaram-se os clculos para cada ano, conforme proposto por Becketti e
Sellon (1989).
10
Elaborao prpria, com base nos dados fornecidos pelo CIM-BM&F.
11
O ano de 1990 composto de 13 de julho a 29 de dezembro.
12
Essa medida de volatilidade para o mercado futuro e de aes utilizada por Becketti e Sellon (1989) e por
Becketti e Roberts (1990).
133
O Grfico 2 mostra a freqncia de saltos para o mercado vista do Ibovespa,
de 1986 a 2003. A metodologia utilizada a mesma exposta acima para o mercado
futuro
14
. A mdia de saltos para o perodo de 1986 a 2003 foi de 3,02%. Os
anos de 1989, 1990, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2001, 2002 e
2003 apresentaram uma quantidade de saltos superior mdia. Para o perodo
de 1990 a 2003, o mesmo utilizado para o mercado futuro, a mdia foi de
3,38%, acima da mdia do mercado futuro. Portanto, pode-se inferir por essa
medida de volatilidade que o mercado vista do Ibovespa teve uma volatilidade
maior que a do mercado futuro subjacente no perodo 1990-2003.
13
Elaborao prpria, com base nos dados fornecidos pelo CIM-BM&F.
14
Note-se que, para o mercado vista, os retornos so calculados pelo preo de fechamento do ndice Bovespa.
15
Elaborao prpria, com base nos dados fornecidos pela Economtica.
Especificao do modelo e resultados empricos
Especificao do modelo
A metodologia utilizada a mesma de Darrat e Rahman (1995), porm
aplicada ao mercado futuro de ndice de aes e ao mercado de aes vista
brasileiro. Conforme esses autores, o estudo e a metodologia apresentados so
O Mercado futuro de ndice de aes e seu efeito..., Bruno Franco do Nascimento, p. 129-141.
diferentes em vrios aspectos de vrias pesquisas realizadas anteriormente. As idias de
Darrat e Rahman (1995) a respeito da superioridade do modelo so: o estudo foca
nas subidas repentinas de volatilidade, em vez da volatilidade normal; a pesquisa feita
utilizando um modelo num contexto com diversas variveis; a pesquisa examina se a
volatilidade do mercado vista causada pela atividade no mercado futuro como, por
exemplo, o volume negociado (p.540)
16
; o estudo testa o impacto causal de variveis
macroeconmicas relevantes; finalmente, utiliza uma metodologia estatstica capaz de
controlar as influncias insignificantes, extrnsecas ao modelo. Com base nessas
singularidades do modelo, justifica-se a escolha do mesmo.
As fontes de volatilidade do mercado vista de aes podem ser explicadas por uma
breve descrio terica. A volatilidade do mercado depende das incertezas associadas aos
fluxos de caixa futuros com dividendos e das taxas de desconto futuras, porque os preos
das aes so determinados pelos valores presentes descontados dos fluxos de caixa futuros
esperados (Darrat e Rahman, 1995). Ou seja, uma mudana no nvel de incerteza sobre
as condies macroeconmicas futuras causaria uma mudana proporcional na volatilidade
dos preos das aes em nvel agregado (Idem, ibidem, p.541)
17
.
Utilizando a tcnica do modelo multivariado de causalidade de Granger em
conjunto com o critrio Akaike FPE
18
, examinado se a atividade do mercado futuro
causa (no sentido de Granger) as subidas repentinas de volatilidade no mercado vista
de aes. Para testar o potencial efeito causal de vrios fatores sobre a volatilidade
sbita, inicialmente formulado um modelo economtrico que inclui um operador
de defasagem entre as variveis
19
. Nesse modelo, o logaritmo da freqncia mensal
dos saltos de retorno das aes de dia em dia (VJ) depende do logaritmo das medidas
mensais da atividade do mercado futuro (volume negociado ou contratos em aberto)
(F), e de Z, um vetor representando a volatilidade de outras variveis econmicas que
podem influenciar o comportamento (volatilidade) dos preos das aes, mais um
termo aleatrio de mdia nula
20
. Seguindo Darrat e Rahman (1995), duas medidas
alternativas para a intensidade do nvel de atividade do mercado futuro (F) so calculadas.
A primeira alternativa a mediana do nmero dirio de contratos futuros do Ibovespa
negociados durante o ms. A segunda a mdia mensal de contratos em aberto
dirios (no fim do prego) do mercado futuro do Ibovespa. As medidas so denotadas
como volume mensal de contratos futuros negociados (FA) e nmero mensal de
contratos em aberto (FB) do mercado futuro do Ibovespa, respectivamente.
As variveis macroeconmicas utilizadas no vetor Z do modelo economtrico
incluem a volatilidade mensal do spread do C-Bond
21
e a volatilidade da variao
mensal da produo industrial
22
, esta tomada como representativa do PIB, em
16
17
18
Denotado como Akaikes Final Prediction Error (FPE).
19
O operador defasagem definido como: L(y
t
) = y
t-1
; L
n
(y
t
) = y
t-n
.
20
Todos os detalhes do modelo e das estimativas so apresentados na monografia que originou este resumo.
21
O C-Bond o principal ttulo da dvida externa brasileira negociado no mercado internacional. O spread do C-
Bond determinado pelos rendimentos dos ttulos brasileiros em relao aos ttulos da dvida norte-americana.
Tambm conhecido no mercado financeiro como risco-Brasil.
22
Utilizou-se tambm a variao da taxa de inflao, o retorno da taxa de cmbio e a taxa de juros mensais como
variveis explicativas do modelo. Porm, essas variveis mostraram-se altamente correlacionadas com as demais
variveis explicativas utilizadas no modelo e foram retiradas.
face da correlao entre as duas variveis e dado o fato de no haver dados mensais do
PIB disponveis. A varivel produo industrial tambm utilizada devido pesquisa
de Nunes et al. (2003), cujos resultados concluram que essa varivel causa variao
no mercado de aes brasileiro, representado pelo Ibovespa. O spread do C-Bond
utilizado para captar a tolerncia ao risco por parte dos investidores externos devido
abertura do mercado de capitais brasileiro para o capital externo. Alm disso, Nunes
et al. (2003) provaram estatisticamente que os spreads do C-Bond esto negativamente
correlacionados com os retornos do ndice Bovespa. Seguindo as sugestes de Chen
et al. (1986), a volatilidade das variveis macroeconmicas medida pelo desvio-
padro da mdia mvel no perodo de 12 meses.
Segundo Darrat e Rahman (1995), h vrias razes tericas sugerindo que as
variveis macroeconmicas descritas acima podem ser relacionadas aos saltos de
volatilidade dos preos das aes, concluindo que o excesso de volatilidade poderia ser
considerado um resultado da maior freqncia de informao fluindo para o mercado.
As sries utilizadas so compostas por dados mensais do perodo compreendido
entre abril de 2000 e abril de 2004. As fontes dos dados so as seguintes:
- os dados horrios do mercado vista de aes, negociado na Bovespa, foram
obtidos por meio da base de dados CMA Advanced Web;
- os dados de volume negociado, contratos em aberto, negcios efetuados, entre
outros, referentes ao Contrato Futuro do Ibovespa, foram fornecidos pelo Centro de
Informaes ao Mercado da BM&F (CIM-BM&F);
- as variveis macroeconmicas foram retiradas da base de dados do Ipeadata, do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
A medida de volatilidade sbita descrita em Becketti e Sellon (1989) e j referida
anteriormente utilizada
23
. A freqncia mensal dos saltos nos preos do mercado
vista do Ibovespa calculada pelo nmero de saltos horrios durante um ms dividido
pelo nmero de horas de negociao no ms.
Na Tabela 2 so apresentadas as estatsticas para determinao dos saltos de
retorno, calculadas com os dados horrios do mercado vista de aes na Bovespa,
de abril de 2000 a abril de 2004. As observaes dos retornos do mercado vista
de aes que ultrapassam os limites superiores ou inferiores so consideradas saltos
de volatilidade. Ou seja, os retornos horrios maiores que 1,1611% ou menores
que -1,1598% so saltos de volatilidade. De acordo com os clculos efetuados,
7,43% de um total de 8.613 observaes ultrapassaram os limites.
23
Para este estudo, os limites inferiores e superiores so calculados para todo o perodo, conforme proposto
por Darrat e Rahman (1995).
Os resultados empricos
Conforme exposto acima, a intensidade da atividade do mercado futuro
medida por duas variveis alternativas: o volume mensal de contratos futuros
negociados (FA) e o nmero mensal de contratos em aberto (FB) no mercado
futuro do ndice Bovespa.
Seguindo a metodologia de Darrat e Rahman (1995) e Darrat (1990), as
ordens de defasagens para as variveis so especificadas utilizando o critrio de
Akaike FPE
24
. A ordem de defasagem que minimiza o FPE de cada equao de
auto-regresso escolhida.
Por conseguinte, a metodologia aplicada resultou em dois modelos com
diferentes especificaes para os saltos de volatilidade no mercado futuro: (I)
conforme o volume negociado, e (II) conforme o nmero de contratos em aberto.
Em sntese, o modelo (I) toma VJ (a volatilidade sbita dos preos das aes)
como funo de (VR) a volatilidade do spread do C-Bond (prmio de risco), de
FA (a medida do volume de negociao no mercado futuro) e de VP (a volatilidade
do indicador de produo industrial utilizado para o PIB). O modelo (II) o
mesmo, exceto que FB (a medida do nmero de contratos em aberto no mercado
futuro) substitui FA. Os dois modelos incluem as ordens de defasagens conforme
o critrio Akaike FPE j descrito e um termo aleatrio de mdia zero.
Para realizar os testes de FPE e de Granger, necessrio que as variveis
sejam estacionrias. Para isso, cada varivel transformada para essa finalidade.
Para testar a estacionaridade das sries, foi utilizado o teste ADF de Dickey-
Fuller. De acordo com esses testes, as variveis VJ, VP e FA so estacionrias em
nvel e as variveis VR e FB exigiram a primeira diferena para alcanar a condio
de estacionrias.
As estimativas das regresses para as equaes dos saltos de volatilidade
revelaram um ajuste razovel em relao aos dados, com poder explicativo de
37,6% no modelo (I) e 40,1% no modelo (II). Os testes de auto-correlao
indicaram a ausncia de correlao serial significante
25
. De acordo com Darrat e
Rahman (1995), a evidncia contra a presena de auto-correlao significante
deve ser levada em considerao, pois sugere um modelo apropriado, em que
variveis importantes no foram omitidas.
Quanto hiptese de que a negociao no mercado futuro tem causado
maior volatilidade sbita no mercado vista de aes, ela foi rejeitada tanto no
caso do modelo (I) como do modelo (II). Mais especificamente, os coeficientes
estimados para a medida do nvel de atividade no mercado futuro, alm de
aparecerem com sinais negativos (exceto para o coeficiente FA com defasagem
de primeira ordem), revelaram-se estatisticamente insignificantes.
Evidncias adicionais a respeito da insignificncia do nvel de atividade do
mercado futuro sobre as causas de saltos de volatilidade no mercado vista do
ndice Bovespa foram tambm colhidas por meio das estatsticas da razo de
verossimilhana
26
para os testes multivariados de causalidade de Granger. Eles
24
As ordens de defasagem segundo esse critrio foram calculadas por meio do software EViews verso 4.0.
25
Foi utilizado o teste LM (Lagrange Multiplier) de correlao serial com 12 defasagens.
26
Traduo para Likelihood Ratio Statistic (LR).
testam se uma varivel endgena pode ser tratada como exgena ao modelo.
Rejeitar a hiptese nula significa que a varivel significativa, endgena ao
modelo. Para cada equao, o resultado demonstra a significncia de todas
as outras variveis defasadas no modelo.
Mais especificamente, o teste indicou a no rejeio da hiptese nula,
ou seja, a varivel volume de negociao (FA) do mercado futuro no causa,
no sentido de Granger, a volatilidade sbita no mercado vista de aes. De
maneira similar, o teste sugere a no rejeio da hiptese nula de que o
nmero de contratos em aberto (FB) no mercado futuro no causa, no sentido
de Granger, os saltos de volatilidade no mercado vista do ndice Bovespa.
Diante desses resultados, pode-se inferir que o nvel de atividade do
mer cado f utur o de ndi ce (conf or me medi do) no deveri a ser
responsabilizado por qualquer aumento da volatilidade nos preos das aes
no perodo analisado.
Alm disso, os resultados empricos obtidos revelaram evidncias
diversificadas sobre o impacto das outras variveis dependentes sobre os
saltos de volatilidade do mercado de aes brasileiro. A volatilidade do
PIB com uma defasagem mostrou-se significativa para o modelo (I). Alm
disso, as volatilidades do spread do C-Bond e do PIB parecem ter causado
importantes mudanas nos saltos de volatilidade no mercado de aes, no
contexto desse modelo. J no caso do modelo (II), as variveis nele includas
no revelaram uma relao de causalidade com os saltos de volatilidade no
mercado de aes.
Concluso
Conforme exposto inicialmente, muitos analistas e legisladores do
mercado de capitais propem restries com o objetivo de reduzir o nvel de
atividade do mercado futuro de ndices. Entretanto, os resultados empricos
deste estudo indicam que a negociao do mercado futuro de ndice de aes
no causa os saltos de volatilidade do mercado vista de aes.
Assim, tal como concludo na pesquisa de Darrat e Rahman (1995), os
saltos de volatilidade sbita do mercado vista devem ter outras causas ou
fontes mais plausveis. Essas causas incluem variveis macroeconmicas, como
a taxa de inflao, a taxa de juros e a variao da produo industrial ou do
PIB, e outras como a psicologia dos investidores, as tecnologias de negociao
e as microestruturas do mercado.
Embora os contratos futuros sejam populares entre investidores como
uma classe de ativos especulativos, eles so importantes nos mercados
financeiros devido a seu uso como instrumento de hedging. Nesse contexto,
o mercado de derivativos aumenta o bem-estar na economia, ao aprimorar a
repartio de risco entre os agentes econmicos (Galvo et al., 1999). Assim,
importante destacar que as regulamentaes e restries aplicadas no
mercado futuro de derivativos tm significantes conseqncias para o bem-
estar dos participantes do mercado de capitais, ao impor altos custos de
transao aos mesmos.
27
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Resenhas
Falhas de Governo Uma
introduo teoria da
escolha pblica
TULLOCK, Gordon; SELDON, Arthur; BRADY, Gordon L.
Falhas de Governo Uma introduo teoria da escolha pblica.
Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 2005.
Roberto Fendt
*
Coube a Ludwig von Mises, o grande economista da Escola Austraca, o
mrito de chamar a ateno para o fato de que as economias capitalistas do Ocidente
no podiam ser adequadamente caracterizadas quer pelo paradigma das economias
de mercado, quer pelo paradigma do socialismo
1
. Para Mises, o capitalismo do
Ocidente era do tipo intervencionista, em que convivem lado a lado a propriedade
privada e uma extensa interveno do Estado, tanto diretamente por meio de
empresas estatais em setores estratgicos quanto por uma mirade de
regulamentaes, que vo do controle de preos ao direcionamento da produo
e ao completo planejamento da economia. O exemplo mais dramtico desse
intervencionismo extremado foi a economia da Alemanha nazista. Exemplos menos
dramticos mas tambm intervencionistas podem ser encontrados por aqui
mesmo, especialmente durante o governo Geisel.
O que levou progressiva rejeio dos fundamentos da economia de livre
mercado a partir da dcada de 20 do sculo passado? Sem dvida o crescimento
cclico das economias ocidentais e, em particular, a Grande Depresso dos anos
30. Mas tambm o impacto das propostas de Maynard Keynes e o New Deal
norte-americano
2
.

No menos importantes foram as idias que outro economista
britnico, Arthur Cecil Pigou, introduziu, na dcada de 30: a distino entre
custos privados e custos sociais, decorrente no entender de Pigou da
incapacidade dos preos de mercado refletirem as externalidades criadas pela
interao entre os agentes econmicos
3
. Da para a noo de falhas de mercado
foi um pulo, confirmando o dito de Hayek de que idias tm conseqncias.
*
Roberto Fendt Scio-diretor da Adef Consultores Associados e vice-presidente do Instituto Liberal.
1
VON MISES, Ludwig. Intervencionismo uma anlise econmica. Traduo e comentrios de Donald
Stewart Jr. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 1991.
2
KEYNES, John Maynard. The General Theory of Employment, Interest and Money. Londres: Macmillan
Cambridge University Press, for Royal Economic Society, 1936.
3
PIGOU, Arthur Cecil. The Economics of Welfare. 4 ed. Londres: Macmillan, 1932.
143 Falhas de Governo - Uma introduo teoria da escolha pblica, Roberto Fendt, p. 142-145.
O tema do livro de Tullock, Seldon e Brady, Falhas de Governo, tem
por subttulo Uma introduo teoria da escolha pblica. A (relativamente)
nova economia da escolha pblica, desenvolvida conjuntamente por um
dos autores, Gordon Tullock, rendeu a James Buchanan o prmio Nobel
de economia de 1986. Se fosse preciso sumariar o livro em nica frase, ela
seria: as curas do governo para as falhas de mercado causam mais mal
que bem uma proposio que, primeira vista, parece inslita. O livro
cuida de mostrar como, no dia-a-dia da elaborao e transformao em leis
ou regulamentaes dos objetivos das polticas pblicas nos Estados Unidos
e na Gr Bretanha, isso de fato ocorre.
O pblico continua a esperar, tanto c como l, que os polticos e os
burocratas se comportem como salvadores da Ptria uma viso
romntica, por certo mais extremada aqui que nos pases anglo-saxnicos.
Os autores, corretamente, tratam de desmistificar essa concepo,
evidenciando a verdadeira relao entre a poltica e a economia.
A retrica poltica tende invariavelmente a justificar as polticas pblicas
postas em prtica pelos governos com base na necessidade de superar e
corrigir falhas de mercado. Nunca, contudo, so apontadas as falhas de
governo, ttulo do livro. Essas falhas decorrem necessariamente da lgica
da inter veno: polticos, burocratas e grupos lobistas que defendem
interesses de grupos especficos usam o Estado em benefcio prprio. O
indefectvel bem comum, sempre citado, infelizmente existe apenas na
retrica desses atores sociais. Entender os incentivos para a formao desses
conluios entre polticos, burocratas e lobistas e os mecanismos pelos quais
esses conluios se transformam em polticas pblicas tem sido justamente
o objeto da teoria da escolha pblica.
O livro abre com duas exposies sobre a teoria da escolha pblica.
No prefcio, Arthur Seldon comea afirmando que muitos professores de
economia, assim como autores de livros de teoria econmica, continuam a
enfatizar as imperfeies dos mercados em que indivduos e empresas
compram e vendem produtos e servios e insistem que o governo deve
corrigir essas imperfeies. Muitos professores de cincia poltica, os
prprios polticos e os editores de poltica consideram o governo bem-
intencionado e capaz de remover essas imperfeies. Tambm as pessoas,
na conversa diria e nas Cartas ao Editor, publicadas nos jornais, ao
discutir as mazelas de produtos defeituosos, concluem que o governo
deveria pr um fim nisso.
Seldon discorda da soluo. As correes do governo para as
imperfeies do mercado causam a longo prazo mais mal que bem porque
o governo recai em trs excessos na correo das imperfeies de
mercado: a correo comea cedo demais; a dosagem da correo forte
demais; e leva tempo demais.
Nos captulos que constituem a primeira parte do livro, Gordon Tullock
desenvolve o tema de que a cura pior que o mal no tratamento das
falhas de mercado, introduzindo os principais elementos da teoria
econmica da poltica a teoria da escolha pblica: os chamados paradoxos da votao,
o logrolling (a troca de votos entre parlamentares: vote no que me interessa que eu
voto no que te interessa); avalia os custos para a sociedade da busca de privilgios
especiais pelos lobistas; teoriza sobre a burocracia; trata da eliso fiscal (os diversos
mecanismos legais de planejamento tributrio); e termina com uma oportuna reflexo
sobre o federalismo e as possibilidades que ele abre ao cidado de votar com os
ps, isto , mudar-se para um municpio em que o ambiente scio-econmico esteja
mais de acordo com as suas preferncias, sem precisar abandonar o pas. importante
assinalar que o tratamento de Tullock aos temas da escolha pblica feito em linguagem
simples e escorreita e a matemtica usada no passa da aritmtica longe, portanto,
do matematiqus que assola a exposio moderna da teoria econmica.
Os captulos da parte II, a cargo de Gordon Brady, constituem estudos de casos
norte-americanos na aplicao da teoria s polticas pblicas praticadas nos EUA: o
protecionismo no comrcio internacional, o desenvolvimento e os possveis efeitos da
interveno do governo na governana da Internet, a aplicao da teoria da escolha
pblica s telecomunicaes e a aplicao da teoria da escolha pblica poltica ambiental.
Em todos esses casos, Brady assinala os caminhos tortuosos pelos quais os grupos de
interesse manipulam o governo para fazer prevalecer seus pontos de vista e,
obviamente, seus interesses. A exposio tambm procura simplificar uma linguagem
que, em muitos casos, tornou-se excessivamente tcnica e de difcil compreenso para
o leitor, especialmente em casos como o da governana da Internet.
Finalmente, os captulos da terceira parte, a cargo de Arthur Seldon, tratam da
escolha pblica na Gr Bretanha. Os ttulos dos captulos falam por si: Escolha pblica
ou soberania poltica?; As intenes do governo e suas conseqncias; A excessiva
dependncia das pessoas com relao ao estado do bem-estar social; O enfraquecimento
da famlia; A dicotomia das pessoas em seus papis de eleitores e consumidores; O
destino poltico do federalismo econmico; e Como a sociedade britnica pode sair
dessa situao de excesso de governo que criou para si mesmo: o poder poltico cede
lei econmica. Em todos os captulos, a mesma tnica: como as intervenes do
governo na economia britnica levaram a uma crescente ineficincia, com perdas para
todos. A ameaa da centralizao poltica com o advento da Unio Europia no passa
despercebida e seus possveis efeitos sobre o cidado britnico so claramente apontados.
Os autores so conhecidos dos estudiosos da teoria da escolha pblica.
Gordon Tullock doutor em direito (Universidade de Chicago, 1947) e
Doutor Honoris Causa (Universidade de Chicago, 1994). Em 1998 tornou-
se membro da American Economic Association. O professor Tullock um
dos principais responsveis pelo desenvolvimento dos fundamentos tericos
da teoria da escolha pblica. A partir de suas primeiras publicaes no Journal
of Political Economy e na American Economic Review, Tullock escreveu The
Economics of Charity (IEA Readings n. 12, 1974), The Taming of Government
(IEA Readings n. 21, 1979) e The Emerging Consensus (Hobart Paper n.
14, 1981), bem como seu ensaio sobre escolha pblica/a teoria econmica
da poltica, intitulado The Vote Motive (Hobart Paper n. 9, 1976).
Atualmente, Tullock professor de economia do direito na Faculdade de
Direito da George Mason University, Arlington, Virginia.
145 Falhas de Governo - Uma introduo teoria da escolha pblica, Roberto Fendt, p. 142-145.
Arthur Seldon graduou-se em economia na London School of Economics.
Foi professor e orientador universitrio, economista industrial, assessor especial
da Comisso sobre o Bem-Estar Econmico da Austrlia e membro de um
painel consultivo sobre o financiamento dos servios de sade da British Medical
Association. Foi diretor editorial do Institute of Economic Affairs e seus escritos
acadmicos incluem cerca de 230 ensaios publicados em jornais e revistas
profissionais. Seus trabalhos mais extensos, ao lado de 28 trabalhos e livros
publicados e da edio de 350 trabalhos do IEA, incluem o Everymans Dictionary
of Economics, em co-autoria com F.G. Pennance; The Great Pensions Swindle,
Charge, Capitalism e The State is Rolling Back.
Gordon L. Brady Ph.D pelo Virginia Polytech Institute and State
University e mestre em direito pela Yale Law School. Autor de mais de 70
publicaes, foi membro do The Royal Institute of International Affairs em
Londres e agora pesquisador snior do Centro de Estudos sobre Escolha
Pblica da George Mason University. Foi tambm assessor snior sobre a
Economia do Meio Ambiente do Departamento de Estado dos EUA; assessor
snior de poltica econmica do Conselho sobre Qualidade Ambiental da
Presidncia dos EUA; membro do Departamento de Cincias Econmicas e
Sociais da Nottingham Trent University, da Yale Law School e professor assistente
de economia da Yale University, da The Brookings Institution e do Centro de
Economia do Direito da University of Miami. Em 1998-99, foi diretor do Centro
de Economia do Direito da George Mason University.
A Descoberta da Liberdade
WERLANG, Srgio Ribeiro da Costa. A Descoberta da
Liberdade. So Paulo: FGV, 2004, 180 p.
Luiz Alberto Machado
*
Quem conhece a trajetria acadmica e profissional de Srgio Ribeiro da
Costa Werlang sabe que, alm da importante contribuio dada ao Pas como
diretor do Banco Central, ele tem se notabilizado como uma das maiores
autoridades em Teoria dos Jogos, um campo de pesquisa tpico dos chamados
economistas matemticos. Nesse sentido, pode causar certa estranheza o fato de
algum com esse perfil publicar um livro como A Descoberta da Liberdade, que
seria mais apropriadamente classificado como uma histria das idias, ou seja, um
livro de carter nitidamente filosfico.
Como professor e, acima de tudo, estudioso da Histria Econmica e da
Histria do Pensamento Econmico, no entanto, j me considero vacinado contra
eventual preconceito dessa natureza, uma vez que, a exemplo de Werlang, outros
grandes economistas de perfil parecido tm oferecido excelentes contribuies
quando incursionam pela histria das idias ou pela histria econmica. Para no
me alongar muito em exemplos, limito-me a citar apenas dois: o excelente texto
de Prsio Arida, A Histria do Pensamento Econmico como teoria e retrica, includo
no livro Retrica na Economia, organizado por Jos Marcio Rego (So Paulo:
Editora 34, 1996); e o no menos brilhante Os parceiros do rei: herana cultural e
desenvolvimento econmico no Brasil (Rio de Janeiro: Topbooks, 1995), de Jos
Jlio Senna. Tambm eles so exemplos de profissionais muito bem sucedidos no
setor financeiro privado, com passagens marcantes por alguns dos mais relevantes
cargos da estrutura econmica governamental.
E de que trata afinal A Descoberta da Liberdade?
Trata de uma corajosa viagem do autor pela histria da filosofia, com o
objetivo de investigar os fundamentos da propriedade privada, assunto de incrvel
atualidade, embora venha sendo recorrentemente objeto de anlise desde tempos
bastante remotos. Para tal, como ele deixa claro logo de incio, dois so os
pontos em que a anlise se concentra: a individualidade da conscincia e o fato
de que, primordialmente, mas no exclusivamente, as pessoas do importncia
aos seus interesses todas as vezes que tomam uma deciso (p. 13).
Ainda no primeiro captulo, no qual Werlang expe os fundamentos bsicos
da liberdade a serem depois objeto de anlise no restante do livro, so
apresentados os conceitos de liberdade negativa, que consiste em definir o
limite at o qual o indivduo pode ir e a partir do qual suas aes passam a sofrer
restries. Por exemplo, quando se define como ilegal a prtica do roubo, isto
*
Luiz Alberto Machado vice-diretor da Faculdade de Economia da Fundao Armando Alvares Penteado
(FAAP).
147 A Descoberta da Liberdade, Luiz Alberto Machado, p. 146-148.
, subtrair a propriedade de outro sem que este o consinta. Dentro desse limite o
indivduo tem liberdade total para agir. Essa forma de ver a liberdade a que vai ser
usada adiante [no livro todo]: define-se at onde vai o campo de deciso do cidado,
e este tem liberdade para agir nesse terreno, sendo proibido ultrapass-lo. Mas
existe uma outra maneira de definir a liberdade. a chamada liberdade positiva. Esta
consiste em definir as aes que so permitidas (p. 16-17). Como as possibilidades
de ao de qualquer ser humano so infinitas, tentar fazer uma descrio precisa do
conjunto de alternativas disponveis impossvel, at porque, como cada indivduo
tem sua conscincia independente da dos demais, somente ele prprio pode precisar
as aes que so importantes para si. Nesse sentido, como adverte Werlang, as
tentativas de definio de liberdade positiva so da exclusiva esfera dos que tm uma
viso coletivista do mundo [...] como so os casos de Plato, de Rousseau, ou os
exemplos mais recentes, do sculo XX, de tentativas concretas de implantao de
utopias, que incluem o socialismo sovitico, o nacional-socialismo alemo, a revoluo
cultural de Mao na China e o movimento do Khmer Vermelho no Camboja. Em
todos esses casos, um grupo de iluminados sabia o que era certo para o povo e
decidiu liberar os cidados forando-os a seguirem a sua doutrina, pois isso seria
para o bem deles. Em todas essas situaes, os membros desse grupo foram
responsveis por grandes tragdias e apropriaram-se indevidamente do conceito de
liberdade, atravs da noo de liberdade positiva (p. 17).
Na seqncia desse mesmo captulo, Werlang examina a estreita relao
entre o liberalismo econmico e o liberalismo poltico e mostra que a existncia
de bens privados e a propriedade privada so conseqncia dos dois princpios
fundamentais (p. 19) j citados, destacando o fato de que a propriedade privada
no necessita de um grau extremado de egosmo para ser justificada. Pelo
contrrio, admite um grau bastante elevado de altrusmo (o que o mesmo que
considerao pelo bem-estar do prximo) (p. 19-20).
Na concluso do captulo inicial, Werlang analisa o papel relevante da
proteo aos contratos e da propriedade dos bens durveis e encerra reforando
a importncia dos dois pilares do liberalismo: a propriedade privada e a economia
de mercado. Nesse aspecto, adverte Werlang: Deve-se a Friedrich von Hayek
(1899-1992), em seu trabalho Individualismo e ordem econmica, a melhor
argumentao em defesa do sistema de preos (p.23).
Feitos esses esclarecimentos fundamentais para se compreender a viso de
liberalismo que ser considerada em todo o livro, tem ento incio a longa viagem,
que se estende por cerca de trs milnios, uma vez que o autor inicia sua pesquisa
nas civilizaes do Oriente Prximo antigo Mesopotmia e Egito antes mesmo
de examinar as contribuies deixadas pelos dois grandes beros da cultura ocidental
moderna: Grcia e Roma. Nessa parte, merece destaque o exame dos pensamentos
de Plato e de Aristteles, de carter coletivista, assim como o pensamento jurdico
romano. A viagem prossegue, passando pelos debates que tiveram lugar na Idade
Mdia, quando ganham realce as idias dos santos Toms de Aquino e Thomas
More, ainda de acentuado vis coletivista, at chegar ao Renascimento e redescoberta
do indivduo. So interessantssimas as consideraes feitas ento a respeito das
contribuies de Francis Bacon e de Thomas Hobbes.
Chega ento o trecho que, a meu juzo, se constitui no mais interessante da
viagem: a extensa anlise feita pelo autor sobre o pensamento de John Locke. Fica
evidente a admirao de Werlang por este que um dos maiores expoentes do
pensamento ingls, e que consegue demonstrar, de forma elegante e clara, que o
indivduo consagra-se como o centro das anlises filosficas e cientficas. A
admirao de Werlang por Locke fica evidente no fim do captulo, quando ele
afirma: Viu-se que Hobbes j delineara todos os elementos da anlise de Locke,
mas que este soube aproveitar magistralmente o arcabouo individualista. Viu-se
tambm que muitas de suas descobertas j haviam sido anteriormente esboadas.
Contudo, o impacto que Locke merecidamente exerceu no sem fundamento.
Ele sistematizou uma metodologia de anlise e unificou muitas descobertas em
campos do conhecimento aparentemente esparsos e desconexos, mostrando-as
por um mesmo prisma: o do individualismo egosta. A partir de Locke no haveria
jamais a volta do coletivismo platnico, embora o comunismo ressurgisse de modos
mais sutis, para a seguir ser derrotado pelos individualistas (p. 148).
Depois de uma rpida passagem por alguns nomes de destaque do sculo
XVIII, como Rousseau, Helvtius, Beccaria, David Hume, Turgot, Adam Smith
e os federalistas norte-americanos, o autor encerra sua viagem procurando
estabelecer alguns paralelos com duas civilizaes orientais e, por isso mesmo,
supostamente menos afetadas pela influncia ocidental, como China e ndia. A
viagem no se estende, portanto, aos sculos XIX e XX, no por ach-los
desinteressantes, mas porque j foram muito estudados (p. 7).
Vale ressaltar que, ao longo de toda a viagem, o autor jamais procura
esconder sua profunda crena nas vantagens de uma sociedade baseada na
instituio da propriedade privada e nas regras do jogo do mercado regido pelo
sistema de preos. Isso, por si s, j uma coisa extraordinria, numa poca em
que tantos tm se notabilizado pala omisso e pela dissimulao.
No se trata, evidentemente, de um livro de leitura fcil. Mas trata-se, seguramente,
de uma das mais significativas reflexes sobre o fascinante mundo das idias.
149 Who are we: The Challenges to Americas National Identity, Antonio Paim, p. 149-154.
Who are we: The Challenges
to Americas National Identity
HUNTINGTON, Samuel. Who are we: The Challenges to
Americas National Identity. Simon and Schuster, 2004, 448 p.
Antonio Paim
*
A identidade norte-americana no se forjou de modo linear. Repousando
numa base religiosa comum (o protestantismo), cimenta-se durante a Guerra
Civil e passa a sua grande prova na capacidade de promover a integrao da
massa de imigrantes chegada ao pas, sobretudo a partir da segunda metade do
sculo XIX e at os anos 20 do seguinte. As duas guerras atuaram no mesmo
sentido. A eroso acha-se manifesta nos anos 90 do sculo passado e decorre
dos quatro elementos seguintes:
1) popularidade do multiculturalismo no seio da elite, que se dispe a
colocar a raa, etnia, sexo, etc. acima da nacionalidade;
2) enfraquecimento dos fatores que precedentemente propiciaram a
assimilao dos imigrantes, combinada com a tendncia dos novos contingentes
de imigrantes a manterem dupla nacionalidade;
3) a predominncia entre estes ltimos de pessoas de origem hispnica, a
comear pelos mexicanos, que introduziram componente sem precedente, qual
seja a transformao dos Estados Unidos num pas bilnge; e
4) desnacionalizao de importantes segmentos das elites, de que resulta o
surgimento de autntico fosso entre os seus compromissos transnacionais e
cosmopolitas e a ainda grande presena dos valores patriticos e nacionalistas,
no seio do pblico norte-americano.
O ataque frontal contra o Credo Americano d-se com a persistente distoro
da letra e do esprito do Civil Rights Act, de 1964, e do Voting Rights Act, de
1965. Enquanto estes refletiam o propsito de alcanar a adequada aplicao
dos princpios norte-americanos, ao eliminar qualquer tipo de discriminao
devido a cor, origem racial ou sexo, a chamada Ao Afirmativa tratou de
introduzir diferena de tratamento para negros no acesso universidade. O
passo seguinte consistiu na admisso do uso do espanhol no sistema de ensino,
o que correspondia a uma tremenda discriminao contra os descendentes desses
imigrantes no que se refere sua normal integrao no pas. A Suprema Corte
adotou uma posio ambgua no reconhecimento da legitimidade de tal
procedimento ao deixar de fixar norma uniforme, refletindo o enfraquecimento
das convices tradicionais no seio da elite. Outra expresso de tal
enfraquecimento corresponde ao apoio dado a tais distores na aplicao dos
*
Antonio Paim presidente do Conselho Acadmico do Instituto de Humanidades, entidade com atuao
em Braslia, no Rio de Janeiro e no Estado do Paran.
direitos civis pela Administrao Clinton. Em 1997, Clinton afirmou que a
Amrica requeria uma terceira grande revoluo para provar que poderia existir
sem uma cultura europia dominante e que essa revoluo estava em marcha (p.
171) O que d uma idia da profundidade da penetrao do multiculturalismo
como empenho para derrocar a cultura dominante (anglo-protestante).
Em apoio a outro aspecto, que procura destacar, o autor refere o fato de
que, em alguns estados, submetida a referendo a legislao relativa lngua,
vieram a merecer a mais ampla aprovao iniciativas revogando disposies
anteriores e reafirmando a condio do ingls como lngua oficial. O caso da
Califrnia onde essa revogao encontrou apoio de 73% (1996) bem um
exemplo da profundidade da diviso da opinio pblica norte-americana na
matria, isto , o posicionamento da elite ao aplaudir o repdio tradio no
encontra respaldo no comum da populao.
Para Huntington, a questo que se coloca se a imigrao em curso deve
dar-se com ou sem assimilao. Os 34 milhes de europeus que chegaram ao
pas entre 1820 e 1924 foram inteiramente integrados, o que no ocorre no
ciclo atual. Entre 1965 e 2000 os imigrantes totalizam 23 milhes, em sua
maioria provenientes da Amrica Latina e da sia. Trata-se de fenmeno que
ocorre em todos os pases industrializados (baixa natalidade; indisposio dos
autctones para trabalhos manuais etc.). A situao singular que se apresenta
aos norte-americanos consiste no fato de no vir ocorrendo sua integrao
(transformao em nacionais do pas, como se deu com a imigrao precedente),
em face da diviso surgida no seio da elite dirigente.
Huntington ir proceder a uma anlise minuciosa da imigrao anterior
com o propsito de identificar quais teriam sido os elementos que propiciaram
a sua assimilao. Nesse particular, cabe destacar a massa de dados estatsticos
com que pde contar para a efetivao dessa anlise. Basicamente, os europeus
tinham muito em comum com os que os haviam precedido, ainda que de
diferentes pases (assinale-se que foi proibida a imigrao chinesa pela grande
diferena cultural; receava-se tambm, o que no chegou a ocorrer, que
procedendo de pases onde vigorava a monarquia, ainda mais sem que tivessem
abandonado o absolutismo, viessem a criar problemas para o sistema poltico
em construo, depois denominado de Repblica democrtica).
Na imigrao europia anterior, manteve-se a diversidade de etnias, alm
de que se dispersaram pelos diversos estados. Adicionalmente, haviam se decidido
a adotar a nova ptria e enfrentar as dificuldades interpostas concretizao
desse propsito. Huntington registra o dado impressionante de que 17% dos
que se lanaram aventura morreram durante a viagem. As barreiras interpostas
entrada no pas, em seguida ao desembarque, tampouco podiam ser superadas
facilmente. Para no falar dos acontecimentos histricos daquele perodo (Guerra
Civil e Primeira Guerra Mundial
1
), que logo os submeteram a escolhas dramticas.
Segue-se a anlise da imigrao mexicana recente e do que denomina de
hispanizao, fenmeno ocorrido em Miami e no Sudoeste, em especial na
1
Ainda que tenha entrado tardiamente na guerra, os norte-americanos mandaram mais de 4 milhes de
homens Europa.
Califrnia, isto , o surgimento de verdadeiros enclaves. No passado inexistia
alternativa assimilao. Agora, entretanto, o no integrar-se Amrica seria a
escolha no s de vilas rurais relativamente isoladas mas de imensas e concentradas
comunidades, a exemplo do que se d com os cubanos no Sul da Flrida e com
os mexicanos no Sudoeste (p.220).
Huntington mobiliza diversos elementos de convico para evidenciar a
diferena da imigrao mexicana. A primeira delas a contigidade. Enquanto a
imigrao europia teve de enfrentar distncias de muitas milhas a serem vencidas
por mar, os mexicanos tm pela frente uma tnue fronteira, fixada por um rio.
Ademais, a imigrao europia achava-se dispersa em muitas etnias enquanto os
mexicanos ocupam uma posio destacada no ciclo de que participam.
Em 1960, os descendentes de norte-americanos de origem estrangeira mais
numerosos eram os provenientes da Itlia (1,257 milho); Alemanha (990 mil);
Canad (953 mil); Reino Unido (833 mil) e Polnia (748 mil). Em 2000, os
cinco maiores contingentes provinham de famlias originrias do Mxico (7,841
milhes); China (1,391 milho); Filipinas (1,222 milho); ndia (1,007 milho)
e Cuba (952 mil). V-se que os nmeros so completamente dspares. A imigrao
ilegal proveniente do Mxico cresceu de 1,6 milho, em 1960, para 11,9 milhes,
em 1980, e 12,9 milhes em 1990. Dos 3,1 milhes de imigrantes ilegais que
receberam o green card em 1986, 90% provinham do Mxico.
Os mexicanos concentram-se na Califrnia. Precedentemente, algumas
etnias formaram bairros em cidades. A concentrao mexicana , entretanto,
macia. Em Los Angeles, no ano 2000, 46,5% da populao era constituda por
hispnicos, dos quais 64% mexicanos. A expectativa de que a comunidade
hispnica daquela cidade, em 2010, corresponda a 60% da populao. Essa
ocupao entendida como uma espcie de reconquista, dada a origem
mexicana do territrio californiano.
Finalmente, os mexicanos no se integram. De acordo com o Censo,
em 1990, cerca de 95% dos mexicanos falavam espanhol em casa.
Precedentemente, a terceira gerao nascida de imigrantes no mais se
entendia com os avs, j que havia assimilado a cultura predominante. Nada
disto ocorre com os mexicanos.
A anlise abrange ainda singularidades na educao, no casamento e
sobretudo no que concerne persistncia de fraca identidade com a Amrica. A
hispanizao de Miami estudada com idntico nvel de detalhamento. A
concluso de Huntington a de que a continuidade desse processo transformar
a Amrica num pas de duas lnguas, duas culturas e dois povos (p.256).
Para Huntington, o fim da Guerra Fria e do colapso da Unio Sovitica
deixaram os Estados Unidos sem um inimigo externo, clssico fator de coeso
interna. Em segundo lugar, a presena de interesses de empresas norte-americanas
(as chamadas multinacionais) por toda parte do mundo faz com que setores
expressivos da elite privilegiem o lado transnacional dessa atuao, em detrimento
da identidade nacional cultivada tradicionalmente, o que no ocorre no grande
pblico. Em terceiro lugar, o declnio da ideologia traz para primeiro plano a
cultura como fator de identidade.
O fenmeno que emerge da anlise desse aspecto, segundo Huntington,
a presena no debate poltico interno norte-americano dos interesses dos pases
de onde procedem essas comunidades mal assimiladas. Nas eleies para o
Congresso, aponta exemplos de candidatos eleitos ou derrotados por contrariar
ou atender aos interesses daquelas comunidades, para as quais a identidade
prevalente no se d com o credo e a cultura norte-americanas, mas com o dos
pases dos quais imigraram.
Huntington entende que o desdobramento da situao descrita pode induzir
s seguintes clivagens na sociedade americana:
1) Renascimento da questo racial. Estabelece esse confronto: na Bsnia-
Herzegovina, em 1961 a populao era constituda por 43% de srvios e 26% de
muulmanos; em 1991, 31% de srvios e 41% de muulmanos. Os srvios partiram
ento para a limpeza racial. Na Califrnia, em 1990, a populao era 57% branca
e 26% hispnica. Em 2040, prev-se que a populao branca reduza-se a 31% e a
hispnica corresponda a 48%. Entende que a probabilidade de estabelecer-se conflito
semelhante ao verificado na Bsnia seja equivalente a zero. O mais provvel que
cresa a disputa em torno do ensino em outra lngua que no seja o ingls, do
mesmo modo que pelo combate imigrao ilegal.
2) A clivagem mais sria consistiria na que se acha instalada entre a elite
multiculturalista e a opinio pblica nativista. Toma por base as 20 pesquisas de
opinio efetivadas entre 1974 e 2000, nas quais se pergunta se os entrevistados
identificam-se como liberais
2
, moderados ou conservadores. O resultado global
revelou-se consistente ao longo do perodo considerado: 25% tinham-se a conta
de liberais; 30% de conservadores e, entre 35% e 40%, de moderados. Desagregada
essa pesquisa numa dzia de ocupaes de elite, identificavam-se como liberais
75% do pessoal da televiso; 67% do cinema; 56% da burocracia estatal; 55% dos
ligados aos meios de comunicao; 54% dos juzes e 47% dos advogados. Minorias
inexpressivas s se davam entre empresrios (14%) e militares (9%). Mais revelador
ainda o posicionamento da elite acadmica. Opem-se abertamente religio
82% dos professores de origem judaica; 73% dos oriundos de famlias catlicas e
71% daqueles de famlias protestantes. Essa clivagem entre a elite e o elemento
popular reflete-se em matria de poltica externa e na confiana no Estado. Neste
ltimo caso, o autor refere os desdobramentos nos vrios estados da chamada
Proposio 13, destinada a conter o gasto publico, aprovada na Califrnia em
1978 com o apoio de 65% da populao.
O captulo final (12 da Parte IV, Renewing American Identity) intitula-
se Amrica no sculo XXI: vulnerabilidade, religio e identidade nacional
(p.336-366). A tese central a de que o 11 de setembro revelou a vulnerabilidade
dos Estados Unidos, numa circunstncia em que havia se tornado a nica
superpotncia, em seguida ao fim do comunismo. Aquele ataque tornou claro
que a segurana do territrio a funo primordial do governo. Ao mesmo
2
Liberal nos Estados Unidos equivale ao que na Europa se denomina social-democrata, isto , defende a tese de
que ao Estado compete promover a justia, concentrando recursos para redistribu-los. No caso da elite acadmica e da
intelectualidade, em geral, que assim se definam, podem igualmente ser arroladas como multiculturalista e contra o que
Huntington denomina de Credo Americano, em sua integralidade. O conservative (ou neo-conservative), em
contrapartida, acredita que o Estado o problema e no a soluo, e cerra fileiras em defesa dos valores tradicionais.
tempo, a vulnerabilidade d nova relevncia identidade nacional, o que,
entretanto, no elimina os conflitos emergentes no meio sculo precedente. A
identidade nacional, por sua vez, no se resume ao Credo, sobretudo numa
circunstncia em que duas de suas componentes bsicas encontram-se sob ataque
cerrado: etnia e raa. As componentes restantes liberdade, igualdade,
democracia, direitos civis, no discriminao e primado da lei tornam-se uma
ideologia e nenhuma nao pode sustentar-se nessa base. A experincia recente
europia sugere que as naes podem mudar de ideologia sem afetar a sua
identidade nacional. O 11 de setembro trouxe para primeiro plano a definio
da identidade, basicamente em termos de cultura e religio.
Huntington refere os vrios indicadores comprobatrios do renascimento
religioso nos Estados Unidos (entre 1990 e 2000 os aderentes s principais igrejas
expandiram-se substancialmente: mrmons, 19,3%; evanglicos conservadores,
18,6%; Assemblia de Deus, 18,5% e Igreja Catlica, 16,2%). Esses grupos passam
simultaneamente a registrar crescente presena na vida poltica nacional, em defesa
dos valores da famlia do mesmo modo que no apoio a polticos conservadores. Em
2000, Bush contou com o voto de 84% dos protestantes e evanglicos brancos. O
fator religioso desempenha crescente papel na poltica. Huntington considera mesmo
ter sido o fator central na eleio presidencial de 2000.
Ao mesmo tempo, observa o autor o ressurgimento do fator religioso na
poltica mundial. Parece-lhe que o sculo XXI est destinado a tornar-se a Era
da Religio. Huntington v semelhanas e diferenas entre a luta a que os
Estados Unidos se viram arrastados contra o que denomina de Isl Militante
e o perodo da Guerra Fria. Na medida em que o comunismo internacional
definia-se como inimigo da democracia, os Estados Unidos assumiam sua
principal caracterstica distintiva: a bandeira democrtica.
O islamismo militante, por sua vez, guarda muita semelhana com os comunistas.
A exemplo destes, constitui clulas em todo o mundo, organiza manifestaes de rua,
enquanto partidos islmicos concorrem s eleies. As comunidades islmicas, nos
pases em que se encontram, tratam de criar um cinturo de simpatia para com o Isl,
idntico ao que os comunistas promoviam em relao Unio Sovitica.
H, entretanto, duas diferenas fundamentais: 1) um nico Estado sustentava
o movimento comunista. O Isl sustentado por uma variedade de Estados e de
organizaes religiosas, ao tempo em que partidos polticos islmicos e grupos
terroristas nutrem objetivos diferentes e conflitantes; e 2) os comunistas aspiravam
ganhar o apoio do movimento sindical, da intelectualidade e da classe mdia
descontente, para conseguir a substituio do capitalismo pelo comunismo. O
islamismo militante, ao contrrio, no deseja converter a Amrica e a Europa em
sociedades islmicas. Seu principal objetivo causar-lhes o maior dano possvel,
por meio de violentos ataques terroristas contra a populao e suas instituies.
A experincia dos Estados Unidos na Segunda Guerra e na Guerra do Vietn
repete-se agora. No momento do ataque, a nao se une e emerge o patriotismo.
Na medida em que o conflito se prolonga, emergem as divergncias. A opinio
norte-americana no se convenceu de que a guerra no Iraque equivalia ao
prosseguimento do combate ao terrorismo.
O conflito latente em matria de identidade assumiu o carter de uma
disputa em termos do que denomina de cosmopolitismo versus imperialismo.
No primeiro caso, o mundo muda a Amrica. No segundo, a Amrica muda o
mundo. O propsito de impor ao mundo os valores norte-americanos na
suposio de que se revestiriam de universalidade esbarra com o fato de que,
embora os Estados Unidos sejam a nica superpotncia, subsistem outros
poderes. Enumera Inglaterra, Alemanha, Frana, Rssia, China e Japo, em
termos mundiais, e em termos regionais: Brasil, ndia, Nigria, Ir, frica do
Sul e Indonsia. A Amrica no poder alcanar quaisquer objetivos mundiais
sem o apoio de pelo menos parte desses pases. Paradoxalmente, a promoo da
democracia no mundo leva ao poder foras anti-americanas. O cosmopolitismo
tampouco se revela bom conselheiro, na medida em que paralisa a capacidade
defensiva da Amrica. Para Huntington existe uma terceira alternativa, a
preservao da identidade nacional cimentada secularmente. A variante que
predominar modelar o seu futuro como nao e o futuro do mundo.
155 Construo de Estados: governo e organizao no sculo XXI, Cristina Soreanu Pecequilo, p. 155-157.
Construo de Estados:
governo e organizao no
sculo XXI
FUKUYAMA, Francis. Construo de Estados: governo e
organizao no sculo XXI. Rocco, 2005, 168 p.
Cristina Soreanu Pecequilo
*
Ao longo das ltimas dcadas, principalmente depois do fim da Guerra
Fria, tornaram-se comuns interpretaes sobre o desaparecimento do Estado
soberano vestfaliano nascido no sculo XVII, dadas as transformaes sociais,
polticas e econmicas pelas quais essa entidade passara. A idia de uma unidade
poltica territorial, capaz de comandar suas fronteiras e sua populao, cedeu
espao imagem de um mundo globalizado, envolto num movimento nico
de progresso baseado na democracia e no capitalismo. Todavia, poucas foram
as situaes nas quais se reproduziu este cenrio, havendo o contraponto do
aumento das tenses.
O novo livro de Francis Fukuyama busca compreender essa realidade e
reavaliar questes que o prprio autor havia colocado anteriormente em suas
obras. Dentre elas, a premissa do Fim da Histria, da disseminao do progresso
e da estabilidade por meio do desenvolvimento tecnolgico devem ser
mencionadas.
Como em seus demais textos, Fukuyama apresenta uma anlise
multidimensional, social, poltica e econmica, avaliando o que considera como
o principal problema do cenrio atual: Estados fracos e falidos que, dada sua
condio precria, disseminam para outros pases e regies problemas como
terrorismo, disputas internas e ambies de poder, trfico de drogas e epidemias
como a Aids. Tais Estados representam focos permanentes de tenso e
confrontao, rejeitando as normas e valores internacionais, medida que sua
precariedade os impede de pertencer ao ncleo de poder e atender as
necessidades de suas populaes. Apesar de os atentados terroristas de 11 de
setembro de 2001 terem tornado essa dinmica mais conhecida Estado
agressor fraco e falido contra o sistema democrtico situaes similares j
existiam, como os casos de Somlia, Bsnia e Kosovo demonstram.
Entretanto, uma vez que apareciam margem das grandes questes
mundiais, esses acontecimentos no haviam merecido ateno adequada. Alm
desses, outros Estados subdesenvolvidos tambm enfrentam desafios similares,
como os pases latino-americanos e os antigos membros da Cortina de Ferro,
*
Cristina Soreanu Pecequilo Doutora em Cincia Poltica pela USP, professora de Relaes Internacionais
da FAAP e Unibero, colaboradora da Relnet/UnB e pesquisadora associada do Nerint/UFRGS.
estando a includa a Rssia. As reformas pelas quais esses pases passaram, como os
ajustes previstos pelo Consenso de Washington, levaram (e tm levado) desagregao,
citando-se o exemplo bastante conhecido do colapso argentino e as recorrentes
dificuldades de Bolvia e Brasil, dentre outros.
Diante dessa realidade, preciso que a tarefa de construo de Estados seja
tomada como prioridade, destacando-se trs cenrios preferenciais de ao: localidades
destrudas pela guerra, naes marcadas pelo terrorismo e pases pobres que necessitem
de uma chance para o desenvolvimento. Auto-definindo-se como contra-corrente
dos que falam no desaparecimento da soberania, Fukuyama sustenta que preciso
apostar na tendncia oposta, a de seu fortalecimento. Nessa construo, o novo Estado
no ser a representao do modelo territorial prvio, mas uma entidade reformada e
inserida no contexto da globalizao.
Para isso, preciso incentivar a elaborao de instituies fortes e sistemas pblicos
eficientes, compreendendo as dinmicas particulares de cada Estado, no impondo
projetos. Fukuyama fornece indicaes de como deveria e poderia ser essa nova entidade
e o processo de longo prazo envolvido em seu surgimento. Nos dois primeiros captulos,
o autor oferece o diagnstico do problema, enquanto no terceiro e nas consideraes
finais apresenta um programa de ao.
No captulo 1, As Dimenses Estatais Perdidas, o texto se inicia com um
breve retrospecto sobre o Estado moderno e como sua constituio favoreceu o
desenvolvimento poltico, social e econmico. Nesse percurso, cada Estado se construiu
de forma diferente, havendo uma separao entre pases desenvolvidos e
subdesenvolvidos. Outra diferena entre Estados que optaram por atuaes menos
diretas na economia (EUA), enquanto outros assumiram o papel de empreendedores
(Brasil, Argentina), somando-se os Estados de bem-estar social altamente protetores
e regulados (Estados europeus e Japo). Por outro lado, sobrevivem prticas corruptas
e neopatrimonialistas como na frica.
A partir dos anos 1990, esses modelos acabaram convergindo em torno de alguns
critrios, como os do mencionado Consenso de Washington e as recomendaes do
Banco Mundial. Tais recomendaes recaram principalmente sobre o segundo, terceiro
e quarto grupos, nos quais os Estados eram maiores e interventores. Para Fukuyama,
esse processo de convergncia no era necessariamente equivocado, trazendo reformas
econmicas como a tributria, das privatizaes e a diminuio do Estado, que se
mostravam necessrias. O erro dessas agendas foi desconsiderar as particularidades de
cada situao. Com isso, o efeito foi contrrio ao desejado, no uma reavaliao do
Estado para maior eficincia, mas um quase desaparecimento da atuao do governo,
levando deteriorao das situaes internas, terreno frtil para a instabilidade.
Assim, Fukuyama prope alguns parmetros, baseados nas avaliaes do Banco
Mundial, do que deveria ser o perfil do Estado no sculo XXI. A articulao desse
modelo indica que o Estado deve ser forte o suficiente para realizar suas funes
essenciais, o que no implica uma grande extenso de seu tamanho ou atuao. Esta
caracterstica expressa no ttulo da concluso, menores e mais fortes. Definem-se
como Funes Mnimas ou Essenciais a proviso de bens pblicos comuns: defesa, lei,
ordem, direitos de propriedade, administrao macroeconmica, sade publica e a
promoo da igualdade. Na seqncia, surgem as Funes Intermedirias: administrar
157 Construo de Estados: governo e organizao no sculo XXI, Cristina Soreanu Pecequilo, p. 155-157.
as externalidades (educao e meio ambiente), a regulao de monoplios e do
campo financeiro, a proteo e a seguridade social. Por fim, mencionam-se as
Funes Ativistas: poltica industrial e distribuio de riqueza, que, ao lado das
funes intermedirias, devem ser limitadas.
Definidas essas funes, Fukuyama, adentrando o tema do segundo captulo,
Os Estados Fracos e o Buraco Negro da Administrao Pblica, passa a investigar
a maneira efetiva para que estas tarefas possam ser cumpridas, focando o papel das
instituies. Quatro fatores influem na consolidao das mesmas: a organizao da
administrao pblica, a estrutura do sistema poltico, as bases de legitimao
normativa do Estado e fatores culturais e estruturais.
O Estado depende da construo e aprimoramento de capacidades internas
que se sustentam por um processo duplo: o da demanda por instituies e a maneira
como elas respondem sociedade. O autor lembra que no existe um parmetro
timo de funcionamento de instituies, mas sim uma adequao de suas funes
s necessidades sociais. O texto analisa a teoria das organizaes trazendo discusses
polticas, econmicas e sobre a interao entre pblico e privado. Temas clssicos do
funcionamento da burocracia e do processo de formulao de polticas e tomada de
deciso so abordados: a ambigidade dos objetivos da organizao e suas disputas
internas, a delegao de poder, o respeito autoridade central ou da organizao, o
funcionamento e monitoramento e a atuao em resposta s demandas da sociedade.
O objetivo final do processo o da boa governana.
Estabelecida essa dimenso terica, o tema do terceiro captulo, Os Estados Fracos
e a Legitimidade Internacional, o das crises e o da ao internacional para a sua resoluo.
O foco na reconstruo de Estados ps-conflito, identificando como fundamentais a
atuao direta dos poderes externos para a manuteno inicial da estabilidade e reconstruo
fsica, o incentivo ao desenvolvimento local e a transferncia de responsabilidades. Os casos
especficos de Bsnia, Afeganisto e Iraque so mencionados, assim como a diferena
entre as situaes de transio de cada uma das sociedades, dado o seu perfil prvio.
O captulo ainda examina as posturas diferenciadas dos EUA e da Unio Europia,
lembrando a posio contrria dos europeus ao ativismo norte-americano. Analisando
o distanciamento entre as percepes dos parceiros transatlnticos, Fukuyama retoma o
debate de Robert Kagan, emprestando sua avaliao de que a Europa vive em mundo
ps-soberano e utpico, enquanto os EUA realizam suas polticas em um cenrio realista.
Para o autor, a Europa tem minimizado o desafio de construo de Estados, enquanto
os EUA tm se mostrado mais preparados. Mesmo assim, Fukuyama no apia claramente
as polticas de Bush, e discute tambm o papel das organizaes internacionais.
Concluindo, o autor ressalta a importncia do Estado como o ncleo das
relaes domsticas e internacionais, investindo no perfil menores e mais fortes
citado. De acordo com o autor, a capacidade dos Estados em incrementar a
governana mundial ser essencial para a estabilidade e um componente essencial de
sua projeo de poder e manuteno da ordem.
O livro de Fukuyama traz um debate interessante no qual o Estado antes tido como
decadente colocado novamente ao centro das questes mundiais, mas o autor passa ao
largo de inmeros temas relativos soberania, ingerncia externa e frgil relao entre
pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
Orientao para Colaboradores
1. Foco da Revista
A Revista de Economia e Relaes Internacionais publica artigos inditos
nessas duas reas, em portugus, espanhol ou ingls, de autores brasileiros e do
exterior. Excepcionalmente, publica tambm artigos no inditos, mas ainda no
divulgados em portugus ou espanhol, e que a Revista considere importantes
para publicao nessas lnguas, modificados ou no, conforme avaliao dos Editores
ou de membros do Conselho Editorial. Os artigos devem vir de especialistas
nessas duas reas, mas escritos de forma acessvel ao pblico em geral.
2. Formato dos Originais
Os textos devem ser submetidos na forma de arquivo eletrnico, em disquetes
ou por e-mail, no programa Word, em fonte Times New Roman, 12 pontos, e com
as tabelas no mesmo formato ou em Excel. Incluindo tabelas, grficos e referncias,
cada artigo deve ter de 15 a 20 pginas tamanho carta, com espao 1,5 entre linhas,
entre 5.000 e 7.000 palavras e 30.000 a 40.000 caracteres, inclusive espaos.
As notas, na mesma fonte, em 10 pontos, devem ser colocadas nos rodaps
e as referncias bibliogrficas listadas alfabeticamente no final do texto, seguindo
a norma NBR-6023 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas-ABNT, tal
como mostram os exemplos anexos:
Livro
DAGHLIAN, J. Lgica e lgebra de Boole. 4 ed. So Paulo: Atlas, 1995.
167p., Il., 21 cm. Bibliografia: p.166-167. ISBN 85-224-1256-1.
Parte de Coletnea
ROMANO, G. Imagens da juventude na era moderna. In: LEVI, G.;
SCHMIDT, J. (Org.). Histria dos jovens 2: a poca contempornea. So
Paulo: Companhia das Letras, 1996. p.7-16.
Artigo de Revista
GURGEL, C. Reforma do Estado e segurana pblica. Poltica e
Administrao, Rio de Janeiro, v. 3, n 2, p. 15-21, set. 1997.
Artigo de Jornal
NAVES, P. Lagos andinos do banho de beleza. Folha de S. Paulo, So
Paulo, 28 jun. 1999. Folha Turismo, Caderno 8, p. 13.
Artigo Publicado em Meio Eletrnico
KELLY, R. Electronic publishing at APS: its not just online journalism.
APS News Online, Los Angeles, Nov. 1996. Disponvel em: <http://
www.aps.org/apsnews/1196/11965.html> . Acesso em: 25 nov. 1998.
Trabalho de Congresso Publicado em Meio Eletrnico
159
SILVA, R. N.; OLIVEIRA, R. Os limites pedaggicos do paradigma da
qualidade total
Na educao. In: CONGRESSO DE INICIAO CIENTFICA DA
UFPe, 4., 1996, Recife.
Anais eletrnicos... Recife: UFPe, 1996. Disponvel em: <http://www.
propesq. ufpe.br/anais/anais/educ/ce04..htm> . Acesso em: 21 jan. 1997.
Os artigos devero estar acompanhados de resumos em portugus ou
espanhol e ingls, de 100 a 150 palavras, no includas na contagem do tamanho
do artigo, bem como a meno de 3 a 5 palavras-chave, nas mesmas lnguas do
resumo. A correspondncia de remessa deve incluir o nome do autor, sua
qualificao profissional e instituio ou instituies a que est ligado. Pede-se
tambm seu endereo para contato, inclusive e-mail e telefones.
3. Avaliao dos Originais
Os artigos sero submetidos a pareceristas, cujos nomes no sero
informados aos autores.
4. Resenhas
A revista publica resenhas de livros, que devero ser submetidas no mesmo
formato dos artigos, mas com tamanho limitado a 1/4 dos parmetros
mencionados no item 2.
5. Remessa de Originais
Os originais devem ser remetidos para:
Revista de Economia e Relaes Internacionais
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01242-902 So Paulo-SP
e-mail: eco.reri@faap.br
6. Assinaturas
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