ANLISE DOS ASPECTOS CRTICOS EM PROCESSOS DE CONCESSO DE

RODOVIAS
Carlos Serman
TESE SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DA COORDENAO DOS
PROGRAMAS DE PS-GRADUAO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE
FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS
NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE DOUTOR EM CINCIAS
EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES.


Aprovada por:


________________________________________________
Prof. Ronaldo Balassiano, Ph.D.


________________________________________________
Prof. Paulo Cezar Martins Ribeiro, Ph.D.


________________________________________________
Prof. Marcio Peixoto de Sequeira Santos, Ph.D.


________________________________________________
Prof. Luis Antonio Lindau, Ph.D.


________________________________________________
Prof. Newton Rabello de Castro Junior, Ph.D.








RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL
JANEIRO DE 2008
ii






SERMAN, CARLOS
Anlise dos Aspectos Crticos em
Processos de Concesso de Rodovias
[Rio de Janeiro] 2008
XIV, 273 p. 29,7 cm (COPPE/UFRJ, D.Sc.,
Engenharia de Transportes, 2008)
Tese - Universidade Federal do Rio de
Janeiro, COPPE
1. Concesso de Rodovias
I. COPPE/UFRJ II. Ttulo ( srie )
iii















Dedico esta tese minha mulher, Maria
Teresa, pelo amor e companheirismo em todos
os momentos desta jornada que percorremos
juntos durante todos esses anos.

iv

AGRADECIMENTOS
Quero expressar meu reconhecimento a algumas pessoas que contriburam
de alguma forma para a realizao deste trabalho.
Ao meu amigo e orientador Ronaldo Balassiano, pela confiana em mim
depositada desde o momento em que me inscrevi para o Doutorado no Programa de
Engenharia de Transportes;
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, na figura de seu
Diretor Geral Jos Alexandre Resende, pela oportunidade que me deu de participar
ativamente de todo o processo de licitao da Segunda Etapa do Programa de
Concesses de Rodovias Federais;
Ao pessoal do PET/COPPE, professores e administrativos, pelos
conhecimentos transmitidos e pela ajuda na soluo dos problemas que surgiram ao
longo do curso;
Ao pessoal do CEFTRU, na pessoa da Prof. Yaeko Yamashita, pelos
conselhos, e um agradecimento especial a Marianne Trindade, cujo apoio foi
fundamental;
Ao pessoal da SUINF pela fora, em especial a Homero Neves da Silva,
pelas dicas;
A meus pais, que me transmitiram a determinao para se atingir o que
almejamos;
A meus filhos, pela compreenso pelos momentos em que no pude estar
junto, em funo desta tese;
E, mais uma vez, a Maria Teresa, pelo apoio durante todo o perodo de
elaborao desta tese, cuidando para que eu tivesse a tranqilidade necessria ao
desenvolvimento do trabalho.
v
Resumo da Tese apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios
para a obteno do grau de Doutor em Cincias (D.Sc.)

ANLISE DOS ASPECTOS CRTICOS EM PROCESSOS DE CONCESSO DE
RODOVIAS
Carlos Serman
Janeiro/2008

Orientador: Ronaldo Balassiano
Programa: Engenharia de Transportes

A concesso de rodovias iniciativa privada tem se revelado uma
alternativa importante na melhoria da infra-estrutura de transportes do Brasil, que vem
se tornando um empecilho ao trfego de cargas e pessoas e, conseqentemente, ao
desenvolvimento do pas. No entanto, apesar dos benefcios aos usurios e populao
lindeira s rodovias, muitas so as resistncias ao processo, impedindo que ele se
expanda. Esta tese analisa o resultado das audincias pblicas realizadas pela ANTT
para a Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais e, por meio do Mtodo de
Anlise de Modo e Efeito de Falha, identifica as principais reclamaes e crticas
oferecidas por uma gama representativa de atores do processo. A partir dos resultados
obtidos, so indicados procedimentos a serem seguidos pelos rgos condutores do
processo, com o objetivo de evitar ou minimizar as citadas resistncias e permitir que
outras rodovias possam atingir o nvel de qualidade adequado ao desempenho de sua
funo, qual seja oferecer aos seus usurios conforto e segurana nas suas viagens.
vi
Abstract of Thesis presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the
requirements for the degree of Doctor of Science (D.Sc.)

ANALISYS OF THE CRITICAL ASPECTS IN PROCESSES OF ROAD
CONCESSIONS

Carlos Serman
January/2008

Advisor: Ronaldo Balassiano
Department: Transport Engineering

The concession of roads to the private sector has been revealed as an
important strategy to improve the Brazils transport infrastructure, which is turning a
bottleneck to the traffic of freight and people and, in consequence, to the development
of land use. However, despite the benefits to the users and those living around the roads,
there are many resistances to the process, delaying its expansion. This thesis analyses
the result of the public audiences coordinated by ANTT to the Second Round of Federal
Road Concessions and, based on the methodology of the Failure Mode Effect Analysis,
identifies the main claims presented by a representative amount of actors participating
in the process. With the results of the analysis, the thesis highlights procedures that
must be followed by the leaders of the process, to avoid or minimize those mentioned
resistances and to allow other roads to achieve adequate quality in order to offer comfort
and safety to the users.
vii
NDICE DO TEXTO
1 INTRODUO........................................................................................................ 1
1.1 CONTEXTUALIZAO DO PROBLEMA.................................................... 3
1.2 HIPTESE ........................................................................................................ 4
1.3 OBJETIVO........................................................................................................ 4
1.4 CONTRIBUIO ORIGINAL......................................................................... 4
1.5 JUSTIFICATIVA E ESTRUTURA DA TESE.................................................. 5
2 EVOLUO HISTRICA DAS RODOVIAS ..................................................... 7
2.1 O LEGADO DO IMPRIO............................................................................... 7
2.1.1 O Perodo Colonial e o Primeiro Reinado............................................ 7
2.1.2 O Perodo Regencial e o Segundo Reinado .......................................... 9
2.2 A VELHA REPBLICA E OS PRIMRDIOS DA ERA RODOVIRIA..... 12
2.2.1 O Plano de Viao de 1890 e a nfase ao Transporte Ferrovirio.... 12
2.2.2 O Surgimento do Automvel................................................................ 14
2.3 REVOLUO DE 30, ESTADO NOVO E PS-GUERRA........................... 17
2.3.1 O Plano Geral de Viao Nacional de 1934....................................... 17
2.3.2 A Criao do DNER............................................................................ 19
2.3.3 O Ps Guerra e o Surto de Desenvolvimento Rodovirio................... 21
2.4 O REGIME MILITAR E A NOVA REPBLICA .......................................... 24
2.4.1 O Acordo de Assistncia Tcnica com o BIRD................................... 24
2.4.2 O Milagre Econmico ......................................................................... 25
2.4.3 A Descontinuidade do Mecanismo de Financiamento ........................ 26
2.5 O NOVO MODELO INSTITUCIONAL......................................................... 29
2.5.1 O Consenso de Washington e o PND.................................................. 29
2.5.2 A Reestruturao do Setor de Transportes ......................................... 34
2.5.3 A Criao da CIDE ............................................................................. 37
2.5.4 As Parcerias Pblico-Privadas ........................................................... 39
2.6 LIES DA HISTRIA................................................................................. 41
3 A CONCESSO DE RODOVIAS........................................................................ 43
3.1 SISTEMA DE CONCESSO DE INFRA-ESTRUTURAS ........................... 43
3.2 TIPOS DE CONCESSO............................................................................... 48
viii
3.3 CONCESSO DE RODOVIAS: EXPERINCIAS INTERNACIONAIS..... 50
3.3.1 Frana ................................................................................................. 50
3.3.2 Espanha ............................................................................................... 51
3.3.3 Itlia .................................................................................................... 52
3.3.4 Chile .................................................................................................... 53
3.3.5 Mxico ................................................................................................. 55
3.3.6 Argentina ............................................................................................. 58
3.4 CONCESSO DE RODOVIAS: A EXPERINCIA BRASILEIRA.............. 61
3.4.1 Primeira Etapa do Programa de Concesses de Rodovias Federais . 61
3.4.2 Segunda Etapa..................................................................................... 70
3.4.3 Concesses Patrocinadas.................................................................... 75
3.4.4 As Concesses de Rodovias Estaduais ................................................ 76
3.4.5 Problemas Enfrentados ....................................................................... 84
3.5 MINIMIZAO DAS FALHAS NOS PROCESSOS DE CONCESSO ..... 98
4 FALHAS EM PROCESSOS ............................................................................... 100
4.1 DEFINIO E CARACTERIZAO DE FALHAS................................... 100
4.1.1 Conceito de Falhas em Processos Industriais................................... 100
4.1.2 Tipos de Falhas em Processos Industriais ........................................ 102
4.1.3 Falhas em Processos de Contratao ............................................... 104
4.2 ANLISE DE FALHAS EM PROCESSOS INDUSTRIAIS........................ 105
4.2.1 Anlise de Modo e Efeito Falha - FMEA.......................................... 106
4.2.2 Diagrama de Ishikawa ...................................................................... 108
4.2.3 rvore de Falhas ............................................................................... 110
4.3 ANLISE DE FALHAS NA PRESTAO DE SERVIO PBLICO PELA
INICIATIVA PRIVADA............................................................................... 114
4.3.1 Identificao das Funes................................................................. 115
4.3.2 Identificao dos Modos de Falhas e suas Causas ........................... 115
4.3.3 Identificao dos Efeitos das Falhas................................................. 115
4.3.4 Verificao do Impacto da Falha sobre os Usurios........................ 116
4.3.5 Monitoramento Adequado das Falhas ou Aes Corretivas............. 116
4.4 PRIMEIROS ESTUDOS SOBRE FALHAS EM PROJETOS DE INFRA-
ESTRUTURA DE TRANSPORTES COM A PARTICIPAO PRIVADA116
4.5 PROSSEGUIMENTO DOS ESTUDOS........................................................ 125
ix
5 AUDINCIAS PBLICAS E ANLISE DE CONTEDO............................ 126
5.1 AUDINCIAS PBLICAS........................................................................... 126
5.1.1 A Participao Popular no Processo Administrativo ....................... 126
5.1.2 Conceito de Audincia Pblica ......................................................... 128
5.1.3 Procedimentos de uma Audincia Pblica........................................ 131
5.1.4 Audincias para a 2 Etapa do PROCROFE .................................... 134
5.2 ANLISE DE CONTEDO......................................................................... 136
5.2.1 A Tcnica........................................................................................... 136
5.2.2 Etapas a Serem Seguidas................................................................... 140
5.3 ASSOCIAO DA ANLISE DE CONTEDO COM O FMEA............... 142
6 METODOLOGIA E ESTUDO DE CASO......................................................... 144
6.1 METODOLOGIA.......................................................................................... 144
6.2 ESTUDO DE CASO...................................................................................... 145
6.2.1 Identificao dos Atores .................................................................... 146
6.2.2 Aplicao da Anlise de Contedo.................................................... 148
6.3 APLICAO DO FMEA.............................................................................. 157
6.3.1 Identificao das Funes................................................................. 157
6.3.2 Distribuio das Manifestaes por Fase......................................... 159
6.4 PRXIMOS PASSOS DO FMEA................................................................. 164
7 ANLISE DOS RESULTADOS......................................................................... 165
7.1 INTERESSE DOS DIVERSOS ATORES ENVOLVIDOS.......................... 165
7.1.1 Investidor........................................................................................... 166
7.1.2 Consultor ........................................................................................... 168
7.1.3 Usurio.............................................................................................. 170
7.1.4 Construtor.......................................................................................... 171
7.1.5 Poder Pblico Municipal .................................................................. 173
7.1.6 Grupo de Usurios ............................................................................ 174
7.1.7 Poder Pblico Estadual..................................................................... 176
7.1.8 Concessionrias ................................................................................ 178
7.1.9 Poder Pblico Federal ...................................................................... 179
7.1.10 Escritrio de Advocacia .................................................................... 181
7.1.11 Estudante ........................................................................................... 182
x
7.1.12 Financiador ....................................................................................... 183
7.1.13 rgo Pblico Estadual .................................................................... 184
7.1.14 rgo Pblico Federal...................................................................... 185
7.1.15 Pesquisador ....................................................................................... 186
7.1.16 Organizao No Governamental..................................................... 187
7.1.17 Seguradora ........................................................................................ 188
7.1.18 Agncia Reguladora .......................................................................... 188
7.2 CONTEDO DAS MANIFESTAES OFERECIDAS............................. 188
7.3 AES CORRETIVAS................................................................................ 214
8 CONCLUSES .................................................................................................... 215
8.1 PROPOSTAS DE APRIMORAMENTO PARA FUTUROS PROCESSOS 217
8.1.1 Fase de Deciso Poltica................................................................... 217
8.1.2 Fase de Estudos................................................................................. 219
8.1.3 Fase de Elaborao das Minutas de Edital e Contrato .................... 222
8.1.4 Fase de Licitao .............................................................................. 223
8.1.5 Fase de Execuo Contratual ........................................................... 224
8.2 SUGESTES PARA NOVOS ESTUDOS.................................................... 226
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................... 228
ANEXOS ..................................................................................................................... 243
ANEXO I ASSUNTOS INICIAIS....................................................................... 243
ANEXO II EXEMPLOS DE UNIDADES DE ANLISE................................... 244
ANEXO III PRIMEIRA CATEGORIZAO.................................................... 245
ANEXO IV SEGUNDA CATEGORIZAO.................................................... 246
ANEXO V DISTRIBUIO DAS MANIFESTAES POR ATOR................ 247
ANEXO V DISTRIBUIO DAS MANIFESTAES POR ATOR................ 247
ANEXO VI DISTRIBUIO DE ATORES POR CATEGORIA ...................... 248
ANEXO VII DISTRIBUIO DAS MANIFESTAES POR CATEGORIA
PARA CADA ATOR..................................................................................... 257
ANEXO VIII DISTRIBUIO DAS MANIFESTAES POR FASE PARA
CADA ATOR................................................................................................ 268
xi
NDICE DE FIGURAS

Figura 1: Regra dos 10 para 1....................................................................................... 101
Figura 2: Mtodo de Classificao de Falhas............................................................... 103
Figura 3: Diagrama Espinha de Peixe .......................................................................... 109
Figura 4: Diagrama de Ishikawa Baseado nos 6M....................................................... 109
Figura 5: Bloco AND da rvore de Falhas............................................................... 112
Figura 6: Bloco OR da rvore de Falhas.................................................................. 112
Figura 7: Bloco OR Seletivo da rvore de Falhas.................................................... 113
Figura 8: rvore de Falhas ........................................................................................... 113
Figura 9: Fluxograma da Metodologia da Tese............................................................ 149











xii
NDICE DE TABELAS

Tabela 1: Concessionrias Privadas de Rodovias no Brasil ........................................... 32
Tabela 2: Operadoras de Pedgio de Rodovias no Brasil............................................... 34
Tabela 3: Descrio das Concessionrias da Primeira Etapa do PROCROFE............... 67
Tabela 4: Descrio da Concessionria ECOSUL ......................................................... 70
Tabela 5: Trechos Includos Inicialmente na Segunda Etapa do PROCROFE.............. 71
Tabela 6: Trechos da Segunda Etapa do PROCROFE................................................... 73
Tabela 7: Resultado do Leilo da Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais
................................................................................................................................ 75
Tabela 8: Dados Relacionados s Concesses no Paran............................................... 77
Tabela 9: Dados Relacionados s Concesses no Rio Grande do Sul............................ 79
Tabela 10: Caractersticas do Programa de Concesso do Estado de So Paulo ........... 81
Tabela 11: Extenso dos Prazos das Concesses Paulistas ............................................ 82
Tabela 12: Sistemas Concedidos de Santa Catarina....................................................... 84
Tabela 13: Categorizao de Falhas ............................................................................. 117
Tabela 14: Descrio das Categorias Adotadas............................................................ 153
Tabela 15: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Deciso Poltica ...... 160
Tabela 16: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Estudos.................... 161
Tabela 17: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Elaborao de Edital e
Minuta de Contrato............................................................................................... 162
Tabela 18: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Licitao.................. 163
xiii
Tabela 19: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Execuo Contratual 164
Tabela 20: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Iseno de Pedgio
.............................................................................................................................. 189
Tabela 21: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Manifestao Contra
as Concesses ..................................................................................................... 191
Tabela 22: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Modelo de
Concesso ........................................................................................................... 192
Tabela 23: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Clculo da Tarifa
Teto ..................................................................................................................... 194
Tabela 24: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Incluso de Obras
.............................................................................................................................. 197
Tabela 25: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Praas Auxiliares
.............................................................................................................................. 199
Tabela 26: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Antecipao de
Cronogramas............................................................................................. 200
Tabela 27: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Redao............ 201
Tabela 28: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Obrigaes da
Concessionria.................................................................................................... 202
Tabela 29: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Habilitao....... 206
Tabela 30: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Procedimentos de
Leilo .................................................................................................................. 208
Tabela 31: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Reviso de Tarifas
.............................................................................................................................. 210
Tabela 32: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Gesto do Contrato
.............................................................................................................................. 212
xiv
LISTA DE ABREVIATURAS
ABCR: Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias
ABNT: Associao Brasileira de Normas Tcnicas
ANTT: Agncia Nacional de Transportes Terrestres
BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CNT: Confederao Nacional dos Transportes
CONTRAN: Conselho Nacional de Trnsito
DNER: Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
DNIT: Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes
LASTRAN: Laboratrio de Sistemas de Transporte da Escola de Engenharia da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
NUMA: Ncleo de Manufatura Avanada
PROCROFE: Programa de Concesso de Rodovias Federais
PROFIT: Private Operations and Financing of Tens
SIMEFRE: Sindicato Interestadual da Indstria de Materiais e Equipamentos
Ferrovirios e Rodovirios
TCU: Tribunal de Contas da Unio

1
1 INTRODUO
Num pas de dimenses continentais como o Brasil, o transporte de cargas e de
pessoas item fundamental ao seu desenvolvimento. A falta de acesso fcil, rpido e de
custo baixo entre os mercados produtores e consumidores acarreta a estagnao do
crescimento, a perda de competitividade diante de potenciais concorrentes estrangeiros, a
conseqente reduo dos nveis de emprego e o empobrecimento da populao das regies
afetadas. Segue-se a migrao dessa populao para as grandes metrpoles em busca de
melhores condies de trabalho, o que acarreta o agravamento dos problemas j existentes
nesses locais, fruto de sua elevada densidade demogrfica.
J nas cidades, a qualidade da infra-estrutura e dos servios pblicos de
transporte afeta a escolha da localizao de empresas e dos locais de moradia das pessoas, a
escala e a forma das aglomeraes urbanas, a eficincia da mo-de-obra e seus respectivos
custos de contratao.
O Brasil tem sido fortemente influenciado pelo novo cenrio internacional, com
a globalizao da economia e o conseqente acirramento da competio industrial, agrcola
e de prestao de servios, exigindo do pas uma rpida adaptao para a qual no havia se
preparado. Tal fato trouxe como conseqncia a necessidade de uma redefinio do papel
do Estado na economia nacional, deixando de ser o executor de atividades ligadas
produo de bens e servios, para voltar-se ao papel de fiscal e regulador delas. Essa
transformao visa no s tornar o processo produtivo mais eficiente, como tambm aliviar
o errio dos custos inerentes a tais atividades, tendo em vista a escassez de recursos
disponveis.
Assim, a necessidade de aumentar a competitividade dos produtos nacionais
exportveis, aliada ao esgotamento da capacidade de financiamento pblico dos
investimentos requeridos ao bom funcionamento dos sistemas de transporte de cargas, deu
incio, no Brasil, ao processo de ampliao da participao da iniciativa privada na proviso
de servios tanto de operao como de manuteno e expanso de sua infra-estrutura.
2
Dentro desse quadro, foi criado o Programa de Concesso de Rodovias Federais
PROCROFE, que comeou a ser implantado com a contratao, entre 1994 e 1997, de
cinco trechos rodovirios, num total de 849,7 km, anteriormente j submetidos cobrana
de pedgio diretamente pelo extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
DNER na dcada de 70. Entre 1996 e 1998, foram assinados Convnios de Delegao com
os Estados do Rio Grande do Sul, Paran e Mato Grosso do Sul, com vistas concesso de
mais cerca de 3.000 km de estradas federais. A partir de 1998, dado incio, tambm, ao
Programa de Concesses Rodovirias do Estado de So Paulo, que j passou iniciativa
privada a explorao de cerca de 3.500 km de rodovias.
Ao longo dos ltimos 12 anos, os usurios das principais estradas de rodagem
do pas, concedidas iniciativa privada, puderam usufruir de grandes melhorias no que diz
respeito s condies do pavimento, sinalizao, e fluidez do trfego, alm de servios
antes inexistentes ou restritos a apenas alguns poucos trechos, tais como socorro mdico e
mecnico e informaes teis sobre as rodovias. Pesquisas efetuadas ao longo desse
perodo tm mostrado um nvel bastante elevado de satisfao dos motoristas que trafegam
nessas rodovias com os servios prestados pelas concessionrias, o que indica o acerto na
deciso pela implementao do j citado Programa de Concesses Rodovirias.
No entanto, as concesses de rodovias vm sendo alvo, tambm, de
manifestaes contrrias ao valor do pedgio, e at mesmo ao fato de se ter que pagar
pedgio. Tais manifestaes vm acarretando uma forte resistncia ao prosseguimento do
Programa de Concesses, tanto no mbito federal como nos estaduais e municipais.
Por outro lado, a no implantao de novas concesses no foi acompanhada,
de forma geral, por uma ao do Poder Pblico no sentido de melhorar as condies das
rodovias brasileiras, trazendo, em conseqncia, um quadro de degradao preocupante da
malha rodoviria nacional.
Assim, se o Poder Pblico continua sem condies financeiras de fazer a
manuteno e conservao das vias sob sua responsabilidade, e se a concesso dos
principais trechos iniciativa privada , ainda, a forma mais vivel de solucionar a questo,
3
torna-se imprescindvel conhecer os fatores geradores dos movimentos contrrios ao
projeto, e implementar aes que minimizem as resistncias existentes.
1.1 CONTEXTUALIZAO DO PROBLEMA
A reduo da capacidade do Estado de investir em servios e infra-estruturas
conduziu-os a um processo de deteriorao. A necessidade de reestruturar tais atividades,
essenciais para a sociedade, encontrou nas parcerias entre a administrao pblica e a
iniciativa privada uma alternativa para garantir sua reconstruo e desenvolvimento. A
transferncia de funes entre as partes se deu por meio da concesso, efetivada atravs de
contratos. Assim, a proviso direta dos servios pelo Poder Pblico foi substituda pela
proviso privada, exigindo do governo a regulao e fiscalizao das atividades concedidas
como forma de preservar o interesse pblico e garantir a qualidade do servio prestado.
Os contratos, por se apresentarem como mecanismos nos quais constam as
principais diretrizes e obrigaes a serem seguidas pelas partes que avenaram o acordo e a
liberdade de atuao destas, se constituem como uma importante ferramenta de regulao.
No entanto, eles so instrumentos incompletos por natureza e, assim sendo, no abrangem
todo o conjunto de contingncias suscetveis de ocasionar eventuais conflitos. Ainda, o
Brasil no possua experincia em concesses nos moldes adotados na dcada de 1990,
tampouco instituies maduras e estveis para modelar o processo e control-lo. Dessa
forma, o processo de concesso das rodovias no Brasil, se por um lado trouxe benefcios
para os usurios das vias, por outro gerou questionamentos, demonstrando a ocorrncia de
falhas.
Isto posto, a necessidade de tratamento e preveno das falhas nas quais o
processo de concesso incorreu apresenta-se importante para minimizar os impactos
negativos destas e garantir o sucesso dessa alternativa de financiamento da recuperao e
manuteno das rodovias adotado pelo governo.
Assim, a tese a ser desenvolvida visa responder a seguinte questo: O que deve
ser feito para melhorar a aceitao de um programa de concesses de rodovias entre seus
usurios, no esquecendo a atratividade do projeto para o investidor?
4
1.2 HIPTESE
O legado histrico deixado pelos mais de onze anos de concesso rodoviria
fornece subsdios para a identificao das principais deficincias do processo. No entanto, a
utilizao de uma ferramenta para identificao e sistematizao das falhas permite uma
melhor caracterizao das deficincias detectadas. Dessa forma, a utilizao da Teoria de
Falhas aliada experincia adquirida na gesto dos contratos de concesso de rodovias em
vigor permite o levantamento dos pontos fracos de maior relevncia no processo.
A hiptese a ser testada na tese que: a identificao e sistematizao das
falhas no processo de concesses de rodovias no Brasil atravs da utilizao de ferramentas
da Teoria de Falhas permitem um novo desenho do processo de concesso.
1.3 OBJETIVO
Este trabalho tem por objetivo a identificao e anlise das falhas na montagem
dos programas de concesso e a proposio de procedimentos a serem seguidos pelos
responsveis pela conduo de processos de concesso de rodovias de modo a melhorar a
sua aceitao entre todos os atores envolvidos, a partir da identificao e sistematizao das
falhas constatadas em processos em andamento, especialmente no mbito federal,
utilizando a Teoria das Falhas.
1.4 CONTRIBUIO ORIGINAL
A contribuio original desta tese est associada ao tratamento das falhas
detectadas em processos de concesso de rodovias de forma pioneira, analisando as causas
das resistncias encontradas ao prosseguimento do programa federal e dos programas
estaduais, e oferecendo sugestes para contorn-las ou minimiz-las.
Alm disso, para elaborao do trabalho foram integradas duas metodologias
no triviais na rea de Transportes: a Anlise do Modo e Efeito de Falha FMEA,
normalmente utilizada para anlise de processos industriais, alimentada pela Anlise de
Contedo, normalmente usada nas reas de Cincias Humanas.
5
A Anlise de Contedo foi utilizada para identificar e decifrar comentrios e
sugestes recebidos em Audincias Pblicas para coletar a opinio dos grupos interessados
na Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais
1.5 JUSTIFICATIVA E ESTRUTURA DA TESE
As falhas no processo de concesso geram conflitos e desavenas, colocam em
risco a continuidade do programa, o que exige forma de trat-las e preveni-las a fim de
reduzir seus impactos negativos. A identificao das falhas constatadas desde a deciso
pela implantao das concesses, passando pela elaborao dos estudos de viabilidade, pelo
processo licitatrio, at a celebrao e execuo do contrato, permite um maior controle das
suas causas, orientando os procedimentos necessrios para evitar ou minimizar as
deficincias nas quais se incorreram nos atuais projetos.
A definio de procedimentos que abordem com cuidado e profundidade todos
os aspectos que envolvem a concesso de um trecho rodovirio reduz os conflitos
existentes, tornando o processo mais eficiente, minimiza a necessidade de soluo de
desavenas e, conseqentemente, facilita o processo de gesto do contrato.
Para isso, pretende-se, inicialmente, apresentar no Captulo 2 uma viso dos
fatos que marcaram o desenvolvimento da rodovia em nosso pas at os dias atuais, com
nfase no financiamento do setor.
No Captulo 3 analisado o instituto da concesso, discorrendo-se sobre a
experincia obtida na participao da iniciativa privada na construo, manuteno e
operao de rodovias de alguns pases, e trazendo tona os problemas por eles enfrentados.
A experincia brasileira, por sua vez, mostra-se especialmente rica, pelo fato de terem sido
adotadas modelagens diferentes pela Unio e pelos Estados de So Paulo, Rio Grande do
Sul, Paran e Rio de Janeiro.
O Captulo 4 trata das falhas em processos, definindo e caracterizando as falhas
no desenvolvimento de um produto, apresentando alguns mtodos de anlise e tratamento
delas, e buscando transplantar os seus conceitos para as questes relativas aos contratos de
6
concesso. apresentado, em linhas gerais, o mtodo de abordagem utilizado para o
desenvolvimento da pesquisa, baseado na Anlise de Modo e Efeito de Falha FMEA.
O Captulo 5 aborda a realizao de Audincias Pblicas como forma de captar
os principais anseios e crticas ao processo de concesso de uma rodovia, apresentando,
ainda metodologia de tratamento do resultado das citadas Audincias, denominada Anlise
de Contedo. Essa metodologia serviu para identificar as falhas no processo de concesso
de rodovias, alimentando o FMEA.
No Captulo 6 relatam-se todos os procedimentos adotados para obteno e
tratamento dos dados coletados, primeiramente pela Anlise de Contedo das
manifestaes recebidas nas Audincias Pblicas e, em seguida, pelo FMEA.
O Captulo 7 apresenta a anlise dos resultados alcanados, tomando como base
o nmero de manifestaes por categoria e por ator que foram registradas.
Finalmente, o Captulo 8 rene as concluses do trabalho, com sugestes para
futuros estudos.

7
2 EVOLUO HISTRICA DAS RODOVIAS
Neste Captulo apresentada a evoluo do desenvolvimento das rodovias
desde o Imprio at os dias atuais, especialmente no que diz respeito s formas de
financiamento de sua construo e manuteno. Este histrico tambm mostra porque e
como o modal rodovirio assumiu papel de destaque na matriz de transporte nacional,
sendo responsvel hoje por mais de 60% da movimentao de cargas no pas, e cerca de
95% do deslocamento de passageiros.
2.1 O LEGADO DO IMPRIO
2.1.1 O Perodo Colonial e o Primeiro Reinado
Diante do fato de no terem sido descobertas, de incio, as grandes e to
cobiadas jazidas de minerais preciosos, os quais poderiam resolver os graves problemas
econmicos que afligiam a metrpole, a diretriz dos portugueses com relao Colnia
recm descoberta era a de retirar tudo que tivesse algum valor comercial, com a aplicao
do menor volume de recursos possvel. Disso resultou que, no Brasil colonial, as nicas
providncias para a construo de vias de comunicaes no passaram de exigncias de
abertura de caminhos, com recursos prprios, inseridas nos alvars de doao das
sesmarias, cujo objetivo era o de apenas reconhecer a terra e saber realmente o que nela
existia, e no uma determinao para abertura de estradas. As ligaes entre as capitanias se
faziam por mar, em longas e penosas viagens, com a utilizao de uma variada gama de
embarcaes, ficando a navegao fluvial como alternativa mais fcil para o transporte das
cargas, evitando que os viajantes enfrentassem, a p, o agressivo serto, infestado de
perigos e dificuldades (COIMBRA, 1974).
Assim comea a histria da infra-estrutura de transportes no Brasil. A m
situao econmica de Portugal, aliada ao desinteresse na aplicao de recursos para o
desenvolvimento de uma colnia que no aparentava proporcionar o retorno financeiro
imaginado, acarretou um sistema de vias terrestres muito precrio. Esses primeiros
caminhos foram condicionados s necessidades dos engenhos, s atividades de apreenso
8
de indgenas e criao e comrcio de gado, e, posteriormente, procura de metais e
pedras preciosas.
Dos caminhos abertos no Brasil at 1822 podem ser relacionados, com algum
significado (FERREIRA NETO, 1974):
- o da Corte a So Paulo, passando por Santa Cruz, Itagua, So Joo Marcos,
Areias e Lorena;
- o da Corte a Ouro Preto, o chamado Caminho Novo, que subia a Serra da
Estrela e passava por Juiz de Fora;
- o Caminho do Mar, assim chamada a via que ligava Santos a So Paulo,
serpenteando as encostas da Serra do Mar com rampas muito fortes;
- os caminhos que saam de Salvador e Recife e atingiam as margens do rio
So Francisco;
- as veredas nordestinas, que cortavam o serto agreste e as caatingas, saindo
das capitais provincianas ou das margens dos rios depois de atingido o seu limite de
navegabilidade;
- as trilhas atravs dos pampas, por onde transitavam os pees e vaqueiros
gachos, conduzindo gado.
Com o advento da Independncia, vieram tona preocupaes com os
principais problemas do Pas, dentre os quais os transportes. Mesmo assim, o Primeiro
Reinado pode ser caracterizado por um esforo muito modesto de melhoria do setor, com o
incio dos trabalhos de construo de algumas estradas e de um canal de navegao entre o
rio Guandu e a baa de Guanabara, iniciativas essas quase todas frustradas por conta da
indigncia do errio pblico.
No entanto, deve ser digno de nota um esboo de plano de poltica viria,
consubstanciado na Lei de 29 de agosto de 1828 (BRASIL, 1878), que regulava as
competncias dos Governos Imperial, Provincial e Municipal de proverem a navegao dos
9
rios, abrirem canais, construrem estradas, pontes, caladas ou aquedutos, e admitia a
concesso a nacionais ou estrangeiros, associados ou sobre si, tendo sido a primeira
legislao de incentivos para a construo de vias de transporte (FERREIRA NETO, 1974).
2.1.2 O Perodo Regencial e o Segundo Reinado
Os quatro primeiros anos aps a abdicao de D. Pedro I foram marcados por
vrias convulses scio-polticas em quase todo o territrio nacional, as quais muito
prejudicaram a ao administrativa das Regncias Trina Provisria e Trina Permanente.
Entre o elenco de decises legislativas e executivas havidas nesse perodo,
destinadas a promover o desenvolvimento do transporte terrestre no pas, podem ser citados
o Decreto de 25 de outubro de 1831 (BRASIL, 1875), que autorizava o Governo a
continuar, por administrao, com o melhoramento da estrada da Polcia e a abertura da
estrada da Serra de Santa Anna, em Minas Gerais, utilizando recursos de portagem
(pedgio) em barreiras localizadas na Ponte sobre o rio Parahyba e nas estradas do Mar de
Hespanha, Estrella, Commercio, Policia, Rezende e Pic, e previa que, concludas as obras,
o rendimento da portagem seria aplicado em manuteno e aumento das estradas citadas; o
Decreto de 10 de julho de 1832 (BRASIL, 1874a), que obrigava aos donos das terras a
permitir a passagem de estradas por suas propriedades, desde que a abertura daquelas fosse
determinada pelas autoridades provinciais com jurisdio sobre a regio onde as mesmas
devessem ser construdas e determinava a abertura de estradas na Provncia de So Paulo,
ditando as normas para a desapropriao das terras por onde as vias deveriam passar. Ainda
em 03 de novembro de 1832, foi editado Decreto (BRASIL, 1874b) fixando os valores da
portagem a serem praticados nas estradas mencionadas no Decreto de 25 de outubro de
1831.
Porm, na Regncia Una de Padre Diogo Antnio Feij que so apontados
novos rumos para a poltica de transportes no Brasil, tendo-se cogitado a implantao de
estradas de ferro, por se considerar que, quele momento, j havia a necessidade desse
melhoramento (FERREIRA NETO, 1974). Assim, foi editado o Decreto n.
o
101, de 31 de
outubro de 1835 (BRASIL, 1835), que autorizava a concesso, a uma ou mais Companhias
que fizessem uma estrada de ferro da Capital do Rio de Janeiro para as de Minas Gerais,
10
Rio Grande do Sul e Bahia, de carta de privilgio exclusivo, por espao de 40 anos, para o
uso de carros para transporte de gneros e passageiro. Como vantagem para os
concessionrios, poderiam ser oferecidas isenes de taxas de importao de materiais e
equipamentos adquiridos para a implementao do empreendimento, alm de outros
benefcios que consistiam, principalmente, em cesso de terras devolutas e desapropriao
de terras de propriedade particular. No entanto, os investidores da poca no se sentiram
atrados por essa oferta.
Declarada a maioridade de D. Pedro II em 23 de julho de 1840, deu-se incio a
um perodo de grandes modificaes na economia brasileira, com o crescimento
progressivo da lavoura cafeeira e o conseqente aumento da exportao do produto. Alm
disso, cresceram, tambm, as trocas internacionais entre outros produtos exportados, como
a erva-mate, o fumo, o algodo, a borracha, couro e peles entre outros, e bens importados,
destacando-se o vesturio, calados, gneros alimentcios, utenslios diversos, bebidas,
ferragens, mquinas e carvo.
Diante do crescimento da produo interna, da diversificao das importaes e
da expanso do comrcio internacional, intensificou-se a necessidade de se transportarem
grandes cargas a longas distncias, o que fez aumentar a motivao para um maior
desenvolvimento da navegao de longo curso e a implantao de ferrovias.
Com relao s estradas de rodagem, porm, os resultados obtidos foram de
pequena monta, fato este compreendido pelo no surgimento, ainda naquela poca, do
automvel. O transporte continuava sendo feito s costas de animais, em carros de bois
adaptados, e em redes carregadas por escravos nos pequenos trajetos, o que exigia pouco
quanto qualidade das vias de comunicao.
Apesar deste quadro, foram construdas, na segunda metade do sculo XIX,
quatro estradas que merecem destaque: a Estrada Unio e Indstria, com 144 km entre
Petrpolis e Juiz de Fora; a Estrada entre Filadlfia e Santa Clara, em Minas Gerais, com
170 km de extenso; a Estrada Dona Francisca, ligando Joinville a So Bento, em Santa
Catarina, com 146 km; e a Estrada Graciosa, entre Antonina e Curitiba, no Paran, com 94
km.
11
A Estrada Unio e Indstria originou-se da Lei n. 1.031, de 07 de agosto de
1852 (BRASIL, 1853), que concedeu a Mariano Procpio Ferreira Laje um privilgio de 50
anos para explorar duas estradas de rodagem com caractersticas modernas a serem por ele
construdas, com seus prprios recursos, a primeira partindo de um ponto na margem
direita do Paraba do Sul, na ponte em construo defronte vila de mesmo nome, e indo
at a barra do rio das Velhas, passando por Barbacena e So Joo Del Rei, e a outra se
bifurcando da primeira e chegando a Ouro Preto, passando por Mar de Espanha. Para
executar os servios de construo, manuteno e explorao comercial da estrada, foi
incorporada a Companhia Unio e Indstria, com o capital de Rs. 5.150:000$000 (cinco mil
e cento e cinqenta contos de ris), dividido em 10.300 aes, rapidamente absorvidas
pelos produtores e comerciantes de caf de Petrpolis, Juiz de Fora e Barbacena,
principalmente. A estrada teve sua construo iniciada em 12 de abril de 1856, e sua
inaugurao, com seus 144 km concludos, deu-se em 23 de junho de 1861, com a presena
da famlia imperial. Na construo dessa rodovia, foi aplicado, pela primeira vez no Brasil,
o processo de pavimentao denominado macadame, na poca j h mais de 40 anos em
uso na Europa e nos Estados Unidos. Os veculos utilizados constituam-se de diligncias
puxadas por quatro mulas, que conduziam 14 passageiros, alm do cocheiro e do condutor,
e que desenvolviam uma velocidade de uma lgua em 20 minutos. Os resultados
financeiros do empreendimento foram crescentes at 1863, com a chegada dos trilhos da
Estrada de Ferro D. Pedro II ao vale do Paraba do Sul, afetando a influncia comercial da
Unio e Indstria e acarretando a passagem de todos os prprios da Companhia ao Governo
Imperial, atravs do Decreto n. 3.325, de 29 de outubro de 1864 (BRASIL, 1864), para
cobrir seus dbitos no pas e no exterior.
Em 1847 foi incorporada a Companhia do Mucuri, para explorar o comrcio e a
navegao no vale do rio Mucuri. A concesso do Governo Imperial foi secundada pela
Provncia de Minas Gerais, cuja Assemblia Provincial aprovou novos favores
Companhia, quais sejam:
- permisso para abrir duas estradas partindo do armazm superior da
Companhia, uma para a cidade de Minas Novas e outra para as do Serro e Diamantina, com
faculdade de cobrar pedgio;
12
- iseno por 80 anos dos impostos provinciais;
- obrigao por parte do Governo de no permitir a abertura de outras estradas
com destino s margens do rio Mucuri, da Barra de Todos os Santos para cima;
- construo de um quartel nas matas do Mucuri, de acordo com o diretor da
Companhia e obrigao de conservar a 30 praas para proteger a Companhia contra os
selvagens;
- subscrio pelo Governo de Minas da quarta parte das aes da empresa.
Em 1857, a estrada entre Filadlfia e Santa Clara podia ser considerada
concluda, sendo que, em 1859, transitaram por ela 40 carros particulares, 200 carros de
bois e 400 tropas de burros. No entanto, a partir de 1860, ano em que foi oficializada a
encampao da Companhia do Mucuri pelo Governo Imperial, a colonizao do vale entrou
em colapso e a estrada, conseqentemente, em decadncia.
A Estrada Dona Francisca e a Estrada Graciosa, construdas, respectivamente,
entre 1867 e 1885 e entre os anos de 1853 e 1873, foram financiadas por recursos dos
Governos Provincial e Imperial, respectivamente.
Ao final do Perodo Imperial, o Brasil dispunha de cerca de 500 km de estradas
com revestimento em macadame hidrulico, com um trfego muito reduzido de viaturas,
todas de trao animal (FERREIRA NETO, 1974).
2.2 A VELHA REPBLICA E OS PRIMRDIOS DA ERA RODOVIRIA
2.2.1 O Plano de Viao de 1890 e a nfase ao Transporte Ferrovirio
Logo nos primeiros dias aps a Proclamao da Repblica, os responsveis
pelo destino do pas j demonstravam sua preocupao com a situao do nosso sistema
virio. Com efeito, em 15 de janeiro de 1890 foi editado o Decreto n.
o
159, criando uma
comisso que tinha por tarefa estudar e apresentar, no menor tempo possvel, um Plano de
Viao Federal (BRASIL, 1890). O objetivo desse Plano era equacionar sistematicamente
as deficincias do sistema virio ento existente, decorrentes da falta de planejamento na
13
construo das linhas que o constituam. O resultado dos estudos, consubstanciado em
relatrio final apresentado em novembro de 1890, foi um sistema que aproveitava os
principais rios das grandes bacias em que se dividiu o pas, complementado por uma srie
de ligaes ferrovirias, algumas j existentes e outras a construir. Esse Plano respondia s
necessidades da poca em termos de integrao nacional, associadas a questes de poltica
interna e internacional, alm de possuir caractersticas estratgicas importantes, pois
proporcionava condies a operaes militares na fronteira, desde a linha demarcatria com
a Bolvia at o Uruguai (COIMBRA, 1974).
Apesar desse Plano no ter sido adotado oficialmente, o mesmo influenciou
duas providncias importantes tomadas ento, que foram o Decreto n.
o
862, de 16 de
outubro de 1890, que concedeu o privilgio de construo e explorao, por 60 anos, da
Estrada de Ferro de Alcobaa Praia da Rainha ou a outro ponto mais conveniente, e o
projeto de extensa malha ferroviria no Nordeste, totalizando cerca de 1.000 km.
O programa do Nordeste consistia no prolongamento e ligao das diversas
estradas de ferro j existentes nos Estados do Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e
Alagoas, tudo financiado pelo Governo Federal. As obras se desenvolveram entre 1891 e
1896, tendo sido paralisadas em funo de um rigoroso plano de economia, ento
implementado.
O Decreto n.
o
862, acima mencionado, estabelecia, entre outros, a construo de
ampla rede de ferrovias nos mais diversos pontos do pas, e oferecia, como vantagens e
incentivos, privilgio por 60 anos para explorao de uso e gozo, e garantia de juros de 6%
ao ano, durante 30 anos, sobre o capital empregado, limitado a Rs. 30:000$000 (trinta mil
contos de ris) por quilmetro, alm de outros favores j citados anteriormente
(COIMBRA, 1974).
Mais uma vez, no entanto, abusos cometidos por concessionrios frustraram a
realizao do projeto em toda a sua extenso, fazendo com que o Governo Federal arcasse
com grandes prejuzos e condenando definitivamente o regime de garantia de juros
(COIMBRA, 1974), o qual, desde 1896 j vinha sendo muito criticado por ser considerado
um estmulo ineficincia (FERREIRA NETO, 1974). H que se destacar que, apesar
14
desse regime ter terminado logo no incio do sculo XX, o pagamento dos juros j
garantidos continuou sendo feito at a dcada de 30 (MARANHO, 2001).
At 1930 j havia no Brasil cerca de 32.500 km de ferrovias. Porm, a partir da
a construo ferroviria decresceu sensivelmente, apesar da opinio abalizada de uma
comisso inglesa que visitou o pas em 1924, que afirmava estar o desenvolvimento do
Brasil sendo retardado pela falta de transportes e que no prolongamento e melhoramento
das estradas de ferro estaria a base de sua prosperidade futura (COIMBRA, 1974).
2.2.2 O Surgimento do Automvel
Em 1885, os primeiros veculos autopropulsados por motores a exploso,
aperfeioados por Daimler e Benz, faziam sua apario na Europa, porm com sua
utilizao possvel apenas para as classes mais abastadas. FERREIRA NETO (1974) cita
que um desses veculos chegou ao Brasil em 1893, importado por um tio do inventor
Santos Dumont, para circular pelas ruas de So Paulo. J no Rio de Janeiro, o primeiro
veculo a motor a transitar por suas avenidas surgiu em 1900 e pertencia a Jos do
Patrocnio.
No entanto, o fato de maior destaque nesse perodo foi o lanamento, em 1909,
do automvel modelo T, criado por Henry Ford nos Estados Unidos, associado criao
de um sistema de produo em massa, em linhas de montagem contnua, reduzindo
substancialmente o custo e o tempo de fabricao desses veculos e, conseqentemente,
popularizando sua aquisio.
O primeiro interesse manifestado pelo ento Poder Pblico nacional com
relao a rodovias adaptadas ao uso de veculos motorizados deu-se atravs do Decreto n.
8.324, de 25 de outubro de 1910 (BRASIL, 1910), contendo incentivos para a construo
de estradas. Esse Decreto aprovou o Regulamento para o Servio Subvencionado de
Transporte de Passageiros e Carga por Automveis, precursor do Cdigo Nacional de
Trnsito. Em suas disposies, o citado Regulamento oferecia uma subveno no superior
a 4 (quatro) contos de ris por quilmetro de estrada construdo, dentro de minuciosas
especificaes que, todavia, no previam pavimentao. Alm disso, tambm eram
estabelecidas regras de trfego, limites de velocidade, especificaes de veculos, normas
15
de segurana em relao aos passageiros e aos pedestres, processo de formulao tarifria e
as penalidades aplicveis aos casos de infrao ao Regulamento.
Em 1913, o Governo de So Paulo macadamizou a Estrada do Vergueiro, entre
So Paulo e Santos, iniciando um procedimento que seria seguido por outros estados e pelo
Governo Federal. Tal estrada pde, assim, ser percorrida pelos participantes do 1.
Congresso Paulista de Estradas de Rodagem, evento considerado de excepcional
importncia para a promoo da partida do desenvolvimento rodovirio brasileiro.
Esse conclave, realizado na capital do Estado de So Paulo entre 31 de maio e 7
de junho de 1917, teve a participao de engenheiros de vrios estados e foi presidido pelo
ento Prefeito do Municpio da Capital, Washington Lus Pereira de Souza. Durante as
reunies foram discutidas as razes do atraso nacional em matria de rodovias e da
necessidade do Brasil se aparelhar para que esse tipo de transporte pudesse ser utilizado em
carter amplo. Alm de vaticinarem um futuro promissor para essa modalidade de
transporte, os participantes ainda fizeram severas crticas poltica ferroviria vigente
naquele momento, afirmando que a proliferao indiscriminada de ramais, autorizada pelo
Governo Federal, estava dando estrada de ferro uma funo que no lhe devia caber,
lanando as bases de problemas futuros de certa gravidade, o que efetivamente aconteceu
(FERREIRA NETO, 1974).
Naquela ocasio, nada se estava fazendo na rea federal em matria de
rodovias, pois se considerava que o automvel era um objeto de luxo utilizado pelos ricos e
excntricos, e o caminho era julgado dispendioso e pouco prtico para o transporte de
carga, por sua pequena capacidade e limitado raio de ao, restringindo-se sua utilizao s
regies urbanas.
No entanto, em 1920 Washington Lus tornou-se Presidente do Estado de So
Paulo e passou a colocar em prtica uma poltica de desenvolvimento rodovirio inspirado
nos debates que se sucederam no Congresso acima mencionado. Alem disso, em 1919 a
Ford Motor Company tinha obtido autorizao para funcionar no Brasil, e instalado em So
Paulo uma organizao industrial para montagem do seu modelo T, que viria dos Estados
Unidos em peas, aproveitando a mo-de-obra nacional. A mesma iniciativa foi tomada
16
pela General Motors em 1925, para montagem de um modelo mais luxuoso e potente que o
da Ford, destinado a uma categoria de usurios de maior poder aquisitivo.
Em 1926, Washington Lus assumiu o cargo de Presidente da Repblica e
iniciou uma srie de aes que assinalaram o ressurgimento da administrao pblica
federal por rodovias, sob o lema por ele lanado Governar Abrir Estradas. Assim, ainda
em 1926 ele consegue a aprovao pelo Congresso da criao do Fundo Especial para
Construo e Conservao de Estradas de Rodagem Federais, promulgada pelo Decreto n.
5.141, de 5 de janeiro de 1927 (BRASIL, 1927). Tal Decreto estabelecia a cobrana de um
adicional de 60 ris por quilo de gasolina, e de 20% sobre o imposto de consumo cobrado
em todos os veculos a motor, seus acessrios e peas de reposio, que serviriam para
compor o Fundo em questo.
Com os recursos desse Fundo, foi imediatamente atacada a construo da
primeira rodovia asfaltada no Brasil, ligando o Rio de Janeiro cidade de Petrpolis, cuja
inaugurao aconteceu em 1928, e que futuramente seria batizada com o nome de Rodovia
Washington Lus. No mesmo ano tambm foi inaugurada a Estrada Rio So Paulo,
aproveitando ao mximo o que existia do caminho antigo e utilizando cimento na
pavimentao da subida da serra, e asfalto nos pontos de maior trfego, ficando, porm,
80% de sua extenso com revestimento primrio (FERREIRA NETO, 1974).
Diante da insuficincia de recursos para a construo de rodovias, o Presidente
Washington Lus editou o Decreto n. 5.525, de 05 de setembro de 1928 (BRASIL, 1928),
autorizando o Poder Executivo a contrair emprstimo interno, por meio de aplices
denominadas Obrigaes Rodovirias, para a construo e conservao de estradas de
rodagem (GARCIA, 2004).
A nfase construo de rodovias dada por Washington Lus despertou, nos
setores tcnicos do Pas, maior interesse por esse meio de transporte, originando alguns
planos compreendendo apenas rodovias, dentre os quais merecem referncia:
a) Plano Catrambi (1926 1927) elaborado pelo Eng. Joaquim Catrambi e
apresentado no 4. Congresso Nacional de Estradas de Rodagem, no Rio de Janeiro, foi o
17
primeiro plano geral para a rede rodoviria do Brasil e propunha duas categorias de
rodovias, as Estradas Federais ou Troncos de Penetrao, em nmero de 17, e as Estradas
Estaduais ou de Unio dos Estados, em nmero de 12;
b) Plano Schnoor (1927) organizado pelo Eng. Luiz Schnoor, teve por base a
localizao da futura capital federal no Planalto de Gois, imaginando um sistema de
rodovias irradiando desse ponto central para as demais regies;
c) Plano da Comisso de Estradas de Rodagem Federais - C.E.R.F. (1927)
assemelhado ao de Schnoor.
COIMBRA (1974) considera que o conjunto de fatos, iniciados em 1913, com a
macadamizao da Estrada do Vergueiro, e encerrados em 1928, com a inaugurao da Rio
So Paulo e da Rio Petrpolis, constitui os primrdios da era rodoviria. Destaque deve
ser dado, ainda nesse perodo, ao programa de abertura e melhoramento de estradas de
rodagem e carroveis no nordeste brasileiro, desenvolvido pela Inspetoria Federal de
Obras Contra as Secas, como forma de dar trabalho s populaes flageladas da regio
assolada por forte estiagem.
2.3 REVOLUO DE 30, ESTADO NOVO E PS-GUERRA
2.3.1 O Plano Geral de Viao Nacional de 1934
Em 1930 o sistema virio brasileiro no correspondia s necessidades da poca,
apresentando grandes deficincias em todos os setores. Os capitais estrangeiros investidos
nas estradas de ferro achavam-se sacrificados pela ganncia dos intermedirios e pela falta
de escrpulos dos empreiteiros, que visavam, unicamente, obter maiores lucros, no
vacilando, para tanto, em sacrificar a melhor tcnica. Alm disso, a construo dessas
estradas nem sempre correspondia aos interesses nacionais.
Desta forma, para obstar a continuao dessa prtica foi designada, em 14 de
abril de 1931, uma Comisso de tcnicos para estudar um plano geral das vias de
comunicao de carter nacional, cobrindo todo o territrio da Repblica, que atendesse,
simultaneamente, aos interesses polticos, administrativos e econmicos da Unio. O
18
constante e alarmante regime de dficits nas estradas de ferro no encorajava novos
investimentos no setor, o que levava o citado Ministro a considerar que deveria ser
favorecida, por todos os meios, a expanso das rodovias, vendo nelas uma soluo mais
adequada para os transportes terrestres, apesar das dificuldades da poca com relao aos
combustveis e indstria dos pneumticos (COIMBRA, 1974).
Apesar de, em 1930, existirem 2.255 km de estradas de rodagem e 5.917 km de
carroveis, a falta de conservao de algumas, a ausncia de obras de arte em outras e a
construo defeituosa em quase todas determinaram a inutilizao de muitas e o
desaparecimento de grande parte das carroveis, sendo necessria a reconstruo de cerca
de 540 km de estradas. Todavia, os dficits existentes no Fundo Rodovirio criado em 1927
acabaram por provocar a sua extino pelo Decreto n. 20.853, de 26 de dezembro de 1931
(BRASIL, 1931), sendo concedidas, em substituio, parcas verbas oramentrias
(COIMBRA, 1974).
A Comisso designada em abril de 1931 teve seu trabalho aprovado pelo
Decreto n. 24.497, de 29 de junho de 1934 (BRASIL, 1934). Nesse Plano, o primeiro
oficialmente aprovado no Brasil, constavam no s os troncos e ligaes que deviam ser
construdos, mas, tambm, os j existentes, que fossem de interesse geral, de modo a serem
parte integrante da rede federal de vias de comunicao, e que deveriam atender aos
seguintes requisitos:
- ligar a Capital Federal a uma ou mais capitais dos diferentes Estados;
- ligar qualquer via de comunicao da rede federal a qualquer ponto de nossa
fronteira com os pases vizinhos;
- constituir vias de transporte ao longo da fronteira, ou dessa paralela, a menos
de 200 km de distncia;
- ligar entre si dois ou mais troncos de interesse geral, com o objetivo de
estabelecer, por caminho mais curto, comunicaes entre duas ou mais unidades da
federao;
19
- atender a exigncias de ordem militar.
No Plano em foco, foi considerado como tronco principal o oceano, com a
navegao de longo curso tocando em um nmero reduzido de portos; com a de grande
cabotagem servindo a esses portos e a alguns mais; e com a pequena cabotagem, que
atendia s necessidades dos pequenos portos, realizando o transporte entre eles e os
maiores. Para os troncos e ligaes terrestres a serem construdos, a Comisso no
distinguiu se eles seriam constitudos por rodovias ou ferrovias, admitindo que a rodovia
serviria, em muitos casos, como sendo a primeira etapa da obra a realizar. No entanto, no
Relatrio apresentado foi destacado que, tendo em vista a extenso dos grandes troncos, a
facilidade e continuidade que os transportes deveriam oferecer e, atendendo, alm disso, as
condies de eficincia dessas duas espcies de vias de comunicao naquela poca,
somente as estradas de ferro poderiam satisfazer como soluo definitiva no
estabelecimento desses grandes troncos (CONSELHO NACIONAL DE TRANSPORTES,
1973).
No Decreto n. 24.497, foi determinado, ainda, que a construo ou a
concesso, pelos Estados ou Municpios, de qualquer via de transporte, em seus respectivos
territrios, que constitussem parte das vias de transporte compreendidas no Plano Geral de
Viao Nacional, s poderiam ser feitas mediante prvia audincia e aprovao da Unio.
2.3.2 A Criao do DNER
O aumento progressivo da frota nacional de automveis, distribuda por todo
Pas, implicou na criao, pelo Governo, de um rgo dentro da estrutura do Ministrio de
Viao e Obras Pblicas para cuidar especificamente das rodovias.
Assim, atravs da Lei n. 467, de 31 de julho de 1937 (BRASIL, 1937), foi
constitudo o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER, com as seguintes
competncias:
- estudar, organizar e, periodicamente, rever, sempre com a aprovao do
Poder Legislativo, o plano geral de estradas de rodagem nacionais;
20
- executar ou fiscalizar estudos, projetos, oramentos, locao, construo,
conservao, reconstruo e melhoramentos de estradas de rodagem nacionais;
- organizar o regulamento do trfego rodovirio interestadual e uniformizar os
regulamentos de trfego das estradas;
- fiscalizar a circulao e exercer o policiamento das estradas nacionais,
diretamente ou por delegao aos governos estaduais;
- conceder, regulamentar e fiscalizar os servios de transporte de passageiros
nas estradas de rodagem.
Foram, ento, estabelecidos os conceitos bsicos de categorias de estradas e
definiram-se as atribuies de cada um dos escales governamentais intervenientes na
construo e conservao de rodovias.
A primeira grande estrada que comeou a ser construda dentro desses
princpios foi a de So Paulo a Porto Alegre, passando por Curitiba, mais tarde chamada de
Rgis Bittencourt. Ainda no mesmo ano, foi iniciada, tambm a Rio Bahia, seguindo na
direo de Governador Valadares, Teophilo Otonni e Jequi, e terminando em Feira de
SantAna, j ligada a Salvador por uma rodovia estadual.
Quando da entrada do Brasil na Guerra, em 1942, dispunha-se de 276.700 km
de estradas de rodagem, dos quais apenas 1.000 km eram pavimentados, isto , menos de
0,5%. Durante o conflito mundial que se estendeu at 1945, a construo rodoviria esteve
em ritmo bem diminudo, pelo fato das restries importao de combustveis lquidos
impedirem a utilizao de equipamentos motorizados utilizados nos trabalhos de
terraplenagem. Por outro lado, a antiga e nica via regular de comunicao entre o norte e o
sul do Pas, a costa atlntica, foi duramente atingida pelo torpedeamento de alguns de
nossos navios, o que tornou extremamente difceis e perigosas as viagens das unidades da
Marinha Mercante. Alm disso, as ferrovias j eram muito criticadas pelo traado
inadequado, aparelhamento deficiente e desgaste excessivo, no satisfazendo em absoluto
nossas necessidades de transporte.
21
A Segunda Grande Guerra motivou nos governantes do Brasil a idia de
desenvolver um sistema interior de transportes apoiado nas rodovias. Assim, em 20 de
maro de 1944, foi, pela primeira vez, aprovado um Plano Rodovirio Nacional que
pretendia, fundamentalmente, ligar o Pas no sentido norte sul e cort-lo em outras
direes, estendendo sobre o territrio nacional uma trama de vias de comunicao
eficiente.
2.3.3 O Ps Guerra e o Surto de Desenvolvimento Rodovirio
A execuo do Plano aprovado em 1944 estava ameaada por falta de
elementos fundamentais, principalmente financeiros, resultado da reduo das verbas
destinadas s rodovias em funo das necessidades de guerra enfrentadas pelo Brasil. Por
conta disso, o ento Ministro da Viao, Eng. Maurcio Joppert da Silva, baixou a Portaria
n. 1.075, de 19 de dezembro de 1945, designando Comisso para realizar estudos e propor
medidas necessrias reorganizao do DNER e elaborar um programa qinqenal de
construo de rodovias federais, de acordo com o previsto no Plano Rodovirio Nacional.
Dessa iniciativa resultou o Decreto-Lei n. 8.463, de 27 de dezembro de 1945
(BRASIL, 1945), reorganizando o DNER e criando o Fundo Rodovirio Nacional,
constitudo por recursos advindos de um imposto cobrado sobre combustveis lquidos e
lubrificantes utilizados no Pas. Posteriormente, a Lei n. 302, de 13 de julho de 1948
(BRASIL, 1948), estabeleceu a forma de distribuio do Fundo entre o Governo Federal,
no caso o DNER, Estados e Municpios, criando obrigaes acerca de seu emprego. Nessa
partio, 40% dos recursos arrecadados seriam destinados construo, conservao e
melhoramentos de rodovias relacionadas no Plano Rodovirio Nacional; e 48% aos Estados
e 12% aos Municpios, para ajud-los na implementao de seus sistemas rodovirios.
Assim, o Decreto-Lei n. 8.463 dotou os trs escales de administrao
governamental de recursos que lhes permitiram executar um grande programa de
construo e melhoramento de estradas de rodagem.
Outro fato que teve influncia extraordinria no avano do transporte rodovirio
foi a criao da Petrobrs, pela Lei n. 2004, de 03 de outubro de 1953 (BRASIL, 1953),
22
com a instalao de fbricas de asfalto distribudas em pontos estratgicos do territrio
nacional, tornando bastante facilitado o servio de pavimentao.
Em 1957, mais dois acontecimentos impulsionaram o transporte rodovirio no
Brasil, quais sejam: a implantao da indstria automobilstica, com produo em grande
escala por organizaes nacionais, com componentes nacionais e empregando matrias-
primas nacionais, na sua maior parte, e a deciso do ento Presidente da Repblica
Juscelino Kubitscheck em iniciar a construo da Nova Capital no Planalto Central,
prevista na Constituio vigente.
Para dar corpo a essa concepo, foram projetadas duas grandes estradas: a
Braslia - Fortaleza e a Braslia - Belm, esta ltima construda em trs anos e inaugurada
em 1959. Alm disso, outras estradas de menor extenso, mas no menos importantes,
como as ligando Braslia a Belo Horizonte, Anpolis e Cuiab, comearam a criar a malha
que deveria tornar a nova capital o centro de um sistema rodovirio capaz de assegurar o
transporte de Braslia a qualquer ponto do Pas.
O perodo de 1956 a 1960 pode ser considerado como o de consolidao do
sistema rodovirio nacional, com as rodovias assumindo papel preponderante no
deslocamento dos fluxos de mdia a longa distncia face s suas vantagens em relao aos
sistemas ferrovirios e de navegao de cabotagem, incapazes de atender s novas correntes
de trfego e s exigncias de rapidez e regularidade.
Para esse perodo foi preparado, pelo ento Conselho de Desenvolvimento, o
Programa de Metas, que destinou ao setor de Transportes tratamento prioritrio, uma vez
que suas deficincias de investimentos e de operao foram apontadas como obstculo
expanso e integrao da estrutura industrial, objetivos mais gerais do Programa (BARAT,
1978). A modalidade rodoviria, em decorrncia dos problemas detectados no sistema
ferrovirio, foi considerada como elemento preponderante no intercmbio entre as vrias
regies do Pas, tendo sido objeto das seguintes recomendaes:
23
- Suplementao das verbas da Unio para a execuo das estradas integrantes
do Plano Rodovirio Nacional, ainda que com drstica reduo de todas as demais dotaes
destinadas a fins rodovirios;
- Redistribuio de verbas favorecendo mais os servios de pavimentao do
que os de implantao bsica, nas futuras revises de servios e obras do Programa
Qinqenal de Obras Rodovirias, a cargo do DNER;
- Adoo do tipo superior de pavimentao em todos os trechos rodovirios
cujo movimento dirio excedesse a 100 caminhes ou 150 veculos em geral, evitando que
as verbas destinadas pavimentao fossem consumidas em obras preliminares de
melhoramentos, construes ou reconstrues prvias, as quais deveriam se limitar ao
mnimo exigido pelas condies de segurana;
- Elevao dos gios aplicados a petrleo e derivados, com a finalidade de
reforar os recursos destinados ao Plano Rodovirio, tendo em vista que a diminuio do
custo de operao dos veculos em estradas pavimentadas seria sensivelmente superior aos
eventuais aumentos de custo com a eliminao do favorecimento cambial s importaes
do combustvel lquido;
- Regulamentao de outras fontes de receita rodoviria, especialmente o
pedgio e a contribuio de melhoria, a fim de reembolsar o Poder Pblico dos vultosos
dispndios, captando uma parcela de valorizao que beneficiaria as propriedades
marginais ou proximamente marginais das vias implantadas ou pavimentadas, recompondo
em parte seu potencial de investimento no setor;
- Entrosamento mais efetivo entre o ento Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico com os rgos rodovirios federais e estaduais para execuo
de programas plurianuais de investimentos.
De 1960 a 1964, a situao poltica do Brasil perturbou o cumprimento dos
programas estabelecidos na rea de transportes. Em 1964, a rede rodoviria brasileira
contava com 545 mil quilmetros de extenso, dos quais apenas 17 mil eram pavimentados
(FERREIRA NETO, 1974).
24
2.4 O REGIME MILITAR E A NOVA REPBLICA
2.4.1 O Acordo de Assistncia Tcnica com o BIRD
O primeiro trinio do novo regime instaurado no Brasil em 1964,
correspondente ao Governo do Marechal Castelo Branco, caracterizou-se por um esforo no
sentido de se controlar a situao econmica pela qual passava o Pas, sem a possibilidade
de se reforar os parcos recursos disponveis com a emisso de papel-moeda seno dentro
de limites muito restritos. Apesar disso, aos recursos do Fundo Rodovirio foram
adicionados emprstimos obtidos no exterior para financiar a construo de estradas, sendo
a duplicao da Rio So Paulo a precursora na aplicao dessa nova poltica, denominada
Programa Aliana para o Progresso (REIS, 1998).
A grande preocupao do novo Governo com o desenvolvimento do transporte,
de uma maneira geral, dentro de uma poltica de supresso de subsdios e realidade
tarifria, resultou num Acordo de Assistncia Tcnica, assinado com o Banco Internacional
de Reconstruo e Desenvolvimento - BIRD em 01 de outubro de 1965, para a realizao
de um estudo completo sobre o setor.
A primeira etapa dos estudos, denominada Fase I, se desenvolveu entre outubro
de 1965 e fins de 1966, incluiu a poltica e organizao nacional dos transportes, as
ferrovias, os portos e a navegao de cabotagem, incorporando, ainda, os estudos
rodovirios para os Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e Minas Gerais.
Os resultados dessa Fase foram consolidados no relatrio intitulado Estudo de Transportes
do Brasil Fase I (COVERDALE & COLPITS CONSULTING ENGINEERS, 1967).
Nessa Fase foi constatado que, apesar dos investimentos em transporte terem
correspondido a at 45% da formao bruta de capital fixo nos ltimos anos que
antecederam os trabalhos, sua aplicao no foi feita de forma adequada. Essa afirmao
foi baseada na falta de coordenao na distribuio dos investimentos, quer entre as
diferentes modalidades, quer entre os transportes e os demais setores da economia, e nas
deficincias dos critrios utilizados para a fixao de prioridades.
25
Como exemplo, foi destacada a descoordenao entre os programas de
construo de novas linhas ferrovirias, que praticamente no levavam em considerao as
rodovias existentes e planejadas, da mesma forma que a construo das novas rodovias no
tinha em conta os efeitos sobre as ferrovias em operao.
A causa detectada dos problemas citados era a inadequao da organizao do
Ministrio da Viao e Obras Pblicas. Foi descoberta uma multiplicidade de entidades e
rgos governamentais com autoridade, em alguns casos conflitantes entre si, para
estabelecerem diretrizes em assuntos nos quais no eram responsveis pelos resultados.
Com relao poltica de coordenao de investimentos e de financiamento, de
uma forma geral, o trabalho recomendava que os recursos aplicados no setor de transporte
apresentassem um rendimento to ou mais elevado quanto o que renderiam se fossem
empregados em qualquer outro setor. Alm disso, a seleo dos projetos deveria garantir o
mximo de benefcios econmicos alcanveis dentro do prprio segmento.
Os estudos da denominada Fase II foram de carter essencialmente rodovirio,
compreendendo a preparao de planos diretores para os demais Estados do Pas, com
exceo dos integrantes da Regio Norte, a realizao de estudos sobre organizao e
conservao rodovirias e a execuo de importantes estudos de viabilidade tcnico-
econmica e projetos de engenharia para algumas rodovias selecionadas, tendo sido
concludos em 1969 (KAMPSAX, 1969).
2.4.2 O Milagre Econmico
Em 1967, o sistema rodovirio brasileiro era constitudo por 38,7 mil
quilmetros de rodovias federais, sendo 14,9 mil pavimentados. No total, a malha chegava
a 931,5 mil quilmetros, com 38 mil pavimentados (REIS, 1998).
Com a estabilizao da economia obtida ao final do primeiro governo do
Regime Militar, associada ao crescimento da indstria de caminhes, expanso da
Petrobrs no fornecimento de combustvel e asfalto, e disponibilidade de fundos de
financiamento nacionais e estrangeiros, o Brasil obteve condies de implementar uma
grande ampliao de sua malha rodoviria.
26
Desta forma, entre 1969 e 1973, foram construdos, em mdia, 6.000
quilmetros de rodovias pavimentadas por ano, sendo a metade no mbito federal, deixando
o Brasil, ao final desse perodo com cerca de 74.500 quilmetros de estradas pavimentadas,
de um total de 1.298 mil quilmetros de malha rodoviria, dos quais 66,8 mil eram de
rodovias federais, com 38,2 mil pavimentadas (REIS, 1998).
Nesses cinco anos foram asfaltadas, entre outras, as rodovias Belm Braslia,
Porto Velho Manaus, a interligao de todas as capitais do Nordeste, as ligaes do Brasil
com a Argentina, Uruguai e Paraguai, a So Paulo Curitiba Florianpolis e a Porto
Alegre Pelotas. Alm disso, foi construda a Ponte Rio Niteri e iniciadas as obras da
Cuiab Porto Velho.
Tambm dessa poca a construo da Transamaznica, cujo objetivo era
promover a colonizao do interior da Amaznia, mas que acabou abandonada, restando
trechos em estado precrio ou praticamente intransitveis.
2.4.3 A Descontinuidade do Mecanismo de Financiamento
O sistema de financiamento da construo e da manuteno de rodovias,
calcado no Fundo Rodovirio Nacional criado em 1945, funcionou bem at meados da
dcada de 70, possibilitando a implantao de uma extensa rede rodoviria, capaz de
interligar por vias pavimentadas quase todas as capitais e outros centros urbanos
importantes (RESENDE, 2001).
Com o primeiro choque do petrleo, em 1973, o Brasil tomou, subitamente,
conscincia da vulnerabilidade do modelo de desenvolvimento do seu setor de Transportes.
O Governo Federal tentou dar mais nfase ao desenvolvimento dos transportes ferrovirio e
hidrovirio. Mais recursos foram destinados construo e remodelao da malha
ferroviria, aos terminais porturios de minrios e gros, bem como ao desenvolvimento da
marinha mercante brasileira, em razo da necessidade de reduzir a dependncia do pas das
importaes de petrleo, aliada ao desenvolvimento da indstria siderrgica, das
exportaes de minrio de ferro e de granis agrcolas, em especial a soja.
27
No entanto, em funo da drstica queda do crescimento econmico e,
conseqentemente, dos investimentos, o setor de Transportes foi cada vez menos
aquinhoado na distribuio dos recursos destinados infra-estrutura bsica. A necessidade
de controlar a inflao levou introduo de medidas governamentais que distorceram o
sistema de financiamento das rodovias, com a conseqente reduo da capacidade de
expanso e mesmo de manuteno do patrimnio rodovirio existente. Os recursos do
Fundo Rodovirio Nacional deixaram de ser destinados especificamente construo e
conservao de rodovias e passaram a ser canalizados para o chamado caixa nico.
RESENDE (2001) destaca estudos efetuados pela Empresa Brasileira de
Planejamento e Transportes - GEIPOT em 1992, onde so apontados cinco aspectos crticos
da prtica de financiamento, que contriburam de forma decisiva para a deteriorao do
modelo de obteno de recursos para as rodovias, vigente no Pas at a promulgao da
Constituio de 1988:
- o comportamento decrescente das parcelas de impostos e taxas destinadas ao
setor rodovirio, em particular do Imposto nico sobre Lubrificantes e Combustveis
Lquidos e Gasosos - IULCLG, da Taxa Rodoviria nica - TRU, do Imposto sobre
Transportes Rodovirios - ISTR, depois Imposto Sobre Transportes - IST e das receitas
decorrentes de cobrana de pedgios;
- os desvios de recursos do setor de transportes para outros setores, como o de
petrleo, de minerao, de gerao de energia eltrica e nuclear;
- a reduo de recursos vinculados destinados aos estados e municpios, com a
conseqente centralizao destes na Unio, cujos pontos mais significativos foram o
esvaziamento e posterior extino do IULCLG e a queda de arrecadao da TRU,
transferida posteriormente para a esfera estadual e municipal na forma do Imposto sobre
Propriedade de Veculos Automotores - IPVA, o qual, via de regra, no aplicado no setor
de transportes;
- a desvinculao tributria setorial dos recursos na esfera federal, iniciada a
partir de 1975 e concluda com a Constituio de 1988, tornando at as atividades de
28
manuteno dependentes de verbas consignadas no Oramento Geral da Unio, alocadas e
liberadas segundo prioridades polticas e no conforme o requerido para dar condies de
confiabilidade, segurana e economicidade s vias de transporte;
- o crescimento excessivo dos encargos de dvidas decorrentes do
financiamento da expanso do setor, principalmente a partir de 1970, tornando os recursos
a ele destinados cada vez mais comprometidos com o servio da dvida, cujo custo cresceu
assustadoramente.
Com a proibio da vinculao de tributos a qualquer finalidade exceto para a
educao, estabelecida na Constituio de 1988, restou Unio, como nica fonte de
recursos, alm das parcas dotaes oramentrias, a cobrana de pedgio em rodovias
federais de pista dupla. Tal cobrana, no entanto, tinha um alto custo de operao, e o
pedgio tinha seu valor sempre desatualizado. Assim, o Governo Federal perdeu a
capacidade de manter as estradas, sob sua jurisdio, em condies mnimas de segurana e
eficincia, quanto mais de ampliar sua malha rodoviria.
Visando reduzir os custos operacionais do pedgio, bem como o tempo de
passagem do motorista pelas cabines de cobrana, foi criado, em 22 de dezembro de 1988,
por intermdio da Lei n. 7.712 (BRASIL, 1988), o selo-pedgio. Esse selo tinha validade
de um ms e permitia o trfego dos seus portadores pelas rodovias federais tantas vezes
quanto se quisesse. No entanto, as receitas insuficientes e as fortes contestaes jurdicas a
que foi submetido acarretaram sua extino em 16 de agosto de 1990, pela Lei n. 8.075
(BRASIL, 1990b), sem que os pedgios tivessem sido reativados. Tentou-se substituir o
selo por uma Taxa de Conservao Rodoviria, criada pela Lei n. 8.155, de 28 de
dezembro de 1990 (BRASIL, 1990c), e cobrada pela utilizao efetiva ou potencial das
rodovias federais, que tambm acabou sendo derrubada pela Justia, em maro de 1993, por
ter sido declarada inconstitucional.
s voltas com a falta de recursos, o Governo Federal passou a transferir parte
de suas estradas aos Estados e a estudar a privatizao das rodovias de maior fluxo, a
comear pela Ponte Rio Niteri. A manuteno e a duplicao da BR 116 transferida
ao DER de So Paulo e a duplicao da Ferno Dias contratada com financiamento de
29
50% de seu valor pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, e os outros 50%
divididos entre a Unio e os Estados de So Paulo e Minas Gerais.
Como medida de emergncia, em 1991 foi ativada a alquota do Imposto de
Importao de Petrleo, que estava zerada at agosto daquele ano, estipulando-a em 19% e
vinculando sua receita informalmente conservao rodoviria. Posteriormente, essa
alquota foi aumentada para 38%, mas esses recursos demonstraram-se insuficientes,
descontnuos e altamente sujeitos a desvios para outros usos temporrios, sem serem
submetidos correo de valor quando chegavam ao DNER (ALMEIDA, 1994).
2.5 O NOVO MODELO INSTITUCIONAL
2.5.1 O Consenso de Washington e o PND
A reforma do Estado passou a ser lugar central dos debates polticos desde a
dcada de 80, chamada por muitos de dcada perdida, quando emergiram graves crises
econmicas, em especial nos pases em desenvolvimento. Para discutir alternativas para a
soluo desses problemas, com nfase na Amrica Latina, o Instituto de Economia
Internacional de Washington realizou, em 6 e 7 de novembro de 1989, uma Conferncia
naquela cidade, cujo resultado, denominado Consenso de Washington, apontou uma forte
convergncia de opinies no tocante a dez polticas de reformas, relacionadas a seguir
(FRGOA, 2004).
a) Disciplina fiscal Grandes dficits fiscais constituem a fonte primria dos
transtornos macro-econmicos que se manifestam como processos inflacionrios, dficit na
balana de pagamentos e fuga de capitais.
b) Inflao como parmetro central da economia Para os incentivadores do
Consenso de Washington, as polticas de ajuste e reforma estrutural tm sua origem na crise
da dvida e, portanto, o controle da inflao assunto prioritrio para os organismos
credores.
c) Prioridades no gasto pblico A necessidade de cobrir o dficit fiscal
apresenta como alternativa a reduo do gasto pblico, necessitando-se de prioriz-los.
30
d) Reforma tributria O aumento da arrecadao via impostos considerada
uma alternativa reduo do gasto pblico.
e) Taxas de juros positivas orientadas pelo mercado.
f) Taxa de cmbio determinada pelas foras de mercado Considera-se que o
tipo de cmbio real deve ser suficientemente competitivo para promover o crescimento das
exportaes, ao mesmo tempo em que se mantenha um eventual dficit de conta corrente a
um nvel sustentado.
g) Liberalizao comercial A liberalizao das importaes constitui-se em
elemento essencial numa poltica econmica orientada para o setor externo.
h) Abertura a investimentos externos diretos Investimentos externos diretos,
alm de aportar capital necessrio para o desenvolvimento, prov capacitao e know-how
para a produo de bens e servios, tanto para o mercado interno como para a exportao.
i) Privatizaes A lgica das privatizaes obedece crena de que a
indstria privada se administra mais eficientemente do que uma empresa estatal; considera-
se, tambm, que a privatizao de empresas estatais constitui uma fonte de recursos de
curto prazo para o Estado, alm de liberar o Estado da responsabilidade de ulteriores
investimentos.
j) Desregulamentao da economia Uma forma de promover a competncia
mediante a desregulamentao.
Verifica-se, assim, que o impacto de eventos externos nas contas do setor
pblico levou ao questionamento de seu papel sob os pontos de vista institucional,
comercial e financeiro. Nesse sentido, em 12 de abril de 1990 foi criado, por meio da Lei
8.031 (BRASIL, 1990a), o Programa Nacional de Desestatizao PND, com os seguintes
objetivos fundamentais:
I - reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo
iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico;
31
II - contribuir para a reduo da dvida pblica, concorrendo para o saneamento
das finanas do setor pblico;
III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem
a ser transferidas iniciativa privada;
IV - contribuir para modernizao do parque industrial do Pas, ampliando sua
competitividade e reforando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia;
V - permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades
em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais;
VI - contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, atravs do
acrscimo da oferta de valores mobilirios e da democratizao da propriedade do capital
das empresas que integrarem o Programa.
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES passou a
ser o gestor do Programa, redirecionando 90% de seus emprstimos para o setor privado,
quando, na dcada de 80, 80% deles eram concedidos atividade estatal (LASTRAN,
1998).
Com a criao do Programa Nacional de Desestatizao PND, a privatizao
tornou-se parte integrante das reformas econmicas iniciadas pelo Governo e sua
magnitude e escopo foram significativamente ampliados. A venda da Usiminas, por
exemplo, em outubro de 1991, permitiu a arrecadao de mais do dobro do obtido na
dcada de 80. O PND concentrou esforos na venda de estatais produtivas, com a incluso
de empresas siderrgicas, petroqumicas e de fertilizantes no Programa. No perodo de
1990 a 1992, a prioridade para o ajuste fiscal traduziu-se na macia utilizao das
chamadas moedas de privatizao - ttulo representativo da dvida pblica federal - na
compra das estatais.
No setor rodovirio, o Ministrio dos Transportes instituiu em princpios de
1992 o grupo de trabalho denominado PROCROFE Programa de Concesso de Rodovias
Federais com a finalidade de selecionar, na malha rodoviria federal, aquelas estradas cujas
32
exploraes pudessem ser consideradas rentveis pela Iniciativa Privada. Posteriormente,
com a criao da Diretoria de Concesses Rodovirias no mbito da estrutura regimental do
DNER, o PROCROFE foi desativado e o programa passou a ser administrado
exclusivamente pelo DNER (DNER, 1998).
Dois marcos legais deram impulso ao Programa de Concesses brasileiro: a Lei
8.987, editada em 13 de fevereiro de 1995 (BRASIL, 1995), tambm conhecida como Lei
das Concesses, que disciplinou as normas gerais de concesso e permisso de servio
pblico, e a Lei 9.277, de 10 de maio de 1996 (BRASIL, 1996), que autorizou a Unio a
delegar aos Estados, Municpios e Distrito Federal a administrao e explorao de
rodovias federais, diretamente ou atravs de concesso, com o objetivo de descentralizar o
Programa.
A Tabela 1 apresenta as 37 concessionrias privadas existentes no Brasil at a
realizao do leilo da Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais. Destas, 6 so
federais, 29 estaduais e 2 municipais.
Tabela 1: Concessionrias Privadas de Rodovias no Brasil
UF N Concessionria

Instncia

Cidade
(sede)
Extenso
(km)
Praas
de
Pedgio
01 NOVADUTRA Federal
So Jos dos
Campos
402,00 05
02 Intervias Estadual Araras 371,02 09
03 Rodovias das Colinas Estadual Itu 299,00 06
04 SP Vias Estadual Tatu 515,68 09
05 Renovias Estadual So Paulo 291,17 09
06 Autoban Estadual Jundia 316,75 09
07 TEBE Estadual Bebedouro 155,98 03
08 Tringulo do Sol Estadual Mato 441,93 07
09 Centro Vias Estadual So Carlos 218,16 05
10 Autovias Estadual Ribeiro Preto 316,70 04
11 Ecovias Estadual
So Bernardo do
Campo
176,89 07
12 Via Norte Estadual Sertozinho 236,66 04
SP
13 Via Oeste Estadual Araariguama 155,18 08
33
Tabela 1: Concessionrias Privadas de Rodovias no Brasil (continuao)
14
LAMSA Linha
Amarela
Municipal Rio de Janeiro 25,00 01
15 Rota 116 Estadual Nova Friburgo 139,46 04
16 PONTE S.A. Federal Niteri 13,20 01
17 Via Lagos Estadual Rio Bonito 57,00 01
18 CONCER Federal Duque de Caxias 179,7 03
RJ
19 CRT Federal Mag 142,50 04
20 Convias Estadual Farroupilha 180,17 04
21 Sulvias Estadual Porto Alegre 316,20 05
22 Metrovias Estadual Guaba 526,55 04
23 Santa Cruz Estadual Santa Cruz do Sul 208,00 03
24 Coviplan Estadual Carazinho 250,40 04
25 ECOSUL Federal Pelotas 623,80 05
26 CONCEPA Federal Porto Alegre 121,00 03
27 Rodosul Estadual Vacaria 132,66 03
RS
28 Brita Rodovias Estadual Gramado 144,90 03
29 Viapar Estadual Maring 546,54 06
30 Ecovia Estadual Curitiba 175,10 01
31 Caminhos do Paran Estadual Irati 405,90 04
32
Rodovias das
Cataratas
Estadual Cascavel 458,94 05
33 Econorte Estadual Londrina 340,77 03
PR
34 Rodonorte Estadual Ponta Grossa 567,98 07
BA
35 CLN Estadual Camaari 217,17 01
ES
36 Rodosol Estadual Vitria 67,50 02
CE
37 CBP Municipal Fortaleza 0,64 01
TOTAL
07 Estados 37 Concessionrias Privadas
163 Praas de Pedgio 9.738,20 km
Fonte: ANTT (2005)
A Tabela 2 relaciona as operadoras estaduais e municipais de rodovias
pedagiadas (DERSA Desenvolvimento Rodovirio S.A., Departamento de Estradas de
Rodagem do Estado de So Paulo DER/SP, Departamento Autnomo de Estradas de
Rodagem do Estado do Rio Grande do Sul DAER/RS e Agncia de Gesto e Integrao
de Transportes do Estado do Mato Grosso do Sul AGITRAMS).

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Tabela 2: Operadoras de Pedgio de Rodovias no Brasil
UF N Operadora Instncia Rodovias
Extenso
(km)
Praas
de
Pedgio
SP-065 Rod. D. Pedro I 145,50 02
SP-070 Rod. Ayrton
Senna
49,30 02
38 DERSA Estadual
SP-070 Rod. Carvalho
Pinto
69,90 02
SP-270 Rod. Raposo
Tavares
91,2 02
SP-300 Rod. Mal. Rondon 508,15 05
SP
39 DER/SP Estadual
SP-324 Rod. Miguel M.
Campos
14,40 01
RS-135 Passo Fundo
Erexim
70,68 01
RS-239 Estncia Velha -
Sapiranga
38,69 01
RS-122 Entr. RS-240 -
S.Vendelino
40,19
RS 40 DAER Estadual
RS-240 V. Sharlau R.
Cascalho
33,70
01
MS 41 AGITRAMS Estadual
BR-262 Ponte sobre Rio
Paraguai
2,19 01
TOTAL
03 Estados 04 Operadoras 11 Rodovias
18 Praas de Pedgio 1.063,90 km
Fonte: ANTT (2005)
No total, so 10.802,10 km de rodovias com sua recuperao, manuteno,
conservao, ampliao e operao financiadas por meio de cobrana de pedgio.
Foram ainda licitados cerca de 2.600 km de rodovias federais, constituintes da
2 Etapa do Programa de Concesses de Rodovias Federais, cuja assinatura dos contratos
deve ocorrer no incio de 2008, e est se estudando a viabilidade de cerca de 3.000 km, a
serem includos numa 3 Etapa.
2.5.2 A Reestruturao do Setor de Transportes
Em 05 de junho de 2001 foi editada a Lei n. 10.233 (BRASIL, 2001b), que
dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, criando o Conselho
Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT, a Agncia Nacional de
35
Transportes Terrestres ANTT, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ
e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes DNIT.
O CONIT ficou com a atribuio de propor ao Presidente da Repblica
polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens, em
conformidade com:
I - as polticas de desenvolvimento nacional, regional e urbano, de meio
ambiente e de segurana das populaes, formuladas pelas diversas esferas de governo;
II - as diretrizes para a integrao fsica e de objetivos dos sistemas virios e
das operaes de transporte sob jurisdio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios;
III - a promoo da competitividade, para reduo de custos, tarifas e fretes, e
da descentralizao, para melhoria da qualidade dos servios prestados;
IV - as polticas de apoio expanso e ao desenvolvimento tecnolgico da
indstria de equipamentos e veculos de transporte;
V - a necessidade da coordenao de atividades pertinentes ao Sistema Federal
de Viao e atribudas pela legislao vigente aos Ministrios dos Transportes, da Defesa e
da Justia e Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica.
So objetivos da ANTT e da ANTAQ:
I - implementar, em suas respectivas esferas de atuao, as polticas formuladas
pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e pelo Ministrio dos
Transportes, segundo os princpios e diretrizes estabelecidas nesta Lei;
II - regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuies, as
atividades de prestao de servios e de explorao da infra-estrutura de transportes,
exercidas por terceiros, com vistas a:
36
a) garantir a movimentao de pessoas e bens, em cumprimento a padres de
eficincia, segurana, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e
tarifas;
b) harmonizar, preservado o interesse pblico, os objetivos dos usurios, das
empresas concessionrias, permissionrias, autorizadas e arrendatrias, e de entidades
delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situaes que configurem
competio imperfeita ou infrao da ordem econmica.
Cabem a ANTT, em sua esfera de atuao, algumas atribuies gerais, das
quais destacamos as listadas abaixo:
I - promover pesquisas e estudos especficos de trfego e de demanda de
servios de transporte;
II - promover estudos aplicados s definies de tarifas, preos e fretes, em
confronto com os custos e os benefcios econmicos transferidos aos usurios pelos
investimentos realizados;
III - propor ao Ministrio dos Transportes os planos de outorgas, instrudos por
estudos especficos de viabilidade tcnica e econmica, para explorao da infra-estrutura e
a prestao de servios de transporte terrestre;
IV - elaborar e editar normas e regulamentos relativos explorao de vias e
terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como prestao de servios de
transporte, mantendo os itinerrios outorgados e fomentando a competio;
V - editar atos de outorga e de extino de direito de explorao de infra-
estrutura e de prestao de servios de transporte terrestre, celebrando e gerindo os
respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
VI - reunir, sob sua administrao, os instrumentos de outorga para explorao
de infra-estrutura e prestao de servios de transporte terrestre j celebrados antes da
vigncia desta Lei, resguardando os direitos das partes e o equilbrio econmico-financeiro
dos respectivos contratos;
37
VII - proceder reviso e ao reajuste de tarifas dos servios prestados, segundo
as disposies contratuais, aps prvia comunicao ao Ministrio da Fazenda;
VIII - fiscalizar a prestao dos servios e a manuteno dos bens arrendados,
cumprindo e fazendo cumprir as clusulas e condies avenadas nas outorgas e aplicando
penalidades pelo seu descumprimento;
IX - autorizar projetos e investimentos no mbito das outorgas estabelecidas,
encaminhando ao Ministro de Estado dos Transportes, se for o caso, propostas de
declarao de utilidade pblica;
X - adotar procedimentos para a incorporao ou desincorporao de bens, no
mbito dos arrendamentos contratados;
Ainda segundo a Lei 10.233, no que tange s rodovias federais, a ANTT tem,
como atribuies especficas, a publicao de editais, julgamento das licitaes e
celebrao dos contratos de concesso, sendo responsvel, tambm, pela sua fiscalizao.
Desta forma, em 2002 o DNER transferiu a ANTT a administrao dos contratos de
concesso de rodovias federais ento vigentes.
O DNIT foi criado com o objetivo implementar, em sua esfera de atuao, a
poltica formulada para a administrao da infra-estrutura do Sistema Federal de Viao,
compreendendo sua operao, manuteno, restaurao ou reposio, adequao de
capacidade, e ampliao mediante construo de novas vias e terminais. Ficaram fora da
alada do DNIT as rodovias federais concedidas.
2.5.3 A Criao da CIDE
Aps vrios anos enfrentando a falta de recursos at para a manuteno das vias
existentes, foi com grande expectativa que o setor rodovirio viu ser aprovada a Emenda
Constitucional n. 33, de 11 de dezembro de 2001, que alterou os artigos 149 e 177 da
Constituio Federal, permitindo que as contribuies sociais e de interveno no domnio
econmico incidissem tambm sobre a importao de petrleo e seus derivados e lcool
combustvel. A essa Emenda, seguiu-se a aprovao da Lei n. 10.336, de 19 de dezembro
38
de 2001 (BRASIL, 2001c), que instituiu a Contribuio de Interveno sobre o Domnio
Econmico CIDE, da qual parte dos recursos arrecadados est destinada ao financiamento
de programas de infra-estrutura de transportes. Segundo a citada Lei, durante o ano de 2002
seria avaliada a efetiva utilizao dos recursos obtidos da CIDE e, a partir de 2003, os
critrios e diretrizes seriam previstos em legislao especfica.
Assim, em 30 de dezembro de 2002, foi criada a Lei n. 10.636 (BRASIL,
2002c), na qual constava a criao do Fundo Nacional de Infra-estrutura de Transportes,
vinculado ao Ministrio dos Transportes, destinado a financiar programa de investimentos
no setor. Em seu artigo 5., a Lei n. 10.636/2002 previa que a aplicao dos recursos da
CIDE em programas de investimento de infra-estrutura de transportes, em parcela anual do
produto da sua arrecadao estabelecida, a cada quatro anos, pelas leis instituidoras dos
planos plurianuais de que trata o 1 do art. 165 da Constituio Federal, em parcela nunca
inferior a setenta e cinco por cento, abranger a infra-estrutura aquaviria, ferroviria,
porturia, rodoviria e multimodal, de responsabilidade da Unio, inclusive nos seus
componentes delegados a Estados, ao Distrito Federal e a Municpios....
Porm, esse artigo foi vetado pelo ento Presidente da Repblica sob o
argumento de que a parcela restante de 25% seria insuficiente para as demais finalidades
previstas para a CIDE, como a implementao da Poltica Energtica Nacional e os
investimentos em projetos de meio ambiente relacionados com o setor petrolfero, e que se
fazia imprescindvel a adequao da distribuio dos recursos entre as trs reas previstas
na Constituio Federal (GARCIA, 2004).
O fato de no haver uma definio clara da destinao dos recursos oriundos da
CIDE passou a gerar uma srie de manifestaes contrrias ao Programa de Concesses sob
a alegao de que os pedgios representariam uma bi-tributao. Por outro lado, apesar da
existncia dos recursos, o Governo Federal no os aplicou, em sua totalidade, nos itens
estabelecidos na Lei, acarretando a continuao do processo de degradao das rodovias
no pedagiadas.
Essa degradao vem sendo monitorada anualmente pela Confederao
Nacional dos Transportes, por meio de pesquisa efetuada em trechos rodovirios da malha
39
brasileira. Na de 2006, constatou-se que 75% dos 84.382 km inspecionados estavam em
situao de deficiente a pssima (CONFEDERAO NACIONAL DOS TRANSPORTES,
2006).
2.5.4 As Parcerias Pblico-Privadas
Como alternativa ao processo de concesso comum, institudo pela Lei 8.987,
foi promulgada, em 30 de dezembro de 2004, a Lei n. 11.079 (BRASIL, 2004), que
estabeleceu normas gerais para licitao e contratao de parcerias pblico-privadas no
mbito da administrao pblica.
Define-se Parceria Pblico-Privada como sendo o contrato administrativo de
concesso nas seguintes modalidades:
- Concesso Patrocinada quando envolve, alm da cobrana de pedgio aos
usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado;
- Concesso Administrativa que se reveste em um contrato de prestao de
servios de que a Administrao Pblica seja usuria direta ou indireta, ainda que envolva
execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada Quando o valor
do contrato inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais), cujo perodo de
prestao do servio seja inferior a 5 (cinco) anos, ou quando o contrato tiver por objeto
nico o fornecimento de mo-de-obra, de instalao de equipamentos ou de execuo de
obra pblica. O prazo de vigncia do contrato tambm no poder ser superior a 35 (trinta e
cinco) anos, incluindo eventual prorrogao.
Em 04 de maro de 2005 foi editado o Decreto n 5.385 (BRASIL, 2005a), que
instituiu o Comit Gestor de Parceria Pblico-Privada Federal CGP, com as seguintes
competncias:
I - definir os servios prioritrios para execuo no regime de parceria pblico-
privada e os critrios para subsidiar a anlise sobre a convenincia e oportunidade de
contratao sob esse regime;
40
II - disciplinar os procedimentos para celebrao dos contratos de parceria
pblico-privada e aprovar suas alteraes, inclusive os relativos aplicao do art. 31 da
Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, e do art. 21 da Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de
1995;
III - autorizar a abertura de procedimentos licitatrios e aprovar os instrumentos
convocatrios e de contratos e suas alteraes;
IV - apreciar e aprovar os relatrios semestrais de execuo de contratos de
parceria pblico-privada, enviados pelos Ministrios e Agncias Reguladoras, em suas
reas de competncia;
V - elaborar e enviar ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da Unio
relatrio anual de desempenho de contratos de parceria pblico-privada e disponibilizar,
por meio de stio na rede mundial de computadores (Internet), as informaes nele
constantes, ressalvadas aquelas classificadas como sigilosas;
VI - aprovar o Plano de Parcerias Pblico-Privadas - PPP, acompanhar e avaliar
a sua execuo;
VII - propor a edio de normas sobre a apresentao de projetos de parceria
pblico-privada;
VIII - estabelecer os procedimentos e requisitos dos projetos de parceria
pblico-privada e dos respectivos editais de licitao, submetidos sua anlise pelos
Ministrios e Agncias Reguladoras;
IX - estabelecer modelos de editais de licitao e de contratos de parceria
pblico-privada, bem como os requisitos tcnicos mnimos para sua aprovao;
X - estabelecer os procedimentos bsicos para acompanhamento e avaliao
peridicos dos contratos de parceria pblico-privada;
XI - elaborar seu regimento interno; e
41
XII - expedir resolues necessrias ao exerccio de sua competncia.
O CGP constitudo por representantes do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, que o coordenar, do Ministrio da Fazenda e da Casa Civil da
Presidncia da Repblica.
Finalmente, para complementar a legislao relativa s parcerias pblico-
privadas, foi assinado, em 06 de abril de 2005, o Decreto n 5.411 (BRASIL, 2005b), que
autoriza a integralizao de cotas em Fundo Garantidor de Parcerias Pblico-Privadas -
FGP, mediante aes representativas de participaes acionrias da Unio em sociedades
de economia mista disponveis para venda. A finalidade do FGP prestar garantia ao
pagamento de obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais em
virtude das parcerias pblico-privadas.
No mbito estadual, foi celebrado contrato para concesso patrocinada da
rodovia MG-050 e BR-265/491, trecho que liga Juatuba, na Regio Metropolitana de Belo
Horizonte, divisa com o Estado de So Paulo, com 372 km de extenso.
No mbito federal, no entanto, o contrato de PPP que se encontrava em
andamento, para concesso das rodovias BR-116/BA, trecho Vitria da Conquista a Feira
de Santana, e da BR-324/BA, trecho Feira de Santana a Salvador, num total de 637,4 km,
foi transformado em concesso simples. A justificativa foi a economia que isso traz ao
Governo, j que no haveria necessidade de investimentos da Unio (LYRA, 2007).
2.6 LIES DA HISTRIA
Do exposto acima, verifica-se que o financiamento da construo e manuteno
da malha rodoviria brasileira foi iniciado com a participao da iniciativa privada, mas de
uma forma muito tmida, em funo da pouca atratividade que existia nesse tipo de
negcio.
A grande expanso das rodovias no pas ocorreu quando existiam fundos,
geralmente baseados em percentuais dos preos dos combustveis, especialmente aps a
42
criao do DNER, autarquia que tinha a finalidade especfica de implementar aes para o
desenvolvimento das estradas de rodagem.
No entanto, tais fundos, apesar dos bons resultados iniciais, sempre terminaram
tendo os recursos desviados para outras finalidades, o que invariavelmente resultou na sua
extino e substituio por verbas oramentrias, sempre insuficientes para cobrir as
intervenes necessrias.
Assim, na dcada de 90 as concesses de rodovias iniciativa privada so
redescobertas como modelo de financiamento complementar. Porm, sua implantao foi
iniciada antes da consolidao dos marcos regulatrios correspondentes, e sem uma
discusso com a sociedade sobre o funcionamento desse modelo e os motivos que
embasaram essa deciso, gerando resistncias ao processo.
Desta forma, o prximo Captulo apresenta os conceitos abrangidos no
processo de concesso de rodovias e as principais experincias internacionais e nacionais
com a sua implantao, com nfase para os problemas verificados em cada caso, os quais
foram os grandes motivadores do desenvolvimento desta tese.
43
3 A CONCESSO DE RODOVIAS
Este Captulo trata do instituto da concesso, descrevendo os vrios modelos
adotados nos diversos pases que j se utilizam dessa forma de financiamento em suas
rodovias, bem como os tipos de concesso existentes. So ainda apresentadas as principais
experincias internacionais e nacionais, j com algum tempo de gesto de contrato, com
nfase nos problemas enfrentados em cada local.
3.1 SISTEMA DE CONCESSO DE INFRA-ESTRUTURAS
A necessidade de viabilizao de investimentos para financiar a construo,
recuperao, conservao, manuteno e melhoramento de infra-estruturas, bem como
tornar eficiente e modernizar a prestao de servios essenciais para a sociedade, fizeram
ressurgir no cenrio mundial as concesses de servio pblico.
A Lei n. 8.987/95 define concesso de servio pblico como a delegao de
sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
Embora uma concesso possa ser delegada a um ente pblico, o foco a ser dado
a participao da iniciativa privada na captao de receitas para implementao do
projeto. Assim, dependendo de como feita essa captao e do montante de recursos
necessrios, tem-se vrias modalidades de concesso (LAWSON (1994), MOREIRA e
CARNEIRO (1994); LORRAIN (1994) e LEE (1996); apud LASTRAN, 1998):
- Rgie Interesse o setor privado, sob contrato, atua em nome do Poder
Pblico; recebe pagamentos do Poder Pblico e no cobra tarifas aos usurios pelos seus
servios; no assume qualquer risco;
- Affermage tratado como Leasing na Frana, corresponde modalidade
em que o setor privado conserva, opera e cobra tarifas aos usurios; retm parcela da receita
e repassa o restante ao Poder Pblico, que detm a propriedade dos bens;
44
- DBFOT (Design Build Finance Operate Transfer) baseado na hiptese de
que o setor privado mais eficiente no gerenciamento de recursos destinados instalao; a
iniciativa privada projeta, constri, financia, opera e, ao final do perodo contratual,
transfere as instalaes ao Poder Pblico;
- BOT (Build Operate Transfer) o mecanismo clssico de concesso, em
que o investidor privado constri e opera determinada instalao, transferindo-a ao Poder
Pblico ao final do contrato;
- BTO (Build Transfer Operate) neste caso, o investidor privado constri a
instalao e a transfere ao Poder Pblico, que concede a operao e explorao mesma
empresa ou a outra;
- BOO (Build Own Operate) a diferena para a modalidade BOT que a
propriedade da instalao da empresa privada, no havendo devoluo ao Poder Pblico;
- BBO (Buy Build Operate) nesta modalidade, o Estado vende uma
determinada instalao, que ser ampliada e operada por uma empresa privada;
- LDO (Lease Develop Operate) o Estado concede um ativo ao setor
privado, que dever ampli-lo ou melhor-lo, e firma um contrato de operao privada;
- CAO (Contract Add Operate), Super Turnkey e Contrato de Operao e
Manuteno essas diferentes formas de parceria pblico-privada envolvem desde a
privatizao propriamente dita, ou seja, a propriedade do bem passa para o ente privado
(BOO e BBO), simples prestao do servio em nome do Poder Concedente, sendo por
ele remunerado (Rgie Interesse).
No Brasil, quase todas as concesses se enquadram no sistema LDO, onde o
Estado concede um ativo existente ao setor privado, exige a realizao de melhorias e
investimentos, em geral de recuperao, e firma um contrato de operao privada (ABCR,
1999).
A concesso um instituto bastante complexo e envolve aspectos polticos,
legais, administrativos e tcnicos. Sua modelagem depende, alm da existncia de um
45
arcabouo legal consolidado, da capacidade empresarial instalada, da maturidade do
mercado financeiro e da organizao administrativa do setor pblico. Tais aspectos
apresentam caractersticas diferenciadas e encontram-se em estgios diferentes em cada
localidade em que a concesso foi utilizada como alternativa de financiamento para
melhoria de servios e infra-estruturas.
Assim, os modelos adotados em cada pas no apresentaram o mesmo desenho,
ou porque os pases no possuem experincia para direcionar as decises ou porque a
experincia do pas no assunto apontou caminhos que levam em considerao as
particularidades locais, ponto muitas vezes olvidado por pases com pouca experincia.
Em alguns pases, a concesso de servios de grande impacto social e
econmico feita a empresas estatais, seguindo o modelo francs. Em outros casos, o
Estado apenas arbitra conflitos de interesse, ficado a execuo dos servios a cargo da
iniciativa privada (ARAGO et al., 2000).
Normalmente, a iniciativa privada possui maior capacidade de gerenciamento
dos recursos arrecadados e de busca de solues mais eficientes e eficazes para os
problemas que surgem no desenrolar do contrato. Por outro lado, h que se ter o retorno do
investimento empregado, que absorve parte daqueles recursos. O governo, por sua vez, ao
se desonerar das obrigaes de prestao de servios que, usualmente, faz de forma
ineficiente, tem condies de se voltar com mais ateno para outras questes,
especialmente as de cunho social.
Segundo CASTRO (2000) um dos aspectos mais importantes quando se almeja
a participao da iniciativa privada na oferta de servios de infra-estrutura de transportes
a complexidade da questo relativa definio do papel do governo e, conseqentemente,
dos agentes privados. Torna-se fundamental o estabelecimento de condies adequadas,
transparentes e estveis para a atuao privada, visando atrair novos agentes e recursos
financeiros para a expanso da capacidade do setor.
No caso de rodovias, HAMILTON (1996) tambm considera que a deciso de
criar uma concesso pedagiada requer uma poltica governamental firme e que o sucesso do
46
empreendimento depende do sentimento de parceria que deve haver entre o Governo e a
iniciativa privada. Segundo o autor, esse apoio governamental pode ser dado de vrias
formas:
- Criao de estrutura legislativa apropriada dentro da qual a concesso pode
efetivamente operar;
- Prover um ambiente regulatrio justo, de forma que as tarifas possam ser
definidas de uma maneira simples e objetiva, permitindo um razovel retorno ao investidor
privado, que compense os riscos envolvidos;
- Ajudar a concessionria a superar oposies ao projeto;
- Providenciar pessoal qualificado e em quantidade suficiente, para participar
de negociaes e emitir regulamentos;
- Desenvolver um processo claro e efetivo de modo a permitir a participao
pblica no seu planejamento e a lidar com as questes ambientais;
- Providenciar um regime tarifrio claro;
- Proteger as concessionrias de competio, pelo menos nos primeiros anos
de operao;
- Abster-se de interferir no contrato depois de assinado.
GWILLIAM (1998) afirma que a no participao da iniciativa privada na
infra-estrutura de transportes de algumas regies, especialmente na Amrica Latina teria
como causas a resistncia oferecida pelos governos e a no atratividade do projeto. O
primeiro caso surge quando se acredita que questes estratgicas esto em jogo, como a
propriedade da infra-estrutura bsica, ou quando a manuteno da propriedade necessria
para controlar impactos sociais (servio no remunerado por razes sociais), ou porque o
monoplio privado exploraria os usurios. No segundo caso, o setor privado percebe a
inexistncia de um fluxo de receitas adequado, ou quando h grande probabilidade de
47
interferncia danosa do Poder Concedente, ou ainda quando o capital investido no ser
recuperado.
HAMILTON (1996) alinha argumentos pr e contra concesses. A favor,
podem ser citados:
- Os projetos so implementados muito mais rapidamente do que seriam pelo
setor pblico, face s usuais restries oramentrias;
- Os custos do projeto so pagos pelos seus usurios, no onerando os
contribuintes de forma geral;
- A concessionria , usualmente, uma sociedade de propsito especfico e,
portanto, totalmente dedicada ao projeto para o qual foi criada, no havendo disperso de
objetivos, como normalmente ocorre num rgo governamental que gerencia vrios
projetos;
- Se devidamente estruturada, a concesso atinge seus objetivos no prazo
previsto e dentro do oramento estimado.
Contra as concesses, HAMILTON (1996) inclui:
- Os custos iniciais de um projeto de infra-estrutura so menores para o
governo pela facilidade em conseguir financiamentos a taxas mais baixas e com prazo
maior, apesar desse argumento no levar em conta a maior eficincia que o setor privado
traz ao projeto;
- O tempo despendido no processo licitatrio de uma concesso da construo
de uma instalao muito maior que a sua contratao com recursos pblicos. A razo
disso que o Governo tem que desenvolver novos sistemas, mtodos de controle,
regulao;
Finalmente, HAMILTON (1996) enuncia 5 (cinco) regras para implantao de
uma concesso de rodovias ou pontes:
48
- A deciso poltica deve ser tomada e apoiada pelos mais altos escales
governamentais;
- A escolha dos projetos deve possuir uma slida justificativa econmica,
verificando-se se a concesso economicamente vivel com ou sem contrapartida
financeira do Governo e, caso seja necessria, se h disponibilidade oramentria para tal;
- Deve-se fazer uma sondagem prvia para determinar o potencial interesse
dos investidores;
- Devem-se contratar consultores jurdicos e financeiros com experincia em
projetos semelhantes;
- Os representantes do Governo responsveis pela gesto do contrato devem
ter em mente que o empreendimento trar grandes benefcios para o pas e que durar
muitos anos.
3.2 TIPOS DE CONCESSO
A viabilidade financeira de uma concesso funo da quantidade de
investimentos que se pretende sejam realizados para propiciar aos usurios os benefcios
esperados, bem como da receita que ser auferida e do correspondente retorno financeiro
aos investidores.
No caso de rodovias, existem casos em que o volume de trfego no
considervel e o estado de degradao da via chegou a tal ponto que apenas com verbas
oramentrias ser possvel a recuperao do trecho. Por outro lado, em vias de grande
volume de trfego e que se encontram em razovel estado de conservao, as receitas de
pedgio, caso sejam implantados, podero subsidiar a recuperao de outros trechos de
viabilidade financeira inexistente para serem concedidos.
Em funo dessa relao, as concesses foram classificadas, segundo
LASTRAN (1998), em trs tipos:
49
- Concesses Subsidiadas: So aquelas que necessitam de aporte de
facilidades financeiras pelo Governo, de modo a complementar as receitas oriundas da
cobrana de pedgio, possibilitando um nvel tarifrio adequado capacidade de
pagamento dos usurios. O subsdio governamental constitudo, geralmente, pelo
pagamento de contraprestaes peridicas associado execuo de obras e servios. O
Governo poder, ainda, assumir despesas relativas a algumas obras ou s desapropriaes
necessrias implementao do projeto.
- Concesses gratuitas: So aquelas cujo volume de trfego e os encargos da
concessionria esto suficientemente equilibrados para propiciar um nvel de tarifa de
pedgio adequado capacidade de pagamento dos usurios. Neste caso, no h necessidade
de aporte de recursos adicionais pelo Governo.
- Concesses onerosas: So aquelas em que a rentabilidade do
empreendimento pode ser alta o suficiente para permitir a exigncia de pagamentos pela
concessionria para a outorga efetuada. Neste caso, a arrecadao adicional de recursos
pelo Governo poder ser destinada execuo de obras de recuperao e manuteno em
outras vias, constituindo, desta forma um subsdio cruzado.
Existe ainda um quarto tipo de concesso, denominada no Reino Unido por
Shadow Toll (Pedgio Sombra) e no Mxico por Projetos de Prestao de Servio
PPS, pela qual o Governo contrata uma empresa privada para projetar, construir, manter e
operar uma rodovia. Em contrapartida, a empresa recebe do Governo (no h cobrana de
pedgio) pagamentos peridicos baseados num mecanismo que leva em conta a
disponibilidade da via e seu nvel de uso, ou seja, o valor a receber depende do nmero de
veculos que passam pela rodovia.
No Brasil, o modelo adotado para a primeira etapa do Programa de Concesses
de Rodovias Federais baseou-se na justa medida entre encargos e receitas, caracterizando as
concesses como gratuitas. J no caso das rodovias paulistas, o modelo foi de concesso
onerosa. Atualmente, esto em desenvolvimento procedimentos licitatrios para
implantao de concesses subsidiadas.
50
Com o advento da Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, as Concesses
Subsidiadas passaram a receber a denominao de Parcerias Pblico-Privadas, sendo
subdivididas em Concesses Patrocinadas, quando existe cobrana de pedgio, e
Concesses Administrativas, para as quais todos os encargos so financiados com recursos
pblicos.
3.3 CONCESSO DE RODOVIAS: EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
3.3.1 Frana
Na Frana o processo de concesso foi estabelecido em 1955, por meio da
promulgao da legislao bsica do setor rodovirio, a qual permitia a construo de vias
expressas de alta capacidade, mediante concesso (SCHMITZ, 2001). A Frana recorreu a
este sistema de financiamento em face da insuficincia de sua rede viria em comportar
uma grande capacidade de trfego, o que se apresentou como uma restrio melhoria de
sua relao com parceiros econmicos da Europa (LEE, 1996). Entretanto, sua utilizao
era restrita a sociedades de economia mista, controladas pelo poder pblico (MACHADO,
2002).
A definio de um Plano Nacional para construo de autoroutes, em 1960,
permitiu o desenvolvimento do regime de concesses no pas com a participao de
empresas pblico-privadas. Contudo, o progresso conseguido no foi satisfatrio,
conduzindo a modificaes na lei em 1970, que passou a permitir a participao de
empresas puramente privadas no financiamento das infra-estruturas rodovirias.
(SCHMITZ, 2001).
A crise do petrleo de 1970, que exerceu impacto negativo no crescimento
econmico do pas, reduzindo o fluxo de veculos nas rodovias, e o enorme endividamento
das concessionrias para atender acelerada implantao da rede projetada (CONCEIO,
1997) contriburam para a falncia de trs das quatro concessionrias privadas, criadas at
ento, o que resultou na encampao delas pelo Estado (MACHADO, 2002).
A partir de 1988 o Estado procurou estimular as concesses, eliminando
poltica de subsdios governamentais (BEZERRA, 2002). Na dcada de 90 a iniciativa
51
privada retomou o interesse pelas concesses. No entanto, a ausncia de um rgo
regulador independente apresentou-se como um dos principais entraves para tal.
Verifica-se que o modelo de concesso francs vem se aperfeioando em
conseqncia de uma estrutura organizacional estvel, com estabilidade financeira,
instituies pblicas slidas e organizaes pblicas e privadas fortes (BEZERRA, 2002).
As auto-estradas atualmente sob concesso compreendem cerca de 5.726 km, divididos
entre nove concessionrias, sendo oito delas sociedades de economia mista controladas pelo
poder pblico, e apenas uma totalmente privada (MACHADO, 2002).
A empresa Autoroutes de France ADF a entidade pblica responsvel pela
harmonizao das tarifas de pedgio e pelo equilbrio de tesouraria entre as sociedades de
economia mista, detendo 34% do capital destas. O governo d garantia para emprstimos
tomados no exterior no montante de 75% para as economias mistas e de 40 a 70% para a
concessionria privada (MACHADO, 2002).
O governo exerce controle sobre as tarifas de pedgio, fixando os valores a
serem praticados, embora exista a pretenso de permitir que as concessionrias pratiquem
tarifas limitadas a um teto contratual corrigido pela inflao (POUPINEL, 1994 apud
MACHADO, 2002).
3.3.2 Espanha
A competitividade vigente entre os integrantes do Mercado Comum Europeu
levou o governo da Espanha a promover a melhoria da infra-estrutura de transportes do
pas. Para atender a tal objetivo, recorreu-se descentralizao da construo, manuteno
e explorao das rodovias.
No caso da Espanha, cerca de metade das auto-estradas foi construda nos anos
60 e 70 atravs de consrcios privados, embora desde 1953 houvesse amparo legal para a
construo de rodovias pedagiadas no pas (LEE, 1996). A construo das autopistas
ocorreu principalmente em reas de considervel atividade econmica, sendo cobrado
pedgio para utilizao das mesmas.
52
O Plano Nacional de Autopistas da Espanha oferecia os seguintes atrativos s
empresas concessionrias (IZQUIERDO et al, 1996 apud MACHADO, 2002):
- iseno de impostos para subscrio e compra de aes das companhias
concessionrias;
- garantia do governo para emprstimos externos;
- seguro para variao cambial;
- possibilidade de depreciao do investimento;
- subsdios nos primeiros anos de operao, seja em dinheiro ou em vantagens.
A crise do final dos anos 70 trouxe como conseqncia a reduo do volume de
trfego das rodovias, bem como elevao dos juros e dos custos. Alm disso, em 1982
ocorreu uma mudana na diretriz governamental referente s estradas, com a substituio
do plano de autopistas por um programa de rodovias livres de pedgio. Esses
acontecimentos implicaram na estagnao do programa de concesses de rodovias
espanholas, apenas retomado em 1991 (MACHADO, 2002).
A Espanha possui cerca de 2.000 km de rodovias pedagiadas, operadas por oito
concessionrias, sendo seis empresas privadas e duas estatais. No caso das concesses
espanholas, verifica-se sua constituio mista, com intensa participao do Estado, no s
como acionista, mas promovendo a regulao do setor e o controle da execuo do
contrato, este ltimo por meio de um Delegado do Governo (LEE, 1996). A abordagem
mista fez com que a Espanha lograsse mais sucesso que a Frana na manuteno da
indstria privada do pedgio (SCHMITZ, 2001).
3.3.3 Itlia
Em 1925 a Itlia iniciou sua rede de vias expressas construdas com
financiamento baseado na cobrana de pedgio, sendo que desde 1950 vigora o conceito de
rede rodoviria pedagiada. No incio, havia forte participao econmica e financeira do
53
poder pblico, evoluindo-se para progressiva queda da contribuio do Estado
(MACHADO, 2002).
O modelo adotado baseou-se na concesso de redes ao invs de trechos
isolados. Esta abordagem foi adotada por permitir o subsdio cruzado entre segmentos, o
aumento do potencial de captao de crdito junto s instituies financeiras e a
transferncia do conhecimento adquirido em determinados trechos da malhas para outros
trechos, auxiliando na melhoria do gerenciamento da rede (LEE, 1996).
A seleo da concessionria se d mediante escolha direta do poder concedente,
o qual considera a qualificao tcnica das concorrentes. Em seguida, parte-se para um
processo de negociaes com as entidades escolhidas (LEE, 1996).
Deve-se ressaltar o princpio das concesses italianas de que as tarifas de
pedgio das auto-estradas no devem superar o valor dos benefcios resultantes do seu uso
em comparao com o de outras estradas alternativas livres de pedgio (MACHADO,
2002).
A malha viria italiana pedagiada tem 6.175 km de extenso, onde atuam 25
concessionrias, com destaque para a Societ Autostrade SPA, sociedade de economia
mista, com 51% das aes pertencentes ao Estado, responsvel direta por mais de 40% da
malha e operando outros 50% por meio de parcerias com outras empresas (MACHADO,
2002).
Segundo CONCEIO (1997), a experincia italiana demonstrou que o
conceito de concesso aplicao malha rodoviria enseja uma soluo socialmente muito
mais conveniente e justa em relao ao conceito tradicional de tratar os trechos rodovirios
em separado.
3.3.4 Chile
No Chile, assim como em outros pases, os investimentos em infra-estrutura,
inclusive rodoviria, foram se tornando escassos, ficando aqum dos necessrios para o seu
54
desenvolvimento. Contudo, as presses para expanso dos gastos no setor levaram o
Governo a associar-se com a iniciativa privada para viabilizar o financiamento necessrio.
O Programa de Concesses chileno foi lanado em meados de 1990. Em 1991
foi instituda uma legislao especfica para as concesses, a qual foi atualizada dois anos
depois. Em 1994, com a ajuda de uma cooperao tcnica no reembolsvel de US$ 1,4
milhes do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID, o Ministrio de Obras
Pblicas do Chile iniciou a elaborao do marco legal para regulamentar as concesses de
infra-estrutura (KARAM, 2004)
A prioridade do Governo era reestruturar a ROTA 5, uma rodovia que interliga
as maiores cidade do Chile e percorre reas que possuem grande parte da produo
industrial e agrcola do pas (CONSTANCE, 2004).
O sucesso do modelo chileno atribudo estabilidade das instituies que
gerenciaram o Programa de Concesses, o que ajudou a atrair investidores. Segundo o
Subsecretrio de Obras Pblicas do Chile, Eng. Pablo Echenique, em palestra proferida em
dezembro de 2005, a Lei de Concesses naquele pas foi aprovada por unanimidade,
garantindo grande respaldo poltico ao programa l implantado.
Com relao ao modelo adotado, o critrio para vencer a licitao foi o de
menor tarifa e o perodo de concesso foi de 20 anos (PIRES e GIAMBIAGI, 2000). O
modelo contemplava ainda garantia de trfego mnimo s concessionrias e mecanismos
para a administrao de flutuaes cambiais, alm da emisso de bnus para cobrir custos
de construo (CONSTANCE, 2004). Ademais, o pas fez um estudo dos riscos inerentes
ao processo e procurou aloc-los parte mais apta para absorv-los (CONSTANCE, 2004),
reduzindo assim a probabilidade de prejuzos ao bom andamento da concesso em face da
falta de qualificao de alguma das partes para assumir os riscos a ela incumbidos.
Outro aspecto a ser destacado a participao do cidado no programa por
meio de consultas comunitrias e fruns de resoluo de conflitos.
55
Para estimular a participao de capital internacional, o governo promulgou a
Lei de Financiamento de Obras de Infra-estrutura de Uso Pblico, a qual oferece facilidades
para investidores estrangeiros (KARAM, 2004).
Em 1998 foi utilizado no pas, pela primeira vez, um novo modelo de concesso
baseado na endogenizao do prazo de concesso, ou seja, o prazo varivel e expira
quando as receitas obtidas com a cobrana de pedgio atingem o valor proposto na
licitao. Neste modelo, o vencedor da licitao o proponente do menor valor presente
para as receitas de pedgio, embora tambm sejam considerados outros aspectos como
garantias mnimas de trfego (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).
Segundo PIRES e GIAMBIAGI (2000), a nova legislao chilena deu mais
agilidade ao processo licitatrio. No entanto, a inexistncia de um rgo regulador
autnomo para renegociar aspectos contratuais e arbitrar conflitos entre as partes
envolvidas e a ausncia de um marco regulatrio geral para as rodovias fez com que
houvesse discricionariedade na definio caso a caso dos mecanismos de concesso de
rodovias, bem como na definio de eventuais subsdios por parte do governo.
3.3.5 Mxico
No Mxico, existia a previso em dispositivos legais de possibilidade de
concesso de rodovias desde 1926. No entanto, a poltica adotada pelo governo baseava-se
em investimentos realizados pelo prprio Estado, ao qual a prtica de cobrana de pedgios
era reservada.
A construo de rodovias de alto desempenho iniciou-se por volta da dcada de
50 e a poltica de financiamento pblico adotada pelo governo tambm vigorou nas
referidas construes. Essas rodovias eram operadas pela CAPUFE (Caminos y Puentes
Federales de Ingresos y Servicios Conexos), uma agncia da Secretaria de Comunicaes e
Transporte SCT, e concentravam-se prximas da Cidade de Mxico, possuindo elevado
volume de veculos (GMEZ-IBEZ, 1997b).
A expanso da participao pblica, em conjunto com a crise do petrleo de
1979, afetou economicamente o Mxico, o que levou necessidade de reestruturao do
56
papel do Estado. Os perodos posteriores referida crise foram alvo de estratgias para
reduo dos dficits pblicos, dentre as quais destacaram-se as privatizaes. No entanto,
as rodovias no eram priorizadas nos programas de privatizao em face da reduo do
fluxo de veculos decorrente da recesso. Porm, o retorno do crescimento econmico
evidenciou a premncia de melhorias no setor (GMEZ-IBEZ, 1997b).
Somente em 1988 o governo mexicano passou a fomentar a participao do
capital privado no financiamento do setor rodovirio por meio do Programa Nacional de
Autopistas Concesionadas e da reestruturao e atualizao do marco jurdico (LEE, 1996).
O Programa objetivava a construo, mediante a participao da iniciativa privada, de
4.000 quilmetros de novas rodovias a serem pedagiadas e 7 pontes. Essa iniciativa poderia
estimular a economia local na medida em que colocaria a indstria de construo, at ento
ociosa, novamente trabalhando. Alm do mais, o governo poderia reduzir seus gastos.
No modelo mexicano, a SCT deveria selecionar as rodovias a serem oferecidas
em concesso, levando em conta que rodovias paralelas, livres de pedgio, teriam que ser
oferecidas aos motoristas. A SCT especificava tambm as tarifas de pedgio, que teriam de
ser reajustadas duas vezes em um ano para acompanhar o ndice de preos ao consumidor.
s licitantes seriam fornecidos os projetos preliminares, estimativas de custo e projees de
trfego, preparados pela SCT. O vencedor da licitao era aquele que propusesse menor
perodo de concesso, cujo limite mximo inicial era de 15 anos, passando posteriormente
para 20 e, finalmente, para 30 em 1993.
O consrcio vencedor era formado por empresas de construo e bancos e ao
governo cabia garantir o trfego e parte das estimativas de custo. Assim, caso o fluxo de
veculos realizados fosse menor que o previsto pela SCT, o prazo de concesso seria
estendido. O mesmo acontecia para os custos de construo superiores a 15% e para os
adicionais impostos por iniciativa do governo. Caso os volumes ultrapassassem os
previstos, o excedente era dividido entre o governo e a concessionria (LEE, 1996).
A licitao foi dividida em duas fases, a saber, pr-qualificao e a fase de
proposta de durao da concesso. Os outros termos eram especificados pela SCT, que
definiu a durao do prazo de concesso como critrio para escolha da licitante vencedora
57
por motivos financeiros e polticos. Considerando o motivo financeiro, a SCT achou que
tornaria a licitao mais competitiva, pois prazos menores atrairiam mais investidores, haja
vista que financiamentos de longo prazo eram quase inviveis devido aos altos ndices de
inflao. J com relao ao motivo poltico, quando a administrao de Salinas props a lei
da concesso em 1989, enfrentou uma revolta dos legisladores, os quais se opuseram s
concesses de infra-estruturas essenciais, como as rodovias, iniciativa privada. O acordo
iria tranqilizar os legisladores sob o ponto de vista que as concesses iriam produzir
melhores resultados se as rodovias fossem concedidas licitante que propusesse o menor
prazo.
As primeiras concesses iniciaram em 1989, perodo em que foram outorgadas
as concesses de seis grandes eixos constitudos por rodovias de alta velocidade (LEE,
1996). A rede de vias expressas mexicanas mais que dobrou entre 1989 e 1995, quando 52
concesses j haviam sido contratadas, com 44 abertas ao trfego (GMEZ-IBEZ,
1997b).
Alguns problemas bsicos ficaram bastante evidentes no programa de
concesses mexicano. O primeiro foi que ele se estendeu a uma gama muito grande de
rodovias, o que dificultou o financiamento somente atravs das receitas do pedgio. Com a
incorporao de vias de menor fluxo e construes mais difceis, o governo passou a
oferecer participao no financiamento. Outro ponto relevante relaciona-se ao modelo de
concesso adotado, o qual se baseou no menor prazo de concesso. Este critrio
impulsionava as empresas a propor menores prazos, porm com tarifas elevadas. Destaca-
se ainda a qualidade do projeto, custos e projees de trfego disponibilizados pela SCT, os
quais no se apresentaram satisfatrios, em parte devido rapidez com que o programa foi
elaborado.
A modelagem adotada acabou acarretando tarifas muito elevadas em relao
aos padres internacionais. Esse fato, associado obrigatoriedade de se oferecer via
alternativa livre de pedgio, promoveu reduo dramtica do volume de trfego nas
estradas concedidas, levando vrias concesses a precrias condies financeiras.
58
A desvalorizao do Peso, em dezembro de 1994, tornou as coisas piores, pois
assustou os investidores internacionais, praticamente anulando o interesse por novas
concesses. Aps numerosas tentativas de reestruturao, o governo mexicano teve que
encampar 25 das concesses j outorgadas, a um custo de U$ 8 bilhes (GMEZ-IBEZ,
1997b).
Atualmente, o Mxico vem retomando o processo de participao da iniciativa
privada no financiamento de suas rodovias basicamente por meio de trs tipos de
modalidade:
a) Novo Esquema de Concesses
Sistema semelhante PPP no Brasil: o Governo efetua um aporte inicial de
recursos pblicos, por meio de um Fundo de Infra-estrutura, e se compromete a efetuar
aportes, denominados subordinados, para cobrir o servio da dvida. Vence a licitao
quem solicitar o menor apoio econmico do governo, medido pela soma do aporte inicial
com os valores presentes lquidos dos aportes subordinados.
b) Projetos de Prestao de Servio
A concessionria recebe pagamentos trimestrais com base em dispositivo que
considera a disponibilidade da via e seu nvel de uso. Esse sistema tambm conhecido
como Pedgio Sombra.
c) Aproveitamento de Ativos
Trata-se de nova concesso de trechos que haviam sido encampados pelo
governo, com licitao pelo maior valor de outorga. A contraprestao ofertada utilizada
em parte para cobrir o valor que o governo teve que desembolsar para encampar os trechos,
sendo o restante direcionado ao Fundo de Infra-estrutura.
3.3.6 Argentina
A Argentina, juntamente com o Mxico e o Chile foram os primeiros pases da
Amrica Latina a conceder iniciativa privada a construo e manuteno de rodovias.
59
A falta de disponibilidade de recursos para financiar a manuteno e expanso
da malha rodoviria conduziu sua deteriorao, impactando, dessa forma, o
desenvolvimento econmico do pas. Para tentar reerguer o setor, a concesso foi adotada
como alternativa de financiamento (BEZERRA, 2002).
Para impulsionar o desenvolvimento das rodovias, o governo promulgou em
1967 uma legislao especfica para a concesso rodoviria e concedeu o gerenciamento
das infra-estruturas a empresas pblicas e privadas. Ao Estado era permitido estabelecer
vantagens fiscais e oferecer garantias para as empresas que realizavam a explorao da obra
pblica.
Os esforos iniciais do governo se voltaram para o sistema intermunicipal, pois
o pavimento apresentava-se bastante desgastados pela falta de manuteno e investimentos
(GMEZ-IBEZ, 1997a). A concesso incluiu, basicamente, obras de recuperao,
conservao viria e servios de assistncia ao usurio. Contudo, a experincia
caracterizou-se como fracasso, pois ano final dos anos 80 s havia uma nica estrada
concedida (LEE, 1996).
O critrio da licitao foi o maior valor de outorga, embora outros critrios
relacionados qualificao tcnica e de compromissos de investimento por parte do
consrcio, tambm tenham sido considerados (SCHUMAHER, 2003).
Segundo SALVIA et al. (1993 apud BEZERRA, 2002), a realizao das
concesses apresentava 6 fases, quais sejam:
- Primeira fase: o Estado define o projeto, detalhando os encargos e as
responsabilidades que a empresa concessionria dever assumir,
- Segunda fase: corresponde fase de publicao do projeto de engenharia na
imprensa pblica, bem como estabelecimento do prazo (geralmente de dez dias) para
manifestao dos interessados;
- Terceira fase: de posse das propostas, um comit liderado pelo administrador
do projeto seleciona dez empresas para concorrerem entre si. A seleo envolve uma ordem
60
de preferncia, a qual leva em conta o histrico da empresa pretendente, recursos
disponveis para execuo do projeto por parte da empresa, qualificao dos empregados da
empresa, conhecimento e habilidades especiais para execuo e manuteno da obra,
mtodos administrativos e associao com empresas locais;
- Quarta fase: do grupo de dez, estabelecido na terceira fase, so selecionados
trs finalistas que iro competir para obter o projeto de engenharia, tudo fiscalizado por
organismos superiores;
- Quinta fase: aps serem selecionados os finalistas, o administrador do
projeto convoca-os para estabelecer as regras para elaborao do Projeto Tcnico;
- Sexta fase: seleo da vencedora da licitao, a qual foi avaliada por
engenheiros escolhidos pelo administrador do projeto.
As primeiras concesses foram desenhadas no incio do governo de Menem,
quando havia incertezas acerca da recuperao econmica do pas ou se os investidores
acreditariam nas concesses. Houve reao dos usurios, pois no havia cobrana de
pedgios anteriormente implementao do programa, e muitos achavam que o pedgio
no traria benefcios imediatos. Destacam-se ainda como entraves na primeira etapa de
concesses a clusula de indexao, que gerou um reajuste de mais de 50% das tarifas; a
cobrana de tarifas por diversas concessionrias anteriormente ao fim das obras iniciais
estabelecidas em contrato; e, por fim, adoo, pela iniciativa privada, de diversos pontos de
cobrana para capturar o trfego em vias livres alternativas, o que gerou uma onda de
protestos e forte presso para a reduo dos pedgios.
Dessa forma, em face da necessidade de renegociao dos contratos em
decorrncia dos vrios problemas enfrentados poca, o governo reduziu as tarifas, mas,
em contrapartida, tambm cortou a programao de investimentos em capacidade.
Em um segundo momento, iniciado em 1992, o governo empenhou-se na
melhoria das rodovias localizadas em reas metropolitanas. Na terceira e quarta maior rea
metropolitana da Argentina, o governo garantiu o desenvolvimento de um programa similar
para melhoria dos acessos s reas metropolitanas.
61
O modelo de concesses argentino garantia de 10 a 30 anos de concesso e os
ativos retornavam ao governo com o fim do contrato. As razes que levaram o governo a
adotar essa poltica foram basicamente as mesmas que levaram outros pases do mundo a
adot-las, a saber, necessidade de elevar o investimento nas rodovias e a crise do Estado.
Destacaram-se como principais caractersticas dessa segunda etapa, a adoo de apenas
uma varivel para definio do vencedor da licitao, a de menor tarifa; delimitao no
contrato de concesso dos riscos a serem assumidos pelo governo e pela concessionria e
obrigatoriedade de construo, pelas concessionrias, de vias de acesso paralelas e no
pedagiadas (SCHUMAHER, 2003).
Os principais problemas apresentados nessa segunda fase foram os impactos
provocados pelos riscos macroeconmicos (efeito-tequila e da conseqente recesso em
1995), os quais impactaram negativamente o programa de investimentos traado e, em
decorrncia, o incio da cobrana de pedgios.
3.4 CONCESSO DE RODOVIAS: A EXPERINCIA BRASILEIRA
3.4.1 Primeira Etapa do Programa de Concesses de Rodovias Federais
O Programa de Concesses de Rodovias Federais PROCROFE foi
institudo no incio da dcada de 90, pela Portaria n 10/93 e teve o Ministrio dos
Transportes, atravs do DNER, como entidade reguladora.
As promulgaes da Lei n. 8.987/95 e, posteriormente, da Lei n. 9.277/96,
consolidaram o embasamento jurdico do Programa e possibilitaram sua ampliao pela
permisso de delegao de trechos de rodovias federais aos Estados para que estes
implementassem seus Programas de Concesso.
Numa primeira etapa, foram selecionados cinco trechos rodovirios que j
haviam sido pedagiados pelo DNER no passado, sendo considerados, portanto,
potencialmente viveis, tcnica e economicamente, para concesso iniciativa privada
(CONCEIO, 1997).
62
Em seguida, selecionaram-se outros 17.247 km, dos quais 10.379 km foram
considerados viveis para concesso de servios de recuperao e ampliao e 6.868 km
somente para servios de manuteno, em face da inexistncia de demanda suficiente para
tornar a concesso de servios de recuperao e/ou ampliao sustentveis (DNER, 2001).
Alguns dos pressupostos que justificaram a implantao do projeto so
relacionados a seguir (BNDES, 2001):
- Gerao de investimentos na recuperao e na ampliao da infra-estrutura
viria, j bastante degradada pelo dficit de aplicaes nos anos anteriores, inclusive na
manuteno corrente;
- Inexistncia de mecanismos prprios para financiamento;
- Introduo de oferta de servios de auxlio aos usurios (resgate mdico,
guincho, socorro mecnico, telefonia e controle de trfego), para elevao da qualidade do
servio ofertado;
- Aplicao de capital privado na forma de recursos prprios dos acionistas,
de forma a alavancar recursos adicionais ao setor.
No Brasil, foram concedidas rodovias pr-existentes construdas pelo poder
pblico que se apresentavam em situao precria, ficando como encargos para as
concessionrias a recuperao, reforo, monitorao, melhoramento, manuteno,
conservao, operao e explorao dos trechos rodovirios.
Um aspecto a ser destacado que devido concesso envolver vias pr
existentes, no desenhadas para um sistema de cobrana tarifria, h proliferao de pontos
de acessos a estas, como intersees com outras rodovias e acessos a centros urbanos. Em
virtude dessa situao, a adoo de sistema justo de cobrana de tarifa, no qual os usurios
pagariam apenas pelo trecho percorrido da rodovia, no se apresentou vivel. Em face
dessas caractersticas, optou-se por cobrana em praas de pedgio instaladas a intervalo
regulares ao longo da rodovia.
63
Outro aspecto de destaque refere-se aos servios mdicos e mecnicos
oferecidos aos usurios, particularidade do modelo brasileiro muito bem aceita pelos
usurios.
3.4.1.1 Principais Caractersticas
A seguir, so apresentadas as principais caractersticas da Primeira Etapa do
PROCROFE.
a) Objeto: Recuperao, reforo, monitorao, melhoramento, manuteno,
conservao, operao e explorao da infra-estrutura concedida.
b) Tipo de Concesso: gratuito, no sendo cogitado, a princpio, qualquer
aporte financeiro por parte do governo. No entanto, os contratos permitem a execuo de
obras pelo Poder Concedente com vistas a no pressionar o valor da tarifa de pedgio. A
iseno de impostos no foi contemplada.
c) Modelo de Licitao: Concorrncia Pblica, dividida em trs fases, com
editais prprios para cada fase. Foram elas: a fase de pr-qualificao, a fase de
apresentao da proposta tcnica e a fase de apresentao da proposta de menor tarifa. A
fase de pr-qualificao abrangia a verificao da capacidade jurdica, tcnica, idoneidade
financeira e regularidade fiscal. Na segunda fase, relacionada s propostas tcnicas, as
empresas habilitadas apresentaram uma metodologia de execuo das atividades, as quais
subsidiaram a elaborao dos Programas de Explorao das Rodovias. Na fase de
proposio de tarifas, as licitantes que tiveram sua proposta tcnica aceita apresentaram
propostas de valores tarifrios, limitados a um teto, vencendo a licitao a proponente da
menor tarifa.
d) Prazo: Entre 20 e 25 anos. Os contratos da PONTE e da CONCEPA
possuem prazo de 20 anos, enquanto que a NOVADUTRA, CONCER e CRT, 25 anos.
e) Localizao das Praas de Pedgio: As praas de pedgio foram definidas
pelo poder concedente, com localizao determinada no Edital de concorrncia. Destaque-
64
se que algumas das praas j existiam, pois as vias a serem concedidas j haviam sido
pedagiadas no passado.
f) Pagamentos pela Concessionria: A concessionria deve pagar garantias
(caues) de execuo do contrato, seguros, e uma verba destinada a cobrir as despesas
com fiscalizao.
g) Receita da Concessionria: A receita da concessionria advm basicamente
da cobrana de pedgio e da aplicao financeira das receitas oriundas da cobrana do
pedgio.
h) Tarifa de Pedgio: A tarifas so diferenciadas por categorias de veculos. O
valor a ser pago por cada categoria corresponde tarifa paga pela categoria 1 (automveis,
camioneta e furgo), denominada Tarifa Bsica de Pedgio TBP, multiplicada por um
ndice que tenta refletir os custos da concesso impostos pelas caractersticas de cada
veculo. Dentre eles destacam-se os relativos ao desgaste fsico provocado no pavimento e
nas obras-de-arte especiais, a necessidade de se ter faixas de rolamento mais largas, em
funo das dimenses dos veculos de maior porte, a necessidade de implantao de
dispositivos que levem em considerao, por exemplo, a menor velocidade dos veculos
transportadores de carga nos trechos em aclive, alm dos benefcios colocados disposio
dos usurios, sem pagamento adicional, como atendimento mdico de emergncia e socorro
mecnico, e, ainda, de informaes sobre a rodovia.
i) Reajuste Tarifrio: Os reajustes tarifrios so anuais e definidos a partir de
frmulas paramtricas estabelecidas nos contratos de concesso. Os ndices setoriais de
reajuste correspondem a uma cesta de itens, como pavimentao, terraplenagem, obras-de-
arte especiais e consultoria, e so calculados e publicados pela Fundao Getlio Vargas.
j) Reviso Tarifria: A reviso pode ser requerida tanto pela concessionria
quanto pela agncia reguladora, nos seguintes casos:
- sempre que forem criados, alterados ou extintos tributos (exceo do
imposto de renda) ou sobrevierem disposies;
65
- sempre que houver acrscimo ou supresso de encargos no PER, para mais
ou para menos, conforme o caso;
- quando houver ocorrncias supervenientes de fora maior, caso fortuito, fato
da administrao ou interferncias imprevistas que resultem em acrscimo dos custos;
- sempre que a concessionria promover desapropriaes de bens imveis,
instituio de servido, ou imposio de limitaes administrativas ao direito de
propriedade, cuja verba indenizatria prevista no edital seja ultrapassada;
- quando houver alterao unilateral do contrato que modifique os encargos da
concessionria, para mais ou para menos, conforme o caso;
- quando a concessionria auferir receitas alternativas, acessrias,
complementares ou de projetos associados concesso; e
- sempre que forem constatadas modificaes nos preos correspondentes aos
fatores de produo ou modificaes substanciais nos preos dos insumos relativos aos
principais componentes do custo considerados na formao da TBP, no atendidos ou
cobertos pelo reajuste tarifrio, para mais ou para menos conforme o caso.
k) Alterao Contratual: As alteraes contratuais so permitidas nos casos
de modificao unilateral por parte do poder concedente, para alterar o Programa de
Explorao Rodoviria PER, observado o interesse pblico, ou por acordo com a
concessionria. Em qualquer caso, dever sempre ser mantido o equilbrio econmico-
financeiro inicial do contrato.
l) Receitas Alternativas: facultado concessionria explorar fontes
alternativas de receita, no oriundas do pedgio, como por exemplo, explorao da faixa de
domnio com propagandas ou implantao de tubulaes. A explorao de receitas
alternativas torna necessria a realizao de reviso do valor da TBP a fim de repassar aos
usurios os ganhos provenientes desta receita.
m) Alocao dos Riscos: Quase todos os riscos so atribudos concessionria,
inclusive o risco de transferncia de trfego para outras rodovias. Excetuam-se os riscos de
66
quantitativos das obras e servios a serem executados, assim como os chamados Fatos da
Administrao e de Prncipe. No h um sistema de gesto racional dos riscos, com a
identificao dos mesmos, alocao adequada parte mais apta para assumi-los ou
qualquer identificao de estratgias de mitigao no caso de ocorrncia de imprevises.
n) Desempenho Operacional: As obrigaes das concessionrias esto
estabelecidas numa espcie de caderno de encargos, denominado Programa de Explorao
da Rodovia PER (Programa de Explorao da Ponte PEP, no caso da Ponte Rio
Niteri), o qual define as metas a serem seguidas, como qualidade do pavimento, etc. e as
obras e servios ao longo de todo o perodo de concesso. No entanto, no h poltica de
estmulo melhoria de desempenho por parte da concessionria. Foram previstos
investimentos iniciais visando realizao de obras emergenciais e de recuperao, antes
da cobrana de pedgio (Trabalhos Iniciais), e grandes investimentos de recuperao
estrutural executados nos primeiros cinco anos da concesso.
o) Equilbrio Econmico-Financeiro: Realizado com base na Taxa Interna de
Retorno TIR, estabelecida por ocasio da apresentao da proposta de tarifa, feita pela
licitante vencedora. No clculo da TIR, a receita da Concessionria obtida pelo volume de
trfego previsto na proposta da licitante, ou seja, no considera a receita advinda do trfego
real nas praas de pedgio.
Destacam-se na Tabela 3 abaixo as principais informaes relativas a cada uma
das concessionrias responsveis pelas rodovias constantes na Primeira Etapa do
PROCROFE.
67

Tabela 3: Descrio das Concessionrias da Primeira Etapa do PROCROFE
PONTE
Concessionria Concessionria PONTE Rio - Niteri S.A.
Contrato PG-154/94-00
Empresas Controladoras CCR Cia. de Concesses Rodovirias
Trecho Concedido BR-101/RJ Ponte Presidente Costa e Silva (Rio Niteri)
Extenso do Trecho
Concedido
13,20 km, referentes Ponte propriamente dita, chegando-se a
23,34 km se forem considerados os acessos.
Prazo de Concesso 20 anos
Quantidade de Praas de
Pedgio
01 praa a Cobrana unidirecional e se d no sentido
Rio de Janeiro - Niteri
Data de Assinatura do
Contrato
29/12/1994
Data de Incio da Concesso 01/06/1995
Incio da Cobrana de
Pedgio
17/08/1996
NOVADUTRA
Concessionria NOVADUTRA - Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A.
Empresas Controladoras CCR Cia. de Concesses Rodovirias
Trecho Concedido BR-116/RJ/SP, trecho Rio de Janeiro So Paulo
Extenso do Trecho
Concedido
402,0 km sem considerar os acessos
Prazo de Concesso 25 anos
Quantidade de Praas de
Pedgio
05, sendo 04 originais e 01 (Jacare) que veio a compor o complexo
de Parate, cuja praa foi desmembrada em duas
Localizao
Viva Graa km 207/RJ cobrana bidirecional
Itatiaia km 318/RJ cobrana bidirecional
Moreira Csar km 88/SP cobrana bidirecional
Jacare km 165/SP cobrana bidirecional
(aproximadamente 44% da tarifa bsica de pedgio)
Parate Sul km 180/SP cobrana unidirecional, sentido RJ-
SP (compe com Jacare: aproximadamente 49% do valor da
tarifa bsica de pedgio)
Parate Norte km 204,5/SP cobrana unidirecional, sentido
SP-(compe com Jacare: aproximadamente 49% do valor da
tarifa bsica de pedgio)
Contrato PG-137/95-00
Data de Assinatura 31/10/1995
Incio da Concesso 01/03/1996
Incio da Cobrana de
Pedgio
01/08/1996
68
Tabela 3: Descrio das Concessionrias da Primeira Etapa do PROCROFE
(continuao)
CONCER Companhia de Concesso Rodoviria Juiz de Fora Rio
Empresas Controladoras
Triunfo Participaes e Investimentos, Construcap CCPS
Engenharia e Comrcio, Construtora Metropolitana e CCI
Concesses.
Trecho Concedido BR-040/MG/RJ, trecho Juiz de Fora/MG Rio de Janeiro/RJ
Extenso do Trecho
Concedido
179,7 km no considerando os acessos
Prazo de Concesso 25 anos
Quantidade de Praas de
Pedgio
03
Localizao
Praa P1 km 814,4/MG cobrana bidirecional
Praa P2 km 45,5/RJ cobrana bidirecional
Praa P3 km 104/RJ cobrana bidirecional
Contrato PG-138/95-00
Data de Assinatura 31/10/1995
Incio da Concesso 01/03/1996
Incio da Cobrana de
Pedgio
20/08/1996
CRT Concessionria Rio Terespolis S.A.
Empresas Controladoras
Construtora OAS, Strata Construes e Concessionrias Integradas,
Construtora Queiroz Galvo, Queiroz Galvo Part. Concesses,
CCNE Carioca Concesses
Trecho Concedido
BR-116/RJ, trecho Alm Paraba Terespolis Entroncamento
com a BR-040/RJ
Extenso do Trecho
Concedido
142,5 km no considerando os acessos
Prazo de Concesso 25 anos
Quantidade de Praas de
Pedgio
05, sendo 03 praas principais e 02 praas auxiliares (a praa PN3
ainda no foi implantada)
Localizao
Praa PN1 km 133,5 cobrana bidirecional
Praa PA2 km 122 cobrana bidirecional
Praa PA1 km 114,5 cobrana bidirecional
Praa PN2 km 71 cobrana bidirecional
Praa PN3 km 14 cobrana bidirecional.
Contrato PG-156/95-00
Data de Assinatura 22/11/1995
Incio da Concesso 22/03/1996
Incio da Cobrana de
Pedgio
02/09/1996
69
Tabela 3: Descrio das Concessionrias da Primeira Etapa do PROCROFE
(continuao)
CONCEPA Concessionria da Rodovia Osrio Porto Alegre S.A.
Empresas Controladoras Triunfo Part. E Investimentos e SBS Engenharia e Construes
Trecho Concedido
BR-290/RS, trecho Osrio Porto Alegre / Entroncamento BR-
116/RS (Guaba) / Acesso Guaba
Extenso do Trecho
Concedido
121,0 km no considerando os acessos
Prazo de Concesso 20 anos
Quantidade de Praas de
Pedgio
03
Localizao
Praa P1 km 19,5 cobrana unidirecional sentido Porto
Alegre Osrio
Praa P2 km 77,5 cobrana bidirecional (metade do valor
das outras praas)
Praa P3 km 110,7 cobrana unidirecional sentido
Osrio Porto Alegre
Contrato PG-016/97-00
Data de Assinatura 04/03/1997
Incio da Concesso 04/07/1997
Incio da Cobrana de
Pedgio
26/10/1997
Fonte: ANTT (2006)
3.4.1.2 Plo Rodovirio de Pelotas
Em 1998 foi concedido ECOSUL Empresa Concessionria de Rodovias do
Sul S.A. o Plo Rodovirio de Pelotas, integrante do Programa Estadual de Concesso
Rodoviria do Estado do Rio Grande do Sul. No entanto, em 2000 esse Plo retornou
administrao federal em virtude de dificuldades para implementao dessa concesso face
orientao imprimida pelo novo Governo Estadual, empossado naquele ano.
O Plo Rodovirio de Pelotas possui 623,4 km de extenso distribudos em
cinco trechos de trs rodovias, quais sejam BR 116/RS - Camaqu/Pelotas/Jaguaro
(260,5km); BR 293/RS - Pelotas/Bag (161,1km) e BR 392/RS - Rio
Grande/Pelotas/Santana da Boa Vista (201,8km).
O prazo inicial do contrato era de 15 anos. Entretanto, quando da passagem da
concesso para a esfera federal, esse prazo foi prorrogado por mais 10 anos, alm de 2,33
anos correspondente ao perodo compreendido entre a celebrao do certame contratual e o
70
incio da cobrana de pedgio. Essa prorrogao teve por motivao o restabelecimento do
equilbrio econmico-financeiro do contrato, levando em conta, ainda, o acrscimo de 72
km ao objeto licitado.
As principais informaes sobre o contrato esto registradas na Tabela 4 a
seguir:
Tabela 4: Descrio da Concessionria ECOSUL
ECOSUL Empresa Concessionria de Rodovias do Sul S.A.
Empresas Controladoras Primav Ecorodovias S/A e SBS Engenharia e Construes Ltda.
Trecho Concedido
BR-116/RS, trecho Camaqu Pelotas; BR-116/RS, trecho Pelotas
Jaguaro; BR-392/RS, trecho Santana da Boa Vista Pelotas;
BR-392/RS, trecho Pelotas Rio Grande;
BR-293/RS, trecho Pelotas Bag.
Extenso do Trecho
Concedido
623,8 km
Prazo de Concesso 27,3 anos
Quantidade de Praas de
Pedgio
05
Localizao
Cristal km 430,79 da BR-116/RS cobrana bidirecional
Retiro km 510,76 da BR-116/RS cobrana bidirecional
Pavo km 541,20 da BR-116/RS cobrana bidirecional
Glria km 111, 46 da BR-392/RS cobrana bidirecional
Capo Seco km 52,18 da BR-392/RS cobrana
bidirecional.
Contrato PJ-CD-215/98
Data de Assinatura 15/07/1998
Incio da Concesso 18/05/2000
Incio da Cobrana de
Pedgio
04/03/2001
Fonte: ANTT (2006)
3.4.2 Segunda Etapa
A segunda etapa do PROCROFE compreendia inicialmente 13 lotes,
perfazendo um total de 4.946,7 km, cujos editais foram publicados em 02/10/98. Contudo,
a data prevista para entrega da documentao requerida foi adiada, para apreciao do
Conselho Nacional de Desestatizao CND, face necessidade de incorporar alguns
ajustes nos citados editais e de proceder a um levantamento mais detalhado dos servios
remanescentes das obras de ampliao de capacidade do Corredor So Paulo Curitiba
Florianpolis (DNER, 1998).
71
Para essa etapa, o critrio de julgamento escolhido foi o de maior outorga pela
concesso, pelas seguintes razes:
- necessidade de maior controle sobre os preos pblicos, ou seja, fixao do
nvel das tarifas de pedgio pelo extinto DNER, considerando sua uniformizao por tipo
de rodovia e a possibilidade de um maior controle sobre os freqentes pedidos de
modificao nas tarifas;
- inteno de que as revises e reajustes de tarifas fossem feitos todos na
mesma data e de forma bastante uniforme, facilitando o enquadramento de todas as partes
envolvidas na concesso;
- necessidade do DNER criar novas fontes de recurso para seu programa de
obras e servios, em face dos recentes cortes no oramento do rgo, decorrentes do ajuste
fiscal que ia sendo implantado pelo Governo Federal.
Os trechos rodovirios includos nessa etapa esto relacionados na Tabela 5 a
seguir:
Tabela 5: Trechos Includos Inicialmente na Segunda Etapa do PROCROFE
Lote Rodovia Trecho Extenso (km)
1 BR-101/RN/PB Natal Divisa. RN/PB Divisa PB/PE 218,5
2 BR-101/PE Divisa PB/PE Divisa PE/AL 213,2
3 BR-101/AL Divisa PE/AL Divisa AL/SE 248,4
4 BR-101/SE Divisa AL/SE Divisa AL/BA 206,1
5 BR-163/MT/MS BR-070 So Gabriel do Oeste 583,5
6 BR-163/MS e BR-267/MS
So Gabriel do Oeste Divisa MS/PR e
Entroncamento BR-163/MS Divisa
MS/SP
866,8
7 BR-153/SP Divisa MG/SP Divisa SP/PR 347,5
8 BR-116/PR/SC Curitiba Divisa SC/RS 408,5
9 BR-393/RJ Divisa MG/RJ BR-116/RJ (Via Dutra) 193,6
10 BR-101/RJ Divisa ES/RJ Ponte Pres. Costa e Silva 320,1
11 BR-381/MG/SP Belo Horizonte So Paulo 563,2
12 BR-116/SP/PR So Paulo Curitiba 401,7
13 BR-376/PR e BR-101/SC Curitiba - Florianpolis 375,6
Total 4.946,7
Fonte: DNER (1999)
72
As licitaes relativas aos 13 lotes, que estavam suspensas sine die para
reapreciao pelo CND, foram revogadas em 30 de outubro de 2000, aps a aprovao
final, por aquele Conselho, do modelo de Edital a ser aplicado nas novas concesses. Em
novembro do mesmo ano, foram publicados os Avisos de Licitao para concesso dos
Lotes 7 a 13, listados na Tabela 6: Trechos da Segunda Etapa do PROCROFE, usando o
novo modelo, que procurou incorporar a experincia do DNER em 5 anos de fiscalizao e
acompanhamento das concesses vigentes, e que ficou com as caractersticas a seguir
(DNER, 2000):
- a forma de licitao foi alterada de concorrncia pblica para leilo, sendo o
critrio de julgamento o de menor tarifa bsica ofertada;
- o acompanhamento da concesso seria feito considerando a realizao das
obras e servios como um todo, avaliando-se a sua quantidade e tempo de realizao, sem
informar nos Planos de Explorao das Rodovias PER, os quantitativos que os
compunham, transferindo o risco de quantitativos para as concessionrias;
- o conceito de equilbrio econmico-financeiro contratual foi ampliado, com
a introduo de novos parmetros;
- na frmula de reajustamento da Tarifa Bsica de Pedgio, foi introduzido um
fator redutor por ganhos de produtividade, a ser calculado especificamente para o setor de
concesses rodovirias, e a ser aplicado a partir do quarto ano de operao.
Em 6 de dezembro de 2000, o Tribunal de Contas da Unio TCU determinou
a imediata suspenso dos processos licitatrios, para anlise de recurso judicial interposto
contra a cobrana de pedgio em pista simples e dos Estudos de Viabilidade Econmico-
Financeira dos Lotes 11 a 13 (DNER, 2000).
Em 22 de agosto de 2001, novas Decises do TCU solicitaram alteraes nos
Editais, o que acarretou a emisso de duas erratas pelo Ministrio dos Transportes. O
processo foi retomado, mas novamente suspenso em abril de 2002 face criao da ANTT,
tendo-se iniciados procedimentos de transferncia dos documentos da licitao para aquela
Agncia. A essa altura, no entanto, j se havia constatado a necessidade de atualizao dos
73
estudos de viabilidade econmico-financeira dos projetos, o que motivou o Ministrio dos
Transportes a submeter as licitaes mencionadas novamente ao CND, para avaliao do
seu prosseguimento nas condies antes estabelecidas.
O perodo de transio governamental, ao final do ano de 2002, determinou o
sobrestamento da anlise em curso, com a conseqente transferncia administrao
empossada em 1 de janeiro de 2003 e ao CND, com uma nova composio, da tomada de
deciso sobre o assunto.
Os processos licitatrios mencionados permaneceram suspensos at 07 de
outubro de 2003, quando foram revogados pelo Ministro dos Transportes, devido
defasagem dos estudos de viabilidade que embasaram a indicao dos sete Lotes previstos
para concesso.
Novos estudos de viabilidade foram contratados pelo Ministrio dos
Transportes, retomando a segunda etapa de concesses de rodovias federais, com algumas
diferenas em relao ao modelo originalmente utilizado, alm da incluso do trecho BR-
101/ES, Divisa BA/ES Divisa ES/RJ. Posteriormente, esse trecho foi excludo por no ter
sido objeto de estudo de impacto ambiental.
O novo quadro de Lotes passou a ser o seguinte, incluindo-se a correo das
extenses de alguns deles:
Tabela 6: Trechos da Segunda Etapa do PROCROFE
Lote Rodovia Trecho Extenso (km)
1 BR-153/SP Divisa MG/SP Divisa SP/PR 321,60
2 BR-116/PR/SC Curitiba Divisa SC/RS 412,70
3 BR-393/RJ
Divisa MG/RJ BR-116/RJ (Via
Dutra)
200,35
4 BR-101/RJ
Divisa ES/RJ Ponte Pres. Costa e
Silva
320,10
5 BR-381/MG/SP Belo Horizonte So Paulo 562,10
6 BR-116/SP/PR So Paulo Curitiba 401,60
7
BR-376/PR e BR-
101/SC
Curitiba - Florianpolis 382,33
Total 2600,78
Fonte: BRASIL (2005c)
74
As principais mudanas ocorridas no modelo de concesses foram:
- Licitao na modalidade de leilo pela menor tarifa associada ao maior valor
ofertado;
- Prazo de concesso de 25 anos para todos os trechos;
- Reajuste baseado no IPCA (ndice de Preos ao Consumidor - Amplo);
- Risco de Quantidade associado s diversas intervenes fsicas e
operacionais na rodovia atribudo concessionria.
Em 9 de dezembro de 2004 foi realizada Audincia Pblica prvia Concesso
da Explorao de Rodovias Federais e, em 2005, em ateno Instruo Normativa IN-64,
do TCU (TCU, 2004), foram encaminhados, pelo Departamento de Outorgas do Ministrio
dos Transportes, para apreciao daquele Tribunal, os estudos de viabilidade dos oito
Lotes.
No entanto, dada a quantidade de questionamentos e a falta de perspectiva para
o incio do procedimento licitatrio, em reunio realizada em 30 de agosto de 2005 na sede
do TCU, com a presena dos Ministros da Casa Civil e dos Transportes, do Presidente e do
Ministro-Substituto do TCU, do Secretrio-Executivo do Ministrio dos Transportes, do
Diretor Geral da ANTT e do Diretor do Departamento de Outorgas do Ministrio dos
Transportes, foi delegada ANTT a promoo dos ajustes necessrios aos estudos de
viabilidade (TCU, 2005).
Alm de efetuar algumas alteraes aos trabalhos j realizados pelo Ministrio
dos Transportes de modo a aproveitar a experincia adquirida na conduo dos contratos de
concesso da 1 Etapa, a ANTT entendeu por bem realizar novas Audincias Pblicas de
modo a colher contribuies aos estudos e s minutas de Edital e Contrato. Para tanto, foi
disponibilizado todo o material sobre a 2 Etapa no endereo eletrnico da ANTT, podendo
os interessados enviar suas contribuies e sugestes via Internet. Foram ainda realizadas,
reunies pblicas nas capitais dos estados atravessados pelos trechos rodovirios em
questo e em Braslia.
75
A ANTT incorporou aos estudos as contribuies consideradas pertinentes
recebidas nas Audincias Pblicas, encaminhando-os, mais uma vez ao TCU para anlise.
Aps uma srie de reunies para esclarecimentos e efetuadas algumas correes, o TCU
aprovou a verso final dos estudos, autorizando a publicao dos Editais (TCU, 2006).
Porm, numa deciso considerada poltica (O GLOBO, 2007), o governo
decidiu suspender o processo para reexaminar as premissas adotadas, com o objetivo de
reduzir o valor das Tarifas Bsicas de Pedgio Teto, definidas pelos estudos.
O processo foi retomado com as seguintes alteraes bsicas:
- Eliminao do critrio de maior valor de outorga;
- Reduo das alquotas de PIS e COFINS;
- Reduo do valor da Taxa Interna de Retorno para 8,95%.
Os Editais foram publicados em 20 de agosto de 2007, e em 09 de outubro de
2007 foram realizados os leiles dos sete lotes, com a participao de 29 grupos, entre
nacionais e estrangeiros, obtendo-se desgios surpreendentes para todos os envolvidos no
processo, conforme apresentado na Tabela 7 a seguir:
Tabela 7: Resultado do Leilo da Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais
Edital Lote
Tarifa-Teto
(R$ Julho 2007)
Tarifa Vencedora
(R$ Julho 2007)
Desgio
001/2007 06 2,685 1,364 49,20%
002/2007 05 2,884 0,997 65,43%
003/2007 07 2,754 1,028 62,67%
004/2007 04 3,824 2,258 40,95%
005/2007 01 4,083 2,450 40,00%
006/2007 02 4,188 2,540 39,35%
007/2007 03 4,037 2,940 27,17%
Fonte: ANTT (2007)
3.4.3 Concesses Patrocinadas
Como j citado no Captulo 2, o governo vinha desenvolvendo estudos para
celebrao de um contrato de concesso patrocinada. Os trechos rodovirios propostos para
76
o referido projeto de PPP que compreendem a BR-116/BA, entre Feira de Santana e a
divisa BA/MG, com 524,2 km em pista simples, e a BR-324/BA, entre Salvador e Feira de
Santana, com 113,2 km em pista dupla, numa extenso total de 637,4 km.
Foram realizadas Audincias Pblicas nos Municpios de Vitria da Conquista,
Jequi e Salvador, nos dias 18, 19 e 21 de setembro de 2006, assim como na cidade de So
Paulo, em 03 de outubro de 2006, alm de consulta pblica entre os dias 09 de setembro e
24 de outubro do mesmo ano, de modo a aferir o projeto elaborado.
A licitao deveria ocorrer na modalidade de Leilo e o critrio de julgamento
da melhor proposta seria o de menor valor da Contraprestao a ser paga pela Unio
Concessionria, que no poder exceder a R$ 37,5 milhes, estando prevista, ainda, a
possibilidade de julgamento por maior valor de outorga, a ser pago pela Concessionria
Unio.
No entanto, o Governo Federal optou por alterar a forma de transferncia da
operao do trecho iniciativa privada, fazendo-a por meio de concesso simples. As
adaptaes esto em andamento.
Tambm foram iniciados estudos para verificar a viabilidade de implementao
de concesses patrocinadas em Minas Gerais, em especial nos trechos Juiz de Fora Belo
Horizonte e Belo Horizonte Entroncamento para Curvelo, da BR-040, Alm Paraba
Governador Valadares e Governador Valadares Divisa MG/BA, da BR-116, e Belo
Horizonte Governador Valadares, da BR-381.
3.4.4 As Concesses de Rodovias Estaduais
Com base na Lei n. 9.277/96, entre 1996 e 1998 foram assinados convnios de
delegao com os estados do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina, Minas Gerais e
Mato Grosso do Sul. No entanto, por problemas no processo licitatrio da BR-280/SC,
trecho So Francisco do Sul Mafra, e da BR-470/SC, o Governo do Estado de Santa
Catarina decidiu denunciar os convnios com a Unio. Por motivos diversos, em 2000 o
Governo Federal tambm decidiu denunciar os convnios celebrados com o Estado de
Minas Gerais e trs convnios celebrados com o Estado do Rio Grande do Sul, um deles
77
relativo ao Plo de Pelotas, nico dos trs em operao, sub-rogando o contrato de
concesso assinado com a Concessionria ECOSUL (DNER, 2000).
3.4.4.1 Paran
O programa de concesso de rodovias do Paran, iniciado em 1997, teve por
objetivo recuperar e ampliar a capacidade do trfego das rodovias que compem o Anel de
Integrao do Paran, o qual apresenta uma estrutura multimodal de transporte, englobando
rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias.
As concesses foram realizadas em seis lotes, totalizando 2.495,7 km de
rodovias, sendo 681,0 km relativos a rodovias estaduais e 1..814,7 km a federais delegadas.
No modelo das concesses paranaenses, o pedgio teve preo fixado pelo
Estado e o vencedor da licitao correspondeu ao proponente da maior oferta de
quilmetros em trechos de acessos, sem, contudo, elevar a tarifa. O prazo de concesso de
24 anos e o rgo de fiscalizao o Departamento de Estradas de Rodagens do Estado do
Paran DER-PR.
A Tabela 8 abaixo apresenta os principais dados relacionados s concesses
paranaenses:
Tabela 8: Dados Relacionados s Concesses no Paran
Extenso (km)
Lote
Federal Estadual
Total Concessionria
Durao
(anos)
1 220,2 120,6 340,8 Econorte 24
2 440,2 106,8 547,0 Viapar 24
3 387,1 71,8 458,9 Rodovias das Cataratas 24
4 305,0 100,9 405,9 Caminhos do Paran 24
5 376,5 191,5 568,0 Rodonorte 24
6 85,7 89,4 175,1 Ecovia 24
Total 1.814,7 681,0 2.495,7 - -
Fonte: ABCR (2005a)
Alm dos trechos acima, foi tambm delegada ao Estado do Paran a
administrao da ponte que liga o Municpio de Guara, no Paran, ao Municpio de Mundo
Novo, no Estado do Mato Grosso do Sul, constante do segmento rodovirio da BR-
78
163/PR/MS. O Estado do Paran operou diretamente a cobrana de pedgio nessa ponte,
com 3,6 km de extenso, at 15/06/05, paralisando-a desde ento.
3.4.4.2 Rio Grande do Sul
O programa de concesses do Rio Grande do Sul, denominado de Programa
Estadual de Concesses de Rodovias do Rio Grande do Sul PECR, caracteriza-se pela
seleo de rotas de transporte convergentes para um centro comum, denominado Plo,
definido segundo critrios tcnicos e financeiros de viabilidade para investimentos privados
em melhoramentos e manuteno das rodovias para ele direcionadas, mediante cobrana de
pedgio.
Com exceo do Plo de Gramado, que, por ser eminentemente turstico, utiliza
uma nica tarifa para todas as categorias de veculos, a estrutura tarifria adotada
semelhante do Programa Federal, diferenciando-se desta quanto ao nmero de categorias
de veculos (no considera motos) e quanto aos multiplicadores de tarifas, menores do que
os do modelo federal, de modo a privilegiar os veculos de carga em relao aos veculos
leves ou de passeio.
Cada Plo teve sua concesso autorizada por Lei Estadual onde constaram as
suas diretrizes bsicas, inclusive clusula estabelecendo que o pagamento relativo s tarifas
de pedgio, em cada um dos seus trechos constituintes, fica limitado a um nico por dia,
por usurio. Essa condio, denominada mltipla passagem, gerou a necessidade de
implantao de controle especfico em cada praa.
No modelo gacho, a tarifa foi fixada pelo Estado e venceu a licitao quem
ofereceu a maior extenso de trecho rodovirio a ser includo na concesso, sem aumento
do valor do pedgio. O prazo de concesso de 15 anos e o rgo fiscalizador o
Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem do Rio Grande do Sul DAER/RS.
A AGERGS Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos
Delegados do Rio Grande do Sul uma autarquia criada em 09 de janeiro de 1997, na
forma da Lei n10.931, dotada de autonomia financeira, funcional e administrativa, com
sede na Capital do Estado, cujo objetivo garantir a qualidade dos servios pblicos
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(energia, telecomunicaes, transporte etc) oferecidos aos usurios pelos concessionrios
do setor privado e o equilbrio econmico e financeiro dos contratos entre o poder
concedente (Governo) e as empresas concessionrias. No entanto, a fiscalizao das
concesses foi atribuda ao DAER/RS Departamento Autnomo de Estradas de Rodagem
do Rio Grande do Sul.
Em face de dificuldades na implementao do programa estadual com a
assuno da nova administrao em 1998, o Ministrio dos Transportes decidiu denunciar,
em 2000, os Convnios de Delegao relativos aos Plos de Pelotas, cujo contrato foi sub-
rogado, e de Santa Maria, cujo contrato acabou no tendo continuidade.
A Tabela 9 a seguir, apresenta os principais dados das concesses gachas:
Tabela 9: Dados Relacionados s Concesses no Rio Grande do Sul
Extenso (km)
Plo
Federal Estadual
Total Concessionria
Durao
(anos)
Caxias do Sul 92,8 80,9 173,7 Convias 15
Metropolitano 329,0 206,9 535,9 Metrovias 15
Vacaria 132,7 - 132,7 Rodosul 15
Santa Cruz do
Sul
47,7 150,1 197,8 Santa Cruz 15
Carazinho 211,4 39,0 250,4 Coviplan 15
Lageado 131,1 186,7 317,8 Sulvias 15
Gramado - 144,1 144,1 Britas 15
Santa Maria* 201,7 54,5 256,2 Santa Maria 15
Pelotas 552,1** - 552,1** Ecosul 15
Total 1.698,5 862,2 2.560,7 - -
* Concesso no implantada
** Extenso original
Fonte: ABCR (2005b)
3.4.4.3 So Paulo
Apesar de uma longa experincia na operao e explorao direta de rodovias
mediante a cobrana de pedgio da DERSA e do DER/SP, o Governo do Estado de So
Paulo decidiu-se pela implementao de um amplo programa de concesses de rodovias
iniciativa privada.
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A Lei de concesses paulistas de n 7.835, de 08/05/92, anterior lei federal e
foi fruto de discusses com o Frum Paulista de Desenvolvimento, entidade criada para
promover modalidades de parceria entre o setor pblico e a iniciativa privada. Com base
nela, foram feitas algumas tentativas de licitao de outorgas de rodovias em 1993,
frustradas por impugnaes colhidas pela administrao (LEE, 1996).
Em Decreto de 16/03/95, o governo paulista estabeleceu o Programa Estadual
de Participao da Iniciativa Privada, incluindo a infra-estrutura rodoviria. Assim, o
programa de concesso de rodovias do estado de So Paulo foi iniciado em 1998 e
envolveu a transferncia para a iniciativa privada, por 20 anos, de 12 lotes totalizando
3.546 quilmetros.
O programa paulista foi desenvolvido visando a consecuo de seis objetivos
bsicos, a saber:
- viabilizar investimentos para a recuperao da infra-estrutura rodoviria,
ampliao da capacidade, manuteno, conservao e operao desta;
- oferecer a uma maior parcela da populao servios de melhor qualidade,
principalmente em se tratando de conforto, segurana e melhoria do atendimento ao
usurio;
- garantir que as melhorias se mantenham por todo o perodo da concesso;
- retirar do Estado a obrigao de prover tais servios, permitindo-o
redirecionar para vias de menor volume de trfego o capital que seria investido nas
rodovias objeto de concesso;
- contribuir para o desenvolvimento regional;
- reduzir os custos de transporte e aumentar a produtividade.
O modelo paulista baseou-se em concesses do tipo onerosas. Dessa forma, o
Estado estabeleceu o preo das tarifas, as obras e servios a serem executados. Os
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vencedores das licitaes foram aqueles que prepuseram o maior valor a ser repassado para
os cofres pblicos, ou seja, o maior valor de outorga.
A Tabela 10 abaixo apresenta as principais caractersticas do programa paulista
de concesses:
Tabela 10: Caractersticas do Programa de Concesso do Estado de So Paulo
Lote
Extenso
(km)
Concessionria
Durao Original
(anos)
01 317 Autoban 20
03 156 Tebe 20
05 237 Vianorte 20
06 371 Intervias 20
08 218 Centrovias 20
09 442 Tringulo do Sol 20
10 317 Autovias 20
11 291 Renovias 20
12 155 Viaoeste 20
13 299 Colinas 20
20 517 Spvias 20
22 177 Ecovias dos Imigrantes 20
TOTAL 3.497 - -
Fonte: ABCR (2005c)
A agncia reguladora responsvel para controlar as concesses a ARTESP,
criada pela Lei Complementar n 914/02 (SO PAULO, 2002).
Em 2006, a ARTESP promoveu uma ampliao do prazo de algumas
concesses de forma a possibilitar a incluso de novas obras, reviso nos cronogramas de
investimentos, bem como o reequilbrio do contrato diante das variaes as alquota e da
base de clculo do PIS e do COFINS e da supervenincia do ISS, no previsto
originalmente no edital e no contrato de concesso, e que significou um pagamento de 5%
da arrecadao mensal.
As concesses que tiveram seu prazo alterado esto apresentadas na Tabela 11.


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Tabela 11: Extenso dos Prazos das Concesses Paulistas
Lote Concessionria Prorrogao
01 Autoban 8 anos e 8 meses
03 Tebe 7 anos
05 Vianorte -
06 Intervias 7 anos e 11 meses
08 Centrovias 1 ano
09 Tringulo do Sol 3 anos e 1 ms
10 Autovias -
11 Renovias 4 anos e 2 meses
12 Viaoeste 4 anos e 9 meses
13 Colinas 8 anos e 4 meses
20 Spvias 7 anos e 8 meses
22 Ecovias dos Imigrantes 5 anos e 10 meses
Fonte: SOUFEN JUNIOR (2007)
A ARTESP j est preparando a segunda rodada de concesses de rodovias
estaduais iniciativa privada, que dever incluir as rodovias Ayrton Senna e Carvalho
Pinto, atualmente exploradas pelo DERSA.
3.4.4.4 Rio de Janeiro
No Rio de Janeiro, o primeiro processo licitatrio para concesso de rodovia
envolveu a execuo de obras de recuperao, melhoramentos e ampliao de capacidade
da RJ 124 (30 km), construo da Via Paralela RJ 106 (26 km), alm da recuperao e
melhoramentos do segmento final da RJ 106 (4 km), de modo a propiciar condies
adequadas de trfego ligao Rio Bonito Araruama So Pedro da Aldeia.
A concesso prevista foi do tipo onerosa, sendo julgada vencedora a maior
oferta ao Poder Concedente, com tarifa de pedgio fixada em R$ 3,00, a preos iniciais,
para automveis, das 12:00 de segunda-feira at as 12:00 de sexta-feira, podendo aumentar
para R$ 5,00 nos perodos considerados de pico (das 12:00 de sexta-feira s 12:00 de
segunda-feira).
Nota-se que o critrio de pedagiamento procurou onerar mais o usurio de fim-
de-semana, que provavelmente se desloca pelas citadas rodovias com fins tursticos. No
entanto, muitas reclamaes vm sendo recebidas pelo DER/RJ, sobre essa poltica
tarifria.
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O prazo de concesso estabelecido de 25 anos e a Concessionria Via Lagos
S/A assumiu a operao da rodovia em maro de 1997.
A outra rodovia estadual concedida a RJ 116, que liga Itabora a Macuco, com
cerca de 140 km de extenso. A concesso desse trecho tambm onerosa, e o contrato foi
celebrado em 16/03/2001, por um prazo de 25 anos.
Existe, ainda, uma concesso de via municipal, denominada Linha Amarela.
Com 25 km de extenso, esse trecho rodovirio foi construdo para melhorar o acesso da
Barra da Tijuca Ilha do Fundo, evitando-se, desta forma o congestionamento das vias
existentes.
Assim, esta a nica concesso criada efetivamente para propiciar maior
escoamento do trfego, enfrentando a concorrncia de vias alternativas que j existiam
antes do incio do contrato. Por conta disso, no se tem notcia de reclamaes quanto ao
valor do pedgio.
O contrato foi assinado em 09/12/1994, mas o pedgio s comeou a ser
cobrado em 01/01/1998.
3.4.4.5 Santa Catarina
O Estado de Santa Catarina foi pioneiro na concesso de rodovias para
operao e explorao pela iniciativa privada, colocando em licitao, em setembro de
1993, um conjunto de estradas estaduais constituintes do sistema virio principal de acesso
regio norte da Ilha de Santa Catarina, em Florianpolis (SC-400/401/402/403). O grupo
vencedor criou a Concessionria Linha Azul S/A, que assinou o contrato com o DER/SC
apenas em dezembro de 1994.
No entanto, segundo declarao do diretor presidente da concessionria
(DIRIO CATARINENSE, 1998), as desapropriaes necessrias execuo das obras de
duplicao da SC-401, a serem pagas pelo governo estadual, no foram concludas, o que
impediu o andamento dos servios. Alm disso, o incio da cobrana de pedgio foi
impedido em funo de uma ao popular, baseada em laudos do governo estadual, em que
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foram denunciadas imperfeies na execuo das obras (A NOTCIA, 1998). Outro
problema foi a aprovao na Assemblia Legislativa de projeto que isentou do pedgio os
moradores da regio Norte da Ilha (DIRIO CATARINENSE, 1998). A concessionria
acabou por ingressar com ao na Justia exigindo ressarcimento pelos investimentos na
rodovia, avaliados poca em R$ 35 milhes, bem como lucros cessantes, pleiteando,
ainda, a resciso do contrato.
Em paralelo, estudos realizados pelo DER/SC indicaram a possibilidade de
concesso dos sistemas abaixo:
Tabela 12: Sistemas Concedidos de Santa Catarina
SISTEMAS
EXTENSO
TOTAL (km)
RODOVIAS
Brusque 126 SC 411/408/486
Norte 350 SC 301/413/495 e BR 280
BR 470 490 SC 470 e BR 470
TOTAL 966
Fonte: SIMEFRE (1999)
Os procedimentos licitatrios, iniciados em 1997, foram concludos em fins de
1998, tendo-se celebrados os contratos do Sistema Brusque, com a Concessionria do
Sistema Rodovirio Leste de Santa Catarina COLESC, e do Sistema BR 470, com a
Concessionria de Rodovias Vale do Itaja S/A ECOVALE. No caso do Sistema Norte,
apesar do processo licitatrio ter sido concludo, o contrato no chegou a ser assinado em
virtude de a licitao ter sido anulada pelo Tribunal de Contas do Estado (DNER, 2001).
Com relao ao Sistema BR-470, a concessionria iniciou os trabalhos iniciais, mas a
licitao acabou tambm sendo considerada irregular pelo Tribunal de Contas do Estado
(DNER, 2001), tendo sido denunciado o Convnio de Delegao.
3.4.5 Problemas Enfrentados
Os Programas de Concesso trouxeram inegveis benefcios aos usurios das
rodovias brasileiras. A Confederao Nacional dos Transportes CNT publica anualmente,
desde 2000, uma pesquisa sobre o estado das estradas, procurando sempre aumentar o
universo das vias analisadas.
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Em 2006, foram avaliados 100% da malha rodoviria federal pavimentada e
tambm os principais trechos sob gesto estadual e sob concesso, totalizando 84.382 km,
analisando-se o estado geral de conservao, tendo em conta as condies do pavimento,
sinalizao e geometria da via. O estudo tambm considera a infra-estrutura de apoio, como
a presena de borracharias, praas de pedgio, balanas, postos da Polcia Rodoviria, entre
outros fatores.
A extenso total avaliada se distribui em 8.811 km na regio Norte, 24.432 km
no Nordeste, 12.397 km no Centro-Oeste, 23.589 km no Sudeste e 15.153 km no Sul. Da
malha pesquisada, 10,8% (9.097 km) obtiveram classificao timo; 14,2% (11.991 km)
Bom; 38,4% (32.410 km) Regular; 24,4% (20.561 km) Ruim e 12,2% (10.323 km)
Pssimo. Ou seja, 75,0% (63.294 km) da malha rodoviria avaliada apresentam algum
tipo de deficincia.
As principais concluses da Pesquisa Rodoviria CNT 2006 so apresentadas a
seguir (CNT, 2006):
- 54,5% da malha rodoviria pesquisada encontram-se com o Pavimento em
estado Regular, Ruim ou Pssimo, totalizando (45.950 km)
- 70,3% da extenso pesquisada apresentam Sinalizao com problemas
(59.309 km)
- 40,5% da extenso avaliada no possuem acostamento (34.168 km)
- 11,7% da extenso avaliada possuem placas total ou parcialmente cobertas
pelo mato (9.934 km)
- 47,4% da extenso avaliada possuem placas com a legibilidade deteriorada
(36.092 km)
- 40,7% da extenso pesquisada no possuem placas de limite de velocidade
(34.325 km)
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Verifica-se, ainda, do ranking apresentado pela CNT, que as 23 (vinte e trs)
primeiras colocadas so rodovias pedagiadas, sendo que apenas uma tem gesto estatal.
Alm disso, pesquisa realizada na Escola Superior de Agricultura Luiz de
Queiroz (BARTHOLOMEU, 2006) comparou os impactos do estado de conservao das
rodovias nos custos de transporte de um motorista em particular, considerando como
variveis o consumo de combustvel, o tempo de viagem e os custos de manuteno do
veculo. Pela anlise do desempenho de caminhes trafegando em trechos de rodovia em
condies distintas de manuteno, chegou-se a um valor do benefcio econmico total de
at R$ 34,80 para cada 100 km de rodovia, quando ela se encontra em bom estado.
Na questo de acidentes, constata-se uma grande reduo em sua quantidade se
compararmos com o nmero de veculos passantes. No caso da Rodovia Presidente Dutra, o
nmero de acidentes registrados de janeiro a dezembro de 1997 foi 9.007 para um trfego
total pagante de 32.075.034 veculos, correspondendo a 0,28 (zero vrgula vinte e oito)
acidentes por 1.000 veculos. Em 2006, foram registrados 8.464 acidentes para um trfego
total pagante de 57.409.209 veculos, ou seja, 0,15 (zero vrgula quinze) acidentes por
1.000 veculos, representando uma reduo de cerca de 46%. Se forem computados apenas
os acidentes com vtimas fatais, a reduo ainda mais expressiva, pois, em nmeros
absolutos, a quantidade caiu de 486 para 230.
No entanto, observam-se fortes questionamentos com relao aos pedgios, o
que tem causado dificuldades na conduo dos contratos em vigor, como tambm na
continuao da implementao dos Programas, como pode ser constatado pela indeciso do
Governo Federal com relao Segunda Etapa do PROCROFE.
3.4.5.1 Primeira Etapa do PROCROFE
Os Editais da Primeira Etapa foram publicados e 1993, mas, apesar do grande
interesse despertado no setor privado, o processo licitatrio se arrastou por cerca de trs
anos, pela falta de um ambiente institucional, regulatrio e jurdico bem definido (BNDES,
2001).
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Depois de um incio promissor no que diz respeito satisfao dos usurios
com as obras de recuperao das rodovias, comearam a ocorrer as primeiras manifestaes
contra a cobrana de pedgio.
Logo no primeiro ano de concesso, a CONCER teve uma Praa de Pedgio
suprimida, por ser sua localizao considerada inadequada, visto estar muito prxima da
primeira Praa operada pela CRT, na BR-116/RJ. Tal fato gerou a necessidade de um
reequilbrio econmico-financeiro do contrato, conseguido mediante aumento de tarifa de
pedgio.
Ao final de 1998, segundo ano de concesso, j se verificava que as tarifas
haviam crescido bem acima da inflao (CASTRO, 2000), apesar desse aumento ter sido
conseqncia no s dos reajustes pelas frmulas paramtricas existentes nos contratos,
mas tambm pela incluso de novos investimentos no previstos nos Programas de
Explorao originais (DNER, 1998).
Em julho de 1999 foi deflagrada uma paralisao do transporte rodovirio de
cargas a nvel nacional, que mobilizou a opinio pblica para a questo dos pedgios,
embora esse fosse apenas um dos itens de extensa pauta de reivindicaes, fruto do baixo
nvel dos fretes rodovirios, que vinha provocando o fechamento de empresas
transportadoras e o envelhecimento da frota dos operadores autnomos (BNDES, 2001). As
negociaes levaram a uma suspenso temporria dos reajustes tarifrios at se chegar a
uma soluo para o impasse.
A soluo encontrada foi a criao do vale-pedgio, numa associao com o
vale-transporte j em vigor poca, por meio da Medida Provisria n. 2025-1, de
03/05/2000, posteriormente transformada na Lei n. 10.209, de 23/03/2001 (BRASIL,
2001a). A partir de ento, o custo dos pedgios deveria ser arcado pelo embarcador da
carga, desonerando o caminhoneiro autnomo desse pagamento. A Medida Provisria n
68, de 04 de setembro de 2002, convertida na Lei n 10.561, de 13 de novembro de 2002
(BRASIL, 2002b), promoveu uma alterao na legislao anterior, eliminando a
possibilidade de fornecimento do vale-pedgio em espcie, com o intuito de impedir que
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seu valor fosse embutido no frete contratado, prtica que vinha sendo utilizada com
freqncia.
O desequilbrio econmico-financeiro gerado pela no aplicao dos reajustes
no prazo contratual acabou sendo efetuado com uma reviso do Programa de Investimentos
e com a reduo da Verba de Fiscalizao que deveria ser repassada ao extinto DNER pelas
concessionrias.
O descontentamento com os valores dos pedgios foi registrado em pesquisa de
opinio realizada pela DATAFOLHA em outubro de 1999, apesar da satisfao da maioria
dos usurios pelos servios prestados. Os resultados indicaram que (DNER, 1999):
- 77% dos usurios estavam a favor das concesses das rodovias para a
iniciativa privada;
- 91% dos usurios consideravam o desempenho das concessionrias melhor
do que a administrao anterior;
- 83% dos usurios no dispensavam os servios de atendimento ao usurio
(socorro mecnico, atendimento mdico de emergncia etc.);
- 65% dos usurios consideravam o preo do pedgio alto.
Algumas questes relativas ao Programa de Concesses passaram a ser
levantadas por rgos de comunicao e por grupos interessados, inclusive por meio de
aes judiciais, comentadas adiante.
a) Posio de Praas de Pedgio
Conforme j mencionado, pelo fato das rodovias concedidas serem pr-
existentes e, portanto, no construdas para serem pedagiadas, no houve condies de se
implantar um sistema de cobrana de pedgio proporcional extenso do trecho percorrido
pelo usurio, optando-se pela instalao de praas de pedgio a intervalos regulares ao
longo da rodovia.
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Por isso, atualmente so verificados conflitos em decorrncia da localizao de
algumas praas. Algumas Prefeituras chegaram a construir rotas de fuga do pedgio, seja
pela abertura de novas vias, seja ligando vias paralelas existentes prximo s praas. Outras
tm tentado, por via judicial, a iseno de pagamento de pedgio para veculos com placa
do seu municpio. Essas iniciativas invocam o direito de ir e vir dos cidados, ou o fato do
pedgio estar inibindo o crescimento econmico de reas do municpio.
A argumentao de que a praa de pedgio desrespeita o direito de livre
locomoo assegurado pelo art. 5, inciso XV, da Constituio Federal utilizada com
freqncia pelos opositores do Programa. Apoiando-se no discurso de que o pedgio tem
caractersticas de tributo, alguns grupos contrrios s concesses de rodovias exigem a
existncia de vias alternativas gratuitas, com a mesma qualidade das rodovias pedagiadas,
como opo para os usurios no pagarem pedgio, como ocorre em pases da Europa.
Diversos juristas, no entanto, defendem que, no caso das rodovias, a cobrana
de pedgio no impede o exerccio do direito de liberdade de locomoo, mas apenas
condiciona-o ao pagamento de tarifa, j que nem sempre o Estado dispe de recursos
suficientes para realizar todas as prestaes positivas que dele se espera. Assim, a cobrana
amparada pelo art. 175 da Constituio Federal, como legtima opo posta disposio
do administrador na gesto dos cometimentos estatais (GARCIA, 2004).
Mas o art. 150, inciso V, da Carta Magna que deixa mais clara a
excepcionalidade do direito de locomoo com a possibilidade de cobrana de pedgio, ao
estabelecer que vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios ...
estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao de vias conservadas pelo
Poder Pblico.
Maral Justen Filho, em sua publicao Teoria Geral das Concesses de
Servio Pblico (apud GARCIA, 2004) ainda acrescenta:
Assim, por exemplo, a liberdade de ir e vir no assegura ao indivduo o direito
de fruir gratuitamente o transporte pblico. No juridicamente defensvel o argumento de
90
que, como todo o indivduo pode deslocar-se livremente no espao geogrfico, haveria o
direito de valer-se da frota de transporte pblico sem o pagamento da tarifa correspondente.
(...) O fundamento pelo qual se exige o pagamento do pedgio rodovirio precisamente o
mesmo pelo qual exigido o pagamento pela tarifa de trem ou de avio: a fruio do
benefcio pelo indivduo pressupe um custo a ser arcado por algum.
A comparao do modelo de concesso brasileiro com o de outros pases da
Europa tambm pode ser considerada inadequada. No caso especfico da Frana, Espanha e
Itlia, como j mencionado no item 3 acima, as concesses surgiram como forma de
financiamento para construo de auto-estradas com a finalidade de se evitar o
congestionamento das vias existentes, mantidas de forma adequada pelo Poder Pblico. No
caso do Brasil, as concesses rodovirias foram implantadas para resolver um problema de
falta de recursos financeiros at para execuo das aes mais elementares de manuteno.
Desta forma, no h como se exigir via alternativa com a mesma qualidade da rodovia
pedagiada, pois, se o governo tivesse condies para tal, no haveria necessidade de se
conceder a via principal.
Por outro lado, h tambm manifestaes, especialmente dos transportadores
rodovirios de carga, que geralmente tm trajetos mais longos nas rodovias, de que deveria
haver mais Praas de Pedgio ou elas deveriam ser reposicionadas para aumentar o trfego
pagante e, conseqentemente, possibilitar a reduo da tarifa cobrada. Corrobora com essa
opinio estudo encomendado pelo Grupo Paritrio de Trabalho GPT Dutra, constitudo por
representantes de empresas de transporte de carga, de sindicatos de caminhoneiros
autnomos e pela concessionria da Rodovia Presidente Dutra, que constatou
aproximadamente 793.000 viagens dirias ao longo da estrada, com as mais variadas
distncias percorridas, porm com apenas cerca de 74.000 veculos que pagam pedgio, ou
seja, menos de 10% do total (TECTRAN, 2004). Isso decorre da localizao das praas de
pedgio definida no Edital de licitao, que, no caso da Rodovia Presidente Dutra,
coincidiu com a utilizada pelo extinto DNER, evitando os trechos de maior volume de
trfego, como as sadas do Rio de Janeiro e de So Paulo, alm do trecho prximo a So
Jos dos Campos. A maior densidade de veculos nesses locais requer uma ao mais
91
intensa de manuteno, alm da maior incidncia de atendimentos mdicos e mecnicos,
sem o pagamento pela fruio desses benefcios.
b) Valor da Tarifa
Como pde ser constatado pela pesquisa realizada pelo Ministrio dos
Transportes em 1999, a grande aceitao das concesses pela qualidade dos servios
prestados contraposta pela forte rejeio ao valor do pedgio.
Na verdade, os usurios das estradas gostariam de ter boas rodovias sem
precisar pagar pedgio, apoiando-se, para isso, na j alta carga tributria brasileira,
incluindo-se a a CIDE, criada em plena vigncia dos contratos de concesso.
Muitas aes j foram impetradas alegando-se inconstitucionalidade e
ilegalidade da cobrana. Alm disso, pedem a nulidade de alguns contratos afirmando no
haver uma efetiva prestao de servio de natureza pblica. Transportadores de passageiros
intermunicipais buscam repassar o custo do pedgio aos usurios, apesar da reduo dos
custos de manuteno dos veculos e do tempo de viagem advindos da melhoria das
condies das rodovias.
De outro lado existem aqueles que levantam dvidas sobre a idoneidade das
concessionrias afirmando que elas evitam fornecer o comprovante de pagamento do
pedgio para que possam alegar um volume de trfego menor e requerer reequilbrio do
contrato, ignorando que as tarifas so calculadas com base no trfego de proposta e no no
real.
H reclamaes tambm com relao aos reajustes anuais das tarifas, que, no
caso das rodovias federais, so feitos com base em frmulas paramtricas estabelecidas nos
contratos, baseadas na variao de ndices de custos dos insumos relativos a
Terraplenagem, Obras-de-Arte Especiais, Pavimentao e Consultoria calculadas pela
Fundao Getlio Vargas. O mesmo ocorre para as concesses gachas e paranaenses, com
a diferena de serem consideradas, em ambos os casos, as variaes do ndice Nacional do
Custo da Construo e do ndice Geral de Preos de Mercado IGP-M. Para as concesses
do Estado de So Paulo, o ndice utilizado a variao do IGP-M.
92
Por outro lado, existe o fato de que, nos primeiros anos de concesso, as
despesas das concessionrias superam as receitas, fazendo com que elas operem no
vermelho. Aps esse perodo, denominado payback, a situao se inverte e as receitas
passam a suplantar cada vez mais as despesas, trazendo aos acionistas das concessionrias o
retorno do investimento efetuado. No entanto, esse mecanismo de funcionamento de um
fluxo de caixa muito difcil de ser entendido pelo pblico em geral, gerando
manifestaes contrrias s concesses.
c) Ideologia Contrria Privatizao
O Brasil tem vivido o dilema entre a necessidade de atrao de investimento
privado para suprir as deficincias de infra-estrutura do Pas e a idia de que a privatizao,
desestatizao ou a parceria coma iniciativa privada representa a entrega do patrimnio
pblico, construdo com os impostos pagos pela populao, a entes que tm como interesse
maior a obteno do lucro ilimitado.
SENNA (2007) menciona que muitos governos acabam se mostrando
titubeantes ante a iminncia de realizao de concesses iniciativa privada, e que isso
ocorre pela falta de convico poltica e ideolgica. Relatam-se casos em que o prprio
governo que implantou uma concesso no honra os reajustes de tarifa estabelecidos no
contrato. Tambm novos governantes optam por tentar alterar unilateralmente os contratos
que passa a gerir, tomando por base promessas efetuadas durante a campanha eleitoral.
Segundo SENNA (2007), o comportamento oportunista enfatiza o choque entre a
participao da iniciativa privada por convico versus essa participao por necessidade.
As concessionrias de rodovias tm sido consideradas, por alguns, como vils
que implantaram praas de pedgio com o nico objetivo de explorar os incautos que
sempre utilizaram as rodovias gratuitamente, para movimentarem suas cargas ou se
deslocarem entre a sua residncia e o seu local de trabalho, ou mesmo com finalidades
tursticas.
Algumas vezes, questiona-se o fato de se conceder uma rodovia construda pelo
Poder Pblico, passando-a iniciativa privada para explor-la cobrando pedgio antes da
93
concessionria executar obras de duplicao ou de melhoramentos, comparando-se as
condies brasileiras com as europias, em que s aps a construo das auto-estradas foi
iniciada a cobrana de pedgio.
O economista Fbio Giambiaggi, do IPEA (apud PEREIRA, 2007) destaca,
dentre o que chama de as dez vacas sagradas que acorrentam o pas, um vis
anticapitalista que vigoraria em parte expressiva da opinio pblica, prejudicando o
dinamismo da economia. Segundo o economista, esse esprito anticapitalista seria
responsvel pela eterna suspeio com que so vistos os lucros das empresas.
Tais fatos apenas contribuem para criar um cenrio de incertezas entre
potenciais investidores, tornando cada vez mais difcil a captao de recursos privados para
financiar a infra-estrutura brasileira.
3.4.5.2 Concesses no Paran
Logo em 1998 houve forte reao ao pedgio por parte dos transportadores de
carga, o que levou o Governo a impor, apenas 50 (cinqenta) dias aps o incio da
cobrana, uma reduo de 50% nas tarifas de pedgio, causando o primeiro impacto no
Programa de Concesses. Alm disso, foram concedidas isenes a caminhes
transportando produtos agrcolas primrios at 31 de dezembro de 1998 (CASTRO, 2000).
Aps longo perodo de negociao e estudos de uma Comisso Tcnica, foi
realizado acordo judicial com nova estrutura tarifria e novo programa de investimentos,
menos ambicioso, aditando-se os contratos de concesso (BNDES, 2001). O reequilbrio
foi obtido mediante elevao das tarifas em 76%, alm da reduo de algumas obras a
serem executadas (SENNA e MICHEL, 2006).
O novo Governo que venceu as eleies em 2002 teve como uma de suas
principais bandeiras de campanha a promessa de alteraes nos contratos de concesso de
modo a reduzir as tarifas cobradas. No caso extremo, tais contratos seriam cancelados.
Ao no conseguir seu intento, o Governo enviou, em meados de 2003, projeto
de Lei com a finalidade de encampar as concesses. Em resposta, a Associao Brasileira
94
de Concesses de Rodovias do Paran afirmou que, no caso de confirmao da
encampao, as concessionrias iriam buscar seus direitos na Justia (NUNES, 2003),
avaliando que o valor da indenizao chegaria a R$ 3 bilhes.
Posteriormente, em 2005, novo ato do Governo do Estado do Paran
determinou a suspenso da cobrana de pedgio nas cinco praas da Rodovia das Cataratas,
baseado em despacho do Ministro Relator de Recurso Especial na 1 Turma do Superior
Tribunal de Justia (STJ), em ao que discutia a questo de via alternativa (ABCR,
2005d).
A mais recente tentativa do Governo de interferir nos contratos de concesso
o anncio de que sero investidos R$ 200 milhes na construo das denominadas
Estradas da Liberdade, consistindo em trechos rodovirios alternativos s estradas
pedagiadas, de modo a propiciar aos usurios o no pagamento de pedgio em algumas
praas (FOLHA DE SO PAULO, 2007).
3.4.5.3 Concesses no Rio Grande do Sul
Aps a assuno do novo Governo Estadual eleito em fins de 1998, houve uma
imposio de reduo do valor do pedgio entre 10% e 20% para automveis e entre 20 a
28% para caminhes. As concessionrias entraram com aes na Justia, sendo
parcialmente vitoriosas, tendo algumas delas retomado a cobrana das tarifas originais,
contudo sem o reajuste previsto contratualmente.
Decorrido longo perodo de negociaes e ajustes entre as Concessionrias e o
Estado, em novembro de 2000, foram publicados no Dirio Oficial do Estado, os extratos
de Termos Aditivos aos Contratos de Concesso contendo as Readequaes dos Programas
de Explorao de cada Plo, os quais, foram aprovados pela Lei Estadual n. 11.545 do
mesmo ms (DNER, 2001).
Em 2001, algumas aes judiciais prejudicaram o desenvolvimento do
Programa de Concesses Rodovirias no Rio Grande do Sul. As decises judiciais que
determinaram a paralisao da cobrana de pedgio nas praas da BR-116/RS (Plos
Vacaria e Caxias do Sul) reduziram sobremaneira a arrecadao dessas concessionrias.
95
Estiveram paralisadas no 1 semestre as praas dos Plos Vacaria (Divisa e Campestre da
Serra) e Caxias (So Marcos e Nova Petrpolis), e no 2 semestre a Praa de Farroupilha,
no Plo Caxias, todas por determinaes Judiciais (DNER, 2001).
Deve-se destacar que a no continuidade do Contrato de Concesso relativo ao
Plo de Santa Maria gerou uma ao judicial movida contra o Estado do Rio Grande do Sul
por quebra de contrato, impetrada pela empresa vencedora da licitao, cujo valor estimado
ultrapassa os 60 milhes de Reais.
VILLELA (2007) afirma que, se os contratos tivessem sido rigorosamente
cumpridos, sem os desequilbrios observados, a tarifa bsica de pedgio em 2007 seria da
ordem de R$ 3,85 e no R$ 5,30.
Com a assuno do novo Governo eleito em 2006, est se buscando uma forma
de reequilibrar os contratos de concesso sem impactar em demasia as tarifas de pedgio.
Tal fato poderia ser conseguido pela postergao do prazo dos contratos, mas j foram
registradas manifestaes contrrias, mantendo o impasse.
Para analisar algumas questes consideradas fundamentais para o
aperfeioamento do Programa de Concesses Gacho, foi instaurada, no mbito da
Assemblia Legislativa Estadual, uma Comisso Parlamentar de Inqurito, denominada
CPI dos Pedgios. O relatrio dessa CPI apontou para as seguintes medidas a serem
implementadas (ROSADO, 2007):
- No prorrogao dos contratos no atual formato;
- Ampliao da participao dos usurios e do controle social sobre os
contratos, atravs da criao de Conselhos de Representantes dos Usurios em cada
concesso, estabelecendo-se multas dirias por atraso na sua implantao;
- Criao de modelo de cobrana com tarifa compatvel com a distncia
percorrida;
- Reduo de 50% nas tarifas para automveis de usurios moradores das sedes
dos plos de pedgio;
96
- Ampliao dos investimentos, ajustando-os aos nveis iniciais e melhorando o
padro do pavimento das rodovias;
- Retomada do nvel de investimentos nas rodovias pelas concessionrias, bem
como a ampliao dos objetivos tecnicamente necessrios;
- Fortalecimento, aumento e qualificao da fiscalizao do DAER e da
AGERGS;
- Implementao de Agncia Setorial de Transportes, com poder coercitivo para
fazer valer a efetiva regulao;
- Perodo de quarentena de 3 (trs) anos entre o exerccio de qualquer funo ou
cargo pblico que guarde vinculao com os setores regulados e a funo de conselheiro da
AGERGS;
- Criao do Conselho de Transportes do Estado do Rio Grande do Sul, com
funes consultivas e de recomendao aos rgos e entidades envolvidas na execuo e
fiscalizao das polticas pblicas do setor, a includas as concesses rodovirias;
- Proceder a pesquisas de contagem de trfego de veculos, quantitativas e
qualitativas, em todas as rodovias do Programa Estadual de Concesses de Rodovias, e
implantao der controle on-line da mdia diria de veculos.
3.4.5.4 Concesses de So Paulo
Apesar das fortes presses por parte de alguns sindicatos de operadores
rodovirios, no houve quebra de clusulas contratuais nas concesses paulistas. O Estado
resolveu, entretanto, com a inteno de reduzir o custo do pedgio sobre aquele segmento,
implantar o vale-pedgio emitido pelo Governo e adquirido com desconto pelas
transportadoras. A diferena entre o valor do pedgio e o valor pago pelo vale-pedgio foi
coberta pelo Estado com a receita advinda do pagamento do nus das concesses (BNDES,
2001).
97
Para isso, foi celebrado, em outubro de 1998, um Termo de Acordo entre o
Estado de So Paulo, representado pela Secretaria de Estado dos Negcios dos Transportes,
e representantes do setor rodovirio de carga, pelo qual foi concedido um desconto de at
20% (vinte por cento) sobre o valor dos cupons de pedgio adquiridos por empresas
transportadoras de carga, ou suas entidades representativas, observando critrio de
escalonamento em funo do volume de cupons transacionados. Esse acordo foi
transformado na Resoluo ST-22, de 30/10/1998, publicada no Dirio Oficial do Estado de
31/10/1988 (SO PAULO, 1998).
3.4.5.5 Concesses no Rio de Janeiro
Apesar da maior segurana e conforto que os usurios da RJ-124 (Via Lagos)
passaram a usufruir aps o incio da operao da rodovia pela concessionria, observam-se
fortes reaes ao valor do pedgio.
As principais causas do valor do pedgio residem nos seguintes fatores:
- Seleo do vencedor da licitao pelo maior valor de outorga;
- Obras de ampliao de capacidade da rodovia nos dois anos iniciais;
- Incio da cobrana de pedgio apenas aps as obras de duplicao da RJ-
124;
- Uma nica Praa de Pedgio no primeiro trecho da rodovia, acarretando um
mesmo valor a ser pago pelos usurios que se destinam a Araruama e aos que se dirigem a
So Pedro dAldeia;
- Trfego baixo e picos nos fins de semana, o que acarretou numa tarifa de
pedgio maior a ser cobrada das 12:00 h de sexta-feira s 12:00 h de segunda-feira.
Alm disso, a reduo do projeto para viabilizar a concesso ocasionou a
ausncia de acostamentos e de muretas divisrias de pistas, gerando reclamaes sobre falta
de segurana.
98
A sociedade reagiu ao projeto por meio de manifestaes na Praa de Pedgio,
liminares para reduo da tarifa obtidas por associaes de usurios, mobilizaes da
populao de Araruama contra o pagamento de pedgio, apoio de polticos a aes contra a
Concessionria, criao de rotas de fuga, destaque da mdia s ocorrncias contra o
pedgio.
A Assemblia Legislativa estadual tambm passou a criar leis visando alterar a
modelagem da concesso:
- Lei 4017, de 05 de dezembro de 2002 alterou o incio da tarifa diferenciada
dos fins de semana para 0:00 h dos sbados, estando sob questionamento judicial pela
concessionria VIA LAGOS (RIO DE JANEIRO, 2002a);
- Lei 4044, de 30 de dezembro de 2002 probe, no mbito territorial do
Estado do Rio de Janeiro, a construo de praas para cobrana de pedgio em qualquer
ponto da via fora da divisa entre Municpios, exceto quando praas para cobrana de
pedgios que antecedem tneis e pontes, ou vias construdas com a previso de existncia
de praa de pedgio (RIO DE JANEIRO, 2002b).
Houve ainda a tentativa de sancionar Lei concedendo iseno de pedgio para
motocicletas. No entanto, ela foi vetada pela ento Governadora.
3.5 MINIMIZAO DAS FALHAS NOS PROCESSOS DE CONCESSO
Verifica-se que a participao da iniciativa privada no financiamento da
construo e manuteno de rodovias pode se dar de vrias formas. A escolha do modelo
normalmente feita em funo das condies econmicas de cada local e da cultura da
populao afetada.
Na Europa, esse modelo de financiamento, at ento utilizado para construo
de vias expressas de modo a resolver problemas de congestionamento, sofreu uma
estagnao aps as crises do petrleo da dcada de 70. A sua retomada, entretanto, est
ocorrendo em funo tambm do esgotamento da capacidade financeiras dos governos para
a manuteno das vias atuais e da crescente necessidade de aplicar as verbas oramentrias
99
em outras atividades de cunho social. At mesmo pases como a Alemanha e o Reino Unido
iniciaram o pedagiamento de vias existentes.
Nos Estados Unidos, a utilizao de pedgio vem crescendo para resolver
problemas de congestionamento, ampliar a malha viria e tambm garantir recursos para
manter as vias existentes em condies adequadas. Projetos de rodovias pedagiadas feitas
por meio de Parcerias Pblico-Privadas esto avanando na Califrnia, no Texas, no
Colorado, na Gergia e em outros Estados, implicando em investimentos de curto prazo
para rodovias no valor de 30 a 50 bilhes de dlares (R$ 106,62 bilhes).
O governo do Mxico deve comear, em breve, a outorgar concesses para
operaes de rodovias que foram resgatadas no perodo aps a crise Tequila, que ocorreu
em 1994. O programa ser lanado com a venda da concesso de 30 anos da rodovia
Maravatio-Zapotlanejo e da rodovia Aguascalientes-Leon.
J no Brasil, aps o resultado dos leiles da Segunda Etapa, est sendo
anunciado o prosseguimento do programa federal com a licitao de aproximadamente
4.700 km de rodovias. Tambm o Estado de So Paulo est prestes a lanar os editais de
concesso de 1.500 km de rodovias, alm do Rodoanel.
Nesse contexto, torna-se imprescindvel a anlise dos fatos relatados no item
3.4.5, e a identificao das causas de tantos problemas e tantas reaes contrrias, apesar
dos benefcios trazidos pelos programas de concesso de rodovias federais e estaduais
brasileiras, bem como de procedimentos para minimizar os conflitos.
Para isso, associando a implantao de concesses de rodovias fabricao de
um produto, partiu-se para a busca de ferramentas de anlise de falhas em processos
industriais que pudessem ser adaptadas aos objetivos da tese.
No prximo Captulo so apresentados os fundamentos do mtodo de Anlise
do Modo e Efeito de Falha FMEA, utilizado na identificao e caracterizao das falhas
nos processos de fabricao de produtos, bem como a forma de sua utilizao na anlise de
falhas na prestao de servio pblico pela iniciativa privada.
100
4 FALHAS EM PROCESSOS
Tendo em vista a constatao de forte resistncia ao prosseguimento do
programa de concesses de rodovias brasileiras apesar da satisfao da maioria dos
usurios com os servios prestados pelas concessionrias, decidiu-se investigar os motivos
para esse comportamento.
Para isso, buscou-se a experincia industrial na determinao das falhas em
processos de fabricao de produtos, com adaptaes de modo a permitir a aplicao de
seus conceitos em processos de concesso de rodovias. Adiante apresentada essa
experincia, bem como os primeiros estudos que utilizaram a Teoria de Falhas para
identificao dos problemas naquele tipo de processo.
4.1 DEFINIO E CARACTERIZAO DE FALHAS
4.1.1 Conceito de Falhas em Processos Industriais
O desenvolvimento de um produto compreende uma seqncia de etapas que se
caracteriza como seu ciclo de vida. O ciclo de vida normalmente composto por
necessidades do mercado, planejamento do produto, processo de projeto, produo,
consumo e descarte (DIAS, 2004). O bom desempenho desse produto est, ento,
relacionado com o sucesso e a confiabilidade de cada uma das referidas etapas.
Entende-se por confiabilidade a probabilidade de um item no falhar entre um
tempo inicial (t
o
) e um tempo final (t), considerando que o item esteja atualizado desde o
tempo inicial (t
o
). Segundo DIAS (2004), a confiabilidade no se resume a verificar
simplesmente a probabilidade de ocorrncia de falhas, mas procura analisar, avaliar e
corrigir todas as falhas que podem ocorrer em um produto. Complementa DIAS (2004) que
a confiabilidade de cada uma das etapas do ciclo de vida do produto depende da existncia
de informaes organizadas e definidas e pela disponibilidade de dados, principalmente,
relacionados com a falha do produto.
A falha definida por CERQUEIRA (2002) como a gerao de um produto no
pretendido, o que representa perda de energia e, portanto, desperdcio. J FERREIRA
101
(2005) a define como uma ocorrncia imprevisvel no ciclo de vida do produto que afeta
seus componentes ou ramificaes, conduzindo a resultados indesejveis diante de
parmetros pr-definidos.
Dessa forma, verifica-se que as falhas ocorrem em decorrncia da existncia de
no-conformidades e seus efeitos podem gerar situaes intolerveis que podem se traduzir
em produtos indesejveis ou inviabilizarem a concretizao dos produtos.
Existe uma regra, chamada 10 para 1, que demonstra a necessidade de
tratamento das no-conformidades e das falhas a fim de evitar efeitos intolerveis. Esta
regra estabelece que para cada 1000 no-conformidades verificadas (descumprimento de
requisitos), 100 resultam em falhas (efeitos indesejveis). Dessas 100 falhas, 10 podem
produzir efeitos graves. Desses 10 efeitos graves, 1 pode tornar-se intolervel por afetar de
maneira irreversvel a qualidade do produto, o meio ambiente ou a vida humana
(CERQUEIRA, 2002).

Figura 1: Regra dos 10 para 1
Fonte: Cerqueira (2002)
Destaque-se, no entanto, que a classificao de um evento indesejado bastante
subjetiva, haja vista que as expectativas depositadas em um produto variam de acordo com
os usurios do mesmo.
A Engenharia de Manuteno e a Engenharia de Confiabilidade tm como um
de seus propsitos garantir a confiabilidade do produto por meio de aes prvias que
contribuam para a reduo de falhas e, conseqentemente, para o desenvolvimento de
102
melhores resultados. Na rea de manuteno, utilizada a obteno de dados para anlise
dos modos de falha e sua criticidade. Tem-se, assim, que uma das maneiras de assegurar o
xito da manuteno est na utilizao de tcnicas para detectar o conhecimento adquirido
na obteno de dados sobre modos de falha e sua criticidade, e na sinergia da manuteno
com os processos produtivos para garantir a confiabilidade operacional como um todo.
4.1.2 Tipos de Falhas em Processos Industriais
SOHO (entre 1995 e 2005) classifica os problemas que podem ocorrem no
desenvolvimento de um produto como espordicos ou crnicos. Os primeiros
correspondem queles que possuem ocorrncia eventual, porm, quando ocorrem, causam
grandes transtornos. Os segundos possuem uma freqncia de ocorrncia maior e,
normalmente, no demandam muito tempo para correo; a ocorrncia individual dos
problemas crnicos no implica em custos elevados, contudo, seu acontecimento em
conjunto conduz a perdas significativas.
J BLASHE (1994 apud VOLLERTT JR., 1996) utiliza uma classificao mais
detalhada, apresentada na Figura 2.
Falha Intermitente: Falha que resulta na falta de alguma funo do produto,
apenas por um curto perodo de tempo. O componente volta completamente ao seu estado
funcional imediatamente aps a falha.
Falha Estendida: Falha que resulta na falta de algumas das funes do
produto. Essa falta de funo permanece at que as partes que apresentaram defeitos sejam
substitudas ou reparadas. As falhas estendidas se subdividem em dois tipos:
- Falha Completa: Falha que causa uma falta completa de uma funo
exigida;
- Falha Parcial: Falha que conduz a uma falta de algumas funes, mas no
como a falha completa, haja vista que se pode contornar o problema at que a falha seja
corrigida.
103
As falhas completa e parcial podem ainda se subdividir, consoante a
subtaneidade em:
- Falha Sbita: Falha imprevisvel, cuja preveno por meio de teste e
inspees no se apresenta possvel;
- Falha Gradual: Falha que poderia ser prevista atravs de teste e inspeo.
As falhas ainda podem ser combinadas para dar a seguinte classificao:
- Falha Catastrfica: Falha caracterizada como Sbita e Completa;
- Falha de Degradao: Falha caracterizada como Parcial e Gradual.











Figura 2: Mtodo de Classificao de Falhas
Fonte: BLASHE (1994, apud VOLLERTT JR., 1996)

Falha
Falha Intermitente Falha Estendida
Falha Completa Falha Parcial
Falha
Sbita
Falha
Gradual
Falha
Sbita
Falha
Gradual
Falha Catastrfica Falha de Degradao
104
Segundo BLASHE (1994 apud VOLLERTT JR., 1996), as falhas podem ainda
ser classificadas como:
- Falha de Desgaste: Falha atribuda ao processo normal de desgaste de um
equipamento;
- Falha de Mau Uso: Falha atribuda aplicao alm das capacidades
especificadas do item;
- Falha Inerente Fragilidade: Falha devido a erros de projeto, produo ou
montagem.
O MIL-STD-781 (apud VOLLERTT JR., 1996) sugere uma outra proposta
classificatria, que define dois tipos de falha:
- Falha no Relevante: Uma falha causada por uma condio exgena ao
produto, e, portanto, no esperada de ser encontrada durante o uso do produto;
- Falha Relevante: Uma falha que um requisito do produto.
Verifica-se que as falhas podem se concretizar de vrias formas diferentes e,
quando ocorrem, gerar impactos variados sobre o produto. Segundo os impactos que estas
podem causar, CERQUEIRA (2002) as subdivide em: (a) falhas que comprometem a
qualidade do produto, isto , o atendimento aos requisitos do cliente e aos requisitos
regulamentares relativos ao produto para que ele cumpra sua funo; (b) falhas que causam
impacto ao meio ambiente ou no atendem aos requisitos legais e outros requisitos das
partes interessadas; e (c) falhas que comprometem a sade dos envolvidos no processo, seja
este envolvimento direto ou indireto.
4.1.3 Falhas em Processos de Contratao
No que diz respeito a contratos, muitos dos tipos de falhas supracitados no so
aplicveis em face do seu direcionamento a equipamentos. Todavia, outros se apresentam
viveis de ocorrer.
105
Considerando os tipos mencionados, verifica-se que a Falha Estendida, que
resulta da falta de alguma das funes do produto, tpica de contratos, pois, na medida em
que estes existem para evitar conflitos entre as partes existentes, deixar claras as relaes
entre elas, estabelecer os limites, regras e procedimentos da concesso, quando no o
fazem, incorrem nesse tipo de falha.
As falhas inerentes fragilidade, citadas por BLASHE (1994 apud
VOLLERTT JR., 1996), tambm podem ser encontradas em contratos, haja vista que so
decorrentes de erros na montagem do projeto que se est querendo implementar. Assim, a
omisso ou simplificao de questes inerentes ao empreendimento pode gerar conflitos ao
longo do perodo de durao desses contratos, inclusive acarretando a sua inviabilizao.
Por outro lado, a forma com que os contratos so redigidos poder tornar sua leitura
prejudicada, implicando em divergncias de interpretao, e, como conseqncia, longas
aes judiciais com resultados difceis de se dimensionar.
Diante do exposto, importante realizar um levantamento das falhas
contratuais, sejam elas resultantes do processo que gera a contratao, da forma estrutural
do contrato, ou seja, como este se organiza, ou de situaes que podem ocorrer no decorrer
de sua vigncia, e que precisam ser consideradas nos Editais dos certames a serem
realizados para sua celebrao.
4.2 ANLISE DE FALHAS EM PROCESSOS INDUSTRIAIS
TICE e RISPOLI (2002) consideram que as falhas resultam, principalmente, de
especificaes mal elaboradas, impropriedade na especificao do processo e condies de
uso inadequadas. Quando a falha ocorre, se faz necessrio investigar sua ocorrncia,
identificar as causas, os efeitos e caracteriz-las, a fim de evitar os danos oriundos de sua
concretizao.
A identificao e a anlise de falhas tm dois enfoques: um leva em conta a
existncia de um histrico de falhas, o outro pressupe sua no existncia. No primeiro
caso, utilizam-se mtodos para medir e prevenir falhas; no segundo, mtodos para prever
falhas. DIAS (2004) recomenda que, para se evitar falhas, devero ser conhecidos todos os
106
itens do processo, o ambiente de operao e a funo de cada um dos itens citados, de
forma a identificar os possveis modos e mecanismos de falha. Aps essa anlise
preliminar, devem-se utilizar ferramentas de anlise que identifiquem o caminho crtico da
falha. As ferramentas mais conhecidas so: a Anlise de Modo e Efeito de Falha,
comumente chamada por FMEA (Failure Mode and Effect Analysis), o Diagrama de
Ishikawa e a rvore de Falha.
4.2.1 Anlise de Modo e Efeito Falha - FMEA
A Anlise de Modo e Efeito de Falha FMEA foi desenvolvida em 1949 pelas
Foras Armadas dos Estados Unidos com o objetivo de avaliar a confiabilidade dos efeitos
das falhas em sistemas e equipamentos. Inicialmente, foi utilizada pela indstria
aeroespacial para encontrar os problemas com aeronaves ainda antes que estas decolassem
(SOHO, entre 1995 e 2005). Em 1988, a International Organization for Standardization
publicou a srie ISO 9000 de padres de produo, obrigando as organizaes a
desenvolverem um gerenciamento da qualidade. No incio dos anos 90, para padronizar os
sistemas de qualidade dos fornecedores, as indstrias automobilsticas Chrysler
Corporation, Ford Motor Company e General Motors Corporation desenvolveram seis
manuais que compem as denominadas QS 9000, uma analogia ISO 9000, da qual a
FMEA um dos manuais (FERREIRA, 2005).
A FMEA uma metodologia para identificar potenciais problemas de
confiabilidade no incio do ciclo de desenvolvimento de um produto ou processo, de modo
a tomar as providncias necessrias para evit-los (CROW, 2002). J SMITH (2000) define
a FMEA como uma ferramenta proativa que permite a identificao e preveno de erros
em processos ou produtos antes que eles ocorram, possibilitando o redesenho dos
processos.
Apesar de ter sido desenvolvida com um enfoque em produtos e processos
industriais, a metodologia FMEA, pela sua grande utilidade, passou a apresentar variaes
em sua aplicao, sendo atualmente utilizada, inclusive, para minimizar a probabilidade de
falha em processos administrativos (OLIVEIRA, 1997 apud SANTOS e PAIXO, 2003).
107
O Ncleo de Manufatura Avanada NUMA (entre 1985 e 2004) explica que
se pode aplicar a anlise FMEA nas seguintes situaes:
- para diminuir a probabilidade da ocorrncia de falhas de novos produtos ou
processos;
- para diminuir a probabilidade de falhas potenciais (ou seja, que ainda no
tenham ocorrido) em produtos/processos j em operao;
- para aumentar a confiabilidade de produtos ou processos j em operao por
meio da anlise das falhas que j ocorreram;
- para diminuir os riscos de erros e aumentar a qualidade em procedimentos
administrativos.
Como benefcios da FMEA, CROW (2002) cita: (a) melhoria da confiabilidade
e da qualidade do produto ou do processo; (b) aumento da satisfao do cliente; (c)
identificao precoce e eliminao de falhas potenciais do produto ou do processo; (d)
nfase na deteco das deficincias do produto ou do processo; (e) captura do
conhecimento da organizao e da engenharia de produo; (f) nfase na preveno de
problemas; (g) documentao do risco e das aes necessrias para minimiz-lo; (h) foco
em melhoria; (i) reduo de alteraes posteriores nos processos e dos custos associados e
(j) induo ao trabalho de grupo ou ao intercmbio de idias sobre as diversas funes do
processo.
Segundo FERREIRA (2005), o processo da FMEA pode ser organizado de
acordo com os seguintes passos:
a) Identificao das Falhas
- identificao das funes do processo;
- identificao dos modos de falhas.

108
b) Identificao dos Efeitos
- identificao dos efeitos dos modos de falhas;
- determinao do impacto da falha sobre os usurios;
- aplicao de procedimentos para anlise das conseqncias.
c) Identificao das Causas
- identificao das possveis causas;
- determinao da freqncia de ocorrncia de falha;
- determinao da criticidade.
d) Implementao do Controle
- identificao do desenho ou processo de controle;
- determinao da probabilidade de deteco da falha ou de sua causa
(deteco);
- avaliao do risco; e
- aes para reduzir o risco.
4.2.2 Diagrama de Ishikawa
O Diagrama de Ishikawa, tambm conhecido como diagrama de causa e efeito
ou espinha de peixe, foi criado por Kaoru Ishikawa, um pioneiro no gerenciamento do
controle de qualidade de processos nos estaleiros da empresa Kawasaki, e permite
identificar e estruturar hierarquicamente as principais causas que conduziram ocorrncia
de um determinado efeito. Desta forma, fica mais fcil pesquisar as causas bsicas de
determinados problemas, bem como as reas onde elas se localizam, comparando, ainda a
importncia relativa das diferentes causas.
109
O Diagrama de Ishikawa denominado de espinha de peixe por sua semelhana
com o esqueleto de um peixe, com as principais categorias causais desenhadas como
espinhas ligadas coluna vertebral do peixe, conforme mostrado abaixo:

Figura 3: Diagrama Espinha de Peixe
Fonte: SKYMARK (entre 1995 e 2005)
Inicialmente, as causas eram associadas em 4 (quatro) grupos: Materiais,
Mquinas, Mo-de-Obra e Mtodos. Posteriormente, com a crescente preocupao com as
questes ambientais e a incluso da instrumentao nos processos produtivos, as causas
passaram a ser identificadas e agrupadas de acordo com o conceito dos 6M, que considera
falhas decorrentes de materiais, mtodos, mo-de-obra, mquinas, meio ambiente e
medies (Figura 4: Diagrama de Ishikawa Baseado nos 6M). O uso dos 6M pode ajudar na
estruturao de uma linha de raciocnio que facilite a anlise do problema.




Figura 4: Diagrama de Ishikawa Baseado nos 6M
O conceito bsico do mtodo consiste em colocar o nome do efeito a ser
analisado na ltima caixa direita do diagrama. As principais causas possveis do problema
so desenhadas como espinhas posicionadas fora da coluna vertebral. Por meio de
Brainstorming so adicionadas as causas possveis nas espinhas principais, e causas mais
Materiais Mtodos Mo de Obra
EFEITO
Meio Ambiente Medies Mquinas
110
especficas em espinhas ligadas s espinhas anteriores. A subdiviso em causas especficas
continua na medida que as reas problemticas podem ser mais subdivididas. A prtica
indica que pode se chegar a um mximo de 5 (cinco) nveis de causas. Ao final da
montagem do Diagrama, tem-se um retrato completo de todas as possibilidades sobre qual
pode ser a raiz do problema designado.
No caso de prestao de servios pblicos de infra-estruturas de transporte pela
iniciativa privada, uma adaptao desta estrutura se faz necessria a fim de mold-la s
caractersticas do objeto em anlise, pois se verifica que o diagrama apresentado na Figura
5 totalmente direcionado a falhas mecnicas.
4.2.3 rvore de Falhas
A Anlise de rvore de Falhas foi concebida por H.A.Watson, da Bell
Telephone Laboratories, em 1961. Watson desenvolveu essa ferramenta, a pedido da Fora
Area Americana, para avaliao do sistema de controle do Mssil Balstico Minuteman
(ALBERTON, 1996). Posteriormente, foi adotado e extensivamente aplicado pela Boeing
Company.
O diagrama de rvore de falhas desenvolvido segundo um processo lgico-
dedutivo, que permite a identificao de possveis conseqncias resultantes de certos
eventos indesejados (falhas), bem como o estabelecimento da relao entre as falhas
detectadas. Essa ferramenta busca as possveis causas que geraram as falhas, e assim,
identificam os principais pontos fracos do sistema. Dessa forma, o diagrama de rvore de
falhas apresenta o relacionamento hierrquico entre os modos de falhas identificados,
correspondendo a um modelo grfico lgico que permite mostrar o encadeamento dos
diferentes eventos (ARAJO et al., 2001).
O objetivo principal da tcnica em anlise a identificao das causas primrias
das falhas e a elaborao de uma relao lgica entre falhas primrias e a falha final do
produto (HELMAN e ANDREY, entre 1995 e 2004).
A rvore de falhas estabelece uma associao entre uma falha particular do
sistema (efeito), chamada evento de topo, e as falhas bsicas (causas), denominadas de
111
eventos primrios. O evento indesejado recebe o nome de evento topo por, na montagem da
rvore, localizar-se no nvel mais alto. A partir da identificao do evento topo, o sistema
dissecado de cima para baixo, sendo enumeradas todas as causas ou combinaes delas que
levam ao evento indesejado. Os eventos do nvel inferior recebem o nome de eventos
bsicos ou primrios, pois so eles que do origem a todos os eventos de nvel mais alto
(ALBERTON, 1996). Em decorrncia disso, considerada uma ferramenta de anlise top-
down, ou seja, de cima para baixo (ARAJO et al., 2001).
Segundo ARAJO et al. (2001), as etapas a serem seguidas para a concepo
de um diagrama de rvore de falhas so as seguintes:
- definio do evento de topo: o evento de topo corresponde a uma situao
considerada anormal e a sua identificao pode ser baseada em funo de um histrico de
falhas ou em falhas potenciais;
- entendimento do sistema: para o desenvolvimento da rvore de Falhas
importante que se tenha conhecimento da estrutura do sistema, assim como do seu esquema
de funcionamento;
- construo da rvore de Falhas: esta etapa deve levar em considerao todo
o conhecimento que se tem do sistema na medida em que nela que dever estar
representada a inter-relao entre as causas que possam acarretar o evento;
- avaliao da rvore de Falhas: esta etapa tem como objetivo fornecer uma
expresso para o clculo da probabilidade de ocorrncia do evento de topo; e
- implementao de aes corretivas.
As rvores de Falhas so desenhadas como um diagrama de blocos que
representam os eventos e as condies para que a falha do sistema acontea. So trs os
principais blocos que indicam a condio de ocorrncia da falha do sistema.


112
a) Bloco AND a falha do sistema ocorre quando os eventos A e B ocorrem.

Figura 5: Bloco AND da rvore de Falhas
Fonte: WEIBULL (1992)
b) Bloco OR a falha do sistema ocorre quando um dos eventos A, B
ou C ocorre.


Figura 6: Bloco OR da rvore de Falhas
Fonte: WEIBULL (1992)
c) Bloco OR Seletivo a falha ocorre quando n ou mais eventos ocorrem
(por exemplo se quaisquer dois dos trs eventos A, B ou C ocorrem).

113

Figura 7: Bloco OR Seletivo da rvore de Falhas
Fonte: WEIBULL (1992)
Desta forma, os blocos da rvore de Falhas podem ser combinados para criar
configuraes mais complexas, como mostrado na Figura 8: rvore de Falhas.


Figura 8: rvore de Falhas
Fonte: WEIBULL (1992)
114
A anlise por rvore de Falhas pode ser usada na investigao da
confiabilidade e da segurana de sistema complexo e extenso para aplicao de diagnstico,
como a segurana do ser humano, particularmente nas indstrias nuclear e aeroespacial; e
na descoberta de todas as possibilidades de ocorrncia de falha.
4.3 ANLISE DE FALHAS NA PRESTAO DE SERVIO PBLICO PELA
INICIATIVA PRIVADA
O conceito de falhas na prestao de servios pblicos pela iniciativa privada
segue as mesmas consideraes estabelecidas na seo 1.1 deste Captulo. Na referida
seo, falha foi definida como sendo uma ocorrncia imprevisvel no ciclo de vida do
produto que afeta seus componentes ou ramificaes, conduzindo a resultados indesejveis
diante de parmetros pr-definidos (FERREIRA, 2005). No entanto, tambm deve ser
considerado, para o conceito a ser utilizado, o processo que ser analisado, a fim de se
direcionarem esforos para os aspectos mais importantes.
A prestao de servios pblicos pela iniciativa privada em concesses de
rodovias no Brasil avana no seu dcimo - primeiro ano de implantao, j sendo possvel
identificar algumas falhas no processo. Em conseqncia disso, deve-se considerar para a
anlise das falhas o mtodo de preveno. Optou-se pelo FMEA, haja vista que esta
ferramenta da Engenharia de Manuteno considerada uma das mais importantes para
analisar e identificar todo modo de falha potencial de um processo, os efeitos dessas falhas
e a correo e a mitigao de causas e efeitos.
A metodologia para anlise das falhas em prestao de servio pblico de
operao de infra-estrutura de transporte pelo setor privado, com a utilizao da FMEA, de
maneira simplificada, segue os seguintes passos (NASA LEWIS RESEARCH CENTER,
entre 1985 e 2004; WILCOX, entre 1996 e 2005).
- identificao das funes;
- identificao dos modos de falhas e suas causas;
- estabelecimento dos efeitos da falhas (severidade);
115
- verificao do impacto da falha sobre os usurios;
- promoo do monitoramento adequado das falhas ou aes corretivas.
Segue abaixo a descrio de cada uma das etapas supracitadas.
4.3.1 Identificao das Funes
O primeiro passo consiste na organizao do mximo de informaes acerca do
sistema a ser analisado, levando em conta todas as etapas do mesmo. Assim, deve-se
proceder ao mapeamento do processo de concesso de uma rodovia federal desde a deciso
poltica de implement-la at a assinatura do contrato. Para a realizao de um estudo mais
eficiente, se faz necessria uma avaliao do sistema a ser considerado, a fim de entend-lo,
de identificar todos os seus itens, a funo de cada um destes, bem como os possveis
modos e mecanismos de falhas.
4.3.2 Identificao dos Modos de Falhas e suas Causas
A identificao dos modos de falhas depende de cada sistema, haja vista que
cada um possui sua especificidade, o que dificulta uma identificao de modos de falhas
que seja geral para qualquer sistema. Alm da compreenso das exigncias funcionais, o
histrico de falhas auxilia nessa identificao (WILCOX, entre 1996 e 2005).
As causas de falhas so decorrentes de fatores variados. importante identificar
quais as causas que conduzem a uma determinada modalidade de falhas, mesmo que as
causas sejam potenciais (WILCOX, entre 1996 e 2005).
4.3.3 Identificao dos Efeitos das Falhas
O efeito da falha corresponde, segundo WILCOX (entre 1996 e 2005),
severidade da ocorrncia da falha. O efeito deve considerar as circunstncias que
influenciam o atendimento dos objetivos estabelecidos para o sistema em anlise. Devem-
se examinar as falhas em cada nvel do sistema, pois cada uma possui uma forma de
tratamento especfica para o nvel em que ocorrem. As conseqncias da modalidade de
falha podem ser identificadas por um ndice da severidade que indica a importncia relativa
116
do efeito devido a uma modalidade de falha. Algumas classificaes comuns da severidade
incluem: catastrfica, crtica, maior e menor.
4.3.4 Verificao do Impacto da Falha sobre os Usurios
Como o interesse dos usurios da infra-estrutura de transportes corresponde a
um dos pontos importantes que devem ser sempre foco das anlises, principalmente em
face da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, deve-se verificar qual o
impacto da falha sobre eles. A verificao apresenta-se importante para que se estabeleam
as prioridades de aes corretivas, pois as falhas que impactam diretamente o usurio
podem terminar interferindo em sua opinio sobre a concesso e elevar o nvel de
descontentamento e rejeio poltica de concesses adotada.
4.3.5 Monitoramento Adequado das Falhas ou Aes Corretivas
Identificadas as falhas, estas devem ser constantemente monitoradas a fim de
controlar seus efeitos. J as aes corretivas devem ser estudadas e analisadas de maneira
detalhada para que se adote a melhor alternativa para sanar as falhas detectadas.
4.4 PRIMEIROS ESTUDOS SOBRE FALHAS EM PROJETOS DE INFRA-
ESTRUTURA DE TRANSPORTES COM A PARTICIPAO PRIVADA
FERREIRA (2005) promoveu um levantamento e mapeamento de falhas
descritas em projetos de parcerias pblico-privadas utilizando o FMEA. Seu trabalho foi
baseado em pesquisa na literatura, a partir de estudos e anlises de prestao de servios
pblicos por parceiro privado, tanto em infra-estrutura dita produtiva (transporte, energia,
telecomunicaes) quanto em infra-estrutura dita social (hospitais, escolas, presdios,
saneamento, coleta de lixo).
Para a coleta de falhas considerou-se:
- falhas que so claramente expostas pelos estudos e anlises;
- sucessos sujeitos a determinadas condies; se as condies no se realizam,
evidencia-se falha no processo;
117
- situaes do ambiente institucional que no do sustentao ao acordo de
parcerias pblico-privadas;
- na fiscalizao do cumprimento das clusulas contratuais, fatos com
conseqncias no previstas nos estudos ou no acordo entre as partes.
Com base nessa pesquisa, as falhas encontradas foram categorizadas com base
em propostas de PROFIT (2001) e OLIVEIRA (2004), conforme abaixo:
Tabela 13: Categorizao de Falhas
Falha Descrio
Tcnica e Organizacional
Compreendem a ausncia ou deficincia de uma estrutura
regulatria; inobservncia de procedimentos tcnicos a
serem negociados para cada projeto de PPP, representados
pelos estgios preliminar (fase conceitual e de desenho),
de implementao (construo) e de operao.
Econmico-Financeira
Comportamento e tendncias sobre as questes
econmicas e financeiras que prejudicam ou no atingem
o desempenho econmico do projeto; manuteno do
equilbrio financeiro, distribuio de risco e informaes
de mercado que afetam a disponibilidade de
financiamento.
Jurdica e Administrativa
Legislao, regulamentao e atos administrativos; para o
setor pblico, sobressaem a desconfiana e a falta ou a
intempestividade de autorizaes independentes e
responsveis para cada fase do projeto; para o setor
privado, a insegurana quanto situao legal dos ativos
do projeto, a responsabilidade limitada por seus
investimento e a falta de transparncia.
Regulatria e de Programao
Poltica
Critrios relacionados aos planos e programas
governamentais, tais como acordos intra-regionais,
introduo de pedgios e legislao ambiental a ser
empreendida, que impeam o alcance do objetivo da
parceria.
De Interesse Poltico
Ausncia de poltica firme e consistente para tornar vivel
o financiamento, no que diz respeito credibilidade dos
governos nacionais em se reelegerem e reconsiderarem os
contratos firmados, independentemente de troca de
polticas e prioridades; no determinao de um governo
em manter os compromissos; dificuldade de aceitao
pblica da parceria.
Fonte: FERREIRA (2005)
FERREIRA (2005) separou o processo de prestao de servios pblicos de
infra-estrutura pela iniciativa privada, em cinco fases: Fase de Ambiente Institucional, Fase
118
de Definio Poltica, Fase de Estudos e Propostas, Fase de Contratao e Fase de
Execuo Contratual.
Fase de Ambiente Institucional
Consiste, segundo FERREIRA (2005), em uma fase preliminar cujas falhas
ultrapassariam o processo de prestao de servio pblico pelo setor privado. Elas relatam
imperfeies institucionais e abrangem qualquer relacionamento do governo com o setor
privado.
Essas falhas afetariam a Administrao Pblica como um todo e, por
corresponder ao nvel estratgico no processo de concesso, falhas nesta etapa poderiam
levar a polticas ineficientes, que em nada contribuiriam para a soluo dos problemas que
ensejaram sua definio.
As falhas identificadas por FERREIRA (2005) que corresponderiam a esta fase
foram as seguintes:
a) Aspectos Econmicos
- Choques macroeconmicos;
- Sensibilidade a polticas comerciais e de taxas de cmbio;
- Cargas impostas por receitas e despesas;
- Inflao e impossibilidade de financiamento.
b) Aspectos Legais
- Posio dominante do Poder Pblico;
- Corrupo, crime, roubo e terrorismo.
c) Aspectos Polticos
- Ausncia de regulamentao ou regulamentao insuficiente;
119
- Risco de aceitao pblica;
- Instabilidade poltica.
Apesar de FERREIRA (2005) ter entendido que esta fase corresponderia a uma
etapa preliminar do processo de concesso, pelos relatos dos problemas j enfrentados nas
concesses em andamento pode-se perceber que esses tipos de falha tambm ocorrem em
outras etapas posteriores, influenciando diretamente os resultados a serem atingidos. Assim,
essa fase deve ser desconsiderada e os tipos de falhas relacionados devem ser includos em
outras fases, especialmente nas de Definio Poltica e de Execuo Contratual, abaixo
descritas.
Fase de Definio Poltica
A Definio Poltica trata da concretizao dos objetivos definidos no nvel
estratgico. Essa materializao se d por meio de um programa de governo e falhas nesta
etapa refletem a dificuldade de implantao das decises estratgicas.
A deciso poltica da insero da iniciativa privada na proviso de servios
pblicos apresenta-se como uma alternativa de financiamento de reas nas quais o governo
no se apresenta to eficiente. Embora a concesso de servios pblicos no seja algo
hodierno, sua retomada se deu na dcada de 1990, com a deciso poltica de criar o
Programa Nacional de Desestatizao. Em 1995 os servios pblicos entraram no programa
e a Lei n 8.987, denominada Lei das Concesses, foi promulgada para regulamentar a
referida iniciativa. Assim, verifica-se que compete aos rgos decisrios definir o objeto e
disciplinar os procedimentos para efetivao da insero da iniciativa privada.
H, portanto, no processo de concesso, uma definio, em nvel poltico, do
que ser objeto de contratao e uma efetivao dessa definio. Essa definio poltica
nada mais do que uma estratgia do Governo para resolver alguns entraves enfrentados, e
que se concretiza por meio de um programa de governo. No entanto, deve ser considerado
que no basta apenas vontade poltica para a implementao de uma deciso, mas tambm
uma estrutura institucional com capacidade para acompanhar o processo.
120
FERREIRA (2005) ressalta que a deciso poltica precedida de reavaliao
dos instrumentos jurdicos que disciplinam o assunto, identificando as lacunas e as
alteraes que se fizerem necessrias ao alcance do objetivo poltico. Estudos do ambiente
econmico interno e externo e tendncias internacionais de gerenciamento pblico
complementam a tomada de deciso, feita no mais alto nvel da Administrao Pblica com
a definio do marco regulatrio. Essa definio passa pela aprovao do Poder
Legislativo, o qual realiza anlises relativas ao ambiente econmico em que est inserido o
projeto de lei, bem como o exerccio do controle externo e da sociedade sobre as aes
propostas. Para a execuo da deciso poltica e, conseqentemente, concretizao dos
objetivos definidos nas etapas anteriores, imperativa a estruturao organizacional da
Administrao Pblica s novas formas de atuao, nos compromissos polticos em relao
aos contratos de longo prazo e no acompanhamento da execuo contratual, tendo em vista,
sempre, que ao usurio seja oferecido o servio adequado.
As falhas relacionadas por FERREIRA (2005) que estariam identificadas com
esta fase so apresentadas a seguir:
- Atraso na entrega do servio devido reestruturao do setor privado;
- Reduzida experincia dos governos em contratos complexos;
- Descontinuidade na execuo do empreendimento de longo prazo (PPP) por
falta de consenso poltico entre os vrios governos;
- Comprometimento dos governos futuros para uma onda de pagamentos;
- Ausncia de estimativa do custo anual dos projetos de PPP;
- Perda, pelo setor pblico, do controle sobre ativos e servios;
- Falta de eqidade no fornecimento do servio pblico em prol da eficincia;
- Dotaes governamentais desestmulo ao desempenho operacional e
dificuldades de implementao;
121
- Riscos:
Omisso de contribuio e garantia por parte do Poder Pblico
Rigidez na gesto de risco para contratos de longo prazo
Cancelamento de projetos por alterao de estrutura de mercado;
- Estudos insuficientes a respeito dos benefcios da prestao de servios de
longo prazo pelo setor privado:
Reverso das premissas de mercado em contratos de longo prazo
Ausncia de estudo minucioso sobre as vantagens do modelo de PPP
Custos de financiamento dos projetos de PFI/PPP mais altos do que
projetos financiados publicamente;
- Conflito de interesses:
Lucro versus responsabilidade social
Perda do interesse pblico Interesse privado ditando as necessidades
pblicas e sociais;
- Transparncia (accountability) enfraquecida;
- Public Sector Comparator (PSC) sujeito a manipulao;
- Impacto negativo sofrido pelos empregados do setor pblico.
Fase de Estudos e Propostas
A fase de estudos e propostas refere-se implementao de um projeto definido
na fase anterior. Este nvel trata da modelagem do projeto, destacando-se os estudos
econmico-financeiros do empreendimento.
122
Essa fase composta pela contratao de consultoria para avaliar os projetos e
pela licitao. Os estudos esto dispostos nos decretos que regulamentam as leis e
detalhados nos instrumentos de contratao de consultoria. Abrangem, de modo geral: a
anlise das condies de mercado em que o objeto de contratao est inserido; a anlise da
situao econmico-financeira e das perspectivas de rentabilidade do objeto de contratao;
a avaliao econmico-financeira, dos recursos humanos, dos sistemas inteligentes e do
patrimnio imobilirio; auditoria contbil; ajustes ao processo de licitao; assessoria
jurdica; atuao junto ao mercado de capitais e sistemtica de alienao de aes, se for o
caso. Destaque-se que outros servios podem compor essa fase.
importante verificar a viabilidade do projeto e assegurar que sero escolhidas
as propostas mais vantajosas para a sociedade. nessa fase, com base nos estudos, que
definido o valor de contratao da prestao do servio pblico.
Nessa fase definida a modelagem da concesso a ser implementada:
concesso subsidiada, gratuita ou onerosa, ou mesmo se ser adotado o Pedgio Sombra.
Essa definio passa mais uma vez por uma deciso poltica, j que o valor da tarifa de
pedgio a ser praticado depende diretamente da forma como o Governo, ou mais
precisamente o Estado, pretende participar do processo.
FERREIRA (2005) relacionou os seguintes tipos de falha relacionados a esta
Fase:
- Desconsiderao dos riscos de projetos e do risco de defeitos latentes;
- Falta de transparncia nos custos de investimentos.
Fase de Contratao
A fase de contratao composta pelos processos de licitao e de contrato. A
fase de licitao engloba a escolha da empresa que executar o servio pblico at ento
provido pelo estado e nela confeccionado o edital e estabelecidos os procedimentos
necessrios realizao do certame.
123
A contratao se d quando escolhida a licitante que apresenta a melhor oferta
no processo licitatrio, seja ela menor preo, maior outorga, melhor tcnica ou qualquer
outra combinao explicitada na Lei n 8.987/95, em seu art. 15. Inclui ainda os atos
necessrios efetivao do processo licitatrio, incluindo a adjudicao do objeto. Os atos
que constituem essa fase esto dispostos nas leis n 8.666/1993, n 8.987/1995, n
9.074/1995 e n 11.079/2004 e na legislao referente aos direitos do consumidor.
A formalizao da avena ocorre mediante contrato, o qual, juntamente com a
base legal e a jurisprudncia passam a orientar as relaes pblico-privadas estabelecidas.
O contrato reflete os compromissos celebrados entre a Administrao e o licitante vencedor
e pode apresentar falhas resultantes de falhas em fases anteriores.
Segundo FERREIRA (2005) as falhas nesta fase podem ser:
a) Licitao
- Processo de seleo inadequado;
- Longo processo de aquisio do servio e negociao;
- Linhas no claras de responsabilidade entre os parceiros;
- Composio imprpria do parceiro privado tendo em vista as atividades
includas na concesso;
- Ausncia de experincia por parte do setor pblico, na formulao de
critrios de avaliao;
- Apresentao de propostas aparentemente inexeqveis (dumping);
- Propostas otimistas com o objetivo de vencer a licitao;
- Reduzida participao dos concessionrios no capital prprio do projeto.


124
b) Contrato
- Subdiviso dos contratos em estgios que no obedecem a uma lgica
(estgios artificiais);
- Clusulas contratuais rgidas ou no bem definidas;
- Contratos incompletos;
- Desigualdade de poder entre consorciados;
- Domnio excessivo de empresas de construo na composio acionria do
concessionrio;
- Pouca ateno dada proposta financeira apresentada na licitao.
Fase de Execuo Contratual
A fase de execuo contratual corresponde ao perodo posterior assinatura do
contrato no qual a iniciativa privada passa a exercer sua funo de provedor dos servios
pblicos sociedade e a iniciativa pblica, controlada e fiscalizada por Agncias
Reguladoras.
Nessa fase feito o acompanhamento da prestao do servio pblico pelo setor
privado, com base na legislao vigente e nos termos do contrato. Ressalte-se que ocorrem
muitos problemas na fase execuo contratual em virtude de falhas em etapas anteriores,
tais como contratos mal elaborados, arcabouo regulatrio instvel e instabilidade
institucional, o que aponta para a necessidade de identificao das falhas em cada uma
dessas esferas, a fim de melhorar a prestao dos servios sociedade e evitar que os
empreendimentos governamentais se tornem instveis.
Especificamente com relao execuo contratual, FERREIRA (2005)
relacionou os seguintes tipos de falhas:
- Captura;
125
- Renegociao;
- Assimetrias entre os parceiros risco de financiamento e de
descontinuidade da parceria;
- Receitas insuficientes para elevado pagamento da outorga e realizao dos
investimentos;
- Ausncia de sistemas eficientes de monitoramento de contratos;
- Tratamento deficiente de queixas e reclamaes dos usurios;
- Interrupo da prestao do servio.
4.5 PROSSEGUIMENTO DOS ESTUDOS
O trabalho de FERREIRA (2005) abrangeu, apesar da nfase em rodovias,
outros empreendimentos que so objeto de parcerias pblico-privadas, tais como: escolas,
hospitais, presdios, hotis, saneamento, etc. O levantamento das falhas foi feito com base
em bibliografia internacional, no envolvendo algumas questes relacionadas ao aspecto
social, por no terem sido encontradas. De fato, muito difcil encontrar no exterior algum
trabalho que trate, por exemplo, da situao de um usurio que percorre pequena parte do
trecho da rodovia concedida e tem que pagar a tarifa integral do pedgio.
Assim, uma das metas a serem atingidas nesta tese tratar, com mais
profundidade, da aceitao das novas concesses pela sociedade. Para isso, este trabalho
procurar identificar as falhas em processos de concesso de rodovias analisando as
manifestaes recebidas nas Audincias Pblicas realizadas no incio de 2006, que
envolveram a participao desde o investidor at o usurio da rodovia. Para isso, ser
utilizada a Anlise de Contedo, metodologia que facilita a identificao da mensagem que
est por trs do texto examinado.

126
5 AUDINCIAS PBLICAS E ANLISE DE CONTEDO
As Audincias Pblicas realizadas pela ANTT para a Segunda Etapa do
Programa de Concesso de Rodovias Federais mostraram-se bastante eficazes no sentido de
obter dos interessados no processo solicitaes, reclamaes, crticas e sugestes sobre o
material disponibilizado relativo aos estudos de viabilidade e s minutas de edital e
contrato.
O material recebido foi de grande utilidade no aprimoramento dos documentos
da licitao, alm de servirem como fonte para o desenvolvimento deste trabalho. Por isso,
apresentam-se, a seguir, os conceitos e procedimentos de uma audincia desse tipo, com
meno sobre o que foi posto em prtica no caso da Segunda Etapa.
Em seguida, explica-se a tcnica da Anlise de Contedo, metodologia que foi
utilizada nesta tese para identificar o cerne das manifestaes recebidas nas audincias.
5.1 AUDINCIAS PBLICAS
5.1.1 A Participao Popular no Processo Administrativo
O ato administrativo sempre foi considerado o principal instituto do direito
administrativo. No entanto, com o advento do Estado Social e Democrtico de Direito, as
atenes passaram a se voltar para o processo administrativo, tendo em vista que atravs
deste que a funo administrativa se realiza, e no do ato isolado (Soares, 2006).
OLIVEIRA (2005) considera que a Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988, em seu artigo 1 o nascedouro da participao popular no processo
administrativo, quando menciona ser um dos fundamentos da Repblica Federativa a
cidadania, destacando seu pargrafo nico:
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio.
127
DI PIETRO (2002, apud SOARES, 2002) salienta que o princpio da
participao popular na gesto da Administrao Pblica tratado tambm em outros
artigos da Constituio de 1988, dos quais destacamos:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos
seguintes:
...
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado;
SOARES (2002) cita a criao das Ouvidorias nos rgos pblicos, a criao do
disque-denncia e a realizao de audincias pblicas e consultas pblicas como formas de
implementao da participao do cidado na gesto pblica.
A participao popular nas questes ligadas coisa pblica foi tambm
ressaltada pela ento Ministra de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio, Anadyr
de Mendona Rodrigues, em palestra proferida no primeiro encontro de Ouvidores de
rgos e Entidades do Poder Executivo Federal, em 22 de agosto de 2002 (RODRIGUES,
2002), da qual destacam-se os trechos abaixo:
De fato, muita gua correu debaixo da ponte, desde o tempo em que OUVIR
era obrigao que s cabia aos governados. Em uma democracia plena, o respeito aos
direitos do cidado se mede pela amplitude com que lhe dado fazer chegar a sua voz aos
governantes.
Neste Pas, que se constitui em "Estado democrtico de direito", nos termos do
preceito que inaugura a sua Carta Fundamental, a cidadania assume, cada vez mais, o
direito de se fazer OUVIR.
128
...
Desde ento, profundas modificaes surgiram, e continuam surgindo, nas
relaes entre os cidados e o Poder Pblico, com a expanso cada vez maior da noo de
cidadania democrtica, consciente e participativa, levando a produzirem-se
acontecimentos notveis, nunca antes vistos, na histria ptria, em decidida marcha de
restaurao tica dos costumes nacionais.
Compenetrou-se enfim o cidado de que, muito alm do dever de eleger seus
representantes, nos Poderes Executivo e Legislativo, tem, tambm, o direito de exigir, de
administradores e legisladores, no s postura irrepreensvel, no trato da coisa pblica,
mas, muito mais do que isso, permanente notcia do exato desempenho das misses para as
quais foram eleitos.
5.1.2 Conceito de Audincia Pblica
A Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (BRASIL, 1999a), veio dispor sobre
normas bsicas para o processo administrativo no mbito da Administrao Federal direta e
indireta, com vistas proteo dos direitos dos administrados e o melhor cumprimento dos
fins da Administrao. Nessa Lei foi contemplada, em seus artigos 31 a 35 abaixo
transcritos, a realizao de consultas e audincias pblicas no curso da instruo processual,
quando se decida ou aprecie assunto de interesse geral, eventos esses considerados como
mais uma inovao de significativa expresso democrtica para a atuao administrativa
(LUNA FILHO, 1999).
Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o
rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica
para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, se no houver prejuzo para a
parte interessada.
1 A abertura da consulta pblica ser objeto de divulgao pelos meios
oficiais, a fim de que pessoas fsicas ou jurdicas possam examinar os autos, fixando-se
prazo para oferecimento de alegaes escritas.
129
2 O comparecimento consulta pblica no confere, por si, a condio de
interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administrao resposta
fundamentada, que poder ser comum a todas as alegaes substancialmente iguais.
Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da
relevncia da questo, poder ser realizada audincia pblica para debates sobre a
matria do processo.
Art. 33. Os rgos e entidades administrativas, em matria relevante, podero
estabelecer outros meios de participao de administrados, diretamente ou por meio de
organizaes e associaes legalmente reconhecidas.
Art. 34. Os resultados da consulta e audincia pblica e de outros meios de
participao de administrados devero ser apresentados com a indicao do procedimento
adotado.
Art. 35. Quando necessria a instruo do processo, a audincia de outros
rgos ou entidades administrativas poder ser realizada em reunio conjunta, com a
participao de titulares ou representantes dos rgos competentes, lavrando-se a
respectiva ata, a ser juntada aos autos.
A audincia pblica definida por MOREIRA NETO (1992, apud GOUVEIA
e SALINET, 2000) como um instituto de participao administrativa aberta a indivduos e a
grupos sociais determinados, visando legitimidade da ao administrativa, formalmente
disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendncias, preferncias e opes
que possam conduzir o Poder Pblico a uma deciso de maior aceitao consensual.
J SOARES (2002) entende que, alm da legitimidade, a audincia pblica
confere transparncia a uma deciso poltica ou legal. Nesse caso, a autoridade competente
abre espao para que todas as pessoas que possam sofrer reflexos dessa deciso tenham
oportunidade de se manifestar antes do desfecho do processo.
Segundo OLIVEIRA (2005), as audincias e consultas pblicas so
instrumentos de participao do administrado nas tomadas de decises da administrao
130
pblica, nos quais o poder pblico ouve a opinio de integrantes da coletividade antes de
ultimado o ato administrativo, no intuito de fundamentar a necessidade de praticar o ato
administrativo.
Ainda OLIVEIRA (2005) afirma que, apesar de parecidas, uma e outra no se
confundem, por ocorrerem em situaes e procedimentos diferentes. A Audincia Pblica
caracteriza-se pelo debate pblico e pessoal entre a Administrao e cidados ou entidades
representativas da sociedade civil sobre temas de relevante interesse pblico. A consulta
pblica, por sua vez, ocorre atravs de consultas feitas pelo rgo administrativo a
integrantes da coletividade e entidades representativas, no intuito de coletar dados de
opinio pblica, sendo estas reduzidas a termo, em peas formais que faro parte do
processo administrativo que a gerou. A principal diferena segundo o autor, portanto, o
carter presencial e menos formal da audincia pblica, onde prevalece a oralidade, nada
obstando que pontos do debate sejam reduzidos a termo, enquanto que na consulta pblica
prevalece uma maior formalidade e no h reunies dos consultados.
A Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT, em sua Resoluo N
151, de 16/01/03 (ANTT, 2003), considera, na deciso por audincia ou consulta pblica, a
interferncia nos direitos de agentes econmicos ou usurios de servios de transporte
terrestre. Assim, as audincias sero realizadas previamente edio de normas
administrativas e anteprojetos de lei propostos pela ANTT que afetem os direitos
mencionados, enquanto que as consultas sero utilizadas como instrumento discricionrio
de apoio ao processo decisrio quando este no implicar afetao direta e efetiva queles
direitos.
Na mesma Resoluo da ANTT tambm prevista a realizao de audincia
pblica na modalidade de intercmbio de documentos, ou seja, a participao dos
interessados se d via Internet. Essa modalidade facilita a manifestao dos interessados,
evitando o deslocamento, s vezes muito custoso, ao local designado para a reunio
pblica.
Voltada exclusivamente para o setor de transportes terrestres, a Resoluo N
151, que visa regulamentar o processo de audincia pblica de que tratam o art. 68 da Lei
131
n 10.233, de 05/06/01, e o art. 32 do Decreto n 4.130, de 13/02/02 (BRASIL, 2002a),
define como seus objetivos:
- Colher subsdios e informaes para o processo decisrio da ANTT;
- Propiciar aos agentes econmicos e usurios a possibilidade de
encaminhamento de seus pleitos, opinies, informaes e sugestes;
- Identificar, da forma mais ampla possvel, todos os aspectos relevantes
matria objeto da audincia;
- Dar publicidade e legitimidade ao reguladora da Agncia.
O art. 68, abaixo transcrito, um dispositivo comum s leis que regem as
agncias reguladoras (DI PIETRO, 2002, apud SOARES, 2002):
Art. 68. As iniciativas de projetos de lei, alteraes de normas administrativas
e decises da Diretoria para resoluo de pendncias que afetem os direitos de agentes
econmicos ou de usurios de servios de transporte sero precedidas de audincia
pblica.
Por fim, deve ser ressaltado o carter consultivo e no vinculante de uma
audincia pblica, ou seja, o poder pblico no est obrigado a incorporar as sugestes e
contribuies recebidas norma ou regulamentao em questo. No entanto, a autoridade
responsvel pela deciso dever explicitar os motivos que a levaram ao no acolhimento da
manifestao oferecida.
5.1.3 Procedimentos de uma Audincia Pblica
Apesar da audincia pblica estar intimamente ligada s prticas democrticas,
os textos dos artigos 31 e 32 da Lei n 9.784, j citados anteriormente, indicam que sua
realizao no compulsria, visto que fica a critrio da autoridade responsvel pelo
processo administrativo. Porm, se entendida como necessria face relevncia do tema em
anlise, no pode ser tratada como mera formalidade, apenas para cumprir, aparentemente,
132
a etapa procedimental, sob pena de gerar desconfianas e resistncias implementao do
projeto em discusso.
Desta forma, necessrio que a autoridade competente providencie todas as
condies para que a audincia se realize plenamente, com a participao ativa e efetiva
dos interessados, e que seu contedo seja considerado quando da deciso.
A Lei n 6, ditada pela Legislatura da Cidade de Buenos Aires em 05/03/1998
(BUENOS AIRES, 1998), detalha o regramento geral para audincias pblicas levadas a
efeito naquela localidade, dividindo-as em trs etapas:
a) Etapa Preparatria
Nessa etapa, a autoridade competente dever elaborar o ato convocatrio, onde
constaro:
- a autoridade convocante;
- a descrio do objeto da audincia;
- o local e o dia da celebrao, bem como a hora prevista para incio e
trmino;
- a forma de se tomar conhecimento dos documentos, estudos e propostas a
serem discutidos na audincia;
- o prazo e forma de inscrio para participar da audincia;
- as autoridades da audincia pblica;
- os funcionrios e/ou legisladores e/ou membros da Junta Comercial que
devem estar presentes durante a audincia;
- os fundos previstos para a realizao da audincia.
Dever ser dada ampla divulgao ao ato convocatrio, com antecedncia
suficiente para que os interessados possam se preparar para o evento.
133
Com relao ao local selecionado, este dever ser organizado de forma que sua
distribuio contemple com absoluta paridade os participantes intervenientes. No entanto,
devem prever-se lugares apropriados para a imprensa, permitindo filmagens, gravaes e
outros meios de registro.
Dever ser elaborado previamente, tambm, o procedimento para inscrio
para participao na audincia, confeccionando-se formulrios prprios para registro de
manifestaes por escrito, caso seja de interesse da pessoa que ir se manifestar.
b) Desenvolvimento
Para o desenrolar da audincia, a autoridade competente dever designar os
componentes que conduziro os trabalhos (presidente, secretrio e os tcnicos que faro a
exposio do assunto a ser tratado e que sero os responsveis pelas respostas s
manifestaes apresentadas).
No incio da seo, devero ser apresentadas aos presentes as regras de
funcionamento da audincia, de modo a permitir que os trabalhos transcorram com a
organizao necessria ao atingimento dos objetivos colimados.
Todo o procedimento dever ser transcrito taquigraficamente, podendo ser
tambm filmado e/ou gravado, de modo a possibilitar a elaborao da ata da audincia,
imediatamente aps sua concluso.
c) Resultados
A ata da audincia dever ser publicada de modo a dar amplo conhecimento ao
pblico em geral dos resultados da reunio pblica.
O art. 11 da Resoluo n 151 da ANTT prescreve que, aps a realizao da
audincia ou consulta pblica, dever ser elaborado relatrio especfico consolidando as
contribuies e sugestes recebidas, com concluso pela viabilidade ou no, total ou
parcial, da norma a ser expedida. Esse relatrio dever ser motivado, com indicao sucinta
das razes que justificaram o acolhimento ou no das contribuies e sugestes
134
apresentadas, disponibilizando-se a smula desse relatrio aos interessados aps aprovao
pela Diretoria.
5.1.4 Audincias para a 2 Etapa do PROCROFE
Como j mencionado no Captulo 3 desta tese, a ANTT realizou Audincias
Pblicas com o objetivo de colher contribuies sobre as minutas de edital e de contrato de
concesso, bem como sobre os Estudos de Viabilidade, econmicos e operacionais,
relativos aos trechos da 2 Etapa do Programa de Concesso de Rodovias Federais.
Para isso foram disponibilizados, no endereo eletrnico
http://www.antt.gov.br, a partir das 10 horas do dia 6 de fevereiro de 2006, as minutas de
edital e de contrato, e todos os estudos desenvolvidos pelo Ministrio dos Transportes e
pela ANTT para definio das Tarifas Bsicas de Pedgio Teto de cada trecho a ser
licitado.
Alm das manifestaes durante as Audincias locais, os interessados puderam
encaminhar contribuies, crticas e sugestes, pela Internet, at as 18 horas do dia 3 de
maro de 2006.
Foi possibilitada a inscrio antecipada para manifestao oral nas Audincias
no mencionado endereo eletrnico at as 12 horas do dia 17 de fevereiro de 2006. Cada
interessado disps de 3 (trs) minutos para manifestar-se, podendo reformular ou
complementar sua manifestao no tempo adicional de 1 (um) minuto, conforme os
procedimentos aplicveis s Audincias, que tambm foram disponibilizados, a partir de 6
de fevereiro de 2006, no endereo eletrnico da ANTT.
As Audincias foram realizadas nos locais e horrios a seguir especificados:
- Braslia DF, 20.2.2006, no Auditrio da ANTT;
- So Paulo SP, 22.2.2006, no Auditrio da FIESP Federao das
Indstrias do Estado de So Paulo;
135
- Curitiba PR, 23.2.2006, no Auditrio Caio Amaral Gruber, da FIEPR
Federao das Indstrias do Estado do Paran;
- Rio de Janeiro RJ, 6.3.2006, no Centro de Convenes da FIRJAN
Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro;
- Belo Horizonte MG, 7.3.2006, no Edifcio FIEMG Trade Center
Federao das Indstrias do Estado de Minas Gerais;
- Florianpolis SC, 9.3.2006, no Auditrio da FIESC Federao das
Indstrias do Estado de Santa Catarina.
As Audincias foram compostas de duas sees, uma para tratar
especificamente dos Estudos de Viabilidade, denominada Audincia Pblica n. 034/2006,
e outra voltada para as minutas de Edital e Contrato, denominada Audincia Pblica n.
035/2006.
Durante a realizao das Audincias foram seguidos todos os procedimentos
citados no item 3 deste Captulo, sendo que todas as sees foram gravadas e registradas
taquigraficamente.
Cabe registrar como anormalidade, o ocorrido em Curitiba, na seo em que se
trataria das minutas de Edital e Contrato, que teve de ser suspensa pelo Presidente da Mesa
em virtude de desordem que se instalou no auditrio face aos protestos orquestrados pelo
Frum Popular Contra o Pedgio no Paran.
Foram registradas 186 (cento e oitenta e seis) mensagens na denominada
Audincia Pblica n. 034/2006 e 302 (trezentas e duas) na denominada Audincia Pblica
n. 035/2006. Esses nmeros computam individualmente cada sugesto ou manifestao
recebida, ainda que ela tenha sido enviada juntamente com outras numa mesma mensagem
eletrnica. Todas as contribuies foram disponibilizadas no endereo eletrnico da ANTT
para cincia dos interessados.
136
Apesar da inteno em separar as contribuies destinadas aos estudos de
viabilidade daquelas relativas s minutas de Edital e Contrato, tal no foi seguido pelos
participantes que enviaram suas manifestaes pela Internet.
Em dezembro de 2006, aps a aprovao da verso final dos estudos pelo TCU,
a ANTT disponibilizou em seu endereo eletrnico as respostas a todas as manifestaes
recebidas.
5.2 ANLISE DE CONTEDO
5.2.1 A Tcnica
A Anlise de Contedo surgiu nos Estados Unidos, no sculo XX, sendo
impulsionada principalmente a partir das dcadas de 1940 e 1950 (CAREGNATO e
MUTTI, 2006). Seu desenvolvimento se deu para a realizao de anlises de materiais
jornalsticos, porm sua utilizao estendeu-se posteriormente a diversas reas. uma
ferramenta utilizada para anlise de materiais textuais ou visuais, sejam eles resultantes de
transcries de discursos, entrevistas ou textos escritos para finalidades diversas, como
jornais, memorandos ou manifestaes de audincias pblicas, as quais correspondem ao
objeto de anlise da presente tese.
Essa tcnica orientada para a identificao do que est sendo explicitado a
respeito de determinado tema (VERGARA, 2003) e auxilia o pesquisador a interpretar a
mensagem e tentar entend-la de forma mais pormenorizada. DESSEN et al. (2007)
classificam-na como uma tcnica emprica que depende do tipo de fala e interpretao
utilizadas.
BARDIN (1977) define a Anlise de Contedo como uma tcnica de anlise
sistemtica de comunicaes que auxilia na descrio do contedo das mensagens,
contribuindo assim para o desenvolvimento de um conhecimento relativo s condies de
produo/recepo daquelas por meio da determinao de indicadores (quantitativos ou
no). Assim, a Anlise de Contedo, a partir das evidncias expostas nos materiais textuais,
auxilia a produo de inferncias acerca do tema em estudo.
137
A mensagem o ponto de partida para a realizao dessa anlise, que foca,
principalmente, a interpretao de informaes qualitativas. Sua meta permitir uma
avaliao objetiva do material em anlise, sem, contudo, deixar de lado detalhes
importantes relacionados ao material investigado. Sua finalidade permitir no s uma
comparao entre palavras ou sentenas, mas tambm a identificao dos elementos mais
significativos no texto, contribuindo tanto para a composio de uma descrio objetiva,
sistemtica e quantitativa da mensagem (DESSEN et al., 2007), quanto para a identificao
de elementos existentes de forma implcita no texto.
Inicialmente, a Anlise de Contedo destinava-se basicamente a realizar essa
descrio objetiva, sistemtica e quantitativa de comunicaes. Hoje, porm, ela assume
outras funes, auxiliando na identificao do que est por trs do contedo que foi
manifestado (MACHADO, 1991 e MINAYO, 2003 apud CLEMENTE, 2007). Nesse
processo interpretativo, as caractersticas singulares da mensagem e a contextualizao
devem guiar os estudos a fim de melhor orientar os resultados obtidos realidade
observada (PUGLISI e FRANCO, 2005).
Uma das principais vantagens dessa tcnica consiste na possibilidade de se
trabalhar com grande quantidade de dados brutos, o que contribui para uma melhor
fidedignidade dos resultados, e com rigor metodolgico, o que facilita o pesquisador, que
deve perpassar etapas de seleo, criao de unidades e categorizao dos dados. Ademais,
essa tcnica tambm possibilita a realizao de uma anlise temporal, auxiliando em
estudos descritivos e exploratrios (DESSEN et al., 2007).
A abordagem da anlise pode ser quantitativa ou qualitativa. A primeira verifica
a freqncia de determinadas caractersticas no contedo das mensagens e a segunda
verifica a existncia ou inexistncia de uma dada caracterstica no fragmento em estudo
(CAREGNATO e MUTTI, 2006). Todavia, em sntese, a anlise de categoria pode ser
considerada essencialmente qualitativa e quantitativa, vez que considera tanto a forma das
estruturas textuais em anlise, como a freqncia dessa forma (BERG, 1998).
A anlise categorial o tipo de anlise mais antiga e na prtica a mais utilizada.
Para este tipo de classificao, necessrio identificar as similaridades existentes nas
138
mensagens a fim de agrup-las (CAREGNATO e MUTTI, 2006). Assim, para a realizao
das anlises e produo das inferncias, o material textual deve ser reduzido a poucas
categorias por meio de uma decomposio de seu contedo em unidades que
posteriormente devem ser reagrupadas segundo caractersticas semelhantes.
CLEMENTE (2007) aponta como principal objetivo da categorizao a
representao simplificada dos dados brutos. Esse material deve ser ento reconstrudo por
meio de um reagrupamento para possibilitar a realizao das inferncias. CAMARGO
(2005) destaca que ao analista permitida a manipulao desses dados caso este possua
conhecimento sobre o emissor da mensagem ou sobre o assunto em anlise de forma a
produzir resultados mais condizentes com a realidade.
Segundo BARDIN (1997), a categorizao das mensagens pode ser feita por
meio de categorias pr-definidas (procedimento por caixas ou categorias tericas) ou por
meio de categorias estabelecidas concomitantemente com as anlises dos elementos
textuais (procedimento por milhas ou categorias empricas).
Conforme SANTOS et al. (2004), a Anlise de Contedo, embora admita um
nmero ilimitado de abordagens, historicamente tem sido utilizada para identificar seis
questes bsicas:
a) Quem fala?
Visa investigar o emissor da mensagem para, a partir da, determinar suas
caractersticas como: personalidade, comportamento verbal, valores, universo semntico,
caractersticas psicolgicas entre outras
b) Para dizer o qu?
Enfoca as caractersticas da mensagem gerada por meio de palavras e
argumentos.


139
c) A quem?
Investiga o receptor da mensagem, buscando identificar caractersticas das
pessoas para quem as mensagens, textos ou quaisquer outras formas de comunicao so
produzidos.
d) De que forma?
Verifica a forma como a informao processada, envolvendo seus cdigos,
estilo, estrutura de linguagem, dentre outros aspectos relacionados forma de transmisso
da mensagem.
e)Com que finalidade?
Pesquisa o objetivo das comunicaes, esteja ele explcito ou implcito. O
emissor novamente o foco, para identificar a finalidade, oculta ou manifesta, com que
emite a mensagem.
f) Com que resultados?
Procura identificar e descrever os resultados da comunicao. Nesse caso, a
pesquisa pode analisar incongruncias entre objetivos e resultados.
Apesar da Anlise de Contedo permitir abordar as questes acima citadas,
possvel utiliz-la para vrias outras finalidades. Em muitos casos, o simples levantamento
dos temas constitui o objetivo deste tipo de pesquisa (MACHADO, 1991, apud
CLEMENTE, 2007). Considerando os objetivos do presente estudo, a Anlise de Contedo
ser utilizada como ferramenta para identificar os temas de cada uma das contribuies
feitas por determinados grupos de pessoas nas Audincias Pblicas realizadas pela ANTT
para a Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais. A partir dessa segmentao,
possvel identificar quais os pontos mais crticos do processo de concesso, na viso de
cada um desses grupos, e, assim, associ-los a possveis falhas do processo para, em
seguida, estabelecer critrios ou orientaes para a mitigao dos principais problemas
levantados.
140
5.2.2 Etapas a Serem Seguidas
SANTOS et al. (2004) prevem 5 (cinco) etapas no processo de Anlise de
Contedo, descritas a seguir:
a) Preparao
Consiste na seleo das amostras de informao a serem analisadas, as quais
devem ser condizentes com o objetivo da pesquisa e cobrir de forma abrangente o campo
investigado.
b) Unitarizao
A unitarizao envolve quatro etapas:
Definio das unidades de anlise
As unidades de anlise correspondem aos elementos unitrios de contedo que
sero submetidos classificao. Estas unidades podem ser palavras, frases, temas ou um
documento na ntegra. Para sua definio, importante que todo o material seja lido para
que dele sejam extradas as unidades.
Identificao das unidades de anlise
Consiste na identificao dessas unidades no texto. Destaque-se, contudo, que a
origem dessa informao no deve ser perdida. Assim, para cada uma das unidades
identificadas, deve-se vincular o material de onde ela foi retirada.
Isolamento das unidades de anlise
Consiste na retirada daquele fragmento do texto integral para posterior
classificao. Para tanto, alguns fragmentos devem ser reescritos a fim de ficarem
individualizados e isolados. Alguns fragmentos tambm devem ser reelaborados para que
no percam o seu sentido quando forem retirados do contexto no qual esto inseridos, vez
que as unidades de anlise devem ser auto-explicativas, ou seja, devem ser interpretadas
sem o auxilio de informaes adicionais. Esse processo de isolamento pode levar a perda de
141
informaes, mas tem como ponto positivo a facilidade de entendimento e possibilidade de
analisar de forma mais pormenorizada o fragmento.
Definio das unidades de contexto
As unidades de contexto constituem-se em unidades maiores que as de anlise e
so formadas pelo agrupamento destas ltimas.
c) Categorizao
A categorizao consiste no agrupamento de dados semelhantes e relacionados
entre si e constitui uma sntese da mensagem, orientada por seus aspectos mais importantes.
Esses grupos so definidos com base no contedo dos fragmentos que o compem,
podendo essa semelhana ser analisada sob critrios semnticos, sintticos ou qualquer
outro que se apresente coerente com o objetivo da pesquisa. H de se ressaltar que definido
o critrio a ser seguido, ele, e somente ele, dever fundamentar toda a categorizao. Para
facilitar as anlises, podem ser eleitas as categorias mais representativas, denominadas de
categorias sntese.
SANTOS et al. (2004) destacam ainda que as categorias criadas devem ser
vlidas, exaustivas e homogneas, e a classificao do contedo deve ser mutuamente
exclusiva e consistente.
A categoria vlida quando est coerente com o objetivo da pesquisa em
desenvolvimento, ou seja, a partir delas possvel realizar as anlises necessrias para
atingir o objetivo que orientou a pesquisa.
A exaustividade refere-se capacidade da categoria conseguir envolver todas as
unidades de anlise, sem deixar nenhuma de fora.
A homogeneidade remete definio de um nico critrio de classificao para
orientar a categorizao de todo o material textual a ser analisado. Nesse caso, todos os
temas agrupados devem apresentar uma relao, seja esta de complementao ou oposio
(DESSEN et al., 2007).
142
Tambm necessrio que cada unidade de anlise possa ser enquadrada em
somente uma categoria, o que caracteriza a excluso mtua. Para tanto, exige que inexista
ambigidade e superposies.
Por fim, os critrios devem ser consistentes, ou seja, devem permitir que se
processe a classificao das unidades de anlise de forma que no existam dvidas na
realizao desse processo classificatrio, possibilitando, dessa forma, que dois
pesquisadores diferentes possam chegar a resultados semelhantes.
Em face da dificuldade do processo de categorizao, seus produtos devem ser
lapidados a fim de se tornarem mais completos e satisfatrios. Para que essa satisfao seja
atingida, DESSEN et al. (2007) sugerem que seja feita uma anlise de juzes os quais
devem validar as categorias definidas pelo pesquisador por meio de uma verificao da
consistncia entre sua classificao e a do pesquisador. Este processo envolve a realizao
de discusses para que se chegue a um consenso com relao s categorias identificadas.
d) Descrio
Refere-se fase de comunicao dos resultados relativos identificao do
material enquadrado em cada categoria. Para tanto, cada uma das categorias deve ser
descrita de forma que os significados inerentes a cada uma das unidades que a compe
sejam explicitados. Nesse caso, citaes diretas devem ser utilizadas para exemplificar as
descries.
e) Interpretao.
Os resultados do processo de categorizao devem ser interpretados a fim de
permitir uma melhor compreenso do que a mensagem est expressando. Segundo
SANTOS et al. (2004), essa etapa o momento crucial da Anlise de Contedo.
5.3 ASSOCIAO DA ANLISE DE CONTEDO COM O FMEA
As Audincias Pblicas realizadas pela ANTT propiciaram a obteno de
grande quantidade de informaes colhidas junto a pessoas diretamente interessadas no
processo de concesso de rodovias federais em desenvolvimento. O fato de as
143
manifestaes terem sido espontneas d um cunho de maior credibilidade base de dados
utilizada.
Examinando o contedo dessas manifestaes, pde-se verificar a semelhana
entre algumas delas, indicando a possibilidade de aplicao da Anlise de Contedo de
forma a sistematizar a interpretao das mensagens, para associ-las, em seguida,
identificao e categorizao das falhas no processo, etapas essas contidas na Metodologia
de Anlise de Falhas.
O prximo Captulo mostra a forma como foi feita a integrao entre a Anlise
de Contedo e o FMEA, e a aplicao disso s manifestaes recebidas nas Audincias
Pblicas da Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais, considerada como estudo
de caso.

144
6 METODOLOGIA E ESTUDO DE CASO
Este Captulo detalha a metodologia utilizada nesta tese para identificar, avaliar
as causas e propor procedimentos para evitar ou minimizar as falhas em processos de
concesso de rodovias.
Alm disso, apresenta um estudo de caso de aplicao da metodologia,
analisando as manifestaes recebidas nas audincias pblicas realizadas para a Segunda
Etapa de Concesso de Rodovias Federais.
6.1 METODOLOGIA
A presente tese tem como objetivo principal a identificao e anlise das falhas
na montagem dos programas de concesso de rodovias e a proposio de procedimentos
que permitam aprimorar os futuros contratos, de modo a evitar os problemas que hoje
afetam a continuao do processo.
Para alcanar esse objetivo, foi utilizada metodologia que o resultado da
adaptao e integrao de dois procedimentos: o mtodo de Anlise do Modo e Efeito de
Falha FMEA e o mtodo de Anlise de Contedo.
Os passos dessa metodologia so apresentados a seguir:
a) Identificao das Funes (primeira etapa do FMEA), quando so
relacionadas todas as etapas do processo de concesso de rodovias;
b) Agrupamento das etapas entre as fases principais do processo, para facilitar a
proposio dos procedimentos a serem adotados;
c) Preparao da massa de informaes recebidas nas Audincias Pblicas,
organizando as mensagens recebidas por meio da criao de cdigos para cada uma e
identificao dos responsveis pelo seu envio (primeira etapa da Anlise de Contedo);
d) Identificao das unidades de anlise em cada mensagem;
145
e) Isolamento das unidades de anlise, reescrevendo algumas, se for o caso,
para no perderem o sentido do texto original, mantendo os cdigos estabelecidos
anteriormente para as mensagens, e definindo a categoria e a classe de ator (classificao
do responsvel pela mensagem) para cada unidade de anlise, no caso da mensagem conter
mais de uma;
f) Descrio das categorias selecionadas, bem como das classes de atores;
g) Montagem de tabela dinmica, utilizando o EXCEL, com as seguintes
colunas: cdigo; categorizao; responsvel pela mensagem; classe de ator; unidade de
anlise;
h) Interpretao dos resultados (correspondendo s etapas de identificao dos
modos de falha e suas causas, identificao dos efeitos das falhas, e a verificao dos
impactos das falhas sobre os usurios, todas do FMEA);
g) Proposio de aes corretivas (ltima etapa do FMEA).
6.2 ESTUDO DE CASO
A metodologia descrita foi aplicada sobre a base de dados obtida das
contribuies recebidas durante as Audincias Pblicas realizadas pela ANTT para a
Segunda Etapa do Programa de Concesso de Rodovias Federais. Tais audincias tiveram
como finalidade informar aos interessados o estgio de desenvolvimento dos trabalhos e
colher suas contribuies, sugestes e crticas aos estudos realizados para a definio das
tarifas mximas a serem ofertadas nas licitaes dos sete trechos escolhidos, bem como s
minutas de edital e de contrato, todos disponibilizados na pgina da ANTT na Internet. As
manifestaes puderam ser encaminhadas por meio eletrnico entre os dias 06 de fevereiro
e 03 de maro de 2006, ou apresentadas oralmente nas reunies realizadas em Braslia, So
Paulo, Curitiba, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Florianpolis, entre os dias 22 de
fevereiro e 9 de maro de 2006. A ANTT disponibilizou em seu endereo eletrnico todas
as manifestaes recebidas relativas s Audincias Pblicas n.
o
34/2006 e 35/2006,
respectivamente.
146
A partir das mensagens recebidas foram identificados os temas de maior
interesse no processo de concesso, de acordo com a viso dos vrios atores envolvidos,
definidos segundo a sua qualificao, apresentada por eles mesmos quando do envio das
suas contribuies ANTT.
Conhecendo-se as percepes de cada um desses atores, foi possvel
caracterizar as principais falhas cometidas nos processos de concesso de rodovias e
estabelecer critrios ou orientaes para a mitigao dos principais problemas levantados.
Tal procedimento apresenta grande relevncia, visto que a partir do ponto de
vista dos principais interessados nas concesses podem ser definidas estratgias e aes que
contribuam positivamente tanto para uma melhoria tcnica do processo, quanto para sua
aceitao junto aos interessados, vez que possvel aproximar as aes pblicas de suas
expectativas ou realinhar vises distorcidas.
6.2.1 Identificao dos Atores
Os atores que apresentaram suas manifestaes foram agrupados em classes
definidas com base nas prprias qualificaes por eles informadas. Assim, eles foram
divididos entre as seguintes classes: Agncia Reguladora Estadual, Concessionrias,
Construtor, Consultor, Escritrio de Advocacia, Estudante, Financiador, Grupo de usurios,
Investidor, ONG, rgo Pblico Estadual, rgo Pblico Federal, Pesquisador, Poder
Pblico Estadual, Poder Pblico Federal, Poder Pblico Municipal, Seguradora e Usurio.
A seguir, so feitos comentrios sobre as caractersticas de cada classe e quem
as compe.
a) Agncia Reguladora Estadual a nica manifestao recebida desse tipo de
ator foi da Agncia de Transporte do Estado de So Paulo ARTESP;
b) Concessionrias sob essa denominao foi qualificada a Associao
Brasileira de Concessionrias de Rodovias ABCR, que se colocou como porta-voz do
setor;
147
c) Construtor classificao dada aos atores que assim se autodenominaram,
bem como a Amorim Construtora de Obras e a APEOP Construtora, que se identificaram;
d) Consultor classificao dada aos atores que assim se autodenominaram,
bem como Associao Brasileira de Consultoria de Engenharia e o Centro de Engenheiros
e Arquitetos de Joinville;
e) Escritrio de Advocacia essa denominao foi dada ao ator que apresentou
suas manifestaes, fazendo questo de no se colocar entre quaisquer das outras classes
definidas, nem mesmo a de usurio;
f) Estudante classificao dada aos atores que assim se autodenominaram;
g) Financiador sob essa denominao foi classificado o Banco Interamericano
de Desenvolvimento BID;
h) Grupo de usurios nessa classificao foram includos sindicatos,
federaes e confederaes de usurios e transportadores; associaes comerciais, de
moradores e de servidores pblicos;
i) Investidor classificao dada aos atores que assim se autodenominaram e
tambm a Associao Brasileira das Entidades Fechadas de Previdncia Complementar
ABRAPP;
j) ONG na classe de Organizao No Governamental foi includa a
Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro FIRJAN, a Associao Brasileira
de Normas Tcnicas ABNT e a organizao denominada cidade21;
k) rgo pblico estadual classificao dada aos atores que assim se
autodenominaram, bem como aos Departamentos de Estrada de Rodagem, Comisso de
Defesa do Consumidor e rgos ambientais estaduais;
l) rgo pblico federal nessa classe foram includos o Departamento de
Polcia Rodoviria Federal e o Tribunal de Contas da Unio;
148
m) Pesquisador aqui constam os professores universitrios que apresentaram
manifestaes;
n) Poder pblico estadual nessa classe foram includos governadores,
secretrios estaduais e deputados estaduais, alm de Assemblias Legislativas estaduais;
o) Poder pblico federal classificao dada a deputados federais e
representantes do Ministrio da Fazenda, seja da Secretaria do Tesouro Nacional, seja da
Secretaria de Acompanhamento Econmico;
p) Poder pblico municipal classificao dada a prefeitos, subprefeitos,
secretrios municipais, vereadores, associao de prefeitos e cmara de vereadores;
q) Seguradora classificao dada aos atores que assim se autodenominaram;
r) Usurio classificao dada aos atores que assim se autodenominaram, e
tambm empresas como um hotel e a Petrobrs Distribuidora.
6.2.2 Aplicao da Anlise de Contedo
Para levantar as percepes dos atores traduzidas nos protocolos da audincias
supracitadas, foi realizada uma Anlise de Contedo, que, como explicitado no Captulo 5
desta tese, constitui-se numa ferramenta que auxilia a produo de inferncias acerca do
tema em estudo a partir das evidncias expostas nos materiais textuais, contribuindo assim
para a composio de uma descrio quantitativa e qualitativa da mensagem.
Apresenta-se a seguir um fluxograma da metodologia (Figura 9: Fluxograma da
Metodologia da Tese) adotada para a consecuo dos objetivos da tese:
149
Preparao
Unitarizao
Definio das
unidades de
anlise
Identificao das
unidades de
anlise
Isolamento das
unidades de
anlise
Categorizao
Descrio
O
r
g
a
n
i
z
a

o

d
a
s

i
n
f
o
r
m
a

e
s

A
n

l
i
s
e

d
e

c
o
n
t
e

d
o
Interpretao das informaes e proposio de medidas para a
soluo dos principais problemas identificados
A
n

l
i
s
e

d
o
s

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

e
P
r
o
p
o
s
i

e
s

Figura 9: Fluxograma da Metodologia da Tese

A prtica adotada para a anlise das contribuies das audincias foi a anlise
categorial, de forma que o material textual foi reduzido a categorias por meio de uma
decomposio de seu contedo em unidades de anlise, que posteriormente foram
reagrupadas segundo caractersticas semelhantes para possibilitar a realizao das
inferncias.
As etapas realizadas para a anlise categorial foras as seguintes:
a) Preparao
Foram utilizados para a realizao deste estudo todos os protocolos
registrados, correspondentes s manifestaes recebidas nas Audincias Pblicas realizadas
pela Agncia Nacional de Transporte Terrestre ANTT.
150
Como j citado no Captulo 5 desta tese, o objetivo inicial da ANTT era
separar os assuntos a serem tratados em duas sees, uma para tratar especificamente dos
Estudos de Viabilidade, denominada Audincia Pblica n. 034/2006, e outra voltada para
as minutas de Edital e Contrato, denominada Audincia Pblica n. 035/2006. No entanto,
os participantes no seguiram aquela separao, visto que em ambas as audincias as
contribuies apresentavam-se misturadas. Assim, o trabalho foi iniciado considerando-se
as contribuies recebidas em cada Audincia Pblica, mas ao final optou-se por junt-las e
proceder anlise dos dados como se fosse apenas uma audincia.
Ao todo, foram registrados pela ANTT 491 protocolos, sendo 189
correspondentes Audincia n. 034/2006, e 302 Audincia n. 035/2006. Esses
protocolos foram inicialmente separados segundo grandes assuntos, definidos a partir de
uma anlise superficial do contedo principal abordado por cada um deles, com o objetivo
de se ter uma primeira noo do que estava sendo tratado. Os assuntos iniciais, num total de
46 (quarenta e seis) esto relacionados no Anexo I.
b) Unitarizao
Preparado o material, iniciou-se o processo de unitarizao. Embora os
protocolos j tivessem passado por uma primeira classificao, o processo de unitarizao
se apresentou necessrio porque muitas vezes os protocolos envolviam mais de um tema,
alm da necessidade de aprimorar a primeira classificao realizada.
As sub-etapas realizadas foram as seguintes:
b.1) Definio das unidades de anlise
Para a anlise das audincias, as unidades escolhidas para
desenvolvimento do estudo foram frases temticas escritas por cada um dos atores. Como
cada uma dessas contribuies foi registrada com um nmero de protocolo, este foi mantido
para auxiliar na localizao das unidades identificadas nas mensagens.


151
b.2) Identificao das unidades de anlise
Esta etapa visa identificar as percepes da pessoa que produziu o texto,
enfocando as informaes geradas por meio das palavras e argumentos. A identificao das
unidades de anlise foi realizada a partir de uma marcao em cores dos temas constantes
em cada protocolo.
Alguns protocolos, mesmo classificados inicialmente segundo um
determinado tema, apresentaram contribuies referentes a vrios assuntos, muitas vezes
diferentes do originalmente atribudo. Essas unidades de anlise diversas foram marcadas
nessa etapa de identificao e reclassificadas de maneira adequada, conforme seu assunto,
na etapa de categorizao, explicada mais adiante.
No Anexo II encontram-se exemplos do procedimento acima descrito.
b.3) Isolamento das unidades de anlise
Identificadas as unidades de anlise, elas foram isoladas para posterior
categorizao. O procedimento foi realizado em Excel, e cada uma das unidades
marcadas na etapa anterior foram transcritas para uma tabela, juntamente com informaes
acerca do protocolo de onde foram retiradas. Foram identificadas 1.535 (hum mil
quinhentas e trinta e cinco) unidades de anlise.
c) Definio das unidades de contexto
A definio de unidades de contexto no se mostrou necessria no presente
trabalho, visto que as contribuies j estavam todas contextualizadas uma vez que foram
geradas a partir das audincias pblicas.
d) Categorizao
Definidas as unidades de anlise, as mesmas passaram por um processo de
categorizao. As categorias foram definidas no momento das anlises textuais, ou seja,
no houve uma definio prvia. Elas foram estabelecidas concomitantemente com o
exame das unidades.
152
H que se destacar que frases temticas com contedos repetidos e que
remetiam a um mesmo tema foram registradas uma nica vez. Desta feita, no caso do
protocolo n ANTT/Ouvidoria/2006-25683 acima, as frases Atravs de convnio Estado -
Unio, o Estado deve assumir a gesto dos trechos das estradas federais (BR101 - 393),
preservadas as atribuies da Polcia Rodoviria Federal e demais rgos de fiscalizao
federais. e As obras de duplicao e outras teriam os seus custos compartilhados (Unio -
Estado - Municpios diretamente envolvidos, conforme suas possibilidades). foram
registradas uma nica vez como Custeamento das obras pelo Poder Pblico.
No caso de temas repetidos, porm com contedos diferentes, foram
registradas tantas vezes quanto ocorriam em cada protocolo. Assim, no caso incluso de
obras, cada solicitao de obra diferente constituiu um pedido distinto e, para cada
protocolo, foram considerados todos os pedidos de obras como manifestaes diferentes.
Assim, para o protocolo n. ANTT/Ouvidoria/2006-22215 acima, foram registrados dois
itens de solicitao de obras referentes s seguintes frases temticas A concessionria
deve assumir o encargo da execuo das obras necessrias execuo de pistas marginais e
acessos, desde Mairipor at a desembocadura na Av. Educador Paulo Freire, em ambos os
lados (Guarulhos e So Paulo). e Devem ser includas nas obras a interseco com
intervenes nos sistemas de drenagem (rea sujeita a inundao)..
Durante o exame das unidades, alm das categorias, foram identificados e
classificados os atores das contribuies. A distino por ator se deve ao fato de que a viso
de cada um dos grupos interessados na concesso apresenta divergncias de pontos de vista
e a identificao destas importante para a definio de estratgias ou aes para melhorar
o processo de concesso. Isso porque, a partir da verificao de quem fala, consegue-se
identificar caractersticas como: personalidade, comportamento verbal, valores,
caractersticas psicolgicas entre outras.
Uma primeira anlise do contedo das manifestaes recebidas nas
Audincias Pblicas n.
o
34/2006 e 35/2006, respectivamente, levou a uma primeira
categorizao efetuada conforme a metodologia acima descrita. As categorias inicialmente
definidas, em nmero de 78 (setenta e oito) constam do Anexo III.
153
Posteriormente, durante a aplicao do FMEA, verificou-se a necessidade de
se fazer algumas adaptaes para facilitar a anlise dos resultados. Aps a reclassificao,
as categorias resultantes, agora em nmero de 68 (sessenta e oito), esto relacionadas no
anexo IV.
e) Descrio
Esta etapa envolve a descrio de cada uma das categorias estabelecidas na
seo anterior.
Tabela 14: Descrio das Categorias Adotadas
Categoria Descrio
Apresentao das
propostas
Refere-se a questes relacionadas apresentao das propostas
durante o desenrolar do procedimento licitatrio. Envolve
aspectos como prazos e datas para entrega das propostas, forma
de apresentao, elementos a serem considerados na elaborao
da proposta, exigncias a serem cumpridas, dentre outros.
Arrecadao da
ANTT
Relaciona-se s contribuies cujo tema foca as arrecadaes
pecunirias da ANTT com a concesso.
Audincias pblicas
Refere-se a contribuies relacionadas solicitao de
audincias pblicas, bem como a comentrios sobre sua
necessidade, dentre outras.
Clculo da Tarifa
Teto
Envolve aspectos relativos forma de clculo e aos elementos a
serem considerados na definio das tarifas teto.
Classes de caminhes
Refere-se a sugestes de criao de novas categorias de
caminhes para cobrana de pedgio.
Cobrana de eixo
suspenso
Relaciona-se forma de cobrana do pedgio de caminhes no
que se refere quantidade de eixos considerados.
Conselho de usurios
Corresponde a elementos relacionados formao de conselhos
de usurios para acompanhar o processo de concesso.
Critrio para reajuste
de tarifas
Considera aspectos relacionados forma de realizao dos
reajustes, como frmulas e ndices a serem utilizados.
Cronograma de obras
Corresponde a solicitaes acerca do cronograma de obras
estabelecido nos estudos, envolvendo antecipao e postergao
de obras, pedidos de flexibilizao de cronograma, dentre outros
aspectos.
Destinao da verba
de fiscalizao
Envolve contribuies relacionadas apenas a quem ou a quais
rgos deve ser repassada a referida verba.
Disponibilizao de
documentos
Corresponde a esclarecimentos relativos disponibilizao ao
pblico dos documentos necessrios elaborao das propostas,
como editais, contratos e PER, incluindo-se o prazo.
Estudos ambientais
Envolve aspectos relativos aprovao dos estudos ambientais
necessrios para a concesso.
154
Tabela 14: Descrio das Categorias Adotadas (continuao)
Estudos scio-
econmicos
Envolve aspectos relacionados a estudos scio-econmicos,
dentre os quais esto includos a verificao da disposio dos
usurios em pagar a tarifa fixada e o estudo dos impactos sociais
e econmicos resultantes da concesso, alm de outros.
Explorao da faixa
de domnio
Considera aspectos relativos a critrios e formas de ocupao
das faixas de domnio das rodovias.
Financiabilidade
Envolve questes relativas capacidade do projeto ser
financeiramente vivel e atrair investidores, bem como indicao
de elementos que terminam prejudicando a financiabilidade do
projeto, dentro outros assuntos relacionados.
Fiscalizao
Refere-se a aspectos relativos fiscalizao das concessionrias
como: forma de realizao e elementos a serem verificados,
dentre outros.
Garantia de Proposta
Envolve aspectos relacionado garantia das propostas como:
valor, modalidades, apresentao e devoluo das garantias,
Gesto do contrato
Nesta categoria foram consideradas as manifestaes relativas ao
dia-a-dia da concesso
Habilitao
Compreende aspectos relativos habilitao das licitantes.
Aborda critrios para habilitao e inabilitao, casos de
ilegalidade, documentos e atestados necessrios, dentre outros.
Incluso de obras
Refere-se a toda solicitao de introduo de obras no previstas
no PER.
Incluso de servios
Refere-se a toda solicitao de introduo de servios no
previstos no PER.

Informao aos
usurios
Envolve aspectos relacionados disponibilizao de informao
para os usurios da rodovia acerca da concesso, tanto no que se
refere ao processo de licitao quanto concesso no decorrer
do prazo contratual. Destacam-se aspectos como a forma de
divulgao e o tipo de informao a ser disponibilizada.
Informao s
comunidades
Envolve aspectos relacionados disponibilizao de informao
para as comunidades lindeiras s rodovias objeto de concesso.
Incio da cobrana de
pedgio
Compreende questes ligadas s condies e prazos para incio
da cobrana de pedgio, como: vinculao da cobrana
implantao das praas de pedgio, atrasos em decorrncia de
licenciamentos, dentre outras.
Incio das obras
Envolve aspectos relativos a prazos e condies necessrias para
incio das obras durante o perodo da concesso, como os termos
de cesso de bens.
Iseno de pedgio
Abrange contribuies relacionadas a pedidos de iseno de
pedgio para algumas classes de usurios.
Julgamento
Refere-se a esclarecimentos relativos a condies e critrios para
o julgamento das propostas dos licitantes.
155
Tabela 14: Descrio das Categorias Adotadas (continuao)
Licenciamento e
passivo ambiental
Compreende assuntos relacionados forma de obteno do
licenciamento, como custo, recuperao e cadastro do passivo,
entre outros.
Local de realizao
do leilo
Relaciona-se a contribuies voltadas para o local previsto para
realizao do leilo referente s concesses das rodovias.
Manifestao contra
as concesses
Compreende contribuies contrrias a realizao da concesso
dos trechos rodovirios.
Modelo de concesso
Aborda questes ligadas modelagem da concesso, como valor
de outorga e outras formas de financiamento dos custos da
concesso.
Modelo de licitao
Trata das questes relacionadas adoo de leilo ao invs da
tradicional concorrncia pblica, e de um edital para cada lote.
Novas concesses
Compreende pedido para incluso de novos trechos de rodovias
no processo de concesso.
Obras do DNIT
Abrange esclarecimentos relacionados concluso das obras
contratadas pelo DNIT nos trechos a serem concedidos.
Obrigaes da ANTT
Compreende atividades a serem assumidas pela ANTT como de
sua responsabilidade durante a concesso.
Obrigaes da
concessionria
Compreende atividades a serem assumidas pela Concessionria
como de sua responsabilidade durante a concesso.
Obrigaes do DNIT
Compreende atividades a serem assumidas pelo DNIT como de
sua responsabilidade durante a concesso.
Obrigaes do Poder
Pblico
Compreende atividades a serem assumidas pelo Poder Pblico,
no caso a Unio, como de sua responsabilidade durante a
concesso.
Outros
Compreende aspectos diversos no enquadrados nas categorias
existentes e cuja importncia no exige a necessidade de criao
de uma categoria especfica.
Pedgio de
manuteno
Abrange as sugestes de cobrana de pedgio para realizao
apenas das obras de manuteno, ficando o restante a cargo do
Poder Pblico.
Penalidade
Refere-se sugesto de aplicao de penalidade s licitantes
vencedoras do leilo de cada lote, mas que forem inabilitadas
aps a anlise dos demais documentos a serem apresentados.
PER
Engloba as manifestaes relacionadas a alteraes no contedo
dos programas de explorao dos trechos rodovirios em
licitao, de modo a incluir novas obrigaes ou esclarecer os
textos disponibilizados.
Praas auxiliares
Envolve aspectos relativos implantao de praas de pedgio
em entradas e sadas das rodovias a serem concedidas, de modo
a minimizar a fuga das praas principais, tais como localizao,
destinao das receitas, etc.
156
Tabela 14: Descrio das Categorias Adotadas (continuao)
Praas de pedgio
Abrange todos os aspectos relacionados s praas de pedgio,
como localizao, sentido de cobrana e rotas de fuga, entre
outros.
Prazo de concesso
Considera contribuies relacionadas ao prazo adotado e a
situaes de prorrogao deste.
Procedimento de
leilo
Trata de aspectos relacionados realizao do leilo, como a
inverso de fases, desistncia de lotes, critrios de participao
nas diversas etapas do leilo, etc.
Procedimento de
reajuste de tarifas
Envolve questes sobre as resolues da ANTT sobre os
reajustes anuais, alm da atualizao da tarifa se o leilo se
estender por um prazo longo.
Processo arbitral
Envolve solicitaes para incluso de processo arbitral no
contrato.
Programa de seguros
Compreende assuntos relacionados ao programa de seguros para
a concesso, com destaque para o atestado de viabilidade do
programa adotado.
Receita de pedgio
Envolve questo relativa utilizao da receita de pedgio como
garantia de operaes bancrias.
Receitas alternativas
Refere-se a contribuies direcionadas a assuntos vinculados s
receitas extraordinrias que pode ser auferida com a explorao
da faixa de domnio, basicamente no que diz respeito parcela
destinada modicidade da tarifa, alm de uma questo sobre
eventuais atividades fora da faixa.
Receitas multas
Abrange manifestaes relacionadas destinao das receitas
das multas arrecadadas para a modicidade da tarifa.
Recursos
Trata de questes sobre recursos s decises tomadas durante o
processo licitatrio, especialmente quanto ao julgamento das
propostas e a habilitao de licitantes.
Redao
Envolve problemas na redao dos editais e minuta de contrato,
como erros gramaticais, frases dbias, termos inadequados,
definies, dentre outros.
Respostas das
Audincias
Difere da categoria Audincias pblicas por abranger
exclusivamente do tratamento a ser dado s respostas oferecidas
pela ANTT s manifestaes recebidas.
Reviso de tarifas
Envolve aspectos relacionados reviso tarifria, como
necessidade, critrios e mecanismo de realizao, prazos etc.
Riscos da
concessionria
Envolve aspectos relacionados ao risco da concesso, tratando
principalmente da alocao desses riscos.
Sanes
administrativas
Relaciona-se a contribuies cujos temas envolvam penalidades
durante a concesso, tratando principalmente de assuntos como
forma de aplicao das sanes, situaes de aplicao, dentre
outros aspectos.
157
Tabela 14: Descrio das Categorias Adotadas (continuao)
Segurana na rodovia
Considera aspectos relacionados ao controle do excesso de peso
nas rodovias.
Sub-concesso Refere-se a aspectos relativos hiptese de sub-concesso.
Suspenso das obras
e servios
Relaciona-se a contribuies com foco nas conseqncias
resultantes da suspenso das obras e servios da concesso.
Valor do contrato Refere-se a questes relativas definio do valor do contrato.
Valor do pedgio
Abrange as contribuies relacionadas ao valor a ser cobrado
pelo pedgio, incluindo descontos, valores cobrados de
caminhes etc.
Verba de fiscalizao
Envolve questionamentos associados ao valor da verba de
fiscalizao das rodovias.
Verba de laboratrio
Refere-se a uma solicitao de incluso de verba de laboratrio
na contabilizao do custo da concesso.
Verba para
desocupao
Relaciona-se a solicitaes de incluso de verba para
desocupao entre os custos da concesso.

f) Interpretao
A interpretao dos resultados da Anlise de Contedo constitui-se nas
etapas do FMEA de identificao dos modos de falha e suas causas, identificao dos
efeitos das falhas, e a verificao dos impactos das falhas sobre os usurios.
6.3 APLICAO DO FMEA
6.3.1 Identificao das Funes
Como j citado no Captulo 4 desta tese, para iniciar a aplicao da Anlise de
Modo e Efeito de Falha FMEA necessrio um perfeito entendimento de como se
desenrola todo o processo de concesso de rodovias, o que ser feito com foco especfico
nas estradas federais. Desta forma, com base nos conhecimentos da gesto dos contratos
vigentes e no andamento de todo o processo licitatrio da Segunda Etapa de Concesses de
Rodovias Federais, relacionam-se abaixo as diversas etapas desenvolvidas no processo.
a) Incluso do trecho rodovirio no Programa Nacional de Desestatizao
PND;
158
b) Elaborao do Plano de Outorga;
c) Aprovao da modelagem pelo Conselho Nacional de Desestatizao
CND;
d) Elaborao dos estudos de viabilidade tcnica e econmica e de Minuta de
Edital e Contrato de Concesso, incluindo-se o Programa de Explorao da
Rodovia;
e) Realizao de Audincia Pblica;
f) Eventuais correes dos estudos realizados e dos textos do Edital e minuta
de Contrato, em funo do resultado da Audincia Pblica;
g) Anlise dos estudos pelo Tribunal de Contas da Unio TCU;
h) Aprovao Final da modelagem pelo CND;
i) Lanamento do Edital;
j) Fase de Esclarecimentos;
k) Realizao da Licitao;
l) Constituio da Sociedade de Propsito Especfico (Concessionria) pelo
grupo vencedor da Licitao;
m) Assinatura do Contrato;
n) Trabalhos Iniciais;
o) Incio da cobrana de pedgio e dos demais servios previstos no Programa
de Explorao da Rodovia.
Aproveitando a sugesto de Ferreira (2005), as etapas acima listadas foram
divididas entre as Fases de Definio Poltica, Estudos, Contratao (Edital/Contrato e
Licitao) e Execuo Contratual. Como j explicado anteriormente, a Fase de Ambiente
159
Institucional, sugerida por Ferreira (2005) no ser destacada porque as eventuais falhas
que a poderiam ser includas ocorrem ao longo de outras Fases do processo de concesso.
Na denominao da Fase II, retirou-se o termo Propostas para no confundir com a Fase
IIIb, onde est prevista a apresentao das propostas pelas licitantes.
Fase I Definio Poltica: Sero consideradas as etapas a, b e c.
Fase II Estudos: Sero consideradas as etapas d, e, f, g e h.
Fase III Contratao: Neste caso, h uma superposio com algumas etapas
includas na Fase anterior, pelo fato de se entender que as minutas de Edital e de Contrato
tambm devem ser submetidas mesma Audincia Pblica a ser realizada para
apresentao dos estudos de viabilidade desenvolvidos. Alm disso, esta Fase de
Contratao ser dividida em duas subfases em funo das especificidades das atividades
nela desenvolvidas, quais sejam:
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato: Consideram-se as
etapas d, e e f;
Fase IIIb Licitao: Incluem-se as etapas i, j , k, l e m. As etapas l e m foram
inseridas nesta Fase IIIb, pelo fato de que at a celebrao do acordo entre as partes, podem
ocorrer situaes que impeam o prosseguimento do processo, tais como a no
apresentao das garantias de execuo do contrato.
Fase IV Execuo Contratual: Incluem-se as etapas n e o.
6.3.2 Distribuio das Manifestaes por Fase
A partir da diviso acima, foi feita a distribuio das manifestaes
recebidas nas Audincias Pblicas pelas categorias especificadas no Captulo 4, da forma
que se segue. Existiram, ainda, 4 (quatro) manifestaes que no se enquadraram nas Fases
comentadas, e que foram includas na categoria Outros.


160
a) Fase I Deciso Poltica
Nesta Fase foram includas as manifestaes relativas modelagem da
concesso, abrangendo assuntos que dependem fundamentalmente de definio do Governo
sobre o que deve ser adotado, como a poltica tarifria, prazo de concesso, destinao de
receitas de multas e de verba de fiscalizao, bem como obrigaes que podero ser
assumidas pelo Poder Pblico, no caso a Unio..
Alm disso, foram alocadas nesta fase as manifestaes contra as
concesses, por representarem a opinio de atores que no concordam com a deciso do
Governo de conceder rodovias federais iniciativa privada, seja por entenderem que cabe
ao Governo a execuo das obras e servios necessrios ao conforto e segurana dos
usurios, seja pelo modelo de concesso utilizado.
Por fim, foram inseridas duas contribuies que requisitaram a incluso do
trecho da BR-101/ES, que vai da Divisa RJ/ES at a Divisa ES/BA, que chegou a constar
da Segunda Etapa de Concesses, mas acabou sendo retirado pelo Governo Federal, e uma
outra que questiona sobre a possibilidade de concesso do trecho sul da BR-101, no Rio de
Janeiro.
Tabela 15: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Deciso Poltica
FASE I DECISO POLTICA
CATEGORIA N.
0
MANIFESTAES
Iseno de pedgio 73
Manifestao contra as concesses 71
Modelo de concesso 33
Obrigaes do Poder Pblico 9
Critrio para reajuste de tarifas 6
Prazo de concesso 5
Pedgio de manuteno 4
Receita de multas 4
Destinao da verba de fiscalizao 3
Novas concesses 3
Cobrana de eixo suspenso 1
TOTAL 212
161
A Tabela 15 apresenta as categorias consideradas na Fase I, com as
respectivas quantidades de manifestaes recebidas.
b) Fase II Estudos
Foram consideradas nesta Fase todas as manifestaes sobre questes que,
de uma forma ou de outra, influenciavam o valor da Tarifa Bsica de Pedgio Teto a ser
determinada como limite mximo para as propostas dos licitantes. por isso que esto na
lista assuntos como praas de pedgio e praas auxiliares.
Tambm esto a as solicitaes de Audincias Pblicas, assunto
considerado desta Fase conforme mencionado anteriormente, assim como questionamentos
sobre as respostas a serem oferecidas pela ANTT s manifestaes apresentadas.
Na Tabela 16 a seguir mostra-se a distribuio das manifestaes includas
na Fase II, em funo das categorias selecionadas.
Tabela 16: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Estudos
FASE II ESTUDOS
CATEGORIA N.
0
MANIFESTAES
Clculo da tarifa teto 171
Incluso de obras 147
Praas de pedgio 60
Praas auxiliares 32
Cronograma de obras 31
Verba de fiscalizao 18
Audincias pblicas 13
Financiabilidade 10
Valor do pedgio 10
Respostas das Audincias 7
Estudos scio-econmicos 4
Verba para desocupao 3
Incluso de servios 2
Estudos ambientais 1
Verba de laboratrio 1
TOTAL 510
162

c) Fase III Fase de Contratao
c.1) Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato
Nesta Fase IIIa esto inseridas as contribuies, crticas e solicitaes de
esclarecimento das minutas de Edital e Contrato disponibilizadas no endereo eletrnico da
ANTT, distribudas conforme a Tabela 17 a seguir.
Tabela 17: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Elaborao de Edital e
Minuta de Contrato
FASE IIIa ELABORAO DE EDITAL E MINUTA DE CONTRATO
CATEGORIA N.
0
MANIFESTAES
Redao 119
Obrigaes da concessionria 43
PER 27
Sanes administrativas 17
Riscos da concessionria 16
Incio da cobrana de pedgio 14
Receitas alternativas 12
Processo arbitral 5
Obrigaes da ANTT 5
Obrigaes do DNIT 5
Classes de caminhes 4
Valor do contrato 3
Obras do DNIT 2
Arrecadao da ANTT 1
Sub-concesso 1
TOTAL 274

c.2) Fase IIIb Licitao
Nesta fase foram includas as manifestaes voltadas ao aprimoramento do
processo licitatrio, desde a habilitao dos participantes at o ritual do leilo que define o
163
vencedor. A Tabela 18 apresenta o nmero de manifestaes por categoria da Fase de
Licitao.
Tabela 18: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Licitao
FASE IIIb LICITAO
CATEGORIA N.
0
MANIFESTAES
Habilitao 107
Procedimento de leilo 82
Apresentao de propostas 57
Julgamento 29
Garantia de Proposta 13
Modelo de licitao 10
Recursos 10
Disponibilizao de documentos 3
Local de realizao do leilo 2
Programa de seguros 2
Penalidade 1
TOTAL 316

d) Fase IV Execuo Contratual
Nesta Fase foram includas as categorias correspondentes a fatos ps
assinatura do contrato. Neste caso, a categoria Projetos refere-se a solicitaes de
esclarecimentos sobre data e forma de entrega dos projetos.
A distribuio das manifestaes por categoria na Fase de Execuo
Contratual encontra-se na Tabela 19.




164
Tabela 19: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Execuo Contratual
FASE IV EXECUO CONTRATUAL
CATEGORIA N.
0
MANIFESTAES
Reviso de tarifas 69
Gesto do contrato 65
Licenciamento e passivo ambiental 26
Informao s comunidades 13
Informao aos usurios 12
Fiscalizao 9
Conselho de usurios 7
Segurana na rodovia 6
Procedimento de reajuste de tarifas 5
Explorao da faixa de domnio 3
Incio das obras 2
Receita de pedgio 1
Suspenso das obras e servios 1
TOTAL 219
Os Anexos V, VI, VII e VIII desta tese apresentam, em termos quantitativos,
respectivamente, a distribuio das manifestaes por ator, a distribuio de atores por
categoria, a distribuio das manifestaes por categoria por cada ator e a distribuio das
manifestaes por fase por cada ator.
6.4 PRXIMOS PASSOS DO FMEA
Pelo exposto neste Captulo verifica-se que a Anlise de Contedo permitiu, em
termos qualitativos, identificar o objetivo de cada manifestao recebida e, em termos
quantitativos, avaliar a importncia de cada ponto questionado.
Desta forma, o material coletado nas audincias pblicas pode servir como
fonte de informao para possibilitar a identificao dos modos de falha, suas causas,
efeitos e impactos sobre os usurios.
No prximo Captulo so apresentados os resultados da anlise efetuada, que
correspondem s etapas do FMEA citadas acima.
165
7 ANLISE DOS RESULTADOS
Neste Captulo so tecidas consideraes a respeito do contedo das
mensagens recebidas nas Audincias Pblicas, levando em considerao a quantidade
associada a cada tema objeto de questionamento.
Tambm apresentada uma anlise das intenes de cada classe de ator
participante afetado pelo processo de concesso pela interpretao das mensagens a ela
associadas.
7.1 INTERESSE DOS DIVERSOS ATORES ENVOLVIDOS
Como mencionado no Captulo 6 desta tese, a anlise dor resultados baseou-se,
principalmente, em aspectos quantitativos, a partir da verificao da freqncia de
ocorrncia das contribuies das audincias pblicas por categoria e por ator.
Inicialmente, verificou-se o interesse demonstrado pelos diversos atores nos
assuntos relacionados com as concesses das rodovias federais em consulta. Nesse sentido,
apresentam-se, a seguir, consideraes sobre a participao deles deduzida em funo do
nmero de manifestaes recebidas.
A partir da anlise das manifestaes, foi possvel segregar o nmero de
contribuies de cada ator nas Audincias, organizando a Tabela do Anexo V.
As tabelas do Anexo VI mostram a participao dos tipos de atores em cada
categoria selecionada. J pelas tabelas do Anexo VII constata-se a distribuio das
manifestaes de cada tipo de ator nas categorias definidas. Por fim, nas tabelas do Anexo
VIII consta uma consolidao da participao de cada ator por Fase do processo.
Com base nesses Anexos, ser analisada a forma como cada ator participou da
Audincia Pblica. O conhecimento dos interesses de cada classe tem por finalidade
orientar o modo como lidar com os atores envolvidos na concesso de rodovias, entender os
seus anseios especficos e buscar solues para seu atendimento, no sentido de minimizar
as resistncias ao processo.
166
7.1.1 Investidor
Responsveis por 29% das manifestaes recebidas (444 manifestaes), os
investidores concentraram sua ateno na Fase de Licitao (166 contribuies) e nos
Estudos (124 contribuies), vindo, em segundo plano, questes relativas Elaborao de
Edital e Minuta de Contrato (79 contribuies) e Execuo Contratual (66 contribuies).
Na Fase de Licitao, observou-se maior interesse nos procedimentos de leilo
(59 manifestaes), seguidos da habilitao das licitantes (47 manifestaes). Num segundo
plano esto contribuies sobre preparao da proposta (24 manifestaes), do seu
julgamento (20 manifestaes), assim como os recursos contra o resultado deste (8
manifestaes). As outras 8 manifestaes distriburam-se entre questes ligadas ao modelo
de licitao adotado (4 manifestaes), garantia de proposta a ser apresentada (2
manifestaes), disponibilizao de documentos e programa de seguros (1 manifestao
cada).
Com relao Fase de Estudos verificou-se uma incidncia maior de
manifestaes em questes relacionadas ao clculo da Tarifa Teto de cada trecho (78
manifestaes), vindo, em seguida, as praas auxiliares (21 manifestaes). Tambm foi
constatada preocupao razovel com as praas de pedgio (9 manifestaes) e a
financiabilidade do projeto (8 manifestaes). Em terceiro plano, foram registradas
manifestaes sobre verba de fiscalizao (5 manifestaes), cronograma de obras (2
manifestaes) e sobre as respostas a serem oferecidas pela ANTT aos questionamentos
efetuados nas audincias (1 manifestao). Constata-se uma preocupao clara com a
metodologia utilizada pela ANTT para definio das Tarifas Teto e a introduo das praas
auxiliares, importantes para garantir o trfego nas praas principais.
Dentre as contribuies includas na Fase de Elaborao de Edital e Minuta de
Contrato, a maior parte delas abordou a redao dos documentos (45 manifestaes). Em
seguida vm as contribuies associadas s condies para o incio da cobrana de pedgio
(9 manifestaes), aos riscos alocados s concessionrias (8 manifestaes) e s obrigaes
atribudas s concessionrias (6 manifestaes). Tambm foram registradas manifestaes
sobre as obrigaes atribudas ao DNIT (3 manifestaes), solicitaes de incluso de
167
novas classes de caminhes nas tabelas de valores de pedgio, questes sobre itens do PER
que tratam do nvel de servio das rodovias e pleitos para aumento da participao das
concessionrias nas receitas alternativas (2 manifestaes cada), e, ainda, solicitao de
incluso de processo de arbitragem nos contratos e de definio do valor do contrato (uma
manifestao cada).
Na Fase de Execuo Contratual, o tema mais abordado est associado a
aspectos da gesto dos contratos pela ANTT (30 manifestaes) e, em seguida, os
procedimentos para reviso das tarifas de pedgio (20 manifestaes) e as sanes
administrativas previstas (7 manifestaes). Tambm foram registradas contribuies
relacionadas ao licenciamento e passivo ambiental (5 manifestaes), condies para o
incio das obras (2 manifestaes), procedimentos para reajuste de tarifas e encerramento
das obras contratadas pelo DNIT que se encontram em execuo nos trechos a serem
concedidos (1 manifestao cada).
Foi relativamente baixo o interesse sobre a Fase de Deciso Poltica, sendo que
das 9 (nove) manifestaes detectadas 4 (quatro) dizem respeito a obrigaes e
responsabilidades do Poder Pblico, 2 (duas) ao modelo de concesso adotado, abordando a
exigncia de valor de outorga, que na poca das Audincias era requerida pelo Governo
para definio da licitante vencedora, 2 (duas) a eventuais regras sobre o valor do pedgio a
ser cobrado de usurios moradores em municpios limtrofes s praas, e 1 (uma) ao critrio
estabelecido para reajuste das tarifas de pedgio.
Do exposto, verifica-se que essa classe de ator estava com suas atenes
voltadas efetivamente para todo o desenrolar do processo licitatrio, desde a habilitao,
passando pela preparao das propostas, at o seu julgamento, procurando entender todos
os procedimentos a serem seguidos no leilo. Em resumo, os investidores estavam
efetivamente se preparando para a competio.
Ficou patente, tambm, a preocupao com o desenrolar dos contratos e a busca
pelo esclarecimento e aprimoramento de vrias de suas clusulas, bem como o
entendimento de como a ANTT pretende conduzir sua gesto. No se sente interesse nas
questes ligadas a decises de governo. Pela anlise das manifestaes, pode-se dizer que o
168
investidor teve uma viso pragmtica, procurando entender as regras do jogo para dele
participar.
7.1.2 Consultor
Segunda colocada entre as que mais apresentaram contribuies (247
manifestaes), essa classe de ator tambm demonstrou maior interesse na Fase de
Licitao, com 81 manifestaes, vindo em seguida os Estudos (60 manifestaes), a
Elaborao de Edital e Minuta de Contrato (54 contribuies) e a Execuo Contratual (28
contribuies). Nesse caso, porm, observou-se um maior nmero de contribuies para a
Fase de Deciso Poltica (24 manifestaes).
Na Fase de Licitao, o interesse esteve mais voltado para questes sobre
habilitao das licitantes (39 manifestaes), seguidas de esclarecimentos e sugestes sobre
a apresentao das propostas (19 manifestaes). Num plano abaixo, encontram-se as
questes relacionadas garantia de proposta (7 manifestaes), aos procedimentos de leilo
(5 manifestaes) e ao julgamento das propostas (4 manifestaes). Registram-se, ainda,
preocupaes sobre a possibilidade de paralisao do processo licitatrio caso haja recursos
contra o julgamento de um lote, o prazo para disponibilizao da documentao da licitante
vencedora e crticas ao local de realizao do leilo (2 manifestaes cada), bem como a
nica sugesto recebida no sentido de se prever penalidade para a licitante vencedora que
seja posteriormente inabilitada.
Na Fase de Estudos, a nfase dada tambm foi no clculo da Tarifa Teto (47
manifestaes). Questes sobre as praas auxiliares e o valor da verba de fiscalizao
receberam 4 manifestaes cada, enquanto que dois foram os pedidos de esclarecimento
sobre os critrios a serem observados para a possibilidade de deslocamento das praas de
pedgio em relao localizao prevista no PER. Finalmente, houve um questionamento
sobre a disponibilizao das respostas das audincias na pgina da ANTT na Internet, uma
solicitao para que nos valores de pedgio pagos pelos usurios sejam descontados dos
valores de IPVA e CIDE a serem recolhidos por esses usurios, e uma manifestao de que
a receita das multas no pode ir para a ANTT.
169
Com relao Fase de Elaborao de Edital e Minuta de Contrato, tambm a
redao dos documentos foi o foco preferido dessa classe de atores, com 31 manifestaes,
seguida de longe pelas contribuies associadas s obrigaes estabelecidas para as
concessionrias (8 manifestaes). Num outro plano, existem registros de questionamentos
e sugestes para o PER (4 manifestaes), solicitaes para no vincular o incio da
cobrana de pedgio nas praas principais ao das praas auxiliares (3 manifestaes),
questionamentos sobre a obteno da licena de operao pelo DNIT e solicitaes para a
no alocao de riscos s concessionrias (2 manifestaes cada), assim como sugestes
para encerramento das obras contratadas pelo DNIT nos trechos concedidos quando da
assinatura dos contratos, incluso de processo de arbitragem nos contratos, destinao de
15% das receitas lquidas extraordinrias para as concessionrias e incluso da
possibilidade de subconcesso (1 manifestao cada).
Na Fase de Execuo Contratual os consultores deram maior enfoque aos
procedimentos para reviso de tarifas (14 manifestaes). Em seguida, a ateno foi
distribuda entre questes relacionadas gesto dos contratos pela ANTT (5
manifestaes), aspectos da fiscalizao (4 manifestaes), inclusive com sugestes para
contratao de empresas de consultoria para apoio ANTT, e esclarecimentos sobre a
obteno de licenas e recuperao do passivo ambiental (4 manifestaes). Ainda foi
registrada uma manifestao a respeito do prazo para publicao das resolues da ANTT
sobre reajuste de tarifas.
No que diz respeito Fase de Deciso Poltica, foram registradas nove
manifestaes contra as concesses, sete sobre o modelo de concesso adotado, com
destaque para as crticas ao valor de outorga requerido, e cinco sugestes de obrigaes que
deveriam ser assumidas pelo Poder Pblico. Foram ainda recebidas duas sugestes para
utilizao de frmulas paramtricas no reajuste das tarifas ao invs da variao do IPCA e
uma manifestao contra a idia da receita de multas ir para os cofres da ANTT.
No caso dos consultores verifica-se um comportamento semelhante ao dos
investidores, mas procurando detalhar alguns assuntos especficos, provavelmente aqueles
sobre os quais eles possam desenvolver suas atividades profissionais. Os consultores j
170
procuram interferir um pouco mais nas decises polticas a serem tomadas para
implementao de uma concesso.
7.1.3 Usurio
A classe Usurios apresentou 186 manifestaes, sendo que 87% foram
dedicadas s Fases de Deciso Poltica (89 manifestaes) e de Estudos (73 manifestaes).
Em seguida vieram as Fases de Elaborao de Edital e Minuta de Contrato (12
manifestaes) e Execuo Contratual (8 manifestaes). Apenas duas contribuies foram
relacionadas Fase de Licitao, sendo que outras duas no puderam ser classificadas entre
as Fases definidas.
Na Fase de Deciso Poltica, o grande foco foi o pedido de iseno de pedgio
(66 manifestaes), especialmente para motocicletas, e, em segundo lugar, as manifestaes
contra as concesses, em nmero de 12. Paradoxalmente, foram recebidas 3 manifestaes
sobre novas concesses, sendo duas solicitando a incluso na Segunda Etapa de Concesses
de Rodovias Federais do trecho da BR-101 no Esprito Santo. Tambm foram recebidas 3
manifestaes sobre o valor do pedgio a ser cobrado. Ainda foram registradas duas
sugestes para se cobrar pedgio apenas pela manuteno das rodovias, uma para que parte
da verba de fiscalizao seja repassada aos municpios que cortam as rodovias, e uma para
que a receita das multas seja repassada s concessionrias visando modicidade tarifria.
Finalmente, foi recebida uma manifestao favorvel ao modelo de concesses adotado,
ressaltando a maior qualidade obtida quando a mesma empresa que executa as obras faz a
conservao e manuteno.
Na Fase de Estudos 67% das contribuies esto associados a solicitaes de
incluso de novas obras (49 manifestaes). Em seguida, vm as 14 manifestaes sobre
praas de pedgio, destacando-se as crticas localizao de algumas delas. Ressalta-se,
tambm, a apresentao de 5 manifestaes para antecipao do cronograma de obras e 3
questionamentos sobre o dimensionamento do atendimento mdico nas rodovias. Ainda foi
recebida uma solicitao de audincia pblica na cidade de Campos, na BR-101/RJ, e um
questionamento sobre o valor da verba de fiscalizao destinada ANTT.
171
Com relao s Minutas de Edital e de Contrato, foram recebidas 9
manifestaes sobre o PER disponibilizado, inclusive uma solicitao de incluso de trecho
de rodovia para recuperao, duas sobre redao e uma solicitao de Brigada de Combate
a Incndio.
Quanto Execuo Contratual, 4 manifestaes no sentido de serem criadas
condies de participao dos usurios na gesto dos contratos de concesso, duas para
ouvir e informar as comunidades afetadas pelas concesses, sendo uma delas solicitao
para fornecimento de mapas com vias alternativas, uma sugerindo o controle do trfego nas
praas de pedgio e outra, a previso de verba para desapropriao.
As duas contribuies includas na Fase de Licitao dizem respeito a uma
solicitao para que se escolha a melhor proposta para a execuo do projeto de melhoria e
para a conservao da rodovia, e a uma proposta de alterao da metodologia do leilo,
efetuada pela Petrobrs Distribuidora.
Constata-se que essa classe de ator, apesar de preocupada com o valor do
pedgio e como o contrato ser gerido, solicita a incluso de vrias obras que considera
serem necessrias. Destaque deve ser dado ao nmero de pedidos de iseno de pedgio
para os motociclistas, que entendem no serem os causadores da deteriorao das rodovias.
Enfim, pode-se dizer que a posio geral dos usurios definida em uma frase:
se inevitvel, que se tenham as concesses com o menor valor de pedgio possvel.
7.1.4 Construtor
Essa classe de ator foi responsvel por 125 manifestaes, sendo 43 voltadas
Fase de Estudos, 28 para a Fase de Elaborao das Minutas de Edital e de Contrato, 27 para
a Fase de Licitao, 26 para a Fase de Execuo Contratual e apenas uma para a Fase de
Deciso Poltica.
Na Fase de Estudos, as principais atenes foram voltadas para o clculo da
Tarifa Teto, com 21 manifestaes, com nfase a crticas a algumas solues adotadas pela
ANTT. Em outro plano, verificam-se contribuies relacionadas aos cronogramas das
172
obras, incluso de obras de recuperao da rodovia no previstas, e s respostas s
audincias, em especial a sugesto para que elas faam parte dos anexos do edital ou do
contrato (5 manifestaes de cada). Constam, ainda, solicitaes de mudana de localizao
da Praa de Pedgio de Mandirituba (2 manifestaes), de aprovao prvia dos estudos
ambientais e de incluso de verba de fiscalizao em lotes onde esta no foi considerada (1
manifestao cada), alm de consideraes sobre a receita das praas auxiliares, a
financiabilidade do projeto e o reajuste anual (1 manifestao cada).
Na Fase de Elaborao das Minutas de Edital e Contrato, verifica-se um
pequeno destaque para as contribuies relacionadas redao dos documentos (8
manifestaes). As demais so distribudas entre sugestes para o PER (5 manifestaes),
solicitaes de esclarecimento e sugestes para aumentar a participao das concessionrias
nas receitas alternativas (5 manifestaes), contribuies sobre obrigaes das
concessionrias (4 manifestaes), sugestes para reduo dos riscos das concessionrias (3
manifestaes), pedidos para no aplicao de sanes administrativas cumulativas s
concessionrias (2 manifestaes), alm de uma solicitao de colaborao da ANTT para
obteno das licenas ambientais.
Quanto Fase de Licitao, tambm se percebe pequeno destaque para as
contribuies relativas apresentao das propostas (10 manifestaes), seguidas pelas
associadas s condies de habilitao (7 manifestaes), nas quais se nota preocupao em
que sejam definidos ndices econmico-financeiros e exigncias tcnicas compatveis com
o porte do projeto. As outras 10 contribuies esto divididas de forma mais ou menos
uniforme entre procedimentos de leilo (4 manifestaes), julgamento das propostas e
modelo de licitao (3 manifestaes cada).
Na Fase de Execuo Contratual, a gesto dos contratos foi o tema com maior
nmero de contribuies (10 manifestaes), vindo a seguir questes sobre reviso tarifria
(7 manifestaes) e licenciamento e passivo ambiental (4 manifestaes). Completam as 26
contribuies duas manifestaes sobre explorao da faixa de domnio, uma sugesto de
incluso de mtodos para fiscalizao da qualidade de atendimento ao usurio, um
questionamento sobre a possibilidade da receita de pedgio ser oferecida em garantia de
173
operaes bancrias e outro sobre como a concessionria ser indenizada no caso de
suspenso das obras e servios.
Apenas uma contribuio foi includa na Fase de Deciso Poltica e refere-se a
questionamento sobre a existncia de lance mnimo para o valor de outorga da rodovia no
caso de uma licitante ser a nica habilitada para a terceira fase do leilo.
Uma anlise dos tipos de contribuio dos Consultores indica que, fora a
questo da determinao do valor da tarifa teto, os demais assuntos relacionados s diversas
fases do processo foram tratados com o mesmo nvel de ateno, excluindo-se,
logicamente, os associados Deciso Poltica.
Percebe-se certa preocupao em proteger as concessionrias especialmente nas
manifestaes includas na Fase de Elaborao das Minutas de Edital e de Contrato, e at
nas solicitaes de alterao da Praa de Pedgio de Mandirituba, em funo das
dificuldades que podem surgir pela sua localizao.
7.1.5 Poder Pblico Municipal
Principais afetados pela implementao das concesses de rodovias, os
municpios por elas cruzados, por meio de seus representantes, tiveram participao ativa
nas audincias pblicas, com 105 manifestaes. Destas, 79,0% (83 manifestaes) foram
includas na Fase de Estudos e 12,4% (13 manifestaes) na Fase de Execuo Contratual.
Os outros 8,6% foram includos nas Fases de Deciso Poltica (5 manifestaes) e
Elaborao de Minutas de Edital e Contrato (3 manifestaes). No houve manifestao
sobre a Fase de Licitao e uma manifestao no foi includa em nenhuma das Fases.
Das 83 manifestaes da Fase de Estudos, 64 foram pedidos de incluso de
obras, ou seja, 77%. Em menor escala, constatou-se preocupao com a posio de algumas
praas de pedgio (10 manifestaes), e em seguida, com o cronograma das obras (4
manifestaes) e com a realizao de audincias pblicas prvias (3 manifestaes). Por
fim, foi recebida uma solicitao de implantao de redutores de velocidade e um
questionamento sobre a responsabilidade pela desocupao da faixa de domnio com vistas
ao alargamento das rodovias nos trechos urbanos.
174
Nas 12 manifestaes includas na Fase de Execuo Contratual, 6 referem-se
ao fornecimento de informaes s comunidades afetadas pela concesso sobre todos os
assuntos inerentes ao contrato, duas solicitam o aproveitamento de estruturas locais para
atendimento mdico na rodovia, duas tratam da recuperao de passivos ambientais, uma
solicita a criao de conselhos para acompanhamento da concesso, uma pede
esclarecimentos sobre o controle do excesso de peso nas rodovias e a ltima a realizao de
convnios com as Prefeituras para educao no trnsito.
Na Fase de Deciso Poltica foram includos dois pedidos de iseno de
pedgio para veculos com placa do municpio onde se localiza a praa, um de repasse da
verba de fiscalizao aos rgos de trnsito locais, um de criao de novo modelo de
concesso baseado nos anseios da populao, e um de paralisao do processo para que
nova proposta seja apresentada.
Com relao Fase de Elaborao de Minutas de Edital e de Contrato, foi
includa uma solicitao de implantao de estrutura de combate a acidentes com cargas
perigosas, um questionamento quanto participao da concessionria na sade do
municpio quanto a acidentes, e um pedido de esclarecimento sobre como se pode ter
conhecimento das obras previstas no municpio.
Essa classe de ator mostrou-se mais interessada nos benefcios que os
municpios podero ter com a concesso das rodovias e alguma preocupao com a posio
de algumas praas de pedgio. Consideram-se praticamente nulas as manifestaes
contrrias ao processo, mas nota-se a disposio de participao no acompanhamento dos
assuntos da concesso, exatamente por serem os municpios as clulas federativas que mais
de perto sofrem com a situao precria das rodovias do pas.
7.1.6 Grupo de Usurios
Constitudo por associaes e rgos de classe, esse tipo de ator apresentou 79
manifestaes, sendo 36,7% dedicadas Fase de Deciso Poltica (29 manifestaes),
38,0% Fase de Estudos (30 manifestaes), 11,4% Fase de Execuo Contratual (9
manifestaes), 7,6% Fase de Licitao (6 manifestaes), ficando a Fase de Elaborao
175
das Minutas de Edital e Contrato com apenas 4 manifestaes. Foi ainda recebida uma
manifestao no includa nas Fases estabelecidas.
Na Fase de Deciso Poltica, foram observadas 12 manifestaes contra as
concesses, sob os mais diversos motivos. 7 crticas ao modelo de concesso, com nfase
adoo do valor de outorga, 4 pedidos de iseno para motocicletas, 2 pedidos de reduo
do prazo de concesso, 2 sugestes para utilizar a arrecadao das multas na modicidade da
tarifa, uma crtica ao critrio de cobrana de pedgio dos caminhes e um questionamento
sobre o uso da verba de fiscalizao.
Quanto aos Estudos, o maior nmero de contribuies foi voltado a solicitaes
de incluso de obras no previstas (8 manifestaes), de antecipao de cronograma de
obras (6 manifestaes) e de alterao de localizao de praas de pedgio (5
manifestaes). Em seguida vieram as contribuies relativas ao clculo da Tarifa Teto,
basicamente voltadas aos custos operacionais, ao cronograma de obras e verba de
fiscalizao (4 manifestaes cada), ressaltando-se duas crticas ao valor previsto para essa
verba. Com menor expresso, registraram-se duas manifestaes para a reduo do valor do
pedgio e uma contra as receitas previstas para a ANTT, considerando-as excessivas.
Das 9 manifestaes includas na Fase de Execuo Contratual, 3 esto
associadas gesto dos contratos pela ANTT, sendo as demais distribudas entre
informaes aos usurios sobre custos operacionais e arrecadao, manifestaes contra a
destinao de 15% das receitas alternativas na modicidade da tarifa e sugestes para se
deixar muito claro o assunto das revises tarifrias fora dos ndices e datas especificados
nos contratos (2 manifestaes cada).
Na Fase de Licitao foram consideradas duas manifestaes associadas
apresentao de propostas, sendo que uma defende a eliminao da Proposta Comercial
pelas licitantes, imaginando que a inexistncia de um fluxo de caixa possa fazer com que os
valores das tarifas de pedgio sejam baixos. Tambm foram includas duas manifestaes
sobre a habilitao dos licitantes e duas sobre procedimentos de leilo.
176
No que diz respeito Fase de Elaborao de Minutas de Edital e Contrato,
registraram-se duas sugestes para incluso de novas categorias de caminhes na tabela dos
valores de pedgio, uma sugesto para criao de estacionamentos para caminhes e uma
solicitao de esclarecimentos sobre a implantao de praas auxiliares.
Os Grupos de Usurios so entidades cujas lideranas tm um vis poltico, que
fica muito claro na contundncia das suas manifestaes. Procuraram oferecer
contribuies que, na maioria das vezes, ou so crticas ou manifestaes relacionadas
reduo de tarifa.
7.1.7 Poder Pblico Estadual
Essa categoria de ator teve sua ateno dividida entre a Fase de Deciso Poltica
(30 manifestaes) e a Fase de Estudos (29 manifestaes), correspondendo a 82% do total
de contribuies apresentadas. Alm dessas, foram registradas 8 manifestaes na Fase de
Execuo Contratual e 5 na Fase de Elaborao das Minutas de Edital e Contrato.
Nenhuma contribuio recebida foi relacionada Fase de Licitao.
Das 30 manifestaes includas na Fase de Deciso Poltica, 19 foram
contrrias s concesses, sendo 15 apresentadas por representantes do Estado do Rio de
Janeiro e 4 do Paran. O Estado do Rio de Janeiro apresentou todas as 9 manifestaes
sobre o modelo de concesso, sendo 5 contra o critrio de outorga. O Rio de Janeiro
tambm apresentou um pedido de iseno para motocicletas, enquanto que o Paran, uma
sugesto de reduo de 50% no valor do pedgio sob a alegao de que a maioria das obras
j estava concluda.
J na Fase de Estudos, foram 8 pedidos de incluso de obras, sendo 7 do Estado
do Rio de Janeiro e um do Paran; 7 crticas localizao de praas de pedgio (4 do Rio
de Janeiro e 3 do Paran); 6 manifestaes sobre o clculo da Tarifa Teto, todas do Rio de
Janeiro, 4 pedidos de antecipao de cronogramas e 4 solicitaes de audincias pblicas
prvias, todos do Rio de Janeiro.
No caso da Execuo Contratual, verificaram-se 4 solicitaes para manter as
comunidades informadas sobre as decises da concesso, 3 questionamentos sobre
177
licenciamento ambiental e um pedido para no se cobrar pela utilizao da faixa de domnio
por concessionrias de servios pblicos, todos do Rio de Janeiro.
Com relao Fase de Elaborao de Minutas de Edital e Contrato, foram
recebidos dois pedidos de esclarecimentos sobre o PER, um para que o incio da cobrana
nas praas auxiliares no seja simultneo ao das praas principais e um para que se exclua a
possibilidade da Concessionria contratar com terceiros a execuo de atividades inerentes
Concesso, permitindo-se apenas a terceirizao da execuo de atividades acessrias ou
complementares. Todas essas manifestaes vieram do Rio de Janeiro. Alm disso, foi
recebida, ainda, manifestao do Paran para que se inclua entre as obrigaes das
concessionrias a responsabilidade de manuteno das vias federais que cortam as reas
urbanas de Curitiba e outras cidades.
O Governo do Rio de Janeiro participou ativamente das audincias, enviando
vrios de seus Secretrios que demonstraram ter estudado bastante os documentos
disponibilizados pela ANTT, em especial o PER. Verifica-se, pelas manifestaes
recebidas daquele Estado, um forte questionamento s concesses das rodovias BR-101/RJ
e BR-393/RJ, com muitas crticas por no se ter previsto a duplicao total das duas
rodovias. Deve ser ressaltado que o ento governador do Rio de Janeiro estava fazendo
oposio ao Governo Federal e muitas das manifestaes certamente foram decorrentes
dessa situao.
No que diz respeito ao Paran, o seu governador sempre se mostrou contrrio
concesso de rodovias, como j relatado no Captulo 3 desta tese. No entanto, seus
representantes preferiram usar da oratria nas reunies pblicas, no documentando suas
posies. No se pode esquecer que a ANTT no conseguiu realizar uma das audincias
pblicas previstas para a cidade de Curitiba, em funo do tumulto criado por pessoas
ligadas ao governo.
Apesar do Estado de Santa Catarina no ter concesses rodovirias
implantadas, o que motivo de orgulho para alguns polticos locais, no houve participao
de seus representantes, o mesmo ocorrendo para os Estados de Minas Gerais e So Paulo,
178
cujos governadores eram do Partido Social Democrtico Brasileiro, que iniciou o Programa
de Concesses de Rodovias Federais.
7.1.8 Concessionrias
A Associao Brasileira de Concesses de Rodovias, representante dessa classe
de ator, apresentou um total de 70 contribuies, concentrando-as na Fase de Elaborao
das Minutas de Edital e Contrato (40 manifestaes) e na Fase de Execuo Contratual (21
manifestaes). Apenas 5 manifestaes foram includas na Fase de Licitao, e 4 na Fase
de Estudos. No houve contribuies para a Fase de Deciso Poltica.
Quanto s Minutas de Edital e Contrato, o maior nmero de contribuies foi
para as obrigaes das concessionrias (14 manifestaes), sendo que 6 delas esto
associadas ao relacionamento com a Polcia Rodoviria Federal. De perto vm as
contribuies para a redao dos documentos (13 manifestaes) e, um pouco abaixo, as
contribuies dirigidas s sanes administrativas. (6 manifestaes). Trs manifestaes
foram direcionadas a obrigaes da ANTT, sendo duas solicitaes de incluso de
responsabilidades consideradas fundamentais para a boa operao da rodovia, e uma
sugesto para celebrao de convnio entre a ANTT e a Polcia Rodoviria Federal para
realizao de atividades especficas de fiscalizao. Registram-se, ainda, duas sugestes
para retirada do risco de trfego quando da construo de vias alternativas, uma para no
vincular o incio da cobrana de pedgio nas praas auxiliares com a nas praas principais,
e uma para incluso do processo arbitral no contrato.
Na Fase de Execuo Contratual, seis manifestaes foram voltadas para a
reviso de tarifas, cinco para a obteno de licenas e regularizao ambiental, cinco sobre
o controle do excesso de peso e duas sobre o procedimento de reajuste de tarifas.
Das 5 manifestaes includas na Fase de Licitao, 3 dizem respeito
habilitao das licitantes, sendo duas associadas ao Atestado de Adequabilidade e
Viabilidade do Programa de Financiamento, e uma crtica s exigncias para qualificao
tcnica, consideradas incompatveis com o objeto da licitao. As outras duas referem-se a
uma dvida de procedimento no caso de no ocorrer a terceira etapa do leilo, e uma
sugesto para que o Atestado de Adequabilidade e Viabilidade do Programa de Seguros e
179
da Declarao de Experincia seja exigido como requisito de participao na licitao e no
apenas aps a outorga da Concesso.
No que tange Fase de Estudos, foram registradas duas crticas ao clculo da
Tarifa Teto, uma contra a reduo dos preos do SICRO, determinada pelo TCU, e outra
contra a retirada da CPMF dos estudos econmicos. Alm disso, houve dois pedidos de
esclarecimentos sobre as razes tcnicas da proibio de implantao de praas auxiliares
em pontos de entroncamento com outras rodovias federais ou estaduais.
Nota-se que a ABCR procurou se abster dos assuntos ligados Fase de
Definio Poltica, procurando tocar em pontos j em discusso entre a ANTT e as atuais
concessionrias de rodovia federais. Importante a preocupao em esclarecer a
participao da Polcia Rodoviria Federal numa rodovia concedida, e seu relacionamento
com a concessionria e a ANTT.
7.1.9 Poder Pblico Federal
Os representantes do Poder Pblico Federal apresentaram um total de 53
contribuies, das quais 24 foram includas na Fase de Elaborao das Minutas de Edital e
Contrato, 10 na Fase de Licitao, 10 na Fase de Execuo Contratual, 5 na Fase de
Estudos e apenas 4 na Fase de Deciso Poltica.
Das 24 contribuies da Elaborao das Minutas de Edital e Contrato, 19 dizem
respeito redao dos documentos, das quais se destacam 4, que propem a eliminao de
clusula que estabelece a realizao de reviso caso haja qualquer variao dos custos da
concessionria, sob pena de se estar possibilitando reviso tarifria mesmo quando aquela
variao ocorreu por problema de m gesto, e 2, que solicitam reviso de clusula de
modo a ficar clara a possibilidade de serem executadas obras com recursos da Unio, dos
Estados ou dos Municpios interessados, com o objetivo de no pressionar o valor das
tarifas e preservar o equilbrio econmico-financeiro do Contrato. Entre as outras cinco
contribuies, duas propem que a definio do valor do contrato seja feita em funo da
soma dos investimentos realizados durante todo o perodo da concesso; uma, a incluso de
processo arbitral no contrato; uma, o aumento da parcela das concessionrias nas receitas
alternativas; e uma, a explicitao dos riscos da concessionria.
180
As 10 contribuies para a Fase de Licitao constituem-se por 4
manifestaes sobre condies de habilitao, basicamente de consrcios e fundos de
penso, 4 sobre procedimentos do leilo voltadas para estimular a oferta de outorga,
apresentadas pela Secretaria do Tesouro Nacional, e duas associadas s garantias de
proposta.
Na Fase de Execuo Contratual, as 10 contribuies recebidas esto
distribudas entre 5 para a categoria Reviso de tarifas, onde se destaca um
questionamento sobre a manuteno da Taxa Interna de Retorno como parmetro de
reequilbrio, 4 para a categoria Gesto do contrato, e uma para Procedimento de reajuste
de tarifa, pela qual solicitada definio de prazo para a emisso da Resoluo
correspondente pela ANTT.
Na Fase de Estudos registram-se 3 manifestaes de deputados federais no
sentido de aumentar o intervalo de variao da localizao das praas de pedgio em
relao ao previsto no PER de trs para cinco quilmetros, e duas associadas ao clculo da
tarifa teto, sendo uma de apoio reduo dos preos do SICRO e outra de crtica adoo
do micro-revestimento nas solues para o pavimento, ambas apresentadas pela Secretaria
do Tesouro Nacional.
Quanto Fase de Deciso Poltica, trs manifestaes esto ligadas ao modelo
de concesso, com sugestes para adotar o equilbrio dos contratos tendo como parmetro o
Valor Presente Lquido, determinar um valor de outorga mnimo e prever que a
remunerao da concessionria sofrer variao conforme o atendimento de metas e
padres de desempenho. Existe ainda uma sugesto para que se admita prorrogao do
prazo de concesso at o mximo de 5 (cinco) anos, como alternativa para reequilbrio
econmico-financeiro do contrato ao final da concesso.
Verifica-se que tanto a Secretaria do Tesouro Nacional STN como a
Secretaria de Acompanhamento Econmico SEAE estudaram a fundo o projeto,
apresentando sugestes para todas as fases do processo, com nfase para o aprimoramento
da redao dos documentos. Nota-se uma preocupao da SEAE com as revises de tarifa,
181
e um desejo da STN de se obter um maior valor de outorga, com vistas arrecadao do
Governo, o que est de acordo com as funes desenvolvidas em cada uma.
7.1.10 Escritrio de Advocacia
Essa classe de ator apresentou um total de 46 manifestaes, sendo 20
destinadas Fase de Deciso Poltica, 9 Elaborao das Minutas de Edital e Contrato, 7
Execuo Contratual, 5 para Estudos e 5 para Licitao.
Na Fase de Deciso Poltica anotaram-se 16 manifestaes contra as concesses
sob os mais diversos argumentos, duas crticas forma de reajuste das tarifas, propondo
frmula paramtrica ao invs da variao do IPCA, e duas ao prazo de concesso,
considerando-o excessivo.
Para as minutas de edital e contrato, esse ator reservou maior ateno s
obrigaes da concessionria (4 manifestaes), questionando o relacionamento com a
Polcia Rodoviria Federal (3 manifestaes) e apoiando a implantao de atendimento
mdico de emergncia e guincho mecnico nas rodovias concedidas. Duas crticas ao
reajuste da verba de fiscalizao foram observadas, assim como um questionamento sobre
seu valor. Constataram-se, tambm, duas crticas implantao de praas auxiliares,
considerando-as de carter provocativo.
Na Fase de Execuo Contratual, foram includas 3 solicitaes de
esclarecimentos sobre a alterao de regras de reajuste e reviso, mencionada na minuta de
contrato, duas sobre o valor da Taxa Interna de Retorno do contrato e duas sobre prestao
de contas do movimento financeiro.
No caso dos Estudos, esse ator apresentou dois pedidos de esclarecimento sobre
a cobrana de pedgio em praas situadas em regies conurbadas e um sobre a localizao
das praas, alm de duas crticas celeridade do processo, alegando que deve haver um
debate prvio mais amplo.
Quanto Fase de Licitao, h 3 crticas escolha da modalidade de leilo,
uma sugesto de adoo de pontos para os valores de tarifa e outorga propostos, e uma
182
crtica possibilidade de haver dispensa de oferta de pagamento de outorga, prevista no
edital, sob a alegao de que o Governo criou a expectativa de receber pela outorga da
concesso.
Como j mencionado no Captulo 6 desta tese, essa classe de ator foi criada
pelo fato do manifestante ter feito questo de no se incluir em qualquer outra, nem como
usurio. Observa-se certa incongruncia quando ele critica fortemente as concesses de
rodovias, mas defende a existncia de valor de outorga. Tambm no coerente a exigncia
de se incluir, caso no esteja no PER, a obrigao da concessionria prestar servios
emergenciais de atendimento e remoo de acidentados e servios de guinchos, quando se
to contrrio s concesses.
7.1.11 Estudante
Essa classe de ator ofereceu contribuies para as Fases de Execuo
Contratual (18 manifestaes), Estudos (11 manifestaes) e Deciso Poltica (1
manifestao).
Na Fase de Execuo Contratual, o tema principal foi a divulgao aos usurios
das informaes contbeis da concessionria, com 7 manifestaes, sendo que em 3 delas
foi solicitado que os dados constassem do ticket de pedgio. Em seguida, tem-se 5
manifestaes sobre as revises tarifrias, sugerindo que o fluxo de caixa seja corrigido
anualmente com dados reais de trfego e de custos, revisando-se, tambm, a Taxa Interna
de Retorno TIR. Nessa mesma linha, essa classe de ator apresenta 3 manifestaes sobre
a forma de fiscalizao da ANTT, afirmando que a Agncia deve dispor de meios eficazes
para acompanhar as informaes de carter econmico e de trfego. Duas manifestaes
foram direcionadas para a gesto do contrato, sendo uma requerendo o estabelecimento de
sistema de coleta de informaes detalhadas sobre a quantidade e tipo de veculos que
trafegam pelas rodovias em cada praa de pedgio, e outra a considerao dos
investimentos como despesa na contabilidade. Uma ltima manifestao nesta Fase diz
respeito s informaes que devem ser prestadas s comunidades afetadas pela concesso.
Nos Estudos, foram includas 5 manifestaes que tratam do clculo da Tarifa
Teto, todas de cunho econmico-financeiro e associadas ao fluxo de caixa, 4 manifestaes
183
sobre estudos scio-econmicos que devem embasar o projeto de concesso, e 2
manifestaes sobre a realizao de audincias pblicas para debater os assuntos em foco.
A nica manifestao includa na Fase de Deciso Poltica consiste numa
sugesto de criao de um Targeted Fund ou Fundo Dedicado, formado por contribuies
da CIDE e do IPVA, e contra o qual seriam lanados bonds no mercado de capitais
nacional e internacional.
Pelo exposto, constata-se a preocupao dessa classe de ator com o
conhecimento dos dados reais de trfego e de custos da concesso e defende um modelo de
reequilbrio do contrato em que a TIR no constante ao longo do tempo.
7.1.12 Financiador
Essa classe de ator representada pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID, que participou das audincias pblicas oferecendo 21
contribuies, sendo 7 para a Elaborao das Minutas de Edital e Contrato, 6 para a
Execuo Contratual, 5 para a Licitao e 3 para os Estudos. No houve contribuies
includas na Fase de Deciso Poltica.
As contribuies includas na Fase de Elaborao das Minutas de Edital e
Contrato no se concentraram em qualquer tema especfico. Com relao s sanes
administrativas, foram oferecidas duas propostas, uma sobre a possibilidade do
encerramento do contato pela concessionria em face de eventos de fora maior, e outra, de
oferecer aos bancos o direito de sugerir a ANTT um novo operador da concesso para
remediar as deficincias dentro de um perodo razovel. Quanto s obrigaes da
concessionria, foi solicitado referenciar os documentos que definem os parmetros de
qualidade e especificar nveis que justificam caducidade do contrato. J no que tange s
obrigaes da ANTT, foi solicitado esclarecer a responsabilidade sobre pagamento de
indenizaes. Tambm foi pedido para deixar claro no PER os nveis de qualidade que
justificam a caducidade do contrato. Registra-se, ainda, reivindicao de incluso de
processo arbitral no contrato e uma crtica sobre a parcela das receitas alternativas previstas
para a concessionria, sob a alegao de que no h incentivo na busca delas.
184
Na Fase de Execuo Contratual, destacam-se 4 manifestaes sobre gesto do
contrato, duas delas tratando de obteno de financiamento, sendo que uma aborda a
questo da indenizao na eventualidade de caducidade do contrato. Incluem-se nesta Fase
preocupao sobre a existncia de auditoria de danos na transferncia da operao da
rodovia concessionria e o prazo para publicao da resoluo de reajuste de tarifa.
Essa classe de ator demonstrou apreenso quanto inverso de fases do leilo,
diante da possibilidade de competio com participantes no qualificveis (2
manifestaes), e props subir de 5% para 10% o limite da tarifa vencedora das empresas
que tero direito de participar da segunda fase do certame. Com relao habilitao das
licitantes, oferecida uma sugesto sobre os elementos a serem considerados na
qualificao econmico-financeira, e outra para se incluir um requerimento de experincia
de operaes de rodovias, similar ao requerimento de construo.
Na Fase de Estudos, encontram-se manifestaes sobre a financiabilidade dos
investimentos e a indenizao dos custos com desapropriaes, alm de uma solicitao
para definio do valor da verba de fiscalizao.
Como potencial financiador das futuras concessionrias, o BID participou das
audincias abordando questes ligadas financiabilidade do projeto e possibilidade de
caducidade do contrato, que lhe afetaria diretamente. Constata-se que seu objetivo a
proteo do negcio e evitar a participao de aventureiros no leilo.
7.1.13 rgo Pblico Estadual
Das 15 contribuies oferecidas por essa classe de ator, 10 referem-se a
Estudos, 3 Deciso Poltica e 2 Execuo Contratual. No houve manifestaes
relacionadas s Fases de Elaborao das Minutas de Edital e Contrato e de Licitao.
As contribuies aos Estudos constituem-se em 4 manifestaes sobre a
localizao de praas de pedgio, sendo que em 3 informado que outras rodovias podem
funcionar como rota de fuga caso seja mantido o posicionamento previsto no PER, e uma
crtica situao de uma praa que ir obstruir a nica via de acesso ao litoral do Paran
como alternativa no pedagiada. Na categoria Incluso de obras, constam duas
185
solicitaes do Paran para implantao de centros de recepo de turistas, e uma do Rio de
Janeiro, para construo de postos fiscais nas Divisas do Estado. Constam tambm
solicitaes de antecipao do cronograma de implantao da BR-101/RJ, de audincias
pblicas para definio da posio de praas de pedgio no Paran, e de esclarecimento do
critrio utilizado para fixao de valores de desapropriao.
Quanto Definio Poltica, foram apresentadas duas propostas de adoo de
pedgio de manuteno, vindas do Paran, e uma manifestao de que a operao de
rodovias pelos estados permite melhor gerenciamento pelo contato direto com os usurios.
Completando as manifestaes dessa classe de ator, tem-se, na Fase de
Execuo Contratual um questionamento sobre medidas mitigadoras e compensaes
ambientais e outro sobre situao dos ocupantes das margens das rodovias, ambos de So
Paulo.
Verifica-se que o Governo do Paran preferiu se manifestar por meio de seus
rgos pblicos, que ofereceram 9 das 15 contribuies recebidas. Apesar disso, considera-
se tmida tal participao frente s constantes colocaes do Governador do Estado, se
posicionando contra as concesses rodovirias.
7.1.14 rgo Pblico Federal
Das 13 contribuies ofertadas pelos rgos pblicos federais, 8 foram
dedicadas aos Estudos, duas Fase de Deciso Poltica, duas Elaborao das Minutas de
Edital e Contrato e uma Execuo Contratual. No h contribuies includas na Fase de
Licitao.
Na Fase de Estudos, foram apresentadas 5 manifestaes para incluso de
obras, sendo 4 relativas duplicao total da BR-101/RJ e uma para iluminar os trevos e
acessos rodovia, por serem locais onde h incidncia de acidentes do tipo colises laterais
e atropelamento de pedestres e ciclistas. Contrariamente s outras manifestaes sobre
cronogramas de obras, foram apresentadas duas solicitaes para flexibilizao daqueles,
de modo a permitir a captao de recursos prprios e/ou de terceiros pela concessionria.
Com relao ao clculo da Tarifa Teto, foi solicitado um redimensionamento da soluo
186
adotada para resolver o problema de desnvel existente entre a pista de rolamento e os
acostamentos em vrios pontos das rodovias.
Quanto Fase de Deciso Poltica foram recebidas duas manifestaes para
alterar o modelo de concesso, permitindo que a concessionria celebre convnios com
rgos e entidades pblicos e privados interessados em financiar obras de duplicao.
Para a Fase de Elaborao das Minutas de Edital e Contrato foram oferecidas
duas sugestes para serem includas como obrigaes das concessionrias, que consistem
na disponibilizao Polcia Rodoviria Federal de registros fotogrficos ou audiovisuais
dos primeiros momentos aps a ocorrncia de acidentes, por serem consideradas
informaes relevantes que devem ser preservadas.
No que diz respeito Execuo Contratual, a nica manifestao recebida
uma solicitao de esclarecimento sobre o cadastro do passivo ambiental que as
concessionrias devero providenciar nos primeiros seis meses de contrato.
Apenas a contribuio relacionada ao passivo ambiental foi encaminhada pelo
TCU. Todas as demais tiveram origem na prpria Polcia Rodoviria Federal, que
demonstra preocupao com a segurana na rodovia, mas, tambm, com o valor da tarifa do
pedgio.
7.1.15 Pesquisador
Essa classe de ator dedicou ateno s Fases de Licitao (7 manifestaes),
Execuo Contratual (4 manifestaes) e Estudos (2 manifestaes).
Na Fase de Licitao foram apresentados dois questionamentos sobre a
legalidade de exigncia simultnea de patrimnio lquido mnimo, capital mnimo e as
garantias previstas na Lei 8.666, e uma solicitao de esclarecimento sobre a comprovao
do patrimnio lquido quando uma licitante quiser apresentar propostas para participar em
mais de um Lote. Ainda com relao a esta Fase, registram-se pedidos de esclarecimento
sobre a possibilidade das licitantes apresentarem em suas propostas modificaes no PER
disponibilizado pela ANTT (2 manifestaes) e crticas clusula do Edital que permite a
187
retirada, por uma licitante, da proposta para um Lote posterior caso tenha vencido Lote
anterior (2 manifestaes).
Quanto Fase de Execuo Contratual, foram recebidas 3 manifestaes
associadas reviso de tarifas: um pedido de esclarecimento sobre o conceito de equilbrio
econmico-financeiro adotado, uma sugesto para estabelecimento de critrio de repasse de
ganho de produtividade aos usurios por meio de redutor do ndice de reajuste, e outra para
incluir esse critrio na relao de casos passveis de promover reviso tarifria. Alm disso,
foi oferecida sugesto para que se publiquem, anualmente, as demonstraes financeiras da
concessionria, evidenciando os ganhos (e perdas) de produtividade obtidos entre anos
consecutivos e os ganhos e perdas econmicas auferidos pelo Estado (federal, estadual,
agncia reguladora), fornecedores de bens e servios, trabalhadores, usurios da rodovia,
instituies financeiras e acionistas.
Em relao aos Estudos, foi solicitado esclarecimento sobre o modelo utilizado
para definio da Tarifa Teto, e a incluso no PER da construo de passarelas para
permitir a movimentao da fauna entre os fragmentos florestais adjacentes rodovia.
No se percebe um interesse expressivo em algum ponto especfico do processo
de concesso. Essa classe de ator participou de forma discreta das audincias.
7.1.16 Organizao No Governamental
Essa classe de ator ofereceu 11 contribuies, distribudas entre as Fases de
Estudos (7 manifestaes), Elaborao das Minutas de Edital e Contrato (2 manifestaes)
e Execuo Contratual (2 manifestaes).
Na primeira, a nfase foram as solicitaes de incluso das obras de duplicao
da BR-393/RJ, de contorno de cidades como Sapucaia (RJ), e da construo de variante
alternativa a RJ-145, ligando a BR 343/RJ via Dutra, bem como de antecipao dos
cronogramas, todas apresentadas pela Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro
FIRJAN. Essa FIRJAN encaminhou, ainda, crtica distncia entre praas de pedgio,
considerada pequena.
188
No que diz respeito s minutas de Edital e Contrato, a FIRJAN criticou os
padres tcnicos definidos no PER, considerando-os vagos. A Associao Brasileira de
Normas Tcnicas ABNT, por sua vez, solicitou a criao de estacionamentos para
veculos que transportam produtos perigosos.
Com relao Fase de Execuo Contratual, foram recebidas duas solicitaes
de criao de conselhos de usurios para acompanhar a concesso.
Durante a realizao das audincias pblicas no Rio de Janeiro, a FIRJAN
surgiu como ponto de apoio tcnico ao Governo do Estado e a algumas Prefeituras. Sente-
se uma preocupao especial pela BR-393/RJ, que a FIRJAN julga deva ser totalmente
duplicada.
7.1.17 Seguradora
Essa classe de ator preocupou-se apenas com a questo dos seguros, oferecendo
quatro contribuies, trs alertando para a necessidade de adequao das exigncias
contratuais Circular SUSEP n 232/03, e uma sugerindo que constem, no edital, um
modelo de aplice de seguro-garantia para a proposta e, outro, para a execuo do contrato
de concesso.
7.1.18 Agncia Reguladora
Apenas uma contribuio foi recebida de Agncias Reguladoras Estaduais,
versando sobre a implantao de praas auxiliares.
7.2 CONTEDO DAS MANIFESTAES OFERECIDAS
Para possibilitar a identificao das principais falhas do processo de concesso
de rodovias, foram analisadas com mais profundidade as manifestaes associadas s
categorias definidas, apresentadas nas Tabelas 15 a 19, no Captulo 6 desta tese,
procurando, em alguns casos, reuni-las em subgrupos de acordo com seu contedo, para
melhor entendimento.

189
a) Fase I Deciso Poltica
Da Tabela 15: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Deciso
Poltica, apresentada no Captulo 6 desta tese, constata-se que as trs primeiras categorias
abrangem 83% das contribuies. Assim, a elas ser dedicada ateno maior.
Iseno de pedgio
As manifestaes includas nessa categoria podem ser separadas em trs
subgrupos:
Tabela 20: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Iseno de
Pedgio
ISENO DE PEDGIO
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Iseno para motocicletas 52
Iseno para veculos com placa do municpio 20
Iseno para deslocamentos entre cidades vizinhas para
trabalhar e estudar
1
TOTAL 73
A reivindicao de iseno de pedgio para motocicletas deriva do
entendimento de que tais veculos no contribuem para a deteriorao do pavimento, em
funo do seu baixo peso. No so levados em considerao os servios prestados pelas
concessionrias como a disponibilizao de guinchos e de atendimento mdico de
emergncia no caso de acidentes. Na Audincia Pblica realizada no Rio de Janeiro, um
representante dos motociclistas chegou a sugerir a no prestao desses servios pelas
concessionrias, para no se cobrar pedgio de motos. Entretanto, notria a importncia
deles, especialmente o atendimento mdico no caso de acidentes com motos, tendo em vista
a gravidade que normalmente caracteriza esses eventos.
Outro problema diz respeito s solicitaes de iseno para veculos com placa
dos municpios onde esto localizadas as praas de pedgio. Ocorre que algumas cidades
cresceram em torno das rodovias federais, aproveitando-se destas para compor seu sistema
virio e descaracterizando o papel principal delas como elemento de ligao de longa
190
distncia. O prprio Poder Pblico, seja ele federal, estadual ou municipal, acaba
permitindo que alguns trechos rodovirios se transformem em reas urbanas, trazendo
como conseqncia toda sorte de problemas associados ao grande fluxo de veculos em
meio a regies densamente povoadas.
Nesses casos, a previso de praas de pedgio nesses municpios gera fortes
pleitos de iseno ou mesmo de reposicionamento dessas estruturas. Tais pleitos visam
livrar os muncipes do pagamento do pedgio, sob a velha alegao de supresso do direito
de ir e vir, ou do nus excessivo para pequenos deslocamentos, geralmente ligados a acesso
a servios como bancos, escolas, etc., os quais o municpio foi incapaz de construir para
atender aos moradores do outro lado da rodovia.
De qualquer forma, no se pode ignorar os problemas gerados pela escolha da
localizao de praas de pedgio dividindo comunidades, sem que haja algum tipo de
ligao que permita deslocamentos casa-trabalho, ou casa-escola, principalmente em
regies onde o poder aquisitivo da populao relativamente mais baixo.
Alm disso, verifica-se que a maioria das manifestaes sobre iseno decorre
do entendimento de que o pedgio uma penalizao aos veculos por terem que passar por
uma praa de pedgio em seu trajeto. Tal entendimento incentivado pelo fato do pedgio,
nas atuais concesses brasileiras, no ser cobrado pela distncia efetivamente percorrida.
Manifestao contra as concesses
Analisando-se os temas correspondentes s manifestaes contra as concesses,
verifica-se que elas podem ser reunidas em alguns subgrupos, conforme disposto na Tabela
21.
V-se que quase metade das contribuies, correspondentes aos dois primeiros
subgrupos, associa o pedgio carga tributria e a um aumento do nus dos usurios. No
primeiro caso, os atores no conseguem entender por que o Governo no consegue manter
as rodovias em bom estado, apesar de toda a carga de impostos que incide sobre a
sociedade, em especial a CIDE, criada para ser fonte de recursos com vistas a melhorar a
191
infra-estrutura do pas. No segundo caso, os manifestantes no enxergam os benefcios
trazidos pelas concesses, encarando o pedgio como penalizao aos usurios.
Tabela 21: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Manifestao
Contra as Concesses
MANIFESTAO CONTRA AS CONCESSES
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Alta carga tributria, inclusive CIDE e IPVA 18
Aumento de custos para os usurios 14
Ideologia 10
Vias alternativas 7
Investimentos j feitos pelo Governo 4
Pedgio estatal 4
Existncia de questionamentos jurdicos 4
Investimentos pequenos em relao ao total das despesas 3
Necessidade de discusso com a sociedade 3
Inexistncia de riscos para a concessionria 2
Outros 2
TOTAL 71

O subgrupo Ideologia rene aquelas manifestaes contrrias que no
oferecem uma justificativa coerente com os problemas gerados pelas concesses. Neste
caso, muitas vezes no adianta tentar explicar como funciona uma concesso. H que se
reunir informaes concretas sobre os benefcios da concesso, como reduo de acidentes
fatais, reduo de tempo de viagem, reduo de consumo de combustvel, aumento da vida
til dos pneus, etc. Essas informaes devem ser coletadas junto aos usurios de concesses
em vigor de modo a se constituir um banco de dados pelo qual se possam avaliar os citados
benefcios ao longo do perodo contratual.
No subgrupo Vias alternativas foram includas as manifestaes daqueles que
entendem ser necessria a existncia de outras vias no pedagiadas para serem utilizadas
pelos usurios que no quiserem pagar o pedgio, como no caso das concesses europias.
Neste caso, fica patente o desconhecimento das diferenas entre o modelo europeu e o
brasileiro, j mencionadas no Captulo 3 desta tese.
192
Destaque deve ser dado, tambm, s manifestaes relacionadas ao fato de
alguns trechos rodovirios includos no programa terem sido duplicados pelo Poder
Pblico, ou terem recebido melhorias recentes. Neste caso, os manifestantes entendem que
o fato da rodovia ter recebido investimentos pblicos impede que ela seja concedida,
esquecendo-se que a falta de continuidade desses investimentos levar deteriorao do
trecho, e a volta dos problemas decorrentes da m conservao das vias.
Modelo de Concesso
Os subgrupos selecionados para esta categoria so os listados na Tabela 22.
Tabela 22: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Modelo de
Concesso
MODELO DE CONCESSO
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Valor de outorga 22
Financiamento 4
Reequilbrio pelo VPL 1
Outros 6
TOTAL 33
Das 22 (vinte e duas) manifestaes associadas ao valor de outorga, 8 (oito)
pediram a sua eliminao e 5 (cinco) so fortes crticas sua utilizao como critrio de
definio do vencedor da licitao e uma sugere reverter o valor de outorga em
investimentos. Outras 7 (cinco) contribuies questionam se haver valor de outorga
mnimo na licitao.
Quatro manifestaes sugerem formas de financiamento dos custos da
concesso em complemento arrecadao do pedgio, de modo a reduzir o valor da tarifa
para os usurios, sempre com a participao do Poder Pblico, sendo que uma, com
recursos da CIDE.
Efetivamente, o valor de outorga adotado com o intuito de se obter uma
receita adicional pelo Poder Pblico, que, vez por outra, pode ser utilizado para manuteno
e conservao de outras rodovias onde a implantao de concesses se mostra invivel,
193
como no caso do modelo paulista. No entanto, no caso do Governo Federal, que j dispe
dos recursos da CIDE para isso, o valor de outorga visto como um nus adicional,
correspondendo a mais uma fonte de arrecadao de recursos sem destinao pr-definida.
Por outro lado, percebe-se que a participao do Governo assumindo parte dos custos da
concesso seria bem vinda.
Apesar de existir registro de apenas uma contribuio, deve ser destacada a
sugesto de substituio da TIR como elemento de aferio do equilbrio econmico-
financeiro do contrato, feita pela Secretaria do Tesouro Nacional. A inteno da STN ao
propor que o equilbrio deva ser feito pelo Valor Presente Lquido impedir que a
concessionria se aproprie de ganho excessivo, caso haja uma substancial reduo no custo
do capital, como a que se prev para os prximos anos.
b) Fase II Estudos
O nmero de manifestaes por cada categoria includa nesta Fase
apresentado na Tabela 16: Nmero de Manifestaes por Categoria na Fase de Estudos,
constante do Captulo 6 desta tese. Aqui sero analisadas as cinco categorias mais
abordadas nas manifestaes recebidas, que respondem por 86% do total da Fase.
Clculo da tarifa teto
Essa categoria foi a que recebeu o maior nmero de contribuies durante as
Audincias Pblicas, pois corresponde ao ponto nevrlgico do leilo, que o maior lance
possvel de ser oferecido pelos licitantes.
Como no poderia deixar de ser, a grande maioria (85%) dessas contribuies
foi originada dos grupos de atores diretamente ligados elaborao das propostas, como os
investidores (78 contribuies), os consultores (47 contribuies) e os construtores (21
contribuies), conforme pode ser verificado no Anexo VI. Era natural, portanto, que essas
manifestaes se concentrassem em crticas a alguns critrios relacionados a quantitativos e
custos, bem como a concepes de soluo adotadas, em especial recuperao do
pavimento das pistas e acostamentos, que implicavam em reduo do valor da tarifa teto e,
conseqentemente, do espao de manobra para preparao das suas ofertas.
194
A Tabela 23 a seguir apresenta uma viso das quantidades de manifestaes
recebidas, reunidas em subgrupos conforme o seu contedo principal.
Tabela 23: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Clculo da Tarifa
Teto
CLCULO DA TARIFA TETO
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Custos no considerados ou sub-avaliados 40
Preos 33
Soluo para o pavimento 23
Fluxo de caixa e taxa interna de retorno 20
Quantitativos 14
Custos operacionais 14
Soluo para os acostamentos 10
Estudos de trfego 9
Outros 8
TOTAL 171
No primeiro subgrupo esto includas criticas adoo de percentuais,
considerados baixos, a serem aplicados sobre os preos das obras para representar os custos
de elaborao de projetos (14 manifestaes) e de mobilizao, desmobilizao e instalao
de canteiro (11 manifestaes), alm da ausncia de percentual para cobrir despesas
referentes a eventuais e contingncias (8 manifestaes), item normalmente considerado
quando so elaborados oramentos de obras. As outras 7 (sete) manifestaes referem-se a
custos para recuperao do passivo ambiental.
No segundo subgrupo, destacam-se as 21 (vinte e uma) manifestaes
contrrias reduo de 32% nos preos da Tabela SICRO (Sistema de Custos Rodovirios),
editada pelo DNIT para estimativa de oramentos das obras por ele contratadas. Tal
reduo havia sido determinada pelo Tribunal de Contas da Unio, tomando por base os
resultados de algumas licitaes efetuadas por aquele Departamento, que indicaram valores
finais em mdia 32% inferiores aos estimados. Ocorre que os contratos celebrados pelo
DNIT so regidos pela Lei n.
o
8.666, que permite o aumento do valor total dos servios em
at 25%, caso haja sub-avaliao de quantitativos. J no caso das concesses, a minuta dos
editais prev que o risco das quantidades das futuras concessionrias, no dando margem
195
a qualquer aumento de valor dos servios, caso a elaborao dos projetos executivos
indique a necessidade de quantitativos maiores aos inicialmente previstos.
Ainda com relao ao subgrupo Preos, das 15 (quinze) manifestaes
restantes, 7 (sete) referem-se a um erro detectado na composio de preos dos servios
asflticos, e que foi posteriormente corrigido, o que comprova a importncia da realizao
das Audincias Pblicas, para submeter os estudos realizados aos atores diretamente
interessados.
No subgrupo Solues para o pavimento concentram-se as manifestaes
contrrias adoo de micro-revestimento a quente para recuperao do pavimento das
pistas, ao invs do tradicional CBUQ Concreto Betuminoso Usinado a Quente. A ANTT
havia optado pelo micro-revestimento por ser uma soluo que, apesar do maior custo por
metro cbico de massa, acaba ficando mais barata pelas menores espessuras que podem ser
utilizadas, para a mesma vida til do pavimento. Percebe-se aqui alguma desconfiana no
comportamento do referido material, por ser de utilizao recente, e a tendncia ao
conservadorismo das manifestaes, mais uma vez motivada pela transferncia dos riscos
de quantidades s futuras concessionrias.
No subgrupo Fluxo de caixa e taxa interna de retorno esto includas 8 (oito)
manifestaes relativas determinao da TIR adotada no clculo da tarifa teto, na poca
fixada em 15,08% e considerada baixa por alguns atores. Cabe ressaltar que, como j
informado no Captulo 3 desta tese, essa TIR dos estudos acabou sendo fixada em 8,95% e,
mesmo assim, 31 consrcios participaram do certame, cujas propostas vencedoras levaram
a um desgio mdio de 45% em relao s tarifas teto fixadas. As demais contribuies
abordaram a montagem dos fluxos de caixa (6 manifestaes) e a considerao de tributos
(4 manifestaes).
No subgrupo Quantitativos no h o que se destacar, pois todas as
manifestaes apresentam crticas gerais a alguns quantitativos adotados, sem se deter
especificamente em algum item.
196
No subgrupo Custos operacionais, das 14 (quatorze) manifestaes recebidas,
9 (nove) esto relacionadas reduo desses custos, sendo sete provenientes de Usurios ou
Grupo de Usurios. Houve at quem considerasse excessivo o quantitativo de ambulncias
adotado, o que demonstra desconhecimento da importncia desse tipo de servio prestado
pelas concessionrias. Aqui e em algumas manifestaes contrrias s concesses pelo
baixo valor das obras em relao s despesas totais percebe-se que a concesso de rodovias
ainda associada mera execuo de obras, ficando em segundo plano a prestao dos
servios aos usurios no que tange operao e ao atendimento mdico e mecnico, alm
de informaes sobre as condies de viagem.
O subgrupo Solues para os acostamentos concentra crticas concepo de
soluo adotada para a recuperao do pavimento dos acostamentos, por sua inadequao
aos padres de segurana que se esperam de uma rodovia concedida. A soluo foi alterada.
Finalmente, com relao aos Estudos de trfego tambm no h o que se
destacar, pois as manifestaes se pulverizam entre vrios aspectos dos estudos, sem se
concentrar em nenhum especificamente.
Incluso de obras
Categoria que recebeu a segunda maior quantidade de contribuies, a
Incluso de obras foi o grande interesse das Prefeituras, correspondendo a 64 (sessenta e
quatro) manifestaes das 105 (cento e cinco) apresentadas por esse tipo de ator. Tambm
os Usurios e Grupos de Usurios fizeram, juntos, 57 (cinqenta e sete) manifestaes.
Com relao aos tipos de obra solicitados, as manifestaes podem ser reunidas
em cinco subgrupos principais, conforme mostrado na Tabela 24.
No primeiro, esto inseridas as obras consideradas de cunho eminentemente
municipal, ou seja, passarelas, acessos, iluminao, trevos, retornos e ruas laterais, alm de
redutores de velocidade em rea urbana.

197
Tabela 24: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Incluso de
Obras
INCLUSO DE OBRAS
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Obras de interesse municipal 76
Obras de recuperao da rodovia 22
Vias marginais 19
Duplicao de pista e Terceira Faixa 17
Construo de novos trechos e contornos de cidades 4
Outros 9
TOTAL 147
O segundo subgrupo contm as obras de recuperao de carter geral da
rodovia, como drenagem, obras de conteno, correo de traado, reforo de pontes,
reforma de tneis e sinalizao.
As obras includas no subgrupo Vias marginais poderiam tambm constar das
obras de interesse municipal. No entanto, optou-se por coloc-las num subgrupo a parte por
corresponderem a solicitaes de segregao do trfego local em relao ao trfego de
longa distncia, melhorando as condies de fluidez dos veculos na rodovia.
O quarto subgrupo engloba as solicitaes de obras de ampliao de capacidade
das rodovias. Alis, alguns participantes das Audincias claramente demonstraram
entenderem que para uma rodovia ser concedida necessrio que ela tenha pista dupla. Tais
manifestaes foram mais veementes nos casos da BR-393/RJ e da BR-101/RJ, que
receberam solicitaes para serem totalmente duplicadas, independentemente do volume de
trfego registrado ao longo de sua extenso. Mais uma vez constata-se a dissociao entre a
concesso e o servio prestado pela concessionria, reforando-se o desejo de se ter mais
obras de porte para que a rodovia seja pedagiada, esquecendo-se, inclusive, que o maior
volume de investimentos repercute em aumento de tarifa.
Um ltimo destaque deve ser dado construo de novos trechos e contornos
de cidades. Trata-se de ligaes para completar o sistema virio de uma regio, ou para
substituir um trecho da rodovia j totalmente tomado pela urbanizao das cidades.
198
Praas de pedgio
cone negativo das concesses rodovirias, a categoria Praas de Pedgio
recebeu 60 (sessenta) manifestaes, sendo 26 (vinte e trs), ou seja, 43%, envolvendo
crticas escolha dos locais de algumas praas especficas, com 7 (sete) sugerindo novas
localizaes. A grande maioria das crticas foi apresentada por Usurios (9 manifestaes)
e o Poder Pblico Municipal (8 manifestaes). certo que o posicionamento de praas de
pedgio em locais onde o volume de trfego passante baixo acarreta aumento de tarifa de
pedgio. No entanto, ao no se prestar ateno s questes econmicas das regies
influenciadas pelas praas, poder se estar criando focos de resistncia ao programa que
poderiam ser evitados seja pela alterao da localizao, ou mesmo pela sua manuteno no
local previsto, desde que comprovando ser aquele a melhor escolha.
Das outras 34 (trinta e quatro) manifestaes, 25 (vinte e cinco) tratam de
assuntos gerais relacionados ao posicionamento de praas de pedgio, sendo 9 (nove)
abordando critrios de escolha, 12 (doze) envolvendo a possibilidade de deslocamento de
mais ou menos trs quilmetros do local previsto inicialmente, e 4 (quatro) versando sobre
rotas de fuga.
A possibilidade de deslocamento das praas foi uma novidade includa nos
editais da Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais. Essa abertura tem por
objetivo evitar que pequenos acessos junto s praas possam se tornar rotas de fuga do
pedgio, como se observam em algumas concesses atualmente existentes. Sete das
contribuies sobre essa questo esto associadas a esclarecimentos dos critrios a serem
adotados para solicitao dessa alterao, 3 (trs) questionam como essa alterao pode ser
feita sem alterar a tarifa de pedgio e 2 (duas) tratam sobre a extenso mxima do
deslocamento, havendo quem sugerisse aument-la para 10 km.
Praas Auxiliares
A possibilidade de implantao de praas auxiliares foi outra novidade inserida
nos editais como alternativa para reduo das fugas das praas principais no caso da
concessionria entender que isso necessrio.
199
Tambm aqui a observao de fatos que ocorrem nas atuais concesses foi o
motivador dessa incluso. Nos contratos atuais, existe muita dificuldade em se construir
praas auxiliares pelo fato delas no estarem claramente previstas nos editais. Se tal
ocorresse, poderiam ser inibidos certos comportamentos oportunistas, especialmente de
alguns prefeitos que, por motivao poltica, criam condies de fuga de praas de pedgio
com a abertura de novas vias, antes inexistentes nos planos virios municipais.
No entanto, para se evitar a proliferao de praas auxiliares, o que poderia
distorcer a proposta original da concessionria, houve uma limitao de sua quantidade ao
nmero total de praas principais definido para cada lote. Alm disso, os custos de
construo e operao dessas praas so nus da concessionria, e toda a receita nelas
arrecadada deve ser revertida para a modicidade da tarifa. Desta forma, as concessionrias
somente iro propor a construo de praas auxiliares caso as fugas atinjam patamares que
efetivamente estejam prejudicando a arrecadao das praas principais.
Com relao s manifestaes recebidas, elas podem ser reunidas nos
subgrupos abaixo, destacando-se que, das 32 manifestaes registradas, 21 foram feitas por
Investidores.
Tabela 25: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Praas Auxiliares
PRAAS AUXILIARES
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Critrios de localizao 14
Operacionalizao das praas 8
Incentivo para implantao 5
Outros 5
TOTAL 32
O primeiro subgrupo rene as manifestaes referentes a solicitaes de
esclarecimentos sobre a localizao das praas auxiliares. J no segundo, foram includas as
solicitaes de esclarecimento sobre o funcionamento dessas praas auxiliares, percebendo-
se certa confuso sobre o objetivo desse recurso.
Foram registradas solicitaes de transferncia de parte da receita arrecadada
para as concessionrias, como forma de incentivo implantao de praas auxiliares
200
(terceiro subgrupo). Na verdade, esses manifestantes no perceberam que o nico e
importante incentivo minimizar as fugas das praas principais, ou seja, a proteo do
negcio da concessionria.
Cronograma de obras
Das 31 (trinta e uma) manifestaes recebidas, 18 (dezesseis) so solicitaes
de antecipao de cronogramas das obras previstas nos Programas de Explorao das
Rodovias, distribudas entre os atores envolvidos, conforme a Tabela 26.
Por outro lado, 6 (seis) manifestaes dizem respeito a alongamento de
cronogramas, e foram apresentadas por Investidor (duas), rgo pblico federal (duas) e
Construtor (duas).
Tabela 26: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Antecipao de
Cronogramas
ANTECIPAO DE CRONOGRAMAS
ATOR N.
0
MANIFESTAES
Usurio 5
Poder pblico estadual 4
Grupo de usurios 4
ONG 2
Poder pblico municipal 2
rgo pblico estadual 1
TOTAL 18
Das informaes acima, constata-se o antagonismo de interesses entre o
primeiro grupo de atores, formado por representantes de usurios e de governos estaduais e
municipais, e o segundo, formado por representantes de potenciais licitantes e do governo
federal. Os primeiros buscam a execuo das obras no menor tempo possvel, mais uma vez
associando a concesso com esse tipo de servio e sem levar em conta o conseqente
aumento de tarifa. J o segundo grupo prefere um cronograma mais alongado de modo a
diminuir a necessidade de grandes aportes financeiros no incio da concesso, permitindo,
assim, maior facilidade na captao de recursos, tornando o projeto mais atraente para os
investidores.
201
c) Fase III Fase de Contratao
c.1) Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato
As contribuies, crticas e solicitaes de esclarecimento das minutas de Edital
e Contrato esto apresentadas na Tabela 17: Nmero de Manifestaes por Categoria na
Fase de Elaborao de Edital e Minuta de Contrato, no Captulo 6 desta tese. As 7 (sete)
primeiras categorias correspondem a 91% do total de contribuies para esta Fase, e por
isso sero analisadas mais detidamente.
Redao
As manifestaes consideradas nesta categoria podem ser agrupadas, conforme
a Tabela 27.
Tabela 27: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Redao
REDAO
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Melhoria de redao 63
Erro de redao 24
Esclarecimentos 17
Ausncia de informao 9
Divergncia entre edital e contrato 6
TOTAL 119
No primeiro subgrupo constam as contribuies para aprimoramento da redao
em vrias clusulas do edital e do contrato. No segundo, foram segregadas as manifestaes
que apontaram erros nos textos submetidos s Audincias. No terceiro, aparecem as
solicitaes de esclarecimentos de clusulas do contrato e do edital. O quarto subgrupo
corresponde s indicaes de falta de informao, tanto no edital como no contrato,
decorrentes de espaos em branco deixados provisoriamente, pelo fato das informaes no
estarem ainda completamente definidas. Finalmente, foram detectadas divergncias entre o
texto do edital e do contrato. Tal fato passvel de ocorrer quando se repetem no edital
clusulas j descritas no contrato.
202
As manifestaes recebidas, includas nessa categoria, atestam, mais uma vez, a
importncia da realizao das Audincias Pblicas, pois, certamente, as minutas de edital e
de contrato submetidas aos interessados foram bastante aprimoradas, melhorando a
qualidade dos documentos que serviro de base para um compromisso de 25 anos de
durao.
Analisando-se, ainda, a participao dos diversos atores nessa categoria,
apresentada o Anexo II, constata-se que, das 119 contribuies oferecidas, 81% vieram das
classes de atores diretamente envolvidas no certame, ou seja, Investidores, Consultores,
Concessionrias e Construtores.
Obrigaes da concessionria
As contribuies relacionadas com responsabilidades a serem imputadas s
Concessionrias podem ser reunidas nos subgrupos listados na Tabela 28.
Tabela 28: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Obrigaes da
Concessionria
OBRIGAES DA CONCESSIONRIA
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Relacionamento com a PRF 14
Servios 9
Estatuto social 7
Desapropriaes/servido administrativa 5
Ressarcimento de prejuzos 3
Outros 5
TOTAL 43
No primeiro subgrupo foram includas contribuies sobre o reaparelhamento
da Polcia Rodoviria Federal previsto na minuta de contrato (4 manifestaes), sendo que
uma questiona o fato da Polcia Rodoviria Federal j ter outras fontes de receita para
desenvolver suas atividades. Ocorre que, como em todo rgo pblico, o oramento da PRF
contingenciado e acaba no cobrindo todas as suas necessidades. Assim, a incluso do
reaparelhamento da PRF foi a forma encontrada para se ter a garantia do apoio efetivo da
PRF nas aes de fiscalizao nas rodovias concedidas. Por outro lado, esse
203
reaparelhamento ser regulamentado por meio de convnio a ser celebrado entre a PRF e a
concessionria, de modo que os bens cedidos no sejam desviados para fora do trecho
rodovirio concedido. Sobre esse convnio, foram recebidas 6 manifestaes, duas delas
sugerindo a intervenincia da ANTT e outra, que esse convnio fosse celebrado com a
prpria ANTT.
Foram recebidas, ainda, 4 manifestaes sobre o relacionamento e apoio mtuo
que dever existir entre a PRF e a Concessionria, duas da prpria PRF e duas da ABCR,
mostrando a preocupao em se definirem os papis das duas entidades na rodovia
concedida.
No que tange a servios, registraram-se pleitos que envolvem desde atividades
j previstas no PER, como o atendimento mdico e mecnico e a manuteno da rodovia
nos trechos urbanos por ela cortados, at a criao de Brigada de Incndio e a participao
da concessionria na sade do Municpio, no caso de acidentes na rodovia. Nada a destacar,
a no ser a falta de conhecimento dos servios normalmente prestados pelas
concessionrias e do que no tem como ser includo no PER.
Cabe ressaltar o recebimento de trs pedidos de reviso das responsabilidades
assumidas pela concessionria referentes a prejuzos causados a terceiros, sob a alegao de
que a contratada no pode ser responsvel por todos os danos causados na rodovia, como
assaltos, por exemplo, sob pena de inviabilizao do negcio. Na verdade, o texto
disponibilizado estabelece que a concessionria responsvel por quaisquer danos
causados a usurios e a terceiros (grifo nosso). Isso tambm consta nos atuais contratos de
concesso e, realmente, tem sido utilizado por alguns usurios para pleitear danos aos seus
veculos, sob a alegao que eles ocorreram na rodovia concedida. necessrio
regulamentar o procedimento de ressarcimento de prejuzos para no deixar as
concessionrias sujeitas a aes oportunistas de alguns usurios, bem como proteger
aqueles cujos danos foram efetivamente causados por descuido daquelas.


204
PER
Nesta categoria podem ser destacadas as solicitaes de melhor definio do
nvel de servio limite da rodovia que indique a necessidade de duplic-la (8
manifestaes), demonstrando a preocupao dos participantes em controlar o momento em
que a ampliao da rodovia dever ser providenciada. Nota-se que isso tem a ver com a
idia de que uma rodovia, para ser pedagiada, deve ter pista dupla.
Registraram-se, ainda, trs questionamentos sobre a implantao de pedgio
eletrnico ao invs das cabines de pedgio manuais. As demais manifestaes se
distriburam de forma pulverizada sobre vrios aspectos do PER.
Sanes Administrativas
Das 17 manifestaes includas nesta categoria, 4 trataram da maior penalidade
prevista no contrato, que a sua caducidade, com destaque para uma sugesto de
possibilitar aos financiadores o direito de sugerir a ANTT um novo operador da concesso
para remediar as deficincias dentro de um perodo razovel.
Com relao s outras manifestaes, percebe-se uma preocupao com os
futuros procedimentos da ANTT quando se depara com solicitaes do tipo no multar
nos trabalhos iniciais (2 manifestaes), no aplicar sanes cumulativas (2
manifestaes), e at mesmo no multar quando houver justificativa (2 manifestaes) e
no multar em caso fortuito ou fora maior (1 manifestao), demonstrando um receio
sem fundamento sobre os procedimentos administrativos que normalmente so conduzidos
pela ANTT nesses casos.
Riscos da Concessionria
Quanto aos riscos imputados s concessionrias, ficou clara a inteno dos
manifestantes em se estabelecer que as concessionrias s podem assumir os riscos
causados por ela ou os considerados na proposta (10 manifestaes). Outra preocupao foi
com a eliminao do risco de trfego associado construo de rotas de fuga, apesar da
205
modelagem da concesso prever a possibilidade de implantao de praas auxiliares (4
manifestaes).
Incio da Cobrana de Pedgio
Nove das quatorze contribuies includas neste subgrupo sugerem desvincular
o incio da cobrana de pedgio nas praas principais do incio tambm nas auxiliares.
Efetivamente, no texto disponibilizado nas audincias havia a obrigatoriedade de se indicar
o local das praas de pedgio na proposta a ser apresentada. No entanto, verificou-se, pelas
contribuies apresentadas, a dificuldade de se estabelecer o local de uma praa auxiliar
sem conhecer o comportamento dos usurios aps a implantao das praas principais. Tal
obrigatoriedade, portanto, poderia tornar incua a implantao da cabine auxiliar, no se
atingindo o objetivo pretendido. Essa obrigatoriedade foi retirada quando da verso final do
Edital.
Foram recebidas, tambm, quatro manifestaes sobre as providncias a serem
tomadas pela ANTT e pelo DNIT para liberao do incio da cobrana to logo a
concessionria tenha cumprido as exigncias estabelecidas no contrato para isso. Elas
denotam a preocupao em no haver atrasos no incio da cobrana causados pelos rgos
pblicos. Se isso ocorrer, certamente ser objeto de pleito de reequilbrio do contrato.
Receitas Alternativas
As contribuies includas nesta categoria tratam, basicamente, do percentual
das receitas extraordinrias obtidas pelas concessionrias que ir ser destinado
modicidade da tarifa. Das 12 manifestaes recebidas, 6 solicitam o aumento da parcela da
concessionria, com o argumento de incentiv-la na busca por esse tipo de receita
adicional. Essas manifestaes foram apresentadas por representantes das classes Investidor
(2 manifestaes), Construtor (2 manifestaes), Financiador (1 manifestao) e at do
Poder Pblico Federal (1 manifestao). Por outro lado, foram recebidas duas
manifestaes de Grupos de Usurios pugnando pela aplicao da totalidade da receita
extraordinria arrecadada na modicidade da tarifa.
206
Essa partio de receita um dos pontos que merecem um estudo mais
aprofundado e regulamentao especfica, pois no h obrigao da concessionria buscar a
utilizao da faixa de domnio por terceiros. Quando a ANTT autoriza uma empresa a
explorar a citada faixa, a concessionria passa a ter a atribuio de fiscalizar essa utilizao
e, assim, assume um custo no previsto. Em compensao, o usurio da rodovia
beneficiado com reduo de tarifa.
c.2) Fase IIIb Licitao
Encontra-se na Tabela 17, apresentada no Captulo 6 desta tese, a distribuio
das manifestaes em funo das categorias includas nesta Fase. As quatro categorias com
maior nmero de manifestaes totalizam 87% do que foi includo nesta Fase de Licitao,
e, portanto, sero objeto de uma anlise mais detida.
Habilitao
Para melhor anlise desta categoria, foi feita sua diviso em subgrupos,
conforme a Tabela 29, a seguir:
Tabela 29: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Habilitao
HABILITAO
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Qualificao econmico-financeira 43
Consrcios 27
Qualificao tcnica 12
Fundos de penso 10
Fundos de investimento 5
Regularidade fiscal 5
Habilitao jurdica 2
Outros 3
TOTAL 107
As manifestaes includas no primeiro subgrupo esto relacionadas aos
critrios a serem estabelecidos para definio dos parmetros econmico-financeiros que as
licitantes devem comprovar, com nfase para o Patrimnio Lquido (9 manifestaes). De
207
carter mais relevante, registram-se duas solicitaes para se igualar as condies de
participao das empresas nacionais e estrangeiras.
Quanto aos Consrcios, os manifestantes demonstraram maior interesse nos
aspectos ligados ao Patrimnio Lquido (12 manifestaes) e sua composio para
participar da licitao (10 manifestaes). Apenas duas manifestaes trataram da
qualificao tcnica dos consrcios.
Todas as manifestaes relativas qualificao tcnica das licitantes foram
crticas ao contedo da minuta de Edital disponibilizada pela ANTT. Algumas afirmaram
que deveriam ser exigidos atestados da execuo dos servios mais relevantes de uma
concesso, como operao da rodovia, conservao, manuteno, operao de balanas, etc.
Outras contestaram a capacitao requerida para o responsvel tcnico da futura
concessionria, qual seja experincia na execuo, gerncia ou superviso de
construo/reparao de concreto asfltico e de pontes e viadutos, o que obrigaria a
participao de empresa construtora nos consrcios. Houve at quem afirmasse que essa
exigncia estaria direcionando as licitaes para empreiteiras.
As contribuies ligadas a fundos de penso e fundos de investimento
consistem em solicitaes de esclarecimento sobre a forma de participao dessas entidades
financeiras.
Com relao regularidade fiscal e habilitao jurdica, as manifestaes
apresentadas so, em sua maioria, sugestes sobre os documentos a serem aceitos.
Como se v, esta categoria reuniu as manifestaes relacionadas s condies
de competio no certame, algumas visando a oportunidade de incluir grupos e outras, de
restringir, especialmente com receio da participao de grupos que no teriam condies de
tocar o empreendimento, bem como de grupos que possam ter interesse apenas em
prejudicar o processo licitatrio.


208
Procedimento de leilo
As contribuies relacionadas aos procedimentos previstos para a realizao do
leilo dos sete lotes de rodovias federais foram divididas entre os subgrupos abaixo:
Tabela 30: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Procedimentos de
Leilo
PROCEDIMENTO DE LEILO
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Inverso de fases 21
Inabilitao da 1 colocada 11
Transparncia e Divulgao dos resultados 7
Definio de vencedora 6
Condutor do processo 5
Critrio para participao da 2 etapa do leilo 5
Desistncia de lotes 5
Casos de inexistncia de outorga 3
Sociedade corretora 2
Outros 17
TOTAL 82
A inverso de fases consiste na abertura dos envelopes contendo as ofertas de
tarifa antes dos envelopes de habilitao e proposta comercial. Todas as manifestaes
recebidas sobre ela so crticas sua adoo, algumas, inclusive, afirmando que a licitao
correria srios riscos de impugnao. A tnica das reclamaes est diretamente
relacionada ao segundo subgrupo, que inclui questionamentos sobre os procedimentos a
serem seguidos no caso de inabilitao da primeira colocada no leilo. Os manifestantes
alegaram que as licitantes poderiam estar competindo pela menor tarifa, e posteriormente
pela maior outorga, com licitantes sem as condies de habilitao necessrias, o que traria
distores ao processo.
O terceiro subgrupo contm questionamentos sobre acesso aos documentos de
habilitao, divulgao dos resultados e procedimentos para abertura dos envelopes. J as
contribuies contidas no subgrupo Definio de vencedora sugerem o esclarecimento s
licitantes de que vencedora aquela que, alm de oferecer a menor tarifa combinada com a
209
maior outorga, tenha os seus documentos de habilitao e a sua proposta comercial
aprovados.
A participao da Bolsa de Valores do Estado de So Paulo BOVESPA e da
Companhia Brasileira de Liquidao e Custdia CBLC, juntamente com a Comisso de
Outorga constituda pela ANTT, nos procedimentos de leilo causou dvidas em alguns
interessados sobre a conduo do processo. Da mesma forma, a obrigao das proponentes
serem representadas por sociedades corretoras gerou questionamentos sobre quem faria a
anlise delas. A possibilidade de uma licitante j vencedora de um lote desistir de outros
subseqentes tambm foi uma novidade do Edital que suscitou dvidas nos participantes.
As alteraes promovidas no processo licitatrio em relao forma tradicional
que sempre imperou nos certames conduzidos pela Administrao Pblica gerou
insegurana nos potenciais grupos licitantes. No entanto, o resultado dos leiles da Segunda
Etapa demonstrou o acerto na redao final dos documentos.
Apresentao de Propostas
Nessa categoria ressaltam-se 13 solicitaes de esclarecimento sobre a
possibilidade de se modificar cronogramas e custos dos estudos indicativos na montagem
das propostas, demonstrando insegurana de alguns participantes com relao ao risco de
quantidades a ser assumido pelas futuras concessionrias. Seis manifestaes versaram
sobre a equalizao das propostas e quatro solicitaram a eliminao do limite imposto pela
Tarifa Teto. As demais contribuies trataram de diversos assuntos, mas nada que possa ser
destacado.
Julgamento
As contribuies includas nesta categoria abordaram, principalmente (11
manifestaes), os procedimentos a serem adotados no julgamento das propostas no caso de
inabilitao da primeira colocada. Tais questionamentos originam-se, tambm, da inverso
de fases e da modelagem do leilo, que previa a participao, na fase de oferta de valor de
outorga, das licitantes cuja tarifa proposta fosse at o mximo de 5% acima da mnima
apresentada e que aceitasse praticar esta ltima, promovendo-se as devidas correes na
210
Taxa Interna de Retorno. A forma de se proceder a essas correes foi outro tema tratado,
tendo-se recebido 8 manifestaes sobre o assunto. O terceiro ponto mais debatido foi
como se identificar que uma proposta inexeqvel (5 manifestaes).
Com a deciso posterior do governo de se retirar o critrio de maior valor de
outorga da definio dos vencedores dos leiles, muitos dos pontos objeto de
questionamento foram retirados dos editais.
d) Fase IV Execuo Contratual
Conforme j comentado no Captulo 6 desta tese, as manifestaes includas na
Fase de Execuo Contratual foram distribudas conforme a Tabela 18, entre as categorias
estabelecidas. As cinco primeiras categorias correspondem a 84% das manifestaes e,
portanto, sero analisadas com mais profundidade.
Reviso de Tarifas
As 69 manifestaes includas nesta categoria foram divididas em subgrupos
conforme a seguir.
Tabela 31: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Reviso de
Tarifas
REVISO DE TARIFAS
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Fatos geradores de reviso 42
Forma de reviso 12
Prazo para efetuar reviso 3
Outros 12
TOTAL 69
Constata-se grande preocupao dos participantes com os motivos que geram
ou no reviso de tarifas, com questionamentos sobre as mais diversas situaes que podem
ocorrer ao longo do contrato.
A forma como devem ser efetuadas as revises inclui sugestes para correo
do fluxo de caixa com informaes reais (5 manifestaes), repasse de ganhos de eficincia
211
(3 manifestaes), questionamentos sobre a utilizao da TIR como parmetro de reajuste
(2 manifestaes), uma sugesto para restrio a modificaes no PER que causem
variaes significativas da tarifa e um questionamento sobre a possibilidade de utilizar
outro mecanismo caso a reviso da TBP seja insuficiente para assegurar o reequilbrio
contratual.
Foram registradas, ainda, 3 manifestaes relativas tempestividade das
revises. As demais contribuies abordam vrios aspectos dos quais merece destaque uma
sugesto para eliminao da reviso tarifria, de modo a desincentivar a Concessionria de
promover a realizao de novos investimentos nos corredores onde se localizam as
rodovias.
As revises de tarifa so previstas nos contratos de modo a permitirem o seu
reequilbrio, quando surgem modificaes nas condies estabelecidas nos editais e que
serviram de base para as ofertas de proposta de tarifa, aumentado ou diminuindo os
encargos das concessionrias. No entanto, algumas pessoas entendem que elas apenas
servem para aumentar a tarifa de pedgio, o que demonstra desconhecimento das causas da
variao do valor praticado.
Gesto do Contrato
As manifestaes inseridas nesta categoria foram segregadas entre os subgrupos
relacionados na Tabela 32.
O primeiro subgrupo rene as contribuies relacionadas com a garantia de
execuo do contrato (9 manifestaes) e com os seguros a serem providenciados pela
concessionria (8 manifestaes). No caso da garantia, nfase maior foi dada a crticas ao
estabelecimento de reforo do seu valor em 50% nos ltimos 5 anos do acordo, e a
solicitaes de ampliao do prazo de sua reposio, no caso de sua execuo pela ANTT.
Apesar de o citado reforo implicar em custos adicionais para a concessionria, nos ltimos
anos do contrato de concesso j no restar muito tempo para postergao de cronogramas
de obras, se houver alguma inexecuo. O reforo, ento, tem por finalidade obrigar a
concessionria a cumprir todas as suas obrigaes at o fim do contrato. No caso dos
212
seguros, as manifestaes abordaram, basicamente, pedidos de esclarecimentos sobre vrios
aspectos das aplices a serem contratadas.
Tabela 32: Nmero de Manifestaes por Subgrupo da Categoria Gesto do
Contrato
GESTO DO CONTRATO
SUBGRUPO N.
0
MANIFESTAES
Garantias e seguros 17
Estrutura societria 10
Financiamento 10
Bens vinculados 6
Interpretao contratual 4
Projeto 4
Outros 14
TOTAL 65
No segundo subgrupo, as contribuies focaram a composio acionria da
futura concessionria (6 manifestaes) e criticaram a proibio de fuses, cises,
aquisies e incorporaes de pessoa jurdica, sob a alegao de engessamento da atuao
da concessionria.
Quanto ao financiamento, 6 manifestaes criticaram a necessidade de
autorizao da ANTT para a concessionria contrair emprstimos, no sentido de que isso
pode prejudicar ou at impedir a realizao de determinadas operaes, tendo em vista que
muitas vezes as contrataes precisam ocorrer de forma clere para a sua perfeita
concretizao. Outras 3 manifestaes questionaram a possibilidade de obter financiamento
junto ao BNDES, e uma sugere a incluso de clusula admitindo expressamente que a
concessionria firme contratos de financiamento e ceda seus crditos operacionais como
garantia, nos termos da Lei 8.987/1995, com a redao que lhe foi dada pela Lei
11.196/2005.
As manifestaes includas nesta categoria demonstram o desejo de algumas
pessoas em possibilitar futura concessionria a maior flexibilidade possvel nas suas
aes, de modo a ficarem mais livres para perseguirem a maior eficincia possvel na
gesto dos contratos.
213
Licenciamento e passivo ambiental
As manifestaes associadas a esta categoria trataram, principalmente, de
questes sobre responsabilidade pelo levantamento do passivo e regularizao ambiental
dos trechos rodovirios a serem concedidos (10 manifestaes), pela obteno das licenas
ambientais (10 manifestaes) e da competncia para emitir as licenas (3 manifestaes).
As questes ambientais ainda geram muita insegurana no processo de
concesso de rodovias pela falta de regulamentao das exigncias dos rgos ambientais
na liberao das licenas necessrias operao e execuo de obras de recuperao e
melhoramentos. Tal fato traz incertezas sobre os custos que devero ser absorvidos pelas
concessionrias para atendimento s condicionantes impostas para obteno das referidas
licenas.
Informao s comunidades
Como j mencionado no Captulo 6 desta tese, esta categoria engloba
solicitaes de informao sobre os assuntos da concesso s comunidades lindeiras. Os
atores responsveis pelas manifestaes foram, em sua maioria, representantes do Poder
Pblico Municipal (6 manifestaes) e Estadual (4 manifestaes). Constata-se, neste caso,
que o tipo de informao desejada tem a ver com obras a serem executadas e seus
respectivos cronogramas, de modo a que possam ser comparados com as necessidades dos
municpios sob a tica dos manifestantes.
Informao aos usurios
Esta categoria inclui manifestaes basicamente relacionadas prestao de
contas sobre arrecadao e despesas pela concessionria. Os atores que encaminharam as
contribuies so Estudantes (7 manifestaes), Grupos de Usurios (2 manifestaes),
Escritrio de Advocacia (2 manifestaes) e Pesquisador (uma manifestao).
Verifica-se, neste caso, que as informaes requeridas tm a ver com o valor da
tarifa praticada e uma espcie de fiscalizao sobre os lucros das concessionrias. Existe
um entendimento entre alguns grupos de que esses lucros so exorbitantes e de que os
214
usurios estariam pagando muito alm do que deveria ser cobrado. Isso demonstra falta de
conhecimento sobre como funciona uma concesso, especialmente nas questes
econmico-financeiras.
7.3 AES CORRETIVAS
Com base na freqncia de ocorrncia das contribuies por categoria e por
ator, obtida conforme descrito no Captulo 6, procedeu-se avaliao da importncia dos
pontos questionados, buscando identificar o que gerou essas manifestaes.
Da mesma forma, pde-se inferir o comportamento de cada ator no processo,
tomando por base as suas manifestaes, no s com relao ao contedo delas, como
tambm forma como foram redigidas, de modo a inferir os interesses de cada classe.
Identificados os modos de falha, suas causas, severidade e impactos sobre os
usurios, puderam ser propostas aes corretivas para aprimoramento de novos processos
de concesso de rodovias com base na anlise dos resultados efetuada, as quais so
apresentadas no Captulo 8 desta tese.


215
8 CONCLUSES
A maior flexibilidade das condies de traado, ocasionando um custo de
implantao mais baixo, aliada forte influncia nos governos exercida pela indstria
automobilstica, acabou por transformar as rodovias brasileiras no principal meio de
transporte tanto de cargas como de passageiros.
No entanto, a ausncia de fontes seguras de financiamento das necessidades do
setor acarretou a deteriorao das estradas, chegando-se a uma situao preocupante que, se
no resolvida num curto espao de tempo, comprometer seriamente o crescimento do pas.
A implementao no Brasil de concesses iniciativa privada para construo,
manuteno e operao de estradas remonta desde a poca do Imprio. Aps um longo
perodo em que os governos tentaram resolver o problema com meios prprios, seja pela
criao de fundos especficos, seja pela destinao de verbas oramentrias, volta-se a
convocar a iniciativa privada a participar do esforo para recuperao e ampliao da
capacidade dos principais trechos rodovirios.
Contudo, ainda no h no pas a cultura do pagamento pelo servio prestado por
uma concessionria de rodovia, o que tem gerado dificuldades ao prosseguimento do
processo. Assim, esta tese aponta, por meio de anlise aprofundada das manifestaes
recebidas pela ANTT quando da realizao de audincias pblicas para a Segunda Etapa do
PROCROFE, as principais falhas a serem tratadas.
Tais audincias foram importantssimas, no s no que tange ao aprimoramento
dos documentos relacionados licitao, mas, tambm, em evidenciar toda a sorte de
pleitos e posicionamentos sobre o processo de concesso. fato que nas reunies pblicas
se tem possibilidade de melhor explicar o projeto e sentir, pelo contato direto com os
interessados, a tnica das contribuies. Mas elas tambm podem se transformar em palco
de manifestaes de cunho eminentemente poltico, principalmente se realizadas prximo a
perodos eleitorais. Assim, fundamental a abertura participao dos interessados no
processo por meio eletrnico, pois tal procedimento no deixa a distncia eventualmente
existente entre algumas localidades ao longo da rodovia e onde se efetua a audincia ser
216
impeditivo ao envio de manifestao pelo interessado, alm de diminuir a possibilidade de
serem recebidos discursos polticos.
Em funo da quantidade de manifestaes recebidas nas audincias, havia a
necessidade de organiz-las de modo a se deixar muito claros os interesses dos vrios atores
envolvidos. Nesse aspecto, a metodologia da Anlise de Contedo se mostrou
extremamente til, pois permitiu identificar o cerne de cada manifestao, agrupar aquelas
relacionadas com os mesmos tipos de problema e quantificar a importncia destes para os
participantes pelo nmero de contribuies recebidas sobre eles.
Entretanto, o fato de no serem estabelecidas previamente as categorias nas
quais seriam includas as contribuies recebidas implicou a sua criao na medida em que
eram lidas as contribuies. Por conta disso, houve necessidade de algumas reanlises do
trabalho efetuado, com conseqentes recategorizaes, alongando o tempo para aplicao
da metodologia. Sugere-se, assim, que em prximas aplicaes da metodologia de Anlise
de Contedo se parta do conjunto de 68 (sessenta e oito) categorias final, apresentado no
Captulo 6 desta tese, acrescendo-se, se for o caso, novas categorias dependendo do
andamento dos trabalhos.
Sugere-se, ainda, que, como uma mensagem eletrnica, um documento ou at
um pronunciamento numa audincia pode tratar de vrios assuntos, e gerar,
conseqentemente, vrias contribuies, a cada manifestao isolada seja associado um
cdigo que a acompanhe at o final do processo de anlise dos resultados. Isso ir facilitar
eventuais consultas aos trabalhos anteriormente realizados e confirmar ou no
classificaes efetuadas.
Com relao aplicao do FMEA no houve dificuldades, inclusive porque j
havia uma primeira utilizao do mtodo por FERREIRA (2005), de onde foram
aproveitadas algumas sugestes. De qualquer forma, esta tese prope algumas alteraes
nas Fases do processo de concesso, com base na experincia brasileira adquirida,
especialmente na conduo da Segunda Etapa do PROCROFE pela ANTT:
217
- eliminao da Fase de Ambiente Institucional, sugerida por FERREIRA
(2005), porque as eventuais falhas a includas podem acontecer em qualquer etapa do
processo e no necessariamente no seu incio;
- modificao da denominao da Fase de Estudos e Propostas, sugerida por
FERREIRA (2005) para simplesmente Estudos, tendo em vista que a apresentao das
propostas est inserida na Fase de Licitao;
- subdiviso da Fase de Contratao numa Fase de Elaborao das Minutas de
Edital e Contrato e numa Fase de Licitao, por corresponderem a eventos bem distintos no
escopo e no momento de realizao.
8.1 PROPOSTAS DE APRIMORAMENTO PARA FUTUROS PROCESSOS
A anlise do contedo das manifestaes recebidas nas Audincias Pblicas
para a Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais propiciou a identificao de
algumas falhas no processo. Isso tem gerado resistncias continuidade do programa de
transferncia das obrigaes de recuperao, manuteno, ampliao de capacidade e
operao de rodovias iniciativa privada, apesar dos benefcios recebidos pelos usurios.
A concesso de rodovias considerada uma alternativa para o financiamento
das necessidades do setor, inclusive com a vantagem de que s paga pedgio quem
efetivamente usa a estrada. Alm disso, o usurio tem a possibilidade de constatar in loco
as melhorias efetuadas com os recursos financeiros arrecadados.
Desta forma, torna-se evidente a necessidade de serem implementadas aes
que visem reduzir as resistncias mencionadas. Nesse sentido, apoiando-se no relatado no
Captulo 7 desta tese, so apresentadas, a seguir, algumas propostas com esse objetivo.
8.1.1 Fase de Deciso Poltica
Pelo exposto no Captulo 7, podem-se vislumbrar algumas medidas que devem
ser observadas nesta Fase, para minimizar as resistncias ao processo. A primeira deve
partir do Governo, no momento em que identifica a necessidade de implementar um
programa de concesses de rodovias. Caber a ele explicar, de forma clara e objetiva, os
218
motivos que o levaram a tal deciso, e demonstrar que a arrecadao tributria no
suficiente para cobrir todas as necessidades do Pas, e que ser mais bem aplicada se
direcionada a outras aes, para as quais no se dispe de fontes de recursos alternativas.
Ainda de responsabilidade do Governo, agora com o apoio da Agncia
Reguladora, deve ser esclarecido populao e, em especial, aos que utilizam ou so
afetados pelas rodovias a serem concedidas, o que uma concesso, os benefcios que o
programa trar para a comunidade, quais so as obrigaes de uma concessionria e como
ela remunerada pelos servios prestados. Esses esclarecimentos devem ser feitos por meio
de audincias pblicas em locais escolhidos de forma a propiciar acesso fcil aos
interessados. De preferncia, as audincias devem ser realizadas de modo a no coincidir
com perodos eleitorais, para evitar que sejam utilizadas como palanque poltico.
Quanto modelagem a ser adotada, ficou muito claro que, pelo menos no
mbito federal, a concesso onerosa no bem aceita, pela falta de transparncia na
definio do destino dessa receita. Outrossim, seria de grande utilidade ao bom
desenvolvimento do processo se a deciso governamental de implantar concesses viesse
acompanhada da reduo dos impostos cobrados pelas atividades realizadas, e outras
medidas que tivessem o objetivo de reduzir as tarifas de pedgio, como a utilizao de
receitas de multas, seja por excesso de peso, excesso de velocidade, ou mesmo aquelas
aplicadas s concessionrias no caso de descumprimento de alguma clusula contratual, na
modicidade tarifria.
A definio da forma de verificao do equilbrio econmico-financeiro do
contrato, se pela Taxa Interna de Retorno, pelo Valor Presente Lquido, ou qualquer outro,
depende da Agncia Reguladora ter os instrumentos necessrios para tal. Deve-se investir
na montagem de uma base de dados sobre as concesses que possibilite a obteno de
informaes confiveis e em tempo adequado, com o objetivo de no engessar o processo.
O ideal caminhar visando sempre a minimizao dos riscos das partes envolvidas,
atribuindo-os a quem tenha melhores condies de administr-los.
219
8.1.2 Fase de Estudos
A Tarifa Teto definida com base nas informaes disponveis sobre a situao
das rodovias, as condies econmicas atuais e futuras, o trfego existente ao longo do
trecho a ser concedido e a previso de seu crescimento em funo da melhoria das
condies da estrada e do desenvolvimento econmico das regies afetadas, e dos preos de
mercado. O primeiro esclarecimento a ser feito que, apesar de ser um parmetro de
referncia importante para limitar o valor do pedgio, a determinao do valor dessa Tarifa
cercada de imprecises, pelos fatos a seguir:
- no se dispe de um projeto executivo das obras de recuperao a serem
executadas, o que explicvel, pois investir no detalhamento profundo das solues seria
incuo face ao intervalo de tempo entre a elaborao dos estudos e a efetiva execuo
dessas obras, com a provvel alterao das condies inicialmente registradas;
- o prazo do contrato de concesso , normalmente, longo, dificultando as
previses de crescimento da economia e, por conseqncia, do trfego;
- existe grande assimetria de informaes entre o governo e as empresas
construtoras sobre preos de mercado;
- ainda com relao a preos, os contratos para execuo de obras, celebrados
entre o Governo e as empresas construtoras tm peculiaridades que os diferem dos
contratos de concesso, especialmente no que diz respeito a risco de quantidades,
acarretando alguma cautela na adoo direta dos seus custos.
Desta forma, para se buscar o aprimoramento do clculo da Tarifa Teto h
necessidade de algumas providncias de mdio e longo prazo, que inclusive sero
importantes para o planejamento do setor de transportes no Brasil. Uma o
acompanhamento do trfego nas principais rodovias do pas, por meio de contagens
peridicas e pesquisas de Origem/Destino de seus usurios, associando-o com o
desenvolvimento econmico das regies atravessadas. Outra manter um cadastro das
obras executadas em rodovias, com seus quantitativos determinados aps a sua concluso,
220
seus preos unitrios e valor global final, o que depende do DNIT e dos DERs, por serem
os principais rgos contratantes de obras rodovirias.
Alm das obras, importante conhecer melhor os custos operacionais de uma
concesso e, para tanto, os quantitativos de pessoal e equipamentos utilizados ao longo do
perodo contratual devem ser registrados pela Agncia Reguladora.
Quanto s obras a serem includas no PER, importante a participao do
DNIT ou dos DERs com jurisdio sobre as rodovias a serem concedidas, pelo
conhecimento de seu pessoal lotado nas Unidades regionais sobre os problemas existentes,
especialmente os crnicos. Mas, para minimizar as resistncias ao processo, indispensvel
o contato com as Prefeituras dos Municpios atravessados pelas rodovias, de forma a captar
seus anseios, explicando, quando existirem pleitos que no puderem ser atendidos, os
motivos para tanto, ou eventualmente, buscando alternativas para a soluo das questes
levantadas.
Como o Brasil ainda enfrenta graves problemas com as condies de sua infra-
estrutura viria e tendo em vista a necessidade de resolv-los ou, pelo menos, minimiz-los,
num prazo relativamente curto, a deciso por conceder rodovias uma opo que
provavelmente dever ser adotada algumas vezes pelos governos federal e estaduais, para
recuper-las e mant-las. Como as rodovias brasileiras tm, normalmente, muitos acessos e
cruzam vrias regies urbanas, cuidados especiais devem ser tomados na definio da
localizao das praas de pedgio. Para isso, fundamental um profundo conhecimento dos
deslocamentos que ocorrem nas estradas, por meio no s de estudos de trfego que
contemplem pesquisas de Origem/Destino dos usurios, mas, tambm, de estudos scio-
econmicos que avaliem o impacto da cobrana de pedgio na regio afetada. Logicamente,
no se pode esquecer que quanto maior o nmero de usurios pagantes, menor o pedgio
a ser cobrado.
Por outro lado, o pagamento do pedgio em funo da distncia efetivamente
percorrida um objetivo a ser atingido. Uma primeira alternativa seria a reduo da
quantidade de acessos das rodovias, visando construo de pequenas praas de pedgio
em suas sadas, com tarifas proporcionais ao trecho trafegado. No entanto, esse fechamento
221
pode se tornar invivel por problemas polticos, tcnicos e econmicos, o que obrigar a
realizao de profundos estudos para localizao das praas de pedgio. Esses estudos
devero estar relacionados no s ao trfego, para que um maior nmero de usurios
participe da diviso das despesas da concesso, mas especialmente aos impactos
econmicos que a implantao das citadas praas trar para os municpios afetados,
avaliando-se, eventualmente, formas de compensao.
Uma segunda alternativa seria a aplicao, pelas Prefeituras, dos recursos
arrecadados com o ISSQN Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza, repassados
pelas prprias concessionrias, para pagamento de algumas passagens de veculos pelas
praas de pedgio. Desta forma, as Prefeituras financiariam os benefcios por elas
considerados importantes, sem implicar aumento de pedgio para os demais usurios, com
recursos financeiros que ela dispe somente em funo da existncia de um contrato de
concesso.
A respeito do ISSQN, deve ser lembrado que, por meio da Lei Complementar
n. 100, de 22/12/1999 (BRASIL, 1999b), a sua repartio entre os municpios cortados
pelas rodovias concedidas era feita de modo que 40% do total a ser repassado pelas
concessionrias era dividido entre aqueles onde havia praas de pedgio. O restante era
dividido entre todos os municpios de forma proporcional extenso atravessada.
Entretanto, a Lei Complementar n 116, de 31/07/2003 (BRASIL, 2003), acabou com a
parcela definida em funo da existncia das praas de pedgio e, atualmente, o total a ser
repassado dividido apenas em funo da extenso atravessada. Assim, para tornar mais
vivel para os municpios com praas de pedgio o financiamento de algumas isenes, a
proposta seria retornar legislao anterior, j que esses municpios so mais afetados pela
implantao de concesses do que os demais.
Por outro lado, existe a possibilidade de cobrana proporcional distncia
percorrida pelo usurio, com a implantao de pedagiamento eletrnico. Para tanto, os
veculos que trafegam na rodovia concedida tm de possuir um chip, de modo a ter sua
passagem registrada por antenas convenientemente posicionadas ao longo da rodovia. Essa
condio certamente ser facilitada com a implantao do Sistema Nacional de
Identificao Automtica de Veculos SINIAV. Esse sistema baseado em tecnologia de
222
identificao dos veculos por rdio-freqncia e foi institudo pela Resoluo n. 212, de
13 de novembro de 2006 (CONTRAN, 2006), emitida pelo Conselho Nacional de Trnsito
CONTRAN. Pelo Art. 2 dessa Resoluo, nenhum veculo automotor, eltrico, reboque e
semi-reboque poder ser licenciado e transitar pelas vias terrestres abertas circulao sem
estar equipado com placa eletrnica contendo informaes sobre ele. Para isso, entretanto,
h que se implementar um grande programa de regularizao da frota de veculos brasileira.
8.1.3 Fase de Elaborao das Minutas de Edital e Contrato
Como j mencionado, as minutas de Edital e Contrato da Segunda Etapa de
Concesses de Rodovias Federais foram bastante aprimoradas pelas manifestaes
recebidas durante as Audincias Pblicas realizadas pela ANTT. A sujeio dos textos
discusso com os interessados a melhor forma de se identificar eventuais distores ou
omisses, alm de sinalizar as regras do certame. As audincias devem ser realizadas de
modo a propiciar a participao de qualquer interessado e a forma como a ANTT as
conduziu, com reunies pblicas e por meio da Internet, acarretou um resultado muito
satisfatrio.
No caso da Segunda Etapa, por estarem sendo licitados sete trechos de forma
simultnea, as reunies pblicas foram realizadas nas capitais dos Estados atravessados
pelas rodovias. No entanto, dependendo do porte do trecho rodovirio e da quantidade de
lotes a serem licitados, importante que as reunies sejam realizadas nas principais cidades
servidas pelas rodovias, de modo a propiciar o contato direto com as comunidades afetadas,
tornando o processo mais transparente.
fundamental que as audincias sejam realizadas com o objetivo de
efetivamente se ouvir os interessados e responder a todos os questionamentos efetuados,
para que aumente a credibilidade do processo.
Apesar das audincias poderem corrigir clusulas do edital e do contrato,
verifica-se a necessidade de um cuidado maior na redao desses documentos, no s pelos
erros de digitao, mas, especialmente, para deixar mais claros os objetivos de cada uma.
223
8.1.4 Fase de Licitao
O fato de o Edital ter sinalizado a possibilidade de participao de empresas
estrangeiras e instituies financeiras em geral trouxe ao processo a preocupao com a
definio dos parmetros associados habilitao econmico-financeira. Isso decorre das
diferenas na forma como operam as empresas nacionais e as estrangeiras, pois estas, por
terem acesso a financiamentos mais baratos, trabalham mais alavancadas. O resultado da
licitao da Segunda Etapa mostrou que a abertura do certame a vrios segmentos da
economia, no obrigando a participao de empresas de engenharia nos grupos licitantes
trouxe grande competio ao certame, o que certamente contribuiu decisivamente para o
resultado alcanado. Por outro lado, sempre h o risco de que aventureiros, ou mesmo
grupos interessados em prejudicar o processo, criem empresas para apresentar propostas de
tarifa muito baixas e que depois no tenham condies de arcar com os nus decorrentes do
contrato de concesso, em especial nos primeiros anos, quando as despesas so maiores que
as receitas. Assim, h que se balancearem os ndices econmico-financeiros e as exigncias
de garantia de proposta e garantia de execuo do contrato de modo a permitir um maior
nmero de competidores, com capacidade financeira para suportar os encargos de uma
concesso de rodovia.
Com relao qualificao tcnica, a abertura da licitao participao de
vrios tipos de empresas no ligadas diretamente aos tipos de servio de uma concesso
provocou reaes negativas, porque no foram feitas exigncias normalmente encontradas
nos editais de contratao de obras pblicas. No entanto, no se pode negar que um grupo
que atenda aos requisitos econmico-financeiros estabelecidos tem toda a condio de
contratar quem tiver a capacidade tcnica necessria para coordenar a execuo dos
trabalhos, j que uma concessionria de rodovia tende a terceirizar a maior parte das obras e
servios previstos. A alegao de que tal grupo no ter condies de apresentar uma
proposta tcnica exeqvel no consistente, pois ainda existe uma assimetria de
informaes muito grande entre o poder pblico e a iniciativa privada, e no se dispem de
parmetros objetivos que levem a essa concluso. Desta forma, a alternativa que se
apresenta o estabelecimento de sanes administrativas pesadas pelo descumprimento de
clusulas contratuais, associada a uma fiscalizao forte por parte da Agncia Reguladora
224
sobre as atividades desenvolvidas pela concessionria. Some-se a isso um valor alto para a
garantia de execuo contratual e a disposio da Agncia Reguladora em declarar a
caducidade do contrato nos casos previstos e efetuar outro processo licitatrio.
Sobre o sigilo das licitantes, a experincia da Segunda Etapa de Concesses
comprovou o seu benefcio ao resultado obtido. Assim, definitivamente deve ser afastada a
prtica de venda de editais e visitas tcnicas programadas, o que pode ser aplicado tambm
em outros tipos de contratao pelo poder pblico. A divulgao pela Internet de todos os
documentos relacionados licitao d a necessria transparncia ao processo, e a
transferncia do risco de quantidades aos futuros vencedores obriga as licitantes a
percorrerem os trechos quando e como bem entenderem e efetuarem estudos por sua
prpria conta e risco. Desta forma, o poder pblico tem condies de aproveitar ao mximo
a eficincia da iniciativa privada antes mesmo da assinatura dos contratos.
8.1.5 Fase de Execuo Contratual
Esta Fase corresponde ao dia-a-dia das concesses e com ela surgem novas
necessidades para a rodovia, fatos no previstos poca da licitao, mudanas nas
condies scio-econmicas das regies servidas pela estrada, etc.
Por mais cuidado que se tenha na elaborao do Programa de Explorao da
Rodovia, praticamente impossvel no ocorrerem renegociaes entre a agncia
reguladora e a concessionria para corrigir eventuais desequilbrios contratuais. Nesses
momentos, o papel da primeira fundamental no sentido de harmonizar os interesses dos
usurios, da concessionria e do governo, visando sempre o interesse pblico. Cabe,
portanto, agncia reguladora munir-se de instrumentos que possam reduzir a assimetria de
informaes entre as partes e de pessoal devidamente treinado para discutir as questes
ligadas concesso. Essas renegociaes devem se revestir da transparncia necessria,
sendo registradas em processos administrativos devidamente organizados, com todas as
explicaes e memrias de clculo, de modo a se entender o objetivo de cada reviso e
como se chegou ao resultado final.
A gesto de um contrato de concesso deve observar estritamente suas
clusulas, bem como as determinaes constantes no edital e as informaes registradas na
225
fase de esclarecimentos, que ocorre imediatamente antes da apresentao das propostas.
Cabe agncia reguladora fiscalizar no s a execuo das obras e servios previstos no
PER, mas tambm o desempenho econmico-financeiro da concessionria de modo a
avaliar permanentemente as suas condies de levar adiante a empreitada, e a manuteno
das garantias e dos seguros contratuais, peas importantes para assegurar o bom andamento
das atividades.
No que concerne s questes ambientais, as rodovias brasileiras ainda padecem
de regularizao. No se conhece rodovia brasileira que tenha licena de operao e,
conseqentemente, existem passivos ambientais de porte a serem recuperados. A maior
parte deles proveniente da falta de manuteno adequada, mas podem existir casos de
danos causados pela construo da estrada que, com o tempo, tomam propores
considerveis. Na Segunda Etapa de Concesses de Rodovias Federais previu-se a
elaborao pelas concessionrias, durante os primeiros seis meses de contrato, de um
cadastro do passivo ambiental, ficando ela com a responsabilidade, inicialmente, pelo
passivo que existe na faixa de domnio, enquanto que a Unio, por meio do DNIT, assume
o que estiver fora daquela faixa. Todo e qualquer passivo gerado aps a assuno do trecho
pela concessionria de sua responsabilidade. No entanto, no se tem a garantia de que o
DNIT ir ter recursos oramentrios para resolver o que lhe cabe, podendo levar a
concessionria a ter que executar os servios necessrios, com o conseqente reequilbrio
econmico-financeiro do contrato. Assim, as providncias para se regularizar uma rodovia
em termos ambientais devem ser tomadas pela Unio, de modo a no se ter que repassar
esses custos para o usurio.
Por fim, um dos maiores responsveis pela no aceitao do programa de
concesses de rodovias o desconhecimento sobre como funciona o contrato. Cabe, ento,
agncia reguladora e s concessionrias manter um canal eficiente de informao com os
principais envolvidos no processo, bem como com a sociedade, de um modo geral, a fim de
permitir um melhor entendimento sobre os assuntos da concesso.
226
8.2 SUGESTES PARA NOVOS ESTUDOS
No desenvolvimento desta tese, verificou-se a existncia de alguns temas que
requerem estudos mais aprofundados, com o mesmo objetivo, ou seja, a minimizao das
resistncias ao processo de concesso de rodovias. Desta forma, so apresentadas, a seguir,
sugestes para novos trabalhos sobre aspectos especficos aqui no tratados.
Como j comentado ao longo do desenvolvimento desta tese, a maioria dos
usurios mostra-se satisfeita com os servios prestados pelas concessionrias de rodovias,
porm a maioria tambm reclama do valor do pedgio. Alm de um maior esclarecimento
de como funciona uma concesso, necessrio que os usurios tenham condies de
perceber as vantagens advindas do processo no apenas de forma qualitativa, mas tambm
quantitativa. Assim, de suma importncia desenvolver metodologia que permita
quantificar em termos financeiros os benefcios gerados por uma concesso de rodovia de
modo a compar-los com o pedgio cobrado.
Outra questo recorrente nas atuais concesses o argumento freqentemente
utilizado por alguns prefeitos de que o pedgio prejudica o crescimento dos seus
municpios, o que embasa pleitos de modificao da localizao de praas de pedgio ou
aes judiciais para impedimento de implantao de novas praas. Urge, ento, com base
no que j ocorreu com as concesses atuais e j levando em conta as concesses futuras,
determinar como a implantao de praas de pedgio afeta a economia dos municpios
atravessados pela rodovia, em especial aqueles onde se localizam as praas. Isso certamente
ser muito til quando da definio dos locais onde essas praas devero ser posicionadas.
Por fim, com relao ao procedimento licitatrio da Segunda Etapa do
Programa de Concesses de Rodovias Federais, constatou-se que a questo da
exeqibilidade das propostas vencedoras foi um dos temas mais abordados em
esclarecimentos que a ANTT teve que prestar. O porte das empresas constituintes dos
grupos vencedores facilitou a tarefa, trazendo confiana de que os contratos sero
cumpridos da forma como foram elaborados. Porm, srias dificuldades poderiam ser
enfrentadas caso algum aventureiro tivesse ofertado a menor tarifa. claro que os
requisitos para capacitao econmico-financeira, associadas ao valor da Garantia de
227
Execuo do Contrato e s penalidades contratuais previstas so elementos que tm todas
as condies de afastar a participao de aventureiros. No entanto, pode ser de interesse
para o processo que se consigam definir parmetros objetivos que efetivamente confirmem
ou no a mencionada exeqibilidade, principalmente no caso de grupos que queiram apenas
prejudic-lo.



228
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243
ANEXOS
ANEXO I ASSUNTOS INICIAIS
Acostamentos
Alteraes do Contrato
Alteraes da Redao
Conselho de Usurios
Critrios de Julgamento
Critrios para Definio da Tarifa Teto
Cronograma de Obras
Dvidas Gerais
Equilbrio Econmico-Financeiro
Estudos de Trfego
Estudos Econmico-Financeiros
Financiabilidade
Fiscalizao
Fundos de Investimento
Fundos de Penso
Garantias e Seguros
Habilitao Jurdica
ndice de Liquidez
Iseno de Pedgio
Licenciamento e Passivo Ambiental
Manifestaes Contra as Concesses
Mobilizao e Desmobilizao
Modelagem da Licitao
Obrigaes da Concessionria
Obrigaes do DNIT
Outros
Patrimnio Lquido
Pavimento
Pedgio Eletrnico
Penalidades
Praa de Pedgio
Praas Auxiliares
Prazo para Apresentao das Propostas
Preos SICRO
Projeto e Gerenciamento
Qualificao Econmico-Financeira
Qualificao Tcnica
Questes Operacionais
Receitas Alternativas
Regularidade Fiscal
Reviso de Tarifas
Solicitao de Novas Audincias
Pblicas
Solicitao de Obras
Sugestes para o Edital e Contrato
Verba de Fiscalizao
Vias Alternativas
244

ANEXO II EXEMPLOS DE UNIDADES DE ANLISE
PRAA DE PEDGIO
Nmero do protocolo Contribuio
ANTT/Ouvidoria/2006-
21552
Responsvel: Usurio
Considerando a importncia da estrada da Graciosa, patrimnio
construdo na poca do imprio.
Considerando a necessidade de se proteger o fomento ao turismo
ecolgico, ao turismo sustentvel de cidade como Morretes,
Antonina e outros municpios da regio metropolitana.
Considerando que o trfego dirio metropolitano ultrapassa os
limites da Graciosa, tendo em vista a condio de que muitos
trabalhadores trabalham em CTBA e outras cidades que compem
o cinturo metropolitano.
Obrigatrio se faz rever a localizao prevista da praa de pedgio
de forma que no venha a ferir a unidade cultural, histrica e
turstica de Curitiba e Regio Metropolitana.

SOLICITAO DE OBRAS
Nmero do protocolo Contribuio
ANTT/Ouvidoria/2006-
22215
Responsvel: Subprefeito Vila Maria/Vila Guilherme (So Paulo/SP)
A concessionria deve assumir o encargo da execuo das obras
necessrias execuo de pistas marginais e acessos, desde
Mairipor at a desembocadura na Av. Educador Paulo Freire, em
ambos os lados (Guarulhos e So Paulo).
Devem ser includas nas obras a interseco com intervenes nos
sistemas de drenagem (rea sujeita a inundao) e sinalizao.
245
ANEXO III PRIMEIRA CATEGORIZAO
Acompanhamento
Aquisies e incorporaes
Ateno aos afetados pela concesso
Bens vinculados
Capital social
Cargas perigosas
Categorias de trfego
Concessionrias e PRF
Conselho de usurios
Consrcios
Contrato com terceiros
Controle do excesso de peso
Controle societrio
Cronograma
Desapropriaes/servido
administrativa
Entrega de documentos pela
concessionria
Equilbrio do contrato
Equipamentos/Pessoal
Estatuto social
Estrutura de apoio operao da
rodovia
Estudos
Extino da concesso
Faixa de domnio
Financiamento/Investimento
Fiscalizao
Fluxo de caixa e taxa de retorno
Fundos de investimento
Fundos de penso
Fuses
Garantias e seguros
Habilitao jurdica
Iluminao
Interpretao contratual
Isonomia fiscal
Licenciamento e passivo ambiental
Manifestao contra as concesses
Modelo de concesso/licitao
Obras e servios
Obrigaes da ANTT
Obrigaes da concessionria
Obrigaes do DNIT
Obrigaes do Poder Pblico
Outros
Parmetros utilizados
Pavimento
Pedgio
PER
Pesquisa
Prazo de concesso
Prembulo
Prestao de contas/informao aos
usurios
Processo arbitral
Projeto
Propostas
Qualidade da rodovia
Qualificao Econmico-Financeira
Qualificao tcnica
Quantitativos
Receitas alternativas
Receitas multas
Recursos
Redao
Regularidade fiscal
Reviso/Reajuste tarifrio
Riscos
Sanes administrativas
Segurana
Sinalizao
Situao das vias
Sobrecarga financeira
Solicitao de concesso
Solues de trfego durante obras
Sub-concesso
Tarifa
Trfego
Transferncia contratual
Tributos
Verba de fiscalizao
246
ANEXO IV SEGUNDA CATEGORIZAO

Apresentao das propostas
Arrecadao da ANTT
Audincias pblicas
Clculo da Tarifa Teto
Classes de caminhes
Cobrana de eixo suspenso
Conselho de usurios
Critrio para reajuste de tarifas
Cronograma de obras
Destinao da verba de fiscalizao
Disponibilizao de documentos
Estudos ambientais
Estudos scio-econmicos
Explorao da faixa de domnio
Financiabilidade
Fiscalizao
Garantia de Proposta
Gesto do contrato
Habilitao
Incluso de obras
Incluso de servios
Informao aos usurios
Informao s comunidades
Incio da cobrana de pedgio
Incio das obras
Iseno de pedgio
Julgamento
Licenciamento e passivo ambiental
Local de realizao do leilo
Manifestao contra as concesses
Modelo de concesso
Modelo de licitao
Novas concesses
Obras do DNIT
Obrigaes da ANTT
Obrigaes da concessionria
Obrigaes do DNIT
Obrigaes do Poder Pblico
Outros
Pedgio de manuteno
Penalidade
PER
Praas auxiliares
Praas de pedgio
Prazo de concesso
Procedimento de leilo
Procedimento de reajuste de tarifas
Processo arbitral
Programa de seguros
Receita de pedgio
Receita multas
Receitas alternativas
Recursos
Redao
Reequilbrio
Respostas das Audincias
Reviso de tarifas
Riscos da concessionria
Sanes administrativas
Segurana na rodovia
Sub-concesso
Suspenso das obras e servios
Tarifa teto
Valor do contrato
Valor do pedgio
Verba de fiscalizao
Verba de laboratrio
Verba para desocupao

247
ANEXO V DISTRIBUIO DAS MANIFESTAES POR ATOR

ATOR N.
0
MANIFESTAES
Investidor 444
Consultor 247
Usurio 186
Construtor 125
Poder Pblico Municipal 105
Grupo de Usurios 79
Poder Pblico Estadual 72
Concessionrias 70
Poder Pblico Federal 53
Escritrio de Advocacia 46
Estudante 30
Financiador 21
rgo Pblico Estadual 15
rgo Pblico Federal 13
Pesquisador 13
ONG 11
Seguradora 4
Agncia Reguladora Estadual 1
TOTAL 1.535


248
ANEXO VI DISTRIBUIO DE ATORES POR CATEGORIA

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Clculo da Tarifa Teto Investidor 78
Consultor 47
Construtor 21
Poder pblico estadual 6
Estudante 5
Grupo de usurios 4
Usurio 3
Concessionrias 2
Poder pblico federal 2
rgo pblico federal 1
rgo pblico estadual 1
Pesquisador 1
Clculo da Tarifa Teto Total 171
Poder pblico municipal 64
Usurio 49
Poder pblico estadual 8
Grupo de usurios 8
Construtor 5
rgo pblico federal 5
ONG 4
rgo pblico estadual 3
Incluso de obras
Pesquisador 1
Incluso de obras Total 147
Redao Investidor 45
Consultor 31
Poder pblico federal 19
Concessionrias 13
Construtor 8
Usurio 2
Poder pblico estadual 1
Redao Total 119
Habilitao Investidor 47
Consultor 39
Construtor 7
Poder pblico federal 4
Concessionrias 3
Pesquisador 3
Grupo de usurios 2
Financiador 2
Habilitao Total 107
249

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Procedimento de leilo Investidor 59
Consultor 5
Construtor 4
Poder pblico federal 4
Financiador 3
Grupo de usurios 2
Pesquisador 2
Usurio 1
Concessionrias 1
Escritrio de Advocacia 1
Procedimento de leilo Total 82
Iseno de pedgio Usurio 66
Grupo de usurios 4
Poder pblico municipal 2
Poder pblico estadual 1
Iseno de pedgio Total 73
Gesto do contrato Investidor 29
Construtor 10
Poder pblico federal 5
Financiador 4
Concessionrias 3
Consultor 3
Grupo de usurios 3
Poder pblico municipal 2
Escritrio de Advocacia 2
Estudante 2
Seguradora 1
Usurio 1
Gesto do contrato Total 65
Manifestao contra as concesses Poder pblico estadual 19
Escritrio de Advocacia 16
Grupo de usurios 12
Usurio 12
Consultor 9
Poder pblico municipal 1
Estudante 1
rgo pblico estadual 1
Manifestao contra as concesses Total 71

250

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Reviso de tarifas Investidor 21
Consultor 16
Poder pblico federal 5
Construtor 7
Concessionrias 6
Estudante 5
Escritrio de Advocacia 3
Pesquisador 3
Grupo de usurios 2
Usurio 1
Reviso de tarifas Total 69
Praas de pedgio Usurio 14
Poder pblico municipal 10
Investidor 9
Poder pblico estadual 7
Grupo de usurios 5
rgo pblico estadual 4
Escritrio de Advocacia 3
Poder pblico federal 3
Consultor 2
Construtor 2
ONG 1
Praas de pedgio Total 60
Apresentao das propostas Investidor 24
Consultor 19
Construtor 10
Pesquisador 2
Grupo de usurios 2
Apresentao das propostas Total 57
Obrigaes da concessionria Concessionrias 14
Consultor 8
Investidor 6
Construtor 4
Escritrio de Advocacia 4
Poder pblico municipal 2
rgo pblico federal 2
Financiador 1
Usurio 1
Poder pblico estadual 1
Obrigaes da concessionria Total 43
251

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Modelo de concesso Poder pblico estadual 9
Grupo de usurios 7
Consultor 7
Poder pblico federal 3
Investidor 2
rgo pblico federal 2
Construtor 1
Poder pblico municipal 1
Usurio 1
Modelo de concesso Total 33
Praas auxiliares Investidor 21
Consultor 4
Concessionrias 2
Escritrio de Advocacia 2
Construtor 1
Grupo de usurios 1
Agncia Reguladora Estadual 1
Praas auxiliares Total 32
Cronograma de obras Grupo de usurios 6
Usurio 5
Construtor 5
Poder pblico municipal 4
Poder pblico estadual 4
ONG 2
rgo pblico federal 2
Investidor 2
rgo pblico estadual 1
Cronograma de obras Total 31
PER Usurio 10
Construtor 5
Consultor 5
Grupo de usurios 2
Investidor 2
ONG 2
Poder pblico estadual 2
Financiador 1
Poder pblico municipal 1
PER Total 30
Julgamento Investidor 20
Consultor 4
Construtor 3
Usurio 1
Escritrio de Advocacia 1
Julgamento Total 29
252

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Licenciamento e passivo ambiental Concessionrias 5
Investidor 5
Construtor 4
Consultor 4
Poder pblico estadual 3
rgo pblico estadual 2
Poder pblico municipal 2
rgo pblico federal 1
Licenciamento e passivo ambiental Total 26
Verba de fiscalizao Investidor 5
Consultor 4
Grupo de usurios 4
Escritrio de Advocacia 3
Usurio 1
Financiador 1
Verba de fiscalizao Total 18
Sanes administrativas Investidor 7
Concessionrias 6
Construtor 2
Financiador 2
Sanes administrativas Total 17
Riscos da concessionria Investidor 8
Construtor 3
Consultor 2
Concessionrias 2
Poder pblico federal 1
Riscos da concessionria Total 16
Incio da cobrana de pedgio Investidor 9
Consultor 3
Poder pblico estadual 1
Concessionrias 1
Incio da cobrana de pedgio Total 15
Audincias pblicas Poder pblico estadual 4
Poder pblico municipal 3
Escritrio de Advocacia 2
Estudante 2
rgo pblico estadual 1
Usurio 1
Audincias pblicas Total 13
Informao s comunidades Poder pblico municipal 6
Poder pblico estadual 4
Usurio 2
Estudante 1
Informao s comunidades Total 13
253

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Garantia de proposta Consultor 7
Seguradora 3
Investidor 2
Poder pblico federal 1
Garantia de proposta Total Total 13
Informao aos usurios Estudante 7
Escritrio de Advocacia 2
Grupo de usurios 2
Pesquisador 1
Informao aos usurios Total 12
Receitas alternativas Construtor 5
Investidor 2
Consultor 1
Grupo de usurios 1
Financiador 1
Poder pblico federal 1
Receitas alternativas Total 11
Modelo de licitao Investidor 4
Construtor 3
Escritrio de Advocacia 3
Modelo de licitao Total 10
Recursos Investidor 8
Consultor 2
Recursos Total 10
Valor do pedgio Usurio 3
Investidor 2
Grupo de usurios 2
Consultor 1
Construtor 1
Poder pblico estadual 1
Valor do pedgio Total 10
Financiabilidade Investidor 8
Construtor 1
Financiador 1
Financiabilidade Total 10
Fiscalizao Consultor 4
Estudante 3
Construtor 1
Financiador 1
Fiscalizao Total 9
Obrigaes do Poder Pblico Consultor 5
Investidor 4
Obrigaes do Poder Pblico Total 9
Conselho de usurios Usurio 4
ONG 2
Poder pblico municipal 1
Conselho de usurios Total 7
254

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Respostas das Audincias Construtor 5
Investidor 1
Consultor 1
Respostas das Audincias Total 7
Critrio para reajuste de tarifas Consultor 2
Escritrio de Advocacia 2
Concessionrias 1
Investidor 1
Reajuste de tarifas Total 6
Segurana na rodovia Concessionrias 5
Poder pblico municipal 1
Segurana na rodovia Total 6
Prazo de concesso Grupo de usurios 2
Escritrio de Advocacia 2
Poder pblico federal 1
Prazo de concesso Total 5
Procedimento de reajuste de tarifas Consultor 1
Financiador 1
Investidor 1
Concessionrias 1
Poder pblico federal 1
Procedimento de reajuste de tarifas Total 5
Processo arbitral Investidor 1
Consultor 1
Concessionrias 1
Poder pblico federal 1
Financiador 1
Processo arbitral Total 5
Obrigaes da ANTT Concessionrias 3
Financiador 1
Construtor 1
Obrigaes da ANTT Total 5
Obrigaes do DNIT Investidor 3
Consultor 2
Obrigaes do DNIT Total 5
Classes de caminhes Investidor 2
Grupo de usurios 2
Classes de caminhes Total 4
Estudos scio-econmicos Estudante 4
Estudos scio-econmicos Total 4
Outros Usurio 2
Poder pblico municipal 1
Grupo de usurios 1
Outros Total 4
255

CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Pedgio de manuteno Usurio 2
rgo pblico estadual 2
Pedgio de manuteno Total 4
Receitas multas Grupo de usurios 2
Consultor 1
Usurio 1
Receitas multas Total 4
Destinao da verba de fiscalizao Grupo de usurios 1
Poder pblico municipal 1
Usurio 1
Destinao da verba de fiscalizao Total 3
Disponibilizao de documentos Consultor 2
Investidor 1
Disponibilizao de documentos Total 3
Explorao da faixa de domnio Construtor 2
Poder pblico estadual 1
Explorao da faixa de domnio Total 3
Novas concesses Usurio 3
Novas concesses Total 3
Valor do contrato Poder pblico federal 2
Investidor 1
Valor do contrato 3
Verba para desocupao Consultor 1
Financiador 1
Poder pblico municipal 1
Verba para desocupao Total 3
Incluso de servios Poder pblico municipal 2
Incluso de servios Total 2
Incio das obras Investidor 2
Incio das obras Total 2
Local de realizao do leilo Consultor 2
Local de realizao do leilo Total 2
Obras do DNIT Consultor 1
Investidor 1
Obras do DNIT Total 2
Programa de seguros Concessionrias 1
Investidor 1
Programa de seguros Total 2
Arrecadao da ANTT Grupo de usurios 1
Arrecadao da ANTT Total 1
Cobrana de eixo suspenso Grupo de usurios 1
Cobrana de eixo suspenso Total 1
Estudos ambientais Construtor 1
Estudos ambientais Total 1
Penalidade Consultor 1
Penalidade Total 1
256
CATEGORIA ATOR N.
O
CONTRIBUIES
Receita de pedgio Construtor 1
Receita de pedgio Total 1
Subconcesso Consultor 1
Subconcesso Total 1
Suspenso das obras e servios Construtor 1
Suspenso das obras e servios Total 1
Verba de laboratrio Construtor 1
Verba de laboratrio Total 1
Total geral 1535





257
ANEXO VII DISTRIBUIO DAS MANIFESTAES POR CATEGORIA
PARA CADA ATOR
a) Agncia Reguladora Estadual
AGNCIA REGULADORA ESTADUAL
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Praas auxiliares II 1
TOTAL 1

b) Concessionrias
CONCESSIONRIAS
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Obrigaes da concessionria IIIa 14
Redao IIIa 13
Reviso de tarifas IV 6
Sanes administrativas IIIa 6
Licenciamento e passivo ambiental IV 5
Segurana na rodovia IV 5
Habilitao IIIb 3
Obrigaes da ANTT IIIa 3
Gesto do contrato IV 3
Clculo da tarifa teto II 2
Praas auxiliares II 2
Procedimento de reajuste de tarifas IV 2
Riscos da concessionria IIIa 2
Procedimento de leilo IIIb 1
Incio da cobrana de pedgio IIIa 1
Programa de seguros IIIb 1
Processo arbitral IIIa 1
TOTAL 70

258
c) Construtor
CONSTRUTOR
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Clculo da tarifa teto II 21
Apresentao de propostas IIIb 10
Gesto do contrato IV 10
Redao IIIa 8
Habilitao IIIb 7
Reviso de tarifas IV 7
PER IIIa 5
Receitas alternativas IIIa 5
Cronograma de obras II 5
Incluso de obras II 5
Respostas das Audincias II 5
Licenciamento e passivo ambiental IV 4
Obrigaes da concessionria IIIa 4
Procedimento de leilo IIIb 4
Julgamento IIIb 3
Modelo de licitao IIIb 3
Riscos da concessionria IIIa 3
Explorao da faixa de domnio IV 2
Praas de pedgio II 2
Sanes administrativas IIIa 2
Estudos ambientais II 1
Financiabilidade II 1
Fiscalizao IV 1
Modelo de concesso I 1
Obrigaes da ANTT IIIa 1
Praas Auxiliares II 1
Receita de pedgio IV 1
Suspenso das obras e servios IV 1
Valor do pedgio II 1
Verba de laboratrio II 1
TOTAL 125

259
d) Consultor
CONSULTOR
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Clculo da tarifa teto II 47
Habilitao IIIb 39
Redao IIIa 31
Apresentao de propostas IIIb 19
Reviso de tarifas IV 16
Manifestao contra as concesses I 9
Obrigaes da concessionria IIIa 8
Garantia de proposta IIIb 7
Modelo de concesso I 7
Procedimento de leilo IIIb 5
Obrigaes do Poder Pblico I 5
Praas auxiliares II 4
PER IIIa 4
Verba de fiscalizao II 4
Julgamento IIIb 4
Fiscalizao IV 4
Licenciamento e passivo ambiental IV 4
Gesto do contrato IV 3
Incio da cobrana de pedgio IIIa 3
Critrio para reajuste de tarifas I 2
Disponibilizao de documentos IIIb 2
Local de realizao do leilo IIIb 2
Obrigaes do DNIT IIIa 2
Praas de pedgio II 2
Recursos IIIb 2
Riscos da concessionria IIIa 2
Obras do DNIT IIIa 1
Penalidade IIIb 1
Procedimento de reajuste de tarifas IV 1
Processo arbitral IIIa 1
Receitas alternativas IIIa 1
Receitas multas I 1
Respostas das Audincias II 1
Subconcesso IIIa 1
Valor do pedgio II 1
Verba para desocupao II 1
TOTAL 247

260
e) Escritrio de Advocacia
ESCRITRIO DE ADVOCACIA
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Manifestao contra as concesses I 16
Obrigaes da concessionria IIIa 4
Modelo de licitao IIIb 3
Praas de pedgio II 3
Reviso de tarifas IV 3
Verba de fiscalizao IIIa 3
Audincias pblicas II 2
Gesto do contrato IV 2
Informao aos usurios IV 2
Praas auxiliares IIIa 2
Critrio para reajuste de tarifas I 2
Prazo de concesso I 2
Julgamento IIIb 1
Procedimento de leilo IIIb 1
TOTAL 46

f) Estudante
ESTUDANTE
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Informao aos usurios IV 7
Clculo da tarifa teto II 5
Reviso de tarifas IV 5
Estudos scio-econmicos II 4
Fiscalizao IV 3
Audincias pblicas II 2
Gesto do contrato IV 2
Informao s comunidades IV 1
Manifestao contra as concesses I 1
TOTAL 30

261
g) Financiador
FINANCIADOR
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Gesto do contrato IV 4
Procedimento de leilo IIIb 3
Habilitao IIIb 2
Sanes administrativas IIIa 2
Financiabilidade II 1
Fiscalizao IV 1
Obrigaes da ANTT IIIa 1
Obrigaes da concessionria IIIa 1
PER IIIa 1
Procedimento de reajuste de tarifas IV 1
Processo arbitral IIIa 1
Receitas alternativas IIIa 1
Verba de fiscalizao II 1
Verba para desocupao II 1
TOTAL 21

262
h) Grupo de Usurios
GRUPO DE USURIOS
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Manifestao contra as concesses I 12
Incluso de obras II 8
Modelo de concesso I 7
Cronograma de obras II 6
Praas de pedgio II 5
Clculo da tarifa teto II 4
Iseno de pedgio I 4
Verba de fiscalizao II 4
Gesto do contrato IV 3
Apresentao de propostas IIIb 2
Classes de caminhes IIIa 2
Habilitao IIIb 2
Informao aos usurios IV 2
Prazo de concesso I 2
Procedimento de leilo IIIb 2
Receitas alternativas IV 2
Receita multas I 2
Reviso de tarifas IV 2
Valor do pedgio II 2
Arrecadao da ANTT II 1
Cobrana de eixo suspenso I 1
Outros Outros 1
PER IIIa 1
Praas auxiliares IIIa 1
Destinao da verba de fiscalizao I 1
TOTAL 79

263
i) Investidor
INVESTIDOR
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Clculo da tarifa teto II 78
Procedimento de Leilo IIIb 59
Habilitao IIIb 47
Redao IIIa 45
Gesto do Contrato IV 29
Apresentao de propostas IIIb 24
Praas Auxiliares II 21
Reviso de Tarifas IV 21
Julgamento IIIb 20
Incio da Cobrana de Pedgio IIIa 9
Praas de pedgio II 9
Riscos da Concessionria IIIa 8
Recursos IIIb 8
Financiabilidade II 8
Sanes Administrativas IV 7
Obrigaes da Concessionria IIIa 6
Licenciamento e passivo ambiental IV 5
Verba de Fiscalizao II 5
Modelo de Licitao IIIb 4
Obrigaes do Poder Pblico I 4
Obrigaes do DNIT IIIa 3
Classes de caminhes IIIa 2
Cronograma de Obras II 2
Garantia de proposta IIIb 2
Incio das Obras IV 2
Modelo de concesso I 2
PER IIIa 2
Receitas Alternativas IIIa 2
Valor do Pedgio I 2
Critrio para reajuste de Tarifas I 1
Disponibilizao de documentos IIIb 1
Obras do DNIT IV 1
Procedimento de reajuste de tarifas IV 1
Processo Arbitral IIIa 1
Programa de seguros IIIb 1
Respostas das Audincias II 1
Valor do contrato IIIa 1
TOTAL 444
264

j) ONG
ONG
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Incluso de obras II 4
Conselho de usurios IV 2
Cronograma de obras II 2
PER IIIa 2
Praas de pedgio II 1
TOTAL 11

k) rgo Pblico Estadual
RGO PBLICO ESTADUAL
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Praas de pedgio II 4
Incluso de obras II 3
Licenciamento e passivo ambiental IV 2
Audincias pblicas II 1
Cronograma de obras II 1
Clculo da tarifa teto II 1
Manifestao contra as concesses I 1
Pedgio de manuteno I 2
TOTAL 15

l) rgo Pblico Federal
RGO PBLICO FEDERAL
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Incluso de obras II 5
Cronograma de obras II 2
Modelo de concesso I 2
Obrigaes da concessionria IIIa 2
Clculo da tarifa teto II 1
Licenciamento e passivo ambiental IV 1
TOTAL 13
265

m) Pesquisador
PESQUISADOR
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Habilitao IIIb 3
Reviso de tarifas IV 3
Apresentao de propostas IIIb 2
Procedimento de leilo IIIb 2
Clculo da tarifa teto II 1
Incluso de obras II 1
Informao aos usurios IV 1
TOTAL 13

n) Poder Pblico Estadual
PODER PBLICO ESTADUAL
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Manifestao contra as concesses I 19
Modelo de concesso I 9
Incluso de obras II 8
Praas de pedgio II 7
Clculo da tarifa teto II 6
Audincias pblicas II 4
Cronograma de obras II 4
Informao s comunidades IV 4
Licenciamento e passivo ambiental IV 3
PER IIIa 2
Explorao da faixa de domnio IV 1
Incio da cobrana de pedgio IIIa 1
Iseno de pedgio I 1
Obrigaes da concessionria IIIa 1
Redao IIIa 1
Valor do pedgio I 1
TOTAL 72

266
o) Poder Pblico Federal
PODER PBLICO FEDERAL
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Redao IIIa 19
Reviso de tarifas IV 5
Gesto do contrato IV 5
Habilitao IIIb 4
Procedimento de leilo IIIb 4
Modelo de concesso I 3
Praas de pedgio II 3
Clculo da tarifa teto II 2
Valor do contrato IIIa 2
Garantia de proposta IIIb 1
Prazo de concesso I 1
Procedimento de reajuste de tarifas IV 1
Processo arbitral IIIa 1
Receitas alternativas IIIa 1
Riscos da concessionria IIIa 1
TOTAL 53

p) Poder Pblico Municipal
PODER PBLICO MUNICIPAL
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Incluso de obras II 64
Praas de pedgio II 10
Informao s comunidades IV 6
Cronograma de obras II 4
Audincias pblicas II 3
Gesto do contrato IV 2
Incluso de servios II 2
Iseno de pedgio I 2
Licenciamento e passivo ambiental IV 2
Obrigaes da concessionria IIIa 2
Conselho de usurios IV 1
Destinao da verba de fiscalizao I 1
Manifestao contra as concesses I 1
Modelo de concesso I 1
Outros Outros 1
PER IIIa 1
Segurana na rodovia IV 1
Verba para desocupao II 1
TOTAL 105

267
q) Seguradora
SEGURADORA
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Garantia de proposta IIIb 3
Gesto do contrato IV 1
TOTAL 4

r) Usurio
USURIO
CATEGORIA FASE N.
0
MANIFESTAES
Iseno de pedgio I 66
Incluso de obras II 49
Praas de pedgio II 14
Manifestao contra as concesses I 12
PER IIIa 9
Cronograma de obras II 5
Conselho de usurios IV 4
Clculo da tarifa teto II 3
Novas concesses I 3
Valor do pedgio I 3
Informao s comunidades IV 2
Outros Outros 2
Pedgio de manuteno I 2
Redao IIIa 2
Audincias pblicas II 1
Destinao da verba de fiscalizao I 1
Gesto do contrato IV 1
Julgamento IIIb 1
Modelo de concesso I 1
Obrigaes da concessionria IIIa 1
Procedimento de leilo IIIb 1
Receitas multas I 1
Reviso de tarifas IV 1
Verba de fiscalizao II 1
TOTAL 186
268
ANEXO VIII DISTRIBUIO DAS MANIFESTAES POR FASE PARA CADA
ATOR
a) Agncia Reguladora Estadual
AGNCIA REGULADORA ESTADUAL
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 0
0,0%
Fase II Estudos 1
100,0%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 0
0,0%
Fase IIIb Licitao 0
0,0%
Fase IV Execuo Contratual 0
0,0%
TOTAL
1
100%

b) Concessionrias
CONCESSIONRIAS
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 0
0,0%
Fase II Estudos 4
5,7%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 40
57,2%
Fase IIIb Licitao 5
7,1%
Fase IV Execuo Contratual 21
30,0%
TOTAL
70
100%

c) Construtor
CONSTRUTOR
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 1
0,8%
Fase II Estudos 43
34,4%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 28
22,4%
Fase IIIb Licitao 27
21,6%
Fase IV Execuo Contratual 26
20,8%
TOTAL
125
100%

269

d) Consultor
CONSULTOR
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 24
9,7%
Fase II Estudos 60
24,3%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 54
21,9%
Fase IIIb Licitao 81
32,8%
Fase IV Execuo Contratual 28
11,3%
TOTAL 247 100%

e) Escritrio de Advocacia
ESCRITRIO DE ADVOCACIA
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 20 43,5%
Fase II Estudos 5 10,9%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 9 19,6%
Fase IIIb Licitao 5 10,9%
Fase IV Execuo Contratual 7 15,1%
TOTAL
46
100%

f) Estudante
ESTUDANTE
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 1 3,3%
Fase II Estudos 11 36,7%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 0 0,0%
Fase IIIb Licitao 0 0,0%
Fase IV Execuo Contratual 18 60,0%
TOTAL
30
100%


270
g) Financiador
FINANCIADOR
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 0 0,0%
Fase II Estudos 3 14,3%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 7 33,3%
Fase IIIb Licitao 5 23,8%
Fase IV Execuo Contratual 6 28,6%
TOTAL
21
100%

h) Grupo de Usurios
GRUPO DE USURIOS
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 29 36,7%
Fase II Estudos 30 38,0%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 4 5,0%
Fase IIIb Licitao 6 7,6%
Fase IV Execuo Contratual 9 11,4%
Outros 1 1,3%
TOTAL
79
100%

i) Investidor
INVESTIDOR
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 9
2,0%
Fase II Estudos 124
27,9%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 79
17,8%
Fase IIIb Licitao 166
37,4%
Fase IV Execuo Contratual 66
14,9%
TOTAL 444 100%


271
j) ONG
ONG
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 0 0,0%
Fase II Estudos 7 63,6%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 2 18,2%
Fase IIIb Licitao 0 0,0%
Fase IV Execuo Contratual 2 18,2%
TOTAL
11
100%

k) rgo Pblico Estadual
RGO PBLICO ESTADUAL
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 3 20,0%
Fase II Estudos 10 66,7%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 0 0,0%
Fase IIIb Licitao 0 0,0%
Fase IV Execuo Contratual 2 13,3%
TOTAL
15
100%

l) rgo Pblico Federal
RGO PBLICO FEDERAL
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 2 15,4%
Fase II Estudos 8 61,5%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 2 15,4%
Fase IIIb Licitao 0 0,0%
Fase IV Execuo Contratual 1 7,7%
TOTAL
13
100%




272
m) Pesquisador
PESQUISADOR
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 0 0,0%
Fase II Estudos 2 15,4%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 0 0,0%
Fase IIIb Licitao 7 53,8%
Fase IV Execuo Contratual 4 30,8%
TOTAL
13
100%

n) Poder Pblico Estadual
PODER PBLICO ESTADUAL
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 30 41,7%
Fase II Estudos 29 40,3%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 5 6,9%
Fase IIIb Licitao 0 0,0%
Fase IV Execuo Contratual 8 11,1%
TOTAL
72
100%

o) Poder Pblico Federal
PODER PBLICO FEDERAL
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 4 7,5%
Fase II Estudos 5 9,4%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 24 45,3%
Fase IIIb Licitao 9 17,0%
Fase IV Execuo Contratual 11 20,8%
TOTAL
53
100%



273
p) Poder Pblico Municipal
PODER PBLICO MUNICIPAL
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 5 4,8%
Fase II Estudos 84 80,0%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 3 2,8%
Fase IIIb Licitao 0 0,0%
Fase IV Execuo Contratual 12 11,4%
Outros 1 1,0%
TOTAL
105
100%

q) Seguradora
SEGURADORA
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica
0 0,0%
Fase II Estudos
0 0,0%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato
0 0,0%
Fase IIIb Licitao
3 75,0%
Fase IV Execuo Contratual
1 25,0%
TOTAL 4 100%

r) Usurio
USURIO
FASE N.
0
MANIFESTAES PERCENTUAL
Fase I Deciso Poltica 89 47,8%
Fase II Estudos 73 39,2%
Fase IIIa Elaborao de Edital e Minuta de Contrato 12 6,5%
Fase IIIb Licitao 2 1,1%
Fase IV Execuo Contratual 8 4,3%
Outros 2 1,1%
TOTAL
186
100%