Reflexes para Ibero-Amrica

ENAP Caderno EIAPP

Caderno EIAPP ENAP
Reflexes para Ibero-Amrica
Planejamento Estratgico
Braslia
- 2009 -
Prefcio:
Francisco Gaetani
Autores:
Fabin Repetto,
Haley Maria de Sousa Almeida,
Jackson De Toni,
Jos Carlos Vaz,
Maria Solange Fonseca,
Mireidis Josefina Marcano Cabello,
Oliverio Orjuela Aguilar
Caderno EIAPP ENAP
Reflexes para Ibero-Amrica
Planejamento Estratgico
Braslia
- 2009 -
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Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretora de Gesto Interna
Mary Cheng
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
ENAP, 2009
Tiragem: 1.500 exemplares
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
Reflexes para Ibero-Amrica: Planejamento Estratgico / Fabin Repetto
... [et al.]; Prefcio de Francisco Gaetani. Braslia: ENAP, 2009.
105p.
ISBN 978-85-256-0064-6
1. Administrao Pblica. 2. Planejamento Estratgico. I. Repetto, Fabin.
II. De Toni, Jackson. III. Vaz, Jos Carlos. IV. Fonseca, Maria Solange. V.
Almeida, Haley Maria de Sousa. VI. Orjuela Aguilar, Oliverio. VII. Marcano
Cabello, Mireidis Josefina. VIII. Ttulo
CDU 35
Organizao e Reviso Tcnica: Marcia Cristina Gomes da Rocha; Editora: Paula
Montagner; Reviso: Beth Nardelli e Nita Queiroz; Projeto grfico: Livino Silva Neto;
Capa: Maria Marta da Rocha Vasconcelos; Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto
Cardoso e Vincius Arago Loureiro. Ilustraes: a partir de fotos de Alice Prina e Vincius
Arago Loureiro
Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca ENAP
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Sumrio
Apresentao ............................................................................................................. 7
Helena Kerr do Amaral
Prefcio ...................................................................................................................... 9
Francisco Gaetani
Coordinacin y gestin pblica integral
en Amrica Latina: notas conceptuales ................................................................... 11
Fabin Repetto
Em busca do planejamento governamental
do sculo XXI novos desenhos .............................................................................. 21
Jackson De Toni
O monitoramento do planejamento
governamental em ambientes complexos:
decises e requisitos ............................................................................................... 37
Jos Carlos Vaz
Conversas estratgicas em novos espaos
de aprendizagem ..................................................................................................... 45
Maria Solange Fonseca
Metodologias e tcnicas de planejamento governamental revisitados ................ 55
Jackson De Toni
A unidade de gesto estratgica e
a execuo do planejamento................................................................................... 71
Haley Maria de Sousa Almeida
El modelo colombiano de planeacin:
entre la poltica econmica y la programacin........................................................ 79
Oliverio Orjuela Aguilar
La planificacin y apoyo a la coordinacin
del Gobierno en la toma de decisiones ................................................................... 91
Mireidis Josefina Marcano Cabello
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7
Apresentao
Helena Kerr do Amaral
Desde 2007, quando nos integramos Escola Ibero-americana de Administrao e
Polticas Pblicas (EIAPP) acreditamos que sua proposta inovadora de atuao em rede
promovendo eventos de aprendizagem na sede fsica ou na plataforma virtual de suas
filiadas era uma possibilidade real de intensificar as relaes de intercmbio ibero-
americano, em especial nos temas da gesto pblica.
A Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) buscou apoio do Ministrio do Plane-
jamento, Oramento e Gesto, da Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes
Exteriores, do Centro Latino-americano de Administrao para o Desenvolvimento (Clad) e
da Caixa Econmica Federal para construir atividades de aprendizagem direcionadas a
dirigentes e tcnicos que atuam nas reas de planejamento estratgico e avaliao de programas.
A realizao desses eventos de aprendizagem permitiu intensa troca de experincias
durante o segundo semestre de 2009. Uma primeira fase, a dos cursos presenciais, contou
com aulas expositivas, conferncias, painis, mesas-redondas e debates em que estiveram
envolvidos 60 dirigentes e tcnicos representantes de organismos governamentais de 16
pases ibero-americanos Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Mxico, Panam, Paraguai, Peru, Portugal, Repblica Dominicana, Uruguai e
Venezuela. Uma segunda fase, ancorada em duas comunidades virtuais, incentivou a
continuidade da troca de experincias e a consolidao de conhecimentos iniciados nos
encontros presenciais. Como toda metodologia mais ousada, o engajamento dos seus
integrantes foi duramente testado pela realidade absorvente das suas atividades cotidianas,
mas ainda assim avanos foram alcanados do ponto de vista pedaggico.
A consolidao desse perodo de rica troca de experincias est retratada na
publicao que ora fazemos chegar a suas mos e que mostra o avano na construo
de um conhecimento coletivo referente a desafios contemporneos de nossos governos
nas reas de planejamento e de avaliao de programas sociais. Alm da abordagem
dos aspectos tericos, buscou-se nas experincias compartilhadas a inspirao para
inovar e aperfeioar as relaes institucionais e polticas em nossos pases e tambm
favorecer a construo de redes entre os dirigentes e gestores desses pases.
Convidamos todos a manter vivo este processo e a contribuir para o fortalecimento
de uma rede integrada que compartilha problemas e tambm solues.
Boa leitura!
Helena Kerr do Amaral
Presidente da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP)
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Prefcio
A reflexo estratgica no contexto da
gesto pblica latino-americana
Original, pertinente e tempestiva a publicao Reflexes para Ibero-America:
Planejamento Estratgico fruto do curso internacional da Escola Ibero-americana de
Administrao e Polticas Pblicas (EIAPP), realizado pela Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP).
A problematizao do contedo do que se pratica no dia a dia das administraes
pblicas de pases latino-americanos no uma atividade comum. A produo acadmica
nas reas de administrao e polticas pblicas encontra-se demasiado afastada das
tenses da realidade imediata e nem poderia ser diferente. Alm disso, os chamados
practitioners, profissionais que operam o cotidiano da mquina governamental,
tradicionalmente no conseguem se distanciar de suas agendas sistematicamente
congestionadas para refletirem sobre o contexto em que atuam.
Por esses motivos, esta publicao em questo torna-se ainda mais interessante
uma vez que traz contribuies de profissionais egressos das duas esferas mencionadas,
com destaque para o carter latino-americano da publicao, que inclui textos de
autores de cinco pases.
A Amrica Latina possui uma tradio antiga de planejamento, resultado da atuao
histrica da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e dos modelos
de desenvolvimento adotados na maioria de seus pases. No toa que hoje se discutem
formas de integrao das reas de planejamento, oramento e gesto, a partir de uma
perspectiva estratgica. Essa dimenso se traduz na preocupao de se levar em conta
tanto os projetos de desenvolvimento nacionais em curso quanto o atual ambiente
globalizado de transformaes e incertezas.
Os textos que integram a obra tratam dos desafios enfrentados pelos governos em
seus esforos de coordenao estratgica, que implica a articulao do funcionamento
das respectivas administraes com as diretrizes polticas nacionais.
Trata-se de uma rica coletnea, que subsidiar governantes, gestores, consultores e
acadmicos latino-americanos no esforo de compreenso das dificuldades que os pases
da regio enfrentam; na construo de instituies e no desenvolvimento das
capacidades de que necessitam para atender suas aspiraes histricas.
Francisco Gaetani
Francisco Gaetani
Secretrio Executivo Adjunto do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto
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Coordinacin y gestin pblica integral
en Amrica Latina: notas conceptuales
Fabin Repetto
Introduccin
Las polticas pblicas latinoamericanas han experimentado cambios significativos
en el ltimo cuarto de siglo. No slo se ha puesto en entredicho sus alcances y
contenidos, algo evidente sobre todo en los momentos de reformas estructurales por
los que atraves la regin en la dcada de los 90, sino tambin han mutado (con
especificidades segn los pases) sus modos de organizacin, la divisin de
responsabilidades, las prcticas de intervencin. Esto implica, obviamente, que ha sido
el propio Estado y la gestin pblica los mbitos que han cambiado de modo relevante.
Ubicando a las polticas pblicas en el entramado ms amplio del papel del Estado y en
la dinmica de la gestin pblica, cabe sealar que del conjunto de cambios institucionales
importantes, en el sentido que afecta el peso relativo dado a los actores involucrados y
transforma las reglas de juego formales e informales que enmarcan las principales polticas
pblicas y sus expresiones en servicios, normas regulatorias y programas concretos, aqu
se habr de colocar el acento en dos de ellas: la descentralizacin y la intersectorialidad.
La emergencia de ambos conceptos en la historia reciente de la institucionalidad y de la
poltica pblica latinoamericana no surgi al mismo tiempo.
Podra afirmarse que la descentralizacin cobr fuerza en Amrica Latina, regin
tradicionalmente centralista, a partir de tres impulsos basados en motivos diversos, en
tres dcadas diferentes (secuencia que encuentra matices obvios en cada nacin): en los
70, bajo los gobiernos militares, se intent acabar con los focos neurlgicos de conflictos
sociales, o al menos alejarlos de los centros de poder econmico y poltico; en los 80, en
los inicios de la transicin democrtica, bajo la expectativa de que se permitiran sentar
las bases de una democracia local, con participacin social; finalmente, en los 90, guiada
en lo fundamental por las exigencias fiscales de los gobiernos nacionales preocupados
casi exclusivamente con el ajuste estructural y con la apertura de los mercados.
Por otro lado, si bien el problema de la ausencia de sinergias y complementariedad
entre los diversos sectores responsables de las polticas pblicas (y en particular de las
polticas sociales) tena importantes antecedentes, la preocupacin por la
intersectorialidad emerge ms recientemente, cerca de mediados de la dcada del 90. Y
surge como una preocupacin primordial en la racionalidad administrativa-fiscal
resultante de la errtica y catica expansin de acciones estatales fragmentadas y sin
coherencia sistmica en torno a lo que podra definirse como proyecto de pas o, al
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menos, planes de gobiernos coherentes e integrales. Solamente en los ltimos aos,
pero an de modo incipiente, comienza a cobrar fuerza el argumento de que la
intersectorialidad es necesaria no slo por razones de eficiencia, sino tambin porque
las caractersticas de los problemas sociales se manifiestan cada vez ms complejos e
interrelacionados.
La intersectorialidad conlleva claramente aspectos polticos y tcnicos. En un
sugerente estudio sobre la temtica, Cunill Grau (2005) enumera dos premisas que se
encuadran desde esta ptica en el debate sobre intersectorialidad: 1) la integracin
entre sectores posibilita la bsqueda de soluciones integrales. Esta premisa le acua un
fundamento expresamente poltico a la intersectorialidad y se traduce en la asuncin
de que todas las polticas pblicas que persigan soluciones integrales, tales como la
modificacin de la calidad de vida de la poblacin, deben ser planificadas y ejecutadas
intersectorialmente; y 2) la integracin entre sectores permite que las diferencias entre
ellos puedan ser usadas productivamente para resolver problemas sociales. Esta premisa
nos remite a un fundamento tcnico de la intersectorialidad consistente con la idea de
que crea mejores soluciones (que la sectorialidad) porque permite compartir los recursos
que son propios de cada sector.
En este contexto de cambios en el Estado, en la gestin y en las polticas pblicas,
cobra sentido revisar algunos aspectos crticos del debate conceptual sobre coordinacin,
y particularmente su importancia para comprender las complejidades, retos y desafos
de una gestin pblica integral.
Coordinacin pro-integralidad: Qu implica?
Planteados los nuevos retos de la gestin estatal en trminos de relaciones
intergubernamentales e intersectorialidad, surge con fuerza el argumento acerca de la
necesidad de la coordinacin, como camino para afrontar dichos desafos. Aqu se
avanzar en la idea de que si bien la coordinacin es importante, lo es
(fundamentalmente) como medio para avanzar en la conformacin y gestin de un
sistema integral, sea en campos concretos de poltica pblica (relaciones exteriores,
desarrollo econmico, poltica social, etc.), sea entre estos campos entre s.
Lo que la nueva etapa histrica de Amrica Latina reclama, por ende, no es slo
fortalecer la capacidad estatal en general, sino la capacidad de coordinacin en particular.
En ese sentido, es apropiado reconocer que los mbitos destinados a promover la
coordinacin pro-integralidad se caracterizan por nuclear a numerosos agentes, lo cual
torna muy compleja la negociacin de los acuerdos.
Coordinar constituye a la vez un proceso tcnico y poltico. Los mejores instrumentos
burocrtico-administrativos pocos resultados generarn si falta una direccionalidad
poltica estratgica. A su vez, cualquier hoja de ruta de prioridades que pueda
establecerse desde los mbitos de decisin del sistema poltico y la alta direccin estatal
habr de quedarse a mitad de camino de no contar con funcionarios bien entrenados,
motivados y con recursos cognitivos y tecnolgicos suficientes como para plasmar en la
prctica esos rumbos polticos fijados como parte del juego poltico democrtico.
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Es precisamente la dificultad en lograr esta conjuncin virtuosa entre lo tcnico y lo
poltico uno de los elementos que explican los problemas de coordinacin que afectan
a las polticas pblicas en cualquier tiempo y lugar, pero ms an en contextos de baja
calidad institucional. Muchas veces los bienvenidos recambios de gobierno fruto de la
dinmica democrtica afectan la posibilidad de consolidar burocracias meritocrticas
capaces de sentar las bases administrativas de polticas de largo plazo. Complementario
a lo anterior, la fragilidad que suele existir en materia de institucionalidad poltica
afecta la construccin de consensos amplios a favor de abordajes de polticas pblicas
coherentes e integrales, en tanto suele ser importante el grado de volatilidad de las
polticas, y ms an de los programas y proyectos.
Es posible sugerir, a estas alturas, una definicin (que sin duda excluye varias aristas
de la problemtica) de coordinacin pro-integralidad. Aqu se entender por sta al
proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos
de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestin pblica, al mismo
tiempo que en dicho proceso se va construyendo [] un sistema de reglas, de juego
formales e informales, a travs de las cuales los actores participantes encuentran fuertes
incentivos a cooperar. El mencionado proceso generar realmente una coordinacin
pro-integralidad cuando derive en: a) la fijacin de prioridades compartidas; b) la
asignacin acordada de responsabilidad al momento de disear las intervenciones; c)
la decisin suma-positiva de qu hacer y cuntos recursos movilizar; y d) una
implementacin con acciones complementarias de mltiples actores, que se aproxime
de modo importante a aquellos objetivos planteados por los diversos responsables de
las polticas y programas sociales (cfr. REPETTO, 2005). Lo que complementa este enfoque
es entender que la coordinacin es una funcin estatal, que requiere ser cumplida para
avanzar en la integralidad ms all del tipo de diseo institucional que la operacionalice
y el actor o el conjunto de actores que la lideren (ACUA y REPETTO, 2009).
Los aspectos subrayados resaltan el carcter complejo de una coordinacin que
promueva la integralidad, en tanto son diversos los involucrados que intervienen en
todo el ciclo de poltica pblica. Esto significa que la coordinacin pro-integralidad no
puede limitarse a alguna fase de dicho ciclo en particular, toda vez que semejante reto
requiere darle coherencia sistmica tanto a la decisin como al diseo y a la
implementacin (y reflejarse al momento de evaluar las acciones emprendidas).
Indicado lo anterior como una perspectiva conceptual, conviene ahora explorar por
qu se requiere coordinacin, en particular del tipo aqu indicado. Entre otras razones,
porque ...no es de extraar que haya incoherencia entre algunos objetivos sectoriales,
que se observe falta de comunicacin y dilogo, y, por consiguiente, descoordinacin
de acciones y actividades entre las diversas autoridades y organizaciones
gubernamentales encargadas de la implementacin de las polticas pblicas
correspondientes: transversalmente (entre reas funcionales), verticalmente (entre los
niveles de gobierno central, estatal y municipal), y longitudinalmente (entre diversos
horizontes temporales) (LERDA, ACQUATELLA y GMEZ, 2005:67). Complementario a este
enfoque, resaltamos los aportes de Martnez Nogueira (2005), cuando remarcan algunos
problemas fundamentales de la gestin pblica, claramente presentes en el mbito
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social y cuyas manifestaciones problemticas reclaman coordinacin pro-integralidad:
complejidad de mbitos y niveles, excesiva diferenciacin estructural, sectorializacin
inadecuada, fracturas y segmentaciones organizacionales, la presencia de nuevos actores,
la predominancia de modelos de gestin de baja interdependencia e interaccin.
Ramrez y Pealosa agregan fundamentos a la necesidad de coordinacin, al afirmar:
si las polticas no son el resultado de un consenso entre los actores involucrados, si
no hay acuerdos sobre el qu y el cmo, sin un convencimiento acerca de los
beneficios esperados, sin sinergias o incentivos y castigos a la ejecucin, las polticas
corren el gran riesgo de quedarse en iniciativas (2006:2). Asimismo, la coordinacin
tambin permite reducir incertidumbre en la interaccin entre los involucrados, a la vez
que ayuda a integrar los aportes especializados (CORTZAR, 2003).
La coordinacin es reconocida como un mecanismo de gestin pblica que permite
reducir contradicciones o redundancias y a la vez desarrollar polticas integrales. Por
tanto, y tomando como referencia lo que sucede en la gestin estatal de las polticas
pblicas, la coordinacin permitira alcanzar los siguientes objetivos: a) evitar o minimizar
la duplicacin y superposicin de polticas; b) reducir las inconsistencias de las polticas;
c) asegurar prioridades de polticas y apuntar a la cohesin y coherencia entre ellas; d)
atenuar el conflicto poltico y burocrtico; y e) promover una perspectiva holstica que
supere la mirada sectorialista y estrecha de las polticas (PETERS, 1998).
Puede afirmarse, en consecuencia, que la coordinacin (cuando realmente se requiere
y no como moda a seguir) se constituye un medio privilegiado para lograr sumar
esfuerzos orientados al logro de objetivos estratgicos. Ante problemas pblicos complejos,
con mltiples aristas y diversidad de aspectos involucrados en sus orgenes y en su
desarrollo, una intervencin coordinada puede ayudar a afrontar, al mismo tiempo y con
acciones tanto especializadas como transversales, las diversas dimensiones que requieren
atencin. El xito de la coordinacin pro-integralidad implica una articulacin virtuosa
entre integracin, coherencia y gestin (LERDA, ACQUATELLA y GMEZ, 2005:69).
Para lograr dicha articulacin, la coordinacin debe apuntar tambin a la creacin
de sinergias (asociacin y colaboracin) de distintos tipos para alcanzar los objetivos
especficos. Distinguimos cuatro tipos de sinergias, a saber: i) cognitivas, que promueven
el intercambio de informacin y conocimiento entre las partes; ii) de procesos y
actividades, necesarias para implementar acciones estratgicas concertadas entre los
distintos actores y sectores participantes; iii) de recursos, para establecer articulaciones
y complementariedades entre los participantes a nivel del presupuesto y de las
competencias en juego; y iv) de autoridad , pues la coordinacin exige decisin y fuerza
poltica para crear convergencias y articulaciones entre los mandatos ministeriales.
Adicionalmente, y cuando lo logra, la sinergia que la coordinacin promueve es tambin
de carcter cultural en la medida en que la accin concertada entre los diversos actores
y los sectores que participan en la poltica social se hacen ms cercanos a las diversas
culturas de las partes involucradas, promoviendo el intercambio de saberes entre los
distintos miembros que participan. Indiscutiblemente que este proceso sinrgico no
est exento de luchas de poder, resistencias al cambio en la cultura organizacional y
obstculos a nuevas prcticas de accin intersectorial (LICHA, MOLINA y REPETTO, 2008).
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Para que la coordinacin entre mltiples actores funcione, es indispensable entonces
que los distintos involucrados no se vean a s mismos como partes aisladas sino ligadas
a otros por algn nivel de interdependencia en torno a una materia o problemtica en
comn. Al decir de Echebarra: La necesidad de coordinacin surge de la
interdependencia, del hecho que dos unidades de la misma o diferentes organizaciones
compartan un entorno de trabajo. Esto ocurre por actuar sobre la misma realidad externa
(un sector de la poblacin), porque intercambian recursos (coordinacin con proveedores
o clientes) o porque comparten objetivos generales (de la organizacin o del sistema
de organizaciones al que pertenecen (2001:8-9).
Es evidente que para orientar los esfuerzos de coordinacin de actores en conflicto
en una problemtica tan compleja y sensible como la social, se requiere como requisito
fundamental ms no exclusivo definir prioridades (GARNIER, 2000). Lograr esto sirve de
principio ordenador a los procesos de toma de decisiones polticas, as como a la
elaboracin y a la aplicacin de polticas pblicas (tanto en el interior de las
organizaciones involucradas como entre ellas). Por eso, cuando se trata de coordinacin
inter-organizacional donde no necesariamente priman relaciones de jerarqua, los nfasis
se desplazan a atender cuestiones como la bsqueda de acuerdos, la negociacin, el
ajuste mutuo, la interaccin (MARTNEZ NOGUEIRA, 2005).
Lo anterior nos remite a la compleja cuestin del poder y su vnculo con los procesos
polticos relacionados con la coordinacin. Una perspectiva sostiene que coordinar no
suele ser, por lo general, un proceso de interaccin donde todos los involucrados ganan,
sino un proceso de bsqueda de nuevos equilibrios donde los resultados tienden a ser
de suma cero: lo que gana quien lidera la coordinacin suelen perderlo quienes deben
ceder los bienes y/o servicios a ser coordinados y que estaban previamente bajo sus
responsabilidades sectoriales. Lo seala claramente Carvallo, cuando dice: No puede
olvidarse, al abordar cualquier campo de decisin gerencial, que rara vez caben los
modelos idlicos y ello ocurre, muy especialmente, en el caso de coordinacin
institucional: sta implica, generalmente, una agrupacin de intereses diferenciados,
una reunin de culturas culturas organizacionales particulares, que tienden
tradicionalmente a privilegiar los asuntos que perciben como propios. Ello conduce a
la creacin de fronteras entre organismos, donde cada uno de ellos puede tener buenos
motivos para defender con vigor su territorio, su feudo. El otro es imaginado como
un rival potencial y este prejuicio comienza a bloquear la posibilidad de cooperacin
(1998:8).
Otra perspectiva se posiciona casi en el vrtice opuesto: La coordinacin para la
ejecucin de polticas no puede ser impuesta, debe ser una resultante de la fuerza de
voluntades, o mejor, surgir de la necesidad de un fin u objetivo comn (RAMREZ y
PEALOZA, 2007:51). Resaltando la perspectiva de accin voluntaria de los actores
involucrados en los procesos de coordinacin, Cabrero Mendoza remarca que si la misma
fuese una funcin impuesta a la dinmica organizacional, los costos para alcanzar la
coordinacin serin muy altos, as como frgiles sus resultados. Por el contrario, sostiene
el autor, si la coordinacin se adopta en parte por inters de los participantes, por
conviccin, o por los beneficios que esta generar, es evidente que ser menos costosa
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como prerrequisito y ms slida como elemento regulador de la accin organizada
(2006:4). Su perspectiva de la coordinacin como corrector de imperfecciones de la
jerarqua organizacional es sin duda un abordaje pertinente, en tanto le otorga al proceso
la cualidad de ajustes permanentes.
Otro aspecto crtico en trminos de la coordinacin se relaciona a qu es lo que se va
a coordinar. Los alcances de la coordinacin sern muy diferentes si lo que se propone
coordinar es, por ejemplo, alguna de las siguientes cuatro alternativas (o una combinacin
de las mismas): a) el flujo de informacin; b) los instrumentos y mecanismos de gestin
administrativa; c) el presupuesto; y d) la autoridad para tomar decisiones fundamentales.
Estas alternativas de qu se va a coordinar implica que el ejercicio de la autoridad
involucra un aspecto sustantivo de estos procesos y que se complejiza su prctica cuando
es ms lo que est en juego. A esta aproximacin tambin suma Echebarra, al sealar la
importancia de combinar la coordinacin jerrquica y no jerrquica (dependiendo
de que el actor que crea o utiliza la regla de decisin se site por encima de los actores
coordinados o sean los propios actores los que lo hagan), as como la coordinacin
intraorganizativa (en la que la jerarqua es un recurso disponible) e interorganizativa
(donde no es posible la solucin jerrquica (2001: 8).
Como una mirada alternativa pero no necesariamente contrapuesta a la idea del
ejercicio voluntario de la coordinacin, Cunill Grau (2005) resalta la importancia que
tiene contar con un nodo articulador cuando lo que existen son mltiples actores (de
diversos sectores y niveles de gobierno) implicados en atender una problemtica en la
cual ellos se halln commente involucrados.
Puede afirmarse, a su vez, que existe una amplia gama de grados de coordinacin,
estrechamente relacionados entre s, pero que definen niveles especficos en una escala
que avanza de un nivel mnimo a otro mximo y que se alcanzan de manera variada
segn el caso, incluyendo desde comunicacin entre actores, pasando por consultas,
negociaciones y consensos, hasta llegar a estrategias nacionales consensuadas. Cabe
retomar la propuesta gradiente de coordinacin esbozada por Peters (1998) y agregarle
argumentos a la escala presentada. Respecto a la coordinacin positiva, se indica que
el primer requisito es el reconocimiento mutuo entre los actores, a partir del cual (sumado
a la percepcin de ellos mismos de que pueden ayudar a mejorar las intervenciones
pblicas) es posible avizorar modalidades de trabajo compartido. Se habr de tratar de
modalidades que no emergen por generacin espontnea sino que expresan el resultado
de acuerdos entre actores dispuestos a cooperar entre s, comprometindose con el
trabajo comn dentro de sus propios lmites organizacionales.
Otro grado se refiere a la integracin de polticas, lo cual implica que se vayan
articulando ideas, procedimientos y estructuras del conjunto de los involucrados. En
ste sentido, la coordinacin implica no slo una articulacin de carcter operativo en
el momento de implementar acciones concretas, sino tambin en la elaboracin de
acuerdos relacionados con las propias metas de las organizaciones. ste es un proceso
donde predomina la negociacin poltica entre las organizaciones involucradas, las
cuales deben realizar un trabajo conjunto con el objetivo de establecer si sus metas
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son, efectivamente, compatibles. A pesar de que la integracin es normativamente
deseable, esta tarea supone un acomodamiento previo de las metas de las organizaciones.
Finalmente, respecto a lo que Peters denomin la estrategia de gobierno, envuelve
el tipo de coordinacin ms compleja, y se vincula a procesos conjuntos de elaboracin
de las polticas en el marco de plataformas compartidas acerca de cuestiones de carcter
macro, tales como el desarrollo econmico y social de un pas. A diferencia de las otras
dos, que pueden acotarse a un campo particular de gestin pblica, como por ejemplo
las polticas sociales, sta es ms bien un marco general en el cual se inscribe lo que
acontece en mbitos especficos de la poltica pblica.
Es precisamente en este ltimo nivel (integracin de polticas) donde ms claramente
se tienden puentes entre coordinacin e integralidad. Es as que la coordinacin,
fuertemente procesual y con altos componentes tcnicos, crea condiciones para generar
mayor coherencia e integralidad, sea en un campo concreto de gestin pblica, sea en
el conjunto de las polticas pblicas.
En este sentido, un reto sustantivo en trminos de gestin pblica envuelve construir
institucionalidad, herramientas operativas y culturas organizacionales capaces de plasmar
lo que est de moda afirmar en el presente y cuyos contenidos suelen ser fuertemente
ambiguos o difusos: la necesidad de un enfoque integral, para el logro del cual la
coordinacin resulta un aspecto crtico
1
.
En sntesis, construir un sistema integral de poltica pblica representa una tarea de
mediano/largo plazo pero que requiere pasos iniciales firmes, coherentes, sostenibles y
estratgicos respecto al rumbo deseado. Implica tener presente un norte que debe
guiar las transformaciones de la institucionalidad pblica, as como la gestin cotidiana
de cada intervencin y/o norma que de sustancia y forma a un mbito concreto de
poltica pblica.
Lecciones aprendidas y retos por enfrentar
En tanto la coordinacin constituye un medio para el logro de sistemas que afronten
integralmente los problemas y que requieren abordajes transversales. Un modo de
ponderar los avances de aquella es preguntndose qu se ha aprendido en Amrica
Latina de los diversos intentos de coordinar campos complejos de poltica pblica. Se
presentan ahora algunos de los aprendizajes que derivan de la experiencia latinoamericana
en la materia:
En primer lugar, se destaca la importancia de dotar a los mecanismos y mbitos
de coordinacin de una apropiada confluencia de autoridad poltica y solidez tcnica,
no obstante una sin la otra quedan limitadas a simples condiciones necesarias ms no
condiciones suficientes.
En segundo trmino, sobresale la importancia de contar con objetivos claros y
precisos que le den un sentido concreto a los esfuerzos de coordinacin, en tanto aquellos
que ordenan las prioridades, que establecen con claridad quien hace qu y que permiten
avisorar resultados concretos en un tiempo ms o menos cercano.
18
Tercero, resulta fundamental que cada pas se plantee una coordinacin cuyos
alcances sean consistentes con las condiciones (y restricciones) fiscales, organizacionales
y poltico-institucionales propias de su realidad en un tiempo dado.
Como cuarto aspecto a resaltar, se destaca la importancia de avanzar hacia mbitos
de coordinacin cuya tarea fundamental sea precisamente coordinar, evitando caer en la
tentacin de combinar, en un mismo organismo, funciones de coordinacin amplia en
cierto mbito de poltica pblica con implementacin de programas concretos y acotados.
Un quinto aspecto se relaciona con la necesidad de contar con normas formales
precisas y de efectivo cumplimiento, que aseguren la coordinacin no solamente entre
organismos de un mismo nivel de gobierno sino entre niveles jurisdiccionales diferentes,
dada la importancia que tiene el territorio para facilitar (u obstaculizar) coordinaciones
pro-integralidad.
En sexto lugar, sobresale la importancia que tiene para la coordinacin contar
con el respaldo de la autoridad econmica, en tanto su responsabilidad en la asignacin
presupuestaria constituye un elemento de singular relevancia para promover accin
colectiva entre organismos con intereses en conflicto.
Estas lecciones aprendidas requieren ser complementadas, adems, por una breve
mirada acerca de las dificultades para consolidar diseos institucionales, procedimientos
de gestin y prcticas de intervencin capaces de expresar, en la prctica, ese reclamado
y necesario paso hacia sistemas de carcter integral a partir de un apropiado ejercicio
de la funcin de coordinacin. Esto implica preguntarse, por ende, respecto a las razones
que dificultan avanzar ms y ms rpido en trminos de coordinacin de la poltica
pblica. Se esbozan aqu algunas de ellas:
Una cuestin que afecta mayores avances se vincula con la dificultad de mantener
al mismo tiempo objetivos aglutinantes de la voluntad y disposicin de organismos
que tienen, en la cotidianeidad, responsabilidades sectoriales amplias y complejas.
Agotadas las energas de aquellos momentos considerado como crticos por las partes,
resulta sumamente complejo mantener el mismo nivel de interaccin y compromiso
entre ellas, an cuando los mbitos formales de coordinacin sigan vigentes y en
funcionamiento.
Otro elemento crtico se vincula a la tendencia en descargar tareas de coordinacin
en ministerios jvenes y/o fuertemente tcnicos, situaciones en las cuales existe respaldo
poltico pero no estn construidas las capacidades tcnicas, o viceversa.
Los espacios y mbitos destinados a generar coordinacin requieren soportes tcnicos
altamente sofisticados, entre otras razones porque la intersectorialidad, que es tan propia
de los retos de integralidad, implica transitar desde un saber especializado a un saber
que, sin perder la experiencia del sector x o y, debe adicionar conocimientos de gestiones
ms transversales, no propios de una disciplina o sector en particular. Contar con recursos
humanos con ese perfil parece resultar uno de los pendientes relevantes de la gestin
pblica latinoamericana, ms an si la cuestin se complementa con la necesidad de
funcionarios tcnicos capaces de gestionar tambin las relaciones intergubernamentales
de campos complejos y estratgicos de polticas econmicas y sociales.
19
Una dificultad vinculada a la anterior son los problemas que se observan en trminos
de construccin y/o consolidacin de herramientas tcnicas para gestionar una coordinacin
pro-integralidad. El caso ms notorio suele ser el de la informacin, si bien la poltica
pblica latinoamericana registra esfuerzos por contar con mejor y ms fluida informacin,
la misma tiene an el sello de la dispersin y la atomizacin, derivando en un recurso de
escasa utilidad para generar coherencia entre el diagnstico de los problemas a atender y
las decisiones y acciones emprendidas para enfrentar los mismos.
Por ltimo, cabe destacar un reto fundamental que se relaciona con la dificultad
de mantener como una de las mayores prioridades polticas la bsqueda de sistemas
integrales de poltica social, esto le dara una razn de ser a los espacios de coordinacin.
En tanto la coordinacin es costosa en trminos de tiempo y puede generar muchos
anticuerpos entre los potenciales perdedores, la priorizacin permanente de la cuestin
requiere coaliciones fuertes, convencidas y con voluntad/capacidad de invertir parte de
su capital poltico en esta tarea. Esto implica, en suma, llamar la atencin sobre las
complejidades que siempre presenta la economa poltica ante ste tipo de cuestiones,
toda vez que cambiar relaciones de poder y culturas organizacionales segmentadas y
auto-referidas suele ser muy costoso, a la par que requiere de largos perodos de tiempo
(bien escaso si lo hay en la dinmica poltica).
Es evidente que aquellas lecciones aprendidas y estos desafos, no agotan en absoluto lo
que se sabe y debiese saberse sobre la coordinacin pro-integralidad. Cada uno de los
aspectos sugeridos constituye en s mismo, y en sus interrelaciones, otros tantos temas que
dan cuerpo sustantivo a la agenda de investigacin de la gestin pblica en Amrica Latina.
Bibliografa
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20
Fabin Repetto
Nacionalidad argentina. Profesor del Curso de Planificacin Estratgica en el Contexto Ibero-Americano,
realizado por la EIAPP/ENAP en 2009.
Doctor en Ciencias Sociales y Maestro en Gobierno y Asuntos Pblicos de la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO Mxico). Magister Scientearum em Administracin Pblica de la
Universidad de Buenos Aires. Actu como profesor de posgrado en diversas universidades de Amrica
Latina y dirigi la SOCIALIS, Revista Latinoamericana de Poltica Social. Acta tambin como consultor
de organismos multilaterales, como UNICEF, UNESCO y CEPAL y diversos rganos gubernamentales.
Se desempe como Profesor del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES/BID) en
Washington DC y Coordinador Residente del INDES en Guatemala.
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Notas
1
El tema de la integralidad ha sido y sigue siendo materia de continuos dilogos del autor
con otros colegas de la regin. Deseo agradecer en este aspecto particular los muy buenos
aportes de Carlos Acua, Nuria Cunill Grau y Carlos Sojo.
21
Em busca do planejamento governamental
do sculo XXI novos desenhos
Jackson De Toni
Introduo
A frase to usual planejar uma coisa, fazer outra... revela com frequncia a
ridicularizao do esforo de planejamento na organizao de sistemas pblicos ou
privados. Essa viso surge normalmente em instituies que tm precrio planejamento
ou quando ele feito de modo excessivamente normativo e determinista. A dicotomia
plano versus ao ope processos supostamente antagnicos, mas que, na verdade,
so parte de um nico momento. na ao concreta que o plano se decide e prova sua
importncia. Os mtodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a varivel poltica,
cortaram o caminho para o dilogo entre plano e gesto, relao absolutamente
imprescindvel para casar o planejar com o fazer.
Outro argumento comum a constatao aparentemente lgica de que o planejamento
engessa a organizao.... Vejamos bem o que est por trs dessa afirmao. Com
planejamento, em vez da deciso meramente intuitiva e lotrica, da administrao do
dia a dia, estabelecem-se critrios, metas, objetivos, diretrizes de longo prazo, enfim, o
planejamento um exerccio sistemtico de antecipao do futuro e intensivo em
gesto. A crtica ao planejamento como uma camisa-de-fora normalmente vem das
lideranas que perdem legitimidade quando sistemas de planejamento participativo
so implantados ou quando os mtodos de planejamento so inflexveis e inadequados
ao ritmo de mudana organizacional. Uma organizao que pensa e planeja
estrategicamente cria condies para o surgimento de lideranas baseadas na democracia
interna e na delegao de autoridade. O monolitismo e o dirigente autoritrio surgem,
quase sempre, no ambiente do planejamento determinista, carente de hegemonia poltica,
que enfarta o processo democrtico.
Muitos pensam ainda que o planejamento um rito formal desprovido de substncia.
Esse preconceito est muito associado ao prprio elitismo intelectual que o planejamento
tradicional e seus defensores construram ao longo de dcadas, venerando modelos
abstratos e inteis, particularmente modelos que abusavam de tcnicas economtricas
fundamentadas em pressupostos irreais e previses sempre equivocadas. Tais previses
normalmente eram resultado direto das abordagens racionalistas da economia e da
cincia poltica. Elas viam o homem como dotado de comportamento racional, capaz de
otimizar suas escolhas e preferncias, enfim, suposies distantes da realidade. Neste
caso, ser sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre prefervel ao
22
planejamento malfeito, isto , burocrtico, formalista. O ritualismo mata o bom
planejamento e condena mediocridade dirigentes e funcionrios.
No mercado das consultorias organizacionais onde h bons e maus profissionais -
comum o surgimento de novas tcnicas e modelos esotricos de planejamento ou
temas afins. A cada quatro ou cinco anos surge uma nova moda, uma nova tcnica de
planejamento. As siglas se proliferam e poucas delas tm realmente contedo prtico e
a aplicabilidade necessria
2
. Quando se caminha para nveis cada vez mais abstratos de
raciocnio, variveis cada vez mais agregadas e grandes snteses polticas, muito fcil
descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado muitos planejadores.
Nessa situao, sempre recomendvel associar a intuio e o bom-senso a expertise
que falta para muitos com as tcnicas e modelos mais estratgicos. Governar bem,
afinal, exige cincia, uma boa dose de arte e sorte.
Em uma viso convencional, o planejamento estaria assim, em nome do interesse
pblico, livre das irracionalidades da ideologia e da poltica. O pretendido
apoliticismo, na verdade, traduziria uma concepo profundamente conservadora e
legitimatria do status quo. Quando a centralidade da teoria passam a ser o modelo de
equilbrio autorregulado e no a mudana social, o planejamento se torna um artefato
da ordem, um dispositivo que nos mantm na zona de conforto de nossas iluses sobre
a gesto pblica, o Estado e a democracia. Segundo Rattner (1979), por exemplo, no
se separa planejamento e interesse:
A afirmao de que o planejamento puramente tcnico e deve ser neutro do
ponto de vista poltico outra incongruncia alimentada pela postura convencional.
evidente que os planejadores devem ter conhecimento tcnico mnimo sobre o que
planejam. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padro e uniforme,
estando acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano.
Ao perguntarmos aos tecnocratas e planejadores, todavia, em funo de
que interesses e a partir de que modelo ou teoria da sociedade so elaborados
planos e projetos e tomadas decises a eles pertinentes, as respostas,
geralmente, so bem significativas: o interesse pblico ou as necessidades
coletivas, primeira pergunta, enquanto a segunda ser eventualmente
descartada com a explicao de que os planos e projetos, por estarem
baseados e elaborados a partir do conhecimento cientfico, e implantados
de acordo com a racionalidade tecnolgica, escapariam do subjetivismo e
juzos de valor inerentes s teorias sociolgicas. As atividades tcnicas de
planejamento e de execuo dos projetos, por sua racionalidade cientfica
intrnseca, prescindiriam de uma teoria ou de um modelo de anlise e
explicao da realidade social (RATTNER, 1979, p. 126).
23
Entretanto, no setor pblico especialmente, seria um suicdio planejado fazer planos
sem incluir as variveis de poder e da poltica, em sentido amplo, na sua concepo
e execuo. No existe planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar priorizar
e resolver problemas e isso pressupe uma determinada viso de mundo, concepo de
Estado, de organizao social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica
necessariamente manipular variveis polticas, em situaes de poder compartilhado,
onde os outros tambm planejam e formulam estratgias.
O planejamento que se diz meramente tcnico, na verdade resulta em simples
adivinhao. Se pararmos para pensar, nos lembraremos de muitos projetos ou programas
pblicos que foram malsucedidos, fracassaram ou simplesmente se tornaram dispensveis
ou inteis. Se nos perguntarmos sobre quantos deles tiveram estratgias polticas de
implementao acuradas, pensadas e planejadas; quantos se preocuparam em trabalhar
com cenrios futuros ou analisaram profundamente o comportamento potencial dos
outros agentes pblicos e privados; e quantos tiveram uma boa estratgia e no
sucumbiram ao ciclo eleitoral, a resposta ser: poucos ou quase nenhum.
A prtica do planejamento governamental (ou pblico) jamais pode ser isolada ou
dissociada das concepes mais amplas sobre o Estado ou distante das disputas mais
gerais pela hegemonia social. Nesse sentido, algumas pistas deste novo planejamento
devem ser consideradas, estudadas, compreendidas e sobretudo transformadas em novos
e criativos instrumentos tcnico-polticos capazes de aumentar a capacidade dirigente,
demonstrar capacidade de atingir resultados concretos, contribuir efetivamente para
aumentar a capacidade de governar.
Recusando os mitos e fantasias do planejamento, um grupo de pesquisadores
3
na
rea da sade pblica definiu bem o que no deve ser o planejamento. Apesar de
muito longa, vale a pena refletir sobre o que eles escreveram:
O planejamento no deve ser confundido com o plano. O plano um dos
produtos de um amplo processo de anlises e acordos; ele documenta e
enuncia as concluses desses acordos, indicando para onde queremos
conduzir o sistema (objetivos gerais ou estratgicos) e como pretendemos
agir para que nossas metas sejam alcanadas (estratgias e objetivos
especficos ou de processo). Em verdade, o plano deveria ser encarado
como uma pea de vida efmera o processo de planejamento, em si,
que deve ser permanente porque rapidamente vai perdendo sua
atualidade face ao desenrolar da realidade. O plano deve ser
permanentemente revisado para se manter atual. Muitas experincias
fracassaram ou foram traumticas porque as pessoas aderiram de forma
inflexvel a um documento. A riqueza do planejamento est no processo
em si de analisar o ambiente e os sistemas e chegar a definir os o que
queremos e os como alcan-lo. esse processo que deve ser permanente
e envolvente dentro da instituio.
24
Contudo, embora pea secundria, o plano escrito deve existir, at porque
preciso documentar os acordos e a direcionalidade do trabalho. Ele deve
ser preparado em linguagem clara e concisa, de forma que todos os que o
leiam compreendam claramentea viso de futuro e os objetivos perseguidos.
O planejamento no tarefa dos planejadores; ele deve ser feito pelos
atores envolvidos na ao. Houve tempo em que os ditos planejadores
eram agrupados em unidades ou departamentos de planejamento, a
partir dos quais pretendiam ditar o futuro do sistema e o curso da
administrao. Ainda nos lembramos dos casos de planos centralizados
que, de cima para baixo, ditavam at os detalhes da execuo do trabalho.
Muitos casos so hoje lembrados como caricatura, mas a triste realidade
que vrios dirigentes locais sofreram nas mos de planos que no
compreendiam sua realidade e de planejadores arrogantes, distanciados
da prtica. O planejamento deve ser feito pelos atores envolvidos na ao,
e a figura do planejador, hoje em dia, deve ser vista como a de algum
que atua como facilitador do processo. Cada vez mais as organizaes se
do conta de que perfeitamente possvel apropriar-se dos conceitos e
ferramentas do planejamento, bem como das vantagens decorrentes do
envolvimento das pessoas nesse processo. No existe a teoria ou o
mtodo de planejamento.
H uma vasta literatura sobre planejamento; h, tambm, uma vasta
terminologia. Uma fantasia frequente que exista o mtodo de fazer
planejamento. Todas as teorias e os mtodos no escapam muito do
dilema de Alice: definir qual o futuro desejado, isto , onde queremos
chegar com o nosso sistema e como apont-lo naquela direo, ou seja,
que programas e decises implementar para preparar a instituio/sistema
a direcionar-se para um determinado rumo e a produzir resultados que
nos levem ao futuro desejado. Muitos autores fizeram largas digresses
sobre essa coisa to simples, porque, obviamente, o jogo de foras,
interesses e ideologias faz com que no seja sempre fcil definir esse
norte e tampouco as formas de chegar l. O melhor mtodo aquele
que melhor ajudar numa determinada situao... um mtodo bom para o
planejamento operacional de um problema especfico de sade no se
presta para o planejamento de nvel poltico...
Em suma, pouco provvel que na prtica algum siga ipsis litteris um
determinado mtodo; mais provvel que na sequncia do trabalho v
incorporando diversos instrumentos de trabalho retirados de muitas partes.
Planejar no fazer uma mera declarao de intenes... no depende de
que algum o deseje com intensidade; requer decises e aes imediatas.
O verdadeiro planejamento no uma lista de desejos ou boas intenes.
25
A inspirao para as consideraes anteriores teve origem em estudos do economista
chileno Carlos Matus (MATUS, 1993, 1997, 2000), onde se pode identificar a emergncia
de novas snteses tericas sobre planejamento estratgico de governo
4
. Algumas ideias-
chave dessa nova postura so as seguintes:
1. O Planejamento como Capacidade para Governar. O ato de governar implica articular
necessariamente trs variveis: (a) um projeto de governo; (b) uma capacidade de governo;
e (c) atuar sobre um nvel determinado de governabilidade. A eficcia de um projeto de
governo depende, alm das habilidades e competncias prprias dos quadros e das
organizaes polticas, da relao entre as variveis controladas e nocontroladas
(governabilidade), sejam elas recursos de poder sob comando de outros atores sociais ou
situaes decorrentes da imprevisibilidade da disputa pela hegemonia social. A capacidade
de governo viabiliza o projeto e pode gerar maior governabilidade quando se expressa
como capacidade de direo, gesto, administrao e controle. A anlise desses trs
elementos induz ao arranjo de trs sistemas de natureza diferenciada: (a) um sistema
propositivo de aes e projetos; (b) um sistema social sobre o qual se tem diferentes
graus de controle; e (c) um sistema de direo e planejamento (a capacidade de governar).
2. O modelo normativo de planejamento tem dominado os governos, particularmente
os governos da Amrica Latina. Um ator social tem o monoplio do planejamento (o
Estado); h somente um campo do conhecimento capaz de propor os instrumentos
metodolgicos (a economia); as aes dos demais agentes e atores so previsveis e
no criativas; admite-se que a incerteza existe, porm, de forma passiva e resignada.
As variveis no controladas ou no so importantes ou simplesmente so ignoradas.
Outro modelo estratgico e situacional de planejamento supe, ao contrrio, que o
planejamento uma capacidade comum a vrios atores sociais que perseguem objetivos
conflitivos na arena social. Alm de ser uma teoria e uma tcnica, o planejamento um
mtodo para governar que opera sempre numa situao de poder compartilhado,
onde s a ao e o juzo estratgicos so eficazes.
3. O Plano uma aposta. Se os sistemas sociais so extremamente complexos,
abertos, com sujeitos coletivos criativos, onde o conflito engendra permanentemente
novos arranjos societais, ento, s possvel uma viso situacional da realidade.
Isso significa admitir que o sujeito que planeja parte intrnseca do objeto
planejadoe que s vlida uma explicao: a realidade a partir de um ponto-de-vista
diferenciado (e diferenciador) dos demais atores sociais. A viso situacional limita
Ele deve enunciar objetivos factveis e alcanveis, caso contrrio perder
a credibilidade. Planejar exige a ousadia de visualizar um futuro melhor,
mas no simplesmente sonhar grande. Exige maturidade para se
acomodar s restries impostas pelo ambiente ou pelo grau de
desenvolvimento da organizao. Alm disso, o planejamento obriga a
selecionar as aes concretas necessrias para alcanar o objetivo
desejado.(p.6)
26
drasticamente a objetividade presente nas premissas da modelagem economtrica do
planejamento normativo tradicional. Nesse contexto, o planejamento assemelha-se mais
a um jogo e o plano a um tipo de aposta bem fundamentada. O raciocnio tcnico se
viabiliza na elaborao da poltica e esta se materializa no complemento da tcnica, o
planejamento passa a ser intensivo em estratgia e gesto, a fase normativo-
determinstica foi negada e assimilada agora em nova sntese ela apenas um dos
elementos do planejamento estratgico ou de situaes, no o nico, nem o principal.
4. O centro terico que subjaz noo de viso situacional a ideia do clculo
interativo. A eficcia do plano depende dos efeitos dos projetos dos demais atores
sobre o mesmo cenrio. A interdependncia, o entrelaamento e o padro recursivo das
aes mutuamente combinadas constituem o componente fundamental da incerteza,
sobre a qual opera o clculo interativo, que precede e preside a ao. Essa incerteza
no pode ser superada, se fosse possvel faz-lo, com o conhecimento mtuo e a
informao perfeita, dado que todos os jogadores tenderiam a redesenhar suas
operaes no momento mesmo em que as intenes dos demais fossem reveladas.
A insegurana estrutural do plano oposta noo do clculo paramtrico, baseado
na projeo do futuro com base no passado. Trabalhar com a noo de clculo interativo
implica planejar iniciando pela identificao e seleo de problemas, na considerao
de diferentes cenrios futuros e planos de contingncia, na tentativa de estabelecer
simulaes atravs dos jogos sociais, no desenho da melhor estratgia.
5. A viso situacional permite compreender a assimetria das explicaes do jogo.
O contexto situacional representa a percepo sobre o mosaico de explicaes acerca dos
mesmos problemas. O significado de uma realidade concreta no existe fora da situao,
assim como no existe texto fora de um contexto. Nas palavras de Ortega Y Gasset,
A apreciao situacional uma abordagem baseada no dilogo entre um ator que
assume totalmente a posio a partir da qual observa a realidade (diferente dos
diagnsticos impessoais do planejamento tradicional) e as explicaes (divergentes
ou no) dos demais atores sociais. Dado que a situao explicada compreende e totaliza
aquele que explica, no h possibilidade de objetividade absoluta porque significa
[...] uma ideia sempre reao de um homem a uma determinada situao
de sua vida. Ou seja, s possumos a realidade de uma ideia, o que ela
integralmente, se a tomamos como reao concreta a uma situao concreta.
, portanto, inseparvel dela. Talvez fique ainda mais claro se dissermos: pensar
dialogar com a circunstncia. Ns temos sempre, queiramos ou no, presente
e patente a nossa circunstncia; por isso que nos entendemos. Mas para
entender o pensamento de outrem temos de tornar suas circunstncias
presente para ns. Sem isso, seria como se, de um dilogo, s tivssemos o
que diz um dos interlocutores (apud MATUS, 1997, p. 152).
27
tambm explicar-se a si mesmo, como sujeito que atua neste contexto. A apreciao
situacional s se define como conhecimento destinado ao numa totalidade concreta.
O planejamento confinado aos limites do econmico no fundo um sistema impotente
ou de baixa capacidade para dar conta da complexidade do sistema social. Se no houvesse
argumentos tericos j suficientemente eloquentes, bastaria simplesmente checar as previses
feitas e as metas propostas pelos planos econmicos dos governos latino-americanos e os
resultados efetivos a que chegaram. A articulao do econmico com o poltico passa
(a) pela explicitao do contexto poltico do plano econmico, em relao aos objetivos e
aos meios; (b) pela elaborao e uso de mtodos capazes de integrar critrios de anlise de
eficcia poltica com a econmica; e (c) pela possibilidade de viabilizar categorias integradoras
tanto na construo do modelo explicativo (anlise de problemas), no desenho de projetos
(incluindo recursos de poder, noeconmicos) quanto na estratgia de viabilidade e gesto.
Segundo Matus,
Segundo esse autor, os principais equvocos (e marcas) do planejamento econmico
tradicional e das vises normativas do planejamento pblico em geral seriam as seguintes:
normativo supondo relaes sociais mecnicas, tipo causa-efeito. A ao seria
um problema dos polticos, enquanto o projeto, dos tcnicos; o plano no uma
mediao entre conhecimento e ao, mas entre conhecimento e projeto. Sua
normatividade assume ainda o pressuposto da neutralidade, da boa forma, o que
impede todo e qualquer dilogo com a complexidade real do mundo social.
Valoriza sempre o mdio prazo pois est fora do contexto situacional, da
mediao entre passado e futuro, no focaliza as relaes da conjuntura cotidiana, no
presente, o que exige potentes sistemas de gesto.
[...] o planejador tradicional, dominado pelo economicismo, assume que
ao sinnimo de comportamento, no estilo da teoria econmica, a
base da teoria do planejamento. Essa uma deformao economicista,
proveniente do modo especial e artificial como est construda a teoria
econmica. A teoria econmica , via de regra, uma teoria do
comportamento econmico segundo a hiptese de que o mundo regido
por leis sociais de alcance similar ao das leis naturais. Consequentemente,
o economista tende a raciocinar sobre uma base de comportamentos
estveis que obedecem a leis. Para ele no existem processos criativos. No
entanto, a teoria moderna do planejamento refere-se a um tipo especial
de ao humana ou ao social. Trata-se da ao intencional e reflexiva,
por meio da qual o autor da ao espera alcanar conscientemente
determinados resultados. E o fundamento dessa ao um juzo complexo
que foge s predies... tem uma interpretao situacional, e seu
significado ser ambguo se no se explicitarem o contexto situacional e
a inteno do autor[...]as aes[...]ultrapassam os limites daquilo que
eles afirmam fazer. (MATUS, 1997, p. 157).
28
profundamente discursivo no seu formato, isto , no operacional nem prtico,
a materializao da metfora do plano-livro, longo, vazio de contedos prticos e
com linguagem codificada.
oficialista, seu vocabulrio e estrutura lgica supem a capacidade de planejar como
monoplio do Estado; tecnicista, simplifica grotescamente a polissemia do mundo concreto.
Assume e opera no conceito do tempo rgido, isto , o tempo do calendrio impe-
se ao tempo da mudana situacional, ao tempo dos eventos. Os cortes homogneos do
tempo na fixao de metas, por exemplo, assume a linearidade e a uniformidade do correr
do tempo como sendo rigidamente igual para todos os atores, em todos os contextos.
Adotar tais supostos para propor um novo paradigma terico ao planejamento
governamental e criticar radicalmente as premissas simplificadoras do planejamento
econmico tradicional exige, por outro lado, estender o conceito de planejamento para a
esfera da estratgia e da gesto pblica. Fica evidente que as noes de viso situacional,
de planejamento por problemas, do clculo interativo, e outros conceitos bsicos,
fazem da estratgia e da gesto questes no triviais para o processo de planejamento.
Normalmente a baixa capacidade de governo da maioria dos nossos pases impede a
conscincia plena da brutal fragilidade das tcnicas e mtodos para governar. um
tipo de ignorncia em segunda potncia: no se conhece o prprio desconhecimento.
A crise contempornea dos aparelhos de Estado na Amrica Latina, venha ela do
esgotamento fiscal ou legitimatrio, acabou expondo com mais dramaticidade a ausncia
de capacidade de planejamento pblico diante da voracidade do processo privatizatrio
e da banalizao da poltica como valor tico-moral.
Por um planejamento de novo tipo
Um dos maiores desafios de qualquer governo enfrentar sua baixa capacidade de
gesto para mudar a realidade, aplicar seu programa e resolver problemas estruturais
que esto fazendo parte da paisagem. Quando o projeto poltico transformador e
ambicioso, tal problema ganha maior importncia ainda, pois preciso lutar contra a
baixa governabilidade e o isolamento imposto pelos adversrios. A valorizao das
tcnicas e ferramentas de gesto e de planejamento estratgico fazem parte, assim, de
um amplo e longo esforo para retomar o sentido mais profundo do termo poltica: a
[...] a capacidade de governo somente se desenvolve quando exigida
pelas regras do jogo poltico mediante prticas sistemticas que exijam
cobrana e prestao de contas por desempenho. Por trs da baixa
capacidade de governo encontra-se a fragilidade da crtica social profunda
e a crise do estilo de fazer poltica, que confere ao cidado a capacidade de
eleger seus governantes mas lhe nega a capacidade para avali-los
periodicamente e participar da gesto do governo. (C. MATUS, O Lder
sem Estado-Maior, grifo nosso)
29
arte de governar. A transparncia da gesto pblica, a participao democrtica dos
servidores na conduo dos seus organismos, a reconstruo do setor pblico passam
necessariamente pela ao intensiva na formao de recursos humanos.
A efetiva participao dos envolvidos no processo de planejamento, alm de ser um
preceito metodolgico planeja quem executa e uma tcnica para aumento da eficcia
e controle sobre a aplicao de verbas, uma sntese poltico-ideolgica que fundamenta
o compromisso democrtico com uma viso de futuro concretamente vinculada cidadania
e a sua identidade social e individual. Em que consiste a efetiva participao? No pode
ser considerada simplesmente como um mtodo da transmisso de informaes das
direes e no deve se constituir como subproduto de processos organizacionais, quer
como uma benesse poltica ou uma simples conquista de espao poltico.
5
Na verdade,
O planejamento estratgico com enfoque participativo se fundamenta na participao
democrtica, na autonomia do indivduo, na democratizao do conhecimento e na
prxis tcnico-poltica. Pretende contribuir para um processo de inverso do padro
histrico da capacitao dos servidores e agentes polticos, tornando-os solidariamente
partcipes da discusso dos temas da gesto pblica, num quadro de democratizao
das relaes sociais e de poder.
Deste modo, pode-se dizer que o segredo da natureza dessa participao nos processos
decisrios est no contedo de exposio consciente que as altas direes faro em relao
aos servidores e aos cidados, beneficirios ou no de programas e projetos da organizao.
Desta maneira, abrindo e discutindo, concreta e democraticamente, suas vises e noes
sobre o curso das aes e a direcionalidade estratgica de suas instituies.
Evidentemente que essa exposio de contedos estratgicos apresenta momentos
de crise de legitimidade e crise de direo, porquanto tudo passa a poder ser
questionado pelos servidores ou pelos cidados. O mtodo que aqui se oferece,
entretanto, busca superar eventuais bloqueios originados por atritos, auxiliando as
direes a transitarem sua criatividade com maior sucesso, para que as atividades de
governo resultem com maior eficincia e eficcia.
No nova a noo de que o processo avaliativo dos resultados das aes de governo
deve derivar da anlise tcnico-poltica, centrada em processos instituintes de discusso
sistmica. Omar Guerreiro (1999)
6
, criticando os modelos que se pretendem universais,
tratando das atividades de gesto pblica, afirma que o corao da poltica e da prtica
democrtica o governo por discusso, e, portanto, nada mais natural que os xitos e
[...] o princpio fundamental de toda a participao no a comunicao
ou simples informao, nem somente o dilogo sobre os grandes objetivos
e os pequenos meios, mas a negociao, portanto o confronto gerador de
acordo sobre os elementos mais prticos da vida de todos os dias. (CROZIER,
1970, p.77).
30
fracassos derivem dela. Ou seja, poderes pblicos, em ltima instncia, participam
ativamente em um processo contnuo de debate e persuaso recproca.
Antes, porm, de efetivamente discutir-se o planejamento estratgico com enfoque
participativo deve-se esclarecer o papel dos participantes nesse processo. Considera-se
que, para efeitos de metodologia, as organizaes pblicas necessitam de profissionais
qualificados com caractersticas de facilitadores internos.
Entende-se aqui como facilitador a pessoa que, tendo sido capacitada por meio de
atividades formativas especficas, poder desenvolver junto sua organizao o
processo de assessorar, moderar e facilitar a implantao do modelo, seguindo a
dinmica e os pressupostos indicados. A caracterstica desejvel mais marcante deste
consultor o perfil de facilitador de processos porque aquela pessoa que ir
desenvolver um conhecimento multidisciplinar da organizao, conhecendo de forma
ampla as atividades, seus principais fatores de xito e de limitao. Tais caractersticas
sero necessrias para que consiga processar suas tarefas de facilitao, auxiliando a
organizao na elaborao de suas perspectivas tcnico-polticas.
O planejamento estratgico com enfoque participativo objetiva consolidar-se como
um instrumento gerencial, uma ferramenta de construo coletiva de identidades
democrticas no setor pblico. Significa uma aposta, fundamentada e legitimada em
um projeto de governo includente e generoso. Talvez o embrio de uma cultura fundante
de uma nova escola de gesto pblica que mude radicalmente a viso do gestor sobre
seu papel e seu compromisso social. Possibilita capacitar quadros tcnico-polticos das
organizaes pblicas e do terceiro setor para desempenhar atividades de elaborao,
gesto e monitoramento de programas de complexa governabilidade. Com domnio de
ferramentas e instrumentos participativos, pretende-se incidir na melhoria da capacidade
de governo e, por efeito, na melhoria geral das tcnicas de governo.
O que o planejamento estratgico com enfoque participativo?
uma construo metodolgica da centralidade da participao e da experincia
de planejamentos estratgicos concretos em gestes pblicas em diversos nveis, de
movimentos sociais e entidades de classe.
a defesa de uma concepo democrtica e participativa de Estado e gesto pblica,
que associa a eficincia e a eficcia das polticas pblicas incluso social e poltica dos
trabalhadores pblicos e das populaes beneficiadas.
uma construo metodolgica para moderao de grupos e soluo de problemas
relacionados aos atos de governar, direo de organizaes, problemas de alta
complexidade e baixa governabilidade.
um movimento terico-prtico para reconstruo da capacidade de planejamento
governamental como capacidade de governo, no restrita formulao de polticas
macroeconmicas ou de desenvolvimento regional.
tributrio de uma concepo de planejamento geradora de contedos para
formao gerencial dos gestores pblicos; ou seja, para o acmulo de capital humano,
articuladora bsica de currculos e contedos para escolas de governo que formem
quadros de gestores para administrao pblica brasileira.
31
Um roteiro de aplicao do planejamento em organizaes necessrio,
particularmente naquelas situaes em que as relaes de poder entre gestores/
ofertantes e cidados/demandantes so conflitivas, ou seja, a varivel poltica no
desprezvel. Isso no significa que relaes de poder no existam em organizaes
privadas de mera natureza mercantil; nestas, a incerteza futura de mercados
globalizados, a disputa permanente com concorrentes em estruturas de monoplio e
oligoplio ou as relaes sempre tensas entre polticas pblicas regulatrias e clientes
cada vez mais organizados e conscientes j justificaria o emprego e uso de
planejamento estratgico. H diversas obras abordando o tema do planejamento
estratgico empresarial, o que no ocorre, infelizmente, na bibliografia similar para a
gesto pblica
7
.
Um marco referencial
O planejamento estratgico diz respeito gesto de governo, arte de governar quando
perguntamos se o governo est caminhando para onde se quer ir, se est fazendo o necessrio
para atingir seus objetivos, se est comeando a debater o problema do planejamento. A
grande questo consiste em saber se a organizao arrastada pelo ritmo dos acontecimentos
do dia a dia, como a fora da correnteza de um rio, ou se ela sabe onde chegar e concentra
suas foras em uma direo definida. O planejamento, visto estrategicamente, no outra
coisa seno a cincia e a arte de acrescentar maior governabilidade aos nossos destinos
tanto como pessoas quanto como organizaes ou pases.
O processo de planejamento, portanto, diz respeito a um conjunto de princpios
tericos, procedimentos metodolgicos e tcnicas de grupo que podem ser aplicados
a qualquer tipo de organizao social que demanda um objetivo, que persegue uma
mudana situacional futura. O planejamento no trata apenas das decises sobre o
futuro, mas questiona principalmente qual o futuro de nossas decises. O
planejamento, ao ver (e simular) o futuro, amplia o exame do presente, alterando-
lhe as condies, o que promove o futuro desejvel e possvel. Se tentamos submeter
o ritmo do desenvolvimento dos acontecimentos vontade humana, devemos
imediatamente pensar que governar em situaes complexas exige exercer a prtica
do planejamento estratgico at seu ltimo grau. Para atingir este objetivo ser
necessrio entender e ultrapassar muitos pr-conceitos em relao atividade de
planejamento no setor pblico.
A incorporao do paradigma da participao ao processo do planejamento
pr-condio para integrao metodolgica e articulao de conceitos com os
processos de participao preexistentes (por exemplo: oramento participativo,
consultas populares, conselhos representativos etc.). Enquanto este ltimo radicaliza
e amplifica a deciso sobre a destinao dos recursos pblicos, o planejamento
estratgico pode organizar a interveno governamental no nvel local, regional ou
nacional, bem como o processo de definio das diretrizes no processo participativo.
Ou seja, a participao um processo que exige planejamento prvio e o planejamento
de governo pode ser feito de forma participativa.
32
Revisando o enfoque normativo e tradicional
Os mtodos mais tradicionais de planejamento so inspirados por princpios
extremamente normativos, impessoais e se dizem neutros, pois se pretendem amparados
na boa tcnica de planejamento. Este o caso, por exemplo, de toda a tradio do
planejamento macroeconmico que se organizou em torno do uso de modelos
economtricos para projeo de taxas de crescimento e outras variveis.
Retomamos sinteticamente quais princpios estruturam teoricamente tais vises:
H sempre um ator que planeja e os demais so considerados simples agentes
econmicos com reaes completamente previsveis. O planejamento pressupe um
sujeito que planeja, o Estado, e um objeto, que a realidade econmica e social.
O primeiro pode controlar o segundo.
As reaes dos demais agentes ou atores so previsveis porque seguem leis e
obedecem a prognsticos de teorias sociais bem conhecidas. O diagnstico pr-condio
para o planejamento, ele verdadeiro e objetivo (segue do comportamento social),
portanto, nico possvel. No h explicaes alternativas dos demais atores.
O sistema gera incertezas, porm so numerveis, previsveis enquanto tais. No h
possibilidade de surpresas no imaginveis.
O ator social que planeja no controla todas as variveis. Estas so consideradas
no importantes ou determinantes; tm um comportamento previsvel ou no so
controladas por outros atores.
H nesta viso uma aparente governabilidade, gerada pela iluso de que as variveis no
controladas simplesmente no so importantes. A governabilidade e a capacidade de governar
so reduzidas e absorvidas, em ltima instncia, pela aparente pujana do projeto poltico
(que verdadeiro per si e, portanto, autolegitimado). Neste cenrio, s h uma teoria e
tcnica de planejamento. Alm do mais, suas deficincias no aparecem como problema a
ser resolvido. Os dirigentes se concentram mais nas relaes de mando e hierarquia e no
tempo gasto na tentativa de corrigir a ineficcia dos projetos (gestados convencionalmente).
Uma concepo mais estratgica de planejamento
Uma concepo estratgica de planejamento parte de outros postulados. A eficcia
do plano depende da eficcia das estratgias dos oponentes e dos aliados. No h
uma nica explicao para os problemas, tampouco uma nica tcnica de planejamento
e monoplio do Estado. Nesse modelo de poder compartilhado, a teoria normativa e
tradicional do planejamento perde quase toda sua validade. Normalmente pensamos
que, se nada deve mudar, porque o planejamento muito eficaz, embora
desnecessrio. Por sua vez, se tudo est rapidamente mudando, o planejamento
pouco eficaz, embora muito necessrio. Este paradoxo aparente se dissolve quando
abandonamos a ideia equivocada que associa o planejamento ao exerccio
inconsequente da pura futurologia. Pensar estrategicamente neste novo enfoque
pressupe colocar as relaes iniciativa-resposta de agentes criativos no lugar das
relaes causa-efeito, tpica dos sistemas naturais.
33
O clculo de planejamento sempre interativo porque, sendo a eficcia do nosso
plano dependente da eficcia do plano dos outros atores, h um componente de incerteza
primordial, que diferente de processos sociais repetitivos ou das relaes das cincias
naturais. H, portanto, uma carga intensiva em formulao de estratgias e recursos de
gesto, o oposto ao plano-livro esttico e tradicional. O ator que planeja est inserido
num jogo de final aberto, onde o prprio tempo j tem conceitos diferenciados conforme
a percepo de mltiplos agentes em situao de poder compartilhado. Isso no quer
dizer, entretanto, que se rejeitem instrumentos e ferramentas metodolgicas comumente
utilizadas no planejamento normativo; ao contrrio, tais ferramentas adquirem uma
utilizao ainda mais pragmtica e eficaz.
Podem-se resumir os postulados tericos deste enfoque metodolgico nos seguintes
argumentos:
O sujeito que planeja est includo no objeto planejado. Este, por sua vez,
constitudo por outros sujeitos/atores que tambm fazem planos e desenvolvem
estratgias. Desse contexto surge o componente de incerteza permanente e o clculo
interativo que exige intensa elaborao estratgica e um rigoroso sistema de gesto. O
carter modular do enfoque estratgico deriva da necessidade de redimensionar, agregar,
combinar diferentes operaes em diferentes estratgias.
O diagnstico tradicional, nico e objetivo j no existe mais e, no lugar dele,
surgem vrias explicaes situacionais. Como os demais atores possuem capacidades
diferenciadas de planejamento, a explicao da realidade implica diferentes graus de
governabilidade sobre o sistema social.
No h mais comportamentos sociais previsveis e relaes de causa-efeito
estabelecidas. O juzo estratgico de cada ator determina a complexidade do jogo
aberto e sem fim. A realidade social no pode mais ser explicada por modelos totalmente
analticos. A simulao estratgica assume nesse contexto uma relevncia destacada.
O planejamento deve centrar sua ateno na conjuntura, no jogo imediato dos
atores sociais. O contexto conjuntural do plano representa uma permanente passagem
entre o conflito, a negociao e o consenso. onde tudo se decide. Na conjuntura
concreta acumulam-se ou no recursos de poder relacionados ao balano poltico global
das aes de governo. por isso que planeja quem governa. Quem tem capacidade de
deciso e responsabilidade de conduzir as polticas pblicas deve obrigatoriamente
envolver-se no planejamento. A atividade de coordenao, assim, indissocivel do
planejamento, que tambm uma opo por um tipo de organizao para a ao, que se
refere a oportunidades e problemas reais.
Os problemas sociais so mal-estruturados no sentido de que no dominamos,
controlamos e sequer conhecemos um conjunto de variveis que influenciam os juzos
estratgicos dos demais agentes sociais envolvidos. No h, portanto, como determinar
com exatido as possibilidades de eficcia do plano ou os resultados esperados em cada
ao. Governar com plano estratgico, mais do que resolver problemas, significa promover
um intercmbio de problemas. Nosso objetivo que problemas mais complexos e de
menor governabilidade cedam lugar a outros menos complexos e de maior governabilidade.
34
O planejamento no monoplio do Estado, nem de uma fora social
situacionalmente dominante. O planejamento sempre possvel e seu cumprimento no
depende de variveis exclusivamente econmicas. Qualquer ator, agente ou fora social
tem maior ou menor capacidade de planejamento e habilidades institucionais.
A viso normativa e a viso estratgica no existem em estado puro na prtica do
planejamento e nas tcnicas de governo, embora a maioria dos rgos pblicos trabalhe
sobre influncia predominante da primeira. Tal concepo, portanto, recoloca o planejamento
como um amplo processo de reorganizao administrativa, intensivo em gesto, capaz de
apoiar o redesenho organizativo e otimizar a produo dos servios pblicos.
O planejamento estratgico na perspectiva participativa
O planejamento estratgico, numa perspectiva participativa, assume as suposies
do planejamento situacional baseando-se nos seguintes fundamentos:
Mediao entre o presente e o futuro. Todas as decises que tomamos hoje tm
mltiplos efeitos sobre o futuro porque dependem no s da minha avaliao sobre
fatos presentes, mas da evoluo futura de processos que no controlamos, fatos que
ainda no conhecemos. Portanto, os critrios que utilizamos para decidir as aes na
atualidade sero mais ou menos eficazes se antecipadamente pudermos analisar sua
eficcia futura, para ns mesmos e para os outros. Qual o custo da postergao de
problemas complexos? Que tipo de efeitos futuros determinada poltica pblica resultar?
Os impactos futuros aumentaro ou diminuiro a eficcia do nosso projeto de governo?
Tais perguntas dizem respeito ao necessrio exerccio de simulao e previso sobre o
futuro, quando devemos adotar mltiplos critrios de avaliao
8
e deciso;
Necessidade de prever possibilidades quando a predio impossvel: na
produo de fatos sociais, que envolvem mltiplos atores criativos que tambm planejam,
a capacidade de previso situacional e suas tcnicas devem substituir a previso
determinstica, normativa e tradicional que observa o futuro como mera consequncia
do passado. Decorre dessa percepo a necessidade de elaborar estratgias e desenhar
operaes para cenrios alternativos e para surpresas, muitas vezes, no imaginveis;
Capacidade para lidar com surpresas: o futuro sempre ser incerto e nebuloso;
no existe a hiptese de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais. Mesmo prximo
dessa condio, h sempre um componente impondervel no planejamento. Devemos
ento, atravs de tcnicas de governo apropriadas, preparar-nos para enfrentar surpresas
com planos de contingncia, com rapidez e eficcia, desenvolvendo habilidades
institucionais capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano;
Mediao entre o passado e o futuro: o processo de planejamento estratgico se
alimenta da experincia prtica e do aprendizado institucional relacionados aos erros
cometidos. Portanto, ser preciso desenvolver meios de gesto capazes de aprender
com os erros do passado e colocar esse conhecimento a servio do planejamento;
Mediao entre o conhecimento e a ao: o processo de planejamento pode ser
comparado a um grande clculo que no s deve preceder a ao, mas presidi-la. Esse
35
clculo no bvio ou simples, influenciado e dependente das mltiplas explicaes
e perspectivas sobre a realidade. S acontece, em ltima instncia, quando surge a
sntese entre a apropriao do saber tcnico acumulado e da expertise poltica. um
clculo tcnico-poltico, pois nem sempre a deciso puramente tcnica mais racional
do que a poltica, e vice-versa. O clculo estratgico, dissociado da ao, ser
completamente suprfluo e formal. Por sua vez, se a ao no for precedida e presidida
pelo clculo estratgico, a organizao permanecer submetida improvisao e ao
ritmo da conjuntura;
Qualificao da participao: Como a ningum dado o monoplio do clculo
estratgico, a participao passa a ser um condicionante do mtodo. Ver a organizao
e suas interaes polticas e institucionais no exclusividade das direes e at
mesmo necessrio que as partes tenham sua viso particular do todo, organizada e
sistematizada pelas mediaes necessrias e prprias das suas atividades. Assim, a
capacidade de realizao da organizao decorre da capacidade tambm de suas reas
internas compreenderem o papel que desempenham como parte indissociada do conjunto,
bem como de suas capacidades executivas.
Assim, as reas da organizao e suas respectivas equipes, por meio da sua viso
singular, so indispensveis para conformar o todo, disso resultando que o imperativo
da participao no apenas um momento poltico de dilogo simultneo das partes
entre si com a direo, mas um momento instituinte da capacidade mais universal da
organizao. Dessa maneira, a participao no apenas bem-vinda por promover a
integrao e harmonia na organizao, mas porque permite apreender a realidade
situacional com muito maior capacidade e bom-senso, garantindo a execuo desejvel
aos projetos planejados. Participar, nesse sentido, instituir uma prtica social na qual
os interlocutores possuem conhecimentos sob pontos referenciais diferentes, mas podem
ser integrados produzindo novas snteses mais consensuais. Participar repensar o
saber em confronto com outros saberes, fazer com e no para.
O enfoque proposto de planejamento, portanto, no um rito burocrtico ou um
conhecimento que possa ser revelado a alguns e no a outros, mas uma capacidade
pessoal e institucional de governar, de fazer poltica no sentido mais original do termo.
O processo de planejamento no substitui a percia dos dirigentes nem o carisma da
liderana; ao contrrio, aumenta sua eficcia porque coloca esses aspectos a servio de
um projeto poltico coletivo.
Referncias bibliogrficas
BROSE, M.(organizador), (2001) Metodologia Participativa, uma introduo a 29 instrumentos,
Tomo Editorial, Porto Alegre.
CROZIER, M. (1970) in La societ Bloque, Ed. Du Seuil, Paris.
GUERREIRO, O. (1999) Del Estado Gerencial al Estado Cvico, Universidad Autnoma del Estado
de Mexico, Mxico.
MATUS, C. (1993) Poltica, Planejamento e Governo, Tomo I e II, IPEA, Braslia.
__________ (1996a) Adeus Senhor Presidente, Governantes e Governados, Ed. Fundap, So
Paulo.
36
MATUS, C. (1996b) Chipanz, Maquiavel e Ghandi, Estratgias Polticas, Ed. FUNDAP, So Paulo.
__________. (1997) Los Tres Cinturones del Gobierno, Fondo Editorial Altadir, Caracas,
Venezuela.
__________ (2000). O Lder sem estado Maior, FUNDAP, So Paulo.
RATTNER, H. (1979) Planejamento e Bem-Estar Social. Editora Perspectiva, So Paulo.
REBOUAS, O. (1999) Planejamento Estratgico de, Atlas, So Paulo, 1999.
TANCREDI, F. e outros (1998), Planejamento em sade, da Coleo Sade & Cidadania, v. 2,
Faculdade de Sade Publica de So Paulo.
Notas
1
Para aprofundar este argumento ver o excelente artigo de Belmiro V. J. Castor e Nelson Suga,
Planejamento e Ao Planejada: o difcil binmio, em Planejamento & Gesto, Setembro de 1989,
Vol. 1, N. 2
2
Para localizar-se criticamente na proliferao de siglas de mtodos participativos de planejamento
pblico deve-se consultar a obra de Markus Brose (organizador), Metodologia Participativa, uma
introduo a 29 instrumentos, Tomo Editorial, Porto Alegre, 2001.
3
Conforme corretamente afirmam Tancredi, F. Lopez Barrios, S, Ferreira, J. no artigo Planejamento
em sade, da Coleo Sade & Cidadania, disponvel no site www.bireme.br.
4
O qualificativo novas usado aqui para demarcar com a longa e antiga tradio da literatura
econmica na abordagem do tema planejamento no setor pblico, seja ela de cunho financeiro-
oramentrio ou das polticas macroeconmicas.
5
So extremamente esclarecedoras sobre o assunto da participao as colocaes de Michel Crozier,
in La societ Bloque, Ed. Du Seuil, 1970.
6
Guerreiro, Omar Del Estado Gerencial al Estado Cvico, Universidad Autnoma del Estado de
Mexico, Mxico, 1999.
7
No se trata de estabelecer um juzo de valor moral ou grau de subordinao entre o mtodo
pblico que seria sempre melhor ou mais digno - e o mtodo privado de planejamento que
seria menos nobre e mais superficial. Trata-se sim de estabelecer as diferenas de escopo, natureza
e objetivos entre um e outro e, sobretudo, evitar como tem sido o cacoete intelectual do pensamento
hegemnico na gesto pblica brasileira a transposio mecnica do privado para o pblico,
que reduziu temas complexos de gesto simples aplicao insensata e indiscriminada de ferramentas
da qualidade total. Confunde-se eficcia social com eficcia econmica, disputa poltica com disputa
de mercados, enfim, polticas pblicas com negcios lucrativos. Sobre o planejamento corporativo,
uma referncia que pode ser consultada o livro Planejamento Estratgico de Rebouas de Oliveira,
Atlas, So Paulo, 1999.
8
avaliar deriva de valia ou valor. Fazer uma avaliao significa em ltima instncia atribuir
um valor, determinar uma valia s coisas, processos, pessoas e situaes.
Jackson De Toni
Nacionalidade brasileira. Coordenador Acadmico do curso e do ambiente virtual de aprendizagem
Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano, realizado pela EIAPP/ENAP em 2009.
Economista com mestrado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Professor de Planejamento Estratgico na Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP). Gerente de Gesto e Planejamento da Agncia de Promoo de Exportaes e Investimentos
(Apex) do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
37
O monitoramento do planejamento
governamental em ambientes complexos:
decises e requisitos
Jos Carlos Vaz
A partir dos anos 1990, um novo contexto emergiu na administrao pblica dos
pases latino-americanos. A redemocratizao experimentada pela maioria dos pases
trouxe uma maior presso da sociedade por transparncia e mais controle das aes
dos governos, alm de ampliar a demanda por mais qualidade e alcance dos servios
pblicos. Ao mesmo tempo, as recorrentes crises fiscais e econmicas trouxeram a
exigncia de uma maior racionalizao no uso dos recursos estatais (VAZ, 2006).
Paralelamente, os governos viram-se influenciados pelos novos modelos de
organizao do Estado articulados a partir da reforma neoliberal iniciada nos pases
anglo-saxes, na dcada de 1980.
Essa influncia tem dois vetores principais. No campo das ideias, o processo de
derrocada da experincia do bloco socialista impe a noo de que a empresa privada,
como base do sistema capitalista vencedor, a organizao paradigmtica por natureza,
alada condio de referncia a ser seguida. O Estado, dentro dessa lgica, deve
incorporar as prticas privadas de gesto, quase por definio superiores s prticas
das organizaes pblicas.
Um segundo vetor refora a emulao dos modelos das reformas anglo-saxs nos
pases latino-americanos: a influncia de organizaes multilaterais, prescrevendo e
condicionando o acesso a recursos realizao de reformas de mesma inspirao.
As reformas promoveram a descentralizao e a desconcentrao de prestao de
servios, gerando novas formas organizacionais, transferncia de responsabilidades
para o nvel subnacional de governo, delegao a organizaes privadas sem fins
lucrativos (muitas vezes fomentadas pelo prprio Estado) e privatizao de servios e
empresas pblicas. A transferncia da execuo para agentes no estatais ou subnacionais
pretendeu deslocar o foco das atividades das organizaes estatais: do controle para os
resultados. Da mesma forma, o interesse em superar as limitaes dos controles
burocrticos alimentou mudanas na mesma direo. Com isso, novos modelos e prticas
de gesto do setor privado chegam administrao pblica. O uso crescente das
tecnologias da informao (TI) permitiu inovaes na prestao de servios e
informaes e o redesenho de processos de trabalho, alm de uma maior facilidade de
monitoramento e controle do desempenho de organizaes, equipes e indivduos.
Esse ambiente levou demanda por maior capacidade de planejamento,
monitoramento e controle. Por exemplo, a disseminao da chamada gesto por
resultados, ao buscar promover o deslocamento do foco dos controles para os resultados,
38
vale-se da fixao de metas de desempenho para organizaes, equipes e indivduos,
ou mesmo de padres pblicos de qualidade de servios.
As prticas de planejamento e oramento tambm sofrem transformaes a partir da
expanso das prticas gerenciais. Vrias iniciativas buscam estruturar o planejamento
estratgico e o oramento pblico por programas e projetos. O ncleo do planejamento
e do oramento passa a ser uma definio de objetivos, aes e produtos claramente
definidos para incidir sobre problemas selecionados, o que faz com que o monitoramento
oriente-se para o cumprimento de metas de programa/projeto, vinculando execuo
fsica, pblico-alvo, horizonte temporal, custos e encadeamento de aes. Cada vez
mais energia dedicada construo de polticas pblicas traduzidas em programas
com metas e indicadores claros; e os mtodos de planejamento e de monitoramento
passam a ser baseados em indicadores.
O monitoramento do planejamento e do desempenho em ambiente complexo
A expanso da demanda das prticas de monitoramento enfrenta o fato de que o
Estado opera em um ambiente complexo. As transformaes produzidas pelas polticas
pblicas dependem do encadeamento de efeitos de uma ou mais polticas pblicas, ao
longo do tempo, e de processos sociais e econmicos complexos, de difcil compreenso.
Nesse sentido, o desempenho de uma organizao, programa ou poltica pblica apenas
parte desses processos complexos, nos quais aparecem relaes de multicausalidade.
A Cadeia de Impacto, proposta por Roche (2000), evidencia essas relaes de
complexidade. Resultados e impactos representam efeitos reais da poltica, ou seja,
transformaes de fato empreendidas, em nvel crescente de complexidade e decrescente
de concretude; enquanto produtos, atividades e insumos so apenas elementos
necessrios gerao de impactos e resultados.
A complexidade maior se levarmos em conta tambm que o planejamento
governamental ocorre em um ambiente de jogo social. De acordo com a viso situacional
Figura 1 Cadeia de Impacto das Polticas Pblicas
Fonte: Adaptado de Roche (2000)
39
do planejamento estratgico (MATUS, 1996), a posio do ator social influencia a maneira
como explica a realidade e, a partir disso, planeja. Ou seja, o jogo social comporta
diferentes atores, interesses e pontos de vista.
Como cada ator social explica a realidade de acordo com seu ponto de vista, as
polticas pblicas refletem as disputas entre as distintas explicaes da realidade.
Portanto, existem infinitas cadeias de impacto possveis. Os contextos em que os governos
se movem so tambm infinitos, uma vez que existem inmeras possibilidades para o
ambiente institucional, o ambiente politico, as capacidades das organizaes pblicas,
suas relaes com outros atores etc. Dessa forma, existem n possibilidades para um
governo realizar o planejamento estratgico e operacional. A escolha dos mtodos de
planejamento reflete o posicionamento do governo frente a essa realidade complexa,
no existindo o mtodo ideal, mas aquele possvel e adequado em cada situao.
Assim como existem diversas formas de realizar o planejamento estratgico
governamental, h mltiplas possibilidades de realizar o monitoramento do
planejamento e do desempenho das organizaes e polticas pblicas. A escolha dos
mtodos e indicadores para monitoramento do planejamento estratgico reflete as
opes do governo.
Tomemos o exemplo de um programa de distribuio de merenda escolar. Podemos,
ao monitorar sua execuo, ter distintos interesses, como demonstrado no Quadro 1.
Como se pode ver, aos diferentes objetivos de monitoramento correspondem diferente
indicadores. A escolha por um objetivo de monitoramento ou por um indicador especfico
determina a maneira como o planejamento e o desempenho sero acompanhados.
Concepo do sistema de monitoramento: decises necessrias
Se no existe o mtodo ideal de monitorar o planejamento, h necessidade de
identificar quais so as escolhas a fazer para a concepo e a implantao de um sistema
Objetivo de Monitoramento Indicadores
Monitorar o valor gasto com a merenda. Porcentagem do oramento utilizada;
valores gastos com a merenda.
Monitorar o nmero de refeies Nmero total de refeies servidas;
distribudas na merenda escolar. porcentagem de alunos atendidos.
Monitorar a melhoria das condies Incidncia de problemas nutricionais no total
nutricionais das crianas. de alunos da rede; porcentagem de crianas
com padres nutricionais adequados.
Monitorar a melhoria do desempenho Evoluo de indicadores de desempenho escolar.
escolar das crianas beneficiadas
com a merenda.
Quadro 1 Exemplo de diferentes objetivos de monitoramento
e indicadores correspondentes
40
de monitoramento do planejamento e do desempenho organizacional adequado a um
contexto especfico.
A primeira escolha diz respeito ao objeto do monitoramento. Trata-se de responder
pergunta: O que deve ser monitorado?. O objeto mais comum a execuo
oramentria. o monitoramento tradicional, baseado no acompanhamento do nvel
de gasto relativo ao oramento previsto para o programa ou projeto. O monitoramento
da execuo oramentria tem seu foco no dispndio de cada rgo ou programa e
objetiva permitir a adoo de medidas corretivas no caso de desvios da execuo
oramentria ou para assegurar que os gastos previstos sejam realizados.
A suposio que, ao executar o oramento, as atividades previstas sero realizadas.
Entretanto, pode-se gastar mal, concentrando o gasto em apenas algumas atividades,
deixando de realizar outras, ou possvel gastar os recursos previstos sem atingir os
objetivos desejados.
Um passo adiante pode ser dado com o monitoramento de processos e atividades.
Esse tipo de monitoramento do planejamento implica focalizar a realizao das aes
previstas. A preocupao aqui a execuo fsica dos projetos ou programas. Supe-se,
ainda, que a realizao das atividades garantir que os resultados pretendidos sejam
produzidos. No entanto, as atividades podem ser realizadas conforme estipulado, mas
de maneira ineficaz. Podem no ser capazes de produzir os resultados. Ou so previstas
atividades que, apesar de se mostrarem inadequadas para os objetivos, so mantidas
porque sero cobradas pelo sistema de monitoramento.
No monitoramento por resultados, o foco desloca-se para identificar em que nvel os
resultados previstos foram alcanados. O interesse verificar os efeitos das polticas
pblicas planejadas, em termos de transformao da realidade e/ou benefcios ao pblico-
alvo. Supe-se que a organizao ser capaz de estruturar-se da melhor forma para
implementar o planejamento, assumindo para si o planejamento operacional. O
monitoramento de resultados tende a estimular a focalizao em atividades-chave, mas
preciso levar em conta que nem sempre os resultados medidos so os nicos possveis,
e que podem ocorrer externalidades positivas no capturveis pelos sistemas de
monitoramento de resultados. Alm disso, apenas monitorar resultados pode ser
insuficiente quando necessrio garantir o cumprimento de normas e princpios legais.
As trs possibilidades apresentadas anteriormente no devem ser pensadas como
alternativas isoladas na escolha do objeto de monitoramento, mas em relao ao nvel de
ateno que cada uma receber no sistema de monitoramento, visto que se complementam.
Uma segunda escolha diz respeito unidade de monitoramento. A deciso bsica
aqui estruturar o monitoramento do planejamento por unidades organizacionais, por
programas ou por projetos.
O monitoramento por unidades organizacionais pode tanto ocorrer tomando como
unidade as vrias organizaes governamentais ou os departamentos de uma dada
organizao. Por ser a forma de monitoramento mais fcil, o padro que prevalece no
setor pblico. A unidade de monitoramento coincide com unidade de gesto e diviso de
poder. Entretanto, o processo de monitoramento pode ser excessivamente focalizado nas
41
organizaes. Com isso tende a legitimar a fragmentao das aes. Por se concentrar nas
organizaes ou seus departamentos, essa forma de monitorar o desempenho e o
planejamento no garante o foco no cidado, pois pode levar complacncia de metas e
sobrevalorizao das questes organizacionais em detrimento dos resultados de poltica
pblica. Outro risco presente o de empenhar a mesma energia em organizaes ou
departamentos com diferente importncia estratgica. Uma segunda possibilidade o
monitoramento por programas. Em vez de monitorar o planejamento pelas organizaes, a
opo aqui monitorar a execuo de programas, compreendendo uma articulao de
atividades em torno de um conjunto de resultados. O mais relevante no quem faz, mas
o que feito. Essa opo tende a estimular a integrao de aes intersetoriais e garantir
o foco em resultados desejados. Alm disso, demanda maior capacidade de articulao,
coordenao e requer programas bem desenhados. Pode colidir com interesses e prticas
polticas baseadas na fragmentao das aes governamentais.
O monitoramento por projetos se caracteriza pela concentrao em projetos prioritrios.
mais adequado para o planejamento de intervenes com tempo determinado, como
a implantao de infraestrutura: monitora-se a entrega de produtos, ou a concluso de
fases. Entretanto, concentrar o sistemas de monitoramento apenas em projetos pode
deixar de lado a execuo das atividades ordinrias da organizao ou relacionadas
poltica pblica. Por exemplo, a opo por monitorar apenas a execuo dos projetos
de construo de novas escolas pode desviar a ateno para o monitoramento do
desempenho da rede escolar existente.
A terceira escolha a fazer, no desenho de um sistema de monitoramento do planejamento
e do desempenho, diz respeito ao escopo do monitoramento. Uma primeira possibilidade
o monitoramento analtico. No h eleio de aspectos centrais a serem monitorados,
devendo todas as aes governamentais receberem tratamento similar. Alm de mais
interessante para monitoramento operacional, de gastos e controles formais, essa
possibilidade mais adequada para ambientes estveis. Traz embutido o risco da
burocratizao, uma vez que normalmente esse tipo de monitoramento tende a ser delegado
a um rgo centralizado, que opera grandes sistemas padronizados de informao e solicita
o mesmo tipo de informao a todos os rgos, projetos ou programas.
Outra possibilidade realizar o monitoramento por prioridades. Em vez de dispender a
mesma energia com todas as aes planejadas, essa forma baseia-se na seleo de
programas e projetos prioritrios que passam a ser monitorados de acordo com um sistema
especialmente desenhado. Tal escolha mais adequada para os nveis estratgicos de
governo no acompanhamento de fatores crticos de sucesso da estratgia ou iniciativas
de alto impacto. Em geral, esse tipo de monitoramento depende de uma equipe proativa
na coleta de dados junto aos responsveis pela execuo das iniciativas prioritrias.
A quarta escolha a ser feita para a concepo de um sistema de monitoramento a
da periodicidade em que as informaes sero coletadas, processadas e fornecidas.
Uma varivel importante para essa deciso a disponibilidade das informaes. As
tecnologias da informao permitem, em vrios casos, uma disponibilidade quase
permanente. Porm, disponibilizar informaes no tudo. preciso que se tenha clareza
sobre como essas sero utilizadas. O ideal vincular ao mximo o monitoramento aos
42
processos decisrios, o que leva a tornar disponveis revises das informaes ao menos
nos momentos-chave. Entretanto, quanto mais frequentes forem esses momentos, mais
constantes devem ser as revises do sistema, o que pode esbarrar no ciclo de produo
dessas informaes.
A periodicidade tambm pode alterar o processo decisrio. Com maior disponibilidade
de informaes, possvel criar novos momentos de deciso. O sistema de monitoramento
no deve disputar tempo dos gestores. Faz-se necessrio evitar a proliferao de momentos
de deciso apenas por conta da disponibilidade de informaes.
A quinta escolha a ser feita a definio de responsabilidades, envolvendo que
tipos de rgos e profissionais devem participar da coleta, tratamento e disseminao
da informao. Diferentes objetos de monitoramento exigem distintos papis. O
monitoramento de gastos e atividades, como a execuo oramentria, tende a exigir
uma combinao de rgos centrais de monitoramento com unidades de monitoramento
por rgo, interligados pelo uso de sistemas informatizados de grande porte. As
atividades so altamente estruturadas e demandam um tipo de profissional capaz de
operar os sistemas informatizados e processar tecnicamente informaes estruturadas.
O monitoramento de prioridades ou o acompanhamento de atividades e resultados
prioritrios tende a demandar outro tipo de organizao, como salas de situaes e
equipes de seguimento de aes prioritrias, localizadas prximas ao centro decisrio e
com autonomia para uma atuao menos estruturada. Muitas vezes, combinam
monitoramento com o apoio em aes corretivas. Demandam equipes especializadas e
com conhecimento das polticas e organizaes monitoradas que, por sua vez, podem
ter pequenas estruturas de monitoramento (ou mesmo indivduos designados) cuja
principal funo apoiar o monitoramento realizado pela equipe central, assim como
as aes corretivas no mbito de sua organizao.
O sexto tipo de deciso refere-se ao nvel de centralizao do monitoramento. Cabe
aqui responder quem deve ter acesso e usar as informaes. Um sistema de
monitoramento cujas informaes circulem em toda a organizao pode ajudar no
comprometimento das equipes com os resultados, mas tambm pode ser considerado
inadequado em situaes problemticas. Especialmente no caso do monitoramento de
prioridades, pode exibir fragilidades da gesto e, por isso, passar a ser visto como um
problema na organizao. O mesmo vale para a circulao das informaes para o pblico
externo: serve para comprometer a organizao publicamente com os resultados
planejados, mas pode ser visto como uma ameaa direo.
O nvel de centralizao precisa ser pensado tambm do ponto de vista do estmulo
ao uso pelo conjunto da organizao. A percepo de que o sistema lhes til pode
estimular as vrias unidades a aplic-lo, fazendo com que efetivamente monitorem a
execuo do seu planejamento.
Por fim, a stima escolha diz respeito articulao do sistema de monitoramento s
estruturas de governana das polticas pblicas, das organizaes envolvidas ou de
territrios especficos. Isso exige conhecimento dos atores-chave e compreenso dos
processos decisrios e dos mecanismos de responsabilizao.
43
Um sistema de monitoramento adequadamente articulado s estruturas de governana
pode auxiliar na aproximao do fluxo das decises polticas aos processos de
planejamento. Da mesma forma, tambm pode contribuir para o fortalecimento dos
instrumentos de controle interno, externo e social da administrao pblica.
Requisitos para a eficcia do sistema de monitoramento
Um primeiro requisito para a eficcia do sistema seu foco em um objetivo claramente
vinculado ao monitoramento do planejamento e do desempenho. Deve refletir a
estratgia e os resultados estabelecidos no planejamento, o que exige clareza das
prioridades, objetivos, metas para saber o que essencial monitorar.
Para que o sistema seja efetivamente usado, ele precisa ser compreendido, conquistar
coraes e mentes e oferecer vantagens reais s pessoas. O sistema deve ser baseado
no contexto adequado s necessidades de cada organizao, considerando a facilidade
de uso para alimentao e consulta. Os usurios precisam entender o significado do
sistema e das informaes fornecidas.
Um sistema de monitoramento eficaz deve ter capacidade de evoluo e facilidade
de aperfeioamento posterior, a partir da avaliao contnua de seus resultados. No
entanto, importante evitar a desnecessria sofisticao, visto que a complexidade dos
sistemas pode dificultar o monitoramento. Outra dimenso o apoio interno, que exige
comprometimento do ncleo dirigente em termos de tempo, recursos e energia, assim
como o envolvimento de organizaes e setores-chave do governo e da organizao.
Exige tambm que o sistema seja vivel do ponto de vista tcnico, tecnolgico, poltico,
econmico e cultural na organizao.
O desenho do sistema deve levar em conta tambm que mtodos de monitoramento
aparentemente perfeitos podem trazer uma irracionalidade oculta por uma racionalidade
aparente. Essa irracionalidade pode levar a acompanhar o que menos importante e
ignorar o que mais relevante, complacncia da avaliao pela comparao com o
desempenho anterior ou o foco no curto prazo, desprezando os processos de mais
longa maturao. Outro risco a observar a desconsiderao de aspectos qualitativos
dos problemas, aliada tendncia proliferao de indicadores sem grande utilidade
ou articulao entre si. Tambm vale lembrar o perigo da concentrao excessiva de
poder pelos rgos centrais de monitoramento.
preciso destacar, por fim, que o sistema de monitoramento tem que ter
consequncias, o que demanda a articulao do sistema de monitoramento e avaliao
do desempenho a medidas de correo: se o seu uso no leva a aes efetivas, ele cair
em descrdito e levar junto o planejamento estratgico.
44
Referncias bibliogrficas
MATUS, C. Adeus senhor presidente: governantes governados. So Paulo: Ed. Fundap, 1996.
ROCHE, C. Avaliao de impacto dos trabalhos de ONGs: aprendendo a valorizar as mudanas. So
Paulo: Cortez Editora, 2000.
VAZ, J.C. A delicada disputa pelas cabeas na evoluo do servio pblico no Brasil ps-
redemocratizao. Cadernos ENAP, edio especial, 2006.
VAZ, J.C. Notas de aula do Curso Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano. ENAP
EIAPP, 2009.
Jos Carlos Vaz
Nacionalidade brasileira. Professor do curso Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano,
realizado pela EIAPP/ENAP em 2009. Graduado em Administrao pela Universidade de So Paulo.
Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas (FGV/SP). doutor em Administrao
de Empresas Sistemas de Informao pela FGV/SP e professor da Universidade de So Paulo
Escola de Artes, Cincias e Humanidades, no curso de Gesto de Polticas Pblicas.
45
Conversas estratgicas em novos espaos
de aprendizagem
Maria Solange Fonseca
Introduo
Inicio este artigo a partir de uma reflexo sobre o que nos diz Maturana e Bunnel no
texto acima. Somos seres conversacionais e como tais no haveramos de viver, ou
imaginar que seria possvel viver, sem nos comunicarmos, sem compartilharmos nossas
ideias, nossos valores e nossos mundos. Por meio da linguagem, definimos nosso mundo,
damos forma a ele, e assim, formamos tambm os seres que somos.
Entretanto, diariamente, percebemos os seres humanos mais retrados diante dos
espaos conversacionais, ou seja, diante dos espaos que nos propiciam utilizarmos da
linguagem de forma criativa, construtiva e sria. As pessoas esto separadas, fisicamente,
umas das outras e a comunicao ganha, cada vez mais, seu espao na virtualidade.
Como seres humanos, e como explora muito bem Maturana em sua obra, nossa
comunicao vai muito alm das nossas palavras, ela envolve nossa linguagem corporal,
nossas emoes e nossa alma. No podemos ignorar a evoluo das formas de
comunicao, mas jamais poderemos aceitar apenas a virtualidade.
Sendo profissional de comunicao e planejamento, moderadora e facilitadora de
trabalhos em grupo, sinto que me cabe, assim como a outros profissionais da rea,
propiciar que as conversaes ocorram em todos os espaos onde atuo, que sejam
consideradas parte dos processos de aprendizagem, que sejam vistas como necessrias
na construo coletiva de solues para resoluo de problemas. Se nossas
conversaes criam e do forma ao nosso mundo, podemos considerar que falar
uma ao, assim como escutar.
Tudo que ns, seres humanos, fazemos, fazemos em conversao...
Na medida em que vivemos em conversao, novos tipos de objetos
continuam a aparecer e quando nos apoderamos destes objetos e vivemos
com eles, novos domnios da existncia aparecem!...Ns somos aqueles que
fazem da linguagem e da conversao nossa maneira de viver...Podemos
abrir espaos e restringi-los na conversao...E desenhamos nosso prprio
caminho, como fazem todos os sistemas vivos.
(Maturana e Bunnel, 1999, p.12)
46
A escuta valida a fala
1
, ou seja, independentemente da posio que nos encontremos
durante uma conversao estaremos em posio ativa e no passiva. Tanto quem fala
quanto quem escuta so responsveis pelo resultado de uma conversao.
O processo comunicacional tradicional j no suficiente para ilustrar a forma como
nos comunicamos. Hoje, sabemos que a comunicao um processo cclico. Os mapas
na pgina a seguir mostram um comparativo entre o processo comunicacional tradicional
e o processo emergente:
A partir dessa viso, a coordenao do curso de Planejamento Estratgico da Escola
Ibero-americana de Polticas Pblicas (EIAPP) possibilitou, em sua ltima edio, a
introduo de metodologias que propiciassem as conversaes relevantes sobre os temas
abordados nas aulas.
47
Darei nfase ao processo conversacional denominado World Caf, por acreditar no
potencial do mesmo para gerar o compartilhamento de conhecimento, oportunidades e
possibilidades concretas de aprendizagem. Uma maneira simples e excelente para reunir
pessoas em torno de questes importantes.
O World Caf
O processo do World Caf foi idealizado e fundado por Juanita Brown, Ph.D., e seu
parceiro David Isaacs e, segundo ambos, aprofundado pela comunidade do World Caf,
por meio de suas experincias no mundo todo, tendo como base um profundo
entendimento de sistemas vivos e dinmicas organizacionais
2
.
O processo desenvolvido visa, de forma simples, mas ao mesmo tempo intensa,
propiciar dilogos sobre temas relevantes, sejam em empresas, governos, organizaes
no governamentais, grupos de estudo, grupos de amigos etc.
O World Caf parte da viso de que a sabedoria de um conjunto de pessoas sempre
ser maior do que a sabedoria individual, de que sempre possvel encontrar caminhos
quando pensamos e conversamos coletivamente. O processo est fundado na hiptese
de que as pessoas tm a capacidade de trabalhar juntas, no importa quem elas sejam.
Para essa metodologia, a diversidade o melhor caminho.
O Caf exige que as conversaes sejam vistas como atividades centrais dentro das
organizaes, como aes que possibilitam alcanar resultados. Muitas vezes esta viso
implica mudanas culturais, j que em grande parte das organizaes as conversaes
so vistas como desnecessrias e, assim sendo, so pouco cultivadas, pouco organizadas,
pouco objetivadas. O World Caf, assim como outros processos conversacionais, possibilita
conversaes organizadas, focadas, importantes, decisivas e vivas, com capacidade de
envolvimento e compromisso das pessoas.
Os princpios do World Caf
3
Um conjunto de sete princpios norteia o World Caf, desenvolvidos a partir de diversas
experincias ao longo dos anos, visando explorar o poder da conversao nos ambientes
empresariais e sociais.
1. Estabelea o contexto: Especifique a finalidade e os parmetros amplos dentro
dos quais o dilogo ir se desenrolar.
2. Crie um espao acolhedor: Assegure que exista o espao de boas-vindas e de
segurana psicolgica que estimula conforto pessoal e respeito mtuo.
3. Explore questes significativas: Focalize a ateno coletiva sobre questes
poderosas que atraiam o envolvimento colaborativo.
4. Estimule a contribuio de todos: Anime a relao entre o eu e o ns
convidando participao total e mtua doao.
5. Promova a polinizao cruzada e conecte diferentes pontos de vista: Use a dinmica
de emergncia dos sistemas vivos pelo aumento intencional da diversidade de ligaes
entre as perspectivas, enquanto se conserva um foco comum sobre questes essenciais.
48
6. Escutar juntos para descobrir padres, percepes e questes mais profundas:
Focalize a ateno compartilhada de modo que alimentem coerncia de pensamento
sem perder as contribuies individuais.
7. Colha e compartilhe descobertas coletivas: Faa com que o conhecimento e a
percepo coletivos se tornem visveis e possam levar ao.
Esses princpios, utilizados de forma conjunta, constituem as orientaes essenciais
para aqueles que desejam aplicar o processo do World Caf.
Conhecendo os princpios, resta explorar como se d o processo na prtica. O World
Caf acontece num ambiente, em geral, mais descontrado se comparado a outros
processos de trabalho em grupo. As experincias j realizadas em diversos pases e
organizaes mostram resultados eficientes; trabalhando de forma ldica, os
participantes se envolvem e se comprometem mais com os resultados.
O Caf deve ser organizado com base nos princpios apresentados e deve observar os
pontos a seguir:
Disposio da sala
A sala diz muito sobre o processo que se deseja estabelecer no Caf. As mesas devem
ser redondas, para cinco ou seis pessoas no mximo. Devem estar cobertas com folhas
49
brancas (flip chart) ou pardas. Alm disso, deve-se pensar em um presente para os
convidados, como uma cesta de bombons, balas ou biscoitos. Tudo deve ser preparado
com cuidado, para criar um clima descontrado e acolhedor. A sala deve ser espaosa,
visto que as pessoas iro circular pelas mesas.
Materiais
Folhas de flip chart extras para expor as percepes dos grupos. As folhas podem ser
fixadas nas paredes com fita adesiva ou podem-se usar painis e suportes especficos.
Canetas coloridas disponibilizadas em todas as mesas para utilizao livre dos grupos.
Uma mesa adicional para os facilitadores e uma mesa lateral para caf, ch e gua.
Outros materiais adicionais podem ajudar, como: retroprojetor ou data show para
expor as perguntas ou mesmo os resultados dos trabalhos dos grupos; som e CDs de
msicas suaves; microfones nas mesas ou sem fio; materiais de escritrio, folhas A4,
grampeador, clipes, canetas, lpis e outros.
Perguntas orientadoras
As perguntas devem ser pertinentes, relacionadas ao tema do Caf. Devem seguir
uma lgica de aprofundamento, ou seja, a cada pergunta o facilitador deve levar o
grupo a uma reflexo mais profunda e enriquecer as discusses. Devem ser perguntas
abertas, que possibilitem a explorao de diferentes pontos de vista. As perguntas
devem ser elaboradas com todo cuidado e dedicao. Elas orientaro as conversaes
dos grupos.
Segundo Eric Vogt, da Associao Internacional de Aprendizagem, uma pergunta
eficiente tem algumas caractersticas:
Ela simples e clara.
Ela desafia o pensamento.
Gera energia.
Coloca foco na investigao.
Levanta hipteses.
Abre novas possibilidades.
O papel do anfitrio
O World Caf consiste em rodadas de conversaes que podem durar entre vinte ou
trinta minutos. O nmero de rodadas depender do tempo e temas a serem abordados.
Dificilmente se utiliza o processo do Caf para um grupo menor que 12 pessoas, neste
caso melhor utilizar processos de reunies com o grupo todo ao redor de uma mesa.
Os participantes se movimentaro pela sala e levaro suas percepes, ideias,
consideraes, assim como opinies colhidas no decorrer do processo, de uma mesa a
outra, alimentando as conversas.
50
Cada mesa deve eleger um anfitrio. O trabalho do anfitrio participar do processo
conversacional e, com a ajuda dos demais, tomar nota das principais ideias, insights
importantes, perguntas levantadas pelos grupos, fazer o registro da conversa.
O facilitador informar o momento em que os participantes se dirigiro s outras
mesas, solicitando sempre que todos procurem por pessoas novas, com as quais ainda
no conversaram, estimulando a polinizao cruzada de ideias. Os anfitries so os
nicos que permanecero em seus lugares.
O anfitrio da mesa receber as novas pessoas, contar para as mesmas como foi a
discusso com o grupo anterior e todos enriquecero a discusso com as ideias trazidas
das outras mesas. Uma nova pergunta pode surgir e, assim, segue-se o processo.
Ao final, o facilitador pode convidar os participantes a voltar para suas mesas iniciais
e, com seus primeiros anfitries, organizar uma forma de apresentao para o grupo
todo do resultado das conversaes que ocorreram naquela mesa.
Forma de apresentao
As formas de apresentaes podem ser as mais diversas. Os grupos podem montar
um grande painel, fixando as folhas que estavam sobre as mesas. Cada mesa pode
apresentar o resultado de suas conversaes em folhas de flip chart. Cada mesa pode
destacar o principal ponto de reflexo do grupo. Os grupos podem seguir uma linha de
complementaes, um apresenta, o seguinte complementa e assim segue. O importante
estimular uma conversao do grupo todo, avaliando a melhor forma de acordo com
o tamanho do grupo e o tempo disponvel para esta etapa.
O processo todo bastante flexvel e estas orientaes servem como um guia bsico.
Entretanto, importante destacar que possvel utilizar a criatividade para montar um
Caf, de acordo com os objetivos e o pblico que se ir trabalhar.
O propsito do Caf criar condies para que todos os participantes deem suas
contribuies, para que ocorra a reflexo e a construo coletiva de ideias, caminhos,
propostas, onde todos possam compartilhar conhecimento, oferecer possibilidades, seja
para obter resultados tangveis ou intangveis.
O facilitador do World Caf
O facilitador do World Caf deve ser um profissional com conhecimentos especficos
sobre trabalhos em grupos, com muita capacidade de observao e sensibilidade para
perceber e orientar os participantes durante o processo. recomendvel que tenha
experincia de trabalho em equipe, em posio de liderana ou no.
Seu papel abrange desde a preparao do ambiente para receber o grupo at a
elaborao das perguntas e explanao sobre a metodologia. O facilitador deve estar
envolvido em todas as etapas, ter conhecimento prvio do grupo e estar preparado
para lidar com situaes conflitantes, diferenas de opinies e at mesmo tenses que
possam surgir, visto que, em todo processo conversacional em que um tema discutido
e aprofundado, situaes como essas podem ocorrer.
51
fundamental ainda que o facilitador do World Caf seja um moderador de processos
de discusso, algum que ajude o grupo a aprofundar conhecimentos e gerar
aprendizados. Para isso, deve ser um excelente ouvinte, ou seja, um profissional com
grande capacidade e habilidade para escutar o grupo e a partir da sintetizar as propostas,
os insights, as ideias apresentadas pelos participantes. O grupo ser o principal
responsvel pelos resultados obtidos no World Caf. Entretanto, para que os resultados
sejam concretos e satisfatrios, o facilitador dever funcionar como uma mola
propulsora, estimulando os debates.
Os desafios de exercer o papel de facilitador so muitos, mas vale a pena destacar
que o principal deles contribuir para participao de todos, gerar um ambiente onde
as diferenas sejam respeitadas e se possa trabalhar de forma harmoniosa e colaborativa.
O World Caf no Curso: Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano
Quando fui convidada pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) para
moderar o curso de Planejamento Estratgico oferecido no mbito da Escola Ibero-
americana de Polticas Pblicas (EIAPP), logo pensei no desafio que seria envolver os
participantes, ajud-los na troca de experincias e contribuir para o aprendizado coletivo.
O pblico, dirigentes e tcnicos de alto nvel com atuao em escolas de governo ou
em rgos de planejamento dos governos centrais da Ibero-amrica, representava um
grupo de executivos com conhecimento sobre os temas que seriam tratados durante o
curso. A questo era encontrar uma metodologia que se relacionasse com o planejamento
estratgico e ao mesmo tempo propiciasse ao grupo o aprofundamento do aprendizado
proposto, a construo coletiva de propostas, a troca de ideias e a interao.
Os participantes, 33 no total, vinham de pases com essncias muito semelhantes,
mas com culturas e prticas organizacionais distintas.
Eles passariam cinco dias juntos e integr-los tambm fazia parte do nosso papel
como professores e facilitadores.
Decidimos pelo processo do World Caf, acreditando que seria a melhor forma de
alcanar nossos objetivos, visto que, diferentemente do curso realizado no ano anterior,
a proposta naquele momento era ir alm de apresentaes unidirecionais e estimular,
ao final de cada palestra, o debate e a troca de experincias entre os participantes.
Alm disso, durante os cinco dias do curso, foram reservados espaos onde os
participantes teriam a oportunidade de apresentar formalmente as prticas de
planejamento estratgico de seus pases.
Na minha viso, a ENAP preocupou-se em fazer com que os participantes tivessem
um papel proativo no antes, durante e depois do curso e no fossem apenas coadjuvantes
no processo de aprendizagem.
Decidimos montar a sala, desde o comeo do curso, no formato do World Caf. A
ENAP ofereceu a infraestrutura necessria como indicada neste texto, cuidando de todos
os detalhes para receber os participantes da forma mais acolhedora possvel. Logo no
incio, pudemos perceber a surpresa dos participantes ao encontrarem uma sala com
52
mesas redondas, folhas e canetas coloridas sobre as mesas, diferente dos formatos
tradicionais dos cursos e seminrios oferecidos por uma escola de governo.
Criamos uma dinmica descontrada para que todos se apresentassem, com objetivo
de quebrar o gelo.
Todas as palestras que compuseram o curso foram ministradas por renomados
professores do Brasil, Argentina e Portugal.
Iniciamos o processo do World Caf na tarde do primeiro dia, aps as orientaes e
a primeira palestra do curso, que abordou o tema da construo de uma viso
compartilhada da regio ibero-americana.
Aps as explicaes sobre o processo do World Caf, solicitamos que os participantes
escolhessem um anfitrio por mesa. Houve um momento de descontrao durante a
escolha. A orientao sobre o papel dos anfitries ocorreu aps a escolha dos mesmos.
Todos se mostraram curiosos sobre o que aconteceria daquele momento em diante.
Nesta primeira rodada, trabalhamos com a pergunta: Na opinio do grupo, quais
so os grandes desafios para a integrao regional na Amrica Latina, pensando nos
prximos 10 anos?
Os grupos iniciaram os debates ainda um pouco tmidos, e ento, 20 minutos
depois, convidamos todos a mudarem de mesas e se sentarem com pessoas diferentes,
de pases diferentes. Trabalhamos a segunda pergunta: Face aos desafios discutidos,
na opinio do grupo, quais deveriam ser as grandes estratgias regionais para obter
avanos na integrao dos pases latino-americanos?
Nesta rodada, j percebemos como as discusses comearam a ficar mais intensas e
os participantes comeavam a conhecer posies distintas sobre o assunto, visto que na
primeira rodada eles estavam mais ou menos agrupados por pases.
Fechamos o dia com uma rodada de consideraes e o Caf continuaria no dia seguinte.
No segundo dia seguimos o mesmo formato, palestra seguida de World Caf sobre
os assuntos abordados. Foram realizadas mais duas rodadas com as respectivas
perguntas: Na opinio do grupo, quais so os principais desafios da coordenao na
gesto pblica? Qual a relao entre coordenao de governo e planejamento
estratgico? E quais podem ser as contribuies de ambos nos governos atuais?
Ao final do segundo dia, os participantes voltaram para suas mesas iniciais e prepararam,
em folhas de flip chart, apresentaes sobre os principais insights dos dois dias.
As apresentaes e snteses dos resultados de um World Caf so sempre aspectos
desafiadores. Tanto pelo tempo que isso pode levar, quanto pelo desafio de encontrar a
maneira mais atrativa e dinmica para o grupo.
Realizadas as apresentaes, encerramos o segundo dia com uma breve avaliao.
Considero que, ao final do segundo dia, os participantes constituam um grupo de
fato. Estavam mais integrados, envolvidos e conectados com o processo de aprendizagem
estabelecido. Alm disso, o processo permitiu que os participantes identificassem
problemas em comum, desafios perante o planejamento de seus governos e, de alguma
forma, estabelecessem uma rede conversacional que continuaria evoluindo em busca
de alternativas para os problemas comuns de seus pases.
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Nos dias seguintes trabalhamos com processos distintos, mas seguindo os princpios
do Caf, buscando cultivar a interao do grupo, a troca de ideias, o esprito do dilogo
e da construo coletiva.
Avaliao dos participantes
Foram cinco dias intensos, com muita informao transmitida pelos professores,
muita troca de experincias e compartilhamento de ideias, propostas, dvidas e
ansiedades quanto ao tema do planejamento estratgico nas esferas de governo.
Os participantes tiveram a oportunidade de avaliar todos os aspectos do curso e a
avaliao se encontra no relatrio final da atividade. Entretanto, gostaria de destacar
neste texto as avaliaes espontneas realizadas ao final do quinto dia. Transcrevo
abaixo alguns comentrios que nos deixaram satisfeitos com os resultados dos processos
conversacionais que foram estabelecidos, com destaque amplo ao processo do World
Caf que orientou as dinmicas dos trabalhos em grupo durante todo o curso.
Compartilhar experincias foi muito rico, saber que outros pases tambm enfrentam
problemas.
Metodologias das dinmicas de grupo ajudaram muito.
Gratificante, tima troca de experincia e amplitude dos temas.
Metodologias dos trabalhos em grupo foram muito adequadas e podem ser
replicadas.
Espao de dilogo, de respeito, muito enriquecedor para todos.
Ambiente muito solidrio, salutar.
Metodologias dos trabalhos em grupo nos deixaram muito atentos e possibilitaram
interao.
Quanto aos comentrios do grupo, tenho a acrescentar que nos surpreendeu como
muitos consideraram o processo do World Caf como uma metodologia aplicvel a suas
realidades e ambientes de trabalho, nos pediram referncias e abertura para nos
consultarem futuramente sobre o processo. O grupo foi extremamente colaborativo, as
conversaes fluram e, sem dvida, esta disposio colaborou de forma significativa
para o resultado do processo.
Reflexes finais e desafios do World Caf
Trabalhar com processos conversacionais, como World Caf, durante o curso da EIAPP
se demonstrou eficiente do ponto de vista dos resultados que espervamos. Entretanto,
abriu-se um espao para que os participantes dessem valiosas contribuies sem que
tivssemos avaliado como process-las posteriormente. Acredito que, alm do
aprimoramento do processo em si, o desafio est, justamente, em como processar as
contribuies e assegurar que nada importante se perder.
Alm disso, via ENAP e EIAPP, devemos avaliar como manter esta rede conversacional
ativa e produzindo resultados.
54
Referncias bibliogrficas
BROWN, J. e ISAACS, D. O World Caf: dando forma ao nosso futuro por meio de conversaes
significativas e estratgicas. 2007.
ECHEVERRA, R. Ontologa del Lenguaje. 1994.
ECHEVERRA, R. Actos del Lenguaje Volumen 1 La Escucha. 2007.
FLORES, F. Creando Organizaciones para el Futuro. 1994.
MATURANA, H. Desde la biologa a la Psicologa. 1994.
MATURANA, H. A Ontologia da Realidade. 1997.
Notas
1
Rafael Echeverra
Actos del Linguagem
Volumen 1: La Escucha
2
Juanita Brown, David Isaacs e Carlos Mota Margain.
3
O resumo dos princpios do World Caf foi extrado do livro O World Caf: dando forma ao nosso
futuro por meio de conversaes significativas e estratgicas
Juanita Brown e David Isaacs
Maria Solange Fonseca
Nacionalidade brasileira. Professora do curso Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano,
realizado pela EIAPP/ENAP em 2009. Graduada em Comunicao Social e ps-graduada em Marketing
pela Universidade Metodista de So Paulo. consultora em Planejamento Estratgico e Organizacional
em instituies pblicas e privadas e colaboradora da Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP) em cursos e atividades de Planejamento Estratgico e Formao de Dirigentes.
55
Metodologias e tcnicas de planejamento
governamental revisitados
Jackson De Toni
Todo processo de planejamento mobiliza energias na organizao. preciso investir
tempo, envolver pessoas e gastar recursos econmicos e financeiros. Cada mtodo
possui tcnicas ou ferramentas que auxiliam na conduo e implementao do processo.
Nossa ideia aqui no foi esgotar a infinita gama de opes metodolgicas e tcnicas.
Queremos simplesmente apontar a existncia de procedimentos simples, mas efetivos,
que podem ser utilizados.
O principal alerta sobre a iluso que mtodos e tcnicas simples podem criar no
processo de planejamento. A realidade sempre muito mais complexa que nossas
matrizes, grficos e tabelas podem supor. Por isso muito importante inovar, combinar
mtodos e tcnicas com lgica e coerncia, criar novas categorias de anlise, aderentes
ao universo cognitivo e conceitual de cada um.
Como fazer um diagnstico criativo: a rvore do problema
O problema fundamentalmente uma situao desconfortvel para a organizao,
que pode ser evitada. Isto , o problema deve tornar-se um centro prtico de ao,
mesmo que existam variveis ligadas explicao do mesmo, sobre as quais possumos
baixa governabilidade. A identificao, seleo e explicao do problema (atravs do
fluxograma explicativo ou rvore do problema) passo fundamental porque dele
deriva toda a construo posterior da metodologia. Na percepo de Matus (1993, p.
312):
Existe uma tendncia a crer que as solues so previamente conhecidas e que a
explicao do problema deve acomodar-se s solues pr-concebidas. Existe tambm
uma tendncia, em cada ator, a crer que sua soluo e sua explicao so as corretas.
Esses vcios de irreflexo opem-se ao planejamento como processo criativo e
penetrante.
Iniciar o planejamento pela identificao de problemas (e oportunidades) apresenta
inmeras vantagens metodolgicas. A seguir enumeramos algumas delas:
demonstra claramente que os problemas tm causas relacionadas umas s outras;
permite construir uma viso mais sistmica e holstica sobre possveis estratgias;
contribui para hierarquizar recursos escassos e focalizar as energias de gesto;
ajuda pedagogicamente nos processos de aprendizagem e participao
internos.
56
Os problemas que predominam no universo social, na gesto pblica em especial,
so aqueles ditos quase estruturados, que exigem metodologias de planejamento de
qualidade diferenciada. Alguns critrios para a seleo de problemas podem ser:
a natureza e a intensidade do impacto do problema nas diretrizes estratgicas da
organizao;
o valor poltico atribudo ao problema;
o perodo de maturao dos sintomas e efeitos do problema (um mandato, por
exemplo);
os recursos dominantes necessrios para seu enfrentamento e soluo;
o grau de governabilidade e eficcia exigidos do governo ou organizao;
a reao dos outros atores diante dos problemas selecionados;
os custos (financeiros ou no) do adiamento de seu enfrentamento;
a exigncia de padres de inovao ou continuidade;
os impactos (ou abrangncia) do problema em nvel regional.
Explicar bem o problema fundamental para desenhar os projetos e aes na
continuidade do planejamento. Muitos problemas iniciais, que foram descartados pelo
grupo, surgem novamente como causas ou consequncias dos problemas escolhidos.
Esse entrelaamento de problemas um indicador importante da pertinncia
situacional do mtodo.
Outra finalidade do detalhamento do problema concentrar as atenes nas causas
e no nos efeitos ou sintomas do problema. A identificao das causas dos problemas
fundamental e ainda podemos descrev-las segundo os diferentes graus de
governabilidade que temos sobre elas. Por exemplo, existem regras jurdicas ou
condicionamentos estruturais (ou histricos) que ajudam a conformar determinados
problemas, porm no so centros prticos de ao, pelo menos da ao direta do
ator social
1
que est planejando. O principal na explicao de um problema concentrar
as atenes nas suas causas por isso estas devem ser sempre separadas de sintomas
e efeitos. Quanto mais clareza e evidncia coletiva das causas de um problema, maiores
as chances de desenhar a operao certa para enfrent-lo e buscar a diretriz estratgica
predefinida. As causas mais fundamentais so verdadeiros ns crticos, que precisam
ser desatados.
A rvore do problema
Uma rvore do problema articula causas, sintomas e efeitos ou consequncias.
Quanto mais complexo o problema, maior ser o conjunto de causas e efeitos.
A tcnica permite o envolvimento participativo dos integrantes do processo. Ajuda a
construir acordos bsicos sobre os alvos a serem atacados e os programas e projetos a
serem desenhados.
Alm disso, permite combinar conhecimento tcnico, experincia e habilidades
polticas, viabilizando o dilogo entre tcnicos, dirigentes e gestores pblicos.
57
Como desenhar a estratgia a lgica dos atores e cenrios
Desenhar projetos, aes, operaes pressupe algum juzo sobre o resultado futuro
do nosso esforo, da mobilizao de recursos. Esta direcionalidade do programa depende,
contudo, de muitas outras variveis que so controladas por diversos atores em contextos
especficos, que sempre so nebulosos e impossveis de predizer. Por isso, preciso
aprender com o passado, simular o futuro e diminuir as chances da improvisao.
A elaborao de cenrios relativamente complexa; depende do grau de informao
disponvel pelo grupo e da complexidade do problema a ser enfrentado. Quanto maior
o mbito temtico do problema e menor, por efeito, a governabilidade do ator que
planeja, mais difcil fazer o cenrio sem cair na armadilha da futurologia especulativa.
Imaginar cenrios como fazer anlise de conjuntura, s que para situaes provveis
no futuro, tentando criativamente projetar provveis comportamentos.
Como fazer cenrios? Elencam-se descritivamente todas as variveis importantes para
o cenrio, de acordo com o mbito do problema, a abrangncia das operaes e as
diretrizes da organizao. Lembramos que as variveis podem ser subdivididas de acordo
com o grau de governabilidade que temos sobre elas, para facilitar a anlise posterior.
Construmos trs hipteses bsicas sobre o cenrio:
um cenrio provvel;
uma variao otimista do cenrio provvel;
uma variao pessimista do cenrio provvel.
evidente que o conceito de provvel depende de uma srie de fatores entre os
quais a quantidade de informao disponvel sobre o comportamento passado de
determinados agentes sociais e processos, os juzos de valor de cada um sobre o que
pode acontecer, uma boa dose de intuio cognitiva, de sensibilidade e aprendizado
etc. Mesmo com todas as dificuldades, por que importante tentar elaborar cenrios
futuros? Porque saber identificar provveis ameaas e oportunidades com antecipao
permite-nos adquirir uma vantagem estratgica, alm de melhorar a eficcia das
58
operaes pensadas na atualidade. Desenhar cenrios possibilita simular a viabilidade
futura das aes do plano.
Recomendaes no desenho de cenrios:
ter uma viso situacional da realidade como construo social;
saber que o futuro no s a extrapolao de padres comportamentais do passado;
distinguir tendncias conjunturais daquelas estruturais: estabilidade X ruptura
de padro de conduta ou comportamento;
construir hipteses alternativas com plausibilidade e factibilidade: possuir a noo
de restrio;
imaginar as surpresas como rupturas dos padres observados: ateno para
focalizar detalhes aparentemente no importantes;
nunca congelar os cenrios, nem indicadores quantitativos.
Como lidar com as incertezas? O planejamento situacional concebe a conscincia
sobre a inevitabilidade de incertezas como uma noo determinante para a elaborao
do plano. No h como ignorar ou esconder as incertezas de modo permanente, a menos
que estejamos trabalhando de forma convencional e determinstica. O clculo estratgico
nunca pode ser esttico. um processo cujo formato deve mudar continuamente, na
medida em que as condies do jogo social so elas mesmas modificadas e produzidas.
A organizao social que planeja, por sua vez, deve estar sempre preparada para reagir
rapidamente, aprendendo com o passado recente, acompanhando cenrios, aguando a
imaginao e a intuio criativa.
Ou seja, o planejamento deve de alguma forma preparar a organizao para estar em
prontido permanente, preparada para rpida reao diante de imprevistos. Quando
aparentemente no houver alternativas polticas, cabe ao ator criar as prprias opes
das trajetrias futuras. Sugere-se trabalhar com planos de contingncia para as surpresas
de alta probabilidade de ocorrncia, com significativo impacto sobre as diretrizes ou
problemas do plano e cujo custo seja adequado s condies da organizao. O preparo
de planos de contingncia e sua condio stand by no podem, em absoluto, diminuir a
prontido diante das surpresas inevitveis dos cenrios futuros.
Assim, o planejamento o momento ou etapa em que devemos refletir e formular o
que faremos para criar as condies nas quais as aes ou operaes ganharo viabilidade.
A questo estratgica, portanto, pode ser sintetizada no gasto de recursos para gerar
um nico resultado: conquistar viabilidade poltica (poder) para execuo do plano. A
estratgia faz parte do planejamento e um dos elementos que diferenciam radicalmente
o enfoque das concepes normativas e tradicionais.
A formulao estratgica necessria porque a viso situacional do jogo social implica
aceitao de outros jogadores e do futuro como resultado nebuloso, aberto e permanente.
O centro do momento estratgico a anlise de viabilidade poltica do plano. Conforme
Matus (1993), um clculo necessrio ao processo de governo, sujeito a fortes elementos
de incerteza. A anlise no um mero exerccio de predio, mas uma incurso simulada
no futuro, expressa tambm nossa vontade de fazer, tentando criar situaes favorveis
59
e antecipando o pr-desenho dos projetos viveis, com potencial para aproveitar as
oportunidades abertas e alterar o curso da mudana situacional, num movimento de
aproximao da situao-objetivo.
A categoria central que organiza este momento o poder, resultado das presses
que a fora aplicada de cada jogador (ator ou agente social) produz. Aumenta-se a
viabilidade do plano quando se acumula mais poder; perde-se poder quando projetos
e aes tornam-se inviveis. Mas o que o poder? O conceito de poder talvez seja um
dos mais complexos na cincia poltica e Matus (1993, p. 418) responde de uma
forma bem pragmtica.
Respondendo parcialmente a suas prprias perguntas, o autor prope um conceito
multidimensional de poder (tudo poder); entretanto, o poder s existe como capacidade
de fazer ou influir sobre o que os outros fazem, ou seja, est relacionado ao agir e
ao social ou expectativa de ao (a mera demonstrao de poder). Portanto, o
poder uma relao social que sempre se refere ao nosso projeto vis a vis o projeto dos
demais agentes. passvel de acumulao (estoque de poder) ou perda na arena social
quando se compra poder (no conflito) de outros atores.
Normalmente a viabilidade de um plano est condicionada viabilidade poltica,
econmica, tcnica e institucional. Destas, a viabilidade poltica a mais complexa
porque diz respeito imediato s relaes que se estabelece com outros atores, aos
O que poder? um complexo de recursos de aplicao potencial? uma
acumulao que sintetiza todas as acumulaes sociais possveis para uma
fora social? ao mesmo tempo uma relao social e uma acumulao? De
onde emana o poder? Como se cria e se perde poder? Quais so os insumos
sociais da produo de poder? As foras sociais apropriam-se de um poder
preexistente ou o poder s existe como atributo das foras sociais? Como
o poder relaciona-se com outros conceitos como dominao, autoridade,
habilidade para conduzir, etc.? Como se relaciona o poder de uma fora
social com o uso do poder que ela faz numa situao? Liberdade de ao
poder? A variedade do possvel para um ator expressa seu poder na
situao? Quanto vale o poder? Seu valor absoluto ou relativo ao
mbito de seu uso? O poder sempre relativo a outros? Qualquer
acumulao social redutvel a poder? Ento, o que no poder? A
informao, o domnio das cincias, o carisma, a simpatia, a organizao,
os recursos econmicos, a ideologia assimilvel, os meios de comunicao,
os meios de represso, a adeso popular, os deputados e senadores no
Congresso Nacional e o controle do aparelho de Estado so poder? Tudo
isto, to vago e to complexo, pode ser expresso em categorias
operacionais que sejam teis para uma anlise de viabilidade poltica?
60
recursos dominados e s motivaes e interesses pelos problemas concretos. Em resumo,
a viabilidade poltica implica acumular poder no jogo e, atravs desse processo, ser
capaz de materializar os resultados do plano e atingir as diretrizes. S h debate
estratgico se reconhecemos nossas limitaes, nossas restries de qualquer ordem.
Embora a passividade e conformidade diante das restries possam configurar uma
estratgia deliberada (no h como neutralizar o adversrio), a limitao ao que
vivel hoje no constitui uma opo estratgica, antes disso traduz a renncia ao um
projeto prprio ou completa adeso ao projeto de outro ator (perda de autonomia).
Comumente se colocam trs grandes opes estratgicas:
de cooperao, que supe negociao e acordo onde cada parte cede em troca de
benefcios mtuos (jogo com resultado diferente de zero);
de cooptao, implicando que uma parte ganhe a adeso da vontade de outros
atores seja pelo peso, domnio de recursos ou fora do projeto ideolgico, ou
de conflito com outros atores sociais.
A escolha da melhor estratgia em cada caso concreto varia de acordo com a
direcionalidade de cada projeto, fatores ideolgicos, culturais, emocionais e no raras
vezes absolutamente circunstanciais e imprevisveis. A definio depende basicamente
da intensidade da vontade poltica de cumprir determinado plano, apesar dos conflitos
provveis que isso possa implicar. Numa situao de definio estratgica concreta
(cooperao, convencimento ou conflito) haver sempre uma concorrncia entre
processos alternativos e mutuamente excludentes: eficcia relativa probabilidade
de xito, economia de tempo como velocidade para obter resultados, eficincia do
custo poltico e econmico em relao aos resultados esperados, segurana para evitar
os riscos desnecessrios e a reduo de alternativas futuras etc.
A formulao estratgica, como percebemos, no tarefa de simples soluo e requer
muita reflexo e tempo do grupo de planejamento
2
. Muitas vezes as circunstncias
exigem ceder diante das restries, buscar aliados, fazer rodeios tticos, atacar pelo
ponto de menor resistncia dissimular o objetivo de maior valor, esperar uma conjuntura
mais favorvel. O importante nunca perder o sentido da direcionalidade do projeto
poltico (o repertrio de operaes e as diretrizes). O xito no deve ser alcanado pela
simples adaptao dos objetivos, mas pela criao de condies de possibilidade para
viabilidade do plano.
O comportamento dos demais atores ou entidades que esto no espao dos nossos
problemas determinante para a eficcia dos nossos planos, em todos os domnios da
viabilidade estratgica. Conhecer profundamente os adversrios ou concorrentes, como
tambm os aliados, condio para formulao da estratgia mais adequada. Identificar
suas posies, seus interesses diante dos problemas e projetos, simular sua provvel
reao no tempo, identificar sua capacidade de resposta, conhecer os recursos crticos
que controla, enfim, a viabilidade poltica de uma estratgia proporcional ao grau de
conhecimento que possumos sobre o outro, embora no devamos esquecer que esse
conhecimento no definitivo e que os comportamentos so sempre criativos e
imprevisveis.
61
A viabilidade poltica , assim, referente sempre s relaes de poder e s no momento
da interao criativa com os demais que podemos acumular ou no poder. A fora de
um jogador tem vrios atributos. Vejamos os principais:
multidimensional, no sua natureza que a define, mas a circunstncia do seu
uso, o contexto.
S tem valor relativo ao propsito do ator, situacional.
produto da acumulao social, capacidade ganha ou perdida no jogo.
um conceito que permite comparao, mensurvel, existe quando est em
movimento. poder aplicado.
Pode produzir resultados sem ser usada, tem poder de dissuaso.
Na poltica se expressa pelo controle de centros de poder.
um recurso permutvel, pode ser intercambiado no jogo social.
A acumulao condicionada pelas regras de poder, a institucionalidade fixa as
possibilidades-limite.
Ser necessrio analisar a capacidade real de jogo dos atores, pois ela confere
poder real (ou no) s suas motivaes e intenes. A motivao e a capacidade de um
ator conformam sua capacidade de presso no jogo social, isto , um ponto de aplicao
da fora do ator.
Devemos fazer uma anlise dos recursos controlados por ator j analisado. Os
recursos no campo do debate estratgico podem ser de mltipla natureza, por exemplo,
recursos econmicos, adeso popular, controle dos meios de comunicao, controle
de bancadas parlamentares etc. Uma tcnica de visualizao grfica simples consiste
em montar uma matriz de dupla entrada com os recursos relevantes na primeira coluna
e os atores na primeira linha. As casas so preenchidas com alguma graduao que
pode ser quantitativa (percentual, p.ex.) ou qualitativa (alto, mdio e baixo). Os
Esquema sinttico para analisar os demais agentes ou atores
62
atores mais crticos para o problema estratgico so os que representam a um s
tempo os maiores graus de motivao, contra e a favor, com as maiores capacidades
expressas como controle de recursos crticos.
A melhor estratgia ser sempre aquela que aumenta o campo de possibilidades
futuras para atingir as diretrizes estratgicas da organizao. por isso que o centro
estratgico concreto a ampliao da governabilidade do ator social que planeja. No
setor pblico, o debate estratgico crucial para enfrentar a crise do Estado e a
fragilizao das funes governamentais, a prpria despolitizao da gesto pblica.
Novamente crucial ter uma atitude mental aberta a compreender o mundo e os
agentes de uma forma situacional, isto , relativa ao posicionamento de cada um no
tabuleiro do jogo. Gadamer (1997, p. 451) coloca assim a impossibilidade de
clarividncia absoluta sobre as circunstncias do jogo social ou a necessria conscincia
sobre os limites e os horizontes, pois estamos imersos na prpria histria que
descrevemos:
Neste cenrio ampliar a governabilidade no setor pblico sinaliza uma efetiva
recuperao da capacidade de governo, pressuposto imprescindvel para realizao
de projetos transformadores e contra-hegemnicos. Um recurso intelectual bastante
til, embora pouco utilizado, a anlise e o estudo de casos e as experincias histricas
ou mais recentes do ponto-de-vista do embate e de conflitos estratgicos. Para ilustrar
e exercitar-se mentalmente, necessrio lembrar um caso pblico e concreto e
responder metodicamente a estas perguntas: Quem acumulou poder? Por qu? Quais
as estratgias adotadas? O que estava realmente em jogo?
[...] tornar-se consciente de uma situao uma tarefa que em cada caso
reveste uma dificuldade prpria. O conceito de situao se caracteriza
pelo fato de no nos encontrarmos diante dela e, portanto, no podemos
ter um saber objetivo dela. Ns estamos nela, j que nos encontramos
sempre numa situao, cuja iluminao a nossa tarefa, e esta nunca
pode se cumprir por completo. E isso vale tambm para a situao
hermenutica, isto , para a situao em que nos encontramos face
tradio que queremos compreender. Tambm a iluminao dessa situao,
isto , a reflexo da histria efeitual, no pode ser plenamente realizada,
esta impossibilidade no defeito da reflexo, mas encontra-se na essncia
mesma do ser histrico que somos. Ser histrico quer dizer no se esgotar
nunca no saber-se.
63
Como organizar as informaes de forma simples o quadro lgico
Uma forma simples de organizar as informaes no planejamento estratgico o
uso do quadro lgico. O Quadro Lgico ou Mtodo do Quadro Lgico (MQL) foi
desenvol vido a partir da experincia de cooperao internacional para o
desenvolvimento estabelecida nos anos sessenta entre as naes desenvolvidas e o
terceiro mundo. Sua origem a United States Agency for International Development
(Usaid), uma agncia de cooperao norte-americana. Ela identificou dificuldades no
planejamento dos projetos, falta de clareza para a responsabilizao no gerenciamento
e ausncia de mecanismos para monitorar a efetividade dos projetos contratados. A
Usaid, ento, produziu uma metodologia chamada Logical Framework Approach que foi
aprimorada ao longo dos anos de utilizao. Com o tempo, organizaes internacionais
ligadas s estruturas de cooperao para o desenvolvimento, governamentais ou no,
adotaram o mtodo.
Atualmente os bancos internacionais, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD), adotam essa metodologia. O ciclo
do MQL ser detalhado adiante, mas o essencial um conceito que ordena meios e
fins de maneira lgica pela elaborao de uma matriz onde se relacionam objetivos
do projeto, resultado e atividades planejadas, bem como indicadores, fontes de
comprovao e suposies importantes. O MQL estabelece, em essncia, um discurso
estruturado e plausvel entre relaes de causa e efeito. Por exemplo, os resultados
previstos pelo projeto devem contribuir decisivamente para alcanar os objetivos e
tal processo deve ser monitorado por indicadores, com suas fontes de comprovao
dentro de determinadas suposies. Assim a matriz do MQL apresenta uma lgica
vertical (a leitura das colunas) baseada na suposio de que determinados recursos
aplicados produziro resultados que, por sua vez, constituiro o objetivo do projeto
que contribuir para o objetivo superior ou ltimo da organizao: o do enfrentamento
do problema do plano. uma leitura de baixo para cima. H tambm uma lgica
horizontal identificada a partir da relao entre objetivos (superior ou do projeto),
indicadores, fontes de comprovao e suposies importantes.
A seguir, um quadro montado a partir do guia do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID, 1997). Apesar da pequena variao nas terminologias, a lgica
interna da relao entre os conceitos a mesma.
O marco lgico inspirou muitas outras metodologias. Um exemplo o Guia do
Modelo Lgico desenvolvido pela Fundao Kellog dos Estados Unidos (Logic Model
Development Guide: Using Logic Models to Bring Together Planning, Evaluation, and
Action). A fundao, que tem como lema ajudar as pessoas a ajudarem a si mesmas,
buscava um mtodo simples e eficaz para organizar os projetos de cooperao que
desenvolve. No Brasil esta metodologia inspirou recentemente um roteiro tcnico
para elaborar e avaliar os programas do Plano Plurianual federal de 2008/2011 (ver
a nota tcnica Como Elaborar Modelo Lgico de Programa: um roteiro bsico de
Ferreira e outros, IPEA, 2007). Esta tcnica incorpora vrios pontos positivos: anlise
de problemas, gesto de riscos, diferenciao entre produtos e resultados, entre outros.
64
Como desenhar um projeto - o mtodo do PMI
A sigla PMI quer dizer Project Management Institute, uma instituio norte-americana
fundada em 1969 que tem por misso sistematizar e divulgar boas prticas na elaborao
e execuo de projetos, sejam eles aplicveis na rea pblica ou privada. A publicao
mais importante da instituio que permite associao e aplica testes para certificao
de especialistas o chamado PMBOK Guide, abreviao de Project Management Body of
Knowledge, publicado pela primeira vez em 1987. Nesse livro esto desenvolvidas as
tcnicas, instrumentos e processos para gesto de projetos.
Uma verso simplificada da matriz
65
O mtodo prescreve 44 processos de gerenciamento de projetos distribudos em
cinco grandes reas: iniciao, planejamento, execuo, monitoramento e controle e
encerramento. A metodologia trabalha com nove reas de conhecimento (dependendo
do ano da edio do PMBOK). Tais reas abrangem temas como a gesto do escopo do
projeto, do tempo, dos custos, das comunicaes, da qualidade dos produtos e assim
por diante.
As vantagens da utilizao da metodologia PMI so evidentes. O PMBOK representa
um guia de praticamente todos os temas que importam para desenhar e executar um
projeto, com uma padronizao de linguagem cada vez mais difundida, o que resulta
em milhares de praticantes no mundo inteiro.
A aplicao do guia no deve ser dogmtica, pelo contrrio, cada tipo de organizao,
de projeto e de cenrio sinaliza um tipo de nfase ou faseamento diferenciado.
Fonte: PMBOK, 2004
5. Como trabalhar com grupos no planejamento
O principal produto de um planejamento estratgico desenvolvido com a utilizao
de uma metodologia participativa no o plano estratgico, mas a mudana
organizacional proporcionada no processo. (SILVEIRA JR. e VIVACQUA, Planejamento Estratgico
e Mudana Organizacional, Atlas, 1999).
A aplicao de metodologias de planejamento exige sempre e em todos os casos um
processo de interao de pessoas, configurando fundamentalmente um momento de
aprendizagem coletiva. A moderao ou facilitao deve a um s tempo promover a
organizao e coordenao necessrias ao processo de planejamento, estimular a
participao de todos os envolvidos (fator crucial em metodologias participativas) e
motivar o grupo para construir solues de compromisso, snteses poltico-
administrativas capazes de coesionar o grupo (da direo base) rumo aos objetivos
estratgicos da organizao. Portanto, aqui se localiza um primeiro alerta: moderar
grupos no tarefa fcil, especialmente se os grupos apresentam algum grau de conflito
interno ou disputas polticas mal processadas e resolvidas, eventos comuns no cotidiano
da administrao pblica. A aprendizagem muito mais do que a mera transferncia de
conhecimentos. O processo de construo cognitiva da realidade essencialmente
66
subjetivo - racionalidade, no racionalidade, conhecimento e intuio, cincia, lgica e
arte se misturam inexoravelmente.
A moderao de grupos deve saber potencializar virtudes e trabalhar as debilidades
do grupo para que o produto seja resultado da permanente interao, por isso, a
importncia da metodologia capaz de garantir a expresso comunicativa do grupo entre
si. As tcnicas e dinmicas de grupo muitas vezes utilizadas de forma automtica e
burocrtica servem basicamente a este propsito: viabilizar formas de expresso, de
contato, de aproximao com o outro utilizando processos no verbais, trabalhando
a carga afetiva, o universo de sentimentos e as competncias interpessoais. Resumindo,
a moderao de grupo requer toda uma dramaturgia que envolve desde as adequadas
condies fsicas e materiais at a percia pessoal de quem est protagonizando esse
importante papel. Em sntese, as principais variveis que afetam o processo so: (a) a
interao provocada de elementos cognitivos, afetivos e psicomotores (atitudinais);
(b) a experincia pessoal vivenciada pelos elementos do grupo e sua identidade coletiva
prvia; (c) os diversos estilos de aprendizagem dos participantes; (d) a capacidade do
moderador em manter e conduzir o processo de aprendizagem de forma aberta e flexvel;
e (e) a correta combinao de tcnicas de trabalho e aprendizagem com instrumentos
metodolgicos adequados (dinmicas, jogos, simulaes etc.).
No processo de planejamento o grupo desafiado a olhar criticamente para a
trajetria da organizao de que faz parte, sua situao atual e conformao de uma
situao objetivo no futuro. Tal momento mobiliza foras variveis que afetam
diferenciadamente esses componentes. Momentos de otimismo e euforia podem dar
lugar frustrao e decepo medida que o processo de planejamento no atingir
seus objetivos. Deve-se lembrar que a elaborao de um plano ou projeto apenas
parte do processo de planejamento; na verdade, o processo que envolve o
amadurecimento coletivo de uma equipe dirigente ou um setor qualquer to ou mais
importante que o resultado final desejado por todos. De qualquer forma, o planejamento
um trao cultural e uma prtica permanente de gesto estratgica.
Se a dinmica de um grupo no reproduz os movimentos ritmados de uma mquina
que pode ser previamente programada, tambm no verdade que toda experincia grupal
o conflito permanente. Na verdade, todo grupo evolui em um processo constante de
adaptao, de luta por seus objetivos, de integrao entre as partes e de manuteno de
um padro comportamental, at que fatores internos ou externos estimulem novos
processos adaptativos. Ou seja, a dinmica de um grupo no processo de planejamento
sempre uma oscilao entre padres de conflito e equilbrio precrio. O moderador deve
ter a capacidade de distinguir tais movimentos, considerando os aspectos da personalidade
de cada participante, promovendo inclusive integrao emocional e afetiva.
O conflito de opinies na dinmica do grupo normal, desejvel e inevitvel. A
natureza legtima do conflito decorre de posicionamentos situacionais diferenciados
entre os membros do grupo (fontes de informao, objetivos pessoais, crenas,
sentimentos, entre outros) e no deve ser bloqueada ou tratada com fugas e evasivas
pelo grupo. Ser preciso identificar a natureza das diferenas, as condies subjacentes
ou o contexto e o seu estgio de evoluo, dos primeiros sintomas at a radicalizao e
67
disputa aberta dentro do grupo. Nos processos de planejamento impossvel evitar
conflitos a partir da escolha prvia dos participantes de uma mesma posio ou referncia
poltica, pois nos processos participativos de fato h sempre uma parte do grupo de
planejamento que representa posies eleitas ou delegadas de setores da organizao,
nem sempre em estrito acordo com os princpios da direo. De qualquer forma, a pior
opo no enfrentamento das diferenas internas deixar que a lealdade baseada
unicamente na hierarquia ou o medo de reprovao e punio do chefe reprima a
criatividade que s se desenvolve quando as diferenas afloram livremente.
A superao das divergncias passa tambm pela criao de uma atmosfera
organizacional (ou clima) que deixe as pessoas vontade para se expor sem medo ou
ameaas (veladas ou diretas). A ameaa de um chefe que levanta a voz ou assume
uma postura corporal agressiva e hostil, por exemplo, gera um reflexo defensivo por
parte dos funcionrios, reduz a tolerncia recproca s diferenas e ambiguidades,
incerteza do novo e no familiar. Liberdade para expressar-se sem censura ou
possibilidade de retaliao so fundamentais para aprender a conviver com as
diferenas. A sada mais adequada nesses casos criar as condies para transformar
diferenas em solues de problemas:
Toda diferena gera conflito e todo conflito deve ser superado positivamente. Uma
nova sntese deve surgir e isso representa mudana no comportamento e na dinmica
do grupo. Toda mudana implica resistncia que pode ser - caso seja uma reao normal
e sadia um processo de adaptao transitria, de instabilidade passageira diante de
um novo padro que ameaa costume e prtica familiares. H vrias formas de reao
mudana: bloqueios, fuga, mecanismos de defesa, seletividade perceptiva, esquecimentos
seletivos, racionalizaes. Cabe ao moderador ou facilitador do grupo ajudar a
transformar progressivamente a insegurana diante da necessidade de mudana em
nveis maiores de autonomia e previsibilidade.
[...]esta abordagem de resoluo de problemas ajuda a lidar com sentimentos
que acompanham discordncias, tais como frustrao, ressentimentos,
hostilidade. Atravs de aceitao e colocao aberta de sentimentos, o lder
ajuda a evitar a represso de sentimentos que explodiriam em ocasies
inoportunas. Auxilia tambm a canalizar energia gerada por sentimentos
para atividades construtivas ao invs de destrutivas. O conflito em si tende
a fazer com que o indivduo procure meios de enfraquecer e minar os que
discordam dele, ao passo que a abordagem de resoluo de problemas leva
o indivduo a aceitar as discordncias como sendo potencialmente vantajosas
e enriquecedoras a seus prprios objetivos, ideias e procedimentos.
(MOSCOVICI, 2001, p. 151)
68
Os jogos dramticos e as dinmicas de grupo
3
tm demonstrado enorme utilidade no
processo de moderao de grupos de planejamento estratgico por razes evidentes: o
jogo estabelece uma ordem ldica que, ao interromper temporariamente a rotina de
trabalho, possibilita a um s tempo estimular a criatividade, a espontaneidade e o
convvio democrtico (por exemplo, entre pessoas de relao hierrquica subordinada),
alm de ajudar no processo de maturidade do grupo na medida em que o processo de
planejamento avana e gera tenses.
A experincia da comunicao fundamental na dinmica de evoluo do grupo e
no trabalho do moderador. A linguagem que usamos no s descreve uma realidade
preexistente como fonte geradora de novas realidades porque realizamos verdadeiros
atos de fala
4
: prometemos, pedimos, ofertamos, afirmamos ou declaramos coisas,
processos, pessoas, realidades etc. Assim, a linguagem cria e recria constantemente o
mundo, fazendo com que o modo como as coisas so dependa de como so ditas. As
interpretaes sobre o mundo, portanto, so fundamentais para a convivncia entre
pessoas, grupos, sociedades. No grupo a comunicao ocorre sempre referenciada em
dois processos distintos: uma fala ou origem e uma escuta ou destino. Saber escutar as
diferentes mensagens fundamental, entender qual sua histria, origem, contexto
cultural, nimo. Escutar recriar uma identidade com o interlocutor reinterpretando
sua fala para fazer ou criar novo sentido. A tcnica de moderao deve sempre considerar
o processo de conversao. A tcnica ou dinmica a ser utilizada na essncia um
processo de conversao do grupo entre si e com o moderador. Cada processo de
conversao tem uma natureza distinta, pode servir para definir aes, possibilidades,
justificativas ou simplesmente manter o processo de conversao em aberto.
A moderao de grupos utiliza frequentemente uma tcnica bsica para conduzir, motivar
e estimular processos comunicativos (conversaes) no grupo: a pergunta com um fio
condutor do processo. A tcnica de perguntar ao grupo pode ser uma das mais eficazes
ferramentas de moderao, na medida em que provoca, desafia, demanda uma resposta.
5
A varivel-chave para o processo de construo coletiva no grupo de planejamento
chama-se comunicao, a interao verbal e no verbal entre os vrios membros do
grupo que se estende antes e depois dos seminrios de planejamento entre a direo
da organizao e o conjunto dos funcionrios, colaboradores, clientes e fornecedores.
A concentrao e a ateno dos participantes aumentam significativamente atravs da
comunicao visual, uma vez que a associao entre a comunicao verbal e a visualizao
se complementam. O uso de cartelas (tarjetas) ou papel so exemplos tpicos de
instrumentos de baixo custo e bons resultados, principalmente porque viabilizam a
participao individual de cada membro do grupo
6
.
O uso de outros instrumentos de apoio para exposies orais, como o flipchart,
papelgrafo ou transparncias, requer cuidadoso planejamento em relao ao tipo de
pblico que vai participar, clareza e no saturao de informaes, ao ritmo da
exposio e dinmica.
O trabalho em grupos na atividade de planejamento estratgico com enfoque
participativo requer procedimentos especiais. O moderador deve ter e saber utilizar
69
tcnicas para despertar o interesse e a curiosidade dos participantes, manejar tcnicas
de visualizao, conhecer princpios e dinmicas de grupos (jogos dramticos), saber
aplicar em cada caso procedimentos para superar e resolver os conflitos. Deve, entretanto,
saber usar sua sensibilidade e intuio, sua prpria carga afetiva e emocional para
gerar e sustentar processos de aprendizagem. A combinao adequada desses dois
elementos distingue a boa da m moderao. Saber moderar muito mais do que
memorizar um conjunto de tcnicas de grupo ou um repertrio de perguntas.
O papel do moderador o de proporcionar um processo de autntica catlise de ideias
entre os participantes. Seu dever viabilizar o processo comunicativo e, portanto, nunca
deve manipular ou conduzir o grupo para determinada concluso. Deve, sim, fazer com
que o grupo tenha nveis crescentes de autoconscincia sobre suas virtudes e fraquezas
para construir objetivos, coletivamente. A atividade de moderao no pode ser feita
seguindo rigorosamente um manual de conduta ou com regras fixas. Saber moderar exige
maleabilidade comportamental, flexibilidade metodolgica, adaptao sistemtica ao
padro do prprio grupo. Sua imparcialidade diante dos temas em debate fundamental
para assumir o papel de facilitador e de mediador confivel dos processos comunicativos.
Nessa capacidade residem sua credibilidade e seu profissionalismo tambm.
Assim, o processo de moderao no totalmente isento ou inocente e s a prtica
contnua cria no moderador a sensibilidade para saber at onde vo os limites da
participao individual, at onde os participantes esto dispostos a expor publicamente
seus sentimentos e estados de nimo. S a experincia acumulada permite ao moderador
saber separar sempre suas convices pessoais e a necessria iseno na facilitao do
trabalho de grupo, tarefa sempre muito difcil se a origem ou relao do moderador
muito prxima do grupo envolvido. fundamental sempre o respeito s pessoas, a
transparncia do processo (objetivos, mtodos, regras do jogo no grupo acertados e
definidos previamente) e a garantia de igualdade no processo de participao.
Referncias bibliogrficas
BROTTO, F. O. Jogos cooperativos: se o importante competir, o fundamental cooperar. So
Paulo: Editora Re-Novada, Projeto Cooperao, 1997.
BID. A Management Tool for Improving Project Performance, Evaluation Office (EVO). 1997.
KROEHNERT, F. Jogos para treinamento em Recursos Humanos. So Paulo: Editora Manole, 2001.
MATUS, C. Poltica, Planejamento e Governo. Braslia: IPEA, 1993. v. I e II.
__________. Adeus Senhor Presidente, Governantes e Governados. So Paulo: Ed. Fundap,
1996a.
__________. Chimpanz, Maquiavel e Ghandi, Estratgias Polticas. So Paulo: Ed. Fundap,
1996b.
MOSCOVICI, F. (2001) Desenvolvimento Interpessoal: treinamento em grupo, Rio de Janeiro:
Editora Jos Olympio.
SILVEIRA JR. e VIVACQUA, Planejamento Estratgico e Mudana Organizacional, So Paulo: Atlas,
1999.
UM GUIA DO CONJUNTO DE CONHECIMENTOS EM GERENCIAMENTO DE PROJETOS, (Guia PMBOK), Pennsylvania,
EUA:Project Management Institute Inc., (2004), Four Campus Boulevard, Newtown Square.
70
Notas
1
Para Matus (1996, p. 204), o ator social definido a partir das seguintes caractersticas: a) sua
ao criativa, no segue leis, singular e nico como ente com sentidos, cognio, memria,
motivaes e fora, produtor e produto do sistema social;b) tem um projeto que orienta sua ao,
mesmo que seja inconsciente, errtico ou parcial; c) controla uma parte relevante do vetor de
recursos crticos do jogo, tem fora e capacidade para acumular ou desacumular foras e, portanto,
tem capacidade para produzir fatos no jogo social; d) participa de um jogo parcial ou do grande jogo
social, no um analista ou simples observador; e) tem organizao estvel, que lhe permite atuar
como peso de um coletivo razoavelmente coerente; ou, tratando-se da exceo aplicvel a uma
personalidade, tem presena forte e estvel, o que lhe permite atrair, com suas ideias, uma coletividade
social, f) poder ser um ator-pessoa ou um ator-grupo, no caso de que se trate de um lder ou de uma
direo de uma organizao; um jogador real que acumula percia e emite julgamentos, no uma
fico analtica; um produtor de atos de fala e de jogadas.
2
H uma obra de C. Matus dedicada exclusivamente ao debate estratgico no planejamento:
Chimpanz, Maquiavel e Ghandi, Estratgias Polticas, So Paulo, Edies FUNDAP, 1996.
3
No nosso objetivo detalhar os roteiros ou mtodos de aplicao de jogos dramticos ou dinmicas
de grupo, j existe vasta literatura em portugus citada na bibliografia: MOSCOVICI (2001), KROEHNERT,
F. (2001), BROTTO, F. O. (1997), Oficina de Dinmica de Grupos, de Simo de Miranda, Papirus
Editora, A dinmica do Trabalho de Grupo, de urea Castilho, Kualitymark Editora, 1994 ou
100 Jogos Dramticos, de Ronaldo Yozo, gora Editora, 1996, entre outros.
4
Os spech acts ou atos de fala so elementos da filosofia da linguagem do americano John R.
Searle.Para ele a capacidade dos atos de fala para representar estados de coisas no mundo uma
extenso das capacidades fundamentais da mente para relacionar o organismo ao mundo por meio
de estados mentais como a crena e o desejo, e em especial atravs da ao e da percepo. Sobre
a dinmica da conversao nos processos grupais pode-se consultar o livro Ontologia del Lenguaje
de Rafael Echeverria (Buenos Aires, Ediciones Granica, 2008).
5
A tcnica de repertrios de perguntas como roteiros para planejamentos e moderaes de grupos
tambm chamada de fio lgico em alguns textos. Sobre o tema pode-se consultar o livro Facilitao
de Projetos, de Peter Pfeiffer (publicao da GTZ/Caixa, 2006) e o texto introdutrio de Maria Colette
disponvel em:http://www.preac.unicamp.br/arquivo/materiais/txt_apoio_maria_colette_moderacao.pdf
6
O uso de pequenos retngulos de papel-cartolina (cartes) onde se pode escrever uma frase ou
algumas palavras (com pincel atmico) para facilitar a visualizao o recomendado. As tarjetas de
cartolina (papel gramatura 120g. e 22x12 cm.) podem ter formatos (retngulo, oval, redondo) e
cores diferentes (no mximo trs de tons claros) para expressar diferentes assuntos, estimular
estados de nimo e gerar emoes diferenciadas, criar associaes etc. importante lembrar que as
frases escritas devem ser autoexplicativas, argumentos completos.Deve-se tratar a tarjeta com o
mesmo cuidado e respeito que a opinio de um participante. As cartelas podem ser afixadas em
painis mveis, papel kraft ou pardo, com alfinetes ou fita adesiva apropriada.
Jackson De Toni
Nacionalidade brasileira. Coordenador Acadmico do curso e do ambiente virtual de aprendizagem
Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano, realizado pela EIAPP/ENAP em 2009.
Economista com mestrado em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Professor de Planejamento Estratgico na Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP). Gerente de Gesto e Planejamento da Agncia de Promoo de Exportaes e Investimentos
(Apex) do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
71
A unidade de gesto estratgica e
a execuo do planejamento
Haley Maria de Sousa Almeida
O mundo atual tem como caracterstica mudanas rpidas e constantes, que so
impulsionadas pelas inovaes tecnolgicas e pelas transformaes sociais. A situao
tem se mostrado desafiadora para os governos e para as organizaes, em todos os
nveis, e requer a busca contnua por novas tcnicas, procedimentos e mtodos que
possibilitem o melhor atendimento s necessidades da sociedade e de seus cidados.
Esse quadro exige flexibilidade e sensibilidade para buscar novas metodologias que
permitam o bom desempenho das funes, direcionado pelo compromisso contnuo
com a gesto por resultados.
Nesse contexto, o planejamento estratgico se coloca como um mtodo capaz de
propiciar as condies que permitam a antecipao das medidas necessrias, frente aos
acontecimentos e s constantes mudanas.
O planejamento uma funo da gesto governamental e organizacional que deve
ter clara sua real amplitude e abrangncia e observar aspectos bsicos quanto s seguintes
perspectivas:
Projeto de governo necessrio definir as escolhas que precisam ser feitas e os
grandes problemas a enfrentar, pois, segundo Matus (1993), a qualidade de um plano
dada pela qualidade da escolha dos problemas.
Governabilidade deve levar em conta o conjunto das variveis que participam
desse processo e a relao de equilbrio entre as variveis controlveis e no controlveis
pelo governante.
Governana implica a disponibilidade de capacidades instaladas, tais como:
competncias,liderana, experincia, capacidade administrativa, financeira, tecnolgica
e outras.
Essas perspectivas so essenciais para o sucesso do plano, pois, prioritariamente,
em qualquer empreendimento, preciso ter definidos o querer (o projeto), o poder (a
governabilidade) e o saber (a governana).
As lideranas devem levar em conta as dimenses do planejamento, tais como:
Elementos propsitos, objetivos, estratgias, polticas, programas, oramentos,
normas, procedimentos, entre outros;
Tempo definido curto, mdio e longo prazos;
Unidades organizacionais elaborao de julgamento. Nesse caso, tm-se os
planejamentos corporativo, de grupos funcionais, de divises, de departamentos, de
produtos, entre outros;
72
Caractersticas complexidade ou simplicidade; qualidade ou quantidade;
planejamento estratgico ou ttico; confidencial ou pblico; formal ou informal;
econmico ou dispendioso;
Assunto a ser focado produo, pesquisa, novos produtos, finanas, marketing,
instalaes e outros.
O planejamento conceituado como um processo contnuo que pode ser desenvolvido
para alcanar uma situao desejada de modo mais eficiente, eficaz e efetivo, com maior
concentrao de esforos e recursos.
O planejamento estratgico pressupe o estabelecimento de um conjunto de
providncias a serem tomadas seja em mbito de governo, seja no campo organizacional
em situaes nas quais o futuro tende a ser diferente do passado. Ele executado por
meio de um processo contnuo, que tambm um exerccio mental feito pela organizao,
independentemente da vontade especfica de seus dirigentes. Esse tipo de planejamento
requer um processo decisrio que deve ocorrer antes, durante e depois de sua elaborao
e implementao; e deve garantir a confluncia de interesses dos diversos fatores que
envolvem os componentes advindos da sociedade. Apresenta questionamentos sobre o
que fazer, como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde.
O planejamento quanto aos nveis de deciso de uma organizao pode ser:
Estratgico est relacionado aos objetivos de longo prazo e s estratgias e
aes para alcan-los, que afetam o governo e as organizaes como um todo. Os nveis
mais altos da organizao so os responsveis por esse tipo de planejamento. Diz respeito
formulao de objetivos e seleo dos cursos de ao a serem observados para sua
concepo, levando em conta as condies externas e internas ao governo e organizao,
suas premissas e evoluo esperada.
Ttico est relacionado aos objetivos de mdio prazo e desenvolvido, com a
finalidade de utilizar recursos disponveis para a concepo de objetivos previamente
fixados, segundo uma estratgia predeterminada para o processo decisrio.
Operacional est associado s decises e execuo de aes de curto prazo.
O processo de planejamento de governo no Brasil
A Constituio Federal do Brasil de 1988 estabelece os seguintes instrumentos de
planejamento do governo federal:
Plano Plurianual (PPA);
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e
Lei Oramentria Anual (LOA).
Assim, a partir da Constituio, a elaborao do oramento no Brasil passou a obedecer
trs momentos interdependentes entre si: o Plano Plurianual; uma etapa intermediria
que cabe Lei de Diretrizes Oramentrias, na qual se definem as regras, limites e
prioridades; e uma ltima etapa que trata da Lei Oramentria Anual, com a funo de
prever o volume e definir como sero distribudos os recursos que o Estado arrecada
junto sociedade a cada ano.
73
O Plano Plurianual um instrumento de planejamento de mdio prazo que organiza
a atuao do governo de forma a obter convergncia para os objetivos almejados.
Ocorre de forma regionalizada, por meio do estabelecimento de diretrizes, objetivos e
metas a serem executados pela administrao pblica federal, por um perodo de quatro
anos. Tem por objetivo organizar a ao governamental, melhorar o desempenho
gerencial da administrao pblica federal e contribuir para a consecuo das prioridades
de governo. Apresenta como princpios norteadores: convergncia territorial, integrao
de polticas e programas, monitoramento e avaliao, transparncia no uso dos recursos
pblicos, gesto estratgica dos projetos e programas indutores do desenvolvimento e
estabelecimento de parcerias com Estados e iniciativa privada.
O PPA foi concebido para subsidiar tambm a elaborao da proposta da Lei Oramentria
Anual (LOA), orientando o gasto pblico para resultados voltados sociedade e para
favorecer a melhoria do desempenho do setor pblico, incorporando a cultura dos controles
gerenciais e de avaliao em trs dimenses: efetividade, eficcia e eficincia.
Alm do Plano Plurianual, anualmente formulada e aprovada a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO), que define as diretrizes para a alocao e execuo dos recursos
federais.
Assim, do ponto de vista do processo de deciso governamental no Brasil, o PPA o
instrumento que organiza a ao do governo, realizando a mediao entre o planejamento
de longo prazo e os oramentos anuais, que consolidam a alocao dos recursos pblicos
a cada exerccio. Ele vislumbra os impactos futuros decorrentes de uma tomada de
deciso governamental ocorrida no momento atual e busca implementar um modelo
de gesto por resultados, por meio do sistema de monitoramento e pela evoluo de
indicadores, os quais permitem ao governo avaliar a atuao de cada programa,
individualmente e em seu conjunto, possibilitando fazer escolhas e tomar decises
gerenciais que priorizem determinadas aes, em prol das finalidades acordadas.
Controle e avaliao
A implantao de um sistema de avaliao para o planejamento da gesto governamental
e organizacional complexa. Apesar de haver consenso sobre a importncia de se dispor
de mecanismos eficazes para controlar, monitorar e avaliar os programas, projetos, aes
e metas do planejamento, tal prtica ainda no est, de fato, institucionalizada no contexto
da administrao pblica brasileira. H que se reconhecer, todavia, os esforos e os avanos
obtidos na disseminao e na disponibilizao de conceitos, mtodos e tecnologias que
podem agregar valor a esse processo.
Portanto, o controle, o monitoramento e a avaliao so ferramentas vitais para
verificar como o governo ou a organizao esto indo em direo ao objetivo desejado.
O controle uma ao que permite assegurar a realizao dos objetivos, desafios,
metas, estratgias e projetos estabelecidos. A funo de controle envolve processos de:
avaliao de desempenho;
comparao do desempenho real com os objetivos, desafios, metas e projetos
estabelecidos;
74
anlise dos desvios dos objetivos, desafios, metas e projetos estabelecidos;
tomada de ao corretiva, provocada pelas anlises efetuadas;
acompanhamento para avaliar a eficincia da ao de natureza corretiva; e
adio de informaes ao processo de planejamento, para desenvolver os ciclos
futuros da atividade administrativa.
Devem-se considerar, tambm, entre outros aspectos, os critrios e parmetros
de controle e avaliao dentro de uma situao adequada de custo versus benefcios.
rea de controle, monitoramento e avaliao responsvel por:
identificar problemas, falhas e erros que se apresentam como desvios do planejado,
tendo por finalidade corrigi-los e evitar sua reincidncia;
fazer com que os resultados obtidos com as execues das operaes estejam o
mais prximo possvel dos resultados esperados e possibilitem o alcance dos desafios e
a consecuo dos objetivos;
verificar se as estratgias e polticas esto propiciando os resultados esperados,
dentro das situaes existentes e previstas; e
gerar informaes gerenciais peridicas para assegurar rpida interveno no
desempenho do processo.
Como instrumentos gerenciais, o controle e a avaliao devem, ainda, corrigir ou
reforar o desempenho apresentado; informar sobre a necessidade de alteraes nas
funes administrativas de planejamento, organizao e direo; proteger os ativos
da organizao (financeiros, tecnolgicos, humanos e outros) contra o desperdcio e
demais irregularidades; garantir a manuteno e o aumento de eficincia e eficcia,
na consecuo dos objetivos, desafios e metas; informar se os programas, projetos e
planos de ao esto sendo desenvolvidos de acordo com o estabelecido, e
apresentando os resultados desejados; e informar se os recursos esto sendo utilizados
da melhor maneira possvel.
Na rea pblica, compete aos setores de planejamento:
iniciar o PE (planejamento estratgico), seja de governo, seja de organizao, a
partir das orientaes estratgicas do governo e da prpria organizao;
estabelecer o fluxo das informaes importantes para os tomadores de deciso;
facilitar a mudana organizacional durante a execuo dos planos estabelecidos;
estabelecer uma comunicao aprimorada e adequada; alm de envolver os vrios
elementos do governo e da organizao para os objetivos, desafios e metas;
subsidiar os nveis estratgicos com informaes que propiciem a tomada de deciso;
promover a sinergia, no mbito das unidades organizacionais;
promover e manter a interao com o ambiente;
definir estratgias e ferramentas para as aes proativas;
facilitar e desenvolver processos que possibilitem a descentralizao das decises;
desenvolver e incentivar modelos organizacionais, adequados aos diferentes
contextos; e
75
desenvolver mecanismos para obteno de melhores resultados, bem como
mecanismos e ferramentas para fortalecer e agilizar o processo oramentrio.
No campo do controle do planejamento de governo no Brasil, expresso no PPA, a
busca da garantia da qualidade do Plano e o alcance das prioridades se d por meio de
um sistema de monitoramento das aes e dos programas, denominado Sistema de
Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan). Esse sistema permite acompanhar
o desempenho do PPA e analisar os riscos relacionados a eventos de natureza legal,
tcnica, oramentria, financeira, poltica, dentre outros, que nem sempre esto sob a
governabilidade do gestor responsvel pela ao ou programa.
O papel da Unidade de Gesto Estratgica (UGE)
Na dcada de 1990, surge no cenrio mundial uma nova ferramenta de planejamento
denominada Balanced Scorecard (BSC), desenvolvida por Kaplan e Norton (2008), para
apoiar a mensurao do desempenho da execuo das estratgias.
Em um sistema de gesto estratgica, baseado no BSC, a implantao de uma Unidade
de Gesto da Estratgia (UGE) de grande importncia para criar condies conquista
da excelncia. Uma vez que essa unidade consegue ter uma viso geral do processo que
est sendo desenvolvido numa organizao, ela permite promover situaes propcias
para alcanar os objetivos propostos no planejamento. A ela so atribudas funes
especficas para viabilizar a execuo das estratgias, dos eixos-diretrizes do
planejamento em execuo. Ela funciona, no dizer de Kapllan e Norton (2008), como o
maestro de uma orquestra, buscando a integrao de todos os atores as equipes
executivas da estrutura organizacional e seus componentes.
Todavia, ela no estabelece regras nem normas e apenas observa o desempenho das
atividades de cada setor, intervindo oportunamente, com vistas ao estabelecimento da
sinergia necessria ao cumprimento das metas e objetivos.
Considerando que a conquista e a preservao da confiana pblica exigem atenes
especiais, a UGE vem ao encontro desses anseios, propiciando significativos benefcios
gerenciais sem, contudo, interferir nas responsabilidades e atribuies de qualquer
departamento ou equipe executiva. Sua funo a de garantir, sem atritos, o ritmo
necessrio ao processo do planejamento elaborado. Sua ao se manifesta em cada fase
da execuo do planejamento, considerando os cronogramas propostos e zelando pelo
alinhamento e pela integrao na execuo da estratgia.
A UGE trabalha com equipes temticas e gestores locais, buscando somar seus
resultados aos da qualidade administrada na organizao e visando ao melhor
desenvolvimento do processo de gesto, em desenvolvimento. Suas atividades so,
pois, de parceria junto a departamentos. Ela pode atuar em conjunto com a rea
responsvel pelos recursos financeiros e oramentos para viabilizar planos, em
consonncia com a estratgia a ser executada. Pode atuar tambm em conjunto com a
rea de gesto de pessoas, visando estabelecer programas de desenvolvimento de
competncias, planos de incentivo e processos de aprendizado. Cabe-lhe ainda
coordenar os processos de comunicao das estratgias e de gerenciamento das
76
iniciativas; o compartilhamento das melhores prticas; e a promoo do benchmarking
interno, um estimulador ao crescimento da organizao.
Ao monitorar todos esses componentes, a UGE se municia de ferramentas
adequadas que otimizam o funcionamento da organizao, inclusive habilitando-se
a subsidiar solues de demandas no previstas e que poderiam interferir nos
resultados da gesto.
Composio da Unidade de Gesto Estratgica
O provimento de pessoal para compor a UGE no significa a contratao de pessoas
novas, de talentos especiais que trariam, por essa razo, o aumento das despesas. Seu
quadro inicial pode ser formado pelos que lideraram a implantao do novo sistema de
gesto, complementados por pessoal das reas de apoio, gesto de pessoas, qualidade
e tecnologia da informao, preferencialmente. O importante que sejam pessoas que
tenham competncias e que agreguem valor equipe, tais como: conhecimento da
organizao; capacidade de raciocnio conceitual e estratgico; facilidade de
comunicao; experincia em gesto de projetos; capacidade de definir prioridades;
saber trabalhar em equipe e conquistar o respeito da alta administrao.
Como as mudanas requerem lderes que atuem proativamente, a equipe da UGE
deve ser prioritariamente composta por pessoas abertas a mudanas e que saibam se
posicionar diante de oposies ao processo de gesto estratgica. A UGE pode,
tambm, funcionar como incubadora de talentos, admitindo gerentes juniores em
seu quadro por um perodo de at dois anos. Essa prtica vem obtendo xito em
algumas empresas.
Localizao da UGE na organizao
Para ser mais eficaz, a UGE deve ter acesso direto ao executivo principal da organizao,
o que pode representar uma mudana nas relaes administrativas. Para solucionar
esse impasse, ela pode ser subordinada ao gabinete desse executivo, ao qual deve
prestar contas da situao que lhe foi confiada. Caso esteja vinculada a um departamento
qualquer, sua atuao pode ficar comprometida, principalmente, por no poder exercer
plenamente suas funes.
Se estruturada de forma adequada, a UGE ser capaz de exercer as suas principais
funes de:
Arquiteta responsvel pelo desenvolvimento e planejamento de estratgias e
pelo alinhamento da organizao. Atua como projetista de uma estrutura e de processos
para o sistema de gesto estratgica e operacional, integrado e de ciclo fechado.
Integradora elemento essencial de unio, buscando o consenso entre a estratgia
e o planejamento financeiro e oramentrio para o alinhamento dos planos e recursos
das unidades funcionais de apoio e coordenando os vnculos entre o planejamento
estratgico e as finanas.
77
Comunicadora responsvel por fazer fluir as informaes necessrias para que
todos da organizao colaborem na execuo da estratgia e, por extenso, do
planejamento. Se a organizao j conta com um setor de comunicao interna, a UGE
deve funcionar como editora, observando se a divulgao da estratgia est sendo
feita de forma correta.
Referncias bibliogrficas
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual de elaborao do Plano Plurianual
2008-2011. Braslia: MP, 2007.
MARINI, Caio. Gesto Pblica: o debate contemporneo. Salvador: Fundao Luiz Eduardo
Magalhes, 2003.
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Ao Governamental. Braslia: Ipea, 2001.
MATUS, Carlos. Poltica, planejamento & governo. Braslia: Ipea, 1993. 2v. Srie 143.
KAPLAN, Robert S; NORTON, David P. A execuo Premium: a obteno competitiva atravs do
vnculo da estratgia com as operaes do negcio. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. Traduo
Afonso Celso da Cunha Serra.
NIVEN,Paul R. Balanced Scorecard passo-a-passo: elevando o desempenho e mantendo resultados
Rio de Janeiro: Qualitymark, 2005. Traduo Nilza Freire.
TANCREDI, Francisco Bernardini; LOPEZ, Barrios; ROSA, Susana; FERREIRA, Jos Henrique Germann.
Planejamento em Sade. So Paulo: Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo,
1998. v 2. Srie Sade & Cidadania.
Haley Maria de Sousa Almeida
Nacionalidade brasileira. Egressa do curso Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-americano,
realizado pela EIAPP/ENAP em 2009. Enfermeira, graduada pela Universidade Federal do Acre. Servidora
pblica federal, com ps-graduao em Sade Pblica, pela Universidade Federal de Braslia, e em
Gesto Pblica e Qualidade em Servio, pela Universidade Federal da Bahia. Atualmente, exerce o
cargo de assessora chefe de Planejamento da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).
78
79
El modelo colombiano de planeacin:
entre la poltica econmica y la programacin
Oliverio Orjuela Aguilar
Antecedentes
La importancia que la Constitucin Poltica de Colombia le concede a la Planeacin
como instrumento para orientar el desarrollo y buscar una distribucin eficiente y
equitativa de los recursos no se ve realizada en la prctica porque la propia Constitucin
y la legislacin que la desarrolla se han adoptado en un entorno poltico, ideolgico y
econmico adversos a la intervencin del Estado en la economa, lo cual ha producido
que los instrumentos, instituciones y acciones de Planeacin Estratgica tengan un
mbito de influencia y una capacidad de impacto reducidos.
La actual Constitucin Poltica Colombiana se adopt en el ao 1991, en sustitucin
de la vigente desde 1886, la cual haba dado cierta estabilidad institucional al pas
desde el punto de vista poltico, pero tambin reciba numerosas crticas por su
inmovilismo, por su rigidez, por consagrar la exclusin poltica a fuerzas no tradicionales
y por no ajustarse a las realidades de un pas completamente diferente como era el de
fines del siglo XX.
La nueva carta surgi luego de una amplia movilizacin ciudadana y como corolario
de los acuerdos de paz suscritos con algunos de los grupos insurgentes que actuaban
desde haca algunas dcadas, acuerdos que, no obstante, no lograron frenar la intensa
violencia poltica y social que ha padecido el pas. Lo que s permitieron dichos acuerdos,
fue la irrupcin de nuevos actores polticos, cuya participacin en la Asamblea
Constituyente fue determinante para introducir algunas normas favorables a la garanta
de derechos fundamentales, as como de los derechos econmicos, polticos y sociales
y para crear instituciones y mecanismos que los salvaguardaran.
Tambin se abrieron paso a algunas nociones novedosas en materia de intervencin
econmica del Estado las cuales, no obstante, no permiten concluir que se trate de una
Constitucin estatista ni intervencionista, pero que en materia de Planeacin,
consolidaron y organizaron algunos de los mecanismos que existan previamente y les
dieron rango constitucional.
Marco Constitucional
Los principios constitucionales que rigen la economa nacional y la intervencin del
Estado y que por tanto determinan el marco de la planeacin estatal son: la propiedad
del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables (Art. 332); la libertad
de la actividad econmica y la iniciativa privada, dentro de los lmites del bien comn y
80
de la responsabilidad social (Art. 333); la direccin general de la economa a cargo del
Estado (Art. 334) y la obligacin de que la Nacin y las Entidades Territoriales cuenten
con Planes de Desarrollo (Art. 339, inciso 2), siendo esta ltima previsin la que
mayor importancia reviste para nuestro anlisis.
En efecto, la Constitucin Poltica se detiene a determinar la conformacin que debe
tener el Plan Nacional de Desarrollo, el trmite que debe surtirse para su elaboracin y
las instancias que intervienen en su aprobacin y ejecucin. As, seala la carta que el
Plan Nacional de Desarrollo est conformado por una parte general (compuesta por
Propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, Metas y prioridades de la accin
estatal a mediano plazo y Estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica,
social y ambiental) y por un Plan de Inversiones de las Entidades Pblicas del Orden
Nacional (presupuestos plurianuales de los principales proyectos y programas de
inversin pblica nacional, con especificacin de los recursos financieros para
ejecutarlos), adems, establece las caractersticas que debe reunir la Ley que establezca
el Plan de Desarrollo, todo lo cual ilustra el grado de precisin que el constituyente
quiso para el proceso de planificacin.
La Planeacin en la prctica
A la luz de los efectos prcticos, el rediseo institucional y la sistematizacin planteada
para el proceso, no obstante, no se tradujo en transformaciones sustanciales del ejercicio
de la Planeacin con respecto a lo que suceda con anterioridad, excepto en materia de
participacin ciudadana, como quiera que desde 1968 ya se haba introducido legalmente
la planeacin de mediano plazo y las administraciones desde 1970 haban adoptado
planes cuatrienales de gobierno, se haba creado el Departamento Nacional de Planeacin
(ente tcnico de rango ministerial, que se mantiene) y se haban adoptado algunos
instrumentos tcnicos de seguimiento y control. Tambin existan ya los Consejos de
Poltica Econmica y Social y de Poltica Fiscal, siendo una de las novedades relevantes
la creacin del Consejo Nacional de Planeacin, cuyo papel es meramente consultivo.
1
Esencialmente, se busc formalizar la Planeacin concretamente el Plan Nacional
de Desarrollo- como el instrumento que permitira articular la propuesta poltica del
partido ganador de las elecciones con las herramientas de direccionamiento y de gestin
administrativa, presupuestaria y de control del Estado. Tal propuesta se expresa en un
Proyecto de Ley del Gobierno elegido, la cual se tramita ante el Congreso de la Repblica,
previa consulta con la sociedad civil representada en el Consejo Nacional de Planeacin,
de acuerdo con el esquema que se ilustra en la figura 1. Este esquema se aplica de
manera anloga a escala Departamental y Municipal.
Entrando en el terreno terico, y concebida la Planeacin como la intervencin
del Estado dirigida a ordenar el desarrollo de la actividad econmica y social,
mediante la escogencia de un conjunto de alternativas para realizar los objetivos y
las metas deseadas con el mnimo costo social, a travs de programas y proyectos,
tomando en consideracin tanto los recursos como los medios disponibles
2
, se
hace necesario afinar el anlisis para diferenciar, como lo hace Caldern
3
, los
81
conceptos de Planeacin y de Poltica Econmica, reconociendo, no obstante, que
esta diferenciacin se dificulta en ciertas circunstancias pero que es importante
hacerla porque dado el enfoque de poltica econmica, la nocin de Planeacin
puede variar, sin embargo, nos acogeremos a la definicin presentada en este prrafo
para intentar verificar o refutar la hiptesis planteada.
Es conveniente tomar nota, por otro lado, que simultneamente con la puesta en
marcha de la reforma constitucional de 1991 se implantaron en Colombia las polticas
derivadas del Consenso de Washington, denominadas localmente como apertura
econmica (liberalizacin) y privatizacin, junto con la profundizacin de la
descentralizacin administrativa, fiscal y poltica (dcada de los 90) con una
transferencia de recursos y competencias del nivel nacional a las Entidades
territoriales (Departamentos, Municipios, Distritos, principalmente). Algunos
analistas sealan como un caso extico, que Colombia haya mantenido sus
instituciones de Planeacin en pleno auge del neoliberalismo, cuando en la mayora
de los pases estas instituciones haban sido suprimidas. Ello tiene su explicacin
en el cambio constitucional comentado.
Al entrar el siglo XXI la situacin de conflicto social y poltico armado, con la
proliferacin de fenmenos de violencia cada vez ms degradados y con la fuerte
problemtica del narcotrfico afectando al pas transversalmente en todas las esferas,
se puso en el primer plano de la agenda nacional el tema de la seguridad y el orden
pblico. En este contexto, las apuestas polticas triunfantes en los procesos electorales,
apuntaladas adems por factores internacionales, son las que han privilegiado el
incremento del gasto militar y la salida militar como la nica posible para solucionar la
compleja problemtica nacional en este campo.
Esto ha significado que dentro de los Planes de Desarrollo un punto considerado
fundamental ha sido el incremento sostenido de la fuerza pblica tanto en nmero de
Figura 1. Proceso del Plan Nacional de Desarrollo.
82
efectivos como en capacidad operativa, logstica y de inteligencia, as como la
recuperacin del territorio mediante la instalacin permanente de cuarteles de la
Polica Nacional prcticamente en todos los centros poblados, creacin de batallones
mviles del Ejrcito, creacin de nuevas guarniciones militares y adquisicin de
armamento, entre muchas otras acciones.
Debe anotarse adems que Colombia, en contraste con su carcter de Estado Social
de Derecho consagrado en la Constitucin se ha caracterizado histricamente por ser
una sociedad profundamente fragmentada, desigual y llena de desequilibrios sociales
y regionales, a cuya solucin se supone deberan estar orientados los esfuerzos de
desarrollo. Algunos rasgos que describen esta situacin de exclusin fueron planteados
por la Contralora General de la Repblica en un estudio publicado en 2002 de la
siguiente manera:
I El grado de concentracin del ingreso es uno de los mayores de
Amrica Latina, quizs el segundo en una regin de por s caracterizada
por la desigualdad, habindose mantenido invariable durante ms de dos
dcadas y media ya que el coeficiente de Gini ha oscilado entre 0,54 en
1978 y 0,57 en la actualidad- y con una marcada agudizacin desde
mediados de los noventa, entre otros factores, por la cada del ritmo de
crecimiento econmico y el desajuste fiscal y financiero de un promedio
anual del 4,5% en el perodo 1990-1995 a un 0,7% entre 1997 y 2001.
II El nivel de pobreza no se ha logrado disminuir de manera perdurable
y sostenida. Hoy el 59,8% de la poblacin se encuentra bajo la lnea de
pobreza, rebasando ligeramente el promedio observado desde los setenta,
y no obstante haberse reducido frgilmente hasta en 6 puntos en el auge
de la economa 1990-1995 ya que la mejora fue revertida rpidamente
con el ciclo recesivo 1998-2000.
III La gravedad del problema de la indigencia no ha podido ser superado,
dada su persistencia en niveles por encima del 20% de la poblacin en
las ltimas dos dcadas y media, a excepcin de los aos 1996-1998,
pero, de cualquier forma a niveles superiores al 18%
IV El problema de la desigualdad es de tal carcter estructural que, de
acuerdo con el Banco Mundial, Las reducciones en desigualdad en los
sesenta y setenta se han perdido durante las ltimas dos dcadas () la
diferencia esperada en ingreso fue responsable de una prdida de bienestar
en detrimento de los ms pobres de un 18% entre 1978 y1995, y de una
adicional del 5% a finales de los 90 con la cada del ingreso per cpita de
2145 a 1798 dlares entre 1995 y 2000.
83
Hechas las consideraciones anteriores, resulta importante hacer un rastreo emprico
y muy breve sobre el desempeo de la economa y el comportamiento de los indicadores
sociales en las ltimas dcadas en el pas, que nos permita someramente ilustrar si la
Planeacin en la concepcin mencionada- y los mltiples organismos, mecanismos,
normativas e instrumentos generados en su entorno, han sido efectivos para encaminar
al pas por la senda del desarrollo.
Un arsenal de instrumentos de Planeacin Resultados?
Las previsiones constitucionales sobre Planeacin, tal como qued dicho, han sido
profusamente desarrolladas y reglamentadas, tanto por la Ley como por va de
regulaciones del Departamento Nacional de Planeacin y de otros organismos. Los Planes
de Desarrollo han ido acompaados de la introduccin de nuevas herramientas para el
levantamiento de informacin, bases de datos y sistemas informatizados para el monitoreo
y el seguimiento, junto con cambios en las metodologas de medicin estadstica para
la produccin de indicadores y para la toma de decisiones. De estos sistemas, merecen
especial mencin el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica
Sinergia que busca orientar la administracin pblica hacia el alcance de resultados
V La informalidad contina siendo el sistema de trabajo predominante
de la mayora de la fuerza laboral, abarcando a ms del 54% de la misma
en la dcada del 80% hasta ms del 61% en la actualidad ()
VI El acceso a activos se ha mantenido excesivamente restringido a
favor de unos pocos al punto en que, en el caso del crdito, los 50
mayores deudores llegan a absorber el 20% de la cartera comercial del
sistema financiero los 1500 mayores un 75%- y en el mercado
accionario las 10 empresas ms importantes participan con ms del 75%
del movimiento ()
VII La falta de cobertura del sistema de seguridad social no slo ha
sido tradicionalmente insuficiente y con serias falencias estructurales en
trminos de falta de solidaridad, equidad y eficiencia, sino que los progresos
alcanzados en buena parte de los 90 con incremento importante del gasto
pblico social de un 8% al 14% del PIB- se revirtieron en algunos campos
en los ltimos aos al punto que apenas un 51% de la poblacin est
cubierta en salud bsica y menos de un 29% en pensiones ()
VIII La disponibilidad y acceso a servicios pblicos ()
IX La exclusin de la niez colombiana es muy notoria: el 24% de la
poblacin bajo a lnea de pobreza es menor de 10 aos, 2.5 millones de
nios colombianos sufren de maltrato infantil, un milln son desplazados,
13,5% de los menores de 5 aos padecen de desnutricin crnica ()
1
84
efectivos y el Sistema de Gestin para la Gobernabilidad, SIGOB, que permite al Gobierno
y a la ciudadana realizar un seguimiento detallado a las polticas sociales y econmicas
y, en general, a los temas prioritarios de la Administracin.
Tal como se mencion antes, las prioridades de la presente dcada se han orientado
a la seguridad y al control del orden pblico, sin embargo, los Planes de Desarrollo
Hacia un Estado Comunitario (2002-2006) y Estado comunitario, Desarrollo para
todos (2006-2010) tambin han incluido un componente social articulado en siete
ejes: (1) Revolucin educativa, (2) Proteccin y seguridad social, (3) Impulso a la
economa solidaria, (4) Manejo social del campo, (5) Manejo social de los servicios
pblicos, (6) Pas de propietarios y, (7) Calidad de vida urbana
2
, cuya ejecucin se ha
visto favorecida por el nuevo ciclo de crecimiento econmico del perodo 2003-2007.
En efecto, la economa colombiana no ha tenido un comportamiento muy diferente
al de la media latinoamericana desde el punto de vista de los principales indicadores
macroeconmicos (Ver, por ejemplo, cuadro 2 Variacin del PIB), y ha respondido a los
ciclos tanto expansivos como contractivos de la economa mundial. Podra afirmarse,
incluso, que dadas las potencialidades de la economa colombiana, su desempeo fue
ms bien modesto durante los aos en que la regin de Amrica Latina y el Caribe
tuvieron su mejor momento (aos 2003 a 2007) y su vulnerabilidad al sector externo
qued evidenciada con la fuerte cada en la variacin del PIB acaecida con motivo de la
crisis mundial del ao 2008 (2,5%, luego de haber crecido el 7.7% durante 2007), y
con expectativas de crecimiento cero o negativo para el ao 2009.
Dado este desempeo aceptable del crecimiento de la riqueza en aos recientes,
sera presumible el mejoramiento de las condiciones sociales y de la calidad de vida de
los ciudadanos, a partir de esfuerzos para la superacin de la inequidad como los
postulados por los Planes de Desarrollo mencionados. Efectivamente, el Gobierno
Nacional reclama entre sus logros, algunos de esos indicadores tales como el
mejoramiento en el coeficiente de Gini, la reduccin de la poblacin en situacin de
pobreza y en indigencia y el crecimiento en el nmero de personas atendidas con los
programas de carcter asistencial.
Un anlisis de las cifras de la CEPAL como las mostradas en los cuadros 1 y 3 anexos,
reflejan, sin embargo, que las variaciones han sido mnimas y que tras el nuevo ciclo de
crecimiento, la distribucin de la riqueza no se ha producido ni se han generado
condiciones para superar la inequidad estructural que aqueja a la mayor parte de la
poblacin.
Segn lo advierte un informe elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, PNUD, de octubre de 2009
3
Colombia no cumplir las metas ODM de
mejoramiento de los ndices de pobreza ni de indigencia, fijadas para el ao 2015. Este
informe establece igualmente que Colombia no conseguir reducir las tasa de
analfabetismo para personas entre 15 y 25 aos, ni tampoco la cobertura en educacin
media, y preescolar, el porcentaje de mujeres en embarazo, ni la cobertura de saneamiento
bsico y de acueducto urbano, presentndose como uno de los pases ms rezagados
junto con Repblica Dominicana, Honduras, El Salvador y Guatemala.
85
La situacin actual de desaceleracin del crecimiento, con cadas profundas en la
produccin industrial, en las exportaciones y en las importaciones no ofrecen una
perspectiva halagea para creer que el empleo pueda crecer (actualmente la tasa de
desocupacin es del 12,1%) dado que no creci en la poca de mejor desempeo de la
economa y pese a que las reformas en el campo laboral (flexibilizacin) del ao 2002
con las que se rest capacidad adquisitiva a los salarios y se eliminaron otros beneficios
derivados de la relacin laboral, fueron anunciadas y justificadas como necesarias para
la creacin de nuevos empleos.
Captulo aparte merece la catastrfica situacin humanitaria que significa la existencia
de ms de 4 millones de refugiados internos (vctimas del desplazamiento forzado),
poblacin que lejos de disminuir con la aplicacin de las polticas de seguridad, contina
aumentando ao por ao y frente a la cual las acciones asistencialistas se ven desbordadas
y son insuficientes, tal como lo ha sealado la Corte Constitucional en numerosas acciones
de amparo y otras sentencias de proteccin a esta poblacin
4
. Este altsimo nmero
(cerca del 10% de la poblacin), coloca a Colombia en la vergonzosa situacin de ser el
segundo pas en nmero de refugiados en el mundo y que el Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, no duda en calificar como una de las
situaciones ms graves del planeta
5
.
Frente a ste problema, el Plan de Desarrollo actual, presenta como respuesta algunas
acciones de carcter paliativo como la inclusin de las familias desplazadas en el programa
Familias en Accin (entrega de ayudas en efectivo condicionadas), la afiliacin de las
personas desplazadas al Rgimen Subsidiado en Salud y la inclusin de alumnos en
condicin de desplazamiento al sistema educativo pblico, es decir todas acciones de
atencin a la poblacin desplazada sin que sea clara una estrategia para prevenir el
desplazamiento ni para resarcir a las vctimas del conflicto
6
.
Esto nos lleva a plantear posibles explicaciones sobre la efectividad de la Planeacin
como instrumento para alcanzar el desarrollo en el caso Colombiano: Ha fallado la
Planeacin o han sido inadecuadas las bases sobre las cuales se han construido los
planes de desarrollo? A juzgar por los resultados que muestran los balances institucionales
no es as, ya que segn estos, la mayora de las metas y objetivos se estn cumpliendo
con satisfaccin
7
.
Cmo explicar esta paradoja de Planes que se cumplen pero realidades que no cambian
o resultados que no se alcanzan? Quizs en el campo del mercado de trabajo un buen
ejemplo de que esto est sucediendo: al tiempo que se carece de polticas activas de
generacin de empleo, se toman medidas como la flexibilizacin laboral y se promueve
algo llamado confianza inversionista, asegurando que estas acciones por s solas
conducirn a la creacin de nuevos empleos: el resultado est a la vista, la informalidad
y la precariedad laboral se incrementan, y el desempleo no cede terreno. Ser acaso
que se est denominando Planeacin a lo que en realidad es un conjunto de instrumentos
de programacin y monitoreo, mientras la esfera de lo que deba ser objeto de verdadera
Planeacin se est dejando a cargo de la Poltica Econmica? La excesiva fe en las
bondades del mercado parece actuar, en nuestro caso, en detrimento de una verdadera
Planeacin del desarrollo.
86
Cuadro 1. ndice de Gini, en reas Urbanas y Rurales (Valores Entre 0 y 1) (1)
Pas Aos Nacional Urbana Rural
Argentina 1990 ... 0.501 a/ ...
1999 0.542 b/ 0.539 c/ ...
2006 0.510 b/ 0.519 d/ ...
Bolivia 1989 e/ ... 0.538 ...
1999 0.586 0.504 0.640
2007 0.565 0.499 0.599
Brasil 1990 0.627 0.606 0.548
1999 0.640 0.625 0.577
2007 0.590 0.579 0.563
Chile 1990 0.554 0.542 0.578
2000 0.559 0.553 0.511
2006 0.522 0.517 0.506
Colombia 1994 0.601 0.579 0.570
1999 0.572 0.564 0.525
2005 f/ 0.584 0.587 0.495
Costa Rica 1990 0.438 0.419 0.419
1999 0.473 0.454 0.457
2007 0.484 0.479 0.441
Ecuador 1990 ... 0.461 ...
1999 ... 0.521 ...
2007 0.540 0.520 0.484
El Salvador 1995 0.507 0.466 0.442
1999 0.518 0.462 0.462
2004 0.493 0.455 0.456
Guatemala 1998 0.560 0.525 0.510
2002 0.543 0.524 0.470
2006 0.585 0.547 0.526
Honduras 1990 0.615 0.561 0.558
1999 0.564 0.518 0.512
2007 0.580 0.494 0.571
Mxico 1989 0.536 0.530 0.453
2000 0.542 0.493 0.553
2006 0.506 0.478 0.466
Nicaragua 1993 0.582 0.549 0.536
1998 0.584 0.551 0.558
2005 0.532 0.500 0.497
Panam 1991 0.560 0.530 0.514
1999 0.536 0.499 0.481
2007 0.524 0.471 0.528
Paraguay 1990 g/ ... 0.447 ...
1999 0.565 0.497 0.570
2007 0.539 0.482 0.586
Per 1997 0.532 0.473 0.451
1999 0.545 0.498 0.427
2004 0.505 0.471 0.398
Repblica Dominicana 2002 0.537 0.535 0.464
2005 0.569 0.568 0.542
2007 0.556 0.564 0.508
Uruguay 1990 ... 0.492 ...
1999 ... 0.440 ...
2007 ... 0.457 ...
Venezuela 1990 0.471 0.464 ...
1999 0.498 ... ...
2007 0.427 ... ...
a/ rea metropolitana.
b/ Gran Buenos Aires.
c/ Veintiocho aglomeraciones urbanas.
d/ Treinta y una aglomeraciones urbanas.
g/ rea metropolitana de Asuncin.
(1) Fuente: Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2008. CEPAL. Disponible en http://
websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2008/esp/index.asp
87
Cuadro 2. Amrica Latina y El Caribe: Tasas de Variacin del Producto Interno Bruto
(Tasa de Variacin Anual) (1)
Pases 199019911992199319941995199619971998 1999 2000 2001 2002 200320042005200620072008
Argentina - 1,8 10,6 9,6 5,7 5,8 - 2,8 5,5 8,1 3,9 - 3,4 - 0,8 - 4,4-10,9 8,8 9,0 9,2 8,5 8,7 6,8
Belice 11,4 2,6 8,2 6,2 0,3 0,3 1,7 3,6 3,7 8,4 12,3 5,0 5,1 9,3 4,6 3,0 4,7 1,2 6,0
Bolivia 4,6 5,3 1,6 4,3 4,7 4,7 4,4 5,0 5,0 0,4 2,5 1,7 2,5 2,7 4,2 4,4 4,8 4,6 5,8
Brasil - 4,4 1,0- 0,5 4,9 5,9 4,2 2,2 3,4 0,0 0,3 4,3 1,3 2,7 1,1 5,7 3,2 4,0 5,7 5,9
Chile 3,7 8,012,3 7,0 5,7 10,6 7,4 6,6 3,2 - 0,8 4,5 3,4 2,2 3,9 6,0 5,6 4,3 5,1 3,8
Colombia 4,3 2,4 4,4 5,7 5,1 5,2 2,1 3,4 0,6 - 4,2 2,9 2,2 2,5 4,6 4,7 5,7 6,8 7,7 3,0
Costa Rica 3,6 2,3 9,2 7,4 4,7 3,9 0,9 5,6 8,4 8,2 1,8 1,1 2,9 6,4 4,3 5,9 8,8 7,3 3,3
Cuba - 2,9- 10,7-11,6-14,9 0,7 2,5 7,8 2,8 0,2 6,2 5,9 3,2 1,4 3,8 5,8 11,2 12,1 7,3 4,3
Dominica 6,4 2,2 2,7 1,9 4,3 3,4 2,8 2,5 3,2 0,6 0,6 - 3,6 - 4,2 2,2 6,3 3,4 5,2 3,4 3,4
Ecuador 2,7 5,2 1,5 0,3 4,7 1,7 2,4 4,1 2,1 - 6,3 2,8 5,3 4,2 3,6 8,0 6,0 3,9 2,5 6,5
El Salvador 4,8 3,6 7,5 7,4 6,1 6,4 1,7 4,2 3,7 3,4 2,2 1,7 2,3 2,3 1,9 3,1 4,2 4,7 3,0
Granada 5,2 3,6 1,1 - 1,2 3,3 - 1,9 5,0 5,4 3,7 6,3 7,5 - 3,9 2,1 8,4- 6,5 12,0- 1,9 3,6 2,1
Guatemala 3,1 3,7 4,8 3,9 4,0 4,9 3,0 4,4 5,0 3,8 3,6 2,3 3,9 2,5 3,2 3,3 5,3 5,7 3,3
Guyana - 3,0 6,0 7,8 8,2 8,4 5,1 7,0 6,2 - 1,7 3,8 - 1,4 2,3 1,1 - 0,7 1,6 - 2,0 5,1 5,4 4,8
Hait 1,0 1,9- 5,3- 5,4-11,9 9,9 4,1 2,7 2,2 2,7 0,9 - 1,0 - 0,3 0,4- 3,5 1,8 2,3 3,2 1,5
Honduras 0,1 3,3 5,6 6,2 - 1,3 4,1 3,6 5,0 2,9 - 1,9 5,7 2,7 3,8 4,5 6,2 6,1 6,3 6,3 3,8
Jamaica 6,3 0,8 1,7 2,0 0,9 2,5 0,2- 1,0 - 1,2 1,0 0,7 1,5 1,1 2,3 1,0 1,4 2,5 1,2 0,0
Mxico 5,1 4,2 3,6 2,0 4,4 - 6,2 5,2 6,8 5,0 3,8 6,6 0,0 0,8 1,4 4,0 3,2 4,8 3,2 1,8
Nicaragua - 0,1- 0,2 0,4- 0,4 3,3 5,9 6,3 4,0 3,7 7,0 4,1 3,0 0,8 2,5 5,3 4,3 3,9 3,8 3,0
Panam 8,1 9,4 8,2 5,5 2,9 1,8 2,8 6,5 7,3 3,9 2,7 0,6 2,2 4,2 7,5 7,2 8,5 11,5 9,2
Paraguay 3,1 2,5 3,4 3,9 3,7 5,5 0,4 3,0 0,6 - 1,5 - 3,3 2,1 0,0 3,8 4,1 2,9 4,3 6,8 5,0
Per - 5,4 2,8- 0,4 4,8 12,8 8,6 2,5 6,9 - 0,7 0,9 3,0 0,2 5,0 4,0 5,1 6,7 7,6 8,9 9,4
Rep. Dom. - 5,5 0,910,5 7,2 2,3 5,5 7,1 8,0 7,0 6,7 5,7 1,8 5,8 - 0,3 1,3 9,3 10,7 8,5 4,5
Uruguay 0,3 3,5 7,9 2,7 7,3 - 1,4 5,6 5,0 4,5 - 2,8 - 1,4 - 3,4-11,0 2,2 11,8 6,6 7,0 7,4 11,5
Venezuela 6,5 9,7 6,1 0,3 - 2,3 4,0 - 0,2 6,4 0,3 - 6,0 3,7 3,4 - 8,9 - 7,8 18,3 10,3 10,3 8,4 4,8
A.L. y Caribe 0,3 3,8 3,2 3,5 4,8 0,5 3,7 5,5 2,5 0,4 4,0 0,4 - 0,4 2,2 6,1 4,9 5,8 5,7 4,6
A. Latina 0,2 3,9 3,3 3,5 4,8 0,4 3,7 5,5 2,5 0,3 4,0 0,4 - 0,4 2,2 6,1 4,9 5,8 5,8 4,6
a/ cifras preliminares
(1) Fuente: Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2008. CEPAL. Disponible en http://
websie.eclac.cl/anuario_estadistico/anuario_2008/esp/index.aspCUADRO
88
3. Personas en Situacin de Pobreza e Indigencia, en reas Urbanas y Rurales
(Porcentaje del Total de Personas)
Pobreza Indigencia/ b/
Urbana Rural Urbana Rural
rea rea
Pas Ao Nacional/ Total metrop. Resto Nacional/ Total metrop. Resto
Argentina 1994 ... 16.1 13.2 21.2 ... ... 3.4 2.6 4.9 ...
1999 ... 23.7 19.7 28.5 ... ... 6.7 4.8 8.8 ...
2006 ... 21.0 19.3 22.8 ... ... 7.2 6.7 7.9 ...
Bolivia 1994 ... 51.6 ... ... ... ... 19.8 ... ... ...
1999 60.6 48.7 45.0 63.9 80.7 36.4 19.8 17.5 29.0 64.7
2007 54,0 42,4 40,6 44,9 75,8 31,2 16,2 15,4 17,4 59,0
Brasil 1996 35.8 30.6 ... ... 55.6 13.9 9.6 ... ... 30.2
1999 37.5 32.9 ... ... 55.3 12.9 9.3 ... ... 27.1
2007 30,0 26,9 ... ... 45,7 8,5 6,6 ... ... 18,1
Chile 1994 27.6 27.0 18.4 33.4 31.1 7.6 7.1 4.2 9.3 9.9
2000 20.2 19.7 14.4 23.4 23.7 5.6 5.1 3.9 6.0 8.4
2006 13.7 13.9 10.4 16.0 12.3 3.2 3.2 2.3 3.7 3.5
Colombia 1994 52.5 45.4 37.6 48.2 62.4 28.5 18.6 13.6 20.4 42.5
1999 54.9 50.6 43.1 53.1 61.8 26.8 21.9 19.6 22.7 34.6
2005 46.8 45.4 33.8 48.6 50.5 20.2 18.2 12.0 19.9 25.6
Costa Rica 1994 23.1 20.7 19.1 22.7 25.0 8.0 5.7 4.6 7.1 9.7
1999 20.3 18.1 17.5 18.7 22.3 7.8 5.4 4.3 6.5 9.8
2007 18,6 17,8 16,2 23,9 19,6 5,3 4,2 3,8 5,7 6,8
Ecuador 1994 ... 57.9 ... ... ... ... 25.5 ... ... ...
1999 ... 63.5 ... ... ... ... 31.3 ... ... ...
2007 42,6 38,8 ... ... 50,0 16,0 12,4 ... ... 23,0
El Salvador 1995 54.2 45.8 34.7 55.1 64.4 21.7 14.9 8.8 20.1 29.9
1999 49.8 38.7 29.8 48.7 65.1 21.9 13.0 7.7 19.0 34.3
2004 47.5 41.2 33.2 48.6 56.8 19.0 13.8 8.4 18.8 26.6
Guatemala 1998 61.1 49.1 ... ... 69.0 31.6 16.0 ... ... 41.8
2002 60.2 45.3 ... ... 68.0 30.9 18.1 ... ... 37.6
2006 54,8 42,0 ... ... 66,5 29,1 14,8 ... ... 42,2
Honduras 1994 77.9 74.5 68.7 80.4 80.5 53.9 46.0 38.3 53.7 59.8
1999 79.7 71.7 64.4 78.8 86.3 56.8 42.9 33.7 51.9 68.0
2007 68,9 59,9 47,8 64,0 78,8 45,6 26,2 18,0 32,5 61,7
Mxico 1994 45.1 36.8 ... ... 56.5 16.8 9.0 ... ... 27.5
2000 41.1 32.3 ... ... 54.7 15.2 6.6 ... ... 28.5
2006 31.7 26.8 ... ... 40.1 8.7 4.4 ... ... 16.1
Nicaragua 1993 73.6 66.3 58.3 73.0 82.7 48.4 36.8 29.5 43.0 62.8
2001 69.3 63.8 50.8 72.1 77.0 42.4 33.4 24.5 39.1 55.1
2005 61,9 54,4 48,7 58,1 71,5 31,9 20,8 16,4 23,7 46,1
Panam 1994 ... 25.3 ... ... ... ... 7.8 ... ... ...
1999 ... 20.8 ... ... ... ... 5.9 ... ... ...
2007 29,0 18,7 ... ... 46,6 12,0 5,0 ... ... 24,1
Paraguay 1994 ... 49.9 42.2 59.3 ... ... 18.8 12.8 26.1 ...
2001 61.0 50.1 42.7 59.1 73.6 33.2 18.4 10.4 28.1 50.3
2007 60,5 55,2 53,1 58,3 68,0 31,6 23,8 22,2 26,3 42,5
Per 1997 47.6 33.7 ... ... 72.7 25.1 9.9 ... ... 52.7
2001 54.8 42.0 ... ... 78.4 24.4 9.9 ... ... 51.3
2006 44.5 31.2 ... ... 69.3 16.1 4.9 ... ... 37.1
Repblica 2002 47,1 42,4 ... ... 55,9 20,7 16,5 ... ... 28,6
Dominicana 2006 44.5 41.8 ... ... 49.5 22.0 18.5 ... ... 28.5
2007 44,5 43,0 ... ... 47,3 21,0 19,0 ... ... 24,6
Uruguay 1994 ... 9.7 7.5 11.8 ... ... 1.9 1.5 2.2 ...
1999 ... 9.4 9.8 9.0 ... ... 1.8 1.9 1.6 ...
2007 ... 18,1 18,9 17,4 ... ... 3,1 4,5 1,9 ...
Venezuela 1994 48.7 47.1 25.8 52.0 55.6 19.2 17.1 6.1 19.6 28.3
1999 49.4 ... ... ... ... 21.7 ... ... ... ...
2007 28,5 ... ... ... ... 8,5 ... ... ... ...
Amrica 1994 45.7 38.7 ... ... 65.1 20.8 13.6 ... ... 40.8
Latina 2000 42.5 35.9 ... ... 62.5 18.1 11.7 ... ... 37.8
2007 34,1 28,9 ... ... 52,1 12,6 8,1 ... ... 28,1
(2) Fuente: CEPAL op.cit.
89
Notas
1
Para una descripcin detallada de la normatividad y el diseo institucional en materia de Planeacin
en Colombia durante el siglo XX, vase: MORCILLO Pedro Pablo, La Planeacin en Colombia; historia,
derecho y gestin Universidad Piloto. Ed. Gustavo Ibez. Bogot D.C. 2002
2
De acuerdo con la definicin de CALDERN RIVERA Camilo, Planeacin Estatal y Presupuesto
pblico Ed. Legis. Bogot, 2000. pp 24
3
CALDERN. (Op.cit. pp 25), considera que la diferencia radica en el plazo de las medidas, as,
mientras que se Planea a largo plazo, se fijan Polticas Econmicas para el corto y mediano plazo.
4
CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA Colombia: entre la exclusin y el desarrollo Luis Jorge
Garay, Director Acadmico. Primera Edicin. Bogot, julio 2002, pp xxiv-xxvi
5
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Avances y retos de la Poltica Social en Colombia.
Bogot, febrero 2008. Disponible en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/
DDS/politica%20social%20febrero.pdf
6
PNUD Colombia. CONTRIBUCIN DE LOS PLANES DE DESARROLLO DEPARTAMENTALES AL LOGRO DE LOS
ODM. Bogot, oct. 2009. Di sponi bl e en http: //www. pnud. or g. co/i mg_upl oad/
61626461626434343535373737353535/Presentacion_Octubre_22.pdf
7
Un resumen de las sentencias de la Corte Constitucional sobre la poblacin desplazada puede ser
consultada en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2522.pdf
8
http://www.acnur.org/crisis/colombia/desplazamiento.htm
9
Durante el ao 2009 el gobierno nacional se opuso a la aprobacin de una ley para compensar a las
vctimas del conflicto armado, porque en el texto de la misma se incluy a las vctimas de agentes
del Estado.
10
Ver por ejemplo el documento Balance del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado
Comunitario: desarrollo para todos, octubre de 2009 disponible en www.dnp.gov.co
Oliverio Aguilar
Nacionalidad colombiana. Participante del curso Planejamento Estratgico no Contexto Ibero-
Americano, realizado por EIAPP/ENAP en 2009. Ingeniero Industrial de la Universidad Distrital de
Bogot y Administrador Pblico de la Escuela Superior de Administracin Pblica de Colombia, Magister
en Administracin y Gerencia Pblica del Instituto Nacional de Administracin Pblica de Espaa.
Asesor de Gestin de la Contralora General de la Repblica de Colombia, Investigador y docente
universitario.
90
91
La planificacin y apoyo a la coordinacin
del Gobierno en la toma de decisiones
Mireidis Josefina Marcano Cabello
Introduccin: cambios polticos en Venezuela
En Venezuela desde hace ms de 10 aos se vive un proceso de cambios polticos
bastante novedoso, que a partir del 2005 ha tomado como soporte filosfico ideolgico
la denominacin de Socialismo del Siglo XXI, un socialismo a la venezolana, para
diferenciarlo del socialismo histricamente conocido.
Decir que existe una definicin de lo que significa socialismo del siglo XXI, es
incorrecto, este sistema de pensamiento y accin an est construyndose, sin embargo,
existen caractersticas que pueden identificarse, tales como:
El inters social y colectivo est por encima del inters individual y privado.
El pueblo toma su lugar como soberano y la estructura del Estado obedece a sus
requerimientos y necesidades.
La solidaridad entre colectivos sociales es un valor fundamental.
La participacin protagnica del pueblo organizado en distintas formas: Mesas
Tcnicas de Agua, Comits de Tierras, Cooperativas, Consejos Comunales y Comunas.
La nacionalizacin de empresas y el control de ellas por parte del Estado en pro del
bien republicano.
El impulso de empresas de produccin social y de propiedad colectiva.
El proceso de sustitucin de importaciones, y la creacin de industrias.
El Estado como garantizador de los servicios pblicos, salud y educacin, de forma
igualitaria.
El impulso de procesos de integracin regional, tomando en cuenta las diferencias
entre las naciones que intervienen, sus necesidades sociales, sus ventajas y desventajas.
La unin cvico militar.
El desarrollo de un sistema de medios de comunicacin alternativos, de base y
comunitarios.
La libertad de asociacin sindical y gremial, la libertad y plenitud de los derechos
civiles y polticos.
Los enunciados descritos en muchos casos son an una aspiracin, en otras una
realidad.
Formemos una Patria a toda costa y todo lo dems ser tolerable
(1816, carta de Simn Bolvar a Lus Brin)
inventamos o erramos
Simon Rodrguez.
92
Estamos hablando del enfrentamiento de dos sistemas. Uno que se implant y se
afianz por ms de 40 aos, a travs de la democracia representativa, basado en la
reparticipacin del poder entre los dos partidos mayoritarios: Accin Democrtica y el
Comit Electoral Social Cristiano Copey, la puesta en marcha de una agenda de Estado
neoliberal y la subordinacin de la lite nacional al inters extranjero, dejndole a las
mayoras un rol pasivo de participacin electoral para cada uno de los procesos de eleccin
popular.
1
Prctica en la cual la accin del pueblo se form para el silencio y la no
participacin en los asuntos pblicos y polticos que estuvo reservada para una lite.
Y otro basado en la reivindicacin de los ideales bolivarianos, de nuestra gesta
emancipadora (prceres como Manuel Gual y Jos Mara Espaa, del Precursor de la
Independencia, el Generalsimo Sebastin Francisco de Miranda, nuestro genio Libertador
Simn Bolvar, el Gran Mariscal de Ayacucho, Antonio Jos de Sucre, Jos Flix Ribas.)
que prioriza las necesidades sociales, encima de los intereses econmico de unos pocos,
dueos del sistema de produccin capitalista
2
.
De esta manera se form una cultura de desprecio hacia la actividad poltica que
beneficiaba al grupo que siempre ostentaba el poder, pactaba con los capitales
econmicos internos y de los pases ms poderosos, que prefera importar a producir,
endeudarse a pensar en acciones de beneficio colectivo y que, en definitiva, debilitaba
cada vez ms el accionar del Estado, tal y como lo plantea el Neoliberalismo: El Estado
mnimo y el Estado ultramnimo
3
.
Este sistema contamin todas las estructuras y por supuesto que la planificacin y el
desarrollo estaban visto desde esa ptica, por eso el planteamiento de los paquetes
econmicos, diseados por grupos de tecncratas divorciados de una realidad social,
que clamaba clandestinamente por ser escuchados.
Los revolucionarios de hoy, estamos llamados a ser fieles a la moral bolivariana, a la
tica y al espritu socialista, para vivir la plenitud; la libertad, la igualdad y la solidaridad.
Para fortalecer nuestro socialismo del siglo XXI debemos rescatar el espritu de Angostura:
En el mundo la idea de un pueblo que no se contenta con ser libre y fuerte, sino que
quiere ser virtuoso
4
.
De la democracia representativa a la democracia participativa y protagnica
Durante la cuarta repblica
5
los ciudadanos venezolanos no discutieron ni
participaron de ninguna de las decisiones importantes del Estado como cambios de
Constitucin o modificaciones a las leyes. A los venezolanos no se les consult cuando
el gobierno asumi medidas econmicas que desangraban a los menos favorecidos,
pero que complacan a los organismos financieros multilaterales como el FMI, y el Banco
Mundial.
Al igual que en las dictaduras militares de Amrica Latina en los aos sesenta, setenta,
ochenta y noventa en la democracia representativa de Venezuela existi violacin
sistemtica de los Derechos Humanos, como la persecucin y desaparicin de lderes
polticos, sindicales y periodistas
6
, slo que los medios de comunicacin y el estatus
quo de la poca se hizo cmplice y silenci esta situacin.
93
Los polticos, la oligarqua y los medios de comunicacin destrozaron la moral
republicana y nuestros valores nacionales, con sus descarados actos de corrupcin e
inmoralidad: Caso Barraganas, Desfalco a los Bancos, Modificacin de Ley de Prestaciones
Sociales, entre otras acciones. La oligarqua se enriqueci con recursos pblicos y con
su proyecto privatizador. Los medios de comunicacin instalaron un modelo cultural de
transculturizacin, deformado, alienado y etnocentrista donde el consumismo y los
modelos culturales extranjeros fueron resaltados como el paradigma a seguir
7
.
El 4 de febrero de 1992, cuando Hugo Chvez Fras encabez la intentona de Golpe
de Estado, y despus que la misma fracasar, el entonces Teniente Coronel asumi la
responsabilidad ante el pas al decir:
Haca mucho tiempo, que ningn poltico, ningn presidente, ningn lder se haca
responsable de nada, por eso reson en las mentes y corazones de muchos. Las frases
por ahora y asumo la responsabilidad, eran el inici de un cambi, del que hoy
somos testigos, protagonistas y responsables.
La Revolucin Bolivariana se inici y se mantiene bajo los paradigmas de Paz,
Democracia, Libertad e Igualdad. Al igual que el legado de Salvador Allende, se basa en
el profundo respeto hacia el ser humano, expresado en el poder de la ciudadana.
Nuestro proceso ha significado una explosin de participacin poltica. La
participacin del pueblo en la Asamblea Constituyente, en la redaccin de la Constitucin
del 1999 y en la ruptura del Pacto de Punto Fijo (Pacto partidista de la democracia
representativa firmado entre los partidos Accin Democrtica, Copey y URD en 1960,
despus del fin de la Dictadura de Marcos Prez Jimnez
8
), permiti que nuevas
organizaciones sociales y polticas irrumpieran en el acontecer nacional, venciendo la
hegemona del bipartidismo tradicional y las corrompidas estructuras de poder.
Primero que nada quiero dar los buenos das a todo el pueblo de
Venezuela, y ste mensaje bolivariano va dirigido a los valientes soldados
que se encuentran en el Regimiento de Paracaidistas de Aragua y en la
Brigada Blindada de Valencia. Compaeros: Lamentablemente, por ahora,
los objetivos que nos planteamos no fueron logrados en la ciudad capital.
Es decir, nosotros, ac en Caracas, no logramos controlar el poder. Ustedes
lo hicieron muy bien por all, pero es tiempo de reflexionar y ya vendrn
nuevas situaciones, el pas tiene que encaminarse definitivamente hacia
un destino mejor. As que oigan mi palabra. Oigan al comandante Chvez,
quien le manda ste mensaje para que, por favor, reflexionen y depongan
las armas porque en verdad, los objetivos que nos hemos trazado a nivel
nacional son imposibles que los logremos ahora. Compaeros: Oigan este
mensaje solidario. Les agradezco su lealtad, les agradezco su valenta, su
desprendimiento, y yo, ante el pas y ante ustedes, asumo la
responsabilidad de este movimiento militar bolivariano. Muchas gracias.
94
Durante estos diez aos se ha incrementado la formacin de agrupaciones polticas,
impulsando la contralora social sobre la gestin pblica y la participacin del pueblo
en la formulacin y ejecucin de proyectos comunitarios.
En Venezuela, estamos experimentando y profundizando la transicin de mayor poder
para el pueblo; el Poder Ejecutivo est en lnea con el Poder Popular
9
, no es slo una
cuestin de denominacin. Los ministerios del Gobierno Bolivariano se proponen trabajar
bajo el mandato del pueblo organizado. Los Consejos Comunales se constituirn como
la unidad principal de articulacin social que dar paso al Estado Comunal. Estas
estructuras conjuntamente con el gobierno, respondern certeras y precisas a sus
necesidades y son instancias transformadoras de su realidad.
El gobierno, conjuntamente con la Asamblea Nacional, ha impulsado la creacin y
formacin de los Consejos Comunales:
En 2006 se sancion la Ley de los Consejos Comunales.
Se modificaron las leyes del FIDES y la Ley de Asignaciones Especiales, que otorgaba
el excedente petrolero al Gobierno Nacional, Gobernaciones y Alcaldas, ahora 50% de
ese excedente est destinado a los Consejos Comunales.
Se cre el Ministerio del Poder Popular de Participacin y Desarrollo Social, al que
est adscrito Fundacomunal, como el ente que da respuesta y acompaa el accionar de
los Consejos Comunales.
Esta revolucionaria forma de autogobierno impacta y beneficia en su primera fase
de explosin popular, a ms de 5.000.000 de ciudadanos que participan bajo los
principios de solidaridad y nueva tica socialista.
En la actualidad, existe un aproximado de 30.000 Consejos Comunales en todo el
pas, de los cuales 16.515 lideran proyectos con FUNDACOMUNAL, iniciativas que
benefician a ms de 6000 familias
10
.
Estos proyectos estn estructurados en cuatro grandes ejes:
vivienda;
mejoramiento de los servicios de agua potable y saneamiento;
articulacin pueblo-estado a travs de las salas de batalla social que permiti el
financiamiento de una diversidad de proyectos comunitarios, sociales, productivos y
de vivienda;
proyectos productivos agrarios y algunos comunitarios.
Conquistas populares
En el 2005, ao de la economa endgena, productiva, y del salto haca el socialismo;
se recuperaron empresas estratgicas como INVEVAL, Venezolana de Vlvulas e INVEPAL,
Industria Venezolana Endgena del Papel, con la participacin y organizacin de los
trabajadores.
En el 2007 se renacionalizaron la CANTV y La Compaa Elctrica de Caracas.
En el 2008 se nacionalizaron las cementeras Cemex, LaFarge, y Holcim.
95
La renacionalizacin de SIDOR, adems de ser una empresa estratgica para la
nacin, represent tambin la reivindicacin de la clase obrera, explotada y excluida
con prcticas perversas como tercerear.
Derrota del Paro Patronal de Diciembre de 2001. La poblacin organizada y los
trabajadores desobedecieron la huelga y el sabotaje de las clases dominantes.
Derrota del Golpe de Estado de Abril del 2002. El pueblo heroicamente escribi una
de las nuevas pginas en la historia reciente, la alianza cvico militar consumada el 13 de
abril anul la conspiracin interna y extranjera y devolvi la constitucionalidad del Estado.
Derrota del sabotaje petrolero y patronal de 2002-2003. El terrorismo empresarial
caus ms de 14 mil millones de dlares en prdidas slo en la industria petrolera, caus
afectaciones con consecuencias de largo plazo en los activos de PDVSA, pretendi destruir
el aparato productivo nacional y gener la prdida masiva de empleos a nivel nacional.
Derrota de la conspiracin paramilitar del 2004. Una efectiva accin de los cuerpos
de seguridad del Estado frustr el plan de fuerzas paramilitares infiltradas en nuestro
pas, que preparaban un magnicidio, meses antes de la inminente victoria popular en el
Referendo Presidencial. Menores de edad y soldados engaados para ejecutar el plan
recibieron un indulto presidencial en el 2007.
Declaracin del carcter antiimperialista del proceso revolucionario bolivariano en el
2004 y Declaracin del carcter socialista del proceso revolucionario bolivariano en 2005.
Expresin de la voluntad poltica
Venezuela est en la vanguardia poltica, en el continente y en el mundo, es uno de
los pases donde se realizan ms consultas al soberano para las decisiones trascendentes
del Estado. El sistema electoral venezolano es uno de los ms modernos, prestigiosos,
transparentes e inclusivos en el mundo, que permite, adems la supervisin de todos
los actores polticos inmersos en las contiendas electorales:
Se ha incrementado en 50% los procesos electorales al realizarse entre 1998
2009, 15 comicios, a diferencia del perodo 1988 1998, donde slo se realizaron 7
elecciones.
Desde la creacin de la Constitucin de 1999, el pueblo ha asistido a 15 procesos
electorales, incluida la indita experiencia de la eleccin de candidatos para regionales
por las bases de un partido, contando con la autoridad del Consejo Nacional Electoral,
como lo establece el artculo 67 de nuestra Carta Magna.
La participacin en las elecciones regionales ha aumentado progresivamente, en
los comicios regionales del 2008 super 65% (65,67%). Anteriormente, el evento electoral
con mayor participacin fue en el ao 2000, con 56,4%, cuando se relegitimaron todos
los cargos de eleccin popular.
La abstencin en procesos electorales presidenciales disminuy 11,24 puntos
(30,76%) pasando de 36,54% en 1998 a 25,3% en 2006.
Tambin el padrn electoral, Registro Electoral Permanente (REP), ha crecido
significativamente en los aos de la Revolucin Bolivariana, ya que en el proceso de
96
inclusin social, el Poder Electoral multiplic la creacin de centros de votacin en las
zonas perifrica-urbanas y extraurbanas en todo el pas, y a todos los grupos etarios,
especialmente a los jvenes.
Los Refrendos revocatorios otorgan la capacidad de evaluar la gestin de los
cargos de eleccin popular, para que todo el poder resida en el pueblo.
Los refrendos constitucionales permiten al pueblo aprobar o rechazar cambios al
texto constitucional.
Los refrendos consultivos permiten al pueblo expresar su opinin sobre temas de
inters nacional.
Los refrendos derogatorios facultan al pueblo la supresin de leyes con las que la
mayora no est de acuerdo (No incluye las fiscales).
Los votos a favor de la oposicin entre las elecciones regionales de 2008 y el
referndum de 2009 aumentaron en 19,97% (864.584 votos) pasando de 4.329.255
en 2008 a 5.040.082 en 2009.
En las regionales de 2008, la opcin bolivariana conquist 5.567.914 votos, mientras
que la oposicin obtuvo 4.329.255 votos. La diferencia entre las dos opciones fue de
1.238.659 votos.
En el Referndum de 2009, la opcin bolivariana obtuvo 6.310.482 votos, mientras
que la oposicin obtuvo 5.193.839 votos. La diferencia entre las dos opciones fue de
1.116.643 votos.
Base material: transicin al socialismo
En el 2000 se emitieron 51 leyes en el mbito de Ley Habilitante, en las que
destacan: La Ley de Tierras, La Ley Orgnica de Hidrocarburos, La Ley de Creacin,
Estmulo, Promocin y Desarrollo del Sistema Micro Financiero, La Ley de
Asociaciones Cooperativas, La Ley Orgnica de Planificacin, La Ley de Impuestos
sobre La Renta, La Ley Orgnica sobre el Estatuto de la Funcin Pblica y La Ley del
Sistema Nacional de Proteccin Civil y Administracin de Desastres y La Ley de
Simplificacin de Trmites.
En el 2007 la segunda Ley Habilitante, inscrita en el Proyecto Nacional Simn
Bolvar, Primer Plan Socialista y de Desarrollo Econmico y Social de La Nacin 2007-
2013 promulg 65 leyes, entre las que destacan: La Ley Orgnica de Soberana
Agroalimentaria, Ley de Crdito para el Sector Agrario, Ley de Proteccin al Consumidor
y al Usuario, Ley de Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat, Ley de Reforma Parcial
de la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, Ley para la Promocin y Desarrollo
de la Pequea y Mediana Industria y dems Unidades de Produccin Social, Defensa de
los ciudadanos uso de bienes y servicios y Banco Central de Venezuela, entre otras.
11
Estructura actual del estado venezolano
La estructura del Estado Venezolano en este proceso revolucionario bolivariano,
pasa por modificaciones constantes. Sin embargo, de acuerdo con el artculo 136 con
97
de nuestra Constitucin, el Poder Pblico Nacional se divide entre el Poder Municipal, el
Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Pblico Nacional se fracciona en Legislativo,
Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral:
Poder Ejecutivo (Presidente, Vicepresidente, 25 Ministerios);
Poder Legislativo (Asamblea Nacional: Una Cmara, Diputados Representantes de
los Estados y Pueblos Indgenas de la Repblica. En los Estados est representado por
los Consejos Legislativos);
Poder Judicial (Tribunal Supremo de Justicia, Tribunales y Juzgados);
Poder Ciudadano (Fiscala General de la Repblica, Contralora General de la Repblica
y Defensora del Pueblo);
Poder Electoral (Consejo Nacional Electoral);
Poder Estadal (Gobernadores 24 Estados);
Poder Municipal (Alcaldas: estructuras mnima de poder poltico administrativa.
335, 1084 parroquias).
En el mes de octubre de 2009 se cre el Consejo Presidencial de Ministros,
conformado por 6 Vicepresidencias polticas y un secretario permanente con despacho
en Miraflores, a fin de ajustar an ms el proceso de planificacin y monitoreo, y
lograr ms eficiencia en las estructuras de gobierno, en el marco de la rectificacin,
revisin y reimpulso revolucionario
12
, que agrupan diferentes ministerios segn las
materias: Primera Vicepresidencia, Social, Economa y Planificacin, Poltica, Desarrollo
Territorial y Economa Productiva.
Atencin especial: las misiones sociales para combatir
la pobreza y la pobreza extrema
La Revolucin Bolivariana ha puesto un especial empeo en sacar de la miseria a los
sectores histricamente ms excluidos de nuestra Patria.
Las misiones son estructuras alternativas a las instituciones del Estado, que trabajan
de manera directa en situaciones puntuales, reduciendo la carga burocrtica y acelerando
la solucin de los diferentes problemas de la poblacin Venezolana ms excluida.
En el ao 1998, 20 de cada 100 venezolanos vivan en pobreza extrema, en 10 aos
de revolucin hemos logrado sacar a 12 de esos 20 venezolanos de tal situacin. El reto
que tenemos ahora es reducir a cero (0%) el 7,9% de la poblacin que en el 2008 an
vive bajo pobreza extrema.
Cuando disminuye la pobreza, aumenta la calidad de vida, esto lo demuestra nuestro
ndice de Desarrollo Humano
13
. En la dcada de los 90 este indicador mostr un
comportamiento relativamente estable de 0.769 en el ao 1991 a 0.784 en el ao
2000. En la primera dcada del siglo XXI, el comportamiento de este indicador
evidenciara un alza sostenida hasta alcanzar 0.844 en 2007.
La posicin de Venezuela en la regin latinoamericana y en el mundo ha mejorado
sustancialmente, en 1998 ocup el puesto 65 con IDH 0.77 y en 2007 escal al puesto
98
58 con IDH 0.844, siendo el sptimo en el continente americano con mejor ranking;
Venezuela pertenece al nivel alto del IDH.
En el anlisis de los componentes del IDH a nivel regional Costa Rica presenta la ms
alta esperanza del vida al nacer (78.7 aos). Venezuela registra 73.6 aos de esperanza
vida de al nacer. Con respecto al ndice de Poder Adquisitivo, Venezuela ocupa el tercer
lugar con 0,801, siendo el primer pas Chile con 0,823.
En la tasa de alfabetizacin combinada Cuba registra 99.8%; Venezuela registra 95.2%,
mostrando un avance importante en la regin.
14
Para el Gobierno Revolucionario, este es un logro importante, que en gran medida se
ha alcanzado gracias a las misiones sociales como proyectos banderas del Gobierno
Bolivariano. Estas misiones estn destinadas a cooperar en la solucin de las necesidades
ms sentidas de la poblacin (salud, educacin, vivienda, miseria, exclusin, produccin,
industria, energa, entre otras). Por mencionar un ejemplo, entre muchos, el Proyecto
de la UNESCO, Mejores Prcticas en Polticas y Programas de Juventud en Amrica Latina
y el Caribe preseleccion entre 600 propuestas a la Misin Sucre, como una poltica
exitosa diseada para la juventud.
Entre las misiones creadas por el Gobierno Bolivariano podemos mencionar:
13 De Abril , Alimentacin , rbol, Barrio Adentro, Ch Guevara, Ciencia, Cristo, Cultura,
Guaicaipuro, Hbitat, Identidad, Jos Gregorio Hernndez, Madres del Barrio, Milagro,
Miranda, Msica, Negra Hiplita, Nios y Nias del Barrio, Piar, Revolucin Energtica,
Ribas, Robinson I, Robinson II, Sonrisa, Sucre, Villanueva, Zamora.
Toda la estructura constituida y de apoyo al Estado se articula con la finalidad de
atender a las demandas sociales. El siguiente grfico puede ilustrar mejor esta idea:
99
Proceso de planificacin en Venezuela
Necesariamente la planificacin tiene que ser una herramienta al servicio de los sistemas
de gobierno, una planificacin que marche en un rumbo distinto a la idea de pas, a la
larga no dar los frutos esperados y ser una mera accin tcnica, ausente de utilidad real
en la toma de decisiones. Del mismo modo sus impulsores, tendran que tener una formacin
tcnico-poltica slida, e igualmente cnsona con la visin de pas.
Todo esto en la realidad puede ser utpico, nos encontramos con brillantes
planificadores, con ausencia de visin poltica y con polticos vehementes pero sin
formacin tcnica. Es prcticamente un hallazgo un hombre o mujer que rena las dos
condiciones, a las que suman otra serie de elementos que cuentan a la hora de tomar
decisiones, planificar y ejercer el poder tales como: autoridad, legitimidad,
oportunidades, reconocimiento pblico, apoyos, recursos, entre otros.
Sin embargo, la meta es hacer lo posible para que converjan esas dos condiciones
(lo poltico y lo tcnico), estando conscientes de las dificultades, propias de tal objetivo.
Determinar qu es lo primero en la agenda del gobierno para planificar, o planificar
para disear una agenda de gobierno, depende en gran medida de las circunstancias y
el momento histrico que viva un pas y su consecuente sistema de gobierno, lo que es
determinante es que tanto la agenda de gobierno como la planificacin son inseparables.
En muchos casos en el alto nivel, se tiene una misin transformadora de la realidad,
disear la agenda de gobierno, tomando en cuenta o contrastando esas grandes lneas
con los diagnsticos y resultados de los planes de planificacin anteriores, para que el
equipo de planificadores, bien sea la institucin o instituciones relacionadas, diseen
el gran plan atendiendo a esas lneas estratgicas.
La planificacin dar insumos constantes durante sus procesos (diseo, ejecucin,
acompaamiento) a quien debe tomar decisiones para que modifique, replantee o cambie
determinada poltica.
Venezuela tiene un sistema presidencialista, que pasa adems por un proceso
revolucionario pacfico e indito, donde las grandes lneas de planificacin se toman y
se evalan, en el ms alto nivel, teniendo como prioridad lo social y atendiendo a las
necesidades del pueblo, el soberano.
Eso se debe en gran parte, a los grandes retos planteados por la revolucin (Plan
Nacional Simn Bolvar), a las presiones internas y externas. Por ese motivo la
planificacin es dinmica y acelerada, porque es necesario fortalecer, resguardar y
mantener los logros alcanzados hasta el presente.
En este punto, es preciso mencionar, luego de haber descrito de manera muy general, en
el apartado anterior, algunos de los cambios ocurridos en Venezuela durante los 10 aos de
Revolucin Bolivariana, sintetizar nuestro modelo de planificacin, teniendo siempre presente
la premisa de que en Venezuela coexisten dos modelos polticos en pugna (capitalismo vs.
socialismo del siglo XXI), lo que hace an ms difcil el proceso de planificacin.
Nuestros funcionarios pblicos estn formados en su mayora bajo la lgica capitalista
y poner el acento en lo social y colectivo en ocasiones es complicado. Aunque muchos
100
son revolucionarios, que abogan por un pas mejor, que apoyan este proceso de cambio,
en sus acciones reproducen viejas prcticas, y ello se ve reflejado en la manera en cmo
planifican, miden las metas y persiguen los objetivos que deben estar acordes con el
Proyecto Nacional Simn Bolvar 2007-2013.
El Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y el Desarrollo usa la metodologa
del Marco Lgico para planificar y medir los resultados, de manera que se contina
haciendo nfasis en lo cuantitativo, faltando ms desarrollo en lo cualitativo. En la
actualidad, el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) desarrolla un proyecto para medir
nuestros indicadores sociales de manera especial atendiendo a nuestras caractersticas
propias y al resultado de las misiones. Ha sido este, un pedido del Presidente de la
Repblica, a fin de contar de una manera ms cientfica los logros revolucionarios.
A partir del 2 de febrero de 1999 se inici un proceso de cambios en
Venezuela, orientado hacia la construccin del Proyecto Nacional Simn
Bolvar, el cual contina en esta nueva fase de gobierno para profundizar
los logros alcanzados por las Lneas Generales del Plan de Desarrollo
Econmico y Social de la Nacin 2001 2007.
En este prximo perodo 2007 2013, Venezuela se orienta hacia la
construccin del Socialismo del Siglo XXI, a travs de las siguientes directrices:
Nueva tica Socialista
Propone la refundacin de la Nacin Venezolana, la cual planta sus
races en la fusin de los valores y principios ms avanzados de las
corrientes humanistas del socialismo y de la herencia histrica del
pensamiento de Simn Bolvar.
La Suprema Felicidad Social
A partir de la construccin de una estructura social que incluye, un
nuevo modelo social, productivo, humanista y endgeno, persiguiendo
que todos vivamos en similares condiciones, rumbo a lo que deca El
Libertador: La Suprema Felicidad Social.
Democracia Protagnica Revolucionaria
Para esta nueva fase de la Revolucin Bolivariana se consolidar la
organizacin social, de tal manera que transforme la debilidad individual
en fuerza colectiva, reforzando la independencia, la libertad y el poder
originario del individuo.
Modelo Productivo Socialista
Con el objetivo de lograr trabajo de mayor significado, se buscar la
eliminacin de su divisin social, de su estructura jerrquica y de la
disyuntiva entre la satisfaccin de las necesidades humanas y la produccin
de riqueza subordinada a la reproduccin del capital.
101
Los prrafos que a continuacin citaremos, contenidos en el Plan Nacional Simn
Bolvar, sintetizan la aspiracin de esta poca revolucionaria, en palabras de nuestro
actual Presidente Hugo Rafael Chvez Fras:
Procedimiento general para la planificacin
El Ministerio del Poder Popular para la Planificacin y Desarrollo dicta, a los dems
ministerios (cada ministerio posee una oficina con funciones de planificacin y
seguimiento) los objetivos y asesora en la construccin de los Planes Operativos Anuales
Institucionales (POAIN) en el mes de abril de cada ao.
Al recibir los POAIN, el MPP para la Planificacin y Desarrollo realiza una seleccin,
priorizando los proyectos que van a constituir el Plan Operativo Anual (POA).
Los proyectos aprobados por el MPP para la Planificacin y Desarrollo, se incluyen,
en el mes de agosto, en el sistema computarizado denominado NUEVA ETAPA. Son
asignados los recursos por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE) y en el Gabinete
Ministerial se aprueban las cuotas para los proyectos de cada una de las instituciones.
Se hacen los ajustes, si necesarios, quedando el Plan Operativo Anual (POA) y el
Proyecto Ley de Presupuesto, listo para ser presentado por el Ministerio de Finanzas a
su aprobacin en la Asamblea Nacional.
Planificacin de las gobernaciones de estado y alcaldas:
La planificacin de los Estados se sustenta en la carta magna, y siguen los objetivos
del Plan de Desarrollo Nacional y el Proyecto Nacional Simn Bolvar. Su procedimiento
Nueva Geopoltica Nacional
La modificacin de la estructura socio-territorial de Venezuela persigue la
articulacin interna del modelo productivo, a travs de un desarrollo territorial
desconcentrado, definido por ejes integradores, regiones programa, un sistema
de ciudades interconectadas y un ambiente sustentable.
Venezuela: Potencia Energtica Mundial
El acervo energtico del pas posibilita una estrategia que combina el
uso soberano del recurso con la integracin regional y mundial. El petrleo
continuar siendo decisivo para la captacin de recursos del exterior, la
generacin de inversiones productivas internas, la satisfaccin de las propias
necesidades de energa y la consolidacin del Modelo Productivo Socialista.
Nueva Geopoltica Internacional
La construccin de un mundo multipolar implica la creacin de nuevos
polos de poder que representen la ruptura de la hegemona unipolar, en
la bsqueda de la justicia social, la solidaridad y las garantas de paz,
bajo la profundizacin del dilogo fraterno entre los pueblos, su
autodeterminacin y el respeto de las libertades de pensamiento.
102
es diferente al del POAIN, sus presupuestos son aprobados en funcin del cuerpo
legislativo de cada Estado, constituyndose stos como niveles de gobierno autnomos,
que administran y controlan sus haciendas.
Una vez que las Gobernaciones y Alcaldas realizan su planificacin, estas son
presentadas ante los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin de Polticas
Pblicas y los Consejos Locales de Planificacin de Polticas Pblicas respectivamente,
los cuales se rigen por una ley propia (Ley de Consejos Estatales de Planificacin
Pblica, y la Ley de los Consejos Locales de Planificacin de Polticas Pblicas). Estos
consejos sirven de apoyo tcnico para la elaboracin de los planes proyectos y
presupuestos.
Una vez que es elaborado y evaluado por los Consejos Estadales y Locales, el Plan de
Desarrollo Estadal y Local, pasa al Despacho del Gobernador o Alcalde para su debida
firma y formalizacin por medio de la Ley Estadal.
En las fuentes de financiamiento, encontramos que las Gobernaciones y Alcaldas
reciben transferencias del Ejecutivo Nacional, principalmente por medio de tres vas
o fuentes: Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) Ley de
Asignaciones Administrativas Especiales (LAAE), y el Situado Constitucional; de forma
tal que el Ejecutivo Nacional realiza por cualquiera de las tres vas mencionadas una
transferencia, a las tesoreras estadales, para su ejecucin en los Planes de Desarrollo
Estadales y/o Locales.
Para el clculo de las asignaciones financieras a los Estados y Gobernaciones, va
LAAE y FIDES se utiliza un ndice de compensacin interterritorial, que incluye informacin
de la densidad poblacional, as como los ndices de desarrollo humano de cada Estado.
Mientras que el Situado Constitucional, consiste en Transferir un 20 % de los recursos
ordinarios de la Tesorera Nacional a los Estados.
A excepcin del Distrito Capital, que fue establecido como un rgimen especial de
gobierno, pasando a ser casi un ente del ejecutivo, denominado recientemente Distrito
Metropolitano de Caracas incluyndose en el presupuesto del ao 2010 como un
titulo adicional.
Regimenes especiales
El Rgimen Especial del Distrito Capital es un sistema de Gobierno constituido por
un rgano Ejecutivo ejercido por un Jefe de Gobierno, cuya funcin legislativa estar a
cargo de La Asamblea Nacional (AN), cargo que ser de libre nombramiento y remocin
por parte del Presidente de la Repblica.
As lo establece la Ley Especial sobre la Organizacin y Rgimen del Distrito Capital,
instrumento que public la AN, en la Gaceta Oficial nmero 39.156, de fecha lunes 13
de abril de 2009.
Esta legislacin establece y desarrolla las bases para la creacin y organizacin del
rgimen del Distrito Capital, el cual comprende su organizacin, Gobierno, administracin
y recursos de esta entidad poltico-territorial.
103
Este jefe ejerce la administracin de los rganos y funcionarios de la administracin
del Distrito Capital, adems de la direccin, coordinacin y control de los organismos
de Gobierno.
Asimismo, realiza el control de tutela sobre los entes de la administracin
descentralizada del Distrito Capital.
Comprende al jefe de Gobierno del Distrito Capital: cumplir y hacer cumplir en su
jurisdiccin la Constitucin, leyes, decretos y dems normas jurdicas e instrucciones
que emanen del Ejecutivo Nacional; administrar la hacienda pblica del Distrito Capital;
elaborar el Plan de Desarrollo Econmico y Social del Distrito Capital, conforme al Plan
de Desarrollo Econmico y Social de las Nacin; presentar el anteproyecto de presupuesto
de ingreso y gastos pblicos para su aprobacin en Consejo de Ministros.
Adems, le compite: solicitar crditos adicionales y dems modificaciones del
presupuesto del Distrito Capital; crear y organizar la Imprenta Capital y ordenar la
promulgacin de los actos que requieran publicidad en la Gaceta Oficial del Distrito Capital;
decretar, contratar y controlar obras pblicas conforme a la ley; contratar con fundaciones,
cooperativas, organizaciones sociales o empresas y debe dar preferencia a aquellas de
propiedad social, directa o indirecta; en coordinacin con el Ejecutivo Nacional constituir
las fundaciones, empresas del Estado, de produccin y propiedad social, as como cualquier
otra forma jurdica de asociacin necesarias para el cumplimiento de las atribuciones que
le sean conferidas al rgimen del Distrito Capital; impulsar, coordinar y ejecutar programas
sociales que fomenten el desarrollo cultural, ambiental, educacional, asistencial y de
salubridad en beneficio del crecimiento y mejoramiento de la calidad de vida de los
habitantes del Distrito Capital. El jefe de Gobierno del Distrito Capital deber rendir cuenta
de gestin ante la AN y el poder popular, dentro de los primeros 60 das de cada ao.
Experiencias alternativas
Por otro lado existen experiencias exitosas en los Consejos Comunales, estructuras
sociales que pueden presentar sus proyectos de planificacin tanto al Ministerio del
Poder Popular para las Comunas como a sus Alcaldas y/o Gobernaciones. Estos proyectos
son discutidos y decididos por la comunidad luego de la realizacin de Asambleas en
las que por consenso se decide cul es el proyecto ms importante para Comunidad en
orden de prioridad
1
.
Es un tipo de planificacin y presupuesto participativo, donde luego del otorgamiento
de recursos, por parte de la institucin competente, deben administrarlo de acuerdo a
lo planificado y rendir las cuentas necesarias.
Reflexiones finales
Todo sistema poltico tiene sus peligros y errores, est es la nica forma de saber
cundo se va por el camino correcto o incorrecto. La Repblica Bolivariana de Venezuela
tiene una gran tarea por delante, que es poner mayor nfasis y cuidado en la organizacin,
articulacin y planificacin entre las diferentes instancias del Estado.
104
Una vez consolidado el apoyo poltico, lo siguiente es la definicin de procesos
ms coherentes y orgnicos, donde las instituciones marchen atendiendo a los principios
socialistas de manera comprometida y con claridad ideolgica. Es imperioso pensar en
la manera de dar respuestas ms rpidas a la comunidad y con procesos bien definidos
en trminos de tiempo e instancias competentes.
Desde el punto de vista econmico hace falta abarcar todo el proceso de la cadena
productiva con una visin socialista, esta sigue fragmentada y en algunos casos se
sigue favoreciendo al capitalista, continuando en desventaja el pequeo productor y el
consumidor final.
Se hace necesaria la articulacin sistmica del Poder Ejecutivo con las diferentes
instancias del Poder Pblico Nacional, as como con las organizaciones comunitarias,
sin que ello signifique crear presiones burocrticas. As como fortalecer las relaciones
jerrquicas directas y armoniosas entre el Ministro, Coordinadores regionales, voceros
regionales y obreros de las Misiones, Consejos Comunales y otras estructuras sociales.
La mejor coordinacin entre los ministerios de Economa y Finanzas, Comunas,
Planificacin y Desarrollo es fundamental para auditar y revisar la correcta administracin
de los recursos de la misin (la manera de colaboracin, sin ejercer trabas coercitivas).
El fortalecimiento y la inversin en educacin, investigacin social y cultura debe
ser ms decisivo a fin de sistematizar el proceso revolucionario bolivariano y
comprometernos con su mantenimiento de una manera conciente.
Es importante combatir la impunidad. La comunidad debe ver la aplicacin de las
leyes y la existencia de un Estado slido desde el punto de vista jurdico.
En relacin con el tema de seguridad es necesaria la formulacin de polticas pblicas
orientadas a subsanar la percepcin y la real inseguridad en el pas. Para ello, cada regin
o comunidad debe ser atendida segn su particularidad socioeconmica, a travs de la
participacin activa de los Consejos Comunales junto a los organismos del Estado. Esta
forma de interaccin implica una ms eficiente y honesta gestin controlada por la
comunidad afectada y ejecutada transparentemente por los organismos de seguridad.
Notas
1
Desde el establecimiento del sufragio universal, directo y secreto en 1946, y a partir de la aplicacin
y consolidacin del sistema partidista y electoral en 1961 en Venezuela los porcentajes de participacin
y de abstencin del pueblo en cada uno de los procesos fue disminuyendo de forma sistemtica hasta
alcanzar en 1995 una abstencin de 70% en las elecciones presidenciales de ese ao. Eleazar Daz
Rangel ppx
2
Programa y propuesta de gobierno del Partido MVR de 1998, rbol de Tres Races Bolvar, Rodrguez
y Zamora
3
Ver artculo de Miguel ngel Prez Pirela:
La Filosofa Poltica del Separatismo en Latinoamrica de Thomas Hobbes a Evo Morales. Revista
Ensayo y Error. Caracas 2008, Pg.13 a 23.
4
Simn Bolvar Discurso ante el congreso celebrado en angostura 1819
5
1830-1999
6
Es ilustrante el Documental Vctimas de la Democracia, editado por el Ministerio del Poder Popular
para la Cultura, en el que se dan testimonios no escritos de nuestra historia reciente, silenciados por
el sistema de la Democracia Representativa, representada en Venezuela por el Pacto de Punto Fijo.
105
7
Ver: Luis Britto Garca. Investigacin de unos Medios por encima de toda Sospecha. Fondo Editorial
Questions. Julio 2003. Fondo Editorial Questions.
8
Es de resaltar, que el Partido Comunista de Venezuela qued excluido del Pacto. El Pacto consista
en la reparticin de Poderes en cada proceso electoral.
9
Denominacin del Poder Popular gaceta oficial de 2007 la creacin de los ministerios con el apoyo
del poder popular.
10
Informe de Gestin 2008 del Ministerio del Poder Popular para las Comunas de la Repblica
Bolivariana de Venezuela.
11
Del informe 2008, realizado por el Viceministerio de Asuntos Estratgicos. Ministerio del Poder
Popular del Despacho de la Presidencia. Repblica Bolivariana de Venezuela.
12
Relanzamiento de la revolucin, en el ao 2008, llamado las 3 R rectificacin, revisin y reimpulso
del proceso bolivariano. Significa reactivar los Cinco Motores Constituyentes: Ley Habilitante, Reforma
Constitucional, Moral y Luces, Nueva Geometra del Poder y Explosin del Poder Popular; para encaminar
el pas hacia el Socialismo del Siglo XXI, adems de revisar las lneas transformadoras del Proyecto
Nacional Simn Bolvar en lo poltico, social, econmico, militar, territorial, internacional y tico.
13
El ndice de Desarrollo Humano forma parte de una herramienta de medicin del enfoque de las
Capacidades Humanas desarrolladas por Amartya Sen (Premio Nbel de Economa, 1998).
14
En 1990, el componente del logro educativo registraba 0,73. En 1998, se colocara en 0,81 y en
2007 adquiere un comportamiento alcista hacia 0,89, representando el valor ms alto de los componentes
del IDH. Respecto a la esperanza de vida al nacer entre 1990 y 1998 mostr un comportamiento
prcticamente estable al cambiar de 0.77 a 0.80. A partir de 1999 sigui mostrando un comportamiento
de relativo crecimiento al ubicarse a 0.81 en 2007.
En el componente de ingreso el ndice se movi poco en la dcada de los 90, mientras que a partir
de 1999 con ciertas variaciones se present un alza significativa a 0.80, lo cual evidencia el perodo
acumulado de crecimiento econmico y de mayor expansin del poder adquisitivo de la economa.
Para mayor informacin revisar el Informe 2009 del PNUD sobre el ndice de Desarrollo Humano.
15
Ver: Ley de Consejo Comunales. 07 de Abril de 2006. Repblica Bolivariana de Venezuela.
Mireidis Josefina Marcano Cabello
Nacionalidad venezuelana. Participante del curso Planificacin Estratgica en el Contexto
Iberoamericano, realizado por EIAPP/ENAP en 2009. Licenciada en Estudios Polticos y Administrativos
de la Universidad Central de Venezuela, con Diplomado de Derechos Humanos de la Universidad de
Alcal de Henares. Actualmente, es Viceministra de Asuntos Estratgicos, del Ministerio del Poder
Popular del Despacho de la Presidencia y ha trabajado en el Ministerio del Poder Popular para la
Cultura, la Defensora del Pueblo y el Instituto Nacional de la Mujer en el rea internacional. En otras
instituciones pblicas y privadas se ha desarrollado en el campo de la planificacin y el desarrollo de
procedimientos administrativos.