El Ministerio Público en La Constitución

CONSEJO ACADMICO
Dr. Radhams Jimnez Pea

Procurador General de la Repblica
Dr. ngel Castillo Tejada
Procurador General Adjunto
Dr. Jess Mara Fernndez Vlez
Procurador General Corte de Apelacin
del Departamento Judicial de San Cristbal
Dr. Diego Jos Garca
Presidente del Colegio de Abogados de la Repblica
Dominicana (CARD)
Dr. Antonio Medina Calcagno
Decano Facultad de Ciencias Jurdicas y Politicas
Universidad Autnoma de Santo Domingo (UASD)
Dr. Lino Vsquez Samuel
Jurista
Ramn Emilio Nez N.
Director General
Wilson Manuel Camacho Peralta
Gerente de Capacitacin
Mara Olivares Paulino
Gerente de Comunicaciones e Imagen Institucional
Orlidy Inoa Lazala
Gerente de Polticas Pblicas, Investigacin y Anlisis
Francia Manolita Sosa
Coordinadora Gestin de la Capacitacin
Wendy Yocasta Hiciano
Coordinadora de Comunicaciones
Vanessa Mariela Cobo Echenique
Coordinadora Gestin Humana y Evaluacin
Raquel Martnez Lpez de Vivigo
Coordinadora Biblioteca
Piedad Antonia Cabral Flores
Coodinadora de Administracin y Finanzas
Ilena Carolina Rosario Rodrguez
Coordinadora de Polticas Pblicas, Investigacin y Anlisis
Taurys Vanessa Guzmn Soto
Asistente de la Direccin
Asistentes de Departamentos
Xiomara de la Rosa
Mara Leticia de Len
Jesse James Ventura
Millie Henrquez
Recepcin
MINISTERIO
PBLICO
Escuela Nacional
del Ministerio Pblico
Secreterara Pro-Tmpore Red de Capacitacin
del Ministerio Pblico Iberoamericano
(RECAMPI)
Permitida la reproduccin para fnes no comerciales,
a la condicin de citar la fuente.
Las opiniones emitidas en el presente documento, son
responsabilidad excusiva del autor o autora del mismo
COMIT EDITORIAL
Ramn Emilio Nez N.
Director
Orlidy Inoa Lazala
Editora
Wilson Manuel Camacho Peralta
Miembro
Miembro
CONSEJO CONSULTIVO
Alberto Binder
Instituto Latinoamericano sobre Seguridad
y Democracia (ILSED)- Argentina
Rafael Blanco Surez
Universidad Alberto Hurtado- Chile
Samuel Vuelta-Simon
Escuela Nacional de la Magistratura- Francia
Manuel Miranda Estrampes
Fiscal del Tribunal Constitucional-Espaa
Luis Ramrez
Instituto de Estudios Comparados
en Ciencias Penales-Guatemala
Paula Ramrez Barbosa
Procuradura General de la Nacin-Colombia
Semramis Olivo de Pichardo
Antigua Procuradora General de la Repblica
-Repblica Dominicana
Aura Celeste Fernndez Rodrguez
Antigua Directora de la Escuela Nacional del
Ministerio Pblico-Repblica Dominicana
ENMP. Investigacin & Anlisis
Escuela Nacional del Ministerio Pblico
Calle Socorro Snchez No. 156, Gazcue
Tel.: 809-682-2141 / Fax: 809-686-6777
Santo Domingo, D.N., Repblica Dominicana
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www.pgr.gob.do
CONTENIDO
5 EDITORIAL
ARTCULOS
7 La posicin constitucional del Ministerio Pblico
conforme la Constitucin de 2010
Eduardo Jorge Prats / Luis Antonio Sousa Duverg
19 La vctima y el Ministerio Pblico
en la Constitucin de la Repblica
Michel Camacho Gmez
35 La Formulacin e Implementacin
de la Poltica Criminal como Misin Constitucional del
Ministerio Pblico
Ramn Emilio Nez N.
49 Principio democrtico, separacin de poderes y Ministerio
Pblico en la Constitucin de 2010
Nassef Perdomo Cordero
61 El Ministerio Pblico en la Repblica Dominicana. Refexiones a
la luz de la Reforma Constitucional de 2010
Idelfonso Reyes
77 El Ministerio Pblico
en la Constitucin Dominicana
NOTAS INSTITUCIONALES
89 Ministerio Pblico y avances logrados
en el marco de su consolidacin institucional
Radhams Jimnez Pea
101 Proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades
de los Operadores de Seguridad del Sistema Penal
en la Repblica Dominicana
Ana lvarez Rodrguez
[5]
EDITORIAL
Es una enorme satisfaccin para la Escuela Nacional del
Ministerio Pblico poner a disposicin de la comunidad ju-
rdica el primer nmero de la Revista ENMP. Investigacin &
Anlisis.
Este interesante proyecto nace de la necesidad de cubrir
un espacio entre las publicaciones acadmicas especializadas
en el mundo jurdico dominicano. La Revista ENMP. Investi-
gacin & Anlisis, la cual tendr dos ediciones al ao, es una
revista con un enfoque netamente acadmico, donde se dar
cabida a los mejores escritos jurdicos de colaboradores, tanto
locales como internacionales. Por su parte, como corresponde
en el mundo editorial, cuenta con nmero de ISSN (Nmero
Internacional Normalizado de Publicaciones), con el inters de
poder iniciar canje institucional de publicaciones con institu-
ciones y centros acadmicos extranjeros de prestigio.
El primer nmero est dedicado al tema del Ministerio P-
blico en la Constitucin de 2010. Y no podra ser ms oportu-
no, pues la fgura del Ministerio Pblico adquiere en la Cons-
titucin de 2010 un reconocimiento sin precedentes en su
historia. Por tanto, analizar el impacto a nivel institucional
[6] Editorial
que tendrn estas nuevas previsiones constitucionales, desde
los distintos mbitos, resultaba de primer orden.
No podemos dejar de agradecer, en primer lugar, a la Agen-
cia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AE-
CID), por el apoyo recibido para la publicacin de este nme-
ro; as tambin, a nuestros colaboradores, sin cuyos aportes
no hubisemos podido concretizar este prometedor proyecto.
Adems, y muy especialmente, a los miembros del Consejo
Consultivo, todas y todos fguras de mucho peso y prestigio
en el mundo acadmico local e internacional. Gracias por per-
mitirnos contar de ahora en adelante con sus valiosas contri-
buciones para hacer de esta una publicacin destacada por su
calidad y buenos aportes.
Particular mencin merecen el Procurador General de la
Repblica y los miembros del Consejo Acadmico de la Escue-
la Nacional del Ministerio Pblico por el voto de confanza
para este y los dems proyectos.
Enhorabuena y esperamos que este, y los dems nmeros,
llenen las expectativas de ustedes nuestras y nuestros lecto-
res.
Ramn Emilio Nez N. Orlidy Inoa Lazala
Director Editora
[7]
La posicin constitucional del Ministerio Pblico
conforme la Constitucin de 2010
Eduardo Jorge Prats / Luis Antonio Sousa Duverg
INTRODUCCIN
El lugar que ocupa el Ministerio Pbli-
co en la organizacin del poder ha sido
objeto de debate constante por parte de
la doctrina constitucional y penal. Esto
as, en razn de las mutaciones que ha
experimentado esta institucin, prin-
cipalmente como fruto de las reformas
procesales y constitucionales llevadas
a cabo en gran parte de los pases lati-
noamericanos. En el caso dominicano, la
trasformacin del Ministerio Pblico se
debe fundamentalmente a la transicin
del modelo inquisitorio al modelo acu-
Eduardo Jorge Prats es Profesor
de Derecho Constitucional en la Pontif-
cia Universidad Catlica Madre y Maes-
tra (PUCMM), autor de la obra Derecho
Constitucional y miembro de la Comisin
de Juristas designada por el Presidente
Leonel Fernndez que prepar el antepro-
yecto de Constitucin.
Luis Antonio Sousa Duverg
es bachiller, estudiante de Derecho de la
Pontifcia Universidad Catlica Madre y
maestre, Recinto Santo Toms de Aquino
y paralegal en la frma Jorge Prats Aboga-
dos & Consultores.
RESUMEN ABSTRACT
PALABRAS CLAVE
DATOS DE LOS AUTORES
Existen diversas concepciones
doctrinarias respecto de la ubicacin
orgnica del Ministerio Pblico en la
estructura constitucional del poder.
Ya sea como miembro del Poder Ju-
dicial, miembro del Poder Legislativo,
rgano extra-poder o autnomo, o
miembro del Poder Ejecutivo. Esta de-
cisin poltica defnitivamente tiene
un impacto, no solo en la independen-
cia funcional del rgano, sino en su
estructura institucional.
Tere are several doctrinal views
on the organizational location of the
Public Prosecutor in the constitutio-
nal structure of power. Whether as a
member of the Judiciary, a member of
the legislative branch, an autonomous
power, or a member of the Executive.
Tis political decision defnitely has
an impact not only on its functional
independence, but in the institutional
structure.
Consejo Superior del Ministerio Pblico, ubicacin
orgnica, rgano extra-poder, Poder Ejecutivo, Poder
Judicial, Poder Legislativo.
[8] La posicin constitucional del Ministerio Pblico..., pp. 7-17
satorio de justicia penal, con la derogacin del viejo Cdigo de Procedimiento
Criminal y la entrada en vigor del Cdigo Procesal Penal.
Los modos de comprender la ubicacin del Ministerio Pblico en el entra-
mado estatal se articulan desde cuatro pticas diferenciadas. Procederemos a
destacar, de manera sucinta, los argumentos avanzados por los defensores de
las distintas perspectivas, expondremos las supuestas ventajas y desventajas
de cada una y luego mostraremos, segn nuestro mejor entender, dnde se
ubica, actualmente, el Ministerio Pblico dominicano, a la luz de las disposi-
ciones contenidas en la Constitucin proclamada el 26 de enero del ao 2010.
Las concepciones sobre la ubicacin del Ministerio Pblico en la estructura
constitucional del poder son bsicamente las siguientes:
Ministerio Pblico como parte del Poder Ejecutivo;
Ministerio Pblico como parte del Poder Judicial;
Ministerio Pblico como parte del Poder Legislativo; y,
Ministerio Pblico como rgano autnomo u rgano extra-poder.
I. DIFERENTES UBICACIONES ORGNICAS
DEL MINISTERIO PBLICO
A. Ministerio Pblico como parte del Poder Ejecutivo
La razn fundamental esgrimida por aquellos que entienden que el Ministe-
rio Fiscal o Ministerio Pblico debe pertenecer al mbito del Poder Ejecutivo es
que la funcin de requerir la aplicacin de la ley penal no es ms que parte de
la tarea ms general de hacer cumplir las leyes que caracteriza la rama ejecutiva
del Gobierno
1
. Se entiende as que el Ministerio Pblico desde sus orgenes
siempre ha estado bajo la rbita del Poder Ejecutivo y que, adems, la perte-
nencia de los fscales al poder ejecutivo es una particularidad completamente
natural
2
.
En este sentido, se insiste en que esta concepcin es la que mejor se compa-
1 Becerra, Nicols. El Ministerio Pblico Fiscal, Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires, 2004, pg. 66.
2 Bovino, Alberto. La persecucin penal pblica en el derecho anglosajn, Revista Latinoamericana de
Poltica Criminal: Ministerio Pblico, No. 2, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1997, pg. 50.
Revista de la Escuela Nacional del Ministerio Pblico, nm. 1, enero-junio 2011 [9]
dece con los principios de unidad y coherencia de actuacin y de organizacin
jerrquica del Ministerio Fiscal
3
. De ah que la persecucin penal sea conside-
rada una funcin exclusiva del poder ejecutivo, derivada del poder genrico
para ocuparse de la aplicacin de las leyes
4
.
En defensa de esta posicin, se afrma tambin que una vinculacin estre-
cha entre el Poder Ejecutivo y el Ministerio Pblico propicia una efcaz imple-
mentacin de las polticas criminales elaboradas por el Estado y que deben ser
ejecutadas por los fscales en la persecucin de los delitos. La poltica criminal
del Estado es, como se sabe, una poltica pblica que, como tal, se formula
principalmente dentro del Poder Ejecutivo () La proximidad entre ambos
(Ministerio Pblico y Poder Ejecutivo) est en funcin del inters pblico por
combatir la criminalidad y hacer efectivo el derecho a la seguridad de los habi-
tantes del Estado
5
.
En Latinoamrica, varios pases han aceptado e implementado en sus nor-
mativas nacionales esta concepcin, como, por ejemplo, El Salvador y Mxico.
Por otra parte, afrman los que no comparten esta corriente que el Minis-
terio Pblico, cuando se ubica en la rama ejecutiva, o bien es utilizado como
instrumento de control poltico, o bien es muy susceptible de ser politizado,
lo cual desprestigia la funcin del Ministerio Pblico en virtud de que ste ac-
tuar slo conforme a los intereses del ejecutivo. Se dice que la intervencin
del ejecutivo podra propiciar la impunidad en casos vinculados a corrupcin
poltica o administrativa e incluso en algunos casos de derechos humanos
6
.
En este mismo tenor, Zafaroni advierte que la dependencia del Ministerio
Pblico al Poder Ejecutivo puede hacer que ste tenga una intervencin de tal
magnitud en el proceso penal que determine, conforme a su inters poltico
del momento, quien deba o no ser sometido a juicio, contra quien se deba o no
3 Becerra, Nicols, Ob Cit, pg. 66.
4 Bovino, Ob Cit, pg. 50.
5 Vasconcelos Mndez, Rubn. Constitucin, Sistema Acusatorio y autonoma del ministerio Pblico. En
torno al caso de Oaxaca, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Septiembre-diciembre 2009, No. 126.
www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/boletin/cont/.../art10.pdf, pg. 7.
6 Duce, Mario. Problemas en torno a la reconfguracin del Ministerio Pblico en Amrica Latina,
Tesis presentada en la Universidad de Stanford, 1999. http://www.udp.cl/DERECHO/publicaciones/
ministerio_publico.pdf, pg. 8.
ejercer la accin penal () (Citado por Carillo Prieto
7
)
B. Ministerio Pblico como parte del Poder Judicial
Los que se adhieren a la corriente que sita al Ministerio Pblico en el Poder
Judicial, sostienen que el Estado, cuando persigue penalmente, no asume en
el proceso el papel de quien hace valer un inters propio, subjetivo o personal,
siempre en conficto con el de la otra parte, sino que su actividad esta inspirada
en criterios de verdad y de justicia. Por tanto, la funcin requirente sera lo
mismo que la tarea jurisdiccional- tambin una funcin judicial, cuya atribu-
cin a un rgano especfco, el Ministerio Fiscal que adquiere la condicin de
parte slo en sentido formal- se debera nicamente a la necesidad de asegurar
la defensa del imputado y la imparcialidad del Tribunal. En adicin, argumen-
tan que la insercin del Ministerio Fiscal en el Poder Judicial permite asegurar
del mejor modo la independencia funcional del organismo y la inamovilidad de
sus integrantes, lo cual es condicin para una actuacin orientada exclusiva-
mente en criterios de verdad y justicia al ejercer la persecucin penal
8
.
Entre los pases latinoamericanos que han adoptado este sistema encontra-
mos a Paraguay, Colombia, y Costa Rica. En los dos primeros pases (Paraguay y
Colombia), si bien el Ministerio Pblico se encuentra afliado a la rama judicial,
cuenta con autonoma en el ejercicio de sus funciones.
Ahora bien, los que conciben al Ministerio Pblico como integrante del Po-
der Ejecutivo entienden que la concepcin del acusador estatal como funcio-
nario ejecutivo es producto de la consideracin de las facultades investigativas,
persecutorias o requirentes de los fscales como funciones impropias del Poder
Judicial que, adems, afectan la imparcialidad del Tribunal
9
. Afrman que no
sera benefcioso que se inserte al Ministerio Pblico como dependencia del
Poder Judicial toda vez que sera imposible distinguir y separar las tareas per-
secutorias y requirentes del titular de la accin pblica el fscal- de las tareas
decisorias asignadas al Tribunal
10
.
En este sistema, los jueces tienden a asumir las responsabilidades de diri-
7 Carillo Prieto, Ignacio. El Ministerio Pblico en el Derecho Comparado. http://www.bibliojuridica.org/
libros/1/136/5.pdf
9 Bovino, Ob Cit, pg. 50.
10 Supra Cit, pg. 51.
gir las investigaciones y de esta forma a tomar el lugar del Ministerio Pblico
como titular de la persecucin penal
11
, lo que conlleva a la confusin de fun-
ciones entre fscal y juez, promoviendo as el sistema inquisitorial, considerado
hoy en da como anacrnico y desfasado. Se habla as de una judicializacin
del Ministerio Pblico.
C. Ministerio Pblico como parte del Poder Legislativo
Los que entienden que el Ministerio Pblico o Fiscal debe de ser depen-
diente del Poder Legislativo no son muchos. No ha tenido gran acogida esta
posicin ni en la doctrina ni en la normativa nacional y comparada. Aunque
existen algunas excepciones al respecto, como por ejemplo Cuba
12
, no es una
concepcin que haya sido implementada en la prctica, por lo que no empren-
deremos la exposicin de la misma.
D. Ministerio Pblico como rgano autnomo u rgano extra-poder
Por ltimo, hay quienes defenden la autonoma del Ministerio Pblico, en-
tendido ste como un poder diferente a los clsicos tres poderes del Estado,
como un cuarto poder, autnomo, o, sino, simple y llanamente, un rgano ex-
trapoder. Esta ltima expresin rgano extrapoder (u rganos extrapoderes),
se emplea para referirse a rganos estatales no situados en la rbita de algunos
de los tres poderes clsicos del Estado. El rgano extrapoder, por lo comn,
posee competencias generalmente muy especfcas- que desde el punto de vis-
ta cuantitativo son menos extensas que las conferidas en la Constitucin a los
tres poderes clsicos
13
. Los que apoyan esta frmula afrman que la misma
garantiza el funcionamiento independiente del rgano estatal y asegura el
mbito de autonoma funcional, lo cual le concede el poder al Ministerio P-
blico de cumplir con el rol recomendado de ser guardian de la legalidad y de
los intereses de la sociedad
14
.
Afrman los que favorecen esta corriente que el Ministerio Pblico tiene
como funcin principal la defensa de la legalidad, por lo que la objetividad en
11 Duce, Mauricio, Ob Cit, pg. 8.
13 Sagus Nstor Pedro. Problemtica de los rganos extrapoder en el diagrama de divisin de los poderes,
Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2007. http://www.juridicas.unam.mx/, pg. 301.
su actuacin forma parte de su naturaleza institucional y debe ser el parmetro
que oriente el ejercicio de sus facultades. A aquella funcin y a este principio
responde la necesidad de su autonoma () que est organizado de tal manera
que pueda tomar decisiones sobre los casos de que conoce sin infuencia o pre-
sin de otros poderes o grupos y que las mismas se adopten nicamente con
base en la ley y las pruebas que posea
15
.
En cuanto a la independencia del Ministerio Pblico, se afrma que no solo
consiste en que el Ministerio Pblico Fiscal acte slo segn su opinin, forma-
da de motu proprio y no infuenciada (en realidad, sera viciada) por rdenes,
presiones o sugerencias de Poderes del Estado (salvo las instrucciones gene-
rales legtimas, originadas en instancias superiores de su propia estructura) o
de partidos polticos, o de grupos de presin, o de la opinin pblica, sino a la
ley, y no con prescindencia de alguna de ellas, ni de ambas, ya sea sustituyendo
aquellas por su propio arbitrio o bien pretendiendo que se supla la ausencia de
ley para el caso o sus lagunas, mediante la aplicacin analgica (disfrazada de
interpretacin) de otra ley que, en verdad, no lo atrape. Este es el lmite de la
independencia
16
.
Este es el sistema que ha tenido mayor aceptacin en pases latinoamerica-
nos tales como Argentina, Bolivia, Chile, Guatemala, Venezuela, entre otros.
Las crticas que ha recibido este sistema se fundamentan en la afrmacin
de que el Ministerio Pblico no ha exhibido una verdadera independencia en
el ejercicio de sus funciones. En cuanto a lo anterior Hammergren afrma que:
Lo que es importante es que la organizacin tenga la sufciente autonoma
real para operar () Esto es algo que no dice relacin tanto con el tema de su
ubicacin formal y de las leyes que lo regulan sino ms bien con su entendi-
miento poltico informal y las prcticas que desarrolle la institucin
17
.
Esgrimen los crticos tambin que este sistema, al posicionar al Ministerio
Pblico como un rgano autnomo o extra poder o cuarto poder, provoca que
dicho organismo se asle de las dems instituciones del Estado. Esto produce
falta de coordinacin institucional entre esta institucin y otras organizacio-
15 Vasconcelos Mndez, Rubn, Ob Cit, pg. 1.
16 Caferata Nores, Jos. Ministerio Pblico Fiscal: perfl funcional, situacin institucional y persecucin
penal (en la nueva legislacin argentina), Cuestiones actuales sobre el proceso penal, Editores del Puerto,
Buenos Aires, 2000.
17 Duce, Mauricio, Ob Cit, pg. 7.
nes que participen o formen parte del sistema de justicia criminal () Esto ha
sido particularmente relevante respecto de las relaciones entre el Ministerio
Pblico con los Poderes Ejecutivo, Judicial y con la polica
18
.
Este aislamiento que puede sufrir el Ministerio Pblico, como es el caso de
muchos pases en Latinoamrica, pone en riesgo su efectividad al momento de
le persecucin de delitos o crmenes, afectando as su capacidad para investi-
gar y sancionar casos penales
19
. Se habla as del Ministerio Pblico autista.
II. EL MINISTERIO PBLICO A LA LUZ DE CONSTITUCIN DE 2010
La Repblica Dominicana no es ajena a esta discusin sobre la posicin ins-
titucional del Ministerio Pblico en el Estado. Al igual que en otros pases, la
doctrina dominicana se divide respecto a la ubicacin orgnica del mismo. La
gran mayora de los autores favorece un Ministerio Pblico autnomo, coloca-
do fuera de la esfera ejecutiva, como se ha implementado en la gran mayora de
los pases de la regin latinoamericana. Por otra parte, hay quienes entienden
que el problema no radica, en la independencia orgnica, sino en la funcional
20
.
Segn la Constitucin proclamada el 26 de enero del 2010, el Ministerio P-
blico es comprendido como el rgano del sistema de justicia responsable de la
formulacin e implementacin de la poltica del Estado contra la criminalidad,
dirige la investigacin penal y ejerce la accin pblica en representacin de la
sociedad (art. 169). Afrma la misma Constitucin que el Ministerio Pblica
goza de autonoma funcional, administrativa y presupuestaria () (art. 170).
El Presidente de la Repblica designar al Procurador General de la Repblica
y la mitad de sus procuradores adjuntos () (art. 171). Este Ministerio Pbli-
co se organiza conforme a la ley, que regula su inamovilidad, rgimen disci-
plinario y los dems preceptos que rigen su actuacin, su escuela de formacin
y sus rganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de
carrera hasta los setenta y cinco aos (art. 173), lo que demuestra que aque-
20 Olivares Grulln, Flix Damin, Ramn E. Nez et Al. Estudio sobre el Ministerio Pblico en la
Repblica Dominicana, Santo Domingo, FINJUS, 1998.
llos que componen el Ministerio Pblico sern, en gran medida, funcionarios
de carrera. Esto ltimo es importante pues no hay dudas de que garantiza la
capacidad, la aptitud, la efciencia e independencia en el ejercicio de las funcio-
nes de los fscales.
Visto lo anterior, podemos afrmar que el Ministerio Pblico en la Repblica
Dominicana no forma parte del Poder Judicial pero s pertenece al sistema de
justicia (art. 169). Sin embargo, el Ministerio Pblico en nuestro pas es de
naturaleza ejecutiva pues es el Poder Ejecutivo quien se encarga de nombrar al
titular de dicha institucin (Procurador General de la Repblica) como tambin
a la mitad de sus adjuntos. En este sentido, es importante recordar que, como
bien afrma Sagus, estas estrategias de domesticacin pueden fnalmente
anestesiar el sentido y el vigor de un cuerpo extrapoder
21
, mxime cuando his-
tricamente el Ministerio Pblico ha estado bajo la independencia institucio-
nal y control jerrquico del Poder Ejecutivo, cumpliendo sus funciones de parte
en el proceso penal en actuaciones concurrentes, independientes y distintas a
las jurisdiccionales de los magistrados que integran las cortes y tribunales de
orden judicial, lo que ha mantenido desligado de toda dependencia institucio-
nal del Poder Judicial. Es el juez y no el fscal el que administra justicia
22
.
No obstante lo anterior, esta institucin goza por lo menos en los textos-
de una capacidad de autonoma funcional, presupuestaria y administrativa
que le debe permitir cierta seguridad a la hora del ejercicio de sus funciones,
al tiempo que presentar una seria traba para el Ejecutivo en ocasin de que
tenga intenciones de infuenciar en el ejercicio de la persecucin penal por
parte del Ministerio Pblico. Por esto ltimo, el Ministerio Pblico podra ser
considerado como rgano extra-poder, o como rgano constitucional autno-
mo, entendidos estos como aquellos que no importando su ubicacin formal,
cuentan con un alto grado efectivo de autonoma funcional. O sea que, para
el ejercicio de sus funciones no necesita de ninguno de los poderes clsicos
del Estado ni de ningn otro rgano estatal. Esto signifca que en defnitiva,
algunos rganos intrapoder podran, segn este enfoque, ser rganos consti-
tucionales autnomos
23
.
21 Sagus, Nstor Pedro, Ob Cit, pg. 308.
22 Pellerano Gmez, Juan Ml., et Al. Derecho Procesal Penal, Vol. I, Capeldom, Santo Domingo, 2004, pg.
112.
23 Sagus, Nstor Pedro, Ob Cit, pg. 302.
Los que abogan por un Ministerio Pblico extra-poder critican el hecho de
que el Presidente de la Repblica tenga la facultad de designar al titular de esta
institucin, pues entienden que solamente existir un Ministerio Pblico inde-
pendiente cuando el mismo sea real y efectivamente un rgano extra-poder o
un cuarto poder. Ahora bien, resulta que en la Repblica Dominicana, al igual
que en los Estados Unidos, predomina el sistema presidencial de gobierno,
como tambin el modelo acusatorio, consagrado en nuestra Constitucin y en
nuestro Cdigo Procesal Penal.
Si concordamos con lo expresado por Cerletti y Folgueiro en que el concep-
to de Ministerio Pblico es un efecto necesario de la concepcin del proceso
penal que se sostenga
24
, entonces no cabe duda que en el sistema acusatorio o
adversarial se necesita, en virtud de la diferenciacin entre funcin requirente
y decisoria, un acusador estatal que realice su actividad de persecucin penal
guiado por ciertos principios, y el modelo adoptado en el Estado lo obliga a
seguir determinadas orientaciones de poltica criminal
25
, la cual, vale la pena
reiterar, es elaborada por el Poder Ejecutivo.
Por otro lado, en Repblica Dominicana, al igual que en Estados Unidos,
la persecucin penal debe ser considerada una funcin netamente ejecutiva,
derivada del poder genrico para cumplir y hacer cumplir las leyes del cual goza
el Poder Ejecutivo. Ello explica porqu en Estados Unidos cualquiera de los fs-
cales federales designado por el ejecutivo puede ser removido por el presidente
norteamericano, sin tener que alegar causa alguna y en cualquier momento de
su mandato. Esto lo ha establecido la Corte Suprema de los Estados Unidos, la
que entiende que los fscales federales de distrito son designados por el pre-
sidente y sujetos a ser despedidos a su voluntad (Morrison vs. Olson, 487 U.S.
654, 696, 1988).
Entonces, si esto es as como es y como no hay otra manera que sea en un r-
gimen presidencial donde la persecucin penal es pblica y ejecutiva y en don-
de el proceso penal es eminentemente acusatorio, no cabe duda que el Presi-
dente podr disponer sobre la designacin o remocin del Procurador General
de la Repblica y de la mitad de sus adjuntos, en ejercicio de las potestades de
designacin y remocin que le confere el artculo 128.2.a de la Constitucin.
Sin embargo, atendiendo a lo dispuesto en el artculo 170 de nuestra Cons-
24 Vasconcelos Mndez, Rubn, Ob Cit, pg. 2.
titucin, donde se sostiene que el Ministerio Pblico goza de autonoma fun-
cional, administrativa y presupuestaria. Ejerce sus funciones conforme a los
principios de legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarqua, indivi-
sibilidad y responsabilidad, es obvio que, si se le da un cumplimiento cabal,
ntegro y justo de lo all dispuesto, podemos asegurar que nuestro Ministerio
Pblico ser realmente independiente en sus actuaciones, un verdadero rgano
extra-poder o, por lo menos, un rgano intrapoder autnomo.
Debemos agregar, como elemento que fortalece el rol del Ministerio Pblico
como rgano extrapoder o cmo rgano constitucionalmente autnomo, el he-
cho de la creacin constitucional del Consejo Superior del Ministerio Pblico,
considerado ste como el rgano de gobierno interno del Ministerio Pblico
(Art. 174). Este Consejo estar compuesto de la siguiente manera:
1. El Procurador General de la Repblica, quien lo presidir;
2. Un Procurador adjunto del Procurador General de la Repblica elegido
por sus pares;
3. Un Procurador General de Corte de Apelacin elegido por sus pares;
4. Un Procurador Fiscal o su equivalente elegido por sus pares;
5. Un fscalizador elegido por sus pares.
El Consejo Superior del Ministerio Pblico, segn el artculo 175 de la Cons-
titucin, goza de las siguientes atribuciones:
1. Dirigir y administrar el sistema de la carrera del Ministerio Pblico;
2. La administracin fnanciera y presupuestaria del Ministerio Pblico;
3. Ejercer el control disciplinario sobre representantes, funcionarios y em-
pleados del Ministerio Pblico, con excepcin del Procurador General
de la Repblica;
4. Formular y aplicar los instrumentos de evaluacin de los representan-
tes del Ministerio Pblico y del personal administrativo que lo integran;
5. Trasladar a representantes del Ministerio Pblico, provisional o def-
nitivamente, de una jurisdiccin a otra cuando sea necesario y til al
servicio, con las condiciones y garantas previstas en la ley, con excep-
cin de las y los procuradores adjuntos del Procurador General de la
Repblica;
6. Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el Mi-
nisterio Pblico pueda cumplir las atribuciones que le conferen esta
Constitucin y las leyes;
7. Las dems funciones que le confera la ley.
Es importante destacar que este Consejo Superior del Ministerio Pblico,
al cual la Constitucin le reconoce el rol de rgano de gobierno del Ministerio
Pblico, est compuesto por integrantes elegidos por sus pares, exceptuando
al Procurador General de la Repblica. Dicho rgano, adems de las funciones
que le confere la Constitucin de la Repblica, tambin gozar de las atribu-
ciones que le conceda la ley respectiva, entre las cuales podra perfectamente
establecerse que dicho Consejo Superior del Ministerio Pblico juege un papel
fundamental en el diseo y evaluacin de la poltica criminal de la nacin.
CONCLUSIN
En virtud de lo antes expuesto, podemos afrmar que el Ministerio Pblico
en Repblica Dominicana es un rgano que, en ocasin de un ntegro cumpli-
miento y respeto de las previsiones constitucionales y legales, ser ciertamente
autnomo en el ejercicio de sus atribuciones ms que un mero rgano depen-
diente del Poder Ejecutivo. Todo ello sin perjuicio de la necesaria y saludable
incidencia del Poder Ejecutivo en el diseo de la poltica criminal y en el direc-
cionamiento de su ejecucin a travs del liderazgo del Procurador General de la
Repblica, funcionario de la confanza poltica del Presidente que debe dirigir
el Ministerio Pblico en virtud del artculo 172 de la Constitucin.
[19]
La vctima y el Ministerio Pblico
en la Constitucin de la Repblica
Michel Camacho Gmez
Abogado, magna cum laude egresado de
la Pontifcia Universidad Catlica Madre
y Maestra. Especialista en Derecho Penal,
con concentracin en delitos no convenciona-
les, por la Universidad de Buenos Aires y
Doctorando en Derecho Penal por la misma
universidad. Docente de Derecho Penal y
Procesal Penal de la PUCMM, a nivel de
pre-grado y grado. Ha sido docente de la Es-
cuela Nacional del Ministerio Pblico. Es
abogado de la Firma Salcedo & Astacio.
DATOS DEL AUTOR
INTRODUCCIN
La inclusin de la vctima como sujeto
procesal relevante en el nuevo Sistema
Penal signifc el reconocimiento de un
legtimo inters punitivo, que ya no des-
cansa slo en el Estado. Esto ha sido un
importante avance hacia la democratiza-
cin de una de las institucionales pbli-
cas cuya fnalidad desafa, tal vez ms que
cualquier otra, los fundamentos liberales
del Estado Republicano, dada la fuerte
tensin que existe entre la garanta de la
libertad y la potestad de coartarla.
Sin embargo, la revalorizacin de la
PALABRAS CLAVE
Sistema Penal, funcin y fnalidad de la pena, democra-
cia, pluralismo, legitimacin procesal, accin penal pblica,
vctima.
RESUMEN ABSTRACT
Las normas procesales le reconocen
a la vctima un legtimo inters punitivo,
adems del tradicionalmente reconocido
inters civil. Por ello puede desempear
un importante rol dentro del proceso
penal, en la procuracin de la resolucin
del conficto que le ha ocasionado un
dao al bien jurdico del cual sea titular.
Dependiendo de los niveles de legitima-
cin procesal activa alcanzados por la
vctima dentro del proceso, podr inter-
venir directa o indirectamente en labo-
res de investigacin y acusar de manera
concomitante o autnoma con el Minis-
terio Pblico.
Te criminal procedure gives the
victim a legitimate punitive interest,
in addition to the traditionally re-
cognized civil interest. Tats way it
can therefore play an important role
in criminal procedure, in seeking to
resolve the confict that has caused
a damage. Depending on the levels
of legitimacy achieved by the victim,
may intervene, directly or indirectly,
in criminal investigation or in the
presentation of formal charges, along
with the Public Prosecutor.
[20] La vctima y el Ministerio Pblico en la Constitucin de la Repblica, pp. 19-34
vctima, que ahora puede procurar condenaciones penales, la coloca en la mis-
ma posicin procesal que el Ministerio Pblico (MP), en trminos de la legiti-
macin para intervenir en el Sistema Penal, guardando distancias con relacin
a las funciones pblicas que la vctima no comparte con el MP, como la de prac-
ticar directamente las diligencias de investigacin.
Si bien es cierto que tanto el uno como el otro comparten el inters puni-
tivo como fundamento de su intervencin procesal, no signifca que la lgica
de la participacin de la vctima y la del MP no conlleve contradicciones entre
ambos. Resolverlas, al menos en algunos casos, requiere analizar las particu-
laridades de las razones que justifcan la participacin en el Sistema Penal de
estos actores procesales.
I. CONFIGURACIN CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA PENAL
El principal efecto normativo de la Constitucin es orientar a la interpre-
tacin de las leyes adjetivas. La actitud hermenutica debe ser la de tratar de
armonizar las normas contenidas en las leyes, con aquellas que se encuentran
en el Texto Fundamental, por tener mayor jerarqua estructural y tica. El ope-
rador judicial debe darle a las leyes el sentido ms cercano a la Norma Superior.
Varias normas legales y supra legales lo sugieren. Esencialmente, el numeral
4) del artculo 74 de la Constitucin de la Repblica (CR), no deja dudas de que
entre las mltiples deducciones interpretativas que de una formulacin nor-
mativa se pueden hacer, el operador judicial deber elegir aquella que favorezca
al titular de los mismos o la que armonice los intereses constitucionalmente
relevantes en contradiccin. La CR funge como meta-criterio para la interpre-
tacin de las formulaciones normativas.
Esta afrmacin no carece de importancia, pues la discusin doctrinal actual
se concentra, en gran medida, en la determinacin de la clave hermenutica
con la cual asignar signifcados a los enunciados normativos que componen el
Sistema Penal. Ha sido as, principalmente, a partir de los aportes de Roxin,
quien frente a una concepcin tradicionalmente formalista, positivista pero
furtivamente ideolgica de la labor de la dogmtica, propone que la ciencia
del derecho penal se oriente abiertamente a valores extra legales extrados de
la fnalidad poltico-criminal que el citado autor le atribuye al Sistema Penal.
1

Es el famoso problema de los fnes del derecho penal, cuyo interesante desen-
volvimiento no puede ser abarcado aqu. S es imprescindible indicar en este
anlisis cules son los puntos de partida elegidos para asignar signifcados y
sentidos a las normas que conforman el Sistema Penal.
Jakobs, por su parte, busca la clave fuera de las normas mismas. No la bus-
ca en el plano normativo como s lo hace Roxin. Afrma que el derecho penal
debe entenderse desde una perspectiva sociolgica funcionalista. Es decir, que
funcin tiene la pena en una sociedad desde una perspectiva sistmica, conclu-
yendo que esa funcin es la de estabilizar el sistema aplicando la pena con la
fnalidad de rehabilitar la expectativa social en la vigencia de la norma, es decir,
prevencin general positiva.
2

Otros como Ferrajoli y Hassemer otorgan atribuciones mnimas al derecho
penal fundndose en las limitaciones empricas de las funciones de la pena o en
las confusiones conceptuales sobre los distintos niveles del discurso de funda-
mentacin de la pena. Esto ltimo conlleva a ciertos vicios argumentales. No es
vlido afrmar que por que la pena tienen un funcin (ser) esa sea su fnalidad
(deber ser), o viceversa, lo que Ferrajoli denomina falacias naturalista y nor-
mativas.
3
No es incorrecto vincular el ser con el deber ser, pero esa conexin no
es necesaria, no puede presuponerse sino que por el contrario debe tenderse
un puente argumental que revele la posible relacin existente entre ambos.
Cuidar no infringir la tambin denominada ley de Hume, es decir, caer en
la confusin sobre los niveles del discurso, es el primer paso para la construc-
cin del punto de partida sobre la fnalidad del derecho penal, entendido aqu
no slo desde su dimensin normativa, sino estructural, como una institucin
con fnalidades, agencias y agentes cuyas atribucin y sentido emana de la ley,
por eso preferimos el concepto de Sistema Penal.
La atribucin de una funcionalidad esttica a la pena es un problema socio-
lgico de dudosos resultados. El impacto que tendr el uso de la violencia en las
interacciones sociales depender de tantos factores sociales que hacen difcil
1 Claus Roxin, Poltica criminal y sistema del derecho penal, 2da ed., Hammurabi, Buenos Aires, 2006, p.
33 y ss.
2 Gnther Jakobs, Sobre la normativizacin de la dogmtica jurdico-penal, 1ra ed., Universidad
Externado de Colombia, Bogot, 2004, p. 50 y ss.
3 Luigi Ferrajoli, Derecho y Razn, 6ta edicin, Trotta, Madrid, 2004, p. 323.
su cristalizacin en slo momento de la aplicacin de la pena. La percepcin
del Sistema Penal por parte de los sectores marginados sometidos a vigilancia
militar, no ser la misma que otros sectores menos expuestos a la violencia
social y estatal. La aplicacin de una pena por robo simple no tendr la misma
repercusin que el abuso de confanza cometido en una entidad de interme-
diacin fnanciera que haya afectado todo el mercado fnanciero. Los confictos
son diferentes y responden a diferentes racionalidades de interaccin social.
Cada individuo tiene una cosmovisin y una escala de preferencias diferente,
por lo cual no parece adecuado afrmar que el efecto de la pena ser siempre el
mismo.
En el plano teleolgico, es decir el de la atribucin de un fn, la discusin es
otra. Aqu tambin se pretende fjar un criterio orientador de todo el Sistema
Penal, como la fnalidad poltico criminal. No se puede ignorar el hecho de que
las normas intentan tener alguna efcacia prctica. Lo que regulan es la vida
social o la forma como interactuamos. Por lo tanto debe haber una conexin
entre el plano valorativo sobre la atribucin de fnalidad y el fctico, de modo
que el Sistema Penal tenga una funcin acorde con sus fnes polticos y efcaces
respecto de la realidad sobre la que acta. La evaluacin de la realidad se impo-
ne es un dato pre-jurdico. Se indican cules son los intereses en juego, y luego
se determina si son constitucionalmente legtimos. Luego, si es posible iden-
tifcar ms de un inters legtimo se analiza el comportamiento de las normas
los amparan desde una perspectiva dinmica, procurando su armonizacin.
Esto conlleva admitir que no uno si dos o ms valores, incluso aparente-
mente contradictorios, pueden ser relevantes para determinar la fnalidad del
Sistema Penal. Tambin, la conexin entre la fnalidad la realidad nos otorga
una perspectiva crtica sobre aquellas funciones del sistema, empricamente
verifcables que se condicen con el fn predeterminado que operativamente
debe respetar, lo cual es preferible a admitir que slo hay un fn o una funcin
que atribuirle.
A. Fundamentos estructurales
La identifcacin de los principios que estructuran el Sistema Penal, as
como de sus contenidos, no debe separarse del anlisis sobre la realidad en la
que opera. Pues para determinar si un inters o una preferencia estn protegi-
dos por la CR hay que determinar su contenido social real.
La democracia dominicana se fundamenta sobre la posibilidad de la convi-
vencia pacfca entre las diversas valoraciones ticas sobre la fnalidad de las
instituciones y sobre la forma como estas deben gobernar la vida en sociedad.
El liberalismo poltico permite que las cosmovisiones antagnicas confuyan y
crea mecanismos de deliberacin participativos para elegir una de entre varias
perspectivas competitivas. Signifca sobre todo, que el Estado no puede im-
poner una escala de valores y que de hecho varias pueden ser legtimas.
4
Slo
cuando una cosmovisin del mundo d razones prcticas para lesionar intere-
ses legtimos ajenos, est justifcada la intervencin estatal. El fundamento de
la existencia del Sistema Penal no es la contradiccin de ciertas conductas con
la tica del Estado o la dominante, sino la lesin o puesta en peligro material-
mente verifcables de un bien preponderante que estas puedan ocasionar.
El Sistema Penal, como parte de las instituciones del Estado, no administra
el ejercicio de la violencia punitiva para imponer lo que es moralmente correcto.
Es un espacio provisto por el sistema democrtico para descomprimir el con-
ficto que ocasion una concreta lesin. Poco importa la concreta perspectiva
tica de quien peticiona la imposicin de una pena o de quien provoc la lesin.
El Estado slo se limitar a exigir la conformidad, en trminos formalistas, en-
tre la conducta y la disposicin normativa que previamente la ha seleccionado.
Esta es la nica forma de desarrollar un modelo de Sistema Penal compatible
con el libre desarrollo de la personalidad, prefriendo a las concepciones on-
tolgicas del delito (delincuente nato, pecado, desviacin), una basada en el
principio de estricta legalidad,
5
es decir, el delito como un comportamiento
empricamente determinable con efectos daosos materialmente identifca-
bles subsumible a aun presupuesto de hecho predeterminado.
Siendo la democracia la forma de gobierno que garantiza y protege el plu-
ralismo, como dato y valor, es preciso examinar cmo incide esto en el funda-
mento del Sistema Penal, partiendo de hecho de que slo estamos de acuerdo
en que no estamos de acuerdo y por eso recurrimos a mecanismos de resolu-
cin de los confictos garantizados por un derecho de acceder a ellos.
Las principales manifestaciones del Sistema Penal consisten en el ejercicio
de la violencia. Ya sea mediante las agencias de investigacin y persecucin que
con su fuerza imponen sus actuaciones, o mediante su expresin ms clara que
4 Ver John Rawls, La Justicia como equidad, 1ra ed., Paids, Buenos Aires, 2004, p. 205 y ss.
5 Luigi Ferrajoli, ob cit., p. 35 y ss.
consiste en la violencia ejercida para apartar a un individuo de los contactos
sociales libres, lo que conocemos sinttica y simplistamente como pena.
Las reacciones sociales ante la violencia estatal, no suelen ser homogneas,
como se sugiri anteriormente. Detrs de la inocente idea de pena, se esconde
una compleja fenomenologa de hechos cuyo impacto en la percepcin social
depender de los antecedentes sociales de cada individuo o grupos de indivi-
duos.
Si la CR crea rganos deliberativos para la gestin del pluralismo, (Congre-
sos, salas capitulares, elecciones) no parece coherente asignarle al Sistema Pe-
nal un exclusivo valor orientador. En trminos normativos, la CR reconoce que
pueden existir preferencias divergentes en un mismo contexto social, como
en verdad sucede. En el plano emprico, parece arriesgado identifcar una sola
funcin de la pena, si las percepciones sociales son mltiples y variadas con re-
lacin a la forma como debera ejercerse la violencia. Sobre la percepcin social
de las acciones como fenmenos, Paul Ricoer, afrma: Es exteriorizada (la ac-
cin) de una manera comparable a la fjacin caracterstica de la escritura. Al li-
berarse de su agente, la accin requiere una autonoma semntica de un texto;
deja un trazo, una marca; se inscribe en el curso de las cosas y se vuelve archive
y documento. A la manera de un texto, cuyo signifcado se separa de las condi-
ciones iniciales de produccin (). Finalmente, la accin, igual que un texto,
es una obra abierta, dirigida a una serie indefnida de lectores posibles.
6
Esta
apertura a una serie indefnida de espectadores sociales a la que se expone la
pena como fenmeno la hace interpretable. El sentido que se le asigne depen-
der y la percepcin que se genere depender de la ideologa y cosmovisin del
observador.
Por ello es un dato que, ms que consenso con relacin a un valor o dato
sobre el ejercicio del poder punitivo, lo nico que podemos constatar es una
contradiccin en cuanto a la fnalidad y a la funcin de la pena. Este dato no es
desestimable, todo lo contrario, puede servir para construir la legitimidad del
Sistema Penal.
En efecto, en cuanto al controversial ejercicio de la violencia, podemos
identifcar un conficto estructural tanto axiolgico como emprico. En el nivel
axiolgico, encontramos la fuerte tensin que existe entre el reconocimiento
constitucional de la libertad como valor fundamental que requiere de protec-
6 Del Texto a la Accin, 1ra ed., Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2006, p. 156.
cin y la potestad del Estado de privarla, la cual se manifesta en el derecho de
acceso a la justicia de la vctima y en las prerrogativas persecutorias del MP.
Este reconocimiento constitucional existe porque empricamente se pueden
identifcar esas dos actitudes ante la pena, el reclamo por la efcacia punitiva y
el reclamo por la garanta de la libertad. El Sistema Penal, conformado por los
rganos jurisdiccionales y los persecutorios, es el marco institucional para que
en el conficto concreto sean preservados el reclamo de garanta de libertad
que se traduce en el debido proceso y en el derecho de defensa, pero adems el
de la efcacia punitiva manifestado mediante el acceso a la justicia y las dems
potestades preventivas a cargo de las agencias persecutorias.
Esta idea conecta con la funcin esencial del Estado proclamada en la clu-
sula ptrea contenida en el artculo 8 de la CR. Es funcin esencial del Estado
la proteccin efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y
la obtencin de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria,
equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia
social, compatibles con el orden pblico, el bienestar general y los derechos de
todos y todas. Es decir, el Sistema Penal como mecanismos democrtico para la
solucin de determinados confictos dispuesto para sus ciudadanos mediante
el derecho de acceso a la justicia. Si el Sistema Penal actuara para sus propios
fnes, transgredira su fnalidad esencial degenerando en autoritarismo y en
pura razn de estado.
B. El conficto como justifcacin
De lo anterior se deduce que la idea del conficto estructural, expresada en
la forma libertad-efcacia punitiva, sirve para justifcar el Sistema Penal. Vincu-
lada a la idea del pluralismo, el conficto es un valor como lo expresa, Ferrajoli:
La democracia es el rgimen poltico que permite el desarrollo pacfco de los
confictos y, por su cauce, las transformaciones sociales e institucionales. Al le-
gitimar y valorizar por igual todos los puntos de vista externos y las dinmicas
sociales que los expresan, la democracia en realidad legitima el cambio a travs
del disenso y el conficto .7
Este criterio de justifcacin del Sistema Penal debe darnos argumentos para
7 Ob. Cit., p. 947.
legitimar la participacin de los particulares en l. Para ello consideramos en
primer orden la propia idea del conficto, pero no desde su dimensin poltico-
social o estructural, sino desde su nivel primario. Dos partes deben haber in-
currido en una determinada clase de interaccin, lo sufcientemente relevante
como para habilitar la jurisdiccin penal. Una vez dentro del Sistema Penal, el
conficto estructural se cristaliza en el primario. En el imputado se manifesta
el inters preponderante de garantizar la libertad y este la exige mediante las
garantas establecidas en ese proceso fruto de ese bien social; en la vctima y
el Ministerio Pblico, el de efcacia punitiva y por eso el derecho de acceso a
la justicia. Independientemente del delito de que se trate, podremos verifcar
esta tensin surgida entre el imputado y la vctima, quienes en el caso concreto
encarnan el bien libertad y el bien gestin de los confictos.
Importante en este anlisis es la nocin del bien jurdico que alguna doctri-
na la equipara a la idea misma de conficto, en vez de recurrir a argumentacio-
nes abstractas. Para Binder, el bien jurdico ser, ms que un inters tutelado
relacionado casi siempre de manera exclusiva con la vctima, un conficto en el
que el Estado puede intervenir con el poder punitivo.8 Esta concepcin tiene
la ventaja de que es neutral en el sentido de valorar por igual los dos intereses
en juego. El conficto en el que puede intervenir el Estado se compone dedos
intereses preponderantes, el de la vctima (acceso a la justicia) pero tambin el
del imputado (libertad). No podemos considerar de antemano que uno deba
preferirse en detrimento de otro hasta que ambos hayan sido resguardados de
las garantas de acceso a la justicia y del debido proceso. Slo as, la decisin
ser legtima porque no irrespeta el conficto estructural conformado por dos
valores de igual jerarqua constitucional.
II. LEGITIMACIN PROCESAL
DE LA VCTIMA Y DEL MINISTERIO PBLICO
Las anteriores consideraciones no se alejan de las formulaciones normati-
vas contenidas en la CR relativas a los dos intereses en juego. Segn el prrafo
I del artculo 149, la funcin judicial consiste en administrar justicia para deci-
dir sobre los confictos entre personas fsicas o morales, en derecho privado o
8 Alberto Binder, Introduccin al Derecho Penal, 1ra ed., Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, p.162.
pblico, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Por
lo tanto, el apoderamiento jurisdiccional depender de la pre-existencia de un
conficto.
Es por esto que en ocasin de un conficto que lesione los intereses legtimos
de la vctima la CR le reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva para obte-
ner su reivindicacin. As lo dispone en la parte capital del artculo 69 cuando
dice que toda persona, en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, tie-
ne derecho a obtener la tutela judicial efectiva. Por intereses legtimos deben
incluirse todos aquellos que le permitan al individuo perfeccionarse de forma
igualitaria, equitativa y progresiva, en los trminos expresados en el artculo 8
de la Carta Magna, no se trata slo de derechos subjetivos.
Existe una reconocimiento expreso de que el Sistema Penal dominicano asu-
me como su funcin esencial la solucin de los confictos, que conectado
a lo interior, implica la puesta a disposicin de los ciudadanos de los mecanis-
mos represivos para la gestin de los confictos, ya sea cuando estos manifes-
tan su inters de participar mediante las distintas formas jurdicas (querella,
acusacin, recurso) o cuando en funcin del inters estructural de gestin de
los confictos el MP asume la tarea de preservarlo. Se trata del artculo 2 del
CPP que declara como fnalidad de los tribunales represivos la resolucin del
conficto surgido a consecuencia del hecho punible, para contribuir a restaurar
la armona social.
No basta la constatacin del conficto para que se legitime la intervencin
violenta, puesto que la propia disposicin contenida en el artculo 2 del CPP
establece que esta facultad del Estado es excepcional. Se justifca solo como
medida extrema de la poltica criminal. Esto no slo signifca que la accin
penal surgir como consecuencia del hecho punible, sino slo en el marco de
los confictos sancionados ms violentos. En efecto, el anlisis de la antijuridi-
cidad, nos conduce a considerar, adems de los elementos tpicos, las normas
preceptivas que permiten la conducta lesiva conocidas como causas de justif-
cacin. Pero tambin incluye el examen del grado de lesin del bien jurdico,
si ha ocurrido alguno. Por ejemplo, a pesar de que se encuentra tipifcada la
mendicidad, el fscal puede decidir no hacer uso de la accin en base a la ade-
cuacin social del hecho, porque en el contexto de la sociedad actual y vigente
ese conficto ha perdido relevancia y no resulta perjudicial para la sociedad.
Puede tambin optar por el archivo del caso cuando la lesin es insignifcante,
por ejemplo en caso de un robo, sin violencias ni agravantes, de una moneda
de RD$5.00.
Se ha establecido que el Bien Jurdico como conficto sobre el cual el Estado
puede intervenir, implica la existencia dos intereses preponderantes. El del
imputado, que se manifesta en el debido proceso, el derecho de defensa y de la
presuncin de inocencia, derechos que tienen su gnesis en el inters general
o estructural en garantizar la libertad de todos los individuos. Este escapa al
objeto de este anlisis.
Por otro lado, el inters estructural que responde a la necesidad de resolu-
cin de los confictos ms graves mediante la efcacia punitiva que se mani-
festa de manera casi en el MP y en la vctima, cuyos derechos de participacin
derivan del derecho de acceso a la justicia, que a su vez es un coralario de la
idea de que las instituciones pblicas tienen por fnalidad servir a los intereses
legtimos de los ciudadanos, como lo sugieren los artculos 8, 69 y 149 de la CR.
La funcin institucional del MP y el inters de la vctima se encuentran n-
timamente relacionados, porque ambos procuran la resolucin del conficto a
travs del Sistema Penal. Pero entre ambos existe una gran diferencia. Mien-
tras que la participacin de la vctima se justifca porque es la ofendida en el
marco del conficto, el MP es una institucin de Estado, que el igual que el Sis-
tema Penal debe atender a un fn coherente con lo que establece la CR.
A. Rol institucional del Ministerio Pblico
Lejos nos encontramos del antecedente poltico en el que la fgura del pro-
curador representaba los intereses del soberano anteponindose se antepona
a la vctima como parte lesionada en todos los confictos graves. La excusa pro-
vino del concepto de infraccin entendido como desobediencia del individuo al
Estado, sustituyendo la nocin de dao material con la que se poda identifcar
a la vctima real.
9
No obstante, la distancia cronolgica, esta fgura es el ante-
pasado directo del MP desde la formacin de los Estados modernos, no se debe
desestimar el efecto que an tenga esa visin hoy da.
Como toda institucin de un sistema democrtico, el MP encuentra su ra-
zn de ser en servir como medio para los fnes de los ciudadanos, lo cual res-
ponde a la lgica instrumental del Estado. De acuerdo al artculo 6 del Estatuto
del Ministerio Pblico o ley 78-03, este tiene la atribucin de representar a la
9 Michel Foucault, La Verdad y las formas jurdicas, 2da., ed., Gedisa, Barcelona, 2003, p. 79 y 80.
sociedad; de poner en movimiento y ejercer la accin pblica; as como de pro-
teger a las vctimas y testigos en el mbito de las actuaciones que realice y ejer-
cer y cumplir todas las dems atribuciones que le conferen las leyes. Tambin
representa el Estado en los confictos en los que es parte afectada. Se observa
claramente que la fnalidad de su instauracin en nuestra democracia no la en-
contramos en el Estado, sino en la sociedad y en la proteccin de las vctimas.
Ello no signifca, sin embargo, que an no existan distorsiones que vinculen a
esta institucin con fundamentos autoritaristas.
El carcter instrumental del MP queda ms ntidamente enfocado cuando
recurrimos a la CR, la cual en el artculo 169, prrafo I establece que esta en-
tidad debe garantizar los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y
ciudadanas. Desde el punto de vista de la vctima quiere decir que al MP ser
un intermediario entre las prerrogativas de participacin de aquella y la juris-
diccin penal. Debe ser garante del derecho de acceso a la justicia penal de la
vctima y no un obstculo.
El inters estructural en la gestin de los confictos ms graves que lesionan
intereses legtimos es una idea que se opone a las concepciones vagas e inde-
terminadas de orden pblico o inters general. Estas han servido para poner
el Sistema Penal a favor de los fnes estatales, pues sin ningn contenido claro
y objetivo, el orden pblico puede ser cualquier cosa, incluso la pura razn de
estado.
10
Mientras que el bien jurdico como conficto ancla al Sistema Penal a
la realidad social al tener que determinar empricamente
11
el dao.
Desde esta perspectiva el inters estructural o social y los derechos de ac-
ceso a la justicia de la vctima en el caso concreto no son incompatibles, antes
bien, el ltimo es la razn de ser del primero. El hecho de que existan confictos
que consistan en dar muerte a una persona, origina el inters estructural de
gestionar esos confictos, pero obliga a hacerlo sin dar la espalda a la vctima
del caso concreto, que es la manifestacin material de ese inters y es en quien
recae el derecho de acceso a la justicia, que por mandato constitucional debe el
MP contribuir a encauzar.
El problema gira en torno a la determinacin del nivel del dao. Es decir, a
la cantidad y a la forma como ha lesionado el derecho de la vctima o de las vc-
10 Jos Caferata Nores, Cuestiones actuales sobre el proceso penal; 3ra., ed., Editores del Puerto, Buenos
Aires, 2005, p. 79-81.
11 Empricamente no slo signifca fsicamente perceptible, sino social y culturalmente observable.
timas. Cuando estamos ante un conficto cuyo dao impacta a una indetermi-
nada cantidad de vctimas se hace necesario que el MP asuma las veces de ella
para hacer efectivo el inters estructural en la gestin de los confictos que no
se pudo materializar en un derecho acceso a la justicia porque no se identifc
una vctima o en un grupo de ellas. No se quiere decir que no existas vctimas,
sino que cuando los efectos del dao se difunden masivamente se difculta la
gestin del conficto por parte de las vctimas. En este sentido por inters so-
cial u orden pblico debe entenderse los supuestos de vctimas colectivas, en
los que existe difcultad para construir un consenso unitario necesario para el
ejercicio de la accin producto de la disparidad de intereses y donde existen las
difcultades materiales en la articulacin y gestin de la accin.
12
Implcito a lo anterior es que el Sistema Penal no protege bienes jurdicos.
Admitir lo contrario sera indisponer la accin penal que pretende garantizar
el acceso a la justicia de la vctima, convirtiendo los bienes jurdicos en pose-
siones o intereses del Estado, lo cual rompe con la idea de su fundamento ins-
trumental para los fnes individuales, con una forma sofsticada y sublime de
despojar a la vctima de su conficto usando un discurso amigable. Zafaroni,
Alagia y Slokar, afrman que lo que exige la idea del bien jurdico es que exista
un dao material, que funge como lmite del poder punitivo al restringir los
casos en los que puede intervenir. El bien jurdico tutelado es un concepto
espiritualizado mientras que la idea de la lesin en el marco del conficto remi-
te al caso concreto y particular.
13
Ante la vaga idea de orden pblico o bien ju-
rdico protegido, se opone la constatacin material y emprica de la lesin al
inters preponderante, verdadero contenido del concepto de bien jurdico. Con
la idea de proteccin se legitima el uso del poder penal independientemente
de la vctima o niveles de vctimas, quebrando el fundamento institucional del
Sistema Penal y del Ministerio Pblico. Si esta nocin no remite la concreta
interaccin social, podramos regresar al esquema infraccionario donde bas-
taba una relacin de contradiccin ante la norma abstractamente considerada
y una conducta, es decir, la responsabilidad por desobediencia y no por la co-
misin de un hecho perjudicial tal y como lo indica el artculo 40 numeral 15
que limita las prohibiciones y las sanciones a la libertad a aquellas acciones que
12 Alberto Binder, El incumplimiento de las formas procesales, 1ra., ed., Ad-Hoc, Buenos Aires, 2000, p.
120-121.
13 Manual de Derecho Penal, parte general, 1ra., ed., Ediar., 2005, p. 111.
generen daos injustos y tiles para la sociedad y eso se hace verifcando en
el caso concreto y en el contexto social vigente qu es benefcioso para ella. La
tipicidad de la conducta no basta para ello, sino que se requiere la valoracin
de dao material.
B. La accin penal y la relacin entre la vctima
y el Ministerio Pblico
Estas argumentaciones imponen una revalorizacin de la participacin de la
vctima en el proceso penal y de su relacin con el Ministerio Pblico. A estas
alturas ya es posible afrmar sin mayores tapujos que la vctima tiene la facul-
tad de peticionar pena como corolario del derecho de acceso a la justicia.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que es par-
te al derecho de acceso a la justicia, o en la terminologa de la Convencin In-
teramericana de Derechos Humanos al recurso efectivo, el cumplimiento de
aquello que ha sido juzgado en ocasin del ejercicio de este derecho, incluida la
sancin solicitada por la vctima.
14
El derecho de acceso a la justicia consagrado
en el artculo 69 de la CR le permite a la vctima acceder a la administracin de
justicia para que esta decida sobre los confictos, juzgando y haciendo ejecutar
lo juzgado, como lo seala el prrafo I del art. 149 del Texto Fundamental.
El primer nivel de participacin en el proceso se adquiere por el simple he-
cho de alegar la condicin de vctima como lo establece el artculo 27 y 84 del
CPP. Si manifesta un inters de intensifcar su intervencin debe manifestar
este inters mediante la interposicin de la querella que la habilita a promover
la accin penal y acusar, es decir, a ser propiamente parte del proceso y peti-
cionar pena. Es el ms claro reconocimiento al inters punitivo de la vctima.
Siendo parte del proceso, es evidente que tiene el derecho de hacer ejecutar lo
juzgado (Prrafo I art. 169 CR). De lo contrario no es posible hablar de solu-
cin de los confictos, si de la pena como solucin no participa la vctima que
es parte del proceso.
La mayor difcultad se presenta ante la aparente contradiccin que existe
entre la accin penal pblica a cargo del MP y el derecho de acceso a la justicia
de la vctima. Sin embargo, el hecho punible a perseguir sea de accin pblica
no impide la participacin en igual intensidad de parte de la vctima ya que
14 Caso 19 comerciantes, prrafo 176.
hay mecanismos procesales de control de la funcin del MP con la fnalidad
de garantizar que sus actuaciones sean coherentes con el inters de la vctima,
basadas en el criterio de objetividad.
As segn el Cdigo Procesal Penal, cuando el MP dispone el archivo del
caso, la vctima puede objetarlo (artculo 282). Tambin puede oponerse a la
aplicacin de criterios de oportunidad (artculo 35). La vctima querellante tie-
ne facultades investigativas indirectas cuando propone la realizacin de dili-
gencias de investigacin, pudiendo acudir al juez de la instruccin en casos
de contradiccin (artculo 286). Por igual, el consentimiento de la vctima es
relevante para la validez de la suspensin condicional del procedimiento y de
la pena (artculos 40 y 340 respectivamente). Estas facultades procesales mati-
zan el llamado monopolio de la accin penal pblica, de cuya disposicin tam-
bin participa la vctima como lo demuestran estas prerrogativas.
El sustento de la titularidad de la accin pblica por el MP, segn lo indica
el artculo 30 del CPP, es la necesidad de que un rgano independiente al con-
ficto ejerza labores de investigacin y ejercer funciones coercitivas basadas
en un concepto similar al de imparcialidad, pero distinto: objetividad, pues a
diferencia del juez, del MP tiene un inters parcial en el caso al representar la
parte del conficto que clama la efcacia punitiva.
Al derecho de acceso a la justicia de la vctima no se le opone ningn inte-
rs pblico a cargo del rgano acusador, pues hemos visto que el inters de
sta est vinculado al inters social que clama gestin del conficto mediante
la pena, es la manifestacin concreta de este ltimo. Lo que se atraviesa en
el camino del acceso a la justicia es la obligacin de objetividad a cargo del
MP, cuando la accin pblica no pueda ser racionalmente conducida por algn
impedimento fctico, procesal o normativo. Como cuando no es posible iden-
tifcar ningn elemento de prueba o estos son destruidos no siendo posible
obtener otros. No obstante, para garantizar el derecho acceso a la justicia o la
garanta de tutela judicial de la vctima el Sistema Penal le permite a la vctima
controlar las decisiones ha tomado el MP con relacin a la accin penal pblica
sustentndose en la objetividad.
Cuestin interesante se plantea cuando en el marco de una accin pblica el
MP desiste de proseguir con el juicio de fondo, retirando la acusacin del juicio,
como lo indica el artculo 337.1 del CPP. El escenario es el siguiente, el tribunal
puede dictar sentencia absolutoria cuando la acusacin haya sido retirada del
juicio por el Ministerio Pblico. La disyuntiva se genera cuando se trata de una
accin pblica y la vctima que se ha querellado y ha decidido acusar manifesta
su inters de continuar la accin. No estn muy claras las condiciones bajo las
cuales el acusador pblico puede retirar la acusacin extinguiendo la accin,
pero estos criterios deben deducirse del principio de objetividad, ya que no
puede tomar ninguna decisin legtima sin una base racional que de cuenta del
derecho de acceso a la justicia que debe garantizar. Admitir lo contrario sera
un consagrar la arbitrariedad. Todo apunta a que el MP alega alguna causa de
extincin (art. 44) y de archivo (art. 281) que sobrevenga a la apertura de jui-
cio.
Como ya el rgano jurisdiccional correspondiente ha verifcado que la acusa-
cin tiene aptitud para lograr con probabilidad una condena y el artculo 30 del
CPP hace obligatorio el ejercicio de la accin pblica, el fscal debe alegar al juez
de fondo, si la vctima manifesta que quiere continuar el proceso, que algn
impedimento de ndole normativo, procesal o fctico ha surgido luego del auto
de apertura de juicio que ha debilitado la fuerza convictiva de la acusacin. El
juez debe controlar, ante la oposicin de la vctima querellante, que el acusador
pblico acta objetivamente, pues se debe salvaguardar la garanta de tutela
judicial efectiva.
Poco importa que la vctima querellante haya interpuesto una acusacin al-
ternativa o subsidiaria (art. 295 del CPP) o se haya limitado a adherirse a la
acusacin del Ministerio Pblico (art. 296 del CPP). La acusacin es slo el acto
formal mediante el cual se hace palpable del inters punitivo de la vctima o el
social de la gestin de los confictos. Lo que s debe hacer expreso es su deseo
de acusar de una u otra forma.
Si el tribunal, que hara las veces de control de la objetividad del MP a pe-
ticin de la vctima, estima que no hay fundamentos objetivos para el retiro
de la querella porque hacindolo lesionara el derecho de acceso a la justicia,
se presenta una nueva diatriba: ordena que el ministerio pblico no la retire o
permite que la vctima la presente por s sola. La primera opcin parece ms
acorde con el tono del CPP pues en los casos de contradiccin entre la vctima y
el Ministerio Pblico durante la etapa preparatoria, el juez de la instruccin no
saca del panorama al rgano estatal, sino que lo obliga a realizar la diligencia de
investigacin propuesta por la vctima o a proseguir el caso que ha querido ar-
chivar. Los presupuestos para la conversin, por otro lado, son muy limitados
y son una facultad del Ministerio Pblico (artculo 33). No se puede soslayar
que esto genera otra clase de problemas, pues estaremos ante un Ministerio
Pblico que no tienen fe en la acusacin y la presentara sin motivacin. Una
posible respuesta es que como se trata de una entidad pblica sus intereses
giran en torno a las preferencias individuales (art. 8 CR) y que propiamente el
MP no tiene ningn inters autnomo al de la vctima o de la sociedad, con el
cual se funde el primero.
Tambin puede suceder en este caso hipottico que el tribunal entienda pro-
cedente el retiro de la acusacin o la acoja pura y simplemente, como sucede en
la prctica, partiendo del criterio tradicional de que el monopolio de la accin
pblica la tiene el acusador pblico, a pesar de que la normativa penal est
plagada de casos en los que la vctima tiene participacin en la direccin de
la misma. La consecuencia sera una sentencia absolutoria, que permitira a
la vctima acudir a las va recursiva de la apelacin de las sentencias (art. 416
del CPP), esta vez para controlar la objetividad procesal de la disposicin del
acusador pblico de retirar la acusacin y el error del tribunal de admitir dicho
actuar procesal. Esta posibilidad elimina la posible objecin de que el juez de
fondo no puede valorar la decisin del Ministerio Pblico de retirar su acusa-
cin si el producto de ello es una sentencia absolutoria que puede ser recurrible
en apelacin. Por lo que no existe obstculo para que aun en el juicio de fondo
se controle la objetividad y se salvaguarde el derecho de acceso a la justicia.
CONCLUSIONES
El Ministerio Pblico es el garante del derecho de acceso a la justicia de la
vctima y el representante de inters estructural por la gestin de los confictos
violentos. La legitimidad de su participacin radica en encauzar las pretensio-
nes de la vctima. En los supuestos de dao colectivo o de difcultades en la ar-
ticulacin concreta del inters concreto, el MP garantiza el inters estructural.
No opone a la vctima la publicidad o estatalidad de la accin que sera recurrir
a sustentos autoritarios, sino la objetividad, pues si bien represente el inters
punitivo, debe respetar el otro inters estructural y concreto manifestado en
las garantas de libertad. Criterio que no se le puede exigir razonablemente a
la vctima.
Como institucin democrtica no tiene otros fnes que aquellos intereses
legtimos que procuran su reivindicacin cuando han sido daados mediante
conductas preseleccionadas como perjudiciales.
[35]
La Formulacin e Implementacin
de la Poltica Criminal como Misin Constitucional
Ramn Emilio Nez N.
PALABRAS CLAVE
Poltica criminal, poder, conficto, violencia,
persecucin penal, proteccin de vctimas y testigos,
direccin de la investigacin, inters pblico.
INTRODUCCIN
El Ministerio Pblico ha recibido en la
Constitucin de 2010 un tratamiento sin
precedentes en la historia del Derecho
Constitucional dominicano. Este artcu-
lo tiene por objeto examinar una de las
misiones que el nuevo texto constitucio-
nal le asigna expresamente a este rgano
del sistema de justicia: la formulacin e
implementacin de la Poltica Criminal.
La encomienda de unas tareas de tan
vastas proporciones tiene la potenciali-
dad de condicionar fuertemente la conf-
guracin de este rgano, en particular en
Director de la Escuela Nacional del
Ministerio Pblico (ENMP). Licenciado
en Derecho, magna cum laude, Pontifcia
Universidad Catlica Madre y Maestra
(PUCMM), 1993. Magister en Derecho
Societario y Comercial, PUCMM, 1999.
Especialidad en Justicia Constitucio-
nal, Derechos Fundamentales y Procesos
de Amparo. Universidad de Castilla-La
Mancha, 2010. Abogado, Profesor de la
PUCMM y Presidente del Instituto Cari-
beo para el Estado de Derecho (ICED).
DATOS DEL AUTOR
RESUMEN ABSTRACT
Las tareas de poltica criminal
asignadas al Ministerio Pblico tie-
nen una importante repercusin en la
confguracin de ese rgano constitu-
cional. Estos efectos se manifestan,
al menos, en tres aspectos que nos in-
teresa destacar. A saber, el campo de
actuacin del Ministerio Pblico como
responsable de la formulacin e im-
plementacin de la poltica criminal;
la ubicacin orgnica del Ministerio
Pblico; y, por ltimo, el impacto de la
asignacin de tales tareas en cuanto a
su estructura de gobierno interno.
Criminal policy tasks assigned
to the Public Prosecutor have an im-
portant impact on its institutional
structure. Tese efects are manifes-
ted at least in three aspects that we
wish to emphasize. Namely, the feld
of action of prosecutors in charge of
the formulation and implementation
of criminal policy; the organizational
location of the institution, and fna-
lly, the impact of the assignments of
such tasks in the internal governance
structure.
[36] La Formulacin e Implementacin de la Poltica Criminal..., pp. 35-48
lo relativo a su nexo con el Poder Ejecutivo. Este artculo se propone contribuir
a la comprensin del nuevo rgimen constitucional del Ministerio Pblico, su
ubicacin orgnica y la distribucin de tareas que entre el Procurador General
de la Repblica y el Consejo Superior del Ministerio Pblico supone este.
En una primera parte del artculo expondremos algunas nociones prelimi-
nares sobre la Poltica Criminal como poltica de Estado (I). La segunda parte
estar dedicada concretamente a la misin del Ministerio Pblico en la Poltica
Criminal (II).
I. LA POLTICA CRIMINAL COMO POLTICA DE ESTADO
La Poltica Criminal es una de las grandes polticas de Estado y su objeto es
gestionar la confictividad penalmente relevante. Aunque se contrapone una
concepcin estricta de Poltica Criminal -conforme a la cual sta se circunscribe
al mbito punitivo- a una concepcin amplia, que incluye adems el campo de
la prevencin del delito, lo cierto es que se reconoce como un punto de partida
comn la idea de que el Estado ante la realidad social del conficto no ha de per-
manecer necesariamente indiferente frente a aquellos confictos que afectan
intereses vitales de las personas y de la comunidad. A continuacin, siguiendo
fundamentalmente a un autor, Alberto Binder, describiremos las tres realida-
des sociales que estn en la base de toda la actividad punitiva (A), para luego
introducirnos en el alcance y la confguracin de la Poltica Criminal (B).
A. Las realidades sociales bsicas
de la actividad punitiva
Para entender la cuestin penal es necesario abandonar el anlisis meramen-
te literal al que hemos estado acostumbrados, imbuidos por un normativismo
que parece olvidar el postulado que plantea que la realidad es ms rica que el
legislador. Entender el derecho procesal penal no se agota en el conocimiento
cabal y detallado de todos los artculos del Cdigo Procesal Penal, como tampo-
co para la comprensin del derecho penal basta con conocer todos y cada uno
de los textos del Cdigo Penal y de la profusa legislacin penal especial. Bien
sabemos que para ello se requiere un conocimiento ms profundo del sistema
de justicia penal, que permita una perspectiva integral de la cuestin penal: El
Anlisis Poltico-Criminal.
BINDER explica que el enfoque poltico-criminal visualiza la cuestin pe-
nal como un todo, que es como sta se nos presenta en la realidad y no de
modo compartimentado, como lo presenta la ciencia jurdica en sus variantes
de derecho penal, derecho procesal penal, criminologa, derecho penitenciario
y otras. Esto as, porque esa visin fragmentada tiende a propiciar una lectura
deformada de la realidad y porque estas disciplinas no funcionan como com-
partimientos estancos, sino que forman parte de un engranaje, de un sistema.
En el mismo sentido, BUSTOS RAMREZ, sostiene:como la poltica cri-
minal dice relacin con la cuestin criminal dentro del sistema, necesariamen-
te ello implica comprender como un todo los diferentes aspectos que implica el
proceso de criminalizacin, esto es, considerarlos como un sistema de control
penal. Esto es, no slo las leyes (penales, procesal penales, etc.), sino las ins-
tancias concretas en que actan los operadores sociales, esto es, la polica, el
proceso penal, el sistema penitenciario, los diferentes organismos auxiliares
(asistentes sociales, psiclogos, psiquiatras, mdicos, etc.)
1
.
A la poltica criminal corresponde un mtodo de anlisis (el anlisis polti-
co criminal) que pone la mirada en el funcionamiento real del sistema penal,
y como tal nos permite ver cmo en no pocas ocasiones una disciplina (ver-
bigracia, el derecho penal) cumple las funciones de otra (el derecho procesal
penal) y viceversa. El mejor ejemplo de una institucin procesal cumpliendo
funciones penales es la prisin preventiva, ya que si tomamos en cuenta que
la mayora de los presos o internos en Repblica Dominicana son presos pre-
ventivos, podemos concluir que la prisin preventiva ha sido histricamente la
verdadera pena que se aplica en el pas, la cual sin embargo no aparece como tal
en el Cdigo Penal. Esto ltimo nos permite resaltar otra de las premisas de las
que parte el anlisis poltico-criminal: el derecho procesal penal no es neutral,
como tampoco lo es el resto del derecho penal.
La poltica criminal se construye en torno a tres conceptos bsicos en una
sociedad determinada: poder, conficto y violencia. El primer concepto -el de
poder- viene evidenciado por lo antes indicado en el sentido de que el derecho
penal no es neutral. En efecto, esencialmente el ejercicio del derecho penal es una
cuestin poltica, pues estamos ante la manifestacin del poder punitivo, del jus
puniendi del Estado y como tal es una cuestin de poder: el ejercicio del poder
1 Bustos Ramrez. Poltica Criminal y Estado de Derecho en Ciencias Penales, Revista de la Asociacin de
Ciencias Penales de Costa Rica, Ao 8, No.12, pp. 1-2.
punitivo. Una lectura de los cdigos penales y procesales muestra que la forma
en que estos han regulado el proceso penal no ha estado al margen de considera-
ciones de tipo poltico, principalmente en lo que concierne a cmo se visualiza en
un contexto histrico y social determinado la relacin Estado-individuo.
Fuera de la discusin sobre la legitimidad del jus puniendi, el Estado reclama
y ejerce en la prctica el derecho a castigar, el Poder Penal del Estado. Al ser
un ejercicio de poder, es una cuestin poltica. Este primer aspecto no puede
ser soslayado, ms aun si tomamos en cuenta como nos indicaba LOWENS-
TEIN- que si alguna funcin tiene claramente el derecho es limitar al poder
2
,
cumpliendo el derecho penal la funcin de limitar el poder penal del Estado.
Es frecuente en el da a da del sistema de justicia penal que olvidemos el
dato fundamental de que en el origen de todo proceso penal -como nos ha
dicho BELING- hay un conficto, un trozo de vida
3
, a propsito del cual se
ha puesto en marcha toda la maquinaria punitiva estatal, con sus policas, fs-
cales, defensores, jueces, carceleros, alguaciles y su parafernalia respectiva. Sin
embargo, dado que la efectividad misma de los derechos y la consecuente le-
gitimidad de un sistema de justicia depende de la medida en que este provea
la tutela judicial efectiva, no es conveniente olvidarnos de ese asunto de vida
que ha motivado la reaccin punitiva estatal. En la base de la Poltica Criminal
se encuentra esa otra realidad social que es el conficto. Aunque en el lenguaje
corriente identifcamos el conficto en sentido peyorativo, el anlisis poltico
criminal parte, como la sociologa del conficto, de que estos, en principio, no
son ni buenos ni malos; son una realidad social. En palabras de BINDER:
La misma sociologa reacciona ante este uso del conficto y seala que el
conficto cumple funciones positivas y negativas en la sociedad; esto es la teo-
ra del conficto. El conficto cumple ambas funciones. Si no hubiera confictos,
todava estuviramos viviendo la edad de piedra, cada generacin tendra que
aceptar los valores de sus mayores, estaramos todava con esclavitud, la mujer
seguira sometida por miles de aos ms. El conficto marca tambin el modo
como una sociedad evoluciona. Una sociedad sin conficto estara muerta. En-
tonces, el conficto es un fenmeno ineludible de la sociedad, no existe una
2 Lowenstein, Karl. Teora de la Constitucin, Ariel Ciencia Poltica, Madrid 1983, pg. 152.
3 Beling, Ernst. La Teora del Delito (1906), p. 17-19, cit. por Mezger, Edmund, Derecho Penal, Editorial
Bibliogrfca Argentina, 1958. p. 89.
sociedad sin conficto; es imposible de lograr
4
.
El derecho penal es un derecho sancionador a travs de la coaccin penal, la
cual es y siempre ha sido violenta. A travs del derecho penal el Estado ejerce el
denominado jus puniendi, esto es el derecho a castigar. El poder penal se mani-
festa en un ejercicio de violencia, que puede ser califcada como institucional
o estatal, pero que no por ello deja de ser violencia. Es muy grfca la expresin
de Alberto BINDER cuando seala: El poder penal, el poder que ejercen los
jueces penales, es sumamente fuerteY una crcel, por ms que busquemos
hermosas palabras para referirnos a todo ese mundo, no es ms que una jau-
la; la misma jaula que se usa para encerrar al len, al tigre, al oso en el zoo-
lgico es la que se usa para encerrar a los seres humanos
5
. Cabe recordar en
este punto que el constreimiento ms fuerte que un Estado est autorizado a
ejercer sobre la persona de un individuo es la que se verifca a travs del dere-
cho penal, pues constituir un delito es dar una autorizacin al Estado para que
use violencia Tenemos una visin separada del delito y de la pena, como si no
tuvieran relacin. Cuando yo digo esto, delito, signifca que autoric al Estado
a usar violencia. Podemos explicar todo el derecho penal como conjunto de
autorizaciones al Estado para ejercer violencia
6
.
No todos los confictos que se suceden en una sociedad tienen relevancia pe-
nal: La poltica criminal se enfrenta como fenmeno social bsico al conficto.
No tiene que identifcar todo conficto con un delito, no, de ninguna manera.
Justamente, la poltica criminal le va a dar elementos para discernir en qu
caso voy a intervenir con violencia, y que por lo tanto constituye un delito
7
.
B. La Poltica Criminal
La poltica criminal, que gira en torno a la trada poder, conficto y violen-
cia, constituye de ese modo el conjunto de decisiones acerca de qu se castiga y
cmo se castiga (CAFFERATTA) y conforme al plan del iluminismo penal se le
ha pretendido asignar el carcter de ltima ratio, medida extrema que interviene
4 Binder, Alberto. El Proceso Penal en perspectiva poltico-criminal, Escuela Nacional de la Judicatura,
2003.
5 Binder, Alberto. Justicia Penal y Estado de Derecho, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1993, pg. 265.
6 Binder, Alberto. El Proceso Penal en perspectiva poltico-criminal, ENJ, 2003.
7 Ibid
cuando las otras polticas resultan insufcientes para gestionar el conficto. Por
eso se habla del principio de mnima intervencin o del derecho penal mnimo
que encuentra consagracin normativa expresa en el artculo 2 del Cdigo Pro-
cesal Penal. Y no puede ser de otra manera, si se toma en cuenta que no todos
los confictos se solucionan con derecho penal y de ello hay ejemplos claros. Tal
es el caso del adulterio, que en el caso dominicano, siguiendo a Francia, erigi en
crimen el adulterio, el cual es sin lugar a dudas un conficto grave. Sin embargo,
como no todos los confictos los puede resolver el derecho penal, su criminali-
zacin no impidi que se siguiera incurriendo en el adulterio y el derecho penal
se mostr incapaz de proveer una solucin a ese problema de la intimidad, de la
relacin de pareja, por lo que fnalmente el legislador tuvo que declinar tan alta
pretensin, mediante la despenalizacin del adulterio en la ley 24-97.
A partir de las tres realidades prejurdicas
8
-poder, conficto y violencia- que
interactan dinmicamente en la sociedad, BINDER defne a la Poltica Cri-
minal como el conjunto de decisiones relativas a los instrumentos, reglas, es-
trategias y objetivos que regulan la coercin penal
9
, e insiste en que para que
sta se corresponda con una democracia debe plantear que como el derecho
penal es un ejercicio de violencia frente a unos confictos particularmente gra-
ves, es de esperar que el poder punitivo opere de un modo que no aumente la
confictividad, no genere ms violencia ni constituya un abuso de poder. Todo
esto obliga a tener polticas para gestionar la confictividad, para potenciar los
aspectos positivos del conficto y reducir los negativos. Entre nosotros, OLI-
VARES GRULLN, partiendo en sus ctedras de esa funcin de economizar
violencia que tiene asignado el sistema penal lo ha equiparado a un econme-
tro de violencia, donde los confictos entran con un alto grado de intensidad
y deben salir con un menor grado. Cuando no ocurre esto, cuando el sistema
lo que hace es aumentar la confictividad, generar ms violencia, entonces el
sistema no est economizando violencia.
II. EL MINISTERIO PBLICO EN LA POLTICA CRIMINAL
El artculo 169 de la Constitucin est dedicado fundamentalmente a los
8 Binder, Alberto. Introduccin al Derecho Penal, Ad-hoc, Buenos Aires, 2004.
9 Binder, Alberto. Poltica Criminal: De la Formulacin a la Praxis, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, pp. 42-43.
distintos mbitos en que se despliega la misin institucional del Ministerio
Pblico. En puridad, cabra hablar ms bien de las misiones del Ministerio P-
blico, ya que junto a su misin fundamental de investigacin y persecucin de
los hechos punibles y promocin de la accin penal, se unen otras que el orde-
namiento legal ya le reconoca
10
. El texto del artculo 169 de la Constitucin de
la Repblica tom como fuente importante varias disposiciones del Estatuto
11
.
A. Las tareas del Ministerio Pblico
De conformidad con la nueva normativa constitucional, en el mbito mi-
sional del Ministerio Pblico pueden diferenciarse lo que llamaremos tareas
propias, entendiendo por tales aquellas que estn vinculadas a la persecucin
penal y otras funciones, comprendiendo en este bloque aquellas funciones que
se apartan de las tareas que tradicionalmente ha desplegado el Ministerio P-
blico en el mbito penal y que pueden califcarse ms propiamente como ta-
reas de gobierno.
a. Las tareas propias: La persecucin penal
1. Direccin de la investigacin y ejercicio de la accin penal. Se trata
sin lugar a dudas del ncleo duro de la funcin del Ministerio Pblico, pues
constituyen sus tareas centrales, las cuales despliega en el marco de un proceso
penal. En el ordenamiento jurdico dominicano, hoy en da el Ministerio P-
blico es reconocido como el dueo de la investigacin, a cargo de la direccin
jurdica -tambin llamada funcional- de sta, en los trminos en que lo prevn
el Cdigo Procesal Penal y la propia Ley 78-03, sobre el Estatuto del Ministerio
Pblico (Art. 16, literal e).
El alcance de esta direccin funcional de la investigacin penal se halla
expresamente defnido en el artculo 89 del Cdigo Procesal Penal, conforme
al cual sta implica:
10 Cfr. ROSARIO RODRGUEZ, Ilena Carolina. La Confguracin del Ministerio Pblico en la Constitucin
Dominicana, trabajo de grado, UNIBE, 2009.
11 Ley No. 78-03, Gaceta Ofcial Nm. 10221, d/f 15 de abril de 2003.
Que la autoridad policial (esto es, la Polica Nacional o cualquier agencia
ejecutiva que ejerza funciones de polica judicial) est obligada al cumplimien-
to obligatoriode todas las rdenes relativas a la investigacin de los hechos
punibles emitidas por el ministerio pblico;.
Que el Ministerio Pblico tiene la facultad de asignar, y la autoridad policial
est obligado a ello, a funcionarios y agentes policiales para la investigacin
del hecho punible, no pudiendo la polica apartarlos de la investigacin ni
encomendarles otras funciones que les impidan el ejercicio de su comisin es-
pecial, sin autorizacin del ministerio pblico;
Que, as como puede asignar la investigacin a determinados funcionarios y
agentes policiales, el Ministerio Pblico puede disponer su separacin de la in-
vestigacin con noticia a la autoridad policial, cuando no cumpla una orden
judicial o del ministerio pblico, acte negligentemente o no sea efciente en el
desempeo de sus funciones; y
Que el Ministerio Pblico puede solicitar la sancin de los funcionarios y
agentes policiales; esto es, solicitar la puesta en marcha de la accin discipli-
naria policial y, por supuesto, promover la accin penal cuando corresponda.
Esta direccin de la investigacin es expresada de modo enftico tambin
por la Ley 78-03, sobre el Estatuto del Ministerio Pblico, cuyo artculo 10,
parte in-fne, dispone: En el marco de las investigaciones que realicen los re-
presentantes del Ministerio Pblico podrn impartir rdenes directas a los
miembros de la Polica Judicial, la que debe cumplir las mismas sin poder cali-
fcar su fundamento, oportunidad o legalidad.
En coherencia con lo dispuesto por su artculo 169, la propia Constitucin
de la Repblica en el artculo 255, numeral 3), establece que la misin policial
de perseguir e investigar opera bajo la direccin legal de la autoridad compe-
tente, que es, segn lo precisan el artculo que comentamos y la legislacin
vigente, el Ministerio Pblico.
En cuanto al ejercicio de la accin penal en representacin de la sociedad,
se trata de una funcin que se remonta al origen de la institucin misma del
Ministerio Pblico, en cuanto este funcionario se confgur para representar a
la sociedad, con la idea de canalizar la pretensin punitiva de las vctimas o del
propio Estado, de modo que se eviten reacciones desproporcionadas.
Es cierto que la experiencia termin demostrando que por va del mono-
polio que sobre la accin penal le reconoci al Ministerio Pblico el antiguo
Cdigo de Procedimiento Criminal, de factura inquisitiva, la vctima como su-
jeto del conficto primario result muchas veces relegado por este otro actor
del conficto secundario que se opera en el escenario procesal. Ello explica que
la legislacin procesal penal haya puesto fn a ese monopolio, de modo que no
toda la accin es pblica, sino que se le reconoce a las vctimas una participa-
cin en la promocin y ejercicio de la accin penal. Es eso concretamente lo que
dispone el artculo 29 del Cdigo Procesal Penal, que expresa:
Art. 29. Ejercicio de la accin penal. La accin penal es pblica o privada.
Cuando es pblica, su ejercicio corresponde al ministerio pblico, sin perjuicio
de la participacin que este cdigo concede a la vctima. Cuando es privada, su
ejercicio nicamente corresponde a la vctima.
2. Promocin de la resolucin alternativa de confictos. El modelo de
proceso penal vigente en la Repblica Dominicana ha asumido como uno de
sus principios fundamentales el de la solucin del conficto (Art. 2 del C-
digo Procesal Penal). De ese modo, al defnir la meta del proceso, ms que en la
bsqueda de la verdad se pone el ojo en la solucin del asunto de vida que dio
origen al conficto penal. El Ministerio Pblico tiene, en ese contexto, la tarea
reconocida ya como ineludible de promover la resolucin alternativa de dis-
putas, tal como lo reconoce expresamente la Constitucin de 2010, labor que
junto a las facultades propiamente discrecionales que les han sido entregadas,
son la va adecuada para hacer frente a la sobrecarga de trabajo de los fscales.
En consonancia con el postulado de la solucin del conficto como princi-
pio fundamental, el Cdigo Procesal Penal recoge instituciones alternativas al
juicio, tales como la conciliacin (Art. 37), la suspensin condicional del pro-
cedimiento (Art. 40), y por lo menos una distinta modalidad de juicio que no
est exenta de cuestionamiento: el procedimiento penal abreviado (Art. 363 y
siguientes).
3. Proteccin de vctimas y testigos. La alianza de fscales y vctimas es
hoy un lugar comn en las refexiones sobre el quehacer cotidiano del Minis-
terio Pblico. Lo mismo puede decirse de los testigos, quienes en ocasiones
entran tambin en la categora de vctimas. El desafo de probar en juicio las
acusaciones formuladas en un contexto donde aforan manifestaciones de cri-
minalidad organizada, conlleva necesariamente activar programas de protec-
cin de vctimas y testigos como una responsabilidad del Ministerio Pblico
(Ver artculo 16, literal j, de la Ley 78-03). Se trata de una de las preocupaciones
actuales en el mbito de la justicia penal y del Ministerio Pblico. En el mbito
iberoamericano resulta importante destacar la atencin puesta a este tema por
las Reglas de Brasilia sobre el Acceso a la Justicia de las Personas en condicin
de Vulnerabilidad y las Guas de Santiago sobre Proteccin de Vctimas y Testi-
gos, aprobadas en julio de 2008 en Punta Cana, en el marco de la XVI Asamblea
General de la Asociacin Iberoamericana de Ministerios Pblicos (AIAMP).
4. Garante de los derechos fundamentales. Al Ministerio Pblico tradi-
cionalmente le ha sido reconocida entre sus tareas la de velar por el respeto de
los derechos de las personas, no slo de las vctimas de los delitos sino inclu-
so de las personas sometidas a proceso, cuyos derechos fundamentales estn
siempre en juego con la puesta en marcha de un proceso penal (Cfr. Art. 16,
literales c, d y n, de la Ley 78-03). Esta responsabilidad del Ministerio Pblico
resulta de primera lnea si se toma en cuenta que como director de la investiga-
cin penal le corresponde dar instrucciones a los miembros de la polica y estn
en condiciones de dar seguimiento a la labor policial y minimizar la ocurrencia
de privaciones ilegales de libertad, actos de tortura y otros abusos policiales. El
Estatuto del Ministerio Pblico usa la expresin garante del Estado de Dere-
cho al momento de defnir al Ministerio Pblico.
5. Defensa del inters pblico. El Ministerio Pblico, como representan-
te de la sociedad, ha sido siempre concebido como una autoridad fuertemente
vinculada a la preservacin del inters pblico tutelado por la ley. No es ocioso
recordar que hasta hace muy poco en nuestro derecho se le entreg la disposi-
cin de toda la accin penal, llegando a tener un verdadero monopolio de la ac-
cin penal. La Constitucin de 2010 reafrma la misin del Ministerio Pblico
como defensor del inters pblico, la cual tiene entre sus manifestaciones ms
notorias en la legislacin adjetiva las disposiciones del Estatuto del Ministerio
Pblico (Art. 16, literales b y k, sobre las funciones de velar por el inters p-
blico y el inters del Estado, respectivamente), as como las del Cdigo Procesal
Penal, cuando le reconoce al Ministerio Pblico el derecho a ejercer la accin
civil accesoria en casos de inters colectivos o de intereses difusos (Art. 51), y
al establecer que las entidades del sector pblico no pueden ser querellantes,
estando representadas en el proceso penal por el Ministerio Pblico (Art. 85).
b. Las tareas de gobierno: la poltica criminal
1. Formulacin e implementacin de la poltica criminal. Ya la Ley 78-
03, sobre el Estatuto del Ministerio Pblico (Art. 13, Prrafo I y 47, numeral
5), le atribua al Ministerio Pblico ser el rgano o canal de conformacin de
la poltica del Estado contra la criminalidad (Art. 13, Prrafo I), siendo atri-
bucin del Procurador General de la Repblica (d)irigir la poltica del Estado
contra la criminalidad, en coordinacin con los lineamientos trazados a tales
fnes por el Poder Ejecutivo. El texto constitucional de 2010 ha venido pues
a darle cobertura constitucional a esta funcin que, por no tratarse slo de la
poltica de persecucin penal, que entra dentro del mbito propio del Minis-
terio Pblico como actor del proceso penal, sino del mbito ms amplio de la
poltica criminal, se trata, junto a la direccin del sistema penitenciario y a
la inclusin del Procurador General de la Repblica en el Consejo Nacional de
la Magistratura, de una de las misiones asignadas al Ministerio Pblico que
lo acercan ms a la esfera del ejecutivo y en ese sentido es entendible que el
constituyente haya reservado al Presidente de la Repblica la designacin del
Procurador General de la Repblica y de la mitad de sus Adjuntos.
2. Direccin del sistema penitenciario. Tambin aqu nos encontramos
con tareas que se apartan del ncleo clsico de atribuciones propias del Mi-
nisterio Pblico como actor del proceso penal. Se trata, sin embargo, de una
tarea que ha estado atribuida al Ministerio Pblico (Art. 16, literal m, de la Ley
78-03), y ms propiamente de la Procuradura General de la Repblica (Art.
47, numeral 18, de la Ley 78-03), a travs de una de sus dependencias (Art.
49, numeral 1), la Direccin General de Prisiones. El texto constitucional deja
abierta la posibilidad de que por ley se regule el sistema penitenciario bajo la
direccin del Ministerio Pblico u otro organismo que a tal efecto se constitu-
ya. La ley vigente en la materia es la 224-84.
B. Efectos de las tareas de poltica criminal en el Ministerio Pblico
Las tareas de poltica criminal asignadas al Ministerio Pblico tienen una
importante repercusin en la confguracin de ese rgano constitucional. Es-
tos efectos se manifestan, al menos, en tres aspectos que nos interesa desta-
car. A saber, el campo de actuacin del Ministerio Pblico como responsable de
la formulacin e implementacin de la poltica criminal; la ubicacin orgnica
del Ministerio Pblico; y, por ltimo, el impacto de la asignacin de tales tareas
en cuanto a su estructura de gobierno interno.
En cuanto al campo de actuacin que le marca la misin constitucional
asignada, si nos atenemos a una concepcin limitada de poltica criminal, con-
forme a la cual esta se despliega en el mbito represivo-punitivo, dejando por
fuera el campo preventivo, entonces las tareas de poltica criminal que corres-
ponde dirigir al Ministerio Pblico seran aquellas que se dan en uso de los
llamados controles formales directos o manifestos (policas, fscales, jueces,
crceles)12 y se limitaran en concreto al mbito de la investigacin, persecu-
cin y juzgamiento de los delitos. En ese contexto, se tratara ms propiamente
de la poltica de persecucin penal, desde la orientacin del uso de las herra-
mientas de seleccin de casos, las soluciones alternas y los lineamientos para
la persecucin por tipo de delitos hasta la persecucin penal estratgica. Como
se ve, un mbito nada desdeable y donde entra en juego la parte capital del
rol de un fscal.
Si, en cambio, asumimos una concepcin amplia de la poltica criminal de
modo que adems del mbito del proceso penal, sta se extiende a la preven-
cin, entonces al Ministerio Pblico le correspondera dirigir tareas que se ca-
nalizan a travs de los canales informales o indirectos (polticas administra-
tivas, registros de antecedentes y medios informales de control social, como la
escuela, la familia y los medios de comunicacin)13. En este ltimo caso es evi-
dente que al Ministerio Pblico se le abre un campo mucho ms extenso que el
que se le reconoce en otros pases, donde ste se circunscribe a ser slo un fscal
que acta en el marco de una investigacin y en general de un proceso penal.
Un segundo aspecto con el cual guarda relacin la misin atribuida al Mi-
nisterio Pblico en la formulacin e implementacin de la poltica criminal,
sea que la veamos en un sentido estricto o en un sentido amplio, es el tema
de la ubicacin orgnica del Ministerio Pblico que en nuestro pas ha estado
tradicionalmente en el mbito del Poder Ejecutivo. En este sentido, cabe ha-
cer notar que el artculo 169 de la Constitucin de 2010 trae consigo la nove-
dad de ubicar orgnicamente al Ministerio Pblico en el mbito del sistema de
justicia. Es de destacar el cuidado del constituyente en el uso de los trminos
(sistema de justicia), lo cual evita la confusin que podra generar el hecho
de que el articulado referido al Ministerio Pblico se encuentre bajo el Ttulo
V de la Constitucin, bajo el epgrafe Del Poder Judicial. Resulta de la mayor
relevancia subrayar que el Ministerio Pblico no es una autoridad judicial, pues
ello no sera conforme al sistema de garantas que acoge la propia Constitucin
y de la cual se desprende el necesario respeto a la separacin de las funciones
12 Binder, Alberto. Poltica Criminal: De la formulacin a la praxis, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1997, pg. 44.
13 Ibid
investigativas y jurisdiccionales. El sistema de justicia est integrado por los
jueces y los dems actores que operan en el escenario judicial, tales como el
Ministerio Pblico y la Defensa Pblica, ambos rganos autnomos que sin
embargo estn regulados en el Ttulo del Poder Judicial.
Sabemos que en el caso del Ministerio Pblico, no es, sin embargo, pacfca
la afrmacin de que la Constitucin le ha asignado su ubicacin orgnica en
el sistema de justicia, particularmente si se toma en cuenta que el Ministerio
Pblico es dirigido por el Procurador General de la Repblica y ste y la mitad
de sus Adjuntos son designados libremente por el Presidente de la Repblica,
segn lo dispone la propia Constitucin en el artculo 171. Quizs por el hecho
de que en nuestra tradicin constitucional el Ministerio Pblico ha estado ubi-
cado en el mbito del Poder Ejecutivo, sea ms aceptado matizar la afrmacin
destacando que el Ministerio Pblico ha devenido en la Constitucin de 2010
en un rgano del sistema de justicia, aunque con fuerte raigambre ejecutiva.
En efecto, as resulta de la designacin del Procurador General de la Repblica
y la mitad de sus Adjuntos, a la que nos hemos referido, as como de la asig-
nacin al Ministerio Pblico de misiones que, como hemos visto, exceden el
mbito propiamente del fscal, tales como la formulacin de la poltica criminal
y la direccin del sistema penitenciario.
Por ltimo, y muy vinculado al punto anterior, los efectos de las tareas de
poltica criminal atribuidas por la Constitucin de 2010 al Ministerio Pblico
se extiende a la confguracin misma de su estructura de gobierno interno. En
efecto, es cierto que un nuevo rgano, el Consejo Superior del Ministerio Pbli-
co, es instituido como su rgano de gobierno interno por el artculo 174 de la
Constitucin, el cual regula su integracin14. Sin embargo, el artculo 172 de
la Constitucin le reconoce al Procurador General de la Repblica la condicin
de mxima autoridad del Ministerio Pblico, al reconocerle el poder de direc-
cin. En consecuencia, de conformidad con el diseo constitucional, el Consejo
Superior del Ministerio Pblico, instituido por la Constitucin de 2010 en sus
artculos 174 y 175, compartir las tareas de direccin del Ministerio Pblico
con el Procurador General de la Repblica, quien tradicionalmente las ha teni-
do a su cargo.
14 Este rgano de cinco miembros es presidido por el Procurador General de la Repblica, quien dirige
al Ministerio Pblico de conformidad con el artculo 172, y est integrado adems por un Procurador
Adjunto del Procurador General de la Repblica, un Procurador General de Corte de Apelacin, un
Procurador Fiscal o su equivalente y un Fiscalizador, cada uno elegido por sus respectivos pares.
CONCLUSIN
El estudio de la misin constitucional del Ministerio Pblico en la formula-
cin e implementacin de la Poltica Criminal a la luz de la Constitucin pro-
clamada el 26 de enero de 2010 arroja, como hemos visto las siguientes con-
clusiones:
La misin constitucional del Ministerio Pblico se despliega en dos mbitos
netamente diferenciados, el de las tareas propias de la persecucin penal y el
de la poltica criminal.
Las tareas de poltica criminal impactan en el campo de actuacin del Minis-
terio Pblico segn se las entienda en un sentido estricto, caso en que se limita
al mbito de la persecucin penal, o en un sentido amplio, en cuyo caso abarca
adems el vasto campo de la prevencin.
La ubicacin orgnica del Ministerio Pblico como rgano del sistema de
justicia pero con fuerte raigambre ejecutiva, que se verifca en la facultad que
se le reserva al Presidente de la Repblica de designar al Procurador General de
la Repblica y a la mitad de sus Procuradores Generales Adjuntos, se explica en
gran medida porque la Constitucin no se limita a atribuir al Ministerio Pbli-
co una misin que se circunscribe a sus tareas propias de fscal.
Por ltimo, y como consecuencia de la distribucin de tareas que impone la
misin constitucional de formular e implementar la poltica criminal, el Con-
sejo Superior del Ministerio Pblico, como rgano de gobierno del Ministerio
Pblico, est llamado a cohabitar con el Procurador General de la Repblica
como mximo representante del Ministerio Pblico.
[49]
PALABRAS CLAVE
Principio Democrtico, separacin de poderes, separacin de
funciones, soberana popular, sistema de justicia penal, demo-
cracia, persecucin penal, proteccin de vctimas y testigos.
Abogado. Doctorando en Derecho
Constitucional por la Universidad Com-
plutense de Madrid. Vice-presidente del
Instituto Caribeo para el Estado de Dere-
cho (ICED). Docente universitario de pre-
grado y grado.
DATOS DEL AUTOR
Principio democrtico, separacin de poderes y
Ministerio Pblico en la Constitucin de 2010
Nassef Perdomo Cordero
INTRODUCCIN
El problema del poder y su relacin
con el sistema de justicia penal es tema
de discusin desde mucho antes de que
Webber afrmara que una de las principa-
les caractersticas del Estado es que tiene
el monopolio del ejercicio de la violencia
legtima. De los delitos y de las penas,
obra de referencia obligada escrita por el
Marqus de Beccaria cerca de la mitad del
siglo XVIII, da fe de esto. Su existencia
demuestra que los anlisis sobre el Dere-
cho Penal como manifestacin del poder
estatal, y no slo como un instrumento
RESUMEN ABSTRACT
El Principio Democrtico y el de Separa-
cin de Poderes inciden en el trato que da la
Constitucin al Ministerio Pblico. La refor-
ma de 2010 constitucionaliza la misin del
Ministerio Pblico, haciendo una vinculacin
con estos dos principios. Establece en su ar-
tculo 169 que el Ministerio pblico dirige la
investigacin penal y ejerce la accin pblica
en nombre de la sociedad. Resulta obvio que el
constituyente tuvo como intencin fortalecer
el sistema de separacin de poderes y de fre-
nos y contrapesos. Esto lo hizo, desmontando
la posibilidad de que vuelva a confundirse la
funcin del juzgador con la del investigador.
Te Democratic Principle and Separation
of Powers infuence the treatment that the
Constitution gives to the Public Prosecutor.
Te constitutional reform of 2010, constitu-
tionalize the mission of the Public Prosecu-
tor, making a connection with these two prin-
ciples. Article 169 establishes that the public
prosecutor leads the criminal investigation
and performs the prosecution on behalf of
society. It is obvious that the constitutional
intent was to strengthen the system of se-
paration of powers and checks and balances.
Tis was done by removing the possibility of
any confusion between the role of the judge
and the role of the investigator.
[50] Principio democrtico, separacin de poderes..., pp. 49-60
de castigo contra quienes violan ciertas normas sociales, preceden los anlisis
del garantismo moderno y tienen sus races en las mismas dcadas turbulentas
que dieron fruto al constitucionalismo contemporneo.
Y es que es su preocupacin por la administracin del poder lo que vincula
al constitucionalismo con el Derecho Penal, que es la manifestacin ms clara y
visible del uso de la violencia como instrumento de gobierno. El primero busca
seccionar el ejercicio del poder estatal de tal forma que no pueda ser ejercido
de manera absoluta por ningn rgano, grupo o persona. Pero adems, y de
manera especial luego de la Segunda Guerra Mundial, ha pretendido erigirse
como un valladar frente al ejercicio indiscriminado y violento del poder estatal
frente a los ciudadanos. El segundo busca intervenir en las relaciones sociales
mediante la imposicin de sanciones. Sin embargo, sus instrumentos estn
todos condicionados por la Constitucin como norma suprema.
Por ello, para entender la justicia penal es necesario entender cmo el cons-
titucionalismo (o una Constitucin en particular) abordan dos problemas. Pri-
mero el de los derechos fundamentales y sus garantas, y, luego, la confgura-
cin del sistema de justicia. En especial el sistema de justicia penal. En este
ltimo sentido, por su condicin de brazo ejecutor de la poltica de persecucin
penal, en el caso dominicano es de particular importancia analizar cmo la
nueva Constitucin regula al Ministerio Pblico.
No se trata de una mera cuestin tcnica, sino que es un indicador de la cul-
tura jurdica (y poltica, nos atrevemos a afrmar, NPC) del pas que se estudia
1
.
Como el ejercicio de la facultad penal es una de las formas ms cercanas en las
que el ciudadano entra en contacto con el poder pblico, los principios a los
que la Constitucin somete al Ministerio Pblico son la muestra ms clara de la
naturaleza de ese poder. Por tanto, de ello tambin puede deducirse la calidad
democrtica del Estado.
En este breve trabajo tomaremos en cuenta los cuatro criterios a los que
Dez-Picazo atribuye la cualidad de datos organizativos decisivos
2
: a) la exis-
tencia o inexistencia de un monopolio sobre la accin penal; b) la relacin del
Ministerio Pblico con el Poder Ejecutivo; c) su organizacin interna y d) la
relacin con la funcin instructora. Para ello utilizaremos como ejes analticos
el principio democrtico (art. 2 constitucional) y el de separacin de poderes
1 Dez-Picazo, Luis Mara: El poder de acusar, Madrid, Editorial Ariel, 2000, p. 32.
2 dem.
(art. 4 constitucional).
Antes, sin embargo, presentaremos el contexto histrico-constitucional que
hace relevante este tema de anlisis.
I. CONTEXTO HISTRICO Y CONSTITUCIONAL
A. El Ministerio Pblico como novedad constitucional
Un hecho sumamente importante es que, en contraste con la Constitucin
anterior, la reforma de 2010 trajo consigo la verdadera constitucionalizacin
del Ministerio Pblico como rgano del sistema de justicia. De hecho, la Cons-
titucin anterior apenas haca referencia al mismo, limitndose a presentarlo
como una institucin con una organizacin refeja a la de los tribunales. Poco
ms.
Ni siquiera contaba con una seccin de la Constitucin dedicada especfca-
mente a l. Por el contrario, se encontraba en los artculos relativos al Poder
Judicial. Los artculos constitucionales 66, 69 y 74 se referan al Ministerio
Pblico, pero limitndose a sealar que el tiempo de desempeo de esta fun-
cin poda ser incluido en el clculo del tiempo de ejercicio de la profesin
jurdica como requisito para acceder a la Suprema Corte, las Cortes de Ape-
lacin o los Tribunales de Primera Instancia respectivamente. Por su parte,
los artculos 66 y 70 establecan que el Ministerio Pblico estar representado
ante la Suprema Corte de Justicia por el Procurador General de la Repblica
y sus adjuntos y ante las Cortes de Apelacin por los Procuradores Generales
de las Cortes de Apelacin y sus adjuntos. Asimismo, coincidan en que para
representar al Ministerio Pblico ante cualquiera de estos tribunales haba que
cumplir con los mismos requisitos que para ser juez de los mismos.
Los artculos 75 y 77 establecan, respectivamente, los requisitos para ser
Procuradores Fiscales y Fiscalizadores. Como en los casos anteriores, estos
requisitos eran idnticos a los que haba que cumplir para ser juez del tribunal
ante el cual se representaba al Ministerio Pblico.
Estas eran las principales menciones relacionadas con el Ministerio Pbli-
co, su organizacin interna y su funcin institucional. Las dems menciones
como por ejemplo el rgimen de la jurisdiccin privilegiada que para algunos
de sus miembros estableca el artculo 67.1 constitucional- no defnan al Mi-
nisterio Pblico ni su rol institucional. Incluso la cuestin de su nombramien-
to estaba ausente del texto Constitucional. Todos los miembros del Ministerio
Pblico eran nombrados por el Presidente de la Repblica respondiendo al tex-
to del artculo 55.1 constitucional, que facultaba al Presidente para:
Nombrar los Secretarios y Subsecretarios de Estado y los dems funcionarios
y empleados pblicos cuyo nombramiento no se atribuya a ningn otro poder u or-
ganismo autnomo reconocido por esta Constitucin o por las leyes, aceptarles sus
renuncias y removerlos (subrayado nuestro, NPC).
Este vaco constitucional fue una de las principales causas por las que du-
rante muchos aos el Ministerio Pblico no cont con un fundamento jurdico
adecuado para su fortalecimiento institucional. Sin embargo, tambin es justo
sealar que fue lo que permiti la aprobacin de la Ley 78-03 sobre el Estatu-
to del Ministerio Pblico. En ella se estableci un rgimen de carrera y una
organizacin institucional que sirvieron de primer paso para la reforma del
Ministerio Pblico.
En contraste a lo previsto por la Constitucin anterior, la reforma de 2010 s
defne institucionalmente al Ministerio Pblico. Los artculos constitucionales
169 al 175 establecen por primera vez una estructura institucional constitu-
cionalmente avalada para el Ministerio Pblico, fjando tambin los principios
que deben regir esa estructura, entre los cuales est su independencia funcio-
nal, administrativa y presupuestaria, as como su obligacin de garantizar los
derechos de los ciudadanos incluso cuando lleva a cabo la poltica criminal del
Estado.
B. El principio democrtico y el de separacin de poderes
en la Constitucin dominicana
Resulta imposible hoy defnir el Estado constitucional democrtico sin ha-
cer referencia al principio democrtico y al de separacin de poderes. Todas
las constituciones democrticas contemporneas y muchas que pretenden ser
democrticas pero operan en sistemas autoritarios- contemplan estos princi-
pios como parte integral de su ordenamiento. Repblica Dominicana no esca-
pa a esto y as lo demuestran los artculos 2 y 4 constitucionales.
El artculo 2 reconoce que la soberana corresponde al pueblo:
Soberana popular. La soberana reside exclusivamente en el pueblo, de quien
emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en for-
ma directa, en los trminos que establecen esta Constitucin y las leyes.
Como puede verse, el principio democrtico no se limita a solucionar el pro-
blema de cmo escoger a los gobernantes. Va ms all del concepto de demo-
cracia formal y apunta a una democracia sustancial. Por ello afrma que todos
los poderes emanan del pueblo y que el ejercicio de ellos no implica titularidad,
sino simplemente representacin Esa representacin es transitoria por natu-
raleza y se encuentra limitada por los intereses del verdadero titular: el pueblo.
Con esto se asegura no slo el respeto a los derechos del pueblo en general y los
individuos en particular, sino tambin la responsabilidad de los gobernantes
ante sus mandantes.
Esa responsabilidad, junto con la separacin de funciones propias del siste-
ma republicano, est contenida en el artculo 4 constitucional:
Gobierno de la Nacin y separacin de poderes. El gobierno de la Nacin es
esencialmente civil, republicano, democrtico y representativo. Se divide en Poder
Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial. Estos tres poderes son independientes
en el ejercicio de sus respectivas funciones. Sus encargados son responsables y no
pueden delegar sus atribuciones, las cuales son nicamente las determinadas por
esta Constitucin y las leyes.
Como puede verse, la separacin de poderes como est diseada en la Cons-
titucin dominicana es a la vez garanta y consecuencia del principio demo-
crtico. Relaciona ntimamente la responsabilidad de los gobernantes ante el
pueblo y la obligacin de los primeros a obedecer la Constitucin y las leyes. Es
por eso que el artculo 4 constitucional se refere al gobierno de la Nacin como
civil, republicano, democrtico y representativo. Cada una de estas caractersti-
cas es tan importante como la que le sigue y le antecede. Por eso, la lectura de
todas las disposiciones constitucionales tiene que darse en el entendido de que
las instituciones pblicas deben someterse siempre a estos principios.
II. EL RGIMEN CONSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PBLICO
Como las disposiciones relativas al Ministerio Pblico no tienen anteceden-
tes en la constitucin anterior, no es posible estudiarlos haciendo un anlisis
comparativo entre su texto y el de la actual. Como ya anunciamos, veremos
brevemente cuatro puntos que sirven de criterios para el anlisis de la natura-
leza del Ministerio Pblico como est concebido en la Constitucin, tomando
en cuenta siempre su relacin con el principio democrtico y el de separacin
de poderes.
A. Existencia o inexistencia de un monopolio de la accin penal
La Constitucin de la Repblica no resuelve de manera especfca el proble-
ma de la titularidad de la accin penal. Al tiempo que encarga al Ministerio
Pblico su persecucin, deja la puerta abierta para que tambin puedan llevarla
los ciudadanos. Cuando el artculo 169 constitucional fja las funciones del
Ministerio Pblico, lo hace de la manera siguiente, dice que es responsable:
de la formulacin e implementacin de la poltica del Estado contra la cri-
minalidad, dirige la investigacin penal y ejerce la accin pblica en represen-
tacin de la sociedad.
Lo primero que hay que decir es que, a pesar de las crticas vlidas que se
pueden hacer a la apropiacin estatal del inters de la vctima
3
, no podemos
negar que la existencia misma de esta institucin es un avance en el sentido
de que implic el desdoblamiento de la facultad sancionatoria del Estado, se-
parando la funcin de juzgar de la de acusar
4
. Con esto se cumple la funcin
primordial del principio de separacin de poderes, que es evitar la concentra-
cin de facultades para as disminuir la posibilidad de que estas sean utilizadas
arbitrariamente.
Ahora bien, la legislacin adjetiva dominicana ha ido un paso ms all,
creando una distincin entre la accin pblica, la accin pblica a instancia
privada y la accin privada
5
. Este contexto imprime particular importancia
al hecho de que el constituyente, pudiendo otorgar al Ministerio Pblico la
facultad de ejercer la accin penal, limita el mandato constitucional directo a la
accin pblica especfcamente. Si a esto sumamos que el artculo 69 prev
que las personas tienen derecho a una tutela judicial efectiva, es difcil concluir
que la Constitucin crea un monopolio de la accin penal en manos del Minis-
3 Por ejemplo, Foucault, Michel: La verdad y las formas jurdicas, dcima reimpresin, Barcelona, Editorial
Gedisa, 2005, p. 79.
4 Binder, Alberto: Introduccin al Derecho Procesal Penal Dominicano, Primera Edicin, Santo Domingo,
Ediciones IEJC, 2007, pp. 285.
5 Arts. 29 al 32 CPC.
terio Pblico.
El principio de tutela judicial efectiva tiene como consecuencia que las reglas
de procedimiento tienen que tener como objetivo la solucin del conficto o la
lesin causada por la comisin de un delito. Esto quiere decir que tienen que
existir mecanismos que permitan a la vctima a acceder a la justicia incluso la
penal- para procurar esa salvaguarda. No existe consagracin constitucional
del monopolio de la accin penal. Esta apertura de la accin penal, y su puesta
en servicio de los intereses directos de las vctimas, es una reivindicacin de la
idea de que el Estado est al servicio de la ciudadana.
El que la funcin de acusar y de juzgar estn separadas puede llevar, tal y
como sucede en el sistema penal acusatorio, a la sustitucin del principio de
legalidad por la del principio de oportunidad. Es decir, la persecucin penal
obligatoria y sin excepciones y la persecucin penal concentrada en aquellos
casos en que la accin penal resulta til a la sociedad. Como seala Orlidy Inoa,
el proceso penal dominicano tiene como fn restaurar la armona social altera-
da por la comisin del delito y slo puede ser puesto en marcha como ltimo
recurso
6
. Aplicar el principio de oportunidad permite, e incluso fomenta, que
el Ministerio Pblico acte no slo nicamente como persecutor, sino tambin
como apunta la Constitucin
7
- como buen componedor entre la parte agra-
viada y la agraviante.
La devolucin por lo menos en algunos casos- del conficto a los ciudada-
nos por va de la accin penal a instancia privada y la solucin alternativa de
confictos son manifestaciones claras de un Ministerio Pblico que opera en un
sistema penal acusatorio y democrtico.
B. Relacin del Ministerio Pblico con el Ejecutivo
Una de las principales preocupaciones relativas a la capacidad de accin del
Ministerio Pblico, y los condicionantes o limitantes de su autonoma, es su
6 Inoa, Orlidy: El Principio de Oportunidad como manifestacin del principio de mnima intervencin en
el proceso penal acusatorio, Santo Domingo, Escuela Nacional del Ministerio Pblico, Coleccin ENMP,
Vol. I, 2010, p. 47.
7 Artculo constitucional 169, Prrafo I: En el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Pblico garantizar
los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promover la resolucin alternativa
de disputas, dispondr la proteccin de vctimas y testigos y defender el inters pblico tutelado por la
ley (subrayado nuestro, NPC).
ubicacin orgnica. Tal como expone Alberto Binder
8
, en Amrica Latina exis-
ten tres soluciones al problema. La primera es la judicialista, que relaciona la
actividad del Ministerio Pblica con la funcin jurisdiccional y afrma que debe
estar ubicado en el Poder Judicial. La segunda es la administrativista o pre-
sidencialista, que entiende que la funcin de diseador y ejecutor de la poltica
criminal del Estado hacen que su ubicacin lgica sea en el Poder Ejecutivo. La
tercera es la independentista o posicin extra poder, que sostiene que la
mejor forma de garantizar la independencia del Ministerio Pblico es ubicn-
dolo como un rgano autnomo fuera de los tres poderes clsicos.
Para Julio B. J. Maier, la solucin al problema no debe ser buscada en la ubi-
cacin orgnica del Ministerio Pblico, sino en las relaciones institucionales y
jurdicas que sostiene con los poderes del Estado
9
. Este enfoque tiene sentido
en el caso dominicano porque la posicin institucional del Ministerio Pblico
no encaja perfectamente en ninguna de las tres posturas que seala Alberto
Binder.
En primer lugar, la Constitucin incluye al Ministerio Pblico dentro de los
rganos del sistema de justicia, lo que implica que su papel, aunque impor-
tante para la administracin de justicia, no lo hace parte del Poder Judicial.
No es parte del Poder Judicial, ya que tiene un estatuto constitucional y legal
distinto y separado, sin vnculos directos con el Poder Judicial. Tampoco est
completamente sometido al Poder Ejecutivo. El artculo 170 constitucional
proclama la autonoma funcional, administrativa y presupuestaria del Ministe-
rio Pblico, cortando los fortsimos lazos de dependencia que en el pasado lo
ataban al Poder Ejecutivo.
Otro factor es la creacin de la carrera del Ministerio Pblico (art. 173 cons-
titucional) que garantiza la permanencia en el cargo de sus miembros hasta los
75 aos siempre que cumplan con las condiciones establecidas en el Estatuto del
Ministerio Pblico. Esto dista mucho de la situacin anterior, en la que el Presi-
dente de la Repblica poda nombrar y destituir libremente a cada miembro del
Ministerio Pblico. La Constitucin se asegura, en el mismo artculo, de que la
carrera est sujeta al Estatuto del Ministerio Pblico y a sus rganos de gobierno,
evitando la farsa de una carrera regida, por ejemplo, por el Poder Ejecutivo.
8 Binder, Alberto Ob. Cit., pp. 286-287.
9 Maier, Julio B: Derecho Procesal Penal: parte general: sujetos procesales, 1era edicin, Buenos Aires,
Editores Del Puerto, 2003, p. 336.
El acceso a la carrera tampoco depende del Ejecutivo, pues los aspirantes
tienen que superar un concurso pblico de oposicin, que les permite, luego de
superar un Programa Inicial de Formacin, ocupar puestos en el escalafn, em-
pezando por el de fscalizador. Adems, el Auto de Designacin, ya no proviene
del Presidente de la Repblica por va de Decreto presidencial, sino que el Aspi-
rante, una vez superada la oposicin y el programa de formacin, es nombrado
por Auto del Consejo Superior del Ministerio Pblico.
Es de notar que la Constitucin no repite el error de considerar al Ministerio
Pblico como un rgano refejo del Poder Judicial. De hecho, el artculo 172
rompe con esa lgica y nicamente establece un rgimen especial de represen-
tacin del Ministerio Pblico ante la Suprema Corte de Justicia. All debe estar
representado por el Procurador General y sus adjuntos. En el resto de los casos
no es as, permitiendo la aplicacin de los principios de unidad de actuaciones
e indivisibilidad propios del sistema acusatorio.
Finalmente, y a pesar de lo anterior, tampoco es un rgano extra poder, ya
que el artculo 171 constitucional reserva al Presidente de la Repblica la fa-
cultad de nombrar al Procurador General y la mitad de sus adjuntos. Hay que
resaltar que esto slo tiene efectos con respecto al diseo y ejecucin de la pol-
tica criminal de manera global. Aunque el Ministerio Pblico acta de acuerdo
a los principios de unidad y jerarqua, no debemos olvidar que tambin lo hace
de acuerdo al de autonoma funcional. Junto con la carrera, esta autonoma
impide que el Procurador General tenga la autoridad determinante con que
anteriormente contaba. Esto se encuentra fortalecido por el hecho de que el
rgano que administra la carrera no es ya el Ejecutivo, sino el Consejo Superior
Todo lo anterior nos obliga a concluir que el Ministerio Pblico se encuentra
en una posicin intermedia que lo mantiene entre la sujecin del Poder Ejecu-
tivo y ser un rgano extra poder.
C. Organizacin interna
Con anterioridad a la reforma de 2010, el Ministerio Pblico tena una es-
tructura interna jerarquizada y careca de una regulacin constitucional direc-
ta de su funcionamiento interno. Los avances que se pudieron hacer hasta ese
momento se debieron a la aprobacin de la Ley 78-03 sobre el Estatuto del
Ministerio Pblico.
Como ya vimos en la seccin 1.1 de este trabajo, el Ministerio Pblico no
estaba claramente defnido ni organizado por la Constitucin. Su naturaleza
refeja se manifestaba en el hecho ya sealado de que sus principales mencio-
nes eran coletillas en los artculos referidos a los tribunales del Poder Judicial.
El nuevo rgimen constitucional establece un rgano de gobierno, el Con-
sejo Superior del Ministerio Pblico. Su matrcula es de cinco miembros: El
Procurador General, un procurador general adjunto, un procurador de Corte
de Apelacin, un procurador fscal y un fscalizador. Con la excepcin del pro-
curador General, todos los dems miembros son elegidos por sus pares. El
Consejo Superior del Ministerio Pblico es el nuevo encargado de administrar
los bienes y recursos del Ministerio Pblico, as como el sistema de carrera. El
artculo 175 constitucional enumera sus funciones especfcas:
Dirigir y administrar el sistema de la carrera del ministerio pblico;
La administracin fnanciera y presupuestaria del Ministerio Pblico;
Ejercer el control disciplinario sobre representantes, funcionarios y empleados del
Ministerio Pblico, con excepcin del Procurador General de la Repblica;
Formular y aplicar los instrumentos de evaluacin de los representantes del Mi-
nisterio Pblico y del personal administrativo que lo integran;
Trasladar a representantes del Ministerio Pblico, provisional o defnitivamente,
de una jurisdiccin a otra cuando sea necesario y til al servicio, con las condiciones
y garantas previstas en la ley, con excepcin de las y los procuradores adjuntos del
Procurador General de la Repblica;
Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el Ministerio P-
blico pueda cumplir las atribuciones que le conferen esta Constitucin y las leyes;
Las dems funciones que le confera la ley.
Lo relevante en este caso es que la mayora de estas facultades solan ser
ejercidas por el Procurador General de la Repblica. Este ha pasado de ejercer
el gobierno del Ministerio Pblico, a ser el director de la poltica criminal y
presidente del Consejo Superior del Ministerio Pblico. A esto ltimo hay que
hacerle la salvedad de que en este Consejo es el primero entre iguales.
Pero incluso el poder del Consejo sobre los miembros del Ministerio Pblico
est constitucionalmente limitado. La constitucionalizacin de la carrera del
Ministerio Pblico hace imposible reproducir el dominio casi absoluto que el
Ejecutivo tena sobre stos y, adems, hace imposible tambin que la carrera
sea eliminada por la va legislativa.
La eliminacin de la organizacin refeja, que ya hemos mencionado, impli-
ca que los miembros del Ministerio Pblico estn en capacidad de actuar como
verdaderos impulsores de la accin penal, combinando su labor de dirigencia
de la investigacin con la participacin en el juicio como parte acusadora. Es
decir, quedan eliminadas las disposiciones constitucionales que difcultaban
que la acusacin fuera presentada por el propio investigador en las distintas
instancias del proceso. Esta difcultad fue sorteada por el Cdigo Procesal Pe-
nal de 2010, pero es confrmada por la nueva Constitucin.
La descentralizacin del poder en manos de un rgano representativo de
los miembros del Ministerio Pblico, y cuyos miembros son escogidos por voto
directo, es ejemplo claro de la aplicacin de los principios republicano y demo-
crtico en la organizacin del Ministerio Pblico. No puede adelantarse cules
sern los efectos prcticos de estas disposiciones. Sin embargo, es innegable
que abren la puerta a un Ministerio Pblico institucionalmente fuerte y capaz
de afrmar y ejercer su independencia funcional.
D. Relacin con la funcin instructora
Hasta la reforma procesal penal de 2002 en Repblica Dominicana exista la
fgura del juez de instruccin, encargado de llevar a cabo las investigaciones en
las que luego el Ministerio Pblico deba fundamentar las acusaciones penales.
A partir de la reforma procesal penal se abandon el sistema inquisitivo ate-
nuado vigente en el pas y se deslind la funcin de juez, garante de derechos
e investigador, que estaban todas hasta el momento integradas en la fgura del
juez de instruccin.
La importancia de esta decisin es que implic el reconocimiento de la adul-
tez institucional del Ministerio Pblico, a quien fnalmente se conf la funda-
mentacin de las pretensiones que defende ante los tribunales penales. Como
explica Maier, esto es una ruptura con la lgica del Antiguo Rgimen y un paso
importante en el establecimiento de un sistema acusatorio real
10
.
La reforma de 2010 constitucionaliz estos principios. El artculo 169 cons-
titucional establece como funcin del Ministerio pblico dirigir la investiga-
cin penal y ejercer la accin pblica en nombre de la sociedad. Es obvio que
el constituyente relacion ambas cosas y tuvo como intencin fortalecer el sis-
tema de separacin de poderes y frenos y contrapesos. Lo hizo desmontando
10 Maier, Julio B. J. Ob. Cit., pp. 361 y ss.
la posibilidad de que vuelva a confundirse la funcin del juzgador con la del
investigador. Pero tambin garantizando que, aunque la investigacin concre-
ta y especfca est a manos de la Polica u otro rgano, el Ministerio Pblico
es quien dirige esa investigacin. Direccin que, lgicamente, estar dirigida a
facilitar el ejercicio de la accin penal.
CONCLUSIONES
La intencin de estas pginas era sealar a grandes rasgos la forma en la
cual el principio democrtico y el de separacin de poderes infuyen en el tra-
to que la Constitucin da al Ministerio Pblico. Como pudimos ver, sta ha
pasado de ser un simple rgano del Poder Ejecutivo, sin ms funciones que la
obligacin de presentar la acusacin, a ser una institucin clave en el sistema
de justicia, con facultades claras y una relacin con el Ejecutivo que ya no es de
dependencia absoluta.
Importante sobre todo es que el nuevo diseo constitucional impide la vuel-
ta atrs a un sistema penal con visos inquisitoriales. Al otorgarle autonoma
funcional libera al Ministerio Pblico de las relaciones de subordinacin que lo
convertan en una simple herramienta estatal de persecucin y, al separar al
investigador del garante de derechos, protege a los ciudadanos de un sistema
penal sin controles externos.
[61]
PALABRAS CLAVE
Constitucin 2010, sistema de justicia, derechos
ciudadanos, inters social, Ley 78-03, Ley 841-27.
Procurador General Adjunto del
Procurador General de la Repblica, De-
partamento de Litigios y Dictmenes.
Especialista en Derecho Constitucional,
Universidad de Castilla La Mancha.
DATOS DEL AUTOR
El Ministerio Pblico en la Repblica Dominicana
Refexiones a la luz de la Reforma Constitucional de 2010
Idelfonso Reyes
I. EL MINISTERIO PBLICO
EN LA PRIMERA CONSTITUCIN
DEL 1844
El Cdigo de Procedimiento Criminal
francs del 1808, la Constitucin de C-
diz del 1812, y los veintids aos de la
ocupacin haitiana, con la Constitucin
del 1816, modifcada por la del 1843, vi-
nieron a ser parte importante en la for-
mulacin de nuestra primera Constitu-
cin en el 1844, naciendo con ella la fgura
del Ministerio Pblico, al establecer en su
artculo 131, que el mismo pertenece a la
Suprema Corte de Justicia, en la cual re-
RESUMEN ABSTRACT
Desde el nacimiento de la Repblica, el
Ministerio Pblico ha formado parte del Po-
der Judicial, hasta que en 1927 se indepen-
diza, pasando a pertenecer directamente del
Poder Ejecutivo. De 1844 a 2003, con la pro-
mulgacin del Estatuto del Ministerio Pblico
(78-03), los representantes del Estado y de la
sociedad eran designados por el Poder Ejecuti-
vo. Ya con la Ley 78-03, se inicia en la Repbli-
ca Dominicana el proceso de fortalecimiento
de la institucionalidad del Ministerio Pblico,
concretizndose con la Constitucin de 2010,
al crearse las herramientas necesarias para
ser un cuerpo inamovible, dedicado a los prin-
cipios que rigen sus funciones.
Since the birth of the Republic, the Public
Prosecutor has been a part of the Judiciary,
to which in 1927 became independent, be-
coming a part of the Executive branch. From
1844 to 2003, with the enactment of the
Statute of Public Prosecution (Act 78-2003),
representatives of state and society were de-
signated by the Executive branch. With the
Act 78-03, it begins in the Dominican Repu-
blic the process of institutional strengthening
of the Public Prosecutor, concretized with the
Constitution of 2010, by creating the neces-
sary tools to become a career body, dedicated
to the principles that govern those functions.
[62] El Ministerio Pblico en la Repblica Dominicana..., pp. 61-75
sida la primera magistratura del Estado, pero su nombramiento lo realizaba el
Poder Ejecutivo. Si realizamos un anlisis de la Constitucin, nos encontrare-
mos que en ella no se hace referencia, ni se habla de los Procuradores de Cortes,
o de los dems miembros del Ministerio Pblico; es el 11 de junio del 1845, me-
diante la Ley Nm. 41 Orgnica para los Tribunales de la Repblica, donde por
vez primera se clasifcan las funciones que van a desempear en los diferentes
tribunales, el Ministerio Pblico, al expresar en su artculo 101 lo siguiente
habr un fscal para Justicia Mayor y otro por cada Tribunal de Apelacin y
para la Suprema Corte de Justicia, que sern nombrados por el Poder Ejecutivo
y promovidos por l, cuando el mismo considere conveniente. Desde nuestra
primera Constitucin en el 1844, las 37 reformas, hasta la promulgacin de la
Constitucin del 26 de enero de 2010, el Ministerio Pblico, era un funcionario
de libre nombramiento y remocin por el Poder Ejecutivo.
II. EL MINISTERIO PBLICO EN LA CONSTITUCIN DE 2010
El Ministerio Pblico, es el rgano del sistema de justicia, responsable de la
formulacin e implementacin de la poltica del Estado contra la criminalidad,
dirige la investigacin penal y ejerce la accin pblica en representacin de la
sociedad, En el ejercicio de sus funciones, garantiza los derechos fundamenta-
les que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promover la resolucin alternativa
de disputas, dispondr la proteccin de vctimas y testigos y defender el inte-
rs pblico tutelado por la ley. (
1
)
A. El Fortalecimiento del Ministerio Pblico
El nuevo marco constitucional viene a otorgarle al Ministerio Pblico, la
fortaleza debida, toda vez que tanto su designacin, como sus actuaciones, as
como su carrera, mantienen la independencia del Poder Ejecutivo, con la excep-
cin de lo establecido en al artculo 171, y en el ejercicio de sus funciones con
la fnalidad de realizar trabajos en comn, con los organismos de investigacin
y de seguridad del Estado. (
2
) El Ministerio Pblico recibe en la Constitucin
de la Repblica Dominicana de 2010, una atencin que no tiene precedente en
1 Constitucin Dominicana de 2010, Art. 169.
2 Nez, Ramn: Constitucin Comentada. Documento Indito.
nuestra historia constitucional. Siguiendo los pasos del legislador ordinario, el
constituyente defni con claridad los rasgos esenciales de una institucin que,
de la mano de la reforma judicial fuera propiciada por la reforma constitucional
del 1994 y potenciada por la reforma procesal penal se coloc en la segunda
mitad del primer decenio del siglo XXI en el centro de la escena del sistema de
justicia penal dominicano, en su condicin de motor del proceso penal.
B. Funciones: La Defensa de la Legalidad
Dentro de las funciones del Ministerio Pblico, su funcin principal es el de
la defensa de la legalidad, (
3
) sometiendo sus actuaciones a los distados de la
Constitucin, de las leyes y a lo establecido en los tratados internacionales ra-
tifcados por la Repblica Dominicana; este principio abarca a todos los actores
que intervienen en el marco de un proceso judicial, defendiendo el Ministerio
Pblico sus actuaciones en todas las jurisdicciones que forman parte del Poder
Judicial y an accionar ante el Tribunal Constitucional cuando el caso as lo
amerite; tambin es su obligacin la de defender el inters pblico tutelado por
la ley; y la de promover la resolucin alternativa de disputas, disponiendo la
proteccin de las vctimas y los testigos.
C. Principios: La defensa de los Derechos de los Ciudadanos
y la satisfaccin del inters social
Siendo el Ministerio Pblico el responsable de garantizar los derechos fun-
damentales que les asisten a ciudadanas y ciudadanos, los cuales podemos di-
vidirlos en
4
derechos civiles y polticos, como el derecho a la vida, a la dignidad
humana, derecho a la igualdad, derecho a la libertad y seguridad personal, pro-
hibicin de la esclavitud, derecho a la integridad personal, al libre desarrollo
3 Art. 6 de la ley 78-03 del 15 de abril de 2003.
4 Establecidos en los artculos del 37 al 76 de la Constitucin Dominicana del 26 de enero de 2010 y
en la Constitucin Espaola del 1978 en los artculos del 14 al 54 ect., conforme a las magistrales
ctedras sobre el tema de este trabajo, en la especialidad de derecho constitucional en la Universidad de
Castilla la Mancha, por los profesores Dr. Mercedes Serrano Prez, sobre derechos de libertad, seguridad
personal, seguridad de transito; el Dr. Toms Bastarreche, sobre la libertad ideolgica y religiosa y la
libertada de educacin; la Dra. Mercedes Serrano Prez sobre el derecho al honor, a la intimidad personal
y familiar y a la propia imagen y a la inviolabilidad del domicilio; el Dr. Jos Luis Garca Guerrero sobre
la libertad y el secreto de correspondencia; el Dr. Toms Vidal sobre los derechos econmicos, propiedad
privada, libertad de empresa, derechos laborales, derecho al trabajo, libertad sindical, negociacin
colectiva, huelga y cierre patronal o lock out; el Dr. Jos Antonio Moreno Molina, sobre los derechos a
la educacin, salud, seguridad social, vivienda, tercera edad, menores; completados por los Dres. Elena
Rebato, Jos Luis Garca Guerrero y Marcos Francisco Mass Garrote.
de la personalidad, a la intimidad y el honor personal, as como a la libertad de
conciencia y de cultos, la libertad de trnsito, la libertad de asociacin, la liber-
tad de reunin y la libertad de expresin e informacin. En la actual Constitu-
cin, los derechos econmicos y sociales, los derechos culturales y deportivos,
los derechos colectivos y del medio ambiente; que siendo estos derechos socia-
les, forman parte de los derechos fundamentales, que aunque son responsabi-
lidad exclusiva del Estado, sus ejecuciones dependen de la capacidad imposi-
tiva y presupuestaria. Estos derechos fundamentales, son parte importantes
de nuestra carta sustantiva, pero su efcacia depende de las garantas de esos
derechos y de los principios de aplicacin e interpretacin de los mismos.
D. Incompatibilidades
La funcin de representante del Ministerio Pblico es incompatible con
cualquier otra funcin pblica o privada, excepto la docente y mientras per-
manezcan en el ejercicio de sus funciones, no podrn optar por ningn cargo
electivo pblico ni participar en actividad poltico partidista.
E. Prohibiciones
Al Ministerio Pblico le est prohibido: a) Incurrir en los actos que el pre-
sente Estatuto califca como faltas disciplinarias; b) Realizar actividades aje-
nas a sus funciones regulares durante la jornada de trabajo, y abandonar o
suspender las mismas sin aprobacin previa de su superior inmediato; c) Re-
tardar o negar deliberada e injustifcadamente el despacho de los asuntos a
su cargo por la prestacin de los servicios que les corresponden; d) Ofrecer
noticias o informaciones sobre asuntos de la administracin judicial cuando no
estn facultados para hacerlo; e) Dedicarse, tanto en el servicio como en la vida
privada, a actividades que puedan afectar la confanza del pblico en su con-
dicin de representante del Ministerio Pblico; f) Observar una conducta que
pueda afectar la respetabilidad y dignidad que conlleva su calidad de servidor
de la funcin judicial; g) Solicitar, aceptar o recibir, directamente o por persona
interpuesta, gratifcaciones, ddivas, obsequios, comisiones o recompensas,
como pago por actos inherentes a su , investidura; h) Haber sido abogado de
cualesquiera de las partes interesadas en el caso de maneje el funcionario, o si
el abogado de las partes es cnyuge, hermano, hijo o pariente hasta e! tercer
grado, inclusive, del funcionario del Ministerio Pblico actuante; i) Recibir ms
de una remuneracin con cargo al erario, excepto en los casos previstos por las
leyes; J) Obtener prstamos y contraer obligaciones con personas naturales
o jurdicas contra las cuales dicho representante del Ministerio Pblico haya
puesto en movimiento la accin pblica mediante cualesquiera de los mecanis-
mos legales, o que sean o hayan sido objeto o sujeto de denuncias o querellas
que en el momento estn sometidas a la consideracin del representante del
Ministerio Pblico en razn de su competencia; k) Asistir al lugar de trabajo en
estado de embriaguez o bajo el infujo de drogas o estupefacientes; l) Dar con-
sultas en asuntos jurdicos, de carcter actualmente contencioso, o que puedan
adquirir ese carcter; m) Las dems prohibiciones que se establezcan por va
legal o reglamentaria, o que resulten del buen entendimiento y observancia de
la tica social y administrativa (
5
).
F. Estatuto de Proteccin de la Carrera
El Ministerio Pblico se organiza conforme a la Ley, que regular, en vir-
tud de que no ha sido aprobada su inamovilidad, rgimen disciplinario y los
dems precepto que rigen su actuacin, su escuela de formacin y sus rganos
de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera hasta
los setenta y cinco aos. Lo que viene a colegir que por mandato de la carta
sustantiva goza de estabilidad y proteccin.
G. rgano de Gobierno
El rgano de gobierno interno del Ministerio Pblico es el
6
Consejo Superior
del Ministerio Pblico, el cual estar integrado por: (1) El Procurador General
de la Repblica, quien lo presidir; (2) Un Procurador Adjunto del Procurador
General de la Repblica elegido por sus pares; (3) Un Procurador General de
Corte de Apelacin elegido por sus pares; (4) Un Procurador Fiscal o su equi-
valente elegido por sus pares y (5) Un Fiscalizador elegido por sus pares. Y sus
funciones son: (1) Dirigir y administrar el sistema de la carrera del Ministerio
Pblico; (2) La administracin fnanciera y presupuestaria del Ministerio P-
blico; (3) Ejercer el control disciplinario sobre representantes funcionarios y
empleados del Ministerio Pblico, con excepcin del Procurador General de la
Repblica; (4) Formular y aplicar los instrumentos de evaluacin de los repre-
sentantes del Ministerio Pblico y del personal administrativo que lo integran;
5 Art. 81, de la Ley 78-03 del 15 de abril de 2003, en proceso de modifcacin.
6 Constitucin Dominicana del 26 de enero de 2010, Art. 174.
(5) Trasladar a representantes del Ministerio Pblico, provisional o defnitiva-
mente, de una jurisdiccin a otra cuando sea necesario y til al servicio, con
las condiciones y garantas previstas en la ley, con excepcin de las y los procu-
radores adjuntos del Procurador General de la Repblica; (6) Crear los cargos
administrativos que sean necesarios para que el Ministerio Pblico pueda cum-
plir las atribuciones que le conferen esta Constitucin y las leyes y as como las
dems funciones que le confera la ley, tanto para su organizacin, como para
su funcionamiento.
H. Estructura Jerrquica
La estructura jerrquica del Ministerio Pblico est compuesta por el Procu-
rador General de la Repblica, quien lo dirige, y lo representar ante la Supre-
ma Corte de Justicia o por las o los adjuntos. La Constitucin enva a la ley los
dems integrantes; es importante establecer que la ley actual del Estatuto y el
Proyecto de ley Orgnica, sobre el Ministerio Pblico, ambos establecen aparte
de la fgura del Procurador General de la Repblica, a los Procuradores Genera-
les de Cortes y sus equivalentes; los Procuradores Fiscales y sus equivalentes,
todos con sus respectivos adjuntos y los Fiscalizadores. Esta estructura se crea
con la fnalidad de representar al Ministerio Pblico, por ante los Tribunales
Ordinarios, Especiales y con relacin a sus actuaciones por ante el Tribunal
Constitucional, conforme al anteproyecto de la FINJUS del 19 de agosto de
2010 sobre la Ley Orgnica, el cual reconocemos que es interesante y novedo-
so, entendemos de con relacin al Ministerio Pblico, al analizar las funciones
que le otorga la Constitucin de 2010, en el anteproyecto se necesita UN T-
TULO, que defna con claridad su verdadero rol ante el Tribunal Constitucional
Dominicano; y a la obligatoriedad del Procurador General de la Repblica de
intervenir en todos los procesos; toda vez que con las menciones que se reali-
zan en los artculos 33, 42, 50, 53 y 54, del referido anteproyecto no satisfacen
el mandato de la Constitucin.
III. LAS LEYES 821 DEL 1927 Y 78-03 DEL 2003
A. La Ley 821 del 1927
Con la reforma de la Constitucin en el 1924, la Suprema Corte de Jus-
ticia conforme al Art. 60, estaba compuesta por 7 jueces, por lo menos y de
un Procurador General; y que adems de conocer de otros asuntos, era de su
exclusiva competencia la de (
7
)Conocer y decidir sobre la constitucionalidad
de las leyes, decretos, resoluciones, reglamentos, y actos en todos los casos
que sean materia de controversia judicial entre partes, esta competencia de la
Suprema Corte de Justicia, este control concentrado de la constitucionalidad,
trajo consigo un caos en el sistema de justicia en la Repblica Dominicana,
debido a que, todas las acciones o recursos de inconstitucionalidad solicitados
ante cualquier tribunal, en el conocimiento de un litigio, este tribunal tena la
obligacin de sobreseer el asunto hasta tanto la SCJ decidiera sobre la accin o
recurso de inconstitucionalidad; trayendo un taponamiento de los casos en los
tribunales; debido al exceso de trabajo para la SCJ y del cmulo de casos para
los jueces inferiores, en el 1927 se modifca nueva vez la Constitucin y con ella
se aprueba lo que viene a reglamentar la organizacin del sistema de justicia
en el pas con la (
8
)Ley 821, que defne la organizacin y estructura del sistema
de justicia en la Repblica Dominicana; con lo cual podemos dividirla en tres
partes: la primera en la parte histrica o su evolucin, que ha sido tratada en
el material que antecede; en la segunda parte, que trata sobre los principios
bsicos, como son: el principio de pluralidad de los ofcios jurisdiccionales, el
del doble grado de jurisdiccin, el de jerarqua de los ofcios, el de la composi-
cin de los tribunales y el de la divisin de competencia, y la tercera dedicada
a la composicin del sistema de justicia; compuesta por la Suprema Corte de
Justicia y su Procurador General de la Repblica; las Cortes de Apelacin y sus
Procuradores Generales; el Tribunal de Tierra; los Juzgados de Primera Ins-
tancia en los asuntos correccionales y criminales y sus Procuradores Fiscales y
los Jueces de Instruccin; las Cmaras Civiles y Comerciales; los Juzgados de
Paz; los Abogados; los Alguaciles; los Ofciales y Agentes de la Polica Judicial;
los intrpretes Judiciales; los Ofciales del Estado Civil y la Disciplina Judicial.
Esta Ley ha sido tan efectiva, que aunque ha sido objeto de modifcaciones, al
da de hoy 26 de octubre de 2010, mantiene su vigencia.
B. La Ley 78-03 del 2003
Desde el nacimiento de la Repblica Dominicana en el 1844, hasta el 15 de
abril de 2003, el Ministerio Pblico no contaba ni con las herramientas consti-
tucionales, ni legales, que le otorgaran tanto su estabilidad, como su inamovili-
7 Constitucin del 31 de mayo del 1924, Art.63, numeral 5.
8 Ley 821-1927, del 21 de noviembre del 1927.
dad en el ejercicio de sus funciones, ya que su designacin y destitucin, era una
facultad del Poder Ejecutivo. Con la creacin de la (
9
) Ley 78-03, del 15 de abril
de 2003, el Ministerio Pblico, viene no solo a tener permanencia como fun-
cionario pblico, sino que viene a ser de carrera, por ser egresado de la Escuela
del Ministerio Pblico, una institucin de formacin y capacitacin previa al
ejercicio de sus funciones, ya que sus actuaciones se rigen por los principios de
legalidad, objetividad, unidad, indivisibilidad, jerarqua, responsabilidad, in-
dependencia, probidad, oportunidad; adems de su obligacin como defensor
de los derechos fundamentales y representante de la sociedad, cmo tiene que
ejercer sus funciones y atribuciones en el ejercicio de sus respectivas activida-
des que les conferen la Constitucin, su Ley Orgnica, como los Reglamentos
de aplicacin. (
10
) Varios han sido los que han arriesgado y dedicado su vida,
en el ejercicio de sus funciones a esta institucin, y otros que con su pluma le
han otorgado vigencia a los valores que representa El Ministerio Pblico, para
una sociedad que como la Repblica Dominicana, que ha permanecido y se ha
fortalecido institucionalmente y ahora se ha constitucionalizado, con lo cual se
ha insertado entre los pases no solo emergentes, sino de los industrializado,
que pugnan por un mundo unido, globalizado y con un sistema democrtico de
derecho.
La Omisin del Procurador General de la Repblica o del Ministerio Pblico
ante el Tribunal Constitucional en la Constitucin de 2010
Con la creacin de la Nacin Dominicana en el ao 1844, nace nuestra pri-
mera Constitucin y con ella la Suprema Corte de Justicia y un agente del Mi-
nisterio Pblico, nombrado por el Poder Ejecutivo.
La Constitucin Dominicana del 26 de enero de 2010, en el Ttulo VII esta-
blece la creacin de un Tribunal Constitucional (TC) que de conformidad con
9 Ley 78-03, del 15 de abril de 2003, sobre el Estatuto del Ministerio Pblico.
10 En la Repblica Dominicana, entre otros, hemos tenido en la Procuradura General de la Repblica
Dominicana, a los: Dres. Abel Rodrguez del Orbe, Mariano Germn Meja, Cesar Pina Toribio, Francisco
T. Domnguez Brito, Radhams Jimnez Pea, quienes han desempeado una funcin ejemplar,
conocidos como propiciadores del antes y el despus. En la Madre Patria tenemos no como Procurador
General de la Repblica, sino como Fiscal General, a Cndido Conde-Pumpido, una persona conocida y
respetada, en Iberoamrica, por su labor en el ejercicio de sus funciones y por sus aportes en nuestro pas,
no solo como Ministro Fiscal, sino como jurista, docente e investigador. Otra persona que ha realizado
importantsimos aportes al Ministerio Pblico en nuestro pas, es el Fiscal de la Audiencia Nacional de
Espaa, Javier A. Zaragoza, Fiscal de la Audiencia Nacional de Espaa, encargado de casos de terrorismo
y criminalidad grave; es importantes resaltar la labor de Manuel Miranda Estrampes, persona que ha
dedicado su tiempo a la capacitacin del Ministerio Pblico en la Repblica Dominicana, por medio de la
Procuradura General de la Repblica y la Escuela Nacional del Ministerio Pblico.
las Disposiciones Transitorias Segunda y Decimoctava, entrar en funciona-
miento en el ao 2011.
Hasta la aprobacin de la presente reforma Constitucional, el control de la
constitucionalidad ha sido ejercido por la Honorable Suprema Corte de Justi-
cia en Pleno, y en el referido perodo se han establecido tanto el control difuso,
como el control concentrado de la constitucionalidad y en todos los casos pre-
vio a la emisin de una decisin por la Suprema Corte de Justicia, es enviada
al Procurador General de la Repblica, con la fnalidad de que emita la opinin,
que ha desempeado un rol importante en las acciones o recursos sobre in-
constitucionalidad.
Para la reforma a la presente carta magna, luego de la consulta a todos los
estamentos de la sociedad dominicana, varios especialistas de diferentes pa-
ses realizaron un valioso aporte, siendo los ms relevantes, los de Espaa, Co-
lombia y Costa Rica.
En la (
11
) Constitucin Espaola, de los 169 artculos que la conforman, los
artculos del 124 al 127 se referen al Ministerio Fiscal (Ministerio Pblico en la
RD), y los artculos del 159 al 165 se referen al Tribunal Constitucional. Nin-
guno de los artculos hacen referencia de manera expresa a las intervenciones
del Ministerio Fiscal ante el Tribunal Constitucional, sino que sus actuaciones
son referidas a la ley, al establecer la Constitucin Espaola en su artculo 165,
que Una ley orgnica regular el funcionamiento del Tribunal Constitucional,
el estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones
para el ejercicio de las acciones (al igual lo hace el artculo 124.3 CE para el
Ministerio Fiscal); ya que el artculo 162 CE solo se refere a la interposicin de
los recursos por ante el TC.
A diferencia de la Constitucin, la (
12
) Ley Orgnica del Tribunal Constitu-
cional Espaol, en su artculo 47.2 establece que El Ministerio Fiscal interven-
dr en todos los procesos de amparo, en defensa de la legalidad, de los derechos
de los ciudadanos y del inters pblico tutelado por la Ley y se complementa
con los artculos 50.2 y 52.1, de la referida ley; en ese mismo tenor la (
13
) Ley
11 Constitucin Espaola del 27 de diciembre del 1978.
12 Ley Orgnica del Tribunal Constitucional Espaol, No.02-1979, del 3 de octubre del 1979, mod. por la
Ley No.8-1984, del 26 de diciembre del 1984.
13 Ley Orgnica del Ministerio Fiscal Espaol, No.50-1981 del 30 de diciembre del 1981, mod. por la Ley
No.24-2007, del 9 de octubre de 2007.
Orgnica del Ministerio Fiscal, en los artculos 12.f; 18.uno y 37.uno-g; de igual
forma se refere la ley No. 24-2007, en sus artculos nico-10, 12-f, 18.uno, 21-
uno, 35-uno-g, y en su artculo 36-uno, y en el tercer prrafo se refere a los
requisitos que el ministerio fscal necesita para poder ejercer por ante el TCE,
con la fnalidad de que sea un funcionario de experiencia, capacidad y que haya
desempeado las funciones de Corte o Adjunto, dentro del Ministerio Fiscal,
al establecer que Para los cargos de Fiscal ante el Tribunal Constitucional, ser
preciso contar con al menos 15 aos de servicio en la carrera y pertenecer ya a
la categora segunda (Procurador General de Corte o Adjunto RD).
Para los colombianos la Constitucin del (
14
) 1991, de sus 380 artculos, uno
de ellos le otorga la facultad al Procurador General de la Nacin, de garantizar
los derechos fundamentales, defender el inters pblico tutelado por ley y ejer-
cer cualquier accin en representacin de la sociedad por ante la Corte Consti-
tucional, al establecer en su artculo 242 que Los procesos que se adelanten
ante la Corte Constitucional en las materias que se refere este ttulo, sern
regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: y en su numeral
segundo (2) establece que El Procurador General de la Nacin deber interve-
nir en todos los procesos. O sea que de los 4 pases a los que estamos realizan-
do el presente anlisis, slo la constitucin colombiana le otorga esa facultad
al Procurador General de la Nacin, de intervenir en todos los procesos por
ante la Corte Constitucional; ya que en Espaa y Costa Rica, la ley regula las
funciones del Procurador General de la Nacin o Ministerio Fiscal, por ante el
Tribunal Constitucional, esperamos que la ley haga lo mismo en la Repblica
Dominicana.
En Costa Rica, desde la promulgacin de la (
15
) Constitucin del 1949, se han
realizado varias reformas, y no existe en el hermano pas, ni Tribunal Consti-
tucional, ni Corte Constitucional, por ser esas funciones ejercidas por una Sala
Especializada llamada Sala Cuarta, ya que de los 197 artculos que conforman
la Constitucin, en su artculo 10 establece Corresponder a una Sala espe-
cializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayora absoluta de
sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y
de los actos sujetos al Derecho Pblico. No sern impugnables en esta va los
actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de eleccin que haga el
14 Constitucin Colombiana del 30 de noviembre del 1991, con reformas hasta la del 27 de julio de 2005.
15 Constitucin de Costa Rica del 8 de noviembre del 1949, con reformas hasta el 1 de julio de 2003.
Tribunal Supremo de Elecciones y los dems que determine la ley, entre otras
facultades, como los confictos de competencia entre los poderes del Estado,
incluido el Tribunal Superior de Elecciones, ect.
En ese mismo tenor el Poder Judicial se encuentra establecido en los art-
culos del 152 al 167, de la referida Constitucin, y la distribucin de las dife-
rentes Salas, se establece en su artculo 162 al expresar que La Corte Suprema
de Justicia nombrar a su presidente, de la nmina de magistrados que la in-
tegran, asimismo nombrar a los presidentes de las diversas salas, todo en la
forma y por el tiempo que seale la ley. (Ref. Const. del 2-6-1982).
Igualmente, la ley de la Jurisdiccin Constitucional, le otorga la facultad
al Procurador General de la Repblica, de accionar ante ese tribunal contra
los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, como del Tribunal Supremo de
Elecciones, artculos 74 y 75; y adems, cuando el Presidente de la Jurisdiccin
Constitucional considere que se han cumplido con los requisitos remitir el
expediente al Procurador General de la Repblica, para que emita la opinin
correspondiente. En ese sentido el artculo 81 de la ley de JC establece Si el
Presidente considerare cumplidos los requisitos de que se ha hecho mrito,
conferir audiencia a la Procuradura General de la Repblica y a la contraparte
que fgure en el asunto principal, por un plazo de quince das, a fn de que ma-
nifesten lo que estimen conveniente, en caso de que la accin fuere planteada
por el Procurador General de la Repblica, slo se le dar audiencia a la parte
contraria.
Qu pasar con el Procurador General de la Repblica, en la Repblica Do-
minicana, ante la creacin del Tribunal Constitucional?
Desde la creacin de la Repblica en el ao 1844, ha sido obligatoria la pre-
sencia y la opinin o conclusiones del Procurador General de la Repblica, ante
la Suprema Corte de Justicia, ejerciendo las funciones. como Corte de Casacin
o como Tribunal Constitucional, siendo la Constitucin del 6 de noviembre
del 1844 la que en su artculo 131 estableci La primera magistratura judicial
del Estado reside en la Suprema Corte de Justicia, que se compondr de un
Presidente, tres vocales elegidos por el Consejo Conservador, entre los candi-
datos presentados por el Tribunado, en nmero triple al de los Magistrados
que deban nombrarse o reemplazarse; y de un agente del Ministerio Pblico
nombrado por el Poder Ejecutivo.
De las 38 reformas que le han realizado a la Constitucin, en todas las ac-
ciones de inconstitucionalidad referente al control concentrado o al control
difuso, siempre han sido conocidas con la opinin del Procurador General
de la Repblica o del Ministerio Pblico. De los 277 artculos que conforman
nuestra Constitucin, ninguno de manera expresa se referen al rol que va a
desempear el Procurador General de la Repblica por ante el Tribunal Cons-
titucional. Esperamos que la comisin creada para la adecuacin y formacin
de la leyes, le otorguen al Procurador General de la Repblica, su verdadero
rol ante el Tribunal Constitucional, toda vez que la naciente (
16
) Constitucin
le otorga las funciones de garantizar los derechos fundamentales, defender el
inters pblico tutelado por la ley; adems de que la competencia del Tribunal
Constitucional para conocer de una accin directa de inconstitucionalidad, de
la establecida en el artculo 185 de la Constitucin, es una accin en contra del
Estado y para el TC poder conocer de dicha accin, es obligatoria la notifcacin
al representante del Estado Dominicano, que es el Procurador General de la
Repblica. Esta facultad de garantizar estos derechos que le otorga la Cons-
titucin al PGR, se garantiza teniendo en la ley de Procedimiento u Orgnica
tanto del Tribunal Constitucional, como del Ministerio Pblico, al Procurador
General de la Repblica, ejerciendo su verdadero rol, ante el referido tribunal,
con la fnalidad de ejercer sus funciones conforme a la Constitucin, por ser el
representante del inters pblico tutelado por ley, de la sociedad y del Estado,
como existe en Espaa, Colombia y Costa Rica.
En la actualidad el Procedimiento del Poder Concentrado de la Constitucio-
nalidad, es ejercido por las Salas Reunidas en Pleno y sobre la accin en incons-
titucionalidad, la Suprema Corte de Justicia, ha establecido que previo a emitir
su decisin, sea opinada la accin por el Procurador General de la Repblica, y
la jurisprudencia constitucional ha establecido que Ya en poder de la Suprema
Corte de Justicia y a los fnes de que la instancia sea opinada por el Procurador
General de la Repblica, quien representa al Estado; el expediente se remite a
la Procuradura General de la Repblica, el dictamen del procurador no ser
vinculante para la decisin fnal que debern tomar los jueces, pero siempre es
necesario. No obstante, si el funcionario (el procurador) no dictamina, el caso
puede ser fallado, con lo cual se fortalece el sistema de justicia y se garantiza
el estado de derecho en la Repblica Dominicana.
El rol que va a desempear el Procurador General de la Repblica Domini-
cana, por ante el Tribunal Constitucional, es inmenso, toda vez que sus actua-
16 Artculo 169 de la Constitucin del 26 de enero de 2010.
ciones se enmarcan, tanto por las acciones establecidas en la
17
Constitucin,
que son de las llamadas directas en inconstitucionalidad por ante el TC, como
por los recursos que emanen de los tribunales ordinarios y especiales, sobre las
decisiones que declaran la inadmisibilidad de la accin, o de las acciones donde
se emita una decisin que admita o rechace el fondo de las acciones de hbeas
corpus, de amparo o del hbeas data.
CONCLUSIONES
Desde el 1844 hasta el 1963, el Ministerio Pblico nuestro al igual que en
Amrica Latina, fue una fgura que no pudo sostenerse en el tiempo, por los
constantes cambios de gobiernos, anexiones, guerras y dictaduras, mermando
en forma signifcativa el fortalecimiento de la democracia y el avance del MP.
Con el Gobierno Democrtico y Constitucional del 1963, se inicia una nueva
era y el MP empieza a trillar por el camino de su fortalecimiento institucional,
ya que sus atribuciones como funcionario pblico pasan por el ejercicio de una
legitimidad democrtica que se encuentra fundamentalmente en la Constitu-
cin y la Ley, ejerciendo su autoridad conforme a las garantas democrticas
establecidas y a las dems que se han ido incorporando en las distintas formas
de ejercer el poder, hasta culminar el 26 de enero de 2010, con la reforma cons-
titucional, en la cual se sostiene un Estado Social y Democrtico de Derecho, en
un mundo cada vez ms globalizado y universalizado.
Es importante resaltar que tambin fueron promulgadas la (
18
) ley 76-02,
la cual establece la separacin de funciones del juez y del ministerio pblico;
la direccin o monopolio de la direccin de la investigacin penal, como los
principios de unidad, jerarqua, ect., y la Ley 78-03, como ha sido expresada
anteriormente.
La historia constitucional dominicana, ha tenido los diferentes sistemas
que han existido en el mundo, para la interposicin de una accin o recurso en
inconstitucionalidad, nuestra primera (
19
) Constitucin estableca que previo a
la declaratoria la Suprema Corte de Justicia deba consultar al Congreso, sien-
17 Art. 185 de la CD de 2010.
18 Ley 76-02 del 19 de julio de 2002, que crea el Cdigo Procesal Penal y la Ley 78-03, del 15 de abril de
2003, que crea el Estatuto del Ministerio Pblico.
19 Constitucin del 1844, artculo 134, numeral 3ro.
do mantenido el control difuso de la constitucionalidad, hasta que en el ao
1924 la reforma constitucional, le otorga el control concentrado de la consti-
tucionalidad a la SCJ, trayendo como consecuencias que hubo en la Repblica
Dominicana, la necesidad de modifcar la Constitucin por el cmulo de tra-
bajo en la Suprema Corte de Justicia y la paralizacin en los dems tribunales
inferiores, en el 1927 se vuelve al control difuso de la constitucionalidad, hasta
que en el 1994 se inicia por primera vez en la historia constitucional domini-
cana, la accin directa de la constitucionalidad por ante la Suprema Corte de
Justicia y a la vez la accin difusa por ante los tribunales inferiores, en todas
estas reformas las actuaciones y opiniones del Ministerio Pblico sobre los
asuntos constitucionales, han sido obligatoria, como ha sido establecido. Con
la Constitucin puesta en vigencia el 26 de enero de 2010, tenemos el nuevo
rgano llamado Tribunal Constitucional, que viene a tener la competencia de
conocer los asuntos en acciones directas de constitucionalidad y el Poder Judi-
cial de las acciones difusas, y tanto en el primero como el segundo el Ministerio
Pblico mantiene un rol de principala ante las diferentes funciones otorgadas
en la presente Constitucin. Dentro del proceso penal acusatorio, en el cual el
debido proceso es pieza clave, en un Estado social y democrtico de derecho,
donde los principios fundamentales del Ministerio Pblico, son claves en la
instrumentacin de una acusacin, jugando un papel importante el principio
de legalidad.
El Ministerio Pblico dominicano, entra en el siglo XXI, con la tradicin
constitucional de los pases europeos, que fortalecieron esta institucin en sus
democracias del siglo XX. Colocar al MP como acusador en un pas subdesarro-
llado como el nuestro, ha sido una tarea titnica, en el sentido de que siendo un
rgano del Estado, que se encuentra bajo la direccin del Procurador General
de la Repblica, quien a su vez es nombrado por el Poder Ejecutivo, y adems
siendo una institucin que forma parte del sistema de justicia y a la vez es el
responsable de la formulacin e implementacin de la poltica del Estado con-
tra la criminalidad, o sea que tiene como funcin trabajar conjuntamente con
los organismos investigativos, los de prevencin y defensa, con la fnalidad de
realizar una labor efciente en contra del crimen organizado; para luego dirigir
la investigacin, con el propsito de la obligatoriedad de acusar a los ciudada-
nos que cometen una infraccin penal, como individuos o como representantes
de los tres poderes del Estado, o los representantes de los rganos creados en la
Constitucin o en las leyes y tambin a los miembros de su propia institucin
y precisamente su autonoma - no la independencia- la que le permite ser un
acusador pblico y un defensor de los derechos fundamentales (Art. 169 CD).
El Tribunal Constitucional, traer importantes cambios de paradigmas en
el sistema de justicia en la Repblica Dominicana, y sus actores sern con-
juntamente con el Poder Judicial y el Ministerio Pblico, los responsables de
adecuar una tradicin jurdica de administrar justicia, a un nuevo sistema de
justicia constitucional, ya que sus decisiones sern defnitivas e irrevocables y
constituirn precedentes vinculantes para los poderes pblicos y todos los r-
ganos del Estado; lo que constituye un reto de gran importancia para nuestro
pas, en el sentido de que es responsabilidad de todos los dominicanos otorgar-
le la confanza y la credibilidad al TC y de cumplir ejecutando y obedeciendo sus
decisiones, como sucede en un Estado Social y Democrtico de Derecho. Una
tarea vital con la naciente reforma constitucional es su difusin. El Excelen-
tsimo seor Presidente de la Repblica, ha llevado la vanguardia, al expresar
en cada ponencia la importancia de su difusin, en ese mismo sentido lo han
realizado los encargados de su redaccin, la Procuradura General de la Rep-
blica, el Senado de la Repblica, el Poder Judicial, la Cmara de Diputados, el
Ministerio de la Presidencia y el Colegio de Abogados; ahora es preciso realizar
una campaa conjunta en todas las comunidades del pas con la fnalidad de
empoderar al pueblo de su propio destino.
En defnitiva, el Ministerio Pblico es un verdadero rgano de relevancia
constitucional, y es por tanto un rgano reconocible, autnomo y defnido en
sus caractersticas y principios esenciales por la Constitucin, manteniendo su
fnalidad esencial que es su vinculacin al principio de legalidad con la conse-
cucin del inters pblico.
[77]
PALABRAS CLAVE
Sistema de justicia, carrera del Ministerio Pblico,
independencia orgnica, separacin de funciones, Consejo
Superior del Ministerio Pblico.
Licenciada en Derecho, Magna Cum
Laude, Universidad Ibearoamericana
(UNIBE). Abogada de la Gerencia de Pol-
ticas Pblicas, Investigacin & Anlisis de
la Escuela Nacional del Ministerio Pblico.
Actualmente realiza un Mster en Aboga-
ca Internacional en el Instituto Superior
de Derecho y Economa, Barcelona.
DATOS DE LA AUTORA
El Ministerio Pblico
en la Constitucin Dominicana
INTRODUCCIN
El Ministerio Pblico recibe en nues-
tra Carta Magna proclamada el 26 de
enero de 2010, el tratamiento ms acaba-
do en la historia de la Repblica Domini-
cana, pues obtiene un carcter constitu-
cional que dota al rgano del Ministerio
Pblico de funciones verdaderamente
trascendentales dentro del sistema de
justicia penal y en consecuencia tiene un
impacto considerable en el proceso de
consolidacin del sistema de justicia que
ya estaba en marcha en nuestro Pas.
Con la constitucin de 1994, la cual
RESUMEN ABSTRACT
El Ministerio Pblico obtiene en nuestra
Carta Magna, proclamada el pasado 26 de
enero de 2010, un carcter constitucional que
dota al rgano de funciones verdaderamente
trascendentales dentro del sistema de justicia
penal, lo que en consecuencia tiene un impac-
to considerable en el proceso de consolidacin
del sistema de justicia.
Te Public Prosecutor obtains in our
Constitution, proclaimed on January 26th
2010, a constitutional structure that provi-
des the institution with truly transcendental
functions within the criminal justice system,
which consequently has a considerable im-
pact on the consolidation process of the jus-
tice system.
[78] El Ministerio Pblico en la Constitucin Dominicana, pp. 77-88
consagr la reforma del sistema judicial, la Ley 78-03 sobre el Estatuto del Mi-
nisterio Pblico y el Cdigo Procesal Penal, que coloca al Ministerio Pblico
como el protagonista del proceso penal, luego de haber sido un hbrido sin po-
der, se puede decir que la Constitucin de 2010 afrma el fortalecimiento insti-
tucional que se vena trabajando y que hoy es una realidad evidente, tomando
en cuenta que el Ministerio Pblico, tiene la tarea de garantizar los derechos
fundamentales de las vctimas y libertades ciudadanas, as como de defender el
inters pblico tutelado por la ley.
De ah la importancia de que este rgano del sistema de justicia adquiera
un carcter constitucional que le promoviera a sus miembros una misin ins-
titucional, el reconocimiento de un sistema de carrera que le proporcionara
estabilidad e independencia en sus funciones y un rgano de gobierno interno
que velara por el buen funcionamiento del Ministerio Pblico.
En este contexto, nos proponemos a examinar la consagracin de la fgura
del Ministerio Pblico en la Constitucin Dominicana, la cual se encuentra en
el captulo V del ttulo V denominado Del Poder Judicial. En este ltimo pun-
to, nuestra Carta Magna defne al Ministerio Pblico como rgano del sistema
de justicia, lo cual respalda al rgano y evita confusiones a la hora de su ubica-
cin orgnica como claramente lo establece la constitucin en su artculo 171:
El Presidente de la Repblica designar al Procurador General de la Repblica y a la
mitad de sus adjuntos.
En efecto la constitucin le establece la ubicacin orgnica al Ministerio P-
blico en el sistema de justicia pero dentro del mbito del Poder ejecutivo con
autonoma funcional, presupuestaria y administrativa.
Veamos a continuacin las principales previsiones de la Constitucin res-
pecto del Ministerio Pblico.
I. MISIN INSTITUCIONAL DEL MINISTERIO PBLICO
La Constitucin en su artculo 169 le asigna al Ministerio Pblico una mi-
sin institucional clara partiendo de dos vertientes: (A) en el mbito penal,
como director de la investigacin penal y ejecutor de la accin pblica en re-
presentacin de la sociedad y (B) otras misiones, como el responsable de la
formulacin e implementacin de la poltica del Estado contra la criminalidad
y la direccin del sistema de prisiones bajo el rgano del Ministerio Pblico u
otro organismo que a tal efecto se constituya.
A. Misin principal: El mbito Penal
El artculo 169, prrafo 1 de la Constitucin establece tanto su misin prin-
cipal como protagonista de la accin penal as como las otras misiones ante-
riormente sealadas que le competen al rgano del Ministerio Pblico por las
atribuciones que le fueron concedidas al Procurador General de la Repblica
del antiguo Secretario de Estado de Justicia. En tal sentido dicho artculo ex-
presa lo siguiente:
El Ministerio Pblico es el rgano del sistema de justicia responsable de la for-
mulacin e implementacin de la poltica del Estado contra la criminalidad, dirige la
investigacin penal y ejerce la accin pblica en representacin de la sociedad
En el Ejercicio de sus funciones, el Ministerio Pblico garantizar los derechos
fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promover la resolucin de
disputas, dispondr la proteccin de vctima y defender el inters pblico tutelado
por la ley.
La importancia de este texto constitucional viene dado a que el Ministe-
rio Pblico es una organizacin de funcionarios instituida para la proteccin
y defensa de determinados asuntos de inters colectivo, lo cual se remonta al
origen de la institucin misma, partiendo de que este funcionario se confgur
para representar a la sociedad y defender el inters pblico tutelado por la ley
que ahora le consagra la Constitucin de 2010.
Cabe destacar que el Ministerio Pblico, como representante de la sociedad
deber garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos y ciudadanas
as como de todos los actores del sistema, los cuales deben ser preservados en
todo proceso penal y que la promocin de la resolucin alternativa de confic-
tos viene a menguar el incremento de casos que a diario llevan los fscales.
B. Otras Misiones
Como ya indicamos, hay sin embargo otras misiones que no pueden calif-
carse como accesorias ni como complementarias, sino ms bien como misiones
adicionales, que operan en paralelo. Esto as, porque la funcin natural del Mi-
nisterio Pblico es la promocin de la accin penal, pero la fgura del Procura-
dor General de la Repblica ha tenido asignada adems las funciones propias
del antiguo Secretario de Estado de Justicia hasta la fecha le corresponde al
Procurador General de la Repblica asumir otras funciones.
En ese contexto, cabe destacar que el texto constitucional de 2010 vino a
darle rango constitucional a la funcin que haba tenido el Ministerio Pblico
desde que fue creada la Ley 78-03 sobre el Estatuto del Ministerio Pblico, la
de ser el responsable de la formulacin e implementacin de la poltica del Es-
tado contra la criminalidad que es un mbito ms amplio que el de la poltica de
persecucin penal que entra dentro del Ministerio Pblico por ser protagonista
del proceso penal, lo que junto a la direccin del sistema penitenciario y a la
inclusin del Procurador General de la Repblica en el Consejo Nacional de la
Magistratura, lo colocan an ms en el mbito del Poder Ejecutivo, por lo que
es entendible que el Presidente de la Repblica designe al Procurador General
de la Repblica y a la mitad de sus Adjuntos.
Como puede notarse, no se trata de funciones que consisten en investigar
un delito o en ejercer la accin pblica, que constituyen el ncleo de la activi-
dad de todo Ministerio Pblico. En otros pases, estas funciones las cumple di-
rectamente la Administracin o bien una Secretara de Estado o un Ministerio,
comnmente el Ministerio de Justicia.
En la nueva Constitucin se mantiene el mismo esquema de participacin
de la Procuradura General de la Repblica en el sistema penitenciario, cuando
el Prrafo II del artculo 169, que dispone: La ley regular el funcionamiento
del sistema penitenciario bajo la direccin del Ministerio Pblico u otro orga-
nismo que a tal efecto se constituya.
Resulta importante destacar que el texto constitucional deja abierta la posi-
bilidad de que esas atribuciones sean desplazadas fuera del mbito del Minis-
terio Pblico si as lo dispone la ley. Se ha consagrado as un rgimen fexible
que abre las puertas para otras posibilidades de ubicacin orgnica del sistema
penitenciario.
II. AUTONOMA Y PRINCIPIOS DE ACTUACIN
Otro punto tratado en la Constitucin es el establecimiento de la autonoma
funcional y los principios rectores del Ministerio Pblico previsto en el artculo
170, cuando seala que El Ministerio Pblico goza de autonoma funcional,
administrativa y presupuestaria. Ejerce sus funciones conforme a los princi-
pios de legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarqua, indivisibilidad
y responsabilidad.
En este artculo se pueden identifcar las tres dimensiones de autonoma
que consagra el Ministerio Pblico siendo su autonoma funcional una de las
ms primordiales a la hora de ejercer su funcin como actor del proceso penal,
actuando con independencia y apego a la Constitucin y las leyes. Con respec-
to a su autonoma administrativa y presupuestaria, al Ministerio Pblico tal
como lo establece la ley 194-04, le corresponde una partida del presupuesto
del Estado y puede administrar sus recursos de la manera en que la Institucin
entienda.
A. Designacin y Requisitos
El artculo 171 del texto constitucional le da la facultad al Presidente de la
Repblica de designar al Procurador General de la Repblica y a la mitad de sus
adjuntos, as como los requisitos para ser Procurador General de la Repblica,
siendo los mismos que para ser juez de la Suprema Corte de Justicia. Los de-
ms integrantes del Ministerio Pblico sern dispuestos por la ley, por lo que
se entiende que solo el Procurador y la mitad de sus adjuntos sern de libre
nombramiento y remocin del Presidente, los dems miembros tal como lo
establece el Estatuto del Ministerio Pblico forman parte de un sistema de ca-
rrera que limita al Presidente en la designacin de los miembros del Ministerio
Pblico.
B. Integracin
El artculo 172 de la Constitucin establece la integracin del Ministerio
Pblico sealando que el Procurador General de la Repblica es el mximo re-
presentante y el que dirige el rgano. el Ministerio Pblico est integrado por el
Procurador General de la Repblica, quien lo dirige, y por las y los dems represen-
tantes establecidos por la ley y estar representado ante Suprema Corte de Justicia,
por el Procurador General de la Repblica y por los y las Procuradores Adjuntos, de
conformidad con la ley. Su representacin ante las dems instancias judiciales ser
dispuesta por ley.
Prrafo II: La funcin de representante del Ministerio Publico es incompatible
con cualquier otra funcin pblica o privada, excepto la docente y mientras perma-
nezcan en el ejercicio de sus funciones, no podrn optar por ningn cargo electivo
pblico ni participar en actividad poltico-partidista.
Este es un punto que pudo recibir mejor tratamiento, el problema es que
histricamente la estructura del Ministerio Pblico no se organiz pensando
en buscar la mejor manera de cumplir su misin institucional, sino como un
simple refejo de la organizacin de sus hermanos mayores, los jueces.
Esto condujo a una estructura muy rgida que si bien puede servir para los
rganos judiciales se ha revelado inapropiado para el Ministerio Pblico, que
requiere de mayor fexibilidad a los fnes de atender integralmente los casos a
su cargo.
Es por esto que el Ministerio Pblico, por seguir el modelo de organizacin
judicial, se ha visto tradicionalmente limitado, de modo que el caso pasa de un
representante del Ministerio Pblico a otro en la medida que avanza procesal-
mente.
Esto ha sido incluso fuente de serias contradicciones que se han puesto de
manifesto principalmente entre Procuradores Fiscales y Procuradores Genera-
les de Cortes de Apelacin.
Sobre este punto en particular es que la pieza Constitucional se concentra
en la fgura del Procurador General de la Repblica y sus Adjuntos y hace una
remisin a la ley para su modelo de organizacin y funcionamiento, tal como
ocurre por ejemplo con la Defensa Pblica, establecida en el artculo 176 de la
nueva Constitucin.
Otro punto que toca el nuevo texto Constitucional en el segundo prrafo del
citado artculo, es lo relativo a que las funciones del Ministerio Pblico son de
dedicacin exclusiva, sus miembros estn afectados de las mismas incompati-
bilidades que inhabilitan a los jueces para ejercer sus funciones, por lo que no
pueden desempear otro cargo remunerado y permanente, salvo a lo dispuesto
por la Constitucin; ser parte de cualquier rgano o entidad del gobierno ni
pertenecer a parridos o asociaciones polticas, ni organizaciones profesionales,
distintas de las que correspondan a su investidura; participar en la gestin o
administracin de actividades comerciales y econmicas; manifestar hostili-
dad al principio o a la forma de gobierno, participar en cualquier manifestacin
pblica incompatible con la reserva que le imponen sus funciones; aceptar un
nuevo cargo remunerado, incompatible con el que est ejerciendo.
En ese sentido, ningn miembro de la institucin podr dirigir las investi-
gaciones ni ejercer la accin pblica si es parte o tiene inters econmico en el
caso bajo su investigacin o, si tiene relaciones de consanguinidad o afnidad
o, es socio de determinada compaa o entidad, si est ligado por alguna rela-
cin laboral o, si tiene enemistad capital con alguno de los interesados en el
proceso, con sus abogados o, con sus parientes o, cuando l o sus parientes han
aceptado dvidas o servicios de las partes, conforme lo seala el artculo 67del
Estatuto.
III. EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
DE LA CARRERA DEL MINISTERIO PBLICO
El artculo 173 de la nueva Constitucin establece que el Ministerio Pblico
se organiza conforme a la ley, la cual regula su inamovilidad, su rgimen disci-
plinario y los dems preceptos que rigen su actuacin, al igual que su escuela de
formacin y sus rganos de gobierno, garantizando as la permanencia de sus
miembros de carrera hasta los setenta y cinco aos.
En este artculo se trata una de las principales conquistas que vino a dar el
aval constitucional al proceso de instalacin de la Carrera del Ministerio Pbli-
co que, en aplicacin de la Ley 78-03, han venido impulsando el Poder Ejecu-
tivo y la Procuradura General de la Repblica, a travs de la Escuela Nacional
La carrera del Ministerio Pblico tiene por fnalidad principal garantizar la
idoneidad, estabilidad e independencia de sus miembros en el ejercicio de sus
respectivas funciones.
En ese sentido, los miembros del Ministerio Pblico, sern inamovibles y
permanecern en sus funciones, toda vez que hayan sido designados de los
recomendados por la Escuela Nacional del Ministerio y solo cesarn cuando in-
curran en faltas graves en el ejercicio de sus funciones previa consideracin por
parte del Consejo Superior del Ministerio Pblico, que como rgano de gobier-
no interno es el encargado de ejercer el control disciplinario de sus miembros.
El ingreso a la carrera del Ministerio Pblico se establece exclusivamente
por la posicin de fscalizador, a travs de un concurso pblico de oposicin
para aspirantes a fscalizador y la aprobacin del Programa Inicial de Forma-
cin (PIF), desarrollado por la Escuela Nacional del Ministerio Pblico.
La instauracin de la carrera del Ministerio Pblico es, evidentemente, un
esfuerzo del legislador para otorgarle un estatuto que lo coloque al abrigo de
los vaivenes de la poltica y, que por su profesionalizacin pueda, conjunta-
mente con el juez, asegurar el juicio imparcial y el ejercicio del derecho de la
defensa de las partes envueltas en el proceso.
Ese propsito fue alcanzado con la constitucionalizacin de dicha carrera ya
que se limita al Poder Ejecutivo en relacin al libre nombramiento de los dems
miembros del Ministerio Pblico, lo cual constituye un gran avance para la so-
ciedad y para la Institucin.
El artculo 171 de la nueva Constitucin, refrindose a todos los miembros
del Ministerio Pblico, con excepcin del Procurador General de la Repblica y
la mitad de sus Adjuntos (que son de su libre nombramiento por el Presidente
de la Repblica), establece que La ley dispondr la forma de designacin de los
dems integrantes del Ministerio Pblico. Ms adelante, el artculo 173, denomi-
nado Sistema de carrera, indica, como sealbamos al principio, que: El Mi-
nisterio Pblico se organiza conforme a la ley, que regula su inamovilidad, rgimen
disciplinario y los dems preceptos que rigen su actuacin, su escuela de formacin y
sus rganos de gobierno, garantizando la permanencia de sus miembros de carrera
hasta los setenta y cinco aos.
En todo caso, con la confguracin que da la nueva Constitucin a la carre-
ra del Ministerio Pblico, la actual doctrina de la Suprema Corte de Justicia,
conforme a la cual no hay carrera sin previsin constitucional expresa
1
, dejar
de constituir una amenaza sobre la instauracin de dicho sistema de carrera,
toda vez que estamos frente a una disposicin constitucional que la consagra,
garantizando la permanencia de sus miembros de carrera, hasta los setenta y cinco
aos de edad.
IV. EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
DE LA ESCUELA NACIONAL DEL MINISTERIO PBLICO
La Escuela Nacional del Ministerio Pblico es una institucin cuya misin
es contribuir a la excelencia de la administracin de justicia mediante la insti-
tucionalizacin de la Carrera del Ministerio Pblico a travs de una adecuada
seleccin, evaluacin y formacin integral, tcnica y especializada de sus aspi-
rantes, empleados y funcionarios, de conformidad con los valores de una socie-
dad democrtica. Otorgndole a los fscales una oportunidad de desempear
un rol adecuado en sus labores diarias.
1 Sentencia nmero nueve (9), del nueve (9) de agosto de 2000, publicada en la pgina 47 del Boletn
Judicial, nmero 1077.
Aunque en la nueva Constitucin, no se refere expresamente a su deno-
minacin como Escuela Nacional del Ministerio Pblico, es de resaltar que en
su artculo 173 se reconoce la existencia de una escuela de formacin en el
Ministerio Pblico. Sobre este punto, el legislador consiente de la importan-
cia de este rgano de capacitacin le dedica la seccin III denominada Escuela
Nacional del Ministerio Pblico comprendida entre los artculos 30-36 de la ley
30-11 sobre el Consejo Superior del Ministerio Pblico, en el cual se establece
su misin institucional, funciones, Consejo Acadmico, funciones y la direc-
cin funcional de la Escuela, que estar a cargo de su Director General con las
funciones a desempear.
La ley orgnica sobre el Consejo Superior del Ministerio Pblico ha venido
a consolidar la institucin dotndola de la categora de Instituto de Educacin
Superior, con lo cual podr expedir ttulos y certifcados con el mismo alcance
de dichas instituciones, por lo que el articulo 30 reza de la manera siguiente:
La Escuela Nacional del Ministerio Pblico es el rgano responsable de la ca-
pacitacin de los miembros del Ministerio Pblico, los aspirantes a Fiscalizador y
su personal tcnico y administrativo. Tiene la categora de Instituto de Educacin
Superior y, en consecuencia, una vez obtenida la acreditacin ofcial correspondien-
te, estar autorizada a expedir ttulos y certifcados con el mismo alcance, fuerza y
validez que tienen los expedidos por las instituciones de educacin superior. Podr
formular recomendaciones sobre los planes de estudio de las carreras de Derecho y
otras relacionadas con su ejercicio a travs del Ministerio de Educacin Superior,
Ciencia y Tecnologa.
En ese sentido, es menester afrmar que hasta la fecha, la Escuela Nacio-
nal del Ministerio Pblico ha obtenido logros signifcativos en el proceso de la
institucionalizacin del Ministerio Pblico, sirviendo de canal para que los fs-
cales ingresen a la Carrera del Ministerio Pblico, mediante la estructuracin
de una oferta educativa que procura impactar positivamente en el desempeo
cotidiano de los fscales.
V. RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
DEL RGANO DE GOBIERNO DEL MINISTERIO PBLICO
En esos trminos, como rgano de gobierno interno del Ministerio Pblico es
defnido el Consejo Superior del Ministerio Pblico, establecido en el artculo
174 del texto Constitucional aprobado, el cual regula adems de su integra-
cin
2
, las funciones de sus miembros.
Anteriormente el rgano de gobierno del Ministerio Publico era el Consejo
General de Procuradores, el cual se encuentra en el Estatuto del Ministerio
Pblico, en los artculos del 26 al 29 y est integrado por el Procurador General
de la Repblica, dos de sus adjuntos y dos Procuradores Generales de Cortes de
Apelacin.
Es importante resaltar la ampliacin de la representacin de los miembros
del Ministerio Pblico en el Consejo Superior del Ministerio Pblico, con la
inclusin del Procurador Fiscal y del Fiscalizador, puesto que se encuentran re-
presentadas todas las instancias del Ministerio Pblico, lo que trae como con-
secuencia un mayor nivel de transparencia y credibilidad en las funciones del
Consejo, as como tambin que todos los intereses de los distintos miembros
del Ministerio Pblico sean escuchados y tomados en cuenta.
De conformidad con el artculo 175 de la nueva Constitucin, son funciones
del Consejo Superior del Ministerio Pblico, las siguientes:
Dirigir y administrar el sistema de la carrera del ministerio pblico;
La administracin fnanciera y presupuestaria del Ministerio Pblico;
Ejercer el control disciplinario sobre representantes, funcionarios y emplea-
dos del Ministerio Pblico, con excepcin del Procurador General de la Rep-
blica;
Formular y aplicar los instrumentos de evaluacin de los representantes del
Ministerio Pblico y del personal administrativo que lo integran;
Trasladar a representantes del Ministerio Pblico, provisional o defnitiva-
mente, de una jurisdiccin a otra cuando sea necesario y til al servicio, con las
condiciones y garantas previstas en la ley, con excepcin de las y los procura-
dores adjuntos del Procurador General de la Repblica;
Crear los cargos administrativos que sean necesarios para que el Ministerio
Pblico pueda cumplir las atribuciones que le conferen esta Constitucin y las
leyes;
2 El Consejo Superior del Ministerio Pblico est integrado por el Procurador General de la Repblica;
un Procurador Adjunto del Procurador General de la Repblica, elegido por sus pares; un Procurador
General de Corte de Apelacin, elegido por sus pares; Procurador Fiscal o su equivalente, elegido por sus
pares; un Fiscalizador, elegido por sus pares.
LAS DEMS FUNCIONES QUE LE CONFIERA LA LEY
Sobre este ltimo punto, la ley orgnica 30-11 sobre el Consejo Superior
del Ministerio Pblico, proclama el pasado 20 de enero del 2011, establece las
reglas de su integracin, presentacin de candidaturas, ejercicio de sus fun-
ciones administrativas y disciplinarias, asegurando un proceso transparente y
objetivo de designacin, ascenso y jerarquizacin de los representantes del Mi-
nisterioPblico conforme a los principios de la Carrera, as como las funciones
principales de los rganos de apoyo operativo de este Consejo y los requisitos y
procedimientos para la designacin de sus titulares.
Este rgano de gobierno asegura mayores niveles de democracia interna y
una mejor distribucin y desconcentracin regional de los recursos y polticas
institucionales.
Uno de los aspectos a destacar en la nueva Constitucin, es la incorporacin
del Procurador General de la Repblica en el Consejo Nacional de la Magistratura,
con lo cual se le concede voz y voto a la cabeza del Ministerio Pblico y se aumenta
la participacin del ejecutivo en el Consejo Nacional de la Magistratura, rgano
constitucional llamado a designar los jueces de la Suprema Corte de Justicia, los
del Tribunal Constitucional, los del Tribunal Superior Electoral y sus suplentes, as
como evaluar el desempeo de los jueces de la Suprema Corte de Justicia.
CONCLUSIN
Se puede ver como la fgura del Ministerio Pblico es cada vez es ms estelar
en el sistema de justicia dominicano. A su vez, la fgura del Procurador General
de la Repblica, quien preside el rgano de gobierno, ahora asume un mayor
control de la institucin en trminos estratgicos. En su calidad de presidente
del Consejo Superior del Ministerio Pblico, le corresponde ser representante
ofcial y legal, presentar la propuesta de trabajo anual del Ministerio Pblico a
la aprobacin del Consejo para luego ser remitida al Poder Ejecutivo, vigilar y
garantizarla fel ejecucin y cumplimiento de las decisiones del Consejo, ase-
gurando el respeto de los principios y garantas establecidos en la Constitucin
y las leyes, entre otras. Es decir, las decisiones ahora deben ser consensuadas y
aprobadas por los miembros de un Consejo de Gobierno, pero bajo la direccin
de la fgura del Procurador, lo cual permite un mejor acercamiento para el cum-
plimiento de las tareas diarias.
Ministerio Pblico y avances logrados
en el marco de su consolidacin institucional
Ponencia presentada en Madrid, Espaa, en la sede de la Secretara General
Iberoamericana (SEGIB), octubre de 2010
Radhams Jimnez Pea
En primer orden, antes de referirme a los avances institucionales del Mi-
nisterio Pblico propiamente hablando, me gustara destacar la importancia
que ha tenido para nuestra consolidacin institucional el proceso de reforma
constitu cional en la Repblica Dominicana. En efecto, la reforma constitucio-
nal se present como el escenario ideal para encauzar el proceso de defnicin
institucional del Ministerio Pblico, para asegurar la sostenibilidad de la insti-
tucionalizacin que actualmente muestra, as como para consolidar con mayor
fuerza los importantes cambios que ha venido experimentando en los ltimos
aos.
El proceso de reforma constitucional que se llev a cabo en la Repblica
Dominica, impulsado por el Presidente de la Repblica, Dr. Leonel Fernndez,
ha sido uno de los que ha contado con mayor consenso y apertura democrtica
que se haya conocido desde la fundacin de la Repblica.
Este se inicia con la conformacin, por parte del Ejecutivo, de una Comisin
de notables juristas dominicanos que a su vez contaron con el asesoramiento
de connotados constitucionalistas extranjeros.
[90] Notas institucionales: Proyecto: Fortalecimiento de las..., pp. 89-93
Por iniciativa propia del Presidente de la Repblica, esta Comisin organiza
un novedoso y amplio proceso de Consultas Populares, el cual tuvo por objeto
promover la participacin en la reforma a todas las fuerzas vivas de la socie-
dad dominicana. Y efectivamente as sucedi: personalidades del pas, gremios
profesionales, sindicatos de trabajadores, asociaciones de campesinos, de amas
de casa, agricultores, industriales, estudiantes, entidades religiosas, ongs, ins-
tituciones estatales, sindicatos de periodistas, etc., tuvieron la oportunidad de
expresarse en torno a la Constitucin que aspiraban y, como es lgico, tambin
participaron esos importantes interlocutores vlidos entre el Estado y la socie-
dad que son los partidos polticos.
Esta novedossima iniciativa se desarroll en todo el pas en un perodo
aproximado de dos aos, luego del cual la comisin encargada de dirigir el pro-
ceso discuti, evalu, sintetiz y fnalmente produjo para el conocimiento y
debate de los legisladores el documento que se convertira despus de meses
de encendidos debates en la Asamblea legislativa, actuando como Asamblea
Revisora, en la actual Constitucin de la Repblica Dominicana, proclamada el
26 de enero de 2010.
Sin lugar a dudas, la actual Constitucin es el estatuto jurdico-poltico ms
moderno con que hemos contado y donde se crea la base normativa para el
desarrollo en nuestro pas de un verdadero Estado Social y Democrtico de
Derecho.
La incorporacin de nuevas instituciones que tienden, por un lado, a la con-
solidacin de los que hoy denominamos derechos de tercera generacin, como
los derechos colectivos y difusos entres los que se destaca el derecho a habi-
tar en un ambiente sano, ecolgicamente equilibrado y adecuado; y, por otro
lado, la creacin de rganos que sern los responsables de garantizar el efectivo
cumplimiento de estos derechos, constituye la piedra angular donde descansa-
r el futuro y consolidacin de la institucionalidad democrtica de nuestro pas
y una efectiva proteccin de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Esta reforma toca a todos los poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. Sin embargo, por razones obvias de economa de tiempo me referir al
aspecto que tiene ms vinculacin con la funcin que desempeo actualmente,
para presentarles a todos ustedes, a breves rasgos, el impacto de la misma en
el sector Justicia y ms especfcamente en el Ministerio Pblico, rgano del
sector que represento.
Pues bien, lo ms relevante, a mi humilde entender, en este orden tiene
que ver con la creacin del Tribunal Constitucional que tiene como premisa
bsica garantizar la efectiva aplicacin y respeto a la Constitucin, esto es su
supremaca, la defensa del orden constitucional y la proteccin de los derechos
fundamentales, como lo establece el artculo 184 de la Constitucin de la Re-
pblica.
En lo concerniente al Poder Judicial ordinario se introducen cambios im-
portantes como, por ejemplo, la creacin de un rgano de gobierno interno que
se denomina el Consejo del Poder Judicial y se introducen otras reformas im-
portantes, como el establecimiento de la edad de retiro obligatorio de los Ma-
gistrados de la Suprema Corte de Justicia, a los 75 aos. Se establece adems
que el 75% de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia debe provenir
de la Carrera Judicial, fortaleciendo as el sistema de carrera en la judicatura y
dejando espacio para que la cuarta parte restante de miembros de la Suprema
Corte de Justicia provenga del ejercicio liberal del derecho o del Ministerio
Pblico.
Otro cambio importante que tiene que ver directamente con la confgura-
cin y funcionamiento del Poder Judicial son las nuevas atribuciones que la
Carta Magna le confere al Consejo Nacional de la Magistratura, pues adems
de elegir a los Jueces de la Suprema Corte de Justicia, en sustitucin de aque-
llos que por razones de edad deben salir de sus funciones por efecto del reti-
ro obligatorio, corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura evaluar el
desempeo de los restantes Magistrados para determinar si permanecen o no
en el alto tribunal. El Consejo Nacional de la Magistratura tiene adems a su
cargo la designacin de los jueces del Tribunal Constitucional y los del Tribunal
Superior Electoral.
Este rgano constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, est
conformado por el Presidente de la Repblica, quien lo preside; el Presidente
del Senado de la Repblica; el Presidente de la Cmara de Diputados; un Se-
nador que no sea del partido al cual pertenece el Presidente del Senado y que
represente la segunda mayora; un Diputado que no sea del partido al cual per-
tenece el Presidente de la Cmara y que represente la segunda mayora; adems
del Presidente de la Suprema Corte de Justicia, un Juez de la Suprema Corte de
Justicia elegido por sus pares y el Procurador General de la Repblica.
Me voy a permitir ahora, con la venia de todos ustedes, entrar a hacer refe-
rencia al impacto y el signifcado de la reforma en el contexto especfco de la
institucin que me honro en dirigir, es decir, el Ministerio Pblico.
Pues bien, cuando se produce la convocatoria a las Consultas Populares para
opinar y hacer planteamientos concretos que fueran considerados e incorpo-
rados en la Reforma Constitucional, en el Ministerio Pblico nos avocamos a
la realizacin de una serie de consultas internas que dieron como resultado la
convocatoria de la Primera Conferencia Nacional del Ministerio Pblico, de-
nominada precisamente Ministerio Pblico, Constitucin y Sistema de Justi-
cia, de la cual salieron consensuadas, tras haber sido discutidas por todos los
miembros de la institucin de manera librrima y democrtica, las que fueron
las propuestas del Ministerio Pblico de cara a la Reforma Constitucional.
Entre las propuestas presentadas por el Ministerio Pblico ante el Congre-
so, respecto del reconocimiento constitucional de aspectos importantes para
el fortalecimiento de la institucin, las cuales fueron en su mayora acogidas,
presentamos a la consideracin de ustedes las siguientes:
La constitucionalizacin de los principios
rectores del ministerio pblico
Apenas regulada como una institucin refeja del Poder Judicial, el Min-
isterio Pblico no tena vida propia en la pasada Constitucin. Ni siquiera el
propio Estatuto del Ministerio Pblico pudo romper con esa pesada ideolo-
ga, quedando encerrado en una cosmovisin incoherente que no tradujo la
especifci dad de la funcin fscal ms all de los principios.
De tal suerte, la constitucionalizacin de los principios de legalidad, obje-
tividad, unidad de actuacin, jerarqua, indivisibilidad y responsabilidad, as
como la autonoma funcio nal, presupuestaria y administrativa, tal como es-
tn consagrados en el artculo 170 de la Constitucin, contribuir a formar la
identidad propia de la institucin por medio de un proceso continuo de cambio
cultural.
El reconocimiento constitucional
de la Carrera del Ministerio Pbli co
Una de las debilidades histricas del Ministerio Pblico ha sido la carencia
de un sistema de carrera. Esto ha creado tres problemas fundamentales. Pri-
mero, ha impedido que estos funcionarios, es decir, los fscales, acten con in-
dependencia en el cumplimiento de sus funciones. La segunda difcultad es que
la designacin libre de fscales ha llevado en ocasiones a que ocuparan cargos
dentro de la institucin personas sin la preparacin o vocacin mnimas para
ejercer dichas funciones. Tercero, la falta de carrera implicaba que no existiera
continuidad de es fuerzos ni de formacin. Por tales motivos, la consagracin
constitucional de la Carrera del Ministerio Pblico vendra a fjar de manera
precisa e inequvoca la sostenibilidad de los avances logrados, como al efecto
se hizo.
La ubicacin orgnica consagrada
constitucionalmente
La falta de defnicin constitucional del Ministerio Pblico creaba confu-
siones evitables sobre su ubicacin orgnica. Entendemos que la funcin per-
secutoria del Ministerio Pblico tiene como consecuencia lgica que el mismo
deba orbitar alrededor del Ejecutivo, pues tiene sobre s la tarea de ejecutar la
poltica criminal y velar por su cumplimiento.
En ese sentido, la nueva Constitucin consagra al Ministerio Pblico como
un rgano del sistema de justicia, con participacin relevante del Poder Ejecu-
tivo que se manifesta en la designacin del Procurador General de la Repblica
y la mitad de los Adjuntos de ste, pero con autonoma funcional, administra-
tiva y presupuestaria.
La autonoma presupuestaria
y administrativa
La experiencia reciente demuestra la importancia que tiene la seguridad
presupuestaria para el Ministerio Pblico. La reforma del sistema judicial do-
minicano ha conllevado una reforma total del papel del Ministerio Pblico y
exige su profesionalizacin y su adecuacin tcnica y material. Es imposible
que el Ministerio Pblico pueda desempear con efcacia su labor si no cuenta
con los recursos mnimos necesarios, sin olvidar, adems, que tiene a su cargo
la responsabilidad de administrar y sostener el sistema penitenciario, el cual
absorbe un gran porcentaje de su presupuesto.
Esta autonoma presupuestaria y administrativa tiene su lgica en asegurar
el autogobierno del Ministerio Pblico, propiciando un marco de actu acin que
no pueda ser afectado por el gobierno central sin necesidad manifesta.
La participacin del Ministerio Pblico
en el Consejo Nacional de la Magistratura
La anterior Constitucin slo reconoca la participacin del Ministerio P-
blico, en la persona del Procurador General de la Repblica, en calidad de su-
plente en el Consejo Nacional de la Magistratura, en ausencia del Presidente de
la Repblica. Si tombamos en cuenta el papel estelar que el nuevo proceso pe-
nal le reserva al Ministerio Pbli co, as como la visin del sector justicia como
un sistema, se aconsejaba una participacin del Ministerio Pblico por derecho
propio en el Consejo Nacional de la Magistratura.
Esta idea viene fortalecida toda vez que en nuestro pas el Ministerio Pbli-
co asume tambin la funcin de Ministerio de Jus ticia.
Como es conocido, el Ministerio Pblico ha ido dando importantes pasos
en lo que respecta a su fortalecimiento institucional. La puesta en vigencia del
Estatuto del Ministerio Pblico, la consecuente creacin de la Escuela Nacional
del Ministerio Pblico, los presupuestos de Carrera e inamovilidad dispues-
tos en la Ley, complementados tambin por el Reglamento de la Carrera del
Ministerio Pblico, constituyen magnfcos avances para un serio proceso de
institucionalizacin.
Me voy a permitir compartir con ustedes, como manera de acreditar los
avances aludidos, los siguientes:
Consolidacin de la Transparencia en la Administracin Pblica
Conscientes de que uno de los rasgos fundamentales de toda institucio-
nalizacin en la administracin pblica es la transparencia, nos propusimos
conformar la primera Ofcina de Acceso a la Informacin Pblica para poder
brindar a la ciudadana un servicio permanente y actualizado de acceso a los
documentos pblicos. Dicha Ofcina cuenta con un personal elegido por Con-
curso Pblico, posibilitando as la implementacin del primer Piloto Modelo de
Transparencia de nuestro pas, proceso liderado por la Institucin que repre-
sentamos.
Esta Ofcina de Acceso a la Informacin Pblica ofrece un servicio perma-
nente que permite a toda la ciudadana acceder, a travs de la pgina web de
la institucin, a informacin pblica actualizada, como por ejemplo: ejecucin
presupuestaria, nmina, desembolsos por cuentas bancarias, proyectos insti-
tucionales, relacin de activos, compras, benefciarios de programas asisten-
ciales, declaraciones juradas, vacantes, por citar unas cuantas, de una manera
fcil, veraz, adecuada y oportuna.
Podemos decir que dicha iniciativa ha marcado un hito en la historia de los
servicios pblicos de la Repblica Dominicana. Este cambio radical de cultu-
ra institucional ha logrado incrementar el acceso a los servicios que ofrece la
institucin, al promover cambios sustanciales en la forma de gestin de las
actuaciones.
A grandes rasgos, el modelo conceptual de gestin est basado en cuatro
ejes fundamentales: la descentralizacin del servicio, la capacitacin del
recurso humano, principal valor de la institucin, a travs de un sistema de
incentivos y orientado hacia resultados, la infraestructura tecnolgica, lo-
grando aumentar la plataforma tecnolgica en un altsimo porcentaje, lo que
se ha traducido en una reduccin signifcativa del tiempo de respuesta al usua-
rio, y la optimizacin de los servicios ofrecidos a travs de la reingeniera de
procesos.
Estos importantes logros nos han colocado en el primer lugar en cuanto a
ndices de transparencia en la administracin pblica se refere, tal como ha
sido reconocido por Transparencia Internacional al otorgarnos el primer lugar,
por tercera vez consecutiva, como Institucin ms transparente del pas.
Estructuracin de las herramientas
tecnolgicas necesarias
En este mbito, hemos trabajado en la implementacin del sistema Justicia
Siglo XXI, herramienta aplicada desde fnales del ao 2006, en la cual se apoya
el Ministerio Pblico para la preparacin y desarrollo de las actuaciones que
permitan procesar los casos penales que ingresan a las fscalas.
Dicho sistema maneja una serie de mdulos bsicos que se interrelacionan
entre s, como son: casos en etapa preparatoria y audiencia preliminar, expe-
dientes en etapa de juicio, sujetos y bienes. De esta forma, permite sistemati-
zar informaciones pormenorizadas sobre los tipos de delitos que ocurren en
los diferentes sectores de los distritos judiciales en los cuales se implementa el
sistema, lo cual facilita el seguimiento adecuado de los casos asignados.
Como es sabido, el Ministerio Pblico tiene como una de sus responsabilida-
des el brindar apoyo en la implementacin del Plan Nacional de Seguridad De-
mocrtica, lo que implica que debemos mantener un sistema de informacin
actualizado, que pueda servir de insumo a otras instituciones con el objetivo de
agilizar la investigacin y persecucin de los hechos delictivos.
Implementacin de un Nuevo Modelo
de Gestin de Fiscalas
El Cdigo Procesal Penal nos ha llevado a asimilar nuevos principios, valo-
res e instituciones, por lo que nos hemos visto en la necesidad de transformar
nuestra cultura organizacional y modifcar nuestras viejas prcticas. Este cam-
bio ha implicado modifcar, tanto aspectos gerenciales, como organizativos,
metodolgicos, de distribucin de la carga procesal, de infraestructura fsica,
tecnolgica, etc., as como en cuanto a los sistemas de indicadores de gestin y
desempeo institucional, bajo lo que conocemos como Modelo de Gestin de
Fiscalas.
Para alcanzar tales objetivos, hemos partido, como enfoque integral del mo-
delo, de un proceso de planifcacin estratgica que defni desde la misin
institucional hasta el establecimiento de sistemas de evaluacin de la gestin a
travs de indicadores de gestin. Los resultados alcanzados a la fecha han sido
ms que satisfactorios:
Tenemos 31 Procuraduras Fiscales funcionando bajo el nuevo modelo de
gestin, transmitiendo un mensaje claro, a lo interno y externo de la insti-
tucin, acerca de la nueva flosofa de servicio, los esquemas operativos y los
nuevos parmetros de valoracin de los resultados que la institucin promueve
activamente
Tenemos un plan de expansin en marcha que lograr integrar a las Procu-
raduras Fiscales de mayor volumen de trabajo (Distrito Nacional, Santo Do-
mingo y Santiago)
Hemos capacitado adecuadamente a los Fiscales, y al personal administra-
tivo bajo el nuevo modelo de gestin, transmitindoles la nueva flosofa de
servicio, as como el nuevo sistema de procesamiento de casos
Hemos implementado un sistema de auditoras procesales e indicadores de
gestin, lo cual nos est permitiendo evaluar el desempeo de los Fiscales y los
resultados de las Procuraduras Fiscales, en funcin de los parmetros institu-
cionales establecidos
Avances en las polticas de gnero
En nuestra gestin creamos la Procuradura General Adjunta para asuntos
de la Mujer, la cual ha estructurado, conjuntamente con el Ministerio de la Mu-
jer, el Plan de Accin Estratgico para la prevencin y lucha contra la violencia
de gnero en la Repblica Dominicana. En el marco de dicho plan estratgico,
hemos concertado una serie de acuerdos interinstitucionales para el estableci-
miento de polticas comunes en cuanto al efectivo abordaje de esta problemti-
ca. Procuramos establecer un modelo integral de atencin a las vctimas y agre-
sores en todo el territorio nacional, focalizando los puntos crticos regionales
de violencia de gnero e intrafamiliar.
Dentro de todas las iniciativas desarrolladas podemos citar algunos casos
como, por ejemplo, la campaa Pgale a la Pared. Esta iniciativa, llevada a
cabo con la colaboracin de la Ofcina de las Mujeres del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico, consiste en una campaa de prevencin contra la violencia de
gnero orientada hacia los hombres, y estructurada con la asesora de profesio-
nales de la conducta que de manera directa trabajan con intervencin en crisis
de mujeres vctimas y hombres agresores.
Para la realizacin de la misma, estratgicamente hemos utilizado la imagen
de artistas con una trayectoria personal y profesional intachable, dado el im-
pacto que tienen en los segmentos poblacionales de diversos estratos sociales.
La campaa consta de dos (2) spots publicitarios de 30 segundos de duracin,
en versiones de radio y televisin, con la participacin de los reconocidos ar-
tistas Juan Lus Guerra y Gilberto Santa Rosa, siendo difundida de manera
simultnea en los dos pases, algo sin precedentes en campaas de este tipo.
Otras de las iniciativas implementadas para enfrentar el fagelo de la vio-
lencia contra la mujer, han sido la creacin de la Ofcina Nacional de Repre-
sentacin Legal de los Derechos de las Vctimas, as como la estructuracin
de un Observatorio Nacional Estadstico especializado en violencia de gnero,
intrafamiliar y sexual, para lograr un mejor control y seguimiento de cada uno
de los casos.
Instalacin de la Carrera
En trminos de fortalecimiento institucional, cabe sealar la instalacin de
la Carrera del Ministerio Pblico. Al da de hoy hemos dado cierre formal al
arduo pero enriquecedor proceso de puesta en marcha de la Carrera del Minis-
terio Pblico, integrada a la fecha por 664 fscales, de un total de 921, para un
72% que ha satisfecho todos los requisitos legales y reglamentarios vigentes.
El legislador dominicano, con el marcado inters en dotar de estabilidad e
independencia funcional a los miembros del Ministerio Pblico, estableci, por
medio de la Ley 78-03, mejor conocida como el Estatuto del Ministerio Pblico,
una carrera especial para los funcionarios del Ministerio Pblico que estaban
ya en funciones, dando el primer paso signifcativo en la implementacin de
dicha carrera el Presidente de la Repblica, Dr. Leonel Fernndez Reyna, quien,
en agosto de 2004, y previo a la designacin de los miembros del Ministerio
Pblico, emiti el decreto nmero 873-04, en el cual estableci el carcter pro-
visional de las designaciones a efectuar, tomando en cuenta que, de conformi-
dad con el Estatuto, corresponda a la Escuela Nacional del Ministerio Pblico
conducir los correspondientes procesos de evaluacin.
Este proceso de instalacin de la Carrera incorpor dos dimensiones, una
acadmica y otra relacionada al desempeo. En tal sentido, las personas que
superaron satisfactoriamente las evaluaciones de seleccin inicial llevadas a
cabo en 2005, adquirieron la condicin de miembros del Ministerio Pblico
aspirantes a la Carrera, quienes, a partir de ello, pasaron a un proceso de for-
macin dividido en dos etapas: un primer Programa Extraordinario de Forma-
cin, seguido de un segundo programa de Carcter Completivo. De igual modo,
se condujo un proceso de evaluacin del desempeo que permiti asegurar la
idoneidad del aspirante para el cargo.
En cuanto a la evaluacin de desempeo y antecedentes, esta fase tuvo como
fnalidad principal verifcar los estndares mnimos preestablecidos para poder
ser considerada la entrada de un fscal a la Carrera, as como dar a conocer a la
persona evaluada y a su supervisor cules son las fortalezas y los aspectos que
requieren un plan de mejoramiento o acciones enfocadas hacia el crecimiento y
desarrollo continuo, tanto personal como profesional, para impactar de forma
positiva en los resultados esperados. Un proceso arduo, pero que ha dado los
frutos esperados.
Reformas al sistema penitenciario
Es mucho lo que habra que decir del Nuevo Modelo Penitenciario domini-
cano, pero har algunas breves puntualizaciones. Al da de hoy hemos transfor-
mado trece crceles tradicionales en Centros de Correccin y Rehabilitacin.
Dichos Centros de Correccin han transformado de manera radical las condi-
ciones de vida de los reclusos, posibilitando una verdadera reinsercin social
de la persona privada de libertad.
Como ejemplo de esta poltica de reinsercin social, mencionamos el pro-
yecto implementado en el Centro de Correccin y Rehabilitacin de Haras Na-
cionales, con la asistencia de la Misin Tcnica Agrcola de Taiwn, de la crea-
cin de invernaderos a los fnes de instalar esta nueva tcnica de cultivo bajo
techo para promover el trabajo digno entre los internos, proyecto que estamos
extendiendo a otros centros.
Asimismo, destacamos la creacin de prstamos a ex internos para fomento
de microempresas. Se trata de personas que estuvieron una vez privadas de su
libertad, y que, al reinsertarse a la sociedad, han observado un buen compor-
tamiento, con muestras de efectiva regeneracin, superacin y aportes a su
desarrollo personal, familiar y de la comunidad. Estos prstamos son concedi-
dos por la Fundacin Dominicana de Desarrollo (FDD), con el aval del Minis-
terio Pblico y la Pastoral Nacional Penitenciaria. Se procura que los internos
puedan crear sus propios negocios y que sirvan de ejemplo para las personas
privadas de libertad que recin salen de los centros penitenciarios.
Podemos afrmar que en la historia de la Repblica Dominicana nunca antes
se haba puesto tanto empeo en enfrentar problemas tan olvidados y a la vez
importantes para la sociedad como el tema penitenciario. Nuestra meta es que
ms del 50% de las 37 crceles del pas operen dentro del nuevo modelo, con
programas diversos para la regeneracin y actividades productivas que formen
al interno.
La atencin post penitenciaria es tambin fundamental para el proceso de
rehabilitacin social del interno, por lo que hemos articulado el funcionamien-
to de las Casas del Redentor a esos fnes, contando con unos 10 centros distri-
buidos en todo el pas. Dicha iniciativa ha producido una de las ms bajas tasas
de reincidencia conocidas en el mundo, un 2.7 %, teniendo en cuenta que en
los pases desarrollados la tasa de reincidencia oscila entre el 39% y el 72%.
Grosso modo, la organizacin e instauracin de este nuevo Modelo de Ges-
tin Penitenciaria, se fundamenta en las siguientes conceptualizaciones:
Un nuevo concepto socio jurdico y humanista que establece como benef-
cioso para el individuo y para la sociedad el trabajo de reeducacin
Un marco jurdico normativo nacional e internacional que establece un cau-
ce institucional realista para la concrecin de esa visin restauradora
Jerarquizacin del talento humano como factor estratgico, mediante el es-
tablecimiento de una entidad educativa penitenciaria y de una Carrera Peni-
tenciaria
La aplicacin creativa del sistema progresivo de reeducacin, hasta culminar
con su reinsercin social de la mano de la atencin post penitenciaria
La creacin de la infraestructura fsica y la plataforma de medios y servicios
El reconocimiento de la necesidad de un consenso social proactivo para co-
locar la cuestin penitenciaria en el inters de la Nacin como forma de hacer
viable y sostenible la reforma
Estos grandes esfuerzos son atravesados, como ejes transversales, por la
asistencia jurdica, social, psicolgica y sanitaria, y estn encaminados esen-
cialmente a lograr la rehabilitacin para devolver a la sociedad hombres y mu-
jeres disciplinados y productivos, respetuosos de la ley y la sociedad.
Debo sealar que erradicar el sistema penitenciario tradicional ha sido una
tarea ardua que ha implicado desarraigar y desmontar toda una estructura
histrica de abusos, trafco de infuencias, inequidad, privilegios, violacin de
derechos y corrupcin en el ms amplio sentido, sin embargo, asumimos el
compromiso, pudiendo ver ya los frutos de nuestro gran esfuerzo, al punto de
ser considerados modelo a nivel regional.
Si bien es cierto que an se impone para el Ministerio Pblico una refexin
profunda, puesto que no cabe duda que el modelo procesal acusatorio requiere
un mayor protagonismo de la institucin y, con ello, una precisa defnicin de
su rol, slo nos queda seguir trabajando incansablemente como hasta ahora
hemos hecho, con el objetivo de continuar consolidando los avances alcanza-
dos. Seguir apostando a un Ministerio Pblico cada vez ms fuerte y compro-
metido. De eso, que no les quepa la menor duda.
Proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades
de los Operadores de Seguridad del Sistema Penal
en la Repblica Dominicana
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo
Ana lvarez Rodrguez
Responsable de proyecto
La Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AE-
CID) es el rgano de gestin de la poltica espaola de cooperacin al desarro-
llo, adscrita al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. Desde el
ao 1987 cuenta con una Ofcina Tcnica de Cooperacin (OTC) en Repblica
Dominicana, bajo la dependencia orgnica de la Embajada de Espaa.
La OTC tiene, entre sus funciones, coordinar los programas de cooperacin
que implementan los distintos actores de la Cooperacin Espaola en el pas.
Precisamente, bajo el sector Gobernabilidad Democrtica, fue identifcado y
consensuado conjuntamente con representantes de las instancias del sistema
penal dominicano, con el apoyo de una misin de expertos de AECID, el proyec-
to denominado: Fortalecimiento de las capacidades de los operadores de seguridad
del sistema penal. Esta iniciativa se viene ejecutando desde el ao 2007 con la
Polica Nacional y la Procuradura General de la Repblica.
El objetivo del proyecto es fortalecer las capacidades de los operadores de
seguridad del sistema penal de la Repblica Dominicana, principalmente de la
Polica Nacional y la Procuradura General de la Repblica, en el mbito de la
investigacin criminal, y desde la aplicacin del Cdigo Procesal Penal. Tratan-
do de garantizar una coordinacin ms efectiva en el trabajo que desempean
los fscales y la polica para conducir las investigaciones criminales, desde el
respeto de las garantas procesales durante los procesos de investigacin crimi-
nal, hasta la promocin de la profesionalizacin y la especializacin de recursos
humanos en materia de investigacin criminal.
Con ello, se espera contribuir a la mejora de la efcacia del sistema de justicia
penal en Repblica Dominicana. El mejorar el sistema de justicia penal, como
un servicio pblico a la poblacin, requiere de un abordaje desde un enfoque
integral que promueva e involucre la participacin y coordinacin de las ml-
tiples instancias que presentan competencia en la materia, desde el inicio del
proceso, recepcin y gestin de denuncias, a travs de la Polica Nacional y el
Ministerio Pblico, pasando por la investigacin de los hechos punibles, hasta
la ejecucin de la sentencia.
Dentro de los resultados esperados del referido proyecto en marcha, se en-
cuentran:
El mejorar la coordinacin interinstitucional entre los operadores de se-
guridad del sistema penal.
El fortalecimiento del sistema de gestin de denuncias y atencin al ciu-
dadano.
Y, el promover la profesionalizacin y especializacin de recursos huma-
nos en materia de investigacin criminal.
As, desde su inicio de ejecucin-ao 2008- se han desarrollado mltiples
actividades entre las que podemos destacar los siguientes productos:
La elaboracin de un Manual de Procedimientos en la Investiga-
cin, para su uso en la Direccin Central de Investigaciones Criminales
de la Polica Nacional.
La capacitacin del personal de destacamentos policiales, conjun-
tamente con miembros del Ministerio Pblico, en materia de derechos
humanos y tratamiento de detenidos, as como en materias especial-
mente sensibles (violencia intrafamiliar, de gnero). Elaborndose un
declogo sobre las normas bsicas de derechos humanos para los miem-
bros de la Polica Nacional, adems de un brochure institucional donde
se recoge la misin, visin y estructura legal del Instituto de Dignidad
Humana de la Polica Nacional, entidad rectora de la formacin policial
en materia de derechos humanos.
El Manual de procedimientos de recoleccin, tratamiento y cade-
na de custodia de los indicios, elaborado de forma participativa con la
Direccin Central de Investigaciones Criminales de la Polica Nacional,
contando con el apoyo de la Procuradura General de la Repblica.
La elaboracin de una propuesta de modelo de coordinacin entre
Polica Cientfca y el Instituto Nacional de Ciencias Forenses-
INACIF-, con la frma de un ACUERDO DE COOPERACIN INTERINS-
TITUCIONAL entre la Polica Nacional y la Procuradura General de la
Repblica, a fn de coordinar y promover una relacin de cooperacin
mutua entre los laboratorios del Instituto Nacional de Ciencias Forenses
y la Subdireccin Central de Investigaciones de Polica Cientfca, estan-
darizando los protocolos de manejo, anlisis y custodia de las eviden-
cias, as como la capacitacin del personal encargado de preservar, reco-
lectar y trasladar lo obtenido en la escena del crimen. De igual forma, se
proponen mtodos de trabajo coordinado que permitan optimizar los
recursos disponibles en ambas instituciones, as como facilitar el forta-
lecimiento conjunto de ambos laboratorios, con la fnalidad de garanti-
zar un servicio forense ms efciente y efcaz.
El avance de manera sustancial en la profesionalizacin de la investiga-
cin con el fortalecimiento del Instituto Nacional de Ciencias Forenses
(INACIF), organismo que sirve de apoyo tcnico y cientfco en la labor
de investigacin a los agentes de investigacin y tribunales penales del
pas. La labor del INACIF garantiza la objetividad y la profesionalidad en
la labor del Ministerio Pblico en relacin a la investigacin criminal.
As, se han desarrollado capacitaciones en materia de ADN, anlisis de
drogas, as como la compra de material y equipos necesarios para el de-
sarrollo ptimo de estas reas. De esta forma, actualmente existen dos
(2) reas nuevas: la de ADN y anlisis de drogas.
Se han desarrollado capacitaciones de forma coordinada a miembros de
la Direccin Central de Investigaciones Criminales de la Polica Nacional
y a tcnicos del Instituto Nacional de Ciencias Forenses, en materia de
inspeccin vehicular y sobre anlisis de impresiones (huellas dactilares,
huellas de neumticos y de zapatos) y procesamiento de escena (desde el
revelado, documentacin, levantamiento y comparacin de huellas); as
como en evidencia digital. El objetivo de los cursos se orienta en reforzar
los conocimientos necesarios para que los operadores de seguridad del
sistema penal puedan desarrollar su trabajo de una forma ms efciente
y efcaz. Adems, para de habilitar espacios y dinmicas de discusin,
coordinacin y entendimiento mutuo entre la Polica Nacional y la Pro-
curadura General de la Repblica.
Un sistema de informacin computarizado en los laboratorios del
INACIF y Polica Cientfca que facilita la bsqueda de informacin del
estado de un caso y el registro del manejo de la evidencia recibida en el
laboratorio.
Se desarroll un Curso de Investigacin Criminal para casos de
Violencia Feminicida y Delitos Sexuales, con la participacin de m-
dicos forenses, polica cientfca, fscales y jueces. Contando con el apoyo
de la Procuradura General para Asuntos de la Mujer; el UNFPA y la Es-
cuela Nacional del Ministerio Pblico.
La elaboracin de un Manual Operativo conjunto de investigacin
criminal para policiales y fscales, con el apoyo de la Escuela Nacio-
nal del Ministerio Pblico. Dicho Manual busca generar pautas operati-
vas especfcas que mejoren la efciencia y la efcacia de la investigacin
penal.
Y, fnalmente, la elaboracin del Plan Estratgico del Ministerio P-
blico 2010-2015, as como el rediseo del sistema de planifcacin ins-
titucional de la Procuradura General de la Repblica.
Para este ao 2011 estn programadas una serie de actividades, entre ellas
a destacar:
La capacitacin de policas y fscales sobre aplicacin del Manual Opera-
tivo Conjunto de Investigacin Criminal.
El desarrollo de seminarios operativos entre policas y fscales por espe-
cialidades delictivas.
El desarrollo de cursos sobre aplicacin prctica del Cdigo Procesal Pe-
nal a fscales y policas.
Se va a continuar con la capacitacin al personal de la Polica Nacional,
concretamente a la Direccin Nacional de Investigaciones Criminales, a
travs de asistencia tcnicas de expertos de la Secretaria Estado de Se-
guridad espaola (de la Guardia Civil y del Cuerpo Nacional de Polica).
As, como con el apoyo al fortalecimiento del Instituto Nacional de Ciencias Fo-
renses (INACIF), en lo que a la profesionalizacin de la investigacin se refere.
Y, la puesta en marcha de las Ofcinas Policiales de Atencin al Ciudadano, en
tres zonas piloto.
Los benefciarios del proyecto han sido principalmente las unidades, reas, depar-
tamentos y efectivos policiales relacionados con el sistema de investigacin criminal
en su conjunto (la Direccin de Investigaciones Criminales, la Subdireccin Central
de Investigaciones de la Polica Cientfca; la Escuela de Investigaciones Criminales; el
Laboratorio de Criminalstica); as tambin el Instituto Nacional de Ciencias Forenses
(INACIF), entidad adscrita a la Procuradura General de la Repblica.
Adems, actores relevantes con los que hemos contado como la Direccin de Pla-
nifcacin y Desarrollo de la Procuradura General de la Repblica; la Procuradura
General Adjunta para Asuntos de la Mujer; la Direccin de Tecnologas de la Procu-
radura General de la Repblica; y la Escuela Nacional del Ministerio Pblico-ENMP.
Bajo este marco, la Escuela Nacional del Ministerio Pblico desarrolla, en 2011, un
primer Seminario Internacional sobre Seguridad Ciudadana y Justicia Penal,
en el cual confuyan los puntos de vista de expertos internacionales y locales sobre
la temtica, con la participacin de fscales y policas. As tambin, se desarrollarn
seminarios operativos por actividades delictivas con el inters de fomentar una mejor
coordinacin interinstitucional y mejorar las destrezas en cuanto a las tcnicas de
investigacin por delitos especfcos, y los cursos prcticos sobre aplicacin del Cdigo
Procesal Penal para miembros del Ministerio Pblico y la Polica Nacional.
Datos del Proyecto de Fortalecimiento de los
Operadores de Seguridad del Sistema Penal en la
Repblica Dominicana:
ENTIDADES BENEFICIARIAS: Polica Nacional y
Procuradura General de la Repblica.
DURACIN TOTAL: 4 aos, con 4 subvenciones.
INICIO y FINALIZACIN: Inicio 1 Julio de 2008 al 1
Julio 2012.

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