Capítulo II Acto

Captulo II
EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRODUCTOR DE EFECTOS

JURIDICOS
I. Introduccin
1. La actividad administrativa productora o no productora de efectos
jurdicos
Una de las primeras clasificaciones que casi todos los autores estn dispuestos
a efectuar dentro del total de la actividad administrativa, es la que distingue
segn que esa actividad produzca o no efectos jurdicos.
Sin embargo, no todos obtienen de esta premisa iguales conclusiones para la
sistematizacin de la funcin administrativa, a que frecuentemente !acen la
aclaracin en el sentido de excluir de su anlisis a la actividad no jurdica,1 en
lugar de incorporarla tambi"n dentro de la clasificacin, a los efectos de la
sistematizacin total.
#n otros casos no se !ace formalmente la distincin se busca sustituirla
afirmando que la actividad los actos a estudiarse provienen de la administracin
activa. #llo no resulta suficiente, pues dic!a formulacin, si bien e$cluira
como corresponde los actos de la administracin consultiva %dictmenes, pareceres,
pericias, etc. que no producen efectos jurdicos inmediatos no tienen
por ende el r"gimen jurdico de los actos administrativos en sentido estricto&,'
no e$clue en cambio a otros actos que emanan de la administracin activa, sin
recibir por ello, desde el punto de vista de su r"gimen jurdico, el tratamiento
1.1 (s S()(*U+S ,(S-, #./01U#, Tratado de derecho administrativo, t. 1, 2ontevideo, 13456 puesta
al da por 7(.0#, 8. 2(/90.S, 2ontevideo, 13:;, ;< ed., p. 5=1. Utilizamos la frase >no jurdica?
como apcope de >no productora de efectos jurdicos directos.?
1.' .i siquiera si se los notifica por una providencia interlocutoria@ Caraballo, S9 #ntre /os,
Sala 0 Aenal, LL Litoral, 'BBBC311. #n cambio, si la autoridad competente le agrega >Donforme?
lo notifica formalmente, p.ej. por carta documento, se lo !a considerado acto administrativo@ D.Eed.
D(, Sala 00, Bramco S.A. c. Banco Central, aFo 'BBB, LL, S(d., GCHC'BBB, p. 4B.
00 C ' #, (D9- (720.0S9/(90I-
propio de los demas actos llamados actos administrativos65 felicitaciones, invitaciones
a concurrir a actos pblicos, prevenciones sin amenaza concreta de
sanciones, etc.; #n conclusin, es fundamental la clasificacin de la actividad
administrativa segn que ella sea o no productora de efectos jurdicos, si bien
presenta algunas dificultades de concretar el alcance de esta delimitacin6 a
ello nos referiremos en lo que sigue.
'. Debe tratarse de efectos jurdicos directos, no de cualuier efecto jurdico
'.1. !fectos jurdicos inmediatos
( veces la doctrina efecta la clasificacin de que !ablamos, refiri"ndose simplemente
a que la actividad o el acto administrativo sean productores de efectos
jurdicos.1 Aero, como a lo demostr ampliamente la doctrina alemana'
lo dijimos anteriormente,5 ello es insuficiente como criterio de sistematizacin,
pues no toma en cuenta la diferencia bsica entre los actos que tienen sin duda
efectos jurdicos, pero no directos6 estos ltimos no son jurdicamente irrelevantes,
sin ser tampoco actos que participen de los mismos trazos fundamentales
del grueso de la actividad productora de efectos jurdicos inmediatos.
7ebemos emplear nuevamente aqu el criterio en base; al cual debe analizarse
todo el concepto de acto administrativo@ para que la nocin sea prctica
fructfera llene debidamente su funcin metodizadora ordenadora de los
principios de aplicacin del derec!o administrativo, debe estar referida en particular
a los problemas de validez contralor de la actividad administrativa.4
1.5 #s el criterio que adoptamos en la primera edicin de !l acto administrativo, Juenos (ires,
(beledoCAerrot, 13G5, siguiendo a E-/S98-EE, #/.S9, Tratado de derecho administrativo, 2adrid,
134=, p. '=' ss.6 en igual sentido 70#K, 2(.U#, 2(/L(, Derecho administrativo, t. 00, Juenos
(ires, Alus Ultra, 13G4, p. '1B.
1.; Donfr. E-/S98-EE, op. cit., p. '='.
'.1 70#K, op. cit., t. 00, pp. '1BC16 S()(*U+S ,(S-, op. cit., p. 5=16 2(/0#.8-EE, 20*U#, S., Tratado
de derecho administrativo, t. 00, Juenos (ires, (beledoCAerrot, 13GG, p. 'GB, aunque no e$presa
que los efectos jurdicos deben ser directos6 en ediciones reimpresiones posteriores la cita corresponde
a la p. 'G;. #sa falta de precisin, tambi"n presente en parte de la doctrina espaFola,
finalmente !a venido a ser cuestionada all@ *-.KM,#K .(I(//-, E/(.D0SD-, Derecho administrativo
espa"ol, t. 5, !l acto # el procedimiento administrativos, Aamplona, #U.S(, 133:, p. ;1'
ss., con cita de (,#N(.7/- .0#9-, entre otros.
'.' E-/S98-EE, op. cit., p. '='6 O-,EE, 8(.S N., $er%altun&srecht ', t. 0, 2nic!, JecP, 13G=, :<
ed., p. 5B56 -J#/2()#/, Q,(US, (rund)*&e des $er%altun&srechts und $er%altun&spro)essrechts,
Stuttgart, 13G;, p. G56 A#9#/S, 8(.S, Lehrbuch der $er%altun&, Jerln, 13;3, p. 14'6 J#.7#/, J#/.7,
All&emeines $er%altun&srecht, '< ed., Ereiburg im Jresgau, 134G, p. 34, etc. ,o mismo ocurre en
la doctrina suiza@ *0(D-2#990, K(DD8(/0(, All&emeine Lehren des rechtsstaatlichen
$er%altun&srechts, t. 0, KRric!, Aolgrap!isc!er Ierlag, 13GB, pp. 5;BC1 otros.
'.5 !l acto administrativo, op. cit., 1< ed., p. :; ss.
'.; 2uc!as de las discusiones en derec!o administrativo son una incompresin de los principios
de teora general del derec!o, o incluso del lenguaje, que sus cultivadores no siempre aclaran. Aor
nuestra parte lo !icimos en t. 1, +arte &eneral, op. cit., cap. 0, reproduciendo ampliando lo a
e$puesto en la '< ed. de !l acto administrativo, Juenos (ires, (beledoCAerrot, 13G3, cap. 0.
'.4 J#.7#/, op. cit., p. 34.
00 C 5 #, (D9- (720.0S9/(90I- D-2- A/-7UD9-/ 7# #E#D9-S NU/L70D-S
Aues bien, los problemas de validez e impugnacin de la actividad administrativa
giran en torno a un principio@ el de que puede atacarse mediante un recurso
administrativo o accin judicial aquel actoG de la administracin que produzca
efectos jurdicos inmediatos respecto del impugnante6 todo acto de la
administracin %o no& que de suo no produzca efectos jurdicos, no es todava
directamente impugnable en cuanto a su validez@ la nocin de acto administrativo
debe entonces recoger ese principio restringirse a aquellos actos que
producen efectos jurdicos directos,: en forma inmediata.=
Si dij"ramos simplemente que es una declaracin que produce efectos jurdicos,
estaramos abarcando los casos en que el efecto jurdico surge indirectamente
del acto. (s el dictamen vinculante que la administracin est" obligada
a seguir es un acto productor de efectos jurdicos, en cuanto el orden jurdico
establece un ne$o entre su emisin determinados efectos jurdicos. Aero no es
un acto administrativo en el sentido propio del t"rmino, porque los efectos jurdicos
no surgen directamente del acto, sino indirectamente. #s, pues, un acto
de la administracin o preparatorio, no un acto administrativo,3 a pesar de ser
un dictamen vinculante.1B
#s esencial, pues, al concepto de acto administrativo, que los efectos jurdicos
sean inmediatos,11 es decir, que surjan del acto mismo. >Duando el obrar de
la administracin slo constitue el prete$to de un obrar con efectos jurdicos
directos?, como el informe de un inspector de industrias sobre los inconvenientes
de una fbrica, lo cual puede dar lugar a una decisin de clausura, este
obrar Sel emitir el informeS >no constitue un acto administrativo, puesto
que de suo no produce efectos jurdicos. Aero es jurdicamente relevante porque
provoca, o sea, origina directamente, una actuacin de la polica , por
consiguiente, efectos jurdicos.?1' #n otras palabras, >,os efectos jurdicos !an
de emanar directamente del acto mismo@ slo entonces son inmediatos6?15 no
'.G (unque cabe estar prevenidos contra e$ageraciones, como lo adelantamos en la >0ntroduccin?
de este vol. 5, desde la cuarta edicin, 1333.
'.: Ieremos luego en el cap. H, T =.:, que al autorizar la firma electrnica de documentos, el
decreto ;':U3= emplea en el art. 1V esta terminologa, al restringir su aplicacin a >los actos internos
W...X ue no produ)can efectos jurdicos individuales en forma directa,? o sea e$cluendo los
actos administrativos stricto sensu en el sentido que aqu definimos.
'.= Donf. ,0.(/#S, NU(. E/(.D0SD-, ,undamentos de derecho administrativo, Juenos (ires, (strea,
13:4, p. 'B:6 7/-20, N-S+ /-J#/9-, 'nstituciones de derecho administrativo, Juenos (ires, (strea,
13:5, pp. 13B 5B4.
'.3 #n igual sentido 2(0/(,, 8+D9-/ (., Control judicial de la administraci-n p.blica, t. 0, Juenos
(ires, 7epalma, 13=;, p. '=', T 1:36 *(/DL( 9/#I0N(.-, N-S+ (.9-.0-, Los actos administrativos,
2adrid, Divitas, 13=G, p. 5'1, aunque critica nuestra igual posicin en la p. 5:.
'.1B D-2(70/(, NU,0- /-7-,E-, Acto administrativo municipal, Juenos (ires, 7epalma, 133', p.
15 nota 'G, con sus referencias.
'.11 O-,EE, op. cit., pp. 5B5 5B;6 J#.7#/, op. cit., p. 346 A#9#/S, op. cit., p. 14'6 -J#/2()#/, op.
cit., p. G56 *0(D-2#990, op. cit., p. 5;B, etc.
'.1' E-/S98-EE, op. cit., p. '='.
'.15 E-/S98-EE, op. cit., p. '='6 *0(D-2#990, op. cit., p. 5;B.
00 C ; #, (D9- (720.0S9/(90I-
basta con decir que la actividad es jurdicamente relevante, o que produce efectos
jurdicos a que siempre es posible que surja, en forma indirecta o mediata,
algn efecto jurdico@ debe precisarse que el efecto debe ser directo e inmediato,
surgir del acto mismo por s slo, para que la clasificacin tenga entonces
un adecuado sentido jurdico preciso.1;
'.'. Se exclu#en los efectos jurdicos mediatos
1uedan aqu e$cluidos del concepto todos los >actos preparatorios? %informes,
dictmenes, proectos, etc.& en general cualquier acto que por s mismo no
sea suficiente para dar lugar a un efecto jurdico inmediato en relacin a un
sujeto de derec!o6 esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.
Don otra terminologa a veces se indica actos no eficaces ni aptos por
ende para producir efectos jurdicos, a los proectos de acto sometidos e$presamente
al referendo o aprobacin de una autoridad superior@ el acto es de los
que calificaramos como no jurdicos, apcope de actos no productores de efectos
jurdicos directos e inmediatos. Dabe destacar que la solucin no es firme
en materia de actos sujetos a aprobacin o referendo, pues tanto e$isten precedentes
que no los consideran actos productores de efectos jurdicos,14 como sentencias
que tutelan el derec!o o la obligacin emergente del acto sancionan
con la nulidad la negativa a brindar el referendo,1G o consideran obligado al
particular que retira su oferta luego de !ab"rsele dictado una adjudicacin
sujeta a aprobacin, antes de producirse "sta.1:
Se !allan igualmente e$cluidos los actos o actividades que tendrn posiblemente
un efecto jurdico, en unin con otros elementos, pero que a.n no lo
tienen@ un dictamen vinculante o semivinculante,1= un acto que !a sido firmado
pero an no !a sido notificado en consecuencia todava no !a creado los
'.1; Ieremos despu"s que algunos autores proponen que los efectos se produzcan al mundo
jurdico antes de la notificacin o publicacin, lo cual es en realidad una contradiccin.
'.14 8a dic!o la DSN. en /erpa)ana S0L, ,allos, 5'BC5@ '=B=, aFo 133:, cons. 3Y 1B, que un
acto ad referendum o sujeto a aprobacin de una autoridad superior carece de aptitud para >generar
por s mismo efectos jurdicos para ninguna de las partes WZX pues WZX su eficacia estaba
sometida a un !ec!o futuro e incierto %doctrina de ,allos@ 51;@ ;31&.? #n igual sentido 1aruba
S.C.A., %133:&, D.Eed. Divil Dom., Sala 000, LL, 133=C(, 141, 14'@ >( lo sumo podra !aberse
considerado como un acto preparatorio, supeditado a que la autoridad competente lo refrendara.?
Domp. D.Eed. D(, Sala 0, /erpa)ana S0L %1334&, !D, 1G=@ ;1;6 8U9D80.S-., 9-2MS, 02&imen de
procedimientos administrativos, Juenos (ires, (strea, 133=, ;< ed., 1< reimpresin, p. =;.
'.1G #n un caso se !a considerado que no e$iste discrecionalidad alguna en el rgano que debe
dictar el refrendo, que puede tratarse en suma de >un supuesto de actividad reglada en la que la
funcin del superior est limitada a una supervisin de legalidad que no inclue potestades discrecionales@?
DSN., ,adlala de ,erre#ra, ,allos, 5BG@ 1'G, aFo 13=;, !D, 1B=@ ;GB, cons. GY, sobre
todo si el acto carece de fundamentacin razonable6 o a la inversa, efecta una irrazonablemente
gen"rica@ cons. :Y6 e infra, cap. H, >Eormalidades?, T G, >,a fundamentacin o motivacin.?
'.1: Ier /erpa)ana S0L, citado en la nota '.14.
'.1= Aor ello los dictmenes nunca son impugnables mediante recursos administrativos, como lo
e$presa el derec!o nacional comparado@ ver 2(0/(,, op. cit., t. 0, p. '=', T 1:3, nota 141.
derec!os o deberes de que se trata no es por tanto obligatorio,13 etc. #n cambio,
quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen
por s mismas un efecto jurdico, aunque "l no sea inmediato en el tiempo@
actos que se dictan para producir efectos a partir de una fec!a futura determinada,
sujetos a t"rmino o condicin, etc.'B
'.5. La cuesti-n de la notificaci-n
#n el supuesto analizado en primer lugar se discute a su vez el rol conceptual
jurdico que juega la notificacin del acto. #s un buen ejemplo de las divergencias
innecesarias que produce buscar esencias o conceptos puros'1 o en cambio
caractersticas jurdicas. Si uno quisiera averiguar la esencia eterna e inmanente
del acto su notificacin, podra con certeza decir que son cosas distintas,
pues por de pronto se producen en dos momentos distintos en el tiempo@
primero el acto escrito, luego la notificacin6 se puede agregar que el segundo
es instrumental al primero. Si el acto es verbal, carece en cambio de sentido
pronunciarlo a slas@ nicamente tiene sentido si la orden se da al destinatario6
all tendremos emisin notificacin inseparables, simultneas.
Si es escrito, se suele escribir firmar primero la orden luego enviarla o de otro
modo comunicarla al destinatario. #sa es la secuencia !abitual. Domo puro ejercicio
intelectual se puede concebir otro escenario@ el funcionario muestra al futuro destinatario
del acto un te$to escrito que contiene un proecto de acto, an sin firma6 una vez
ledo ante su mirada, lo firma se lo entrega. ( menos que el papel !aa estado en ese
momento en las manos del destinatario, !a todava una pequeFsima fraccin temporal
entre la firma del te$to su notificacin. Si se modifica el juego el funcionario
firma el papel pero en lugar de entregarlo lo guarda en el bolsillo [!abra all un acto
administrativo e$istente, perfecto, vlido, etc., pero no eficaz\ .os parece un abuso de
lenguaje. #l te$to que est en el bolsillo sigue siendo un proecto de acto !asta que
salga a la luz con la notificacin. 8asta que esto ltimo no ocurra no es an un acto,
puede ser destruido %no revocado, sino roto, arrancado, etc.&, no genera responsabilidad,
no crea derec!os ni deberes, etc. 0nsistimos que "sta es nuestra forma de ver la
cuestin, que no es la generalmente aceptada.
Si bien nada se puede objetar socialmente a aquella distincin esencial
temporal, sera errneo obtener de ella consecuencias jurdicas. Aero el derec!o
administrativo se debate siempre en discutir ambas cosas, la >esencia inmanente?
el r"gimen jurdico, entremezcladamente, con la consecuencia de
ofrecernos un debate que jams termina que frecuentemente afirma con certeza
apodctica que algo es as, o incluso formula razonamientos autocontraC
'.13 JUN 2-.9#/-, 2].0D(, >#l acto administrativo@ #lementos,? en 0S2(#, E(//(.7- %8.& A(9/0D0(
/. 2(/9L.#K, 7irectores, 1anual de Derecho Administrativo, Juenos (ires, 7epalma, 133G, p.
133.
'.'B #n lo que se refiere la condicin suspensiva, vser con todo infra, nota 5.'.
'.'1 ,o e$plicamos supra, op. cit., t. 1, cap. 0, seccin 0.
00 C G #, (D9- (720.0S9/(90I-
dictorios. Una forma de discusin bajo la cual se presenta el tema es si el primer
acto, el que debe ser notificado luego, es en el plano conceptual o esencial
por s slo e$istente, pero adquiere perfeccin eficacia %a!ora en el plano
jurdico& con la notificacin6'' o si e$iste es perfecto, pero no eficaz, antes de la
notificacin, adquiriendo eficacia despu"s de "sta.'5
-tra forma de debatir lo mismo es preguntarse si todos los actos deben ser
notificados, o slo algunos. .uestra posicin es simple@ todos los que se quiera
que produzcan efectos jurdicos deben ser notificados6 si no lo !an sido an, no
producen todava efectos jurdicos. Duando lo sean, lo tendrn los llamaremos
entonces actos administrativos.
Aero veamos a!ora las variantes, para advertir al lector cuando consulte
otros libros. .o pareciera tener sentido, a nuestro juicio, preguntarse por la
validez de un acto no notificado, pues an no produce efectos jurdicos. #s como
preguntarse por la validez de un proecto de acto, o de un acto sin firma. .o
son invlidos, claro est, pero no producen tampoco efecto jurdico alguno.'; -
tambi"n se puede decir que no tienen eficacia.'4 #l juego de palabras permite
toda clase de combinaciones sin cambiar la fundamentacin ni el resultado,
sino slo el sentido de las palabras. #l acto firmado no notificado puede entonces
ser designado como@ a3 an no e$istente, proecto de acto, acto no productor
de efectos jurdicos, etc.6 b3 e$istente pero no perfecto ni eficaz6 c3 e$istente,
perfecto vlido, pero an no eficaz6 d3 e$istente, perfecto, vlido eficaz6
'G slo que el destinatario no lo sabe todava por ello se le puede disculpar
el incumplimiento %sic&. .os parece de particular inter"s por su apariencia acad"mica,
pero falta de lgica interna, el prlogo o +remessa de -99(I0(.-@
>(l determinar las relaciones entre acto administrativo comunicacin son particularmente
evidentes los t"rminos del conflicto entre libertad autoridad que informa
por tantas partes el derec!o administrativo. ,a tutela del inter"s pblico': con las e$igencias
de objetividad que le son cone$as, reclama que el acto sea a perfecto con la
'.'' #s la formulacin de D(22#-. #n igual sentido I099(, D0.-, Diritto amministrativo, vol. 0,
9urn, 13;=, 5< ed., p. 531.
'.'5 /-2(.-, S(,I(9-/#, Corso di diritto amministrativo, Aadua, 135', pp. ';; '=B6 J-77(,
Le)ione di diritto amministrativo, 9urn, 13;:, p. 1B=. Domo se advierte, esto supone entremezclar
una discusin aristot"lica, fenom"nica, etc., sobre esencias, con una e$plicacin de lo que el
derec!o dispone al efecto. #l resultado ser inevitablemente una torre de Jabel.
'.'; (s N^K#, *(S9]., >0nfluence de l_absence de publication sur la validit" d_un r`glement,?
0D+, Aars, 13116 N#,,0.#Q, O(,9#/, Der ,ehlerhafte Staatsa4t und seine 5ir4un&en, 9ubingen,
13B=, p. G=.
'.'4 Q-/2(.., S#stem der rechts&esch6ftlichen Staatsa4te, Jerln, 131B.
'.'G -tra versin de estas mismas alternativas se presenta en materia de reforma de estatutos
de sociedades annimas su inscripcin en el /egistro Ablico de Domercio. Ier infra, T G.',
>Dertificaciones opiniones productoras de efectos jurdicos. /egistros e inscripciones? nota G.
'5, p. ';. #l mismo tipo de problema se present en un tema diverso que comentamos infra, nota
'.54.
'.': #l siempre presente anquilosado paradigma@ >0ntroduccin,? T 5 supra, t. ', La defensa del
usuario # del administrado, cap. I0, T 4.1 a 4.;.
00 C : #, (D9- (720.0S9/(90I- D-2- A/-7UD9-/ 7# #E#D9-S NU/L70D-S
determinacin la volicin que ocurren a tal fin. ,a tutela del destinatario del acto
reclama en cambio que aqu"l no se perfeccione sin la notificacin. ,a conciliacin entre
las dos e$igencias opuestas podra llevar a considerar al acto que incide en la esfera de
libertad de sus destinatarios perfecto con la emisin eficaz con el conocimiento o la
comunicacin. 2otivos de derec!o positivo llevan en cambio a considerar al acto perfecto
eficaz a con la emisin.?'=
Domo se advierte, son consideraciones apodcticas que nada fundan cuos
elementos son intercambiables sin necesidad de variar la supuesta fundamentacin.
#l autor citado oscila entre lo que llama la materialidad psicoCfsica del
acto su reconocimiento por el orden jurdico. >(s puede tenerse un derec!o o
una obligacin W>en una esfera abstracta puramente ideal?X antes incluso que
el titular tenga conocimiento de ella.?'3 #n algunos supuestos >1uien da una
orden tiene slo la intencin de !acerlo !asta que no !aa comunicado su voluntad
al destinatario.?5B 8abra as actos en los cuales la comunicacin es
>elemento constitutivo de la declaracin?51 otros en que no.
>Si la declaracin no comunicada produce efectos jurdicos aunque limitados
en el ejemplo al sujeto mismo que la emite,5' ella e$iste a jurdicamente la
comunicacin no puede ser forma sino condicin de eficacia.?55 ,a contradiccin
de sostener cosas distintas tan slo por el modo o secuencia temporal en
que se produce la notificacin, nos parece manifiesta. #llo demuestra, a nuestro
modo de ver, que se trata de un enfoque errado.
#ste constante pasar de un plano al otro, en un nivel ideal o abstracto, en
otro plano material psicofsico por fin, en un tercer plano jurdico, lleva
inevitablemente, al menos en el plano verbal, a contradicciones falacias, como
estamos viendo. #l autor en cuestin se inclina por la perfeccin del acto independientemente
de su notificacin5; llega a afirmaciones tales como que >,a
falta de comunicacin !ar que por su inobservancia el tercero no podr incurrir
en sanciones.?54 .osotros diramos lo mismo pero con otras palabras@ obviamente
que el particular no conoce ni est por ende obligado por un acto que
no le !a sido notificado por ello no tiene siquiera posibilidad material, muc!o
'.'= -99(I0(.-,I099-/0-, La comunica)ione de&li atti amministrativi, 2iln, *iuffr`, 1345, p. 1.
'.'3 -99(I0(.-, op. cit., p. 11.
'.5B -99(I0(.-, op. cit., p. 15.
'.51 -99(I0(.-, op. cit., p. 14. #n esta !iptesis la comunicacin es >forma del acto?, >entra en el
contenido del acto necesario para lograr la intencin del declarante? %p. 1G&. #n estos casos el acto,
>independientemente de la comunicacin, no tiene jurdicamente valor alguno? %p. 1:&.
'.5' .o es ello as. 8asta una sentencia firmada no notificada puede eliminarse sin otro recurso
que arrancarla, si no est notificada. Domo se sabe, el ejemplo no es t"cnico sino fruto de la
praxis de nuestra DSN..
'.55 -99(I0(.-, op. cit., p. 1:.
'.5; 7p. cit., p. ;=, T 14.
'.54 7p. cit., p. :G. #l autor va variando de supuestos, pero lo que nos interesa seFalar es la
contradiccin, peticin de principios !asta absurdidad de sus razonamientos, precisamente por
mezclar planos diversos.
00 C = #, (D9- (720.0S9/(90I-
menos obligacin, de cumplirlo. Aor ende no puede reputarse que incumple lo
que no conoce, ni que se le dispensan o perdonan sanciones. #se acto que no
conoce, aunque tenga e$istencia ideal tambi"n material, aunque !aa sido
emitido con alcance psicofsico firmado, no entr todava al mundo jurdico.
#so ocurrir cuando sea notificado. 0nsistimos que no es este el enfoque usual,5G
an en nuestros das. Domo siempre, no es una mera discusin acad"mica.
7etrs de ella se esconde la discusin acerca de si es posible utilizar una fec!a
simulada para !acer aparecer que el acto fue dictado en otra fec!a que la real
notificarlo tardamente sin problema, con la pretensin de que el acto era
perfecto pero no eficaz.5: Aor esa va se llega a casos en que se notifica un acto
emitido varios aFos atrs por otra gestin de gobierno.5=
II. Distintos alcances de los efectos jurdicos
5. Los efectos jurdicos no necesitan ser definitivos
5.1. !fectos provisionales # definitivos
Dumplida la condicin indicada precedentemente Sque el acto produzca efectos
jurdicos directos, inmediatosS poco importa que ellos sean de naturaleza
provisional o definitiva. #sto es necesario aclararlo porque a veces se !a credo
Sinterpretando errneamente algunas normas que establecen que el recurso
procede contra actos administrativos definitivosS que no seran actos administrativos
impu&nables, aquellos cuos efectos no estn destinados a ser definitivos.
#llo proviene de un uso terminolgico mu difundido en la doctrina en la
legislacin, que !abla de acto definitivo como sinnimo de acto administrativo
impugnable. #l t"rmino definitivo es errado en estos casos se !an producido
bastantes confusiones prcticas. #l problema no es doctrinario Spocas veces
los autores asignan consecuencias inadecuadas al t"rminoS1 sino prctico, cuando
los funcionarios deben aplicar esos principios, pues entonces es posiblemente
mu fcil que se dejen llevar por la palabra >definitivo,? que en el lenguaje
comn es mu e$presiva terminante olviden la caracterizacin doctrinaria.
'.5G 0gual tesitura e$isti respecto a las observaciones o visto buenos del 9ribunal de Duentas de
la .acin. #n esa ocasin se enfatiz que el acto se perfeccionaba sin la intervencin del 9ribunal
de Duentas %DSN., Alma&ro, Luis A., 13=', ,allos, 5B;C'@ 1316 LL, 13='C7, ;G=, con nota de N-S+
/(E(#, /#*-7#S#J#S en p. ;G:&. #llo lleva a la A9. en Dict8menes, 'BG@1;1, 1;: %1335& a precisar
que la revocabilidad del acto observado se deba a >la carencia de eficacia del acto, no W...X la
presunta calidad integrativa de la voluntad administrativa.? Sin embargo, el caso se resuelve
igual argumentando a la inversa. ,a discusin es as, en este caso, est"ril.
'.5: 'nfra, cap. I000, T 1;6 cap. 0H, T 11.5, 11.5.1 a 11.5.;6 cap. H, T 11.1 11.5.1.;.
'.5= D1< D(, Drdoba, Celotti, 1333, LLC-rdoba, 'BBBC=;5.
5.1 ,o advierte *-.KM,#K A+/#K, N#SaS, !l procedimiento administrativo, 2adrid, 13G;, p. 5B',
nota 11.
.o !a duda que la caracterizacin terica puede ser formulada sin que quepan
otras objeciones que terminolgicas6 as -/90K Saceptando la denominacin
S !ace una impecable descripcin de lo que debe entenderse por acto impugnable
en cuanto acto definitivo@ >#l acto definitivo es el que resuelve sobre
el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la peticin
del particular, produce efecto e$terno creando una relacin entre la administracin
las dems cosas o personas. Su nota fundamental est en su autonoma
funcional, que le permite producir derec!os obligaciones lesionar o
favorecer por s mismo al particular. Se trata siempre de manifestaciones de
voluntad, que en forma definitiva definen el negocio planteado a la administracin,
sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos.?' >#l acto
definitivo es el nico normalmente impugnable por s mismo, porque es el nico
capaz por s para producir el agravio al derec!o subjetivo al inter"s del
administrado.?5
5.'. !fectos definitivos en sede administrativa
Si, en otro sentido, se quiere dar a la palabra >acto definitivo? el alcance de que
sera >definitivo en sede administrativa,9; entonces resultara que quedara
borrado del derec!o administrativo todo el cap. de los recursos en sede administrativa6
se !abran esfumado el recurso de reconsideracin u oposicin, el
recurso de alzada, el recurso jerrquico, el recurso de revisin, etc.6 porque
todos ellos se interponen contra actos administrativos que no son definitivos en
va administrativa. 7e otro modo, una vez ms, se estara pidiendo un paso
imposible@ atacar en sede administrativa aquello que es definitivo %luego, inatacable&
en sede administrativa...
5.' -/90K, #7U(/7-, >2ateria objeto del contenciosoCadministrativo,? en la 0evista de Ciencias
:urdicas, 4@ ;:, =3 %San Nos", 13G4&. S9(SS0.-A-U,-S %Trait2 des actes administratifs, (tenas, Sire,
134;, pp. 3B 3'& 2(/0#.8-EE %op. cit., t. 00, p. ;;'6 en otras ediciones reimpresiones se trata de
las pp. ;;GC:& consideran que no puede vlidamente dictarse un acto bajo condicin suspensiva, pero
se sigue de su criterio que el acto que contraviene esta regla no deja de ser acto administrativo por
ello, puede entonces, a pesar de estar condicionado, ser considerado acto impugnable6 pero !a
tambi"n casos en que puede caer, no todo el acto, sino solamente la condicin ilegal si es que puede
estimrsela separable@ S9(SS0.-A-U,-S, op. cit., p. 3G, quien admite el plazo suspensivo en las facultades
discrecionales, distingui"ndolo de la entrada en vigencia en los actos de duracin determinada,
v. &r. una suspensin de treinta das a partir del da tal %op. cit., p. 34&.
5.5 -/90K, op. cit., p. 3B. Donf. 2(0/(,, t. 0, op. cit., T 145, p. '5=.
5.; #n este sentido la e$presin es encontrada en las lees ms viejas de lo contencioso administrativo
de las provincias argentinas %(/*(b(/MS, 2(.U#, N., Tratado de lo contencioso;administrativo,
Juenos (ires, 9#(, 1344, p. ;4&. #n tal caso la norma es entendible aunque algo obsoleta,
pues se trata de un requisito para acudir a la justicia6 pero como es obvio ella nada tiene ue ver
con la impu&naci-n administrativa de un acto administrativo ni, por lo tanto, es criterio suficiente
para dar una nocin de acto administrativo que tenga pretensiones de validez general. #s interesante
anotar que en #spaFa, para referirse al acto que puede a ser atacado judicialmente, se
!abla del acto >que agota la va administrativa,? distinguiendo este concepto del de >acto definitivo.?
Ier *-.K(,#K A+/#K, op. loc. cit.
00 C 1B #, (D9- (720.0S9/(90I-
(mbas posiciones son difcilmente sostenibles@ lo esencial del acto administrativo
que ser pasible de impugnacin, no puede estar en producir efectos
jurdicos definitivos absolutos, ni definitivos en sede administrativa6 por ello
reiteramos, como a lo dij"ramos antes, que basta con e$presar que el acto
administrativo debe ser >productor de efectos jurdicos directos?, sin que quepa
agregar que tales efectos sean definitivos para admitir su impugnacin.4
2s an, seFalamos que la tendencia del derec!o comparado es dejar la va
administrativa como optativa para el interesado.G
,as opiniones que !an intentado aplicar en sede administrativa este requisito,
postulando que el acto a recurrir debe producir efectos definitivos, no slo
propugnan algo que es imposible, sino que adems trasladan errneamente al
procedimiento administrativo un principio que slo es vlido a medias, para
el proceso judicial iniciado contra actos administrativos.
5.5. Actos interlocutorios # definitivos
,o tpico del concepto es la produccin directa, sin condicin o plazo suspensivo,
de efectos jurdicos6 dada esa caracterizacin, poco importa llamarlo definitivo,
pues ello nada agrega al concepto. -frece, en cambio, margen para la
confusin en su aplicacin prctica.
Se !a considerado en el pasado, p. ej., que un traslado dispuesto en forma
preventiva por la autoridad administrativa no es un acto susceptible de impugnacin:
o que las medidas adoptadas durante el trmite previo a la decisin
de fondo, no son definitivas, constituen medidas preparatorias, tampoco
pasibles de ser atacadas por recursos, etc. Don ese criterio se podra llegar a la
conclusin e$trema de que todo acto sumarial, toda medida que implique la
comprobacin de la e$istencia de determinados !ec!os que a su vez pueden
servir de base a una decisin concreta, seran >medidas preparatorias,? no atacables
por recursos.
#llo, obviamente, implicara confundir desvirtuar totalmente el sentido
de la teora del acto administrativo. Don tal criterio, cualquier acto de los rganos
del #stado podra ser preparatorio, pues siempre, en ltima instancia, puede
servir de base para otro acto ulterior nunca, en verdad, tiene carcter definitivo@
baste tener presente que en el mundo del derec!o lo nico definitivo, en
5.4 Aor ello no compartimos la crtica que efectan quienes consideran que para que pueda
atacarse una medida, ella debe ser >definitiva.? Aor lo dems, el ejemplo que se !a ofrecido para
demostrar que no bastara con e$presar que el acto impugnable debe producir efectos jurdicos
inmediatos, es el de los informes6 se !a dic!o de ellos que producen efectos jurdicos inmediatos, lo
que sin embargo no es e$acto@ que los informes no producen efectos jurdicos inmediatos, sino
mediatos, a lo aclararon muc!os autores. Ier p.ej. S()(*U+S ,(S-, op. cit., p. ;516 E-/S98-EE, op.
cit., p. '=', cuas palabras !emos reproducido anteriormente en este cap. Donf. ,0.(/#S, ,undamentos<,
op. cit., p. 'B=.
5.G 'nfra, t. ;, !l procedimiento administrativo, op. cit., cap. 000, T 1.' '.'6 cap. H0, T '.5.
5.: A9., Dict8menes, =G@ '4'.
estricto sentido jurdico, son las sentencias judiciales con autoridad de cosa
ju)&ada. 1uerer aplicar el t"rmino definitivo a un acto, para admitir la impugnacin,
es proponer una contradiccin verbal@ que se puede atacar lo definitivo,
er&o inatacable. ,a palabra definitivo no puede tener el alcance literal que
el t"rmino denota= o, ms bien, es errado postular que e$istan actos administrativos
de efectos jurdicos definitivos.
Aor lo dems en lo que respecta a las medidas que la administracin dicta
en el curso de un sumario, o en preparacin de otros actos que luego !a de
dictar, debe advertirse que ellas pueden ser preparatorias con referencia a
otra disposicin que ulteriormente se adoptar, pero que en s mismas son definitivas
en el sentido de que lo ue ellas establecen queda a decidido.3 #n tal
sentido, si o propongo una prueba la administracin rec!aza mi pedido, ese
rec!azo es tal vez preparatorio en lo que respecta a aquello que constitue mi
planteo de fondo, o el de la administracin@ pero en lo que respecta a la medida
de prueba que o !e propuesto a!ora me !an denegado es definitivo, pues no
!a duda de que no se !a preparado sino decidido lo que la administracin
piensa !acer en la cuestin@ no producir esa prueba. Donsideraciones similares
!an !ec!o que la doctrina reconozca e$plcitamente el carcter de acto impugnable
a tales medidas de procedimiento1B en algunos casos tambi"n la prctica
administrativa as lo !a admitido.11
Don todo, no deja de ser un error bastante difundido el creer que el recurso
jerrquico o los dems recursos administrativos no sean procedentes sino contra
actos definitivos. (clar"moslo por ello6 el decreto 1:43U:', p. ej., e$clue del
recurso las medidas preparatorias, pero no exi&e ue deba haber un acto definitivo6
al contrario, admite e$presamente la procedencia del recurso contra los
actos que denomina >interlocutorios o de mero trmite.? #n consecuencia, slo
quedan e$cluidos del concepto de acto administrativo % del recurso administrativo&
aquellos actos que no producen un efecto jurdico directo@ informes,
dictmenes, etc., que sern los nicos actos calificables como preparatorios.
,os actos que producen tales efectos directos e inmediatos son siempre actos
administrativos por lo tanto recurribles plenamente.1' ( su vez no puede
5.= Aor ello *-.KM,#K A+/#K, op. loc. cit., lo utiliza como sinnimo de >resolucin administrativa.?
5.3 -, en otras palabras, causan perjuicio o gravamen@ E0-/0.0, J(/9-,-2+, 1anual de derecho
administrativo, t. 0, Juenos (ires, (beledoCAerrot, 13G=, p. '==6 -/90K, op. loc. cit.
5.1B ,]A#KC.0#9- ) 2(,,-, E/(.D0SD-, !l procedimiento administrativo, Jarcelona, 13GB, p. '==.
5.11 (s, una decisin de trmite que declara la cuestin de puro derec!o, es impugnable %A9.,
Dict8menes, 3=@ 1=;&.
5.1' Ier *-.KM,#K A+/#K, N#SaS, *-.KM,#K .(I(//-, E/(.D0SD-, Comentarios a la le# de 02&imen
:urdico de las Administraciones +.blicas # +rocedimiento Administrativo Com.n =Le# >?@ABBC,
de CD de noviembre3, 2adrid, Divitas, 133:. #n el reglamento de 13=1 para las reclamaciones
>econmicoCadministrativas? se e$presa acertadamente, a nuestro juicio, que son atacables los
actos >que provisional o definitivamente reconozcan o denieguen un derec!o o declaren una obligacin?
%art. 5:, inc. a&.
00 C 1' #, (D9- (720.0S9/(90I-
tampoco concebirse un acto productor de efectos jurdicos que una norma repute
irrecurrible.15
5.;. Actos o medidas preparatorias # actos interlocutorios o de mero tr8mite
#n el derec!o nacional, el decreto 1:43U:' aclar una de las discusiones que
anteceden, al seFalar e$presamente que el acto denominado interlocutorio o
de mero trmite tambi"n es susceptible de ser impugnado por recursos administrativos,
pero introduce una estipulacin que puede provocar algunas confusiones.
#n la terminologa del decreto, se asigna la denominacin de actos o medidas
preparatorias a aquellas que no producen efecto jurdico directo alguno
no son en consecuencia impugnables por recursos@ informes, dictmenes, etc.
%art. =B&. #n cambio los actos productores de efectos jurdicos directos, aunque
relativos al procedimiento que se tramita, reciben el nombre de actos interlocutorios
o de mero tr8mite.
/esulta as que debemos distinguir, en esta estipulacin, el acto preparatorio
en cuanto acto no productor de efecto jurdico directo, del acto >interlocutorio
o de mero trmite,? que, a pesar de su denominacin, sera un acto productor
de efectos jurdicos directos, aunque no en cuanto al fondo de la cuestin
debatida, sino en cuanto al trmite. ,as e$presiones acto preparatorio acto
de mero trmite no son en consecuencia, en estas normas, equivalentes, a pesar
de su similitud lingRstica6 por el contrario, la primera se reserva para el
acto que no alcanza a ser acto administrativo se queda en acto no productor
de efecto jurdico directo alguno la segunda se utiliza en el caso del acto
administrativo productor de efectos jurdicos de trmite.
5.4. Actos administrativos interlocutorios # actos administrativos definitivos
Aor otra parte, si bien consideramos que las citadas normas son plausibles en
aclarar que el acto interlocutorio es tambi"n impugnable, no las consideramos
en cambio acertadas en la medida en que intentan introducir una clasificacin
de los actos administrativos, segn los efectos jurdicos que producen, a fin de
determinar el recurso aplicable.
(claramos desde a que as como no nos parece un criterio aceptable para la
conceptualizacin del acto administrativo cul sea la jurisdiccin aplicable,1;
as tampoco creemos que el decreto reglamentario del procedimiento administrativo,
con su diferenciacin de cules son los recursos administrativos procedentes,
sea por s slo suficiente para introducir una especificacin en la definicin.
5.15 ,o e$plicamos infra, cap. I0, T 11.
5.1; Supra, cap. 0, T 5.
Don todo, una cosa es que la distincin no justifique una definicin ms
restringida de acto administrativo otra es que, an siendo criticable, constitue
de todos modos un dato del derec!o positivo que es necesario e$plicar.
5.4.1. Diferencias en cuanto a los recursos aplicables
Domo ocurre con frecuencia en esta materia, estn ms o menos claras cules
son las diferentes consecuencias jurdicas que corresponder aplicar segn cul
tipo de acto se considere@ la cuestin se presenta cuando se trata de determinar
cules son los actos considerados. #n cuanto al primer punto, o sea las consecuencias
jurdicas que el ordenamiento asigna a uno u otro acto, cabe seFalar
los siguientes aspectos.
5.4.1.1. 0ecursos administrativos
,os actos administrativos definitivos o asimilables a ellos Sluego veremos
cules son estos ltimosS son recurribles por recurso de reconsideracin %art.
=;& recurso jerrquico %art. =3&. ,os actos administrativos interlocutorios o
de mero trmite son impugnables por el recurso de reconsideracin %art. =;&6
no son impugnables por recurso jerrquico %art. =3, a contrario sensu&.
5.4.1.'. 0emedios judiciales
Aor su parte, el decretoCle 13.4;3U:' intenta diferenciar tambi"n las vas judiciales
e$istentes contra los actos administrativos e$presa que procede la impugnacin
judicial del acto administrativo cuando sea definitivo %art. '5, inc.
a&, o cuando sea asimilable a tal, por impedir totalmente la tramitacin del
reclamo interpuesto %art. '5, inc. b&. ( contrario sensu, la revisin judicial parecera
no ser procedente en materia de actos interlocutorios.14
5.4.'. Diferencia en cuanto a las situaciones ue ori&inan las calificaciones
Se !a propuesto que el acto administrativo definitivo sera el que decide el
fondo de la cuesti-n acto administrativo interlocutorio o de mero trmite el
que no resuelve el fondo de la cuestin. #n algunos casos esto puede ser ligeramente
fcil de establecer6 en materia de sumarios administrativos, p. ej., parece
claro que la intencin del decreto es que todas las medidas que se dictan
durante el mismo, con la e$cepcin de la resolucin final que aplica alguna
sancin,1G sean considerados actos interlocutorios respecto del sumariado@ iniciacin
del sumario, designacin del sumariante, apertura a prueba, decisin
5.14 Don todo, cabe seFalar que el derec!o comparado conoce de casos e$cepcionales de revisin
judicial de actos interlocutorios, como e$plica 2(0/(,, t. 0, op. cit., p. ';;6 /#N92(. E(/(8, 2(/0-,
'mpu&naci-n judicial de la actividad administrativa, Juenos (ires, ,a ,e, p. G'6 >Suspensin de
oficio del acto administrativo revocacin tcita,? LL, 1334CJ, ;=4.
5.1G ), desde luego, la e$cepcin de algn acto que >impida totalmente la tramitacin.?
00 C 1; #, (D9- (720.0S9/(90I-
de decretar el secreto del sumario, de ordenar o no la produccin de alguna
prueba, traslado a la parte para su defensa, intimaciones de procedimiento,
citacin a declarar como imputado, traslado a la Nunta de 7isciplina, etc.
9ambi"n puede ser clara la situacin en los sumarios administrativos en
general, respecto del imputado en el sumario@ p. ej. en los procedimientos
contravencionales, respecto del presunto contraventor. 0gualmente, en un recurso
jerrquico o reclamo administrativo en el cual se discuta alguna cuestin
sustantiva, tales como percepcin de !aberes, indemnizaciones, cumplimiento
de obligaciones de la administracin frente al particular, etc., sern siempre
actos interlocutorios los de apertura a prueba, pases, traslados, providencias
de prueba, etc.
Sin embargo, esto que puede parecer claro en relacin al interesado principal
en el procedimiento, puede no serlo en absoluto respecto de otros sujetos de
derec!o que participen en "l. Si el letrado del recurrente es sancionado durante
el trmite del recurso por atentar contra el decoro el orden procesal %art.
1Y, ap. b&, del decretoCle 13.4;3U:' art. GY de la reglamentacin&, ese acto
sancionatorio al letrado ser un acto interlocutorio o de mero trmite en lo que
!ace a su cliente en el recurso jerrquico. Aero es un acto definitivo en cuanto a
sus derec!os como profesional sujeto de derec!o en consecuencia "l puede
impugnarlo mediante los recursos e$istentes contra los actos administrativos
definitivos. Aor ello sin perjuicio de la continuacin normal del trmite del
recurso jerrquico, el letrado puede en un e$pediente distinto interponer un
recurso jerrquico en virtud de su propio derec!o como profesional, contra la
sancin. Auede tambi"n sin lugar a dudas atacarla judicialmente.
7e donde se desprende que el mismo acto Sla sancin procesalSes un acto
preparatorio en el e$pediente del recurso jerrquico patrocinado por el abogado,
en lo que !ace a su cliente6 pero es un acto definitivo, e impugnable como
tal en lo que se refiere a los derec!os del letrado mismo, en los e$pedientes de
recursos que "l por su parte inicie. 7el mismo modo, la designacin de un
sumariante ) con la orden de tramitar un sumario a la persona H, es un acto
administrativo interlocutorio para el sumariado H, pero es un acto administrativo
definitivo para el funcionario ). ,a citacin de un funcionario pblico como
testigo, igualmente, es un acto administrativo definitivo en cuanto a su propia
persona de funcionario pblico llamado a testimoniar, pero es un acto administrativo
interlocutorio en lo atinente a la cuestin que se tramita en el procedimiento
en virtud del cual !a sido llamado a declarar.
#n el procedimiento administrativo no !a diferenciacin formal alguna entre
el acto definitivo el interlocutorio6 un acto que puede considerarse interlocutorio
en un procedimiento respecto de una persona, puede resultar definitivo
respecto de otra persona alcanzada por "l pueda iniciar un procedimiento
distinto contra el mismo acto.
5.4.5. Conclusiones
Aor ello somos de la opinin que si bien es acertado establecer que el acto
puede ser impugnado tanto si sus efectos son respecto al trmite como al fondo
de la cuestin, no lo es en cambio crear un sistema de recursos diferenciados
para ambos casos. Aor lo dems, resulta evidente que no ser nunca fcil distinguir
en un caso concreto menos con criterio general, qu" !a de entenderse
por un acto administrativo definitivo o uno de mero trmite.
5.G. Acto administrativo definitivo # acto administrativo asimilable a 2l
-tra distincin que el decretoCle su reglamentacin establecen es la del acto
que, sin resolver el fondo de la cuestin, impide totalmente la tramitacin del
reclamo interpuesto. #n tal situacin el acto recibe el mismo tratamiento que
el acto llamado definitivo.
Un primer ejemplo claro es la resolucin que ordene el arc!ivo de las actuaciones
en las cuales tramita el reclamo o pretensin del administrado@ aunque
no resuelve el fondo de la cuestin, impide totalmente la tramitacin del problema
de fondo por ello la proteccin que se otorga al afectado por el acto es la
correspondiente a los actos definitivos.1:
Don maor razn es impugnable especficamente nulo, si el arc!ivo tiene el
alcance de denegar lo peticionado, sin motivacin o fundamentacin razonable,
lo que determina su nulidad insanable.1=
9ambi"n constitue un acto definitivo, o en todo caso es una infraccin al
ordenamiento que !abilita la accin judicial de amparo, una decisin que no
permite al interesado el acceso pleno a las actuaciones, fundndose en el supuesto
carcter reservado o secreto de parte de ellas.13
Un segundo caso podra ser el de una resolucin que colocara al particular
en total absoluta indefensin, no permiti"ndole acceso al e$pediente en el
cual se formulan las apreciaciones o cargos en relacin a los cuales debe formular
su defensa@ si bien el procedimiento puede materialmente continuar, no es
una continuacin .til, porque no !a en tal situacin intervencin sustancial
del interesado.
Una tercera !iptesis podra ser la de un traslado tan absolutamente fuera
de lugar como para !acer notorio su carcter desviatorio del trmite@ un proceC
5.1: #n tal sentido A9., Dict8menes, 13G@ 11G %1331&. #n tales supuestos corresponde pues
declarar la nulidad ordenar a la administracin que resuelva@ D.Eed. D(, Sala 0, Corni, 1'C00C
3=.
5.1= D.Eed. D(, Sala 0I, Ee&ocios # +articipaciones S.A., 1GC000C3=.
5.13 D.Eed. D(, Sala 0, 'nsaurraldi, ':C00C3=. #n el caso se trataba de los datos evaluaciones
relativos a su desempeFo personal, que la administracin pretenda eran solamente para informar
a la autoridad superior para resolver@ se decidi en cambio >que la confidencialidad reserva
debe ser interpretada como tendiente a resguardar la intimidad del actor, ms no utilizada en su
propio perjuicio? %cons. :, tercer prrafo&.
00 C 1G #, (D9- (720.0S9/(90I-
dimiento por infraccin a la le de vinos, enviado a la 7ireccin de 0nmigraciones
para inquirir sobre cul es la situacin en el pas del presunto infractor6 un
procedimiento por infraccin a disposiciones de trnsito, en el cual el e$pediente
sea enviado a la (dministracin Eederal de 0ngresos Ablicos para que
analice las declaraciones de ganancias, 0I( bienes personales del interesado
en los ltimos diez aFos6 una licitacin pblica en la cual se pide informes a la
7ireccin del /egistro Divil sobre el mejor oferente, etc. #stos ejemplos son
obvios pero la e$periencia no suele ser tan difana. ,os casos reales de desviacin
del procedimiento presentan una gran dificultad de caracterizacin en
cada situacin particular, pues podra resultar que la indefensin no sea tan
absoluta completa, o que !aa alguna razn en el procedimiento para justificar
el requerimiento de una informacin aparentemente e$traFa al proceso
que se debate.'B Aor ello, si bien es loable la solucin de asimilar al acto definitivo,
el que paraliza el procedimiento, creemos que lo errneo es distinguir el
acto de trmite el de fondo. #sto origin innumerables dudas en la prctica,
perjudicando los derec!os del individuo@ el afectado por un acto asimilable a
definitivo, al cual se le den luego por perdidos los derec!os de impugnacin
judicial, por resolverse que era un acto definitivo !aber "l considerado que no
lo era6 el afectado por un acto que crea asimilable a definitivo, a quien se le
rec!aza la impugnacin por resolver la administracin o el juez que no lo era.
9odas estas diferenciaciones no justifican la inclusin de algn elemento
propio a ellas en la definicin formal de acto administrativo.
;. Los efectos jurdicos pueden ser relativos a particulares, a funcionarios o
entes administrativos
Segn vimos, es impropio e$tender la clasificacin de >actividad productora de
efectos jurdicos? a aquellos actos que slo tienen efectos jurdicos indirectos6
en tal aspecto, dijimos que la posicin adoptada por parte de la doctrina era
demasiado amplia deba ser circunscripta. ( la inversa algunos autores limitan
en demasa el concepto e$presan que slo considerarn aquellos actos
que producen efectos jurdicos fuera del mbito de la administracin, no considerando
los que produzcan efectos jurdicos dentro del 8mbito de la administraci-n.
1
5.'B 9ambi"n e$iste la desviacin de poder en el procedimiento, o d2tournement de proc2dure,
que e$plican 7# ,(UJ(7c/# (.7/+, I#.#K0(, N#(.CD,(U7# *(U7#2#9, )I#S, Trait2 de droit
administratif, t. 1, Droit administratif &2n2ral, Aars, ,.*.7.N., 1333, 14< ed., T :':, p. 4=5.
;.1 2(/0#.8-EE, op. cit., t. 00, p. 'G16 en otras ediciones corresponde a la p. 'G46 D(SS(*.#, NU(.
D(/,-S, Derecho administrativo, t. 00, Juenos (ires, (beledoCAerrot, 133=, G< ed., p. ;'6 ,0.(/#S,
NU(. E/(.D0SD-, Derecho administrativo, Juenos (ires, (strea, 13=G, pp. 5B:C15, !ace una clasificacin
de la actividad administrativa que inclue tipos de actividad interna6 en cuanto a los actos
su opinin se asemeja a la e$puesta en el te$to@ ,undamentos..., op. cit., T 13', pp. '51C' en
Derecho..., op. cit., T ''3, p. '4=, T GG, p. =5.
00 C 1: #, (D9- (720.0S9/(90I- D-2- A/-7UD9-/ 7# #E#D9-S NU/L70D-S
#se tipo de clasificacin pareciera no ajustarse a la realidad del r"gimen
jurdico, pues ninguna diferencia e$iste, sea en cuanto a la validez, impugnacin,
e$tincin, etc., entre el acto de efectos jurdicos relativos a los funcionarios
pblicos, p.sej. el acto de efectos jurdicos respecto de los particulares.
Domo deca desde antaFo D(22#-, >todos los actos indicados por los autores
como internos producen efectos jurdicos entre sujetos diversos son entonces
e$ternos,? pues >tienen siempre efecto jurdico entre la administracin el
funcionario,? adems de que >el efecto de estos actos tambi"n puede !acerse
sentir para los terceros.?'
Aodr ocurrir, es cierto, que algunos actos no produzcan efecto jurdico ni en
relacin a los funcionarios, ni a terceros, ni a rganos administrativos6 pero en
tal caso la solucin es simple@ no son actos administrativos porque no tienen
ningn efecto jurdico directo. ( la inversa, si dos actos tienen efectos jurdicos
directos, se rigen por las mismas disposiciones los mismos principios, les es
aplicable el mismo r"gimen jurdico, no vemos qu" razn puede e$istir para
clasificarlos definirlos separadamente, slo porque unos produzcan efectos
!acia afuera otros !acia adentro. ,os actos productores de efectos jurdicos
que se refieren a sujetos diferenciados de la administracin pblica, o que se
refieren a funcionarios o entes administrativos, jurdicamente son anlogos.
.o puede !acerse diferenciacin en base a esas circunstancias6 debe tomarse
en cuenta slo si el acto tiene o no efectos jurdicos directos, prescindiendo de
qui"nes son alcanzados por tales efectos. Aor ello carece de utilidad intentar
distinguir los actos administrativos de efectos frente a terceros, de los actos
administrativos de efectos entre distintos rganos o distintos entes administrativos.
7ado que no e$iste ninguna diferencia importante de r"gimen jurdico,
creemos que no es conveniente distinguir entre actos administrativos, actos
interCorgnicos actos interCadministrativos.5 ,as posibles diferencias de r"gimen
jurdico son reducidas no justifican dentro del sistema del decretoCle
13.4;3U:' no aplicarles los principios que dic!o cuerpo normativo determina
para todos los actos administrativos.;
;.' D(22#-, E#7#/0D-, Corso di diritto amministrativo, Aadua, 13GB, p. 4416 ,0.(/#S, ,undamentos...,
op. cit., pp. '51C', T 13'6 del mismo autor, Derecho administrativo, op. cit., p. '4=, T ''36
p. =5, T GG6 I07(, A#/7-2-, N(02#, Derecho administrativo, Jogot, 9emis, 133:, 11< ed., p. 1;36
*(/DL( 9/#I0N(.-, op. cit., p. 3=@ >distincin inaceptable, pues las normas internas son tambi"n
jurdicas.?
;.5 (s D(SS(*.#, !l acto administrativo, '< ed., Juenos (ires, (beledoCAerrot, 13:=, pp. 11'C1=,
quien sigue en el punto a 2(/0#.8-EE, op. cit., t. 0, p. 1'B ss., t. 00, p. 'B5 %'BG en otras ediciones&.
Siguieron nuestro criterio ,0.(/#S, ,undamentos<, op. cit., p. '516 (,9(20/(, A#7/- *U0,,#/2-,
Curso de derecho administrativo, Juenos (ires, 13:1, p. 5B=6 7/-20, 'nstituciones<, op. cit., p.
131.
;.; ,0.(/#S, en su ulterior ,undamentos<, op. cit., pp. 5B:C15, abraza la clasificacin entre
actividad interorgnica, interadministrativa, etc., de 2(/0#.8-EE D(SS(*.#, pero no el concepto
de acto administrativo a e$plicado, que encuentra tambi"n en la actividad que a!ora denomina
interorgnica %p. 5B3, T ':5&.
00 C 1= #, (D9- (720.0S9/(90I-
4. Fuedan comprendidos los actos de contralor
0ncidentalmente, corresponde tambi"n aclarar que los actos de contralor que
se realizan en la administracin pblica tambi"n constituen actos administrativos
cuando producen efectos inmediatos@ ello es as porque en nuestro sistema
constitucional no es dable admitir que la administracin ejerza funcin
jurisdiccional en sentido estricto1 por lo tanto los actos de rganos administrativos
que por su contenido puedan ser similares a los actos de la funcin
jurisdiccional, se rigen a pesar de todo por los principios atinentes a los actos
administrativos como tales deben por ende ser conceptuados.
#llo comprende el caso de rganos tales como el 9ribunal Eiscal de la .acin
organismos similares que puedan e$istir dentro de la administracin pblica.
Don maor razn an, tambi"n son actos administrativos los que emanan
de rganos que no tienen, como los anteriores, ciertas garantas de imparcialidad
e independencia, sino que representan directamente a la administracin
activa@ tal el caso de la (E0A, (dministracin Eederal de 0ngresos Ablicos, a
la que por ms que la le de en algn caso el nombre de juez administrativo, lo
cierto es que dicta actos administrativos no, por supuesto, sentencias ni actos
jurisdiccionales. #n otras palabras, el acto por el cual la (E0A determina una
obligacin tributaria, p.ej., constitue un tpico acto administrativo.'
7esde luego, los actos de control no son necesariamente actos administrativos,
sino slo cuando producen un efecto jurdico directo6 as entonces el control
se manifiesta a veces por actos administrativos de autorizacin, aprobacin,
sancin, reparo u observacin legal,5 mientras que en otros casos el control
se e$presa a trav"s de actos de la administracin no productores de efectos
jurdicos directos, tales como la consulta, la visa, el informe, la inspeccin, etc.;
G. Criterio subjetivo u objetivo de la producci-n de efectos jurdicos
G.1. La voluntad psuica del a&ente
(l referirse a este requisito de que la actividad administrativa sea productora
de efectos jurdicos como primera clasificacin para llegar luego a un concepto
de acto administrativo, algunos autores e$presan que !a de tratarse de una
4.1 ,o e$plicamos en este Tratado, t. 1, op. cit., cap.0I, T.= a 13. Ier tambi"n DSN., ,allos, '=;@
14B, Dumit, 13:'.
4.' Ier N(/(D8, 70.-, Curso superior de derecho tributario, t. 0, Juenos (ires, 134:, p. 5B5,
quien lo considera >acto jurisdiccional,? pero para rodearlo de maores garantas. )a !emos e$plicado
que para este fin no es necesario dar carcter >jurisdiccional? al acto, que ese reconocimiento
produce el efecto contrario del buscado, pues de !ec!o limita su revisin judicial da maor
atribucin que la que corresponde al rgano administrativo. Ier supra, t. 1, op. cit, cap, 0H, T = a
13.
4.5 (mpliar en S0,I( D022(, #./01U#, !l control p.blico, Daracas, 13:G, p. :G ss., quien e$plica
los distintos casos en relacin al derec!o venezolano.
4.; Ier ampliar en S0,I( D022(, op. cit., pp. =1C5, =GC:, 3B.
declaracin o manifestacin de voluntad >destinada a producir efectos jurdicos.?
1 .osotros, en cambio, entendemos que no corresponde !ablar de una >declaracin
WZX destinada a producir efectos jurdicos,? como en el acto jurdico
del derec!o privado, pues tal formulacin contiene una evidente referencia a la
voluntad psquica de un individuo actuante, lo que no es totalmente e$acto en
el caso del acto administrativo. ,o que corresponde destacar es si el acto produce
o no, objetivamente, el efecto jurdico de que se trata6 si crea o no relaciones
jurdicas6 si se refiere, trata o versa >sobre derec!os, deberes o intereses,?'
etc. .o debe, por tanto, !acerse "nfasis en el aspecto subjetivo. #sto es as
porque el acto administrativo no es siempre la e$presin de la voluntad psquica
del funcionario actuante@ el resultado jurdico se produce cuando se dan las
condiciones previstas por la le 5 no slo porque el funcionario lo !aa querido.
; #n igual sentido e$presa 8UJ#/4 que >la fuerza constitutiva no la tiene en
el derec!o pblico la voluntad del rgano que acta por el #stado, sino la declaraci-n
a la que la Donstitucin las lees dan fuerza jurdicamente vinculante.
,a validez del acto estatal no se relaciona entonces con la real voluntad
psquica de las personas, sino con el derec!o objetivo.? Auede ocurrir que el
agente !aa tenido SsubjetivamenteS ciertos objetivos, pero que el acto concreto
resulte atender vlidamente a otros6 que la voluntad de uno de los funcionarios
que interviene en el acto no coincida en cuanto a su finalidad con las de
otros funcionarios que participen en "l, sin que esa falta de coincidencia se
traduzca en el contenido del acto6 que el acto produzca efectos contrarios a los
queridos por el agente, por incapacidad para e$presar adecuadamente su voluntad,
sin que por esa disfuncin el acto resulte invlido6 que la voluntad del
agente dicte el acto con el >destino? de producir cierto efecto, pero que el acto
dictado sea objetivamente inapto para producir ese efecto o cualquier otro, etc.
( veces el vicio de la voluntad psquica del agente constitue un vicio del acto,
por error, desviacin de poder, etc., pero no opera la voluntad psquica en el
acto administrativo lo mismo que en el acto jurdico privado. #s que, en definitiva,
los efectos jurdicos que deba producir la declaracin se aprecian en gran
medida con arreglo al sentido objetivo del obrar del agenteG ello muestra la
inconveniencia de aquel modo de estipular una definicin.
G.1 S()(*U+S ,(S-, op. cit., t. 0, p 5=16 J/#O#/ D(/L(S, Las instituciones fundamentales del derecho
administrativo # la jurisprudencia vene)olana, Daracas, 13G;, p. 1B16 D/#9#,,( Na.0-/, Tratado
de direito administrativo, t. 00, /o de Naneiro, 13GG, p. 5;.
G.' J0#,S(, /(E(#,, Derecho administrativo, t. 00, Juenos (ires, ,a ,e, 1344, 4< ed., p. 1=.
G.5 U/Ka( /(2L/#K, D(/,-S E#/.(.7-, 0euisitos del acto administrativo, Santiago de D!ile,
#ditorial Nurdica de D!ile, 13:1, pp. 5GC;'.
G.; #n otras palabras, el derec!o atiende principalmente a la voluntad declarada, no a la intenci-n
del agente@ S9(SS0.-A-U,-S, op. cit., pp. 53 ;B sus referencias. Donf. ,0.(/#S, ,undamentos<,
op. cit., p. 'B=.
G.4 8UJ#/, #/.S9 /U7-,E, 5irtschaftsver%altun&srecht, t. 00, 9Rbingen, 134;, '< ed., p. :5:.
G.G E-/S98-EE, op. cit., p. '316 ,0.(/#S, ,undamentos<, op. cit., p. 'B=.
00 C 'B #, (D9- (720.0S9/(90I-
(unque la voluntad del agente puede tener trascendencia respecto del acto
administrativo %casos de vicio por error, dolo, violencia,: desviacin del poder,
simulacin&,= an entonces puede ocurrir que el vicio presuntamente psicolgico
sea analizado evaluado con relacin al actuar objetivo de la administracin
no a la voluntad real de funcionarios.3 .o son e$traFos los casos en que
el vicio de voluntad que !aa tenido el agente administrativo que !ubiera
viciado el acto de tratarse de un acto jurdico de derec!o privado, deja inclume
el acto administrativo, porque lo ms importante en "l no es esa voluntad
psicolgica del funcionario sino la adecuacin de los !ec!os a su descripcin
normativa.
8a despertado inter"s en la doctrina nacional la propuesta de considerar
que >es vlido correcto, si es legal objetivamente justo, el acto administrativo
realizado por un funcionario enfermo mental?61B nuestra doctrina se !a manifestado
alguna vez en contra,11 pero prefiere introducir distingos ms puntuales,
1' siguiendo a una parte de la doctrina espaFola.15
G.: #n cualquier caso, no cabe duda que el acto administrativo obtenido por violencia no puede
ser vlido@ D(SS(*.#, Derecho administrativo, op. cit., p. 135, quien se aparta as de 2(/0#.8-EE,
op. cit., t. 00, pp. 411C'. 7el mismo modo, un acto en el cual !ubiere e$istido corrupcin del agente,
tiene ms que desviacin de poder, tambi"n dolo e inmoralidad es insanablemente nulo.
G.= #n cuanto a la simulacin, incluso cuando se altera el lugar o la fec!a, nuestra opinin se
inclina por la invalidez, no as la jurisprudencia@ *-/70,,-, Cien notas de A&ustn, op. cit., T 4:,
G(ntedatar sin costas,9 p. 154, nota al fallo Bonfi&lio, 133G, D.Eed. D(, Sala 000, LL, 133:CJ, ;B4.
G.3 Un claro ejemplo en el fallo De la Torre, 13G1, de la Sala D(, Dmara Eederal de la Dapital,
publicado en la 0evista de Administraci-n +.blica, '@ 3G %Juenos (ires, 0.(A, 13G1&, con nuestro
comentario G,a desviacin en el poder del derec!o argentino.9
G.1B E-/S98-EE, op. cit., p. '316 8UJ#/, op. cit., p. :5:6 A#9#/S, op. cit., p. 1G:6 E#/.M.7#K 7#
I#,(SD-, /-D(/#7-, !l acto adminsitrativo, 2adrid, /evista de 7erec!o Arivado, 13'3, pp. 1=4C:6
S9(SS0.-A-U,-S, op. cit., pp. 5= 53, e$tiende la solucin a cualquier caso de incapacidad civil del
agente que dicta el acto administrativo.
G.11 2(/0#.8-EE, op. cit., p. '=; %'== en otras ediciones reimpresiones&.
G.1' D-2(70/(, Acto administrativo municipal, op. cit., pp. 4CG6 7# Q#22#9#/, (,#N(.7/- A(J,-, >,a
voluntad psicolgica del agente como elemento del acto administrativo,? 0A+, '';@ 'B, ''C5, %Juenos
(ires, 133:&, p. 'B@ tratndose de actividades principalmente regladas, se aplicara una teora objetiva6
si discrecionales, la subjetiva6 comparar 8U9D80.S-., 02&imen<, op. cit., p. 1'3. #n la teora objetiva
se enrola a E0-/0.0, J(/9-,-2+ (., Teora jurdica del acto administrativo, Juenos (ires, (beledoC
Aerrot, 13G3, p. 1= ss.6 en la subjetiva, adems de 2(/0#.8-EE, op. cit., t. 000, p. ':=, a D(SS(*.#, !l
acto administrativo, op. cit., p. ':B, aunque esta ltima tesis tampoco es absoluta, a que este autor
sostiene que el acto viciado de falsedad en la e$presin de la fec!a Sdolo o simulacinS es de todos
modos vlido6 Derecho administrativo, t. 00, op. cit., p. 1=: ss. Don lo cual el balance no puede establecerse
en teoras objetivas, subjetivas o mi$tas, sino ms bien en dnde se pondr el acento. 7istinguir
derec!os segn su naturaleza discrecional o reglada es una forma mu tradicional de ver la cuestin,
que se puede remontar al contencioso administrativo franc"s %que se sigui en (m"rica ,atina desde
el siglo H0H, p.ej. ,(/#S, 9#-7-S0-, Lecciones de derecho administrativo, 2"$ico, U.(2, 13:=, reproduccin
facsimilar de la primera edicin de 1=4', pp. GB G1&, que 2(/0#.8-EE abandon al referirse a
la irrevocabilidad o estabilidad del acto administrativo.
G.15 #n particular, *(/DL( 7# #.9#//L(, #7U(/7- E#/.M.7#K, 9-2MS /(2]., Curso de derecho
administrativo, t. 0, 2adrid, Divitas, 1335, G< ed., p. 45', quienes distinguen entre el acto dictado en
virtud de facultad reglada %la voluntad sera intrascendente&, o el producto de facultad discrecional.
00 C '1 #, (D9- (720.0S9/(90I- D-2- A/-7UD9-/ 7# #E#D9-S NU/L70D-S
#n cualquier caso, cabe recordar la tendencia del derec!o privado moderno
!acia ampliar, no restringir, la capacidad jurdica del enfermo mental6 no se
advierte por qu" ello no !abra de ser tenido en cuenta por el derec!o pblico.1;
9odo acto que puede producirse electrnicamente necesitar la racionalidad
del resultado que se produzca, ms que la racionalidad del autor o del
empleado que lo suscribe6 lo mismo vale para certificados, constancias, etc. )a
!o en da pueden vislumbrarse algunas declaraciones productoras de efectos
jurdicos, en las cuales la voluntad de la administracin no est en verdad
detrs del acto como voluntad psquica de una persona, sino como voluntad
lato sensu del aparato administrativo. Duando un agente de trnsito opera
una llave para cambiar una luz de trnsito, su voluntad est presente en forma
inmediata en el acto, del cual la seFal lumnica es e$teriorizacin6 pero
cuando por un mecanismo electromecnico o electrnico, en suma automtico,
puesto por la mano del !ombre, la luz se enciende a intervalos conforme un
programa, tambi"n los particulares estn obligados por las seFales lumnicas,
del mismo modo con iguales alcances que si el propio agente de trnsito estuviera
all presente operando la llave que enciende la luz.14 .o se advierte entonces
el por qu" de las resistencias, en nuestro medio, a la utilizacin de operaciones
en base a un soft%are encriptado e inviolable, para registrar fotogrficamente
las infracciones de trnsito.1G
Si alguien acude a la Daja de Ialores a percibir la renta de bonos pblicos o
realiza cualquier otra operacin en no importa qu" entidad pblica o privada,
el mecanismo es siempre el mismo. #l empleado de la ventanilla lo ms que
!ace es constatar su identidad e ingresar sus datos en la computadora. Si los
datos de "sta le indican que debe pagar algo, oprime el pertinente !nter la
impresora emitir un documento, que el empleado de ventanilla firmar, sellar
pagar, sin prestar atencin a la parte decisoria de la transaccin, slo
a su correcta operaci-n material en la entrega de la cantidad de dinero e$presada
por los documentos que la mquina le presente. [Se puede acaso !ablar
de la voluntad psquica del agente en resolver realizar el pago\ -bviamente su
G.1; #n el derec!o privado ver 7# ,-/#.K-, 20*U#, E#7#/0D-, >(utora e imputacin en el mbito
contractual %a propsito del artculo ;:5 del Ddigo Divil&,s? LL, 133=CD,1'14 sus referencias, en
especial Q#2#,2(N#/ 7# D(/,UDD0, (L7(, >,a demencia como base de las nulidades en el Ddigo
Divil,? en la 0evista de Derecho +rivado, Santa Ee, 133G, p. 3 ss.
G.14 Donf. 70#K, t. 00, op. cit., 1< ed., p. ':B6 2(/0#.8-EE, op. cit., p. 51B6 en otras ediciones
reimpresiones corresponde a la p. 51;H infra, cap. H, T 3'. ( similares disquisiciones puede llevar
el viejo Ddigo Divil distinguiendo la prescripcin de las servidumbres segn est" o no presente la
voluntad !umana, como !emos observado en nuestro artculo >#$cepcin Ssin reconvencinS de
usucapin de servidumbre de electroducto en un juicio de desalojo,? LL, 133GCJ, ;::6 reproducido
en Despu2s de la 0eforma del !stado, Juenos (ires, E7(, 133G, 1< ed., cap. H luego en Compendio
de casos # problemas de derecho, en preparacin.
G.1G 7ic!o de otra manera, entendemos los atavismos que el automvil despierta en la mente
!umana, pero no aceptamos que sea racional trasladarlo a la formulacin jurdica del problema.
Ier infra, t.;, cap. I0, T '3, >,a fotografa firma digitalizadas6? cap. I00 del mismo vol., T '1.
00 C '' #, (D9- (720.0S9/(90I-
voluntad personal slo interviene para !acer funcionar la mquina cumplir
lo que "sta indica. +l no resuelve nada que no est" previamente resuelto en la
computadora. Sin embargo, su transaccin sigue constituendo un acto jurdico,
nos guste o no la denominacin. (ll el ser !umano aparece un poco ms
devaluado, casi al nivel de una luz de trnsito que se opera automticamente.
,o mismo puede decirse de las operaciones realizadas con un cajero automtico
o teller machine. Si !a fondos, la mquina pagar6 si uno quiere recibo, se
lo imprimir, numerar fec!ar. .o !a intervenido ser !umano alguno en la
operacin concreta, pero ella no deja de ser un pleno negocio jurdico. .o le
pone una firma digitalizada, pero t"cnicamente se podra satisfacer esta peculiar
peticin si alguien lo deseara. ,os bancos cobran un recargo al cliente que
quiere la atencin de una persona fsica que le firme el recibo %un cajero verdadero,
de carne !ueso, no automtico& se lo selle a la usanza antigua, para
punir la erogacin que ocasiona. 7e similar manera, en los sistemas previsionales
actuales cada vez se advierte ms la progresiva mecanizacin de su funcionamiento@
los e$pedientes son resueltos con rutina poca posibilidad de
creatividad personal. #llo !ace a su vez pensar en la posibilidad de introducir
la computacin, como mecanismo tan idneo o mejor que los empleados del
sistema, para producir tales decisiones de rutina en los casos comunes61: sus
posibles aplicaciones son verdaderamente e$ponenciales en los aFos venideros,
tanto en el sector privado como pblico. (ll se advierte otra vez que, ms
que encontrarnos ante una decisin de un agente pblico, nos !allamos simplemente
ante una declaracin objetivamente productora de efectos jurdicos
directos, realizada en ejercicio de la funcin administrativa, que recibir el
mismo tratamiento por el orden jurdico aunque no provenga de la voluntad
individualizada concreta de un funcionario.
G.'. Certificaciones # opiniones productoras de efectos jurdicos directos.
0e&istros e inscripciones
( todo lo !asta aqu e$puesto cabe agregar que la actividad administrativa el
acto administrativo no se refieren nicamente a situaciones en que puede al
menos e$istir una voluntad destinada a obtener un fin, sino que tambi"n abarcan
situaciones en las cuales el fin del acto se agota con su misma emisin, o en
G.1: 7ice en efecto SA0/-S S02090S, >#l procesamiento electrnico de datos el derec!o,? en 0evista
:urdica +aname"a, '@ '5 %Aanam, 13:4&, p. '5 ss., traducido de la revista La% and State,
9Rbingen, 13:', nV G, que >,as consecuencias de la importancia creciente de una administracin
de bienestar social son obvias6 el nmero de ciudadanos que establecen una relacin permanente
con la administracin aumenta constantemente, al mismo tiempo los programas que !an de
cumplirse dependen de clculos e$tremadamente complicados. ,a llamada pensin mvil es solamente
un ejemplo de la actual situacin. 7esde el seguro social !asta las pensiones alimenticias
las diversas formas de pensin, el procesamiento electrnico de datos es en la actualidad una
parte de la labor administrativa cotidiana.?
las cuales no e$iste ni puede existir finalidad alguna que una voluntad pueda
perseguir@ es el caso de las certificaciones o constataciones1= el de las manifestaciones
de juicio u opinin en que la administracin, a pedido de un interesado,
declara conocer cierto !ec!o, certifica cierta denuncia, etc, sin perseguir
finalidad ulterior alguna, que la doctrina admite puedan constituir e$presiones
de la actividad administrativa, dotadas de efectos jurdicos plenos, a pesar
de carecer de aquel elemento teolgico o finalista.13 Don el proceso de verificacin
de antecedentes penales ocurrir pronto lo mismo@ el sistema no una
persona fsica proporcionar el dato vlido eficiente para producir los efectos
jurdicos correspondientes. Aor todo lo e$puesto, con decir declaracin es suficiente,
comprendiendo tanto el caso de volicin %voluntad S dirigida a un fin&
como el de cognicin %conocimiento S atestacin o certificacin&'B opinin o
juicio.'1
8a por fin situaciones mi$tas en que la inscripcin en un registro pblico
no es mera constatacin administrativa, sino que supone el ejercicio por el
agente de una funcin de control de legalidad. (s ocurre con la inscripcin en
G.1= #ntre otros, e$presan que las certificaciones no son manifestaciones de voluntad, I099(,
D0.-, Diritto amministrativo, t. 0, 9urn, 13G', p. 5;46 K(.-J0.0, *U07-, Corso di diritto amministrativo,
t. 0, 2iln, *iuffr`, 134=, =< ed., p. ';' ss.6 /(.#,,#990, -/#S9#, Teora de&li atti amministrativi
speciali, 2iln, 13;4, p. 5. Su carcter de actos administrativos es generalmente aceptado, como
actos registrales6 as p. ej. (,9(20/(, op. cit., p. 5'3, siguiendo a E-/S98-EE, e$presa >no contienen
ninguna disposicin sobre una situacin jurdica, nada fundan nada modifican. anicamente
tienen la misin de constituir medios probatorios, en eso radica el efecto jurdico que emana de
ellos.? #n el derec!o argentino, un ejemplo tpico son las inscripciones en el registro de la propiedad,
que no slo generan la responsabilidad de la administracin en caso de ser errneas Ssupra,
t. ', cap. HH, esp. fallos citados en la nota 3. 'S, sino que tambi"n dan lugar a recursos administrativos
especiales, como puede ser el caso del decretoCle 1:.;1;UG:, art. 1; ss. #n materia de
automotores puede verse >#l dominio de automotores su inscripcin en registros administrativos,?
!D, G@ '31. I"ase tambi"n, con sentido ms general, *-.KM,#K J#/#.*U#/ U//U90(, >Sobre la
actividad certificante de la (dministracin?, en 0evista de Administraci-n +.blica, 5=@ ''4 %2adrid,
13G'&6 ,U98), O-,E/(2, >,as inscripciones constitutivas de derec!os?, en 0evista Eotarial,
,a Alata, 13G5, p. :;= ss.
G.13 Domo dice D(22#-, op. cit., p. 44=@ estos actos >producen efectos jurdicos independientemente
de la voluntad de producir el efecto prctico correspondiente?6 >cuos efectos jurdicos son
independientes de la voluntad del agente? %op. cit., p. 443&. #n igual sentido 2(/0#.8-EE, op. cit., p.
;B56 en otras ediciones o reimpresiones es la p. ;B:@ >9ales efectos no derivan WZX de la voluntad
de la (dministracin Ablica, sino de la le?6 tambi"n !a seguido este criterio E#/.(.7#S 7# -,0I#0/(,
/+*0S, Ato administrativo, San Aablo, /evista dos 9ribunais,13:=, p. 5;.
G.'B I0*.-DD80, *US9(I-, (li accertamenti costitutivi nel diritto amministrativo, 2iln, *iuffr`,
134B, pp. 'GC'=, distingue a su vez entre actos certificantes accertamenti@ inscripcin en el registro
de la propiedad, en el /egistro Divil, /egistro de la Aropiedad (utomotor, en las listas electorales,
en la oficina recaudadora de impuestos, registros o inscripciones catastrales, registro de
industrias, timbres estampillas de control sobre objetos determinados %pesas medidas, etc.&
Domo se advierte, es un campo bastante amplio. Auede a su vez tomar nuevas dimensiones con el
cambio tecnolgico@ as como las pilas tienen un indicador visual de carga, los productos perecederos
tendrn un indicador de si se !a roto la cadena de fro. #n esos supuestos la discusin ser
como con los semforos@ [es un acto administrativo o un !ec!o al cual el derec!o asigna consecuencias
jurdicos\ Iolvemos, siempre, a la teora general, t.1, op. cit., cap. 0.
G.'1 #n igual sentido E#/.(.7#S 7# -,0I#0/(, op. cit., p. 5'.
00 C '; #, (D9- (720.0S9/(90I-
los registros de patentes'' marcas, en el /egistro Ablico de Domercio de las
reformas modificaciones de estatutos de sociedades annimas,'5 etc. Se discute
si el acto no inscripto obliga a las partes antes de la inscripcin,'; lo que
recuerda el anlogo debate en materia de notificacin.'4
7e este modo vemos dos concepciones sobre el acto registral@ quienes lo apro$iman
a una constatacin o en todo caso una actividad reglada de la administracin
quienes consideran que la administracin tiene algn margen de ponderacin
discrecional. ,o segundo !a probado ser fuente de abusos, como !a ocurrido
con el registro de entidades de consumidores previsto por el art. ;' de la
Donstitucin. Arimero fue creado por resolucin di lugar a acciones judiciales
por arbitraria denegacin de inscripcin6'G luego se resolvi que era suficiente
con la inscripcin como persona jurdica,': decisin que tambi"n adopt
la DSN. constatando de paso que el Dongreso no !aba dictado la le prevista
en el art. ;'.'=
Una situacin parecida, con otros niveles normativos, se da con referencia a
la inscripcin en el /egistro .acional de Domunidades 0ndgenas que mand
crear la le '5.5B' de 1334 que !asta el comienzo del milenio todava no
estaba implementado. Aero en todo caso, la Donstitucin de 133; reconoce implcitamente
la pree$istencia "tnica cultural de las comunidades indgenas'3
su derec!o a la personalidad jurdica. #n las circunstancias dado el tiempo
transcurrido debera reconoc"rseles personalidad jurdica per se, como a las
personas fsicas, sin supeditar su e$istencia jurdica a la creacin de un registro
que la administracin demora tanto en crear. 2ientras el registro no se
cree, no puede privarse del derec!o a la personalidad por el incumplimiento de
un requisito que la administracin ilegalmente omite respetar. .o !ara falta
inter tantum, a nuestro juicio, necesidad de acto administrativo registral.5B
G.'' ,e ';.;=1, modificada por la le ';.4:'6 revista Antecedentes +arlamentarios, LL, 133GCJ,
'5;4. ,a -ficina el /egistro de 9ranferencia de 9ecnologa pasa del 0.90 al 0.A0.
G.'5 7ecretoCle 13.44BU:', art. 1G:.
G.'; Ier D.ac. Dom., Sala J, 0iello, aFo 13=B, LL, 13=BCJ, G41, !D, ==@ '4B6 8(,A#/L., 0S((D.,
Sociedades an-nimas, Juenos (ires, 13:=, '< ed., p. 1'16 .0SS#., /0D(/7- 2., La le# de sociedades
comerciales, t. 5, Juenos (ires, 13=4, pp. 5'C56 (7/-*U+, 2(.U#, 0. *(/DL( DU#/I(, 8+D9-/ 2.,
>,a publicidad registral de la constitucin disolucin de las sociedades comerciales de las
modificaciones al contrato social,? LL, 13:=C7, 1B5'6 E(/*-S0, 8-/(D0- A., >Sobre la reforma no
inscripta del estatuto de sociedades annimas,? LL, '=CI000C'BBB. #n materia de patentes marcas
parecera ms claro que el acto nace reci"n con la publicacin del registro. Aero se puede
reproducir la discusin que distingue el acto de su publicidad. Ier tambi"n supra, nota G.'B.
G.'4 Supra, en este cap. 00, T '.56 infra, cap. H, T 11.1.
G.'G Consumidores Libres, D.Eed. D(, Sala 0.
G.': Adecua c@ !nar&as, aFo 133=, D.Eed. D(, Sala 0I, LL, 133=CE, 553, cons. 000.
G.'= DSN., Asociaci-n Ben&halensis, 'CI0C'BBB.
G.'3 D.Eed. D(, Sala 00, Asociaci-n 'nd&ena Ar&entina, aFo 'BBB, LL, 'BBBCJ, :BB.
G.5B #ste criterio tiene un cierto paralelismo, adaptado a las comunidades indgenas, con lo
resuelto por la Sala 0I en Adecua c@ !nar&as mantenido por la DSN. in re Asociaci-n
Ben&halensis, que citamos supra, notas G.': G.'=.
G.5. Conclusiones
Aor ambos tipos de razones@ a& que la finalidad de la voluntad del agente puede
no coincidir con los efectos que el acto produce, sin que esto afecte siempre su
validez6 b& que ciertos actos carecen totalmente de finalidad ulterior %certificados,
etc.&, lo que no les impide producir directamente efectos jurdicos propios,
lo correcto es !ablar de una actividad >ue produce WZX efectos jurdicos directos?6
antes que de una actividad >destinada a producir efectos jurdicos directos.?
.o seguimos, por lo tanto, la distincin que entre acto administrativo acto
material propugnan algunos autores, entendiendo que los primeros son los >destinados?
a producir efectos los segundos >declaraciones de voluntad realizadas
por la administracin pero sin el propsito de producir un efecto jurdico
determinado?,51 pues si estos ltimos pueden producir producen, consecuencias
jurdicas,5' no e$iste fundamento de derec!o que permita e$cluirlos del
mismo concepto. Si por la distincin, en cambio, se quieren separar los efectos
lcitos de los ilcitos, ello es tambi"n inadecuado, segn se ver en el nmero
siguiente.
:. Los efectos jurdicos pueden ser lcitos o ilcitos
7e acuerdo a una socorrida concepcin del derec!o privado, algunos autores
!an querido encontrar tambi"n en el derec!o administrativo, que el acto debe
estar destinado a producir efectos jurdicos lcitos,1 e$clu"ndose de la nocin a
aquellos que producen, o estn destinados a producir, efectos ilcitos. 7e este
corte son las concepciones que distinguen entre acto jurdico acto material
aquellas que ubican a la teora del acto administrativo dentro de la teora del
acto jurdico lcito,' como !ace el derec!o privado.
#ste criterio no es consecuente con el resto de la teora del derec!o administrativo
a que "sta se !alla consustanciada con la presencia de actos administrativos
que, sin perder su calidad de tales, tienen vicios que los tornan ilegtimos
o invlidos, es decir ilcitos o antijurdicos. 1ue la administracin !aa
tenido en mira precisamente esos efectos, o que por un error !aa dictado un
acto destinado a producir efectos contrarios a derec!o, no !a de privar a su
G.51 J/#O#/ D(/L(S, Las instituciones..., op. cit., p. 11=6 JU99*#.J(D8, (.7/+, 1anuel de droit
administratif, Jruselas, 1343, p. 5'4, nota 56 esta distincin es usual en la doctrina francesa.
G.5' J/#O#/ D(/L(S, op. cit., p. 1B1, nota ;@ >#nti"ndase bien, que !ablamos de actos materiales
porque esos actos no tienen por finalidad ni por objeto producir una consecuencia jurdica determinada.
Aor tanto, no queremos decir que no produzcan consecuencias de derec!o.?
:.1 - legtimos6 no creemos que deba ensaarse una distincin entre licitud o validez legitimidad
del acto administrativo, como lo !ace E/(*-,(, U2J#/9-, (li atti amministrativi, '< ed., .poles,
Novene, 13G;, p. '3 ss.
:.' Domparar E-/90, U*-, Le)ione di diritto amministrativo, t. 00, .poles, 134B, pp. ;3 4B,
quien e$presa que en el acto ilcito el efecto jurdico >es siempre contrario a la voluntad interna en
el sujeto.?
00 C 'G #, (D9- (720.0S9/(90I-
acto de la condicin de acto administrativo. #llo est consagrado en muc!as
instituciones de derec!o administrativo@ a& se !a dic!o as que un acto administrativo
regular, aunque viciado en grado de anulabilidad, tiene presuncin
de legitimidad debe cumplirse mientras su vicio no sea declarado por autoridad
competente65 se postula en cambio que esa caracterstica no es denotable
del acto nulo o nulo de nulidad absoluta en otra terminologa6 b& como consecuencia
de lo anterior, cuando el derec!o argentino establece que los actos
administrativos viciados deben impugnarse ante los tribunales judiciales impropiamente
llamados >de lo contenciosoCadministrativo?; en un juicio contra
el #stado, est admitiendo tambi"n que el acto viciado es o puede ser el #stado6
c& cuando se afirma que los actos administrativos que reconocen derec!os
subjetivos son irrevocables en sede administrativa aunque adolezcan de un
vicio leve,4 tambi"n se reconoce que el acto no !a perdido su calidad de tal a
pesar del vicio que tiene6 d& en materia de funcionarios de !ec!o Saquellos
que tienen un nombramiento irregularS se admite tambi"n que sus actos son
administrativos, vlidos o anulables segn el caso, pero administrativos al fin.G
2s an@ nunca podra !ablarse de nulidad de un acto administrativo si se
aplicara dic!o criterio, porque todo vicio determinante de nulidad implicara una
e$tralimitacin legal por lo tanto un acto material. #n tal criterio, slo seran
actos administrativos los actos v8lidos emanados de una autoridad pblica, lo
cual parece difcil que la jurisprudencia acepte por a!ora no es en todo caso la
solucin del art. 1' del decretoCle 13.4;3U:'. Sin embargo, !a de tenerse presente
el carcter sistemticamente autoritario de la norma, como !a seFalado 2(0/(,6:
quizs deba considerarse cambiar el rumbo apro$imarse a la solucin del derec!o
privado en el que slo es acto jurdico el acto vlido, no as el invlido. #l uso
del derec!o privado se desprende de asignarle al t"rmino jurdico no la calificacin
de creador de efectos jurdicos, sino la de v8lido. 7e cualquier manera, es claro
que !asta el presente ello no ocurre en relacin al t"rmino administrativo. #n
suma, el acto administrativo tambi"n puede producir efectos antijurdicos, sin
dejar de ser acto administrativo por esa circunstancia,= salvo el caso de ine$istencia.
=. Lo atinente a la moral
7e lo e$puesto se sigue que si los efectos del acto son ilcitos o antijurdicos el
acto estar viciado de nulidad o anulabilidad, segn los casos, pero no por ello
:.5 (mpliar infra, cap. I, T.' a 4.
:.; Sobre el equvoco de la terminologa ver supra, t. ', op. cit., cap. H000, T 1 a 4.
:.4 Ier infra, cap. I0, T :.
:.G Ier infra, cap. I000, T 11.1, pp. 'GC:.
:.: Supra, >0ntroduccin?, T :, pp. 3C1B6 2(0/(,, Control..., t. 00, op. cit., p. ::5.
:.= Ier *0(D-2#990, op. cit., p. 534. Donf. ,0.(/#S, ,undamentos..., op. cit., p. 'B3.
00 C ': #, (D9- (720.0S9/(90I- D-2- A/-7UD9-/ 7# #E#D9-S NU/L70D-S
deja de ser conceptualmente un acto administrativo. ,o mismo cuadra decir de
la moral@ es claro que un acto contrario a la moral es ilegtimo debe ser anulado,
pero no por ello podra decirse que la moral sea un elemento del acto
administrativo,1 pues "sta no es sino un aspecto ms de la licitud o validez del
orden jurdico@ un acto contrario al orden jurdico es nulo, principio "ste que
cubre el caso de un acto inmoral, que tambi"n ser nulo por contrario a derec!o.
#n consecuencia, si bien la violacin de la moral puede ser un vicio en lo
que respecta al objeto del acto, la moral en s no puede considerarse elemento
del acto, como la licitud tampoco es elemento del acto, salvo en un sentido mu
lato. Iolveremos sobre este punto en el cap. I000, T 3, al referirnos a la inmoralidad
como vicio del objeto del acto.
3. Los efectos jurdicos se&.n sean unilaterales o bilaterales, individuales o
&enerales
-tra distincin que !a sido propuesta dentro de los efectos jurdicos que produce
la actividad administrativa, es la que estudia si deben incluirse en el
concepto los actos de efectos bilaterales %contratos administrativos& los actos
unilaterales de efectos generales %reglamentos administrativos&. #l tema lo
consideraremos en el cap. 0I, T 4 a 1', aunque podemos adelantar aqu que en
un concepto amplio de acto administrativo estaran comprendidas las tres !iptesis
%acto bilateral, acto unilateral general, acto unilateral individual&, pero
que en un concepto ms restringido, que es el que adoptaremos por las razones
que se vern, slo se tomarn en cuenta los actos unilaterales e individuales.
#ste criterio se adopta con la aclaracin de que no por ello dejan de serles
aplicables a los otros actos ciertos principios jurdicos comunes a todos los actos
jurdicos de la administracin.
III. Efectos pblicos o privados del acto
1B. Distinci-n entre los efectos p.blicos # privados de la actividad
administrativa
7e lo !asta aqu e$puesto concluimos que el acto administrativo es una declaracin
realizada en el ejercicio de la funcin administrativa6 pero puesto que
por funcin administrativa !emos entendido, entre otras cosas, toda la activiC
=.1 ,a finalidad, mu encomiable, de realzar el valor de la moral dentro del acto administrativo,
no alcanza a nuestro juicio para fundar metodolgicamente esa posicin. Aensamos, como lo decimos
en el te$to, que la forma correcta de efectivizar en derec!o la vigencia de la moral, es sancionar
con la nulidad su violacin, pero no en darle un carcter estructural, que no tiene, dentro de
los elementos del acto administrativo. Donf. ,0.(/#S, ,undamentos.... op. cit., p. 'G:. ,a misma
discusin se !a planteado en Erancia antes que aqu la respuesta pareciera ser la misma@ 7#
,(UJ(7^/#, I#.#K0( *(U7#2#9, Droit administratif &2n2ral, op. cit., 14< ed., T :'1, p. 453 sus
referencias.
00 C '= #, (D9- (720.0S9/(90I-
dad realizada por rganos administrativos,1 corresponde que nos refiramos
a!ora a una vieja distincin en el derec!o administrativo@ la posibilidad de que
un rgano administrativo acte bajo normas de derec!o privado. 8a autores
para los cuales una parte de la actuacin de los rganos administrativos se
rige por el derec!o privado6 consideran por ello necesario aclarar que el acto
administrativo es aquel realizado en el ejercicio de una potestad pblica.'
#sta doctrina, en consecuencia, establece una distincin entre los actos administrativos
%dictados en ejercicio de una potestad pblica& los actos civiles
de la administracin %dictados en ejercicio de la actividad de la administracin
que de acuerdo a tal doctrina es regida por el derec!o privado&.
11. La distinci-n entre acto civil de la administraci-n # acto administrativo
es una aplicaci-n de la teora de la doble personalidad del !stado
#sa distincin evidentemente intenta revivir una de las consecuencias concretas
de la superada doctrina de la doble personalidad del #stado %como persona
de derec!o pblico como persona de derec!o privado&1 de la que la doctrina
argentina se !a apartado con uniformidad6' no vemos en consecuencia cmo
puede postularse la e$istencia de dos categoras de actos distintos, cuando no
se admite la e$istencia de dos personalidades distintas.
.o creemos que pueda soslaarse la cuestin afirmando que el #stado tiene
una sola personalidad, pero que acta segn los casos en el campo del derec!o
pblico o del derec!o privado,5 pues si se estima que ello es as en materia de
personalidad, es lgico que lo mismo debe ocurrir en materia de actos@ podr
!aber, entonces, actos administrativos de aplicacin en el derec!o pblico
actos administrativos cu#o objeto o campo de aplicaci-n ser8 el derecho privado.
;
1B.1 7esde luego, e$isten doctrinas que reconocen a la administracin >reservas? de le de
jurisdiccin, en contra del sistema constitucional que nos rige, segn !emos e$plicado en el t. 1,
op. cit., cap. 0H.
1B.' I-. 9U/#**, QU/9 #*-., Lehrbuch des ver%altun&srechts, Jerln, 134G, 5< ed., p. 11'6 J#.7#/,
op. cit., p. 3;6 (.9-.0-,,0, op. cit., p. 134. J0#,S(, Derecho administrativo, op. cit., G< ed., p. 143,
e$clue los >actos de gestin privada? de la administracin6 2(/0#.8-EE, t. 00, op. cit., pp. '44C= %en
posteriores ediciones es la p. 'GB&. #n derec!o internacional se distingue a veces, a los efectos de
someter a otro #stado a una jurisdiccin distinta de la propia, si !a actuado iure imperii o iure
&estionis %p. ej. DSN., Cerealera Asunci-n S0L, 133=, ,allos, 5'1C'@ '43; en que se reconoci la
jurisdicci-n internacional del jue) ar&entino&. #sos distingos llegan a sutilezas macabras, v.&r. si
puede estar bajo inmunidad soberana la comisin de delitos de lesa !umanidad, como se postula
en algunos votos de la Dmara de los ,ores en 0e&ina v. !vans, LL, 1333C(, ;51, aFo 133=. Aarticipan
de la tesis opuesta 70#K, t. 0, op. cit., p. 5G=6 ,0.(/#S, ,undamentos..., op. cit., p. '1B6 7/-20,
'nstituciones<, op. cit., p. 131.
11.1 Donfr. E0-/0.0, op. cit., p. '::6 S()(*U+S ,(S-, t. 0, op. cit., p. 5=:.
11.' Supra, t. 1, op. cit., cap. 000, T 1G 1:.
11.5 D(SS(*.#, !l acto administrativo, op. cit., pp. 1'1C;.
11.; Donf. ,0.(/#S, ,undamentos..., op. cit., p. '1B.
( maor abundamiento, es de !acer notar que si se !abla de un acto civil de
la administracin, distinto del acto administrativo, debe suponerse que el primero
no se dicta en ejercicio de la funcin administrativa6 sin embargo, no
todos los autores que niegan la doctrina de la doble personalidad estaran dispuestos
a aceptar dos tipos diversos de funciones en el sujeto actuante.
#s ms, son precisamente los autores que admiten la teora de la doble personalidad
los que, consecuentes con s mismos, admiten dos funciones diferenciadas
Suna pblica o administrativa otra privadaS dos clases de actos
diferenciados@ actos civiles de la administracin actos administrativos.
Aor todo ello, los autores que no aceptan la teora de la doble personalidad
Slo que pareciera ser corriente dominante, al menos en nuestro pasS no pueden,
sin incurrir en contradiccin, aceptar la distincin entre acto civil de la
administracin acto administrativo.
1'. !l derecho privado no se aplica a todos los elementos del acto
administrativo
(dems de lo e$puesto, que !ace a la falta de unidad conceptual del criterio
enunciado, debe agregarse que no es e$acto, en el derec!o argentino, que e$istan
partes de la actividad administrativa que se encuentren reguladas por el
derec!o civil en forma integral o siquiera principal.
.o negamos totalmente la posibilidad de que el derec!o privado sea en ciertos
casos aplicable a la actuacin de los rganos administrativos,1 pero sostenemos
que ello no justifica que se diga que en tales casos los actos de los rganos
administrativos sean actos jurdicos de derec!o privado est"n e$cluidos
del concepto de acto administrativo.'
Dabe seFalar al efecto que en las !iptesis que parte de la doctrina indica, el
derec!o privado se aplica slo con referencia al objeto del acto dictado por la
administracin6 que en todos los casos es invariable la aplicacin del derec!o
pblico en cuanto a la competencia, voluntad forma.5
,a afirmacin precedente !a sido aceptada tambi"n por quienes propugnan
la e$istencia de actos civiles de la administracin6 pero una afirmacin tal vez
e$clue la otra@ si lo principal del r"gimen aplicable al acto es el derec!o pblico,
no puede jurdicamente llamrselo acto de derecho privado. #sta primera
observacin basta para seFalar la improcedencia de considerar que e$istan actos
1'.1 (unque es bastante e$cepcional en el derec!o argentino@ supra, t. 1, op. cit., cap. I000, T 5,
>#volucin estado actual de la aplicacin del derec!o civil a la administracin pblica.?
1'.' Donf. ,0.(/#S, ,undamentos..., op. cit., p. '1B6 comparar E0-/0.0, op. cit., 1< ed., p. '::6
S()(*U+S ,(S-, op. loc. cit.
1'.5 SeFala 2(/0#.8-EE que >el acto que emita la administracin pblica, a se trate de un acto
administrativo o de un acto civil, est siempre sometido a iguales o id"nticas reglas como competencia,
voluntad, forma, etc"tera? %t. 00, op. cit., p. '4G, nota 1B:6 en posteriores ediciones reimpresiones
es la p. 'GB&. Donf. 2(0/(,, t. 0, op. cit., T 1=4, p. '3;.
00 C 5B #, (D9- (720.0S9/(90I-
de derec!o privado realizados por la administracin. ( lo sumo, podra seFalarse
que ciertos actos sern mi$tos, regidos en parte por el derec!o pblico %competencia,
voluntad, forma& en parte por el derec!o privado %objeto&. Si falta la competencia,
cae todo el acto que el derec!o privado pueda !aber co!onestado. #llo
seFala sin lugar a dudas la prevalencia que en estos casos tiene el derec!o
pblico sobre el derec!o privado en la regulacin del acto. ,a competencia se
presenta como una condicin previa necesaria para poder !ablar de acto6 la
competencia !ace pues a la e$istencia misma del acto. #s posible advertir fcilmente
que si el derec!o privado no llegara a sostener jurdicamente al objeto
de un acto dictado por un rgano pblico, la juridicidad del mismo puede todava
surgir del derec!o pblico6 pero que si el derec!o pblico no sostiene la
conformidad a derec!o de la competencia ejercida, no puede el derec!o privado
socorrer la validez del acto.
#llo vale tambi"n para el objeto del acto. Si un acto es irrazonable, inequitativo,
injusto, etc., en los supuestos contemplados por la Donvencin 0nteramericana
contra la Dorrupcin la le '4.1== de "tica pblica, ser invlido an
cuando est" aparentemente correcto en el mbito privado.; ,a nulidad absoluta
que proclama el art. 1: de la le '4.1== de "tica pblica, en los supuestos de
su art. 14, obviamente se aplica tambi"n a cualquier actividad de la administracin
que se pretenda regida por el derec!o privado.
Si a ello se agrega que tambi"n las formalidades la voluntad %en lo que
!ace a su origen, preparacin formacin& en la actuacin de los rganos administrativos,
se rigen por el derec!o pblico, resulta que es impropio negar a
estos actos el carcter de preponderantemente administrativos. #n forma concordante
se !a pronunciado la Arocuracin del 9esoro de la .acin64 tambi"n
70#K, que originariamente admiti la e$istencia de actos civiles de la administracin,
G no lo !izo posteriormente: e$pres en cambio que >la interferencia
del derec!o privado en el derec!o administrativo es WZX que, en dependencia
de la naturaleza publicstica del ente, todo el proceso de formacin de manifestacin
de la voluntad de la actividad del mismo ente queda reglado por el
derec!o administrativo, aun cuando el objeto del acto WZX est WZX regido por
el derec!o privado.?=
,a solucin que damos !a sido recogida por el decretoCle 13.4;3U:', pues
"ste, en su art. 1Y, establece que su mbito de aplicacin es >la (dministracin
1'.; ,a equidad la justicia tienen carcter sublegal en el Ddigo Divil, pero supralegal en el
derec!o administrativo, como se desprende de la seFalada Donvencin.
1'.4 A9., Dict8menes, 3'@ :;6 3=@ G=6 1B1@ 11:6 1B'@ ''G6 1B5@ 144, etc.
1'.G !l acto administrativo, op. cit., pp. 114 11G.
1'.: Derecho administrativo, t. ', op. cit., 1< ed., p. '15, aunque la supresin no resulta en forma
e$presa del te$to, sino tcita por comparacin con la obra citada en la nota precedente, comp. '<
ed., p. 5G=. Donf. ,0.(/#S, ,undamentos..., op. cit., p. '1B6 7/-20, 'nstituciones..., op. cit., p. 131.
1'.= 70#K, Derecho administrativo, 1< ed., op. cit., p. 5G=6 comp. '< ed., pp. '=GC:.
pblica nacional, centralizada descentralizada? no e$clue de su r"gimen
actividad alguna que pudiera suponerse regida por el derec!o privado. 0ncluso
es de destacar que ciertos procedimientos especiales, que quedan e$cluidos en
una primera etapa de la aplicacin del decretoCle %art. 'Y&, les es de aplicacin
supletoria el r"gimen que "ste establece se debe de cualquier modo adaptarlos
progresivamente al r"gimen general %art. 'Y, inc. b&.
Don ello resulta que los requisitos que debe satisfacer el acto administrativo
de acuerdo al decretoCle 13.4;3U:', tanto en materia de competencia, causa,
objeto, procedimiento previo a la emanacin, voluntad, forma o formalidades
concomitantes o posteriores %arts. :Y, =Y concordantes&, son aplicables a todos
los actos emanados de la administracin pblica, incluso aunque se refieran a
materias de derec!o privado.
Aor virtud de estas normas, en consecuencia, se acenta an ms la predominancia
del derec!o administrativo en la regulacin de los actos emanados
de la administracin pblica se aleja concomitantemente la posibilidad de
sostener, en el derec!o positivo argentino, la e$istencia de actos privados de la
administracin.
15. La aplicaci-n del derecho p.blico en los supuestos actos civiles de la
administraci-n
#stos principios pueden ser observados en cualquier tipo de actividad estatal,
incluso en los contratos de la administracin. Dualquier vicio en el origen de la
voluntad administrativa Sque se trate de un funcionario de !ec!o o de un
usurpadorS se traslada al acto respectivo, independientemente de su objeto6
un vicio en la preparacin o emisin de esa voluntad Sp. ej., falta de autorizacin
o aprobacin, cuando es necesaria, o un determinado vicio en un acto complejo,
etc., afecta tambi"n la validez del acto final.
,a inobservancia de la forma escrita Sque podra ser justificada en ciertos
casos por el derec!o privadoS no es admisible en el caso del #stado6 sin perjuicio
de ello, cabe advertir que la doctrina de los actos propios se est !aciendo
e$tensiva tambi"n al #stado e incluso en su actuar omisivo.1
Son de aplicacin en todo momento las 2edidas Areventivas del art. 000 de
la D0DD %publicidad o transparencia, equidad o justicia, eficiencia&' las normas
de la le de administracin financiera del #stado, como as tambi"n las de
la le '4.1== de "tica pblica,5 todo ello materia de derec!o pblico, aunque el
15.1 Dabe recordar una vez ms el seFero libro de 2(0/(,, La doctrina de los actos propios # la
administraci-n p.blica, Juenos (ires, 7epalma, 13==.
15.' Ier supra, t. 1, op. cit., cap. HI0.
15.5 ,a cual en ninguna de sus disposiciones esboza distincin alguna@ toda la actividad administrativa
del #stado se rige por ella. .o as la jurisdiccional legislativa, en que podran formularse
otras distinciones, aunque no ciertamente por una !ipot"tica aplicacin del derec!o privado.
00 C 5' #, (D9- (720.0S9/(90I-
objeto del acto sea parcialmente regido por el derec!o privado. 7el mismo modo,
la actuacin del agente acarrea la responsabilidad del funcionario pblico a
veces tambi"n la de un particular.;
1;. Eo existen consecuencias jurdicas diversas de importancia se&.n ue a
un acto se lo califiue de civil en su objeto
Aor lo dems, esa distincin conceptual carecera de consecuencias prcticas
en varios aspectos@
a& #l recurso jerrquico !a sido reiteradamente admitido no slo contra los
actos administrativos, sino tambi"n contra los actos que esta parte de la doctrina
!a denominado civiles. (s lo !emos sostenido respecto de la administracin
central, en materia de recurso jerrquico1 as tambi"n lo !a admitido la
Arocuracin del 9esoro de la .acin en el recurso de alzada.' #n consecuencia
de acuerdo al criterio vigente, todos los actos administrativos, aunque tengan
su objeto regido parcialmente por el derec!o privado, son impugnables.5
b& .o se toma en cuenta si el acto es >administrativo? o >civil de la administracin?
para determinar si corresponde la competencia >contenciosoCadministrativa?
o la >civil?, sino cul es el derec!o que ser aplicable para resolver la
contienda,; o la naturaleza de "sta@ p. ej., si se trata o no de una >causa civil.?
Aor ello, establecer una distincin entre dos tipos de actos de la administracin,
civiles administrativos, no sirve para determinar la competencia aplicable.
4
c& ( pesar de que el objeto del acto se !alle sometido al derec!o privado, la
Arocuracin del 9esoro de la .acin !a entendido que le son de todos modos
aplicables los principios lmites del derec!o pblico, por ejemplo en lo atinente
al principio de la razonabilidad, garanta de la defensa, etc.G .o poda ser
menos, cuando el control de razonabilidad se !a e$tendido tambi"n al derec!o
privado.: ,os grandes principios del orden jurdico son !o comunes a las distintas
disciplinas del derec!o, e incluso superan las barreras nacionales.
15.; Ier supra, t. ', op. cit., cap. H0H HH.
1;.1 Ier infra, t. ;, op. cit., cap. H, T 4.'.
1;.' #se criterio lo e$pusimos en la 1< ed., 13G;, de +rocedimiento # recursos administrativos,
#ditorial Mlvarez, p. 135, T 55 '< ed., 13:1, pp. ;G4C: lo !a desarrollado la A9., Dict8menes,
3'@ :;6 3=@ GG6 1B'@ ''G, etc.
1;.5 ,a opinin contraria de algunos autores en este punto, no se ajusta al derec!o vigsente.
1;.; #l mismo criterio siguen algunos proectos de le en la materia@ 70#KC(I0,(C*-/70,,-, art.
'Y6 2(/0#.8-ECJ07(/9 D(2A-SCJ-SD8CD-KK0C,0.(/#S, arts. 1Y 'Y.
1;.4 7e cualquier manera, es claro que en nuestro pas la jurisdiccin es una que lo que vara
es la competencia, a diferencia del sistema franc"s de jurisdiccin contenciosoC administrativa
jurisdiccin civil.
1;.G A9., Dict8menes, 3=@ GG@ >,a aplicacin del derec!o privado en WZX el objeto WZX %es& WZX no
e$cluente de normas de derec!o pblico?6 en igual sentido, 1B'@ ''G, en que se !izo control de
razonabilidad sobre un acto cuo objeto estaba sometido al derec!o privado.
1;.: Supra, cap. 0.
d& #n lo referente a la posibilidad de someter una cuestin a la decisin
arbitral, parte de la doctrina propici en su oportunidad el criterio de que las
cuestiones civiles podran ser sometidas a arbitraje, no as las administrativas6
pero actualmente esa nocin no responde al derec!o positivo, pues a la
le de obras pblicas 15.BG;, p.ej., admite en su art. 44 que >el contratista
podr convenir con la autoridad administrativa un tribunal arbitral que decida
en nica instancia?, es decir, que tambi"n un acto o contrato administrativo
sometido enteramente al derec!o pblico puede ser materia de decisin arbitral.
2s de cuarenta tratados bilaterales de inversiones e$tranjeras admiten
igualmente la jurisdiccin arbitral internacional sin !acer distincin alguna
en cuanto a la ndole del derec!o invocado, ni de la potestad ejercida.= Se admite
en los tratados la facultad de e$propiacin por razones de utilidad pblica,
pero se niega la facultad de nacionalizacin o estatizacin, o sea el rescate en
las concesiones de servicios pblicos. Domo se advierte, no e$iste en la especie
una distincin que se formule por la naturaleza pblica o privada del acto
estatal en cuestin.
#n lo que !ace a la aplicacin del derec!o privado al objeto de algunos contratos
de la administracin, corresponde remitirse a su lugar por constituir
una temtica especfica.3
14. Conclusi-n
7e lo e$puesto se sigue que ciertos actos administrativos pueden en algunos
casos estar regidos en punto a su objeto, por el derec!o privado, pero que no
por ello dejan estos actos de ser actos administrativos para transformarse en
>actos de derec!o privado de la administracin.?1
Aor todo ello, consideramos innecesaria errnea la aclaracin que efecta
buena parte de la doctrina, en el sentido de que el acto administrativo es dictado
en ejercicio de una potestad pblica6 solamente debe especificarse, en la
aplicacin pragmtica del r"gimen jurdico respectivo, que en ciertos casos el
1;.= Supra, t. ', op. cit., cap. HI000, >#l arbitraje administrativo internacional.? Ier tambi"n
A+/#K /(*-.#, (,I(/- N. 7., >Eundamentos medios de proteccin a la opcin del inversor por la
jurisdiccin arbitral internacional en el marco de un J09 %Bilateral 'nvestment Treaties I Tratados
Bilaterales de 'nversi-n&, !D, 1BCHC'BBB.
1;.3 Ier el t. 1, op. cit., cap. H0, >Dlasificacin de los contratos administrativos,? cfr. 2(0/(,, >7e
la peligrosidad o inutilidad de una teora general del contrato administrativo,? !D, 1:3@ G446 >#l
aporte de la crtica a la evolucin del derec!o administrativo,? !D, 1=B@ =;3 las publicaciones
ulteriores.
14.1 ,a distincin que se formula en derec!o internacional pblico entre actos iure imperii iure
&estionis %supra, nota 1B.'& no se refiere al derec!o interno. Ier DSN., Duhalde, !D, '3CI0C'BBB6
7#, D(S90,,-, ,0,0(., G,os agentes internacionales ante los tribunales nacionales,? !D, 11CI00C
'BBB6 DSN., Cereales Asunci-n, !D, 'GCI0C'BBB, con nota de *U(,7#, (.7/#(, >,a actividad comercial
del #stado como e$cepcin a la procedencia de la inmunidad soberana,? tampoco se aplica
al derec!o administrativo de los organismos internacionales, como lo !a resuelto acertadamente
nuestra DSN..
00 C 5; #, (D9- (720.0S9/(90I-
objeto S solamente el objetoS del acto administrativo puede estar regulado
por normas e$traFas al derec!o pblico.
Aor principio general, pues, todo acto productor de efectos jurdicos directos,
dictado en ejercicio de la funcin administrativa S entre "stos, todos los actos
emanados de rganos administrativosS, es siempre acto administrativo debe
rec!azarse la posibilidad de que un rgano administrativo u otro rgano estatal,
que acte en ejercicio de la funcin administrativa, pueda realizar actos de
derec!o privado %siempre con la salvedad de que el objeto de sus actos administrativos
puede regirse, parcialmente, por el derec!o privado&.'
#n otras palabras, el acto ser bsicamente administrativo, aunque sus efectos
puedan en alguna medida estar comprendidos en el marco del derec!o privado,
5 de la misma manera que la personalidad del #stado es pblica aunque
en parte pueda serle de aplicacin el derec!o privado.
IV. Efectos en relacin al tiempo
1G. La retroactividad1
#l efecto normal de un acto administrativo nace para el futuro' a partir de su notificacin
vlida.5
Aero !a diversos supuestos en que puede vlidamente producir efectos retroactivos.
#llo puede ocurrir por te$to e$preso del acto, cuando !a acuerdo con
el particular, no se lesionan derec!os de terceros !a sustento fctico suficiente
para dar validez en el pasado a lo que el acto resuelve.; 9ambi"n puede
ocurrir que el acto simule una fec!a anterior, en la prctica administrativa de
antedatar algunos actos.4 Si bien se abre una va peligrosa, si la nica ficcin
es la fec!a, el acto puede en algunos supuestos producir vlidamente efectos
14.' #sta es una solucin contingente del derec!o pblico actual, que admite por supuesto legislacin
en contrario. Un ejemplo llamativo en tal sentido opuesto es la reforma administrativa
italiana del ltimo decenio del siglo HH, que llev la relacin de empleo pblico al marco del
derec!o privado. (n as, subsisten aspectos regidos por el derec!o pblico, como el poder disciplinario.
14.5 *0(D-2#990, op. cit., p. 5;1.
1G.1 A#//-.# D(A(.-, /#.(9-, La retroattivitJ de&li atti amministrativi, .poles, Novene, 13G5,
'< ed.6 7# ,( I(,,0.( I#,(/7#, NU(., La retroactividad del acto administrativo, 2adrid, 13G;.
1G.' #s un principio general del derec!o. Ier 7UA#)/-UH, -., La rK&le de la non r2troactivit2 des
actes administratifs, Aars, ,*7N, 134;6 N#(..#(U, J#.-d9, Les principes &2n2raux du Droit dans
la jurisprudence administrative, Aars, +ditions du /ecueil Sire, 134;, pp. 3'C336 7# ,( I(,,0.(
I#,(/7#, op. cit., p. '5.
1G.5 7# ,( I(,,0.( I#,(/7#, op. cit., pp. ;1C'6 infra, t. ;, op. cit., cap. I, >.otificacin publicacin6?
infra, cap. H, T 1B 11. 7istintos efectos jurdicos pueden requerir distintos recaudos de
validez de la notificacin@ t. ;, op. cit., cap. I, T 1B.5, >#l caso especfico de la notificacin apta para
cerrar la va judicial.?
1G.; 0mplcitamente, D.Eed. D(, Sala I, (on)8le) Sasso, 'CI0C1333, causa 1'U34.
1G.4 'nfra, cap. 0H, T 11 11.5.1.
con relacin a la fec!a estipulada, anterior a la fec!a real. #sa es !asta a!ora
la solucin de nuestro derec!o positivo.
9ienen efecto retroactivo algunas formas de modificacin del acto, como la
aclaracinG la correccin material o notificacin6: el saneamiento,= la ratificacin.
3 9ratndose de la e$tincin total o parcial de un acto, sus efectos pueden
ser retroactivos en los supuestos de nulidad,1B tambi"n en algunas !iptesis de
conversin o sustitucin del acto.11
1:. !fectos para el futuro
9iene efecto constitutivo la aprobacin stricto sensu,1 aunque en ocasiones el
dictado de un acto ad referendum, sujeto a la aprobacin de una autoridad
superior, !a sido considerado un administrativo e$istente, no un proecto del
acto, con lo cual los efectos de ese referendo son retroactivos.'
1=. Comparaci-n
,a cantidad de supuestos en que el acto puede producir efectos retroactivos
puede dar la rpida impresin de que son tanto o ms importantes que los
casos de efectos constitutivos. .o es ello as@ el efecto ex nunc, para el futuro, es
la nica regla general. 9odo lo dems son e$cepciones que debern fundamentarse
puntualmente cada vez que se presenten. ,a retroactividad no se supone,
pues, nunca. 7ebe siempre demostrarse.
1G.G 'nfra, cap. H00, T 4. ,a regla tiene e$cepciones, que all e$plicamos.
1G.: 'nfra, cap. H00, T ;.
1G.= 'nfra, cap. H00, T :.
1G.3 'nfra, cap. H00, T =.
1G.1B Dap. H0, T 3.1.1.
1G.11 'nfra, cap. H00, T 11 1'.
1:.1 'nfra, cap. H00, T =.
1:.' Supra, cap. 00, T ', notas '.1' '.15.

Capítulo II Acto

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Captulo II

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO PRODUCTOR DE EFECTOS

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