Captulo IV

ACTOS, REGLAMENTOS
Y CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
1. Los actos jurdicos de la administracin y su clasificacin
En los caps. precedentes se ha visto cmo el total de la funcin administrativa
puede clasificarse: a) en primer lugar, segn produzca o no efectos jurdicos
directos (sean provisionales o definitivos, hacia afuera o hacia adentro de la
administracin, de contralor o no, haan sido !ueridos o no, sean lcitos o ilcitos)"
b) en segundo lugar, segn se manifieste a trav#s de actos (declaraciones, sea
de voluntad, conocimiento u opinin) o de hechos (operaciones materiales !ue
tam$i#n responden a una voluntad, pero no la declaran sino !ue la ejecutan
directamente). %ijimos !ue superponiendo transversalmente am$as clasificaciones,
o$tenamos cuatro grandes sectores de la actividad administrativa: los
actos productores de efectos jurdicos directos, los actos no productores de efectos
jurdicos directos, los hechos productores de efectos jurdicos directos los
hechos no productores de efectos jurdicos directos.
&$viamente, el sector m's importante es el de los actos productores de efectos
jurdicos directos" algunos autores, con maores o menores diferencias, llaman
a estos actos administrativos, dejando para los dem's (los no productores
de efectos jurdicos directos), la denominacin de actos de la administracin,
actos internos, etc. &tros autores, dejando cual!uiera de estas ltimas denominaciones
para los actos no productores de efectos jurdicos, llaman actos
administrativos a los actos unilaterales (particulares o generales), e(cluendo
a los contratos administrativos !ue reci$en por tanto slo tal denominacin.
&tros autores, finalmente, llaman actos administrativos nicamente a los actos
unilaterales e individuales o particulares, prefiriendo denominar reglamentos
administrativos a los actos unilaterales generales contratos administrativos
a los actos bi o plurilaterales. )i $ien parecen opiniones distanciadas, no
lo est'n tanto.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /234
*as principales diferencias, en resumen, residen en determinar si la e(presin
acto administrativo se aplica tam$i#n a los reglamentos contratos administrativos,
o no. 0o e(iste discrepancia en aplicar el t#rmino reglamento a los
actos unilaterales generales contrato administrativo a los actos $i o
plurilaterales: la diferencia reside en esta$lecer si adems de tal nom$re, se
los llama tambin actos administrativos.
4. Discrepancias terminolgicas, no de fondo
5or cierto, la cuestin es puramente de nom$res, sin implicar en todos los casos
pro$lemas de fondo. -odo es cuestin de aclarar !u# se entiende por los
t#rminos, pues si se toma la e(presin acto administrativo en un sentido amplio,
comprensivo de todos los actos jurdicos de la administracin, entonces es
claro !ue ha actos administrativos generales $i o plurilaterales" si, a la
inversa, se toma la e(presin en sentido restringido, comprendiendo a una
parte tan slo de los actos jurdico3administrativos, resultar' !ue no e(isten
actos administrativos generales as sucesivamente.
0o de$e creerse tampoco !ue haa algn uso o$ligado, necesario o lgico de
utilizar el t#rmino, por!ue todos los autores emplean distinta terminologa
por!ue tan discrecional es llamar acto administrativo a slo una parte de los
actos jurdico3administrativos, como llamar acto de la administracin a los actos
no productores de efectos jurdicos. )i se !uiere plantear la cuestin como
pro$lema de utilizacin lgica de los voca$los, de$e advertirse !ue las e(presiones
acto de la administracin acto administrativo, p. ej., son id#nticas
!ue slo en forma convencional es !ue puede limitarse la primera e(presin al
campo de los actos no jurdicos la segunda al de los jurdicos" no vemos entonces
!u# e(tra6eza podr' causar !ue la e(presin acto administrativo a
restringida convencionalmente al campo de los actos jurdicos, sea nuevamente
restringida, en forma tan discrecional1 como la anterior a un nuevo sector de
actos.
-al vez lo ideal sera contar con un l#(ico m's amplio, !ue nos proveera con
un nom$re gen#rico (v. gr., acto administrativo) para todos los actos productores
de efectos jurdicos (17, los unilaterales individuales" 47, los unilaterales
generales" 87, los contractuales) con un nom$re especfico o sectorial para
cada una de las especies. )i tal fuera el caso, no ha$ra distincin alguna: todos
seran llamados acto administrativo en forma gen#rica cada uno tendra luego
su propia denominacin particular, dentro del g#nero de los actos administrativos.
El pro$lema es !ue el lenguaje ha resultado insuficiente en este punto
si $ien confiri nom$re propio a los reglamentos contratos administrati3
4.1 & estipulativa" o ar$itraria, si se prefiere. */0+1E), 9:+0 ;1+0,/),&, Fundamentos de derecho
administrativo, <uenos +ires, +strea, 1=>?, p. 4@1, nota 18, la considera aclaratoria.2er supra, t.
1, op. cit., cap. /.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /238
vos, no otorg un nom$re especfico para los actos unilaterales e individuales:
consecuentemente, alguna doctrina los denomina actos administrativos especiales
otra sencillamente los llama actos administrativos, aplicando a los
otros slo sus nom$res especficos, sin repetirles el denominador comn acto
administrativo a todos.4
8. riterio para seleccionar la denominacin
Ba vimos al comienzo de esta o$ra1 !ue agrupar o diferenciar ciertos o$jetos
depende de !u# consideremos m's importante, las semejanzas o las diferencias"
de !u# resulta m's cmodo, la utilizacin de una sola pala$ra de clase o la
clasificacin en sectores" !ue siempre ha en cual!uier grupo de o$jetos, caracteres
!ue los asemejan caracteres !ue los distinguen. Cueda li$rado a nuestra
eleccin escoger sus caracteres semejantes agruparlos en una sola clase,
o tomar sus caracteres diferenciales separarlos en clases distintas dentro de
una clase maor.4
En verdad, esto hace !ue la discusin sea menos importante an, a la luz del
an'lisis filosfico a !ue no se discute si!uiera la conveniencia de distinguir
tres clases de actos jurdico"administrativos (unilaterales generales, unilaterales
particulares, contractuales) sino slo el nombre !ue se les dar.
5ero lo cierto es !ue nos comunicamos con el lenguaje !ue tenemos !ue
#ste se presta a confusiones recprocas, por lo !ue no !ueda m's remedio !ue
intentar superarlas. Es como la discusin !ue a vimos en materia de actos de
entes p$licos no estatales (e(isten actos administrativos unilaterales e individuales
emanados de estos entes, pero no contratos administrativos regidos
por la legislacin administrativa, sin perjuicio de !ue se apli!uen algunos principios
de derecho p$lico).
0o !ueda pues otro remedio !ue entrar tam$i#n en la discusin, pues al fin
de cuentas alguno ha !ue elegir los autores argumentan so$re la $ondad de
la eleccin realizada. En atencin a !ue la eleccin ha de efectuarse so$re la
$ase de !u# acentuaremos, las semejanzas o las diferencias, la e(posicin ha$r'
de servirnos al menos para analizar a grandes rasgos el r#gimen jurdico
vigente de los actos administrativos de todo tipo. )ea esto ltimo, pues, nuestra
justificacin para ahondar en el tema.
D. #spectos comunes del rgimen administrativo
)ea !ue se opte por una definicin amplia o restringida, en todo caso siempre
ha tanto rasgos comunes como diferenciales. En el caso de los primeros, ca$e
4.4 Cue, por otra parte, tam$i#n podra hacerse e(tensivo a los actos no productores de efectos
jurdicos dictados por la administracin, segn vimos.
8.1 $upra, t. 1, op. cit., cap. /.
8.4 $upra, t. 1, op. cit., cap. /.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /23D
se6alar !ue todos Eest'n sometidos a los dos principios fundamentales del r#gimen
jurdico3administrativo: sumisin a la le a las normas jer'r!uicamente
superiores posi$ilidad de una fiscalizacin jurisdiccional para hacer
efectiva dicha sumisin.F1
+dem's de ello e(isten otros principios comunes a reglamentos actos administrativos,
particularmente en materia de nulidades vicios del acto, de
las reglas !ue de$e seguir respetar la administracin en su emisin, etc.,
pero ello no o$sta a !ue e(isten todava algunas diferencias entre am$os, !ue a
nuestro modo de ver justifican la distincin terminolgica.
,onviene adelantar, por!ue es una cuestin importante en una nuestra d#$il
vigencia del Estado de %erecho, !ue la cuestin no pasa por reconocer potestades
legislativas propias o delegadas al 5oder Ejecutivo, algo !ue prohi$e
el art. >G de la ,onstitucin de 1==D, sin perjuicio de !ue s tienen potestades
regulatorias su$ legales las autoridades administrativas independientes creadas
para el contralor de los servicios p$licos privatizados.
0o es pues por postular caractersticas legislativas al reglamento, lo !ue en
modo alguno hacemos,!ue entendemos !ue corresponde diferenciarlo sem'nticamente
del acto administrativo unilateral e individual.
?. Diferencias en el rgimen administrativo de los reglamentos y actos
concretos
%esde el decreto3le 1=.?D=H>4 algunos autores han entendido encontrar una
consagracin normativa de la solucin !ue postula la asimilacin conceptual
de am$os t#rminos,1 pero de$e tenerse presente la advertencia de */0+1E), en
el sentido de !ue no $asta la mera e(presin empleada en alguna disposicin
D.1 A+11/%& ;+**+, %ratado de derecho administrativo, vol. ///, .adrid, 1=G8, 1@I ed., p. 8J@. El
primer punto de semejanza fue siempre correcto" el segundo entendimos en su momento !ue no se
ajusta$a al derecho argentino, como lo e(plicamos en esta misma o$ra lugar, 8I ed., K D del cap.
/2. )in em$argo, la ,onstitucin de 1==D al introducir e(presamente los derechos de incidencia
colectiva ha dado lugar a un desarrollo en el cual se admiten los efectos erga omnes de la sentencia,
lo cual ha modificado positivamente nuestro derecho. 2er supra, t. 4, op. cit., cap. // el cap.
L/, E*os grandes fallos de la actualidadF en nuestro li$ro Despus de la reforma del &stado, 1==J,
4I ed. 2er tam$i#n M:-,M/0)&0, -&.N), E*a impugnacin judicial de los reglamentosF, en '#D#, =:
81 (<uenos +ires, 1=>G), !uien analiza el pro$lema a la luz del decreto3le 1=.?D=H>4" A1E,,&,
,+1*&) .+0:E*, E/mpugnacin de reglamentosF, en el li$ro de la :0/2E1)/%+% +:)-1+*, (rocedimiento
administrativo, <uenos +ires, ,iencias de la +dministracin, 1===, p. G= ss." )+0.+1-/0&,
5+-1/,/& .+1,E*& E., E/mpugnacin de actos de alcance general: la dispensa del reclamo impropio
como recaudo ha$ilitante de acceso a la jurisdiccinF, en el li$ro citado, p. >> ss." %/EO, M&1+,/&
5E%1&, E2as de impugnacin de los reglamentos, por reclamo recursos, en el procedimiento
administrativo nacionalF, igual li$ro, p. =@ ss.
?.1 .+1/E0M&;;, ./A:E* )., %ratado de derecho administrativo, t. /, <uenos +ires, +$eledo35errot,
1=G?, p. 48>. En el derecho comparado tiende a prevalecer la opinin !ue restringe el uso de la
frase a los actos unilaterales e individuales, pero tam$i#n ha autores pases en los cuales se
prefiere llamar acto administrativo tanto al general como al particular, p. ej. 5+0A1+O/&, ./A:E*
N0AE*, Derecho administrativo, t. /, +suncin, /ntercontinental Editora, 1==>, p. GD.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /23?
legal, pues: E0o o$stante ello, si se computa la plenitud del sistema de esa le,
las diferencias !ue resultan del trato so$re diversos aspectos tales como preparacin
del acto, denegatoria por silencio, fundamentacin, jerar!ua normativa,
esta$ilidad, retroactividad otros, hacen !ue, en definitiva, la formacin
de un g#nero nico para reglamentos actos individuales resulte meramente
ver$al.F4
5or ello a antes del dictado del decreto3le 1=.?D=H>4 ha$amos analizado
el r#gimen concreto de actos reglamentos para esta$lecer la conveniencia o
inconveniencia de una u otra terminologa,8 an'lisis !ue posteriormente actualizamos
en relacin al referido cuerpo normativoD !ue tam$i#n ha reci$ido
otras contri$uciones similares.? + todo ello nos referimos a continuacin.
?.1. )otificacin y publicacin
El acto administrativo particular ad!uiere efectos jurdicos o eficacia a partir
de su notificacin (art. 11), lo !ue implica un conocimiento cierto del acto (art.
D1 del decreto 1>?=H>4, implcitamente), salvo el caso de la citacin por edictos,
trat'ndose de personas cuo domicilio se ignora (art. D4). En cam$io, el reglamento
ad!uiere eficacia a partir de los ocho das cumplidos despu#s de su publicacin
(art. 11 del decreto3le 1=.?D=H>4" art. 1@J de la reglamentacin), lo
!ue implica un conocimiento ficto o presunto del acto.G
Es m's, el conocimiento cierto vs. el presunto del reglamento se ha visto
notoriamente agravado por una pr'ctica creciente del *oletn +ficial de la 0acin:
pu$licar en la 1I seccin (legislacin avisos oficiales) primero las lees,
luego los decretos (muchas veces sintetizados), luego decisiones administrativas
(dem), luego resoluciones sintentizadas, concursos oficiales, remates oficiales
avisos oficiales.
En esta ltima seccin de avisos oficiales, !ue nadie razona$lemente leera
a diario en forma sistem'tica, aparecen resoluciones administrativas con efectos
jurdicos generales importantes, como de la %A/, el <.,.1.+., llamados o
postergaciones de audiencias p$licas, etc., incluso acordadas de la 9usticia.
?.4 */0+1E), Fundamentos,, op. cit., pp. 4@? 4@G.
?.8 &l acto administrativo, 1I ed., p. GJ cap. 2, K ?" 4I ed., pp. 1@131@D.
?.D E+cto, reglamento contrato administrativo en la le 1=.?D=F, 'evista #rgentina de Derecho
#dministrativo, 8: 18 (<uenos +ires, 1=>4).
?.? 5ara un desarrollo maor de algunas de las distinciones !ue e(plicamos en el te(to, ampliar
en 1+/0+:%, 9E+0 .+1/E, La distinction de l-acte rglementaire et de l-acte individual, 5ars, 1=GG"
A&0ON*EO 5P1EO, 9E)Q), &l procedimiento administrativo, .adrid, 1=GD, p. 4=J ss." A+1,R+ %E
E0-E11R+, E%:+1%&, E1ecurso contencioso directo contra disposiciones reglamentarias recurso
previo de reposicinF, '#(, 4=: 1GD, (.adrid)" .E/*N0 A/*, 9&)P *:/), La distincin entre norma y
acto administrativo, .adrid, 1=G> sus referencias" 2/**+1 5+*+)R, 9&)P *:/), urso de derecho
administrativo, t. /, .adrid, 1=>4, pp. 1=G341?.
?.G En igual sentido M:-,M/0)&0, -&.N), 'gimen de procedimientos administrativos, <uenos
+ires, +strea, 1==>, DI ed. (1I reimpresin), pp. J> JJ, 1@D ss. otros autores.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /23G
Ma fallos !ue el 5oder 9udicial de la 0acin manda pu$licar en el *oletn
+ficial por ser de efectos erga omnes,> p. ej. del 9uez .+1/0E**/ declarando no
promulgada, en la parte pertinente, una le vetada parcialmente por el 5oder
Ejecutivo. 5ero la administracin se las arregla para sa$otear el resultado:
sali no a en la seccin avisos de la 1I sino de la 4I seccin, a la cual virtualmente
nadie se suscri$e ni tampoco se ofrece en /nternet. ,on estas otras
pu$licaciones insuficientes, !ue violan el principio de pu$licidad de $uena fe
de los actos estatales, resulta imposi$le pensar en una e!uiparacin realista,
en el derecho argentino viviente, de reglamentos actos administrativos.
?.4. .erar!ua normativa del reglamento sobre el acto administrativo
)i $ien las normas del decreto3le 1=.?D=H>4 no se refieren al punto, pensamos
!ue se mantiene inclume el principio de !ue Etoda decisin individual de$e
ser conforme a la regla general preesta$lecidaF, o sea, !ue e(iste una jerar!ua
normativa entre el reglamento el acto administrativo particular.J
5or lo dem's, tanto el procedimiento general como los procedimientos especiales
est'n regidos por reglamentos (el propio decreto 1>?=H>4 las normas
reglamentarias !ue se dictan en virtud del art. 47, inc. a), es decir, por normas
generales !ue ser'n luego fuente de los actos particulares de aplicacin !ue se
dicten en cada caso.
?.8. &stabilidad del acto regular
El acto concreto del !ue hu$ieran nacido derechos su$jetivos a favor del administrado,
no puede ser revocado por razones de ilegitimidad en sede administrativa
(art. 1J)" el reglamento, en cam$io, puede ser revocado por razones de
ilegitimidad en sede administrativa.=
?.D. /otivacin del acto administrativo y el reglamento
El art. >S, inc. e) del decreto3le, e(ige como re!uisito esencial cua violacin
produce nulidad a$soluta del acto (art.1D, inc. b), la adecuada motivacin del
mismo, o sea !ue se e(presen Een forma concreta las razones !ue inducen a
emitir el acto.F Esta e(igencia legal no es aplica$le con igual rigor para el reglamento
!ue para el acto administrativo.
Es en el acto individual donde con maor severidad ca$e reclamar la de$ida
motivacin, pudi#ndose admitir en cam$io maor latitud en los actos de alcance
general, de suo m's difciles, por su misma generalidad, de ser concretamente
fundados en cada una de sus disposiciones.
?.> E(plicamos esta pro$lem'tica supra, t. 4, op. cit., caps. // ///.
?.J +mpliar supra, t. 1, op. cit., cap. 2//, K 11 sus referencias, p. D4 ss.
?.= +mpliar infra, cap. 2/, K D.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /23>
*a o$ligacin de !ue el acto Ehaga e(presa consideracin de los principales
argumentosF (art. 17, inc. f), ap. 87), p. ej., nos parece especialmente aplica$le
al acto administrativo, con e(clusin del reglamento, salvo en el caso de grandes
proectos !ue re!uieran audiencia p$lica previa de la cual el acto ha$r'
de dar cuenta.
?.?. #udiencia previa en el reglamento y en el acto administrativo
El acto administrativo puede decidir cuestiones no propuestas por el interesado,
siempre !ue le otorgue previa audiencia (art. >7, inc. c)" del mismo modo, el
art.17, inc.f), ap.17, faculta al particular a Ee(poner las razones de sus pretensiones
defensas antes de la emisin de actos !ue se refieran a sus derechos
su$jetivos o intereses legtimos.F1@
*a e(igencia de la previa audiencia en materia reglamentaria funciona mediante
el procedimiento de audiencia p$lica.11
?.G. &l acto administrativo producido por silencio de la administracin
p0blica
%e acuerdo al procedimiento de reclamo pedido de pronto despacho !ue regula
el art. 1@ del decreto3le 1=.?D=H>4, es posi$le producir un acto denegatorio
t'cito14 de la administracin p$lica, a trav#s del silencio de #sta. 0os parece
claro !ue dicha norma est' conce$ida para el caso de silencio en actos administrativos
en sentido estricto !ue no ca$ra interpretarla como admitiendo la
posi$ilidad de !ue se produzca una norma general por denegacin t'cita.
0o es distinta la situacin cuando pueda presumirse la ineficacia cierta del
reclamo previo, en virtud de una clara conducta administrativa, en sentido
contrario a la pretensin !ue se intenta formular. En otras pala$ras, si la administracin
ha fijado una posicin en otros casos en forma e(presa o t'cita, no
se e(ige al particular !ue le pida en reclamo previo !ue se la reitere a #l personalmente,
para ha$ilitarlo a acudir a la instancia judicial. 5ero esto no es,
como se ve, un caso de Enorma general t'cita denegatoriaF, !ue tenga vida en el
mundo jurdico en cuanto norma general, sino de una presuncin (!ue de$er'
demostrarse a partir de hechos o actividades concretas) !ue faculta al interesado
a iniciar la accin judicial en su caso particular, prescindiendo del reclamo
previo.
?.1@ *a fuente de la norma est' a su vez, casi te(tualmente, en el art. 48G, inc. 47) de nuestro
5roecto de 1=GD: Ee(presar sus razones antes de la emisin del acto administrativo !ue se refiere
a sus derechos su$jetivos o intereses legtimosF" hemos pu$licado el proecto en nuestro li$ro
1ntroduccin al derecho administrativo, <uenos +ires, +$eledo35errot, 1=GG, 4I ed., p. 4?J.
?.11 0os remitimos a su e(posicin en el t. 4, op. cit., cap. L/.
?.14 :n maor desarrollo infra, cap. L. +mpliar comparar en .:1+-&1/&, 9&1AE /., E*os actos
administrativos t'citos e implcitosF, en ++. 22., Derecho administrativo, <uenos +ires, +$eledo3
5errot, 1==J, p. GG8 ss.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /23J
%e all se deduce, p. ej., !ue no podra admitirse una impugnacin administrativa
o judicial de la supuesta norma general t'cita, precisamente por!ue
ella no e(iste en cuanto tal en el ordenamiento jurdico.
?.>. (otestad de emitirlos
&tra diferencia es tam$i#n, para nosotros, !ue la facultad para dictar unos
otros puede ser entendida de manera diversa.
En nuestro concepto por lo !ue se refiere al derecho argentino, la facultad
de dictar actos administrativos es de la propia naturaleza de la funcin administrativa
por lo tanto amplia. *a facultad de dictar reglamentos, por diversas
razones es en cam$io, comparativamente, restringida.18
,laro est' !ue esta discusin se u$ica centralmente como una clave de $veda
de las teoras !ue construen un sistema !ue privilegia la autoridad contra
la li$ertad, no o$stante todas nuestras malas e(periencias con el poder a$soluto
de nuestros go$ernantes. -odas, sin em$argo, pasado su perodo eruptivo1D
llegan a la madurez de privilegiar la li$ertad contra la autoridad.
?.J. &fectos de la interposicin de recursos
-am$i#n e(isten diferencias entre am$os en cuanto a los efectos de la interposicin
de los recursos administrativos contra ellos. .ientras !ue, segn una
parte de la doctrina, los recursos administrativos o judiciales tienen en ciertos
casos efectos suspensivos de pleno derecho respecto de los actos administrativos
impugnados (tpicamente, cuando se trata de actos !ue avanzan so$re la
propiedad o la li$ertad de los ciudadanos: infra, cap. 2), ese efecto no alcanza a
los reglamentos.
En otras pala$ras, interpuesto un recurso, #l puede tener por efecto suspender
la ejecucin del acto impugnado, si dicho acto es individual o particular
adolece de nulidad. )i se trata de un acto general, la interposicin del recurso
no tiene per se efecto suspensivo respecto de #l. Es siempre indispensa$le una
decisin e(presa, administrativa o judicial, suspendi#ndolo.
?.18 Esto, !ue a sostuvimos anteriormente, ha sido o$jetado por un autor !ue entendi, partiendo
de un sistema constitucional tan diverso al nuestro como el franc#s de 1=?J, !ue e(ista
una potestad reglamentaria EreservadaF de la administracin: .+1/E0M&;;, op. cit., t. //, pp. 44D3?,
cua respuesta desarrollamos en el t. 1, op. cit., cap. 2//, K >, ENm$ito de la le frente a la administracin,F
pp. 41381" puede verse su evolucin en ,&2/E**&, 5E%1& 9&)P 9&1AE, E*a zona de reserva
de la administracin el procedimiento administrativoF, en :0/2E1)/%+% +:)-1+*, (rocedimiento
administrativo, <uenos +ires, ,iencias de la +dministracin, 1===, p. ?@1 ss. 5ara el encuadre
poltico, ver la E/ntroduccinF, en este mismo vol." para el jurdico poltico m's general ver
supra, (arte general, t. 1, op. cit., cap. 2//, E;uentes nacionales del derecho administrativoF, K >,
ENm$ito de la le frente a la administracinF ss. ;1+0T&/) 2/0,E0-, Le pouvoir de dcision
unilatrale des autorits administratives, 5ars, *. A. %. 9., 1=GG, p. DD.
?.1D <1EUE13,+1R+) dice !ue es una suerte de sarampin de los administrativistas.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /23=
?.=. 'etroactividad e irretroactividad del saneamiento
*a regla general es la irretroactividad tanto del reglamento como del acto administrativo"
1? en am$os casos e(isten algunas e(cepciones, pero ellas divergen
segn la materia.
+s p. ej., en materia de saneamiento de actos administrativos singulares, las
e(cepciones a la irretroactividad vienen dadas por el propio decreto3le 1=.?D=H>4,
!ue en su art. 1= otorga efecto retroactivo al saneamiento por ratificacin o confirmacin.
1G
En materia de actos generales, en cam$io, la regla de la irretroactividad de
la norma tiene tanto su formulacin como sus e(cepciones en la jurisprudencia,
1> no parece posi$le conce$ir supuestos de saneamiento retroactivo.
?.1@. 'etroactividad del acto administrativo sustitutivo o favorable al
interesado
,on alcance m's general, el art. 18 autoriza la retroactividad del acto administrativo
dictado: a) en sustitucin de otro acto revocado, o b) !ue Efavoreciere al
administrado.F
En la primera hiptesis, sustitucin de un acto por otro, el decreto3le trata
de un acto particular a !ue sera inadmisi$le sentar por principio la
retroactividad de un nuevo reglamento !ue sustitua otro revocado, en contra
del se6alado principio de irretroactividad de las normas generales.
En el segundo caso, la misma e(presin de la norma VEcuando favoreciere
al administradoFV indica tam$i#n ine!uvocamente !ue se trata de un acto
referido a persona determinada, por tanto acto administrativo en sentido estricto.
El art. 18, pues, se refiere solamente a los actos particulares, con e(clusin
de los actos reglamentarios.1J
?.1? 1eformulamos as lo e(puesto en anteriores ediciones, siguiendo ahora en este punto a M:-,M/0)&0,
'gimen,, op. cit., p. 11>" <+11+, 1&%&*;& ,., E*a nulidad del acto administrativo los efectos de su
declaracinF, &D, 1@J: ?JG" .+/1+*, MP,-&1 +C:/*E), ontrol judicial de la administracin p0blica, t.
//, <uenos +ires, %epalma, 1=JD, K DD@ ss., p. >>8 ss. )o$re la cuestin de los efectos e2 nunc o e2
tunc de la revocacin o anulacin del acto administrativo singular, nos remitimos al de$ate !ue e(plicamos
m's a$ajo, cap. L/, K =, EEspecies de nulidades administrativas.F
?.1G M:-,M/0)&0, op. ult. cit., pp. 1DG3> los dem's casos !ue menciona en la p. 14@ ss. &tros
supuestos de retroactividad del acto administrativo particular, previstos en lees provinciales, en
.&0-/, *+:1+, E,onsideraciones so$re la retroactividad en el 'm$ito del derecho administrativoF,
&D, 1>G: >8=, >DD ss.
?.1> ,fr. .+1/E0M&;;, t. /, op. cit., p. 4G1" .&0-/, op. ult. cit. *a regla no se aplica en materia de
e(enciones impositivas, !ue se interpretan restrictivamente: ,0;ed. ,+, )ala /2, $u $upermercado
$.#., LL, 1==J3E, ?8>. 2er tam$i#n infra, cap. 2/, K D.4 in fine, al comparar la esta$ilidad del
acto administrativo con la del reglamento.
?.1J 2er M:-,M/0)&0, op. ult. cit., p. 11G ss." A1E,,&, ,+1*&) .., 1mpugnacin de disposiciones
reglamentarias, <uenos +ires, +$eledo35errot, 1=JJ" .&0-/, op. ult. cit., p. >D8.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /231@
?.11. &l reglamento como fuente de competencia
En su art. 87 el decreto3le esta$lece !ue la competencia de los rganos administrativos
ser' la !ue resulte de la ,onstitucin, de las lees E de los reglamentos
dictados en su consecuenciaF, con lo cual determina !ue el origen de la
competencia puede ser reglamentario, pero no !ue ella no puede nacer a trav#s
de actos concretos. )in em$argo, el sistema constitucional de 1==D limita severamente
la potestad del 5oder Ejecutivo de dictar reglamentos,1= salvo en el
caso de los entes reguladores independientes.4@
?.14. 1mpugnacin
*a carga o gravamen para el interesado, de impugnar en t#rmino los actos,
rige solamente para los actos unilaterales de contenido particular.41
?.14.1. asos de impugnacin
El decreto 1>?=H>4 introduce en este aspecto una distincin !ue no es a nuestro
juicio acertada !ue pensamos de$er' modificarse o al menos morigerarse por
va interpretativa. %ice el art. >8, primera parte, !ue el acto de alcance general
puede ser impugnado mediante recursos administrativos cuando la administracin
le Ehu$iera dado o comenzado a dar aplicacin.F44
Ello dara a entender, aparentemente, !ue la impugnacin del acto general
solamente puede hacerse a trav#s de los actos o hechos concretos de aplicacin.
+hora $ien, ese principio no se compadece con el !ue contiene el art. 4D, inc. a) del
decreto3le 1=.?D=H>4, !ue prev# e(presamente la impugnacin judicial del acto
general, cuando #ste Eafecte o pueda afectar en forma cierta o inminente en sus
derechos su$jetivosF a un particular se haa formulado reclamo previo con
denegatoria e(presa o t'cita de acuerdo al art. 1@.
,onjugando la norma legal la reglamentaria, resultara !ue es distinta la
solucin si el acto general afecta derechos su$jetivos (se aplica el decreto3le
1=.?D=H>4) o intereses legtimos (no se aplica el art. 4D).
a) En el primer caso, al ser de aplicacin el principio del art. 4D, inc. a) es por
lo tanto admisi$le la impugnacin administrativa (con miras a la ulterior impugnacin
judicial) cuando el acto meramente Epuede afectar en forma cierta e
8.1= +un!ue est' ampliamente facultado para delegar sus atri$uciones, por la le 44.?4@: infra,
cap. 2///, E&$jeto competencia del acto administrativo,F K 11, E,ompetencia en razn del grado,F
nota 11.8.
?.4@ $upra, t. 4, op. cit., cap. 2//, E*a regulacin econmica socialF" t. 1, op. cit., cap. 2//,
E;uentes nacionales del derecho administrativoF L2, E*os entes reguladores.F
?.41 ,0;ed. ,+, )ala 2, %ello, LL, 4@@@3,, 1>1 (a6o 1===).
?.44 )o$re el tema ampliar comparar AW/%/, A1+,/E*+, E/mpugnacin de reglamentosF, en %/EO
otros, #cto y procedimiento administrativo, <uenos +ires, 5lus :ltra, 1=>?, p. 14D ss."
M:-,M/0)&0, E*a impugnacin judicial de los reglamentosF, op. loc. cit.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /2311
inminenteF los derechos su$jetivos del impugnante" o, por cierto, cuando los
EafecteF en forma directa.
b) En el segundo caso, cuando el reglamento no afecta en forma inminente
cierta a derechos su$jetivos afecta entonces potencialmente a derechos su$jetivos,
o actual o potencialmente a intereses legtimos, aparentemente reco$rara
vigor la regla del art. >8 del decreto 1>?=H>4 entonces el reglamento no
seria impugna$le administrativamente sino cuando se le Ehu$iere dado aplicacinF
o Ecomenzado a dar aplicacinF" o sea, no sera impugna$le directamente,
con la salvedad enunciada en el art. >?, 4I parte.48
0o encontramos prima facie una e(plicacin para la distinta solucin
legal3reglamentaria !ue as resultara en el tratamiento de la impugnacin de
actos generales. *a diferencia de$era ser allanada, admiti#ndose como principio
la posi$ilidad de impugnar el reglamento por !uienes se vean afectados por
#l, actual o potencialmente, en sus derechos su$jetivos o intereses legtimos,
segn el criterio m's gen#rico del art. >D. :n posi$le fundamento para una
unificacin interpretativa residira en se6alar !ue el ha$er Ecomenzado a dar
aplicacinF, a !ue se refiere el art. >8, comprende tanto la aplicacin al propio
interesado como a cual!uier otra persona, o incluso cual!uier actitud e(presa
o t'cita de la administracin !ue importe una suerte de preparacin para la
ejecucin !ue haga as potencialmente EinminenteF (lato sensu) su aplicacin.
En esta variante, se dara un sentido final homog#neo al decreto3le.
?.14.4. #utoridad competente para entender en el recurso
-am$i#n en este aspecto el reglamento intenta introducir una distincin entre
acto particular general, en el art. >8: E)er'n competentes para resolver los
recursos administrativos contra actos de alcance individual los organismos !ue
se indican al regularse en particular cada uno de a!uellos. )i se tratare de
actos dictados en cumplimiento de otros de alcance general ser' competente el
organismo !ue dict la norma general,4D sin perjuicio de la presentacin del
recurso ante la autoridad de aplicacin.F ,omo se ve, no se dice cu'les son los
recursos aplica$les en el segundo caso, pero puede estimarse !ue ser'n los !ue
correspondan de acuerdo al ordenamiento ordinario de los recursos, con la sola
?.48 E)i se tratare de actos dictados en cumplimiento de otros de alcance general, ser' competente
el organismo !ue dict la norma general sin perjuicio de la presentacin del recurso ante la
autoridad de aplicacin.F
?.4D 0o est' claro si el recurso de$e ser resuelto por dicha autoridad solamente cuando lo !ue se
cuestiona es especficamente el acto general al cual se conforma el acto de aplicacin impugnado,
o tam$i#n cuando la impugnacin se refiere a vicios del acto particular, sin cuestionarse la legitimidad
del reglamento en el cual se lo encuadra. ,on todo !ue semejante distincin podra ser
lgica, pensamos !ue si se introdujera, producira casi siempre incertidum$re respecto de la autoridad
competente, con perjuicio para los derechos del recurrente, !ue no sa$ra as a ciencia cierta
ante !u# autoridad interponer !u# recursos. Estimamos !ue mientras la norma su$sista, de$era
aplic'rsela sin efectuar distinciones.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /2314
diferencia de variar el rgano de decisin ante el primer recurso (contra el acto
particular de aplicacin de otro general) sin perjuicio de los recursos ulteriores
!ue correspondan contra la decisin !ue adopte en este caso la autoridad
!ue dicta el acto general resolvi adem's la impugnacin contra el acto particular
de aplicacin.
?.14.8. %rmino para la interposicin del recurso
*os t#rminos para recurrir corren solamente a partir de los actos de aplicacin"
el reglamento puede ser impugnado sine die,4? en forma directa o contra a!u#llos,
4G incluendo su articulacin como defensa o e(cepcin.4> 5roducida la reforma
constitucional con su tutela de los derechos de incidencia colectiva,4J la
solucin propuesta se afianza.
?.14.D. &fectos del recurso de al3ada contra reglamentos
*a regla !ue fija el art. => in fine para el recurso de alzada ser' difcil mantenerla
para el acto concreto,4= pero puede funcionar para el acto general, en
cuanto limitacin adicional de la revisin por el 5oder Ejecutivo. En todo caso
ca$e puntualizar !ue no parece constitucional, desde 1==D, admitir el recurso
de alzada ante el 5oder Ejecutivo contra los actos, sean particulares o generales,
de los entes reguladores independientes.8@
?.14.?. onclusin
+un!ue con dudas e imprecisiones, e(isten diferencias entre la impugnacin
de actos generales particulares incluso en sede administrativa.
?.18. (rocedimiento de elaboracin
El procedimiento de ela$oracin del acto particular general es distinto. En
especial, ca$e destacar !ue al reglamento a los grandes proectos les son de
aplicacin los principios de la audiencia p$lica !ue e(plicamos en el cap. L/
del t. 4. Ese procedimiento no es de aplicacin para la maor parte de los actos
?.4? 2er nuestro (rocedimiento y recursos administrativos, 4I ed., op. cit., pp. 8GD3?. ,onf. A1E,,&,
op. cit., p. J> ss." .+/1+*, ontrol judicial de la administracin p0blica, t. //, <uenos +ires,
%epalma, 1=JD, p. 8>J ss." M:-,M/0)&0, op. cit., p. D1 Ley nacional de procedimientos administrativos,
t. //, <uenos +ires, +strea, 1=J?, p. D=> ss.
?.4G .+/1+*, op. cit., t. //, p. 8=J ss.
?.4> .+/1+*, t. //, op. cit., p. 8=J ss.
?.4J $upra, t. 4, op. cit., caps. // ///.
?.4= 5or lo !ue hemos e(puesto en (rocedimiento y recursos administrativos desde la 4I ed., op. cit.,
pp. D>134, ho t. D, op. cit., cap. L/. .'(ime en la actualidad, en !ue la justicia modifica, convierte
sustitue actos administrativos, como e(plicamos en la E/ntroduccinF en el K 14 del cap. L// de
este vol. 8.
?.8@ 1nfra, t. D, op. cit., cap. L/, K 8.D, p. L/3J.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /2318
singulares, e(cepto para los grandes proectos segn dijimos: tpicamente, el
an'lisis de impacto am$iental. En tales casos parece claro !ue no estamos en
presencia de un reglamento, pues nada se incorpora como norma permanente
al ordenamiento jurdico, pero el hecho de tomar una decisin !ue afecte el
medio am$iente le da un car'cter de afectacin de derechos de incidencia colectiva
!ue surge de la propia ,onstitucin en sus arts. D1 D8 torna indispensa$le
la previa audiencia p$lica.
?.1D. %erminacin del procedimiento
El procedimiento administrativo termina por voluntad del interesado,81 o de la
administracin. En este ltimo caso lo normal es una resolucin concreta o
particular,84 en la cual se ratifica o confirma el acto impugnado, o se lo revoca,
sustitue o modifica.88 En cam$io, es m's $ien e(cepcional la terminacin de
un procedimiento en sede administrativa por la derogacin total o parcial de
un reglamento a trav#s de otro acto reglamentario, o por la emisin de un
nuevo acto reglamentario o sustitutivo del anterior (art. J8). En sede judicial,
con todo, ha comenzado una saluda$le tendencia a dejar sin efecto actos reglamentarios
con car'cter erga omnes.8D
*a maor parte de las normas del decreto 1>?=H>4 se refieren as a individuos
concretos !ue impugnan actos particulares ello es una razn m's !ue indica la
conveniencia de distinguir conceptualmente los reglamentos de los actos administrativos
stricto sensu.
?.1?. 1mpugnacin judicial 8?
En esta cuestin es necesario considerar dos aspectos: la oportunidad de la
impugnacin los efectos de su acogimiento judicial. En el primer aspecto, el
acto administrativo particular se impugna directamente en sede judicial (art.
48 del decreto3le)" el reglamento en principio no se impugna directamente,
sino indirectamente, cuando se produce su aplicacin actual (art. 4D, inc. b)
4?, inc. c), o inminente, previo reclamo silencio de la administracin (art. 4D,
?.81 %esistimiento del recurso" o del derecho" o caducidad, art. 17, inc. e), ap. =7 del decreto3le
arts. GG a >@ de la reglamentacin.
?.84 E(presa: art. GD" o t'cita, art. G? de la reglamentacin 1@ del decreto3le.
?.88 +rt. J1 de la reglamentacin 1= 4@ del decreto3le.
?.8D 2er los casos *las *arsanti de la )ala / !ue comentamos supra, t. 4, op. cit., cap. // E*os
grandes fallos de la actualidadF, en Despus de la reforma del &stado, 1==J, 4I ed., cap. L/"
)+0-+.+1R+ 5+)-&1, 9:+0 +., Las nulidades de pleno derecho de los actos administrativos, .adrid,
1=>4, pp. 4=J3=.
?.8? +mpliar en A1E,,&, 1mpugnacin de disposiciones reglamentarias, op. cit., p. >> ss." .+/1+*,
op. loc. cit." A1E,,&, E/mpugnacin de reglamentosF, en :0/2E1)/%+% +:)-1+*, (rocedimiento administrativo,
op. cit., p. G= ss." en el mismo li$ro, )+0.+1-/0&, 5+-1/,/& .+1,E*& E., E/mpugnacin
de actos de alcance generalF, p. >> ss. %/EO, E2as de impugnacin de los reglamentos, por
reclamo recursosF, p. =@ ss." 1E9-.+0 ;+1+M, .+1/&, 1mpugnacin judicial de la actividad administrativa,
<uenos +ires, *a *e, 4@@@, cap. ///, p. 111 ss.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /231D
inc. a) art. 4?, inc. b4.8G Ello, claro est', sin perjuicio de la inaplicacin del
acto reglamentario nulo de nulidad a$soluta, por otros tri$unales.8> ,omo destaca
la doctrina, no e(iste plazo para la interposicin del reclamo impropio del
art. 4D,8J lo !ue tam$i#n a$ona la tesis de !ue no e(iste plazo para la impugnacin
judicial de los reglamentos, por accin, defensa o e(cepcin.
En cuanto a los efectos, la doctrina8= ha$a sugerido hace tiempo lo !ue finalmente
la jurisprudencia ha comenzado a admitir: los efectos erga omnes de
la sentencia condenatoria de la administracin o anulatoria de un acto de car'cter
general, a$andonando as la vieja solucin !ue en caso de considerarlo
ilegtimo se limita$a a su no aplicacin al caso particular. Es sin duda un avance
de nuestro derecho viviente, sugerido hace tiempo por la doctrina. 0os hemos
acercado pues al postulado de M:-,M/0)&0,D@ para !uien los reglamentos contrarios
a derecho son nulos de pleno derechoD1 carecen de presuncin de legitimidad,
D4 todo lo cual torna asistem'tica su vigencia gen#rica a pesar de declararse
su nulidad" a lo cual agreg claras razones de economa procesal.D8
-am$i#n han comenzado a aparecer diversos supuestos de decisiones judiciales
de efectos erga omnes5 #gueera,DD *arsanti,D? *las,DG &6me6djian,D> 7ambier,DJ
?.8G 2er la e(cepcin de nuestra doctrina supra, K ?.14.8, E-#rmino para la interposicin del
recursoF notas.
?.8> +mpliar infra, cap. L/, E)istema de nulidades del acto administrativoF, K 1D, E*a no
aplica$ilidad del acto, como caso especial de nulidad.F
?.8J A1E,,&, op. loc. cit." ,+0&)+, +1.+0%& 0., EEl concepto de recurso administrativoF, en ++.
22., Derecho administrativo, <uenos +ires, +$eledo35errot, 1==J, p. ?J? ss., pp. ?JJH=.
?.8= <&),M, 9&1AE -1/)-N0, 8%ribunales judiciales o tribunales administrativos para ju3gar a la
#dministracin (0blica9, <uenos +ires, 1=?1, p. 188 ss." M:-,M/0)&0, op. cit., p. 8>. ,omp. %1&./,
1nstituciones de derecho administrativo, <uenos +ires, +strea, 1=>8, pp. 8DJ3=" ha$a manifestado
la posicin contraria en cuanto derecho positivo .+/1+*, op. cit., p. J>= ss. en su tra$ajo E*os
efectos de la sentencia !ue acoge la impugnacin de un reglamentoF, '#D#, 4: 448 (<uenos +ires,
1=J=).
?.D@ M:-,M/0)&0, op. cit., p. 8>. En el derecho comparado A+1,R+ %E E0-E11R+, E%:+1%&, Legislacin
delegada, potestad reglamentaria y control judicial, .adrid, ,ivitas, 1=>@, pp. J3=. .enos
terminante %1&./, 1nstituciones de derecho administrativo, op. cit., pp. 8DJ3=.
?.D1 M:-,M/0)&0, op. cit. p. 8>: Elos reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho no podra
ocurrir de otra manera, por cuanto si ellos fueran solamente anula$les, significara !ue dicha
anula$ilidad podra hacerse valer dentro de un plazo, lo !ue determinara !ue por el mero transcurso
del tiempo se hara inataca$le, supuesto totalmente inadmisi$le pues ello introducira una
nueva causal de derogacin de las lees: la producida por un reglamento !ue a ella se opone, por el
slo hecho de ha$er dejado transcurrir los plazos sin impugnarlo.F
?.D4 M:-,M/0)&0, op. cit., p. D1.
?.D8 E5or otra parte, la impugnacin directa de un reglamento ilegal como consecuencia su
eliminacin, tiene tam$i#n un efecto directo de economa procesal, al evitar el planteamiento de
multitud de litigios con ocasin de la aplicacin de dicho reglamento ilegal, facilitando a su vez la
unidad de calificacin de tal ilegalidadF: M:-,M/0)&0, op. cit., p. 8J.
?.DD ,)90, LL, 1==>3,, 844.
?.D? ,0;ed. ,+, )ala /, LL, 1==J3+, 4=8.
?.DG ,0;ed. ,+, )ala /, LL, 1==J3+, 4JJ.
?.D> ,)90, Fallos, 8@J: GD>" &D, 1DJ: 88J.
?.DJ ,0;ed. ,+, )ala //, LL, 1===3E, G48.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /231?
Labatn,D= /onges,?@ %orello,?1 :iceconte,?4 ;oussefian,?8 etc.?D *o mismo ocurre en
el 'm$ito provincial.??
?.1G. (rimeras conclusiones
%e lo e(puesto se desprende a nuestro modo de ver !ue las principales diferencias
de r#gimen jurdico entre actos, reglamentos contratos administrativos
se han acentuado en el decreto3le" por ello, entendemos !ue corresponde utilizar
una definicin estricta de acto administrativo, !ue no lo confunda con los
reglamentos administrativos, para !ue la definicin realmente se corresponda
armnicamente con el derecho positivo aude a e(plicarlo o interpretarlo
adecuadamente. 5or nuestra parte, entonces, mantenemos en este aspecto la
definicin !ue di#ramos oportunamente.?G
%icho en otras pala$ras, el decreto3le su decreto reglamentario no se refieren
en forma indiferenciada unvoca, en todas sus normas por igual, a los
actos administrativos stricto sensu, a los reglamentos a los contratos administrativos.
-oda pretensin de generalizacin sera en este aspecto e!uvoca,
segn aca$amos de ver de las diferencias de r#gimen e(istentes" corresponder'
entonces en cada situacin interpretar determinar si el art. pertinente !ue
se est' analizando est' destinado a regir a una u otra de las especies de actividad
jurdica de la administracin p$lica (acto administrativo" reglamento administrativo"
contrato administrativo" hecho administrativo), a fin de poder
aplicarlo correctamente.
Estas afirmaciones no pueden llevarse al e(tremo de sostener, e(actamente
a la inversa, !ue ninguna similitud ninguna coincidencia de r#gimen jurdico
administrativo e(iste entre ellos, desde luego. )a$ido es !ue nunca dos o$jetos
son tan dismiles !ue no se puedan encontrar elementos comunes, ni tan id#nticos
!ue no se puedan encontrar diferencias. )e trata slo de resolver, por
estipulacin, !u# resulta m's cmodo para el uso: si denominar los o$jetos en
$ase a sus diferencias o en $ase a sus semejanzas.?>
?.D= ,0;ed. ,+, )ala 2, LL, 1==J3;, 8D?.
?.?@ ,)90, &D, 1>8: 4>4" LL, 1==>3,, 1D8.
?.?1 ,0;ed. ,+, )ala //, LL, )up. +dm., 83/234@@@.
?.?4 ,0;ed. ,+, )ala /2, LL, 1==J3;, 8@?.
?.?8 ,0;ed. ,+, )ala /2, LL, 1==>3;, 4>@ (cautelar)" sentencia definitiva, LL, 1==J3%, >1@.
?.?D +mpliar supra, t. 4, op. cit., cap. //, E%erechos de incidencia colectivaF el cap. L/, E*os
grandes fallos de la actualidad,F en nuestro li$ro Despus de la reforma del &stado, op. cit.
?.?? +s, 5rov. de <uenos +ires, ),9<+, in re <uintana, %eodoro arlos =>()4 y otros, ?3L//3@1,
con nuestra nota E:n leading case provincial en !ue el derecho no cae en la vor'gine,F en LL, 4@@4.
?.?G &l acto administrativo, op. cit., 1=G=, 4I ed., cap. 2. ,onf. en este aspecto */0+1E), Fundamentos...,
op. cit., pp. 4@83D" %1&./, 1nstituciones,, op. cit., pp. 1=438" %/EO, .+0:E* .+1R+, &l acto administrativo,
<uenos +ires, 1=G1, 4I ed., p. 111" Derecho administrativo, t. //, op. cit., p. 4@J" <:9 .&0-E1&,
.X0/,+, EEl acto administrativoF, en ;+11+0%& (M.), /).+E* .+1-R0EO, 5+-1/,/+ 1. (%irectores), /anual
de Derecho #dministrativo, <uenos +ires, %epalma, 1==G, p. 1?=.
?.?> Es lo !ue e(plicamos en el cap. / del t. 1, a cua $i$liografa nos remitimos.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /231G
En el caso de los reglamentos, actos contratos administrativos, p. ej., e(isten
muchas similitudes en materia de vicios nulidades muchas veces las
soluciones son las mismas.?J B a su vez, dentro de cada especie, puede continuarse
con la su$divisin. Ba hemos visto !ue no ha tampoco una nica categora de
contrato administrativo, sino una infinita variedad !ue a lo sumo puede agruparse
en tres categoras a los fines did'cticos"?= !ue los reglamentos se suelen
dividir a su vez en cuatro categoras diferentes"G@ !ue dentro del acto administrativo
se discuten situaciones particulares como la pretendida no justicia$ilidad
de algunos actos.G1
%el mismo modo se pueden encontrar semejanzas entre el reglamento la
le, en cuanto a su an'loga sumisin al principio constitucional de razona$ilidad
diferencias en cuanto a su irretroactividad.
5ero todo esto a puede ser una discusin eterna so$re todo no fructfera.G4
G. La prueba prctica de la conveniencia de una u otra terminologa
*a discusin acerca de si ha$lar de reglamentos de actos administrativos
como categoras diferentes, o englo$ar en la sola frase Eactos administrativosF
tanto a los de contenido general como a los de contenido particular, sufre una
prue$a de fuego cuando se trata de utilizar sistem'ticamente esos conceptos.
5ues de nada vale !ue una persona diga: E5refiero el sistema de medicin de
los inglesesF, si luego, al preguntarle por su altura, responde: E.ido un metro
con setenta centmetrosF" en tal caso, est' prefiriendo el sistema m#trico decimal.
1 +lgo similar ocurre con los autores !ue e(presan !ue es til definir el
acto administrativo en forma amplia, comprendiendo los reglamentos , luego
incluen en un primer li$ro, dentro de las fuentes del derecho administrativo, a
los reglamentos en otra parte, dentro del tema Eacto administrativoF, no incluyen
los problemas presentados por la potestad reglamentaria, !ue desarrollaron
en la primera.4
?.?J *a solucin !ue proviene de los tratados de inversiones e(tranjeras !ue referimos en el t. 4,
op. cit., cap. L2///, p. ej. en materia de prohi$icin de EnacionalizacinF de inversiones e(tranjeras,
importa la derogacin de la permisin del rescate en las concesiones de servicios p$licos, o la
revocacin por razones de oportunidad o m#rito del acto administrativo individual. 0o parece en
cam$io !ue pueda aplicarse al acto reglamentario. *a caducidad por incumplimiento del particular,
del mismo modo, es aplica$le tanto al acto individual como al contractual, no as al reglamentario.
El listado tanto de igualdades como de diferencias puede e(tenderse al infinito.
?.?= Es lo !ue e(plicamos en el cap. L/ del t. 1, a propsito de lo cual e(iste una nueva posi$le
discusin, !ue referenciamos supra, E/ntroduccinF, nota 1.8.
?.G@ -al como lo e(plicamos en el t. 1, op. cit., cap. 2//, K = a 1>.
?.G1 $upra, t. 4, op. cit., cap. 2///, E*os Yactos de go$iernoZ.F
?.G4 Es otra vez la metodologa referida en la primera parte del cap. / del t. 1 la profusa
$i$liografa all e(istente, !ue a su vez lleva a m's.
G.1 2er tam$i#n supra, t. 1, op. cit., cap. /, K J.4 nota J.44.
G.4 <asta consultar m's de una o$ra general so$re la materia para compro$ar este punto.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /231>
)i fuera cmodo incluir a los reglamentos dentro de los actos administrativos
no e(istira razn para proceder as con toda naturalidad se ha$ran
incluido esos pro$lemas dentro del tomo referente al acto administrativo" si no
se lo hace, si se e(plica la pro$lem'tica de los reglamentos en una parte la de
los dem's actos administrativos en otra, no corresponde e(presar !ue los reglamentos
son definidos como actos administrativos, pues no son utili3ados
con esa orientacin conceptual. Esto prue$a !ue para los autores es m's cmodo
diferenciar, como de hecho lo hacen, entre reglamento acto administrativo.
*o mismo ocurre con los fallos !ue emplean en sus considerandos argumentos
!ue resultan indistintos para el acto el contrato administrativo, o el acto
el reglamento (v. gr. +ca $.#. c. $1D&),8 pero el uso indiferenciado !ue as
ocasionalmente se encuentra no implica !ue la maor parte de los pro$lemas
de o$ra p$lica, suministros, etc., se resuelvan acudiendo al decreto3le 1=.?D=H
>4, o a una o$ra cuo ttulo sea &l acto administrativo: slo algunos pueden
serlo. ,orresponde pues recoger esa distincin !ue viene impuesta por la realidad
de su uso, en una correspondiente distincin terminolgica.
>. La distincin entre el reglamento y el acto administrativo general
%e acuerdo a lo !ue venimos e(poniendo, los reglamentos son de contenido
general los actos de contenido particular pueden ser denominados actos administrativos.
0o consideramos, para el derecho administrativo argentino al
menos, !ue corresponda hacer una distincin como la !ue se encuentra en la
doctrina comparada, entre reglamento, acto administrativo general acto administrativo
particular.
)e ha dicho, p. ej., !ue EEl acto general tiene de comn con el 1eglamento el
sujeto indeterminado a !ue se dirige, pues va destinado a todo a!uel !ue se encuentre
en una determinada situacin de hecho. 5ero, a diferencia del 1eglamento,
tiene su motivo en un hecho concreto a ocurrido su fin es satisfacer una
necesidad p$lica dentro de esa circunstancia, logrando un resultado nico e irre3
G.8 ,)90, $.#. +rgani3acin oordinadora #rgentina c. $ecretara de 1nteligencia de &stado,
&D, 1>>: >D= (a6o 1==J), con nota de ,&.+%/1+, 9:*/& 1&%&*;&, E*a o$servancia de la causa el fin
en la contratacin administrativa reservada. *a revocacin por ilegitimidad del contrato administrativo
en cumplimiento.F *a cantidad de fallos en materia contractual !ue llegan a la ,)90 es
reducida en relacin al total de pro$lemas reales !ue el uso maoritario jurisprudencial se resuelve
en consecuencia a niveles menores en el derecho p$lico provincial. *a solucin de la
,)90 a un determinado pro$lema puede llegar a afirmarse, pero no tam$i#n su seleccin de voca$los
para fundarlo: nos remitimos para ello al t. 1, op. cit., cap. 2//, K 1J.D, pp. 2//3>134. 2er
,&2/E**&, 5E%1& 9&)P 9&1AE, E*a teora general del contrato administrativo a trav#s de la 9urisprudencia
de la ,orte )uprema de 9usticia de la 0acinF, en el li$ro ?@A aBos de la (rocuracin
del %esoro de la )acin, <uenos +ires, 1==D, p. =J ss., nota ?> in fine" EEl criterio de contrato
administrativo en la jurisprudencia de la ,orte )uprema de 9usticia de la 0acinF, &D, 111: JD?"
EEl concepto de contrato administrativoF, en :0/2E1)/%+% +:)-1+*, &l derecho administrativo argentino,
hoy, <uenos +ires, ,iencias de la +dministracin, 1==G, p. 1GG ss.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /231J
peti$le no meramente regular la conducta.F1 En sentido similar se ha e(presado
!ue Eel criterio $'sico es siempre a nuestro juicio, el ordinamentalista: el 1eglamento
forma parte del &rdenamiento, sea su contenido general o particular el
acto administrativo, aun!ue su contenido sea general o se refiera a una pluralidad
indeterminada de sujetos, no forma parte del &rdenamiento jurdico, es un acto
ordenado no ordinamentalF"4 o Ela actuacin administrativa ser' un 1eglamento
en cuanto se incruste en el ordenamiento jurdico no en otro caso. *a prue$a de
la consuncin ser' su signo m's significativo: si la actuacin administrativa se
consume por s misma, estaremos ante un acto administrativo" si, por el contrario,
mantiene e(tiende su valor preceptivo para sucesivos cumplimientos, estaremos
ante una norma, ante un 1eglamento.F8
5or nuestra parte, consideramos !ue en el derecho argentino los principios
jurdicos aplica$les a los actos de contenido general son los mismos tanto si el
acto general es dictado para situaciones de hecho indeterminadas repeti$les
como si es dictado para una situacin de hecho nica e individualizada" tanto
si el acto general se agota consume por estar destinado a una sola situacin,
aun!ue para un nmero indeterminado de personas, como si se mantiene en
vigencia como parte del ordenamiento jurdico m's o menos permanente. -ampoco
el acto pierde el car'cter de general por!ue el nmero de sus destinatarios
sea reducido.D
El r#gimen de impugnacin, los recursos procedentes, el tipo de proteccin jurisdiccional,
la pu$licidad, la irretroactividad, son a nuestro entender aplica$les
por igual a los actos generales de tipo permanente o de tipo instant'neo aun!ue
indetermina$le en cuanto a los sujetos !ue alcanza" por ello entendemos !ue no
corresponde hacer la distincin e(puesta !ue dentro del concepto de reglamento
ca$e incluir, sin distinciones, todos los actos de contenido general dictados en ejercicio
de la actividad administrativa.
En el derecho espa6ol, en cam$io, se se6alan algunas diferencias en cuanto
a las autoridades !ue los pueden dictar, su o$ligatoriedad respecto de los administrados,
las e(cepciones oponi$les a unos otros, etc.? Esas diferencias no
e(isten en el derecho argentino tradicional.
+hora $ien, con el dictado del decreto3le 1=.?D=H>4 se ha sostenido !ue el
derecho argentino ha receptado la se6alada distincin,G pero pensamos !ue es
>.1 &1-/O, E%:+1%&, /ateria y objeto del contencioso"administrativo, )an 9os#, 1=G?, p. 14J.
>.4 A+1,R+ %E E0-E11R+, E1ecurso contencioso directo contra disposiciones reglamentarias recurso
previo de reposicinF, en 'evista de #dministracin (0blica, 4=: 1GD (.adrid).
>.8 .+1-R0 1E-&1-/**&, *&1E0O&, E+ctos administrativos generales reglamentosF, en 'evista de
#dministracin (0blica, D@: 44?, 4D= (.adrid).
>.D +s lo ha resuelto p. ej. la ,0,om., )ala <, oordinadora olor c. 1nspeccin 7eneral de
.usticia, a6o 1=J8, &D, 1@D: ?=J, cons. 1@, f4, interesante fallo.
>.? A+1,R+ %E E0-E11R+, op. ult. cit." A&0ON*EO 5P1EO, &l procedimiento administrativo, op. cit.,
pp. 44=38@@.
>.G M:-,M/0)&0, E*a impugnacin judicial de los reglamentosF, en '#D#, =: 81, 8D.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /231=
un poco prematuro apuntar dicha conclusin. El decreto3le utiliza la terminologa
de acto administrativo de alcance general, es cierto, pero todo parece
indicar !ue lo hace en referencia al reglamento no en el sentido de la distincin
espa6ola. Es da$le pensar !ue la jurisprudencia pueda encontrar en esta
teora una acepta$le solucin intermedia para la tesis tradicional restrictiva
de la impugnacin judicial de los reglamentos.
5odra as sostenerse !ue los actos !ue, an alcanzando a una pluralidad de
personas o de situaciones, no se incorporan con vocacin de permanencia al
ordenamiento jurdico, sino !ue se agotan en su cumplimiento m's o menos
inmediato, pueden ser considerados Eactos administrativosF en lugar de EreglamentosF,
con la consecuencia de !ue pueden ser impugnados judicialmente
en forma directa.> %e todas maneras ca$e apuntar !ue a partir de la incorporacin
constitucional de la categora de los derechos de incidencia colectiva ha
comenzado a ampliarse no solamente la legitimacin contra los actos generales,
J sino tam$i#n en su consecuencia los efectos de la sentencia, !ue ahora
pueden ser erga omnes.=
J. #ctos y contratos administrativos
0o parece posi$le e(poner en un slo lugar lo referente a los actos unilaterales
tam$i#n a los diversos contratos administrativos: o$ra p$lica, suministro,
concesin de servicios p$licos, concesin de o$ra p$lica, uso del dominio p$lico,
etc.1 *a tem'tica propia de los contratos administrativos presenta pro$lemas
fundamentales !ue nada tienen !ue ver con el acto unilateral.4 +s se
interpreta generalmente, por lo dem's, lo dispuesto en el r#gimen del decretole
1=.?D=H>4.8 + veces se invocan obiter dicta de la ,)90 para imputarle una
>.> 2er tam$i#n M:-,M/0)&0, 'gimen ..., op. cit., p. J8.
>.J 0os remitimos a lo e(puesto en el t. 4, op. cit., caps. // ///.
>.= 2er t. 4, cap. // E*os grandes fallos de la actualidadF en Despus de la reforma..., op. cit.
J.1 ,onf. M:-,M/0)&0, 'gimen..., op. cit., p. 18>" La Ley )acional de (rocedimientos administrativos,
t. /, <uenos +ires, +strea, 1=J?, p.1G8, !uien considera EcategricaF la e(clusin de los
contratos en el decreto3le. 5ueden su$distinguirse grupos o matices como lo hacemos en el t. 1,
op. cit., cap. L/, C,lasificacin de los contratos administrativosF: no se trata de generalizar todo lo
contractual en una nica categora jurdica. ,onf. ;*&A+[-/), )5B1/%&0, Les contrats administratifs,
*ondres, Esperia, 1==J" %E *+:<+%\1E, +0%1P" .&%E10E, ;1+0]" %E*2&*2P, 5., %rait des contrats
administratifs, t. /, 5ars, *A%9, 1=J8 sus respectivas referencias.
J.4 Esta cuestin resulta clara en A1+0/**& &,+.5&, 1+Q* E01/C:E, Distribucin de los riesgos en
la contratacin administrativa, <uenos +ires, +strea, 1==@. En el cap. /, K 11 14, al referirnos a
los actos de los entes p$licos no estatales, concesionarios licenciatarios de servicios p$licos,
etc., se6alamos !ue los unilaterales e individuales tienen elementos de derecho p$lico, pero no
sus contratos, en principio.
J.8 <&-+))/, ,+1*&) +*;1E%&, ontratos de la administracin provincial, *a 5lata, )cotti, 1==G,
p. 4D A1E,,&, ,+1*&) .+0:E*, E5rocedimiento administrativo contratos administrativos. (2ariaciones
so$re el art. >S, p'rrafo final de la le 0S 1=.?D=)F, en :0/2E1)/%+% +:)-1+*, ontratos
#dministrativos, <uenos +ires, ,iencias de la +dministracin, 4@@@, p. 188 ss., p. 18G: E+dvertimos,
entonces, !ue para la le el acto administrativo, el contrato del Estado los reglamentos o, si
se prefiere, actos administrativos de alcance general, condensan dismiles categoras.F
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /234@
concepcin !ue encuadrara al contrato administrativo dentro del acto administrativo.
D 5ero no es #sta cuestin !ue resuelva o pueda resolver la doctrina
de un fallo. + nuestro modo de ver, tanto en el pas como en el derecho comparado
es cmoda m's e(presiva del derecho vigente la clasificacin tripartita
!ue distingue, por de pronto, los actos unilaterales $i o plurilaterales como
categoras diferenciadas reserva la nocin de acto administrativo para el
acto administrativo individual.?
*os autores en general lo han entendido empricamente as, al construir sus
o$ras con partes distintas para el estudio de los contratos de los actos administrativos.
G *as o$ras so$re contratos administrativos, en esta lnea emprica
pero no por ello menos cientfica, se preocupan de diferenciarlos de los contratos
privados, pero no suelen plantearse una comparacin con el acto administrativo,
de tan o$via !ue es la diferencia.> Ma puntos comunes, cierto es, pero
las diferencias justifican una e(plicacin separada para no inducir a confusiones
entre dos regmenes !ue de hecho tienen todava m's diferencias !ue semejanzas.
+ nivel terico las posiciones siguen divergentes, incluendo !uienes como
.+/1+* controvierten incluso la teora del contrato administrativo.J En otros
temas de la materia hemos realizado intentos parecidos al de este agudo autor,
como nuestra crtica al poder de polica, !ue empezamos en 1=G@ Vsiguiendo
en ello a U+*-E1 +0-&0/&**/V mantenemos en el cap. 2 del t. 4, 4@@@, DI ed.
Mace poco un joven estudioso se lamenta$a de lo poco !ue se escri$e so$re esa
materia esa constatacin de EomisinF de algn modo lo consideramos el fruto
e(itoso de una larga $atalla. 5ues de eso se trata$a en la especie, de !ue se
resuelvan los pro$lemas de derecho administrativo sin necesidad de recurrir a
J.D ,a$e destacar al efecto los valiosos numerosos tra$ajos de ,&2/E**&, 5E%1& 9. 9., recientemente
EEl contrato administrativo en la jurisprudencia de la ,orte )uprema de 9usticia de la
0acinF, en :0/2E1)/%+% +:)-1+*, ontratos administrativos, <uenos +ires, ,iencias de la +dministracin,
4@@@, p. J8 ss., p. J=, donde considera !ue de este modo !ueda zanjado el diferendo
doctrinario" del mismo autor, EEl criterio de contrato administrativo en la jurisprudencia de la
,orte )uprema de 9usticia de la 0acinF, &D, 111: JD?.
J.? 2er ;*&A+[-/), )5B1/%&0, Les contrats administratifs, *ondres, Esperia, 1==J, p. 8?"
<+11+A:/11E, 9&1AE +., Derecho administrativo, )anta ;e, 9uris, 1==8, pp. 1@131@?.
J.G /ncluso un autor !ue ha$la de la unilateralidad del contrato administrativo Vnocin a
e(agerada o Ee(tremista F como se6ala ;*&A+[-/), op. ult. cit., p. 8=V, no puede menos !ue hacerlo
dentro de un li$ro referido, precisa e inevita$lemente, a los Econtratos administrativosF: 5PC:/A0&-,
A., %horie gnrale du contrat administratif, 5ars, 5edone, 1=D?, p. 4G?.
J.> ,M+)E 5*+-E, *:/) E01/C:E, Los contratos p0blicos, +suncin, /ntercontinental Editora, 1==J,
p. ?1 sus referencias.
J.J .+/1+*, E%e la peligrosidad o inutilidad de una teora general del contrato administrativoF,
&D, 1>=: G??, !ue apunta a las prerrogativas implcitas de concesin de servicios p$licos" es un
hecho !ue tam$i#n recuerda ;*&A+[-/), op. ult. cit., p. 8=, respecto de 5PC:/A0&-, op. ult. cit. )e le
ha o$jetado !ue generaliza demasiado al cuestionar aparentemente la totalidad de los contratos
administrativos: ,+))+A0E, E:n intento doctrinario infructuoso: el rechazo de la figura del contrato
administrativoF, &D, 1J@: >>8" pero el de$ate contina: .+/1+*, EEl aporte de la crtica a la
evolucin del derecho administrativoF, &D, 1J@: JD= otros.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /2341
construcciones dogm'ticas o de e(cesiva generalidad. Entendemos pues, desde
esta ptica metodolgica volviendo al tema de los contratos administrativos,
!ue ese es el alcance de la crtica de .+/1+*, especialmente cuestionar las potestades
implcitas del comitente.=
En todo caso, el juego argumental siempre de$e analizar el r#gimen no las
esencias, para evitar discusiones ftiles como la anteriormente analizada referida
a si las personas p$licas no estatales pueden o no dictar actos administrativos:
en sentido de actos unilaterales, s"1@ en sentido de contratos administrativos,
no.11 En cuanto a sus relaciones contractuales con los usuarios, ha
elementos de derecho p$lico como la tarifa, prohi$icin de ganancias Esin lmite
o$jetivo algunoF,14 condiciones del servicio, etc., !ue son indu$ita$les en
cuanto tales" tam$i#n ha diferencias en cuanto a la responsa$ilidad del concesionario
o licenciatario del Estado, por la prestacin del servicio p$lico.18
0o puede hacerse una sla categora con esta multiplicidad de situaciones.
-am$i#n e(iste algn grado de discusin acerca del r#gimen !ue corresponde reconocer
a los actos !ue la administracin dicta en la ejecucin de un contrato, !ue
suelen ser unilaterales pero tam$i#n pueden importar acuerdos so$re la ejecucin
del contrato. +!uellos !ue son unilaterales a su vez resultan alcanzados por la
regla de !ue la conducta de las partes Vam$as partes, desde luegoV es la mejor
gua para interpretar su voluntad en el contrato" con ello nacen dudas acerca de si
cada uno de ellos de$e ser impugnado individualmente, o si puede esperarse a la
conclusin del contrato para realizar un estudio glo$al de toda la relacin jurdica
entre las partes, como postulan los pliegos internacionales de la ;/%/," no creemos
!ue est# resuelta pacfica categricamente.
*a primera fue la solucin del plenario (etracca e Dijos $.#.,1D la segunda de la
,)90 en /evopal $.#.1? +E$, !ue luego #sta parece a$andonar en 7ypobras
$.#.1G En el derecho franc#s se recurra a la e(presin acto separa$le, para
J.= En lo !ue, como dice al final de la controversia, am$os coinciden.
J.1@ 0os remitimos al cap. / de este vol., K 14.
J.11 )alvo <+11+, $ien podra afirmarse !ue la hiptesis es todava impensa$le para la maor
parte de los autores, como se advierte en A1+0/**& &,+.5&, op. cit., cap. //, p. G? ss. )in em$argo,
los contratos de concesin o licencia suelen e(igir la licitacin p$lica para tales contrataciones
con proveedores otros medios para asegurar la transparencia de ellas !ue no encu$ran costos
artificiales !ue se pretenda luego EtrasladarF a la tarifa. 5or eso se prohi$en tam$i#n las autocontrataciones
con el mismo grupo econmico, los su$sidios cruzados, etc.
J.14 2er t. 1, op. cit., cap. L/, K G.4. G.D., pp. 8134 8D los fallos !ue all se citan, p. ej. !ue Eel
derecho de los usuarios a la eleccin de la tarifa m's $aja ^..._ de$era prevalecer por so$re el
derecho de la licenciataria de o$tener maor ganancia.F
J.18 5ara el tema de la responsa$ilidad nos remitimos al cap. L/L del t. 4, op. cit. sus referencias.
J.1D LL, 1=JG3%, 1@, a6o 1=JG.
J.1? &D, 11J: 8>>, con nota de ,+))+A0E, EEl plazo de caducidad del artculo de la le 1=.?D= su
inaplica$ilidad a los actos unilaterales vinculados a contratos administrativos.F
J.1G 2er -+U/*, A:/%& )+0-/+A&, EEl art. 4? de la le 1=.?D= en la reciente jurisprudencia de
nuestra ,orte )upremaF, LL, 1==?3E, D>8.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /2344
destacar !ue pueden ser impugnados en forma autnoma del procedimiento
contractual al cual se refieren" entre nosotros ha hecho avances la denominacin
de actos coligados o simplemente ligados. 5or su especificidad, corresponde
remitirse a los tra$ajos dedicados al an'lisis del tema.1>
*as diferencias entre el contrato (acto $ilateral) el acto administrativo
(acto unilateral) son maores !ue las similitudes marcan dos instituciones
$ien diversas del derecho administrativo. ,ual!uier li$ro de la materia con
uno o m's ac'pites especiales so$re los contratos administrativos, muestra de
hecho cmo no es posi$le analizar conjuntamente los contratos los actos unilaterales
de la administracin. %e all se sigue, para nosotros, !ue tampoco
conviene conceptuarlos conjuntamente.
El decreto3le 1=.?D=H>4 es categrico en e(cluir a los contratos administrativos,
al disponer en su art. >7 in fine !ue E*os contratos !ue cele$rare el Estado,
los permisos las concesiones administrativas se regir'n por sus respectivas
lees especiales, sin perjuicio de la aplicacin analgica de la normas del
presente -tulo, si ello fuera procedente.F *a solucin de este decreto3le se
enfatiza por el posterior decreto 1@48H@1, de dudosa constitucionalidad formal
en cuanto a la competencia, el cual sustitue del siguiente modo esa parte del
art. >S, en su art. 8G: E*os contratos !ue cele$ren las jurisdicciones entidades
comprendidas en el )ector 5$lico 0acional se regir'n por sus respectivas lees
especiales, sin perjuicio de la aplicacin directa de las normas del presente
ttulo, en cuanto fuere pertinente.F1J
+dem's como dice */0+1E),1= E)i se e(amina el contrato administrativo, se
advierte !ue, desde el punto de vista orgnico, no es puramente estatal a !ue
los sujetos creadores son un rgano estatal un sujeto no estatal, con intereses
contrapuestos, !ue constituen, como circunstancia e(istencial antecedente
fuente, una comn declaracin jurdica.F Esta diferencia entre el acto administrativo
como acto principal estatal o al menos dictado en ejercicio de funciones del
Estado el contrato administrativo como una declaracin de voluntad comn a la
cual concurre un sujeto de derecho ajeno al Estado en ejercicio generalmente de
competencia privada, es de suficiente importancia como para recogerla a nivel
conceptual. *as reglas de interpretacin necesariamente variar'n, ser' necesario
considerar la capacidad el consentimiento del particular como elementos del
J.1> 0os remitimos en primer lugar al li$ro de <+11+, 1&%&*;& ,+1*&), Los actos administrativos
contractuales. %eora del acto coligado, <uenos +ires, N$aco, 1=J=" ,&2/E**&, 5E%1& 9.9.,E Estudio
preliminarF, en .E1-EM/]/+0, E%:+1%&, &studios sobre contratacin p0blica, <uenos +ires,Ed. ,iencias
de la +dministracin, 1==G, p. ?D ss. sus referencias. ,)90, $erra, LL, 1==?3+, D@1"
,0;ed. ,+, )ala 2, ompaBa /isionera de onstrucciones $.#., 4>3/23=J, cap. /2, p'rrafo se(to.
J.1J )e ha !uerido terminar as con los a$stractos academicismos acerca de si la aplicacin era
EsupletoriaF o EanalgicaF. En todo caso, siguen siendo normas soluciones distintas para los
actos unilaterales los contratos.
J.1= */0+1E), Fundamentos..., op. cit., p. 4@4.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /2348
acto,4@ e incluir los vicios de la voluntad del particular como aspectos !ue determinar'n
tam$i#n la validez del contrato administrativo, etc. 5or lo dem's como
recuerda <+,+,&1O&, mal se podra postular la presuncin de legitimidad la
ejecutividad Vnotas cl'sicas del acto administrativoV para un contrato de la administracin
con un particular.41
-am$i#n la responsa$ilidad del Estado, como es o$vio, es diferente segn
ella sea contractual (contrato administrativo) o e(tracontractual (acto, hecho u
omisin administrativa, reglamento).44 El contrato es una construccin demasiado
especfica como para su$sumirla f'cil totalmente dentro de la categora
gen#rica de los actos jurdico administrativos. Cueda con ello dicho !ue los
contratos se rigen por sus normas principios especiales !ue slo su$sidiariamente,
o analgicamente como dice el decreto3le,48 se recurrir' a las normas
principios de los actos unilaterales" al final de cuentas, tam$i#n se recurre
en ocasiones al ,digo ,ivil no por ello se postula !ue los actos o contratos
administrativos dejen de serlo o corresponda a$andonar la nocin (salvo la
duda !ue se6alamos en la 1ntroduccin).4D *a distincin del derecho positivo,
tanto argentino como comparado, sigue siendo a nuestro modo de ver tan ntida
como antes en esta materia.
*a discusin aparenta ser inagota$le m's pr'ctico es remitirse al modo en
!ue los autores tratan el tema en sus o$ras. El !ue no e(plica todo junto, es !ue
prefiere diferenciar.4? En algunos temas puntuales es frecuente casi inevita$le
!ue se mezclen temas de acto de contrato. +s en materia de e(tincin de
actos por revocacin, rescate, caducidad, !ue tratamos de ese modo infra, cap.
L///.4G Ello para insistir en !ue ninguna de estas cuestiones de conceptos
definiciones puede ser planteada ni resuelta en t#rminos demasiado categri3
J.4@ %/EO, Derecho administrativo, t. //, 4I ed., p. 4@?" ,+<1+*, 9:*/& E., EEl acto administrativo
sus elementos esencialesF, &D, D4: JD>.
J.41 <+,+,&1O&, A:)-+2&, %ratado de derecho administrativo, t. /, =$ubstantivo4, *ima, Aaceta
9urdica Editores, 1==>, 4I ed., p. 4>?.
J.44 2er .+<1&.+-+, E01/C:E A., EEl lucro cesante en la revocacin de los contratos administrativosF,
LL, 1==D3<, 8?4, nota al fallo 'ui3 +rrico, $.), 1==8 sus referencias, entre ellas
.+1/E0M&;;, LL, 1==13,, 1@J@" &D, 11D: =D=.
J.48 5ensamos !ue los autores del decreto3le han incurrido en un simple error material, antes !ue
en la utilizacin formal de un determinado concepto, al e(presar !ue la aplicacin de dicho decreto3le
ser' YanalgicaZ para los contratos administrativos no Esu$sidiariaF o EsupletoriaF. El tema terico
ha sido a aclarado suficientemente por */0+1E), 9:+0 ;1+0,/),&, aso administrativo no previsto,
<uenos +ires, +strea, 1=>G, p. =1 ss., p. 1@D ss., pp. 11@, 111, 118, 14?.
J.4D $upra, E/ntroduccinF, nota 1.8 in fine.
J.4? Es lo mismo !ue se6al ,+11/X, optar entre el sistema m#trico decimal o el sistema de medicin
de los ingleses (supra, t. 1, op. cit., cap. /, K J.4, E%efinicin clasificacin,F nota J.44). ,omo a recordamos
en este cap /2, K G, p. /231G, si se dice optar por uno, lgico es usarlo. 5ero si alguien dice !ue
prefiere el sistema de medicin de los ingleses preguntado por su altura contesta Eun metro setenta
centmetros,F entonces su primera afirmacin es falsa.
J.4G %onde, precisamente, haremos referencia a autores !ue han escrito so$re el tema desde la
perspectiva simult'nea de los actos unilaterales contractuales de la administracin.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /234D
cos, como e(plicamos en la primera parte del cap. / del t. 1. ,ual!uiera de las
definiciones clasificaciones !ue se elija tendr' siempre sus virtudes sus
defectos, pues nunca se encontrar' una perfecta.
En tal sentido, los autores !ue intentan la asimilacin terminolgica se ven
o$ligados a pesar de todo a elegir frmulas como Eacto V contratoF,4> demostrando
a nuestro juicio la incomodidad sem'ntica de tal eleccin.
=. La distincin entre acto unilateral y bilateral
+l caracterizar al acto administrativo como unilateral al contrato administrativo
como $i o plurilateral, se hace necesario considerar el alcance de la uni
o $ilateralidad.
En este sentido, puede distinguirse la uni o $ilateralidad tanto en la formacin
del acto (si concurre a #l la voluntad de un slo sujeto de derecho, o la
voluntad de m's de un sujeto de derecho) como en sus efectos (si el acto crea
derechos de$eres para un slo sujeto o para m's de uno). El contrato administrativo
sera la e(presin tpica del acto $ilateral tanto en su formacin
como en sus efectos,1 !uedando para el acto administrativo la posi$ilidad de un
triple planteo:
a) !ue el acto sea unilateral en su formacin en sus efectos: en esto no ha
discusin alguna"
b) !ue el acto sea unilateral en su formacin $ilateral en sus efectos. 0o
todos los autores admiten esta categora"
c) !ue el acto sea $ilateral en su formacin unilateral en sus efectos" otros
autores entienden !ue en estos casos no ha en realidad acto $ilateral, sino dos
voluntades !ue concurren sin integrarse en un slo acto.
1@. &l acto unilateral en su formacin, de efectos bilaterales
)i $ien ha !uien entiende !ue ha$lar de un acto unilateral productor de consecuencias
$ilaterales sera una construccin artificial o caprichosa, a nuestro
modo de ver la maor parte de los actos administrativos se encuentran en esa
condicin:1 cuando la administracin ejerce las diversas facultades !ue el ordenamiento
jurdico le acuerda, e impone una multa, determina una o$ligacin
tri$utaria, clausura un negocio, sanciona a un funcionario, concede una ju$ila3
J.4> El uso de e(presiones tales como Eel acto VcontratoV administrativoF o Elos contratos administrativos
Ven tanto actos administrativosVF, en efecto, no parece resultar cmodo, lo !ue se advierte
en el interesante tra$ajo de .:1+-&1/&, 9&1AE /., E*os contratos administrativos viciados de nulidad
a$solutaF, LL, 1==?3%, 14@?, 141J, !uien a pesar de afirmar !ue toma partido por la tesis ver$al de la
identidad, p. 14@J, no o$stante emplea en su ttulo la forma ver$al dual: de$e ser mejor.
=.1 *a ,orte )uprema, con todo, en una ocasin consider !ue el acogimiento a un r#gimen de
promocin industrial era $ilateral en su formacin efectos, sin ser contrato: /etalmecnica,
).+., &D, >1: DG8" sigue as a .+1/E0M&;;.
1@.1 ,onfr. %/EO, op. cit., t. /// p. 1=.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /234?
cin de oficio, etc., en todos estos casos en !ue el Estado ejerce una potestad
legal para imponer un de$er jurdico, la voluntad del individuo no participa en
la formacin del acto, !ue es entonces en ese aspecto estrictamente unilateral.
)in em$argo, del hecho de !ue el o$jeto principal del acto sea eventualmente
imponer un de$er al administrado, p. ej., no se desprende la conclusin de !ue
slo para #l emerjan consecuencias jurdicas. 5or el contrario, la administracin
tam$i#n est' o$ligada por el acto !ue ha dictado: no puede agravar la
sancin !ue ha aplicado, una vez !ue #sta ha sido recurrida.4 0o puede desconocer
los hechos en !ue se ha fundado para dictar la resolucin, si el administrado
acepta !ue son reales pero aduce !ue no justifican la decisin, por desproporcionada,
irrazona$le, etc.8 )i el acto es ilegtimo causa un da6o, la
administracin est' o$ligada a indemnizarlo. +un!ue el acto ilegtimo no ocasione
un perjuicio, la administracin tiene el de$er de revocarlo en virtud del
principio de la legalidad o$jetiva de la impulsin de oficio el particular
tiene el derecho de atacarlo, etc. En otras pala$ras, cuando la administracin
impone un de$er al administrado, el acto es $ilateral en sus efectos pues no
slo o$liga al particular sino !ue tam$i#n o$liga a la administracin en la
medida !ue se aca$a de e(plicar. )in em$argo, es un acto tpicamente unilateral
en su formacin. *o mismo puede decirse con maor razn an, de los
actos !ue en lugar de imponer un de$er otorgan un derecho, como puede ser
una ju$ilacin de oficio, un $eneficio asistencial, etc., en los casos en !ue puede
dictarse el acto an contra la voluntad del interesado. En tales hiptesis la
administracin no slo concede un derecho al individuo, sino !ue tam$i#n le
impone de$eres correlativos: no ejercer otro tra$ajo remunerado, o no hacerlo
sin previa autorizacin, residir en el pas, etc." la administracin tiene as correlativamente,
tam$i#n derechos de$eres !ue emergen del acto. *uego, el
acto es en tales casos tam$i#n $ilateral en sus efectos. ,on lo e(puesto arri$amos
a la conclusin de !ue de$e reservarse la e(presin Econtrato administrativoF
para el !ue produce efectos $ilaterales es adem's producto de una declaracin
de voluntad comn.D
5or otra parte, la circunstancia de !ue el acto sea unilateral no significa !ue
falta fundamento legal de los derechos o$ligaciones !ue de ese acto emergen:
1@.4 & incluso antes, por efecto del principio de la Ecosa juzgada administrativaF !ue m's adelante
en esta misma o$ra se analiza" a su vez, interpuesto un recurso, no es admisi$le la reformatio
in pejus por ello no puede agravarse la sancin.
1@.8 2er, en esta misma o$ra, lo referente a la Erazona$ilidadF del acto, infra, cap. /L, K J cap.
L, K =" un desarrollo m's general en el t. 1, op. cit., cap. 2/, K J ss.
1@.D */0+1E) llega a la misma conclusin, pero lo fundamenta en !ue en estos casos Eaparece
como lo principal directo lo !ue esta$lece el Estado como o$ligacin a su cargo, en la ju$ilacin"
o como o$ligacin a cargo del individuo en la orden administrativa. En el caso del contrato administrativo
^..._ los derechos o$ligaciones de las partes son en cam$io igualmente directas principales.F
2er */0+1E), Fundamentos..., op. cit., p. 4@8. )igue el mismo criterio +*-+./1+, 5E%1&
A:/**E1.&, urso de derecho administrativo, <uenos +ires, 1=>1, p. 8@J.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /234G
dicho fundamento ha$r' de encontrarse en las normas !ue, en forma reglada o
discrecional, otorguen al rgano la potestad de !ue se trate.?
,laro est', si se trata de un acto !ue no puede dictarse sino a peticin del
interesado, al !ue nos referiremos con m's detencin en el nmero siguiente,
entonces es correcta la afirmacin de !ue la administracin no tendra la facultad
de dictar el acto imponiendo su contenido al particular" pero ello ocurre
slo en esos casos. En los dem's casos el fundamento de la imposicin !ue
cual!uier acto administrativo unilateral hace, es siempre una norma legal !ue
e(presamente faculta a la administracin a aplicar la sancin, co$rar el impuesto,
crear la o$ligacin, etc. En todas estas situaciones, es indiscuti$le el
fundamento legal de la actuacin administrativa nada ha de e(tra6ar en
consecuencia !ue en virtud de tales facultades el Estado unilateralmente imponga
un de$er a un particular, sin perjuicio de resultar tam$i#n #l o$ligado a
resultas de ese acto, segn a se e(plic.
11. Los actos !ue re!uieren solicitud o aceptacin
11.1. &fectos del acto5 pueden ser bilaterales
Ma una serie de actos !ue slo pueden dictarse con la conformidad del interesado,
manifestada generalmente como un pedido o solicitud: as, una solicitud
de inscripcin en la ;acultad, una solicitud de retiro voluntario, la inscripcin
en un concurso para un premio, para una $eca, etc. *a doctrina alemana e(presa
!ue estos actos necesitan una voluntad concurrente o coaduvante, !ue es
la manifestacin del interesado"1 otros autores estiman !ue en tales hiptesis
la voluntad del administrado es la causa del acto4 algunos opinan !ue se
trata de un acto $ilateral en su formacin aun!ue unilateral en sus efectos.
0o compartimos el criterio de !ue estos actos puedan ser $ilaterales en su
formacin, pero !ue no pueden ser $ilaterales en sus efectos, pues si el efecto
del acto es conferir un derecho al administrado, ese derecho siempre implica
algunos de$eres !ue #l de$er' cumplir opera tam$i#n simult'neamente como
un de$er de la administracin.
1@.? -al como lo e(plicamos supra, t. 1, op. cit., cap. L//, K G, al se6alar el alcance de la competencia
del rgano. ,onviene reiterar a!u !ue las facultades del rgano surgir'n en forma e(presa o
razona$lemente implcita de las normas pertinentes, siendo metajurdico pretender reconocerle a
sus actos virtualidades !ue no emerjan del orden jurdico, como podra ser una supuesta potestad
e(tranormativa de EmandoF otra semejante. En el presente vol. se encontrar' la misma forma de
encarar este pro$lema, en materia de ejecutoriedad del acto administrativo, infra, cap.2//.
11.1 E,oaduvanteF en la traduccin espa6ola a ;&1)-M&;;, por *EA+O *+,+.<1+, A+11/%& ;+**+
AX.EO %E &1-EA+ B 9:0AE, op. cit., p. 4=D. *a e(presin alemana es mitFir6ungsbedGrftige
:erFaltungsa6t. Mu$i#ramos preferido traducir esta e(presin como Eacto !ue necesita una voluntad
concurrenteF, pues el significado de esta ltima pala$ra, EconcurrenteF, no slo es m's
claro en nuestro idioma, sino !ue corresponde mejor al voca$lo mitFir6ung del alem'n.
11.4 A+11/%& ;+**+, t. /, op. cit., DI ed., pp. DD8 DD?" 1@I ed., p. DD@ nota =4.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /234>
*os efectos jurdicos alcanzan entonces por igual a am$as partes. El otorgamiento
de una $eca o$liga tanto a la administracin como al $ecado" la inscripcin
en la ;acultad o$liga tanto a la ;acultad como al estudiante, etc.
Este punto a lo aclar suficientemente la doctrina alemana8 en el sentido
de !ue de actos de esta ndole no slo pueden surgir derechos para los administrados,
sino tam$i#n de$eres" no nos parece discuti$le !ue los efectos del acto
sean $ilaterales. 0o consideramos por ello !ue pueda ha$larse de actos $ilaterales
de efectos unilaterales en los casos e(presados.
11.4. La formacin del acto
+hora $ien, en lo !ue hace a la formacin del acto, no es nueva la posicin !ue
estima !ue se trata en estos casos de un acto $ilateral. Este criterio fue sostenido
por U+*-E1 9E**/0E],D !uien reci$i por ello la critica un'nime de la doctrina
alemana, !ue consider se trata$a de una e(presin confusa !ue lleva$a
a error.? E(presa ),M*&,M+:E1, en tal sentido, !ue esta denominacin es
e!uvoca, pues lleva a una confusin con el contrato de derecho p$lico,G aspecto
#ste so$re el !ue tam$i#n insiste ;&1)-M&;;.>
0osotros tam$i#n consideramos !ue induce a e!uvocos innecesarios ha$lar
de un acto $ilateral en lo !ue hace a su formacin si supuestamente no estamos
en el supuesto concreto del contrato administrativo. 0o se trata de negar
importancia a la voluntad del administradoJ ni de afirmar !ue pueda prescindirse
de su asentimiento para el dictado de una decisin eficaz, en este tipo de
actos, sino de poner en su justo lugar la posicin !ue esa voluntad ocupa en la
estructura del acto. +firmar, p. ej., !ue en estos casos la e(presin de voluntad
del administrado integra el respectivo acto administrativo, permitiendo su formacin
e(istencia, llevara a la conclusin de !ue un acto dictado sin la peticin
del particular no tendra e(istencia jurdica, le faltara un elemento esencial.
%e seguirse tal criterio, un acto de este tipo, dictado sin la peticin del
interesado, resultara ser totalmente nulo no podra sanearse con la poste3
11.8 ),M*&,M+:E1, M+0)39W1AE0, Hffentliches 'echt, ]arlsruhe, 1=?>, p. 1J4" ;&1)-M&;;, E10)-,
Lehrbuch des :erFaltungsrechts, t. /, .unich <erln, 1=G1, JI ed., p. 1=D ss. En el tema de este
ac'pite nos seguiremos refiriendo a la octava edicin alemana de esta o$ra no a la traduccin espa6ola
de la !uinta edicin alemana. 2er tam$i#n, en el sentido !ue indicamos, %/EO, .+:E* .+1R+,
Derecho administrativo, t. ///, <uenos +ires, 5lus :ltra, 1=G?, p. 41.
11.D :erFaltungsrecht, t. //, 1=4D, 8I ed., pp. 1D=3?1.
11.? ;&1)-M&;;, Lehrbuch des :erFaltungsrechts, op. cit., p. 1=?: ),M*&,M+:E1, Hffentliches 'echt,
op. cit., 1J4 otros.
11.G ),M*&,M+:E1, op. loc. cit.
11.> +p. cit., p. 1=G.
11.J -ampoco sera justo hacer esa crtica a la doctrina alemana, en la cual la teora del acto
necesitado de coaduvante justamente viene a realzar el significado de esa voluntad, insistiendo
en !ue su ausencia vicia el acto a$andon'ndose as la vieja concepcin imperial de !ue el Estado
poda p. ej. o$ligar a un particular a ser funcionario p$lico. 2er -:1EAA, op. cit., pp. 14@341.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /234J
rior manifestacin de voluntad del interesado, aceptando el $eneficio.= *a conclusin
nos parece inadecuada, pues es claro !ue el asentimiento tam$i#n puede
e(presarse despu#s.1@
Esa conclusin demuestra !ue el criterio a !ue responde no es acepta$le: no
se pensar' !ue si la administracin ha !uerido concedernos algo !ue pudi#ramos
ha$er pedido pero no pedimos, no podremos tampoco aceptarlo, por!ue ha
faltado nuestra voluntad en la emanacin del acto... 5or ello compartimos la
opinin de la doctrina !ue estima !ue el acto administrativo no deja de ser
unilateral en su formacin, para transformarse en $ilateral, por!ue sea necesaria
su aceptacin o solicitud por parte del interesado.
%e otro modo podra resultar !ue si un particular consiente un acto !ue le
impone un de$er jurdico ha sido dictado unilateralmente por la administracin,
dicho consentimiento lo transforma de unilateral en $ilateral, lo !ue no
sera correcto.11
+dem's, con a!uel criterio resultara de hecho !ue cual!uier peticin del
interesado !ue fuese atendida por la administracin, formara un acto $ilateral.
:n recurso jer'r!uico interpuesto por un administrado contra un acto, al
ser aceptado no constitue acto $ilateral" un pedido de pronto despacho, al ser
provedo deneg'ndose el reclamo de fondo pero resolviendo prontamente como
se peda, no da lugar a un acto $ilateral, etc.
0o creemos tampoco !ue pueda distinguirse, dentro de las peticiones de los
individuos, a!uellas !ue se refieren solamente al tr'mite con fundamento en
!ue las providencias recadas en el tr'mite pueden ser contrarias a la peticin"
esto no marca diferencias con el resto de las peticiones, !ue tam$i#n pueden
ser denegadas.
-ampoco podra hacerse la diferencia e(presando !ue las medidas de tr'mite
pueden dictarse de oficio, sin la peticin del interesado, pues si $ien esto es
v'lido en algunos casos no lo es en todos: el recurso administrativo, v. gr., no
puede considerarse interpuesto de oficio, sino !ue re!uiere la manifestacin de
voluntad del interesado, a pesar de lo cual no podr' considerarse !ue la aceptacin
del recurso comporta un acto $ilateral de la administracin el recurrente.
En conclusin: ni la solicitud del interesado, aceptada por la administracin,
14 ni el acto de la administracin, consentido por el particular, dan lugar
11.= 5or nuestra parte, pensamos !ue es admisi$le una aceptacin ulterior al acto !ue se
produce frecuentemente" en la realidad ocurre !ue slo en casos e(cepcionales puede considerarse
ineludi$le la manifestacin de voluntad antes de la emisin del acto, tales como los !ue trae
;&1)-M&;;, op. cit. (ed. alemana), p. 1=>.
11.1@ ;&1)-M&;;, op. cit. (ed. alemana), p. 1=G.
11.11 2er ),M*&,M+:E1, op. cit., pp. 1J438, donde distingue el acto necesitado de coaduvante, del
acto al cual el particular se somete" tam$i#n ;&1)-M&;;, op. cit. (ed. alemana), p. 1=G.
11.14 %/EO, op. cit., t. ///, p. 1=34@.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /234=
de por s a la formacin de actos $ilaterales"18 sin !ue ello signifi!ue, por cierto,
!ue pueda prescindirse en el primer caso de la voluntad del interesado, ni !ue
ella carezca de relevancia en el segundo.
*o !ue s !uiere decir es !ue no es admisi$le !ue e(ista un acto $ilateral en
su formacin (segn este criterio) $ilateral en sus efectos (segn a vimos, la
$ilateralidad de los efectos es comn) !ue no sea contrato administrativo. En
consecuencia, no compartimos la aparicin de categoras conceptuales intermedias
entendemos !ue si ha acuerdo de voluntades en la formacin $ilateralidad
en los efectos, estamos ante un contrato administrativo" !ue, a la
inversa, si no se da esa bilateralidad simultneamente en ambas hiptesis, se
trata de un acto administrativo unilateral. +dmitimos, por fin, !ue un acto
administrativo unilateral pueda producir efectos jurdicos $ilaterales (o$ligar
al administrado a la administracin), pero negamos !ue puedan darse actos
administrativos $ilaterales !ue produzcan efectos jurdicos unilaterales (acuerdos
de voluntades !ue o$liguen a una sola de las partes).
14. onclusin
En sentido lato, pues, todo acto dictado en ejercicio de la funcin administrativa
es un acto de la administracin" e igualmente en sentido lato puede decirse
!ue acto administrativo es toda declaracin realizada en ejercicio de la funcin
administrativa, !ue produce efectos jurdicos. 5ero dentro de estos actos no se
aplican los mismos principios para los contractuales !ue para los unilaterales,
ni a su vez dentro de los unilaterales, para los generales !ue para los individuales.
%ado !ue los contratos tienen un r#gimen jurdico especfico claramente definido
!ue los actos generales (reglamentos) tam$i#n tienen un r#gimen jurdico de
ciertas particularidades, no parece sino lgico separarlos como categoras propias
reservar el nom$re de Eactos administrativosF Vahora en sentido restringido
t#cnicoV para los actos unilaterales e individuales: se trata de una razn emprica,
!ue no pretende tener $ase dogm'tica a priori alguna, pero !ue es pr'ctica
contri$ue a esclarecer los conceptos.1 .'s an, por un capricho del lenguaje, es
frecuente !ue los autores utilicemos el so$rante Eacto de la administracinF para
referirnos a los actos no productores de efectos jurdicos directos !ue la adminis3
11.18 *a ,)90 in re /etalmecnica $.#. (&D, >1: DG8) utiliza pala$ras !ue parecen indicar lo
contrario, pero se trata$a en la especie del acogimiento a un plan de promocin industrial !ue por
cierto gener o$ligaciones derechos, pero no justifica a nuestro juicio la terminologa en cuestin.
14.1 5or eso carece tam$i#n de relacin con el tema decir !ue los contratos los reglamentos
tam$i#n son administrativos, o !ue no todos los actos de la administracin son unilaterales, a
!ue eso es o$vio e innega$le" lo !ue ocurre es otra cosa: !ue el concepto de Eacto administrativoF es
en adelante empleado como t#rmino t#cnico de alcance restringido no como amplio concepto
informal. ,onfr. +0-&0/&**/, U+*-E1, #llgemeines :erFaltungsrecht, 2iena, 1=?D, p. 1=?.
E* +,-& +%./0/)-1+-/2& /238@
tracin produce. Ello muestra m's !ue a las claras !ue estamos meramente en
$s!ueda de convenciones ver$ales con las cuales entendernos recprocamente,
no en la determinacin de ninguna verdad a$soluta.
Es importante destacar entonces !ue el fundamento de esta restriccin en el
concepto no es terico, sino pr'ctico. El !ue se designe como Eacto administrativoF
slo a una porcin limitada de los actos jurdicos realizados en ejercicio de
la funcin administrativa, no significa !ue los dem's actos (contratos reglamentos)
dejen de pertenecer a dicha funcin" no es !ue no sean EadministrativosF
en su sustancia, ni !ue dejen de tener el r#gimen general !ue corresponde
a la funcin administrativa por oposicin a las funciones legislativa jurisdiccional"
se hace la distincin tan slo tratando de esta$lecer, dentro del rgimen
jurdico de la funcin administrativa, algunas diferencias especficas !ue no
varan el r#gimen general sino !ue lo particularizan en distintos sentidos
hacer luego una eleccin sem'ntica !ue permita la comprensin recproca.
5or tal razn, definir al acto administrativo como una decisin general o
especial no es errneo, pero implica alejarse de la realidad del lenguaje cotidiano,
en cuanto por su e(cesiva amplitud no permite o$tener consecuencia
alguna de ello ni aplicar directamente las diferencias especficas mencionadas.
El uso de la frase o denominacin se aplica m's convenientemente, en suma
de acuerdo a lo e(puesto, al acto jurdico4 unilateral e individual (o concreto,
particular, etc.) realizado en ejercicio de la funcin administrativa.
18. )ocin de acto administrativo
5or todo lo e(puesto hemos estipulado, desde 1=G8, llamar acto administrativo
a una declaracin unilateral reali3ada en ejercicio de la funcin administrativa
!ue produce efectos jurdicos individuales en forma inmediata.1
a) declaracin (cap. ///, K ? a =)" o sea !ue es una e(teriorizacin intelectual,
!ue toma para su e(presin comprensin datos sim$licos (lenguaje ha$lado
o escrito" signos convencionales, etc.), de significacin figurada, !ue se hacen
accesi$les al intelecto de los dem's individuos slo mediante un proceso de
an'lisis conversin.
+dem's, por tratarse de una declaracin, se refiere slo al momento e(terno
del proceso intelectual" a la emisin o e(teriorizacin del mismo" por lo !ue
comprende la emisin de cual!uier producto de la psi!uis: volicin, cognicin,
opinin"
14.4 1d est, acto productor, en forma directa e inmediata, de efectos jurdicos.
18.1 Estipulacin !ue nos parece tener un aprecia$le grado de seguimiento, p.ej. en las lees de
,atamarca, ,orrientes, *a 1ioja, .endoza, 0eu!u#n, )alta. *a doctrina entiende !ue es la idea
predominante, v.gr., <&-+))/, ,+1*&) +., (rocedimiento administrativo en la (rovincia de *uenos
#ires, *a 5lata, 5latense, 1=JJ, p. 8>1 nota D>4" <:9 .&0-E1&, op. cit., p. 1?=. :n $alance distinto
en */0+1E), 9:+0 ;1+0,/),&, EEl concepto de acto administrativo su definicin,F en ++%+,
(rocedimiento administrativo, *a 5lata, ,olegio de +$ogados ++%+, 1=J1, pp. ?31@.
+,-&), 1EA*+.E0-&) B ,&0-1+-&) +%./0/)-1+-/2&) /2381
b) unilateral (cap. /2, K J a 11): es decir, se e(cluen del concepto de acto
administrativo a los contratos, por cuanto los mismos tienen un r#gimen jurdico
particular, dentro del gen#rico correspondiente a la funcin administrativa:
c) reali3ada en ejercicio de la funcin administrativa (cap. /): no decimos
declaracin Ede la administracinF pues el concepto de #sta se particulariza a
rganos administrativos a hemos visto !ue tam$i#n los jueces el ,ongreso,
!ue no son rganos administrativos, realizan en ciertos casos funciones
administrativas regidas por el derecho administrativo. %e$e recordarse !ue
algunos actos !ue tradicionalmente se consideran funcin administrativa de
los jueces legisladores (jurisdiccin voluntaria lees concretas, respectivamente)
de$en ser asimilados preferentemente a la funcin especfica del rgano
(jurisdiccional o legislativa) por su maor ne(o conceptual formal con la
misma, !ue con la funcin administrativa.4 *os actos producidos en tales actividades,
pues, no ha$r'n de considerarse como actos administrativos, sino como
actos relativos a la funcin especfica del rgano. 5ero, en cam$io, otros actos
de funcin administrativos realizados por esos rganos jurisdiccionales legislativos
(p. ej., en lo relativo a organizacin, medios personal) s ser'n actos
administrativos"
d) !ue produce efectos (cap. 4, K G): no se ha$la de Edestinada a producirF en
virtud de !ue los efectos jurdicos no se aprecian e(clusivamente con relacin a
la voluntad del agente, sino !ue pueden llegar a producirse con independencia
de ella"
e) jurdicos (cap. 4, K 8 a 1?): la aclaracin de !ue los efectos !ue surgen del
acto son jurdicos es imprescindi$le no se evita diciendo !ue la declaracin
proviene de la administracin activa, pues no todos los actos de la administracin
activa producen efectos jurdicos (comunicaciones, felicitaciones, invitaciones,
etc.).
f) individuales (cap. D, K J a 14): o sea, se e(cluen del concepto de acto administrativo
a los actos generales VreglamentosV por cuanto #stos tienen un
r#gimen jurdico especial, dentro del g#nero de los actos de la funcin administrativa"
g) en forma inmediata (cap. 4, K 4): es esencial al concepto de acto administrativo
!ue los efectos jurdicos sean directos, es decir, !ue surjan del acto mismo,
sin estar supeditados a la emanacin de un acto posterior" como se6ala
;&1)-M&;;, el acto de$e Ede suoF producir efectos jurdicos respecto al administrado.
5or ello los dict'menes, pericias, informes, proectos, etc., no constituen
actos administrativos.
18.4 +mpliar supra, t. 1, op. cit., cap. /L, E*as funciones del poder.F