Captulo VI

ESTABILIDAD E IMPUGNABILIDAD
I. Estabilidad
1. La estabilidad del acto administrativo que reconoce derechos
Mientras que algunos autores han enunciado como una caracterstica ms del
acto administrativo su revocabilidad,1 en el sentido de que la administracin
podra en todo momento y sin limitacin dejarlo sin efecto, el derecho administrativo
argentino ha evolucionado en sentido inverso,2 a punto tal que en su
estado actual consideramos que puede sealarse precisamente una caracterstica
inversa para el acto administrativo! su estabilidad.
"n este sentido ha sostenido #$%&'"( que )al contrario de lo que viene repitiendo
la doctrina dominante como consecuencia del planteo fragmentario del
problema, la regla es que el acto administrativo es en principio *irrevocable+,
m,ime si reconoce o afecta derechos subjetivos-./ en criterio similar sostiene
M&'$"%0122 que )la *revocabilidad+ del acto administrativo no puede ser inhe3
1.1 4"(&5'1, &#21%(1, Istituzioni di diritto pubblico, t. $$, Diritto amministrativo, 4urn, 1671,
p. 182. 9$"#(&, '&2&"#, Derecho Administrativo, t. $$, 9uenos &ires, 16::, :; ed.. 9uenos &ires,
1678, 7; ed., p. 66. <$"=, M&%5"# M&'>&, Derecho administrativo, t. $$, 9uenos &ires, ?lus 5ltra,
167:, 1; ed.. 2; ed., 16@7, p. 2@/, aunque luego limita esta caracterstica en forma muy pronunciada,
de modo tal que en rigor su criterio es tanto o ms amplio que el que enunciamos en el te,to.
2$1'$%$, 9&'41#1MA, Manual de derecho administrativo, t. $, 9uenos &ires, &beledo3?errot, 167B,
p. /C/. Der tambiEn F1M&<$'&, G5#$1 '1<1#21, La anulacin de oficio del acto administrativo, 9uenos
&ires, "d. Fiencias de la &dministracin, 166B, 2; ed.. Acto administrativo municipal, 9uenos
&ires, <epalma, 1662, p. 1/2 y ss. (i bien el criterio de F1M&<$'& es ms restrictivo que el nuestro
en cuanto a la admisin de que El denomina anulacin de oficio del acto administrativo, su anlisis
gira en torno a los mismos lmites a tal facultad que aqu analiHamos.
1.2 "l derecho comparado ha formulado hace tiempo el principio de la irrevocabilidad, p. ej.
91I5"'& 1#$D"', G1(A M&'>&, La irrevocabilidad de los actos administrativos, Madrid, Moneda y
FrEdito, 16@@ JseparataK.
1./ #$%&'"(, G5&% 2'&%F$(F1, )$nmutabilidad y cosa juHgada en el acto administrativo-, en Revista
de Derecho Administrativo Municipal, 211! 77@ J9uenos &ires, 168@K. Fundamentos de derecho
administrativo, 9uenos &ires, &strea, 16@:, L 267 a /C/, pp. /8/3:1.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$32
rente a su esencia, ni puede constituir el *principio+ en esta materia. #a revocacin
del acto administrativo es una medida excepcional, verdaderamente
*anormal+.-8 Da de suyo, en estas afirmaciones, que nos estamos refiriendo no
a los actos llamados de gravamen Jmultas, sanciones, etc.K o que limitan derechos
o los deniegan, sino a los actos favorables o ampliatorios de derechos y
facultades de los interesados.:
"n suma, la estabilidad de los derechos es una de las principales garantas
del orden jurdico, a tal punto que puede incluso sentarse un principio general
en tal sentido, que slo podra ser objeto de e,cepcin en casos concretos y ante
norma e,presa. 0a recordado nuestro ms alto tribunal en este sentido que!
)el orden pMblico se interesa en que los derechos adquiridos bajo el amparo de
resoluciones definitivas queden inconmovibles- ya que )de otro modo no habr
rEgimen administrativo ni judicial posible.-7
#a solucin jurisprudencial, precedida mucho antes por el art. :N del Fdigo
Fontencioso &dministrativo de 16C7, de la ?rovincia de 9uenos &ires,@ ha sido
confirmada en los arts. 1@ y 1B del decreto3ley 16.:86O@2 nacional y en el decreto
1:1C del Pobierno de la Fiudad de 9uenos &ires.B ?ero conviene no olvidar
1.8 M&'$"%0122, M$P5"# (., Tratado de derecho administrativo, t. $, 9uenos &ires, 167:. 2; ed.,
16@@, p. :@6 y ss. Der, en cambio, '"&#, &#9"'41 '&MQ%, )",tincin del acto administrativo creador
de derechos-, en Revista de la Facultad de Derecho !iencias "ociales, ao R$, nN 132, Montevideo,
ao 167C, p. @1 y ss.
1.: P&'F>& <" "%4"''>&, "<5&'<1 y 2"'%S%<"=, 41MS( '&MQ%, !urso de derecho administrativo, t.
$, Madrid, Fivitas, 166/, 7; ed., p. :87.
1.7 !arman de !antn, 16/7, Fallos, 1@:! /7B, cons. /N. "n sentido similar al te,to #$%&'"(,
Fundamentos###, op# cit#, pp. /873:1.
1.@ FF&?9&, art. :N! )#as autoridades administrativas no podrn revocar sus propias resoluciones,
en asuntos que den lugar a la accin contencioso3administrativa,una veH que la resolucin
hubiese sido notificada a los particulares interesados. (i se dictase una resolucin administrativa
revocando otra consentida por el particular interesado, Este podr promover el juicio contenciosoadministrativo,
al slo efecto de que se restableHca el imperio de la resolucin anulada. ",ceptuase
de esta disposicin toda resolucin que tenga por objeto rectificar errores de hecho o de clculo,
los que podrn ser corregidos administrativamente.-
1.B &rt. 1@! )'evocacin del acto nulo. "l acto administrativo afectado de nulidad absoluta se
considera irregular y debe ser revocado o sustituido por raHones de ilegitimidad aMn en sede administrativa.
%o obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos
que se estEn cumpliendo, slo se podr impedir su subsistencia y la de los efectos aMn pendientes,
mediante declaracin judicial de nulidad, salvo que el interesado hubiera conocido el vicio
del acto al momento de su dictado, en cuyo caso Esta limitacin ser inaplicable.- &rt. 1B! )'evocacin
del acto regular. "l acto administrativo regular del que hubieran nacido derechos subjetivos
a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa
una veH notificado. (in embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa
si el interesado hubiere conocido el vicio en el caso del acto anulable, si la revocacin,
modificacin o sustitucin del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se
hubiere otorgado e,presa y vlidamente a ttulo precario. 4ambiEn podr ser revocado, modificado
o sustituido por raHones de oportunidad, mErito o conveniencia, indemniHando los perjuicios
que causare a los administrados. <icha indemniHacin slo comprender el valor objetivo del bien
y los daos que sean una causa directa e inmediata de la revocacin, e,cluyendo el pago del lucro
cesante.-
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$3/
que su base es constitucional y proviene de la seguridad jurdica a favor de los
derechos de los individuos frente al poder pMblico. %o es una creacin sino un
nuevo reconocimiento del legislador de facto, como en 16C7 el legislador provincial.
Fonviene no olvidar el sustento constitucional cuando de interpretar
la norma )legislativa- se trata.
2. !aracteres# Diferencias entre cosa $uz%ada $udicial cosa $uz%ada
administrativa
"n el citado fallo la Forte (uprema habl de cosa juHgada administrativa. fallos
posteriores y otros autores, hablan de irrevocabilidad, estabilidad, inamovilidad,
inmutabilidad, etc. "n realidad, las e,presiones irrevocabilidad e
inmutabilidad o similares no son del todo e,actas, pues segMn veremos el acto
puede revocarse en ciertos casos de e,cepcin. la e,presin cosa juHgada administrativa,
si bien muy difundida, tampoco es la ms acertada, porque encierra
una confusin con la cosa juHgada $udicial.
"n efecto, la cosa juHgada judicial y la cosa juHgada administrativa no tienen
en comMn, como a primera vista podra parecer, ser ambas cosa juHgada.
por el contrario, cosa juHgada en sentido estricto es slo la que se produce respecto
de las sentencias judiciales.1 5na sentencia judicial que hace cosa juHgada
no es ya impugnable por recurso o accin alguna y no puede ser modificada
por otro tribunal. la cosa juHgada administrativa, en cambio, implica tan slo
una limitacin a que la misma administracin revoque, modifique o sustituya
el acto y no impide que el acto sea impugnado2 y eventualmente anulado en la
justicia. #a impugnacin puede provenir de terceros afectados por el acto o por
la misma administracin, iniciando ante la justicia el pedido de la nulidad de
su propio acto! es la llamada, en el derecho comparado, accin de lesividad
Jpues se requiere una previa declaracin administrativa en el sentido de que el
acto que se habr de impugnar judicialmente es lesivo al orden jurdico. esa
declaracin no se encuentra e,igida por nuestro ordenamientoK.
?or lo dems, la administracin puede siempre revocar o modificar el acto si
con ello beneficia al interesado,/ lo que no ocurre con la cosa juHgada judicial.
#a llamada cosa juHgada administrativa, pues, ni es definitiva como la judicial,
ni es tampoco inamovible, inmutable o ine,tinguible. ?or ello preferimos
2.1 Iue son las Mnicas que hacen )cosa juHgada sustancial-, en palabras de la Forte! Fallos, 278!
/18, !ometarsa "AI!, 1677.
2.2 <entro del tErmino de prescripcin, que es de dos aos, por aplicacin del art. 8C/C del
Fdigo Fivil, que la jurisprudencia ha hecho e,tensivo a estos casos! #$%&'"(, G5&% 2'&%F$(F1,
!osa $uz%ada administrativa, 9uenos &ires, Traft, 1687, p. /C.
2./ ?ues la estabilidad juega a favor del administrado, no en contra. F(G%, Fallos, 22B! 1B7,
Redrado, 16:8. comparar <$"=, op# cit., t. $$, pp. //23/ y F(G%, Fallos, 28:! 8C7, &arc'a (riburu,
16:6, en que parecera consagrarse la solucin contraria. (obre esto volveremos ms adelante, L
:./.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$38
el empleo de la palabra estabilidad o en todo caso irrevocabilidad para referirnos
a este principio jurisprudencial y legal.
2inalmente, conviene aclarar que la estabilidad del acto creador de derechos
alcanHa a toda la administracin, en el doble sentido de que el acto administrativo
de cualquier rgano o ente administrativo puede hacer cosa juHgada
administrativa, sea un ente autrquico, empresa del "stado, etc. y de que en la
medida en que se ha producido la estabilidad, el acto no puede ser revocado por
el mismo rgano que lo dict ni tampoco por un rgano administrativo superior.
8 "n otras palabras, la limitacin a la facultad de revocar, modificar o
sustituir no slo alcanHa al emisor del acto, sino a toda la administracin. Iueda
a salvo, por supuesto, el caso en que el superior revoca un acto ilegtimo
dictado por un inferior, para hacer lu%ar a un recurso interpuesto por el administrado.
a ello no se opone la cosa juHgada administrativa.:
/. Requisitos de la estabilidad
& partir del caso !arman de !antn del ao 16/7, en que la Forte (uprema
consagr por primera veH el principio que enunciamos, los autores estn en
general de acuerdo en cuanto a cules son los requisitos que esa jurisprudencia
e,igira para que la estabilidad e,ista, aunque no en lo que se refiere a en
quE consiste cada uno de ellos, o a su correccin. <ichos caracteres han sido
algunos confirmados y otros derogados por el decreto3ley 16.:86O@2.1
<e los requisitos tradicionalmente e,igidos por la jurisprudencia anterior a
16@2, entendemos que corresponde considerar vigentes a partir del decreto3ley
16.:86O@2 los siguientes! a) que se trate de un acto administrativo Junilateral e
individualK. b) que de El hayan nacido derechos subjetivos. c) que estE notificado
al interesado. d) que sea regular, aunque el acto nulo tambiEn tiene estabilidad
conforme al decreto3ley. e) que no haya una ley que autorice la revocacin
y f) finalmente, algunos autores tambiEn agregaban que debera tratarse de
un acto de la administracin activa. a su veH, la jurisprudencia anterior al
decreto3ley e,iga que el acto hubiera sido dictado en ejercicio de facultades
regladas. Fonsideramos que ambos requisitos no e,isten en la actualidad.
8. Acto administrativo
8.1. (nilateralidad
<esde luego, los que adoptan la definicin restringida de acto administrativo
simplemente e,presarn en este punto que debe tratarse de un acto adminis3
2.8 "n este segundo sentido D"<"#, P"1'P"(, Droit administratif, ?ars, 1671, p. 166. #&F0&5M",
G"&%32'&%U1$(, La hi*rarchie des actes administratifs ex*cutoires en droit public fran+ais, ?ars,
1677, p. @2.
2.: &mpliar, infra, L 11.1.
/.1 %os referimos al decreto3ley 16.:86O@2 segMn su reforma por el decreto3ley 21.7B7O@@.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$3:
trativo en sentido estricto. quienes, en cambio, propician una definicin amplia,
habrn de aclarar que para que proceda la cosa juHgada administrativa
ha de tratarse de un acto administrativo unilateral.
<e acuerdo a este requisito se e,cluyen los contratos, en cuanto a su celebracin,
como acuerdo de voluntades. no en cambio en cuanto a su ejecucin,
en que pueden darse tambiEn actos unilaterales de la administracin amparados
por el mismo principio de la cosa juHgada administrativa. &hora bien, esta
e,clusin no significa en modo alguno que el contrato en s careHca de estabilidad,
1 sino que ella se rige por los principios de la responsabilidad contractual y
no por los de la )cosa juHgada administrativa.- "sta cuestin se encuentra llamada
a tener gran controversia en materia de concesiones y licencias de servicios
pMblicos, gran parte de las cuales han sido renegociadas al margen del
ordenamiento jurdico, con lo cual cabr contraponer el principio de la juridicidad
y la estabilidad.
8.2. Individualidad
"llo significa que los reglamentos no estn comprendidos dentro del sistema
de normas y principios que constituyen la llamada cosa juHgada administrativa.
2 pero, al igual que en el caso anterior, esto no lleva a la conclusin de que
los reglamentos sean libremente revocables en forma arbitraria, ni que los
derechos nacidos a su amparo queden carentes de toda proteccin jurdica. &s
como un reglamento puede lesionar derechos subjetivos/ puede tambiEn dar
lugar, pari pasu, al nacimiento de un derecho subjetivo. el que se trate de derecho
objetivo no es por cierto bice para que sea apto para crear derechos subjetivos.
"n nada difiere el reglamento, en ese aspecto, de una norma legal o
constitucional, que a pesar de su carcter general tambiEn puede crear derechos
subjetivos perfectos.8 "n este sentido ha dicho la ?rocuracin del 4esoro
de la %acin que )la supresin o modificacin de un status objetivo e impersonal
no altera las situaciones jurdicas personales adquiridas en base al status
anterior. ello por el principio de la irretroactividad de las normas.-:
"l mismo principio ha sido reconocido por la jurisprudencia, incluso la F(G%,
con el alcance de que )(i bajo la vigencia de una ley Vo para el caso,un reglamento
V el particular ha cumplido todos los actos y condiciones substanciales
8.1 #$%&'"(, Fundamentos###, op# cit., p. /:2. cfr. <$"=, op# cit., pp. /2B y /26.
8.2 #$%&'"(, Fundamentos###, op# cit., p. /:2. M&'$"%0122, op# cit., p. 717. comparar <$"=, op# cit.,
p. /2B.
8./ Der tambiEn lo referente a la relacin de los derechos subjetivos con los derechos de incidencia
colectiva que contempla el art. 8/ de la Fonstitucin nacional, supra, t. 2, La defensa del
usuario del administrado, 2CCC, 8; ed., cap. $$ y ss.
8.8 &mpliar supra, t. 2, 2CCC, 8; ed., cap. $$ y ss.
8.: Dict-menes, 7C! 186. #$%&'"(, Fundamentos###, op# loc# cit.. M1%4$, #&5'&, )Fonsideraciones
sobre la retroactividad en el mbito del derecho administrativo-, .D, 1@7! @/6.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$37
y los requisitos formales previstos en esa ley para ser titular de un determinado
derecho, cabe considerar que hay un derecho adquirido aunque falte la declaracin
formal de una sentencia o un acto administrativo, pues estos slo
agregan el reconocimiento de ese derecho o el apoyo de la fuerHa coercitiva
necesaria para que se haga efectivo. <e no ser as, resultara la inadmisible
consecuencia de que la titularidad de un derecho vendra a depender de la
voluntad discrecional del obligado renuente a satisfacer ese derecho.-7 ?ero, en
todo caso, no son los mismos los principios que rigen la estabilidad, en un caso,
de reglamentos y, en el otro, de los actos individuales.
:. /ue de *l haan nacido derechos sub$etivos
<e este requisito se desprenden varias consecuencias!
:.1. 0o ha estabilidad de los intereses
(egMn la concepcin tradicional, el acto que reconoce un interEs legtimo o un
interEs simple no tiene estabilidad, aunque reMna todos los dems caracteres.1
"sta solucin tradicional pierde nitideH con la vigencia, desde 1668, de los
derechos de incidencia colectiva superpuestos a los derechos subjetivos, como
e,plicamos en el cap. $$ del t. 2, 2CCC, 8; ed. & nuestro juicio, tomando como
precedente de tipo dictum al viejo fallo de la Forte en !arman de !antn,
corresponde e,tender la estabilidad a los actos que confieren derechos de incidencia
colectiva, p. ej. referidos al medio ambiente, no discriminacin, etc.. su
e,tincin por eventual invalideH slo puede disponerla la justicia. <esde luego
y como all e,plicamos, e,iste una fina y casi ine,istente lnea de distincin
entre los diferentes supuestos, que la jurisprudencia ir delimitando en su
caso. ?ero no parece que pueda mantenerse inmutable el criterio de la inclusin
Mnica del derecho subjetivo despuEs de la reforma constitucional.
:.2. 0o ha estabilidad de los deberes
"n segundo lugar, el acto que crea o declara deberes o cargas u obligaciones de
los administrados frente a la administracin, tampoco se encuentra alcanHado
en ese aspecto por el rEgimen de la estabilidad, pues Esta se refiere especficamente
a los derechos#2
8.7 "n igual sentido F%2ed. F&, (ala $D, Rizzo, 163D$36B, cons. D$$. F(G%, Fallos, 267! @2/,
Alfredo de Mart'n, 16@7. LL, 166@39, /C2, e,pte. (. 1862O6:, (uperintendencia. Fallos, /C8! B@1,
/uinteros, 16B2. #a solucin vara en materia de e,enciones impositivas, que se interpretan
restrictivamente! F%2ed. F&, (ala $D, "u "upermercado "#A#, 166B, LL, 166B3", :/@.
:.1 Fonf. 2$1'$%$, op# cit., p. /B7. #$%&'"(, Fundamentos###, op# cit., p. /:7. 054F0$%(1%, 41MS(,
R*%imen de procedimientos administrativos, 9uenos &ires, &strea, 166B, 8; ed., p. 12B.
:.2 F(G%, Fallos, 278! /18, !ometarsa "AI!, 1677. comp. <$"=, op# cit., p. //1.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$3@
:./. Funciona a favor, no en contra, del administrado
"n tercer lugar y segMn ya lo dijimos, funciona a favor del administrado, en la
parte en que se le reconoce o crea un derecho, pero no en su contra, en cuanto
por error se le haya reconocido un derecho menor que el que deba corresponderle.
/ "n tal aspecto el acto puede y debe modificarse para reconocerle al interesado
toda la plenitud de derechos que le sea debida.8 "n efecto, lo que esta
construccin quiere lograr es la estabilidad de los derechos adquiridos a raH de
un acto administrativo: y si ha dicho tambiEn la Forte (uprema que no es
pertinente la invocacin de la cosa juHgada para no rever una decisin administrativa
que impone sanciones a un particular,7 es entonces lgico concluir
en que la estabilidad del acto e,iste slo en la medida en que otorga un derecho,
no en la medida que lo niega.
(i un mismo acto por un art. me reconoce un derecho y por un art. distinto
me impone una sancin o me crea un deber, es claro que en el segundo aspecto
no puede tener estabilidad, aunque s en el primero. (i un mismo acto hace
lugar a un reclamo mo en un art. y me rechaHa otro reclamo en otro art., la
solucin es la misma. en el segundo aspecto no hay estabilidad, s la hay en el
primero. "n consecuencia, la situacin no vara si teniendo yo que recibir un
cierto derecho, se me reconoce uno menor. es claro que en tales casos la estabilidad
del acto no puede impedir que efectivamente me reconoHcan el derecho
mayor que me pertenece.
(ostener lo contrario, p. ej. que la cosa juHgada administrativa juega tanto
)a favor como en contra- del particular y de la administracin, implica desconocer
la finalidad de la citada construccin, como un medio de asegurar los
derechos Jno los deberes, ni las sanciones, ni las denegaciones de derechosK
adquiridos a raH de resoluciones administrativas.
"n este punto la jurisprudencia anterior al decreto3ley 16.:86O@2 ya sent
en el caso Redrado J16:8K@ que un acto estable puede modificarse en beneficio
:./ "n definitiva ocurre con este derecho lo mismo que con todos los derechos humanos! se dan
contra, no para el "stado! F(G%, Fallos, /1C! 1:B6, Arce, 16B@. LL, 166@32, 767, con nota )#os
derechos humanos no son para sino contra el "stado,- reproducida en P1'<$##1, !ien notas de
A%ust'n, 9uenos &ires, 2<&, 1666, L @7, pp. 17:O@1.
:.8 Fonf. M&'$"%0122, op# cit., t. $$, p. :@@. #$%&'"(, Fundamentos###, op# cit., p. /::. Der tambiEn
D$<&# ?"'<1M1, G&$M", Derecho adminisrativo, 9ogot, 4emis, 166@, 11; ed., pp. 8C23/. "n igual
sentido en el derecho espaol, aunque la solucin ha sido criticada por 91I5"'& 1#$D"', .studios
sobre el acto administrativo, Madrid, Fivitas, 166/, @; ed., p. 8:8.
:.: )"n la llamada cosa juHgada administrativa, como ha sido elaborada por la jurisprudencia
VFallos, 2:B! 266, cons. 7N y sus citasV, ha de verse una forma de tutela contra la alteracin
arbitraria por la administracin en per$uicio del titular del derecho reconocido, del ya acordado
de manera regular- ha dicho la F(G% en Fallos, 278! /18 y /17, !ometarsa, 1677. #a bastardilla
es nuestra. "l fallo citado de 2:B! 266 es Mar'a &uerrero de &arc'a e hi$os "RL J1678K.
:.7 F(G%, Fallos, 278! /18 y /1:, !ometarsa "AI!, 1677. supra, nota :.8.
:.@ Fallos, 22B! 1B7 !lara 1al vda# de Redrado, 16:8. Fmara %acional Fivil, (ala ", Fern-ndez
Moores, 167:, LL, 121! 116, 12C.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$3B
del interesado y si bien aparentemente sigui el principio contrario en otros
casos, tales como &arc'a (riburu J16:6K,B entendemos que ha restablecido la
correcta interpretacin del principio en el fallo !ometarsa "AI! J1677K,6 la que
entendemos corresponde tambiEn a la norma vigente.
4ambiEn en este sentido tiene e,presado la ?rocuracin del 4esoro de la
%acin que la estabilidad )se da en beneficio de los administrados y no de la
administracin.-1C
:.8. Debe nacer un derecho! veremos ms adelante que no se e,ige la total
valideH del acto que establece el derecho, sino slo su regularidad, o sea, ausencia
de vicios graves. "n cierto modo esto ya se desprende de la redaccin del
primer fallo, en cuanto e,presa que el acto debe declarar un derecho, no necesariamente
reconocer un derecho pree,istente.
"n este punto la Forte sigui a (&''>&, quien e,presara que el acto es irrevocable
)cuando declara un derecho subjetivo-.11 de esta e,presin se sigue a
nuestro modo de ver12 que aunque resultara que el administrado no tiene en
verdad derecho a aquello que el acto le concede, no por ello se transforma el
acto en revocable, sino que debe pedirse judicialmente su anulacin. como se
advierte, el valor fundamental que tiene en cuenta este principio es el de la
seguridad jurdica, para que la administracin no pueda por s y ante s dejar
sin efecto derechos nacidos bien o mal al amparo de actos anteriores. "llo lo
confirma el art. 1B del decreto3ley, pues e,ige como condicin de la estabilidad
que del acto )hubieren nacido-, aunque fuere por primera veH, derechos para el
individuo.
:.:. .l derecho puede ser civil o administrativo! la jurisprudencia no hiHo
distincin en cuanto a la naturaleHa del derecho al cual se reconoce estabilidad.
tampoco el art. 1B del decreto3ley! tanto si el derecho subjetivo nacido al
amparo del acto es de ndole civil como administrativa, e,iste estabilidad.1/
4ampoco importa que el derecho haya nacido de disposiciones legislativas o
:.B Fallos, 28:! 8C7, 818, &arc'a (riburu, 16:6. aunque se dijo que )el valor de la cosa juHgada
afecta en pro y en contra a los administrados y al propio ?oder actuante-, haba otras raHones! el
interesado haba ocultado e,presamente la situacin en cuya base pretenda luego la modificacin
del acto y por lo dems tampoco le corresponda de cualquier manera. Fomo se advierte, la estabilidad
del acto no jug sino un papel muy secundario en la decisin de la Forte y si subiera e,istido
realmente un acto inmutable, no habra e,istido necesidad alguna de pronunciarse sobre el fondo,
como el fallo lo hace...
:.6 Der supra, nota :.8. #$%&'"(, Fundamentos###, op# cit., pp. /:: y /:7.
:.1C Dict-menes, 1C1! 11@. 1C/! 2/C. pero en esto no es muy uniforme.
:.11 (&''>&, 2"#$R, .studios de derecho administrativo, Frdoba, 16/8, pp. @/37. "n su Derecho
administrativo, t. $, Frdoba, 16:C, 8; ed., p. 187, habla del )acto creador de derechos subjetivos.-
:.12 Fomp. en cambio (&''>&, op# ult# cit., pp. 187 y 18@.
:.1/ "n este sentido nuestro 2roecto de !di%o Administrativo J1678K, op# cit., art. 2C/, en
nuestra Introduccin al derecho administrativo, 1677, 2; ed., op# cit., p. 2:1! )el acto administrativo
regular que crea, reconoce o declara un derecho subjetivo de ndole civil o administrativa, no
puede ser revocado por la administracin una veH que ha sido notificado al interesado.-
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$36
administrativas, pues una veH reconocido por el acto la situacin es la misma.18
"n este punto cabe efectuar el mismo anlisis que la doctrina realiHaba al
criticar la distincin en este problema entre actos nacidos de facultades regladas
o discrecionales, de acuerdo al cual una veH que el acto ha sido dictado, en
nada influye sobre la estabilidad del derecho emergente, que previamente e,istieran
facultades regladas o no. <e igual manera, entonces, ninguna influencia
tiene sobre la estabilidad que el derecho resulte de tratados internacionales,
la Fonstitucin, la ley, disposiciones administrativas, reglamentarias, contractuales,
etc.
7. /ue sea notificado al interesado
"ste requisito en el pasado fue formulado en tErminos y alcances distintos!
acto firme, acto definitivo,1 acto ejecutorio, firme y consentido, etc. "l estado de
la cuestin hasta el dictado del decreto3ley era a nuestro juicio que el requisito
de aplicabilidad de la jurisprudencia sobre la cosa juHgada administrativa no
era en este aspecto sino uno! que el acto hubiera sido notificado al interesado.2
#a solucin por nosotros propugnada fue aceptada por el te,to del decreto3ley,
eliminndose as las dudas antiguas acerca de si el acto deba causar estado y
quE significado corresponda atribuirle a esta e,presin.
%o puede e,igirse como condicin de la estabilidad, en consecuencia, que el
acto haya sido ejecutado,/ ni que estE firme en el sentido de haber transcurrido
los tErminos para impugnarlo,8 ni menos aMn que sea un acto definitivo de la
administracin, emanado del ?oder "jecutivo, pues el acto de cualquier funcionario
inferior, que haya tenido competencia para dictarlo, tambiEn encuadra
en la regla de la estabilidad.: tampoco puede e,igirse que haya sido consentido.
7 "n efecto, nada de eso e,ige el art. 1B para el acto regular.@
:.18 "n contra 2$1'$%$, op# cit., p. /C6.
7.1 ?ara una distincin de ambos conceptos, ver #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., pp. 2/38, Fundamentos...,
op# cit., pp. /:73@.
7.2 ?or ello e,pres M&'$"%0122 que )la idea de acto administrativo que causa estado vincMlase
a la idea de acto perfecto, en el sentido tEcnico de esta e,presin. <e ah que el acto administrativo
que no haya alcanHado la plenitud de su formacin, no es irrevocable Vsino, por el contrario,
revocableV, pues aMn no es tEcnicamente un acto administrativo! no tiene estado de tal-!
op# cit., p. 721. Der la crtica de 2$1'$%$, op# cit., pp. /123/, que compartimos.
7./ M&'$"%0122, op# cit., p. 72C.
7.8 #$%&'"(, Fundamentos###, op# cit., p. /:@. "n igual sentido e,presaba 9$<&'4 F&M?1(, P"'MS%
G., )$nmutabilidad del acto otorgante de un beneficio previsional3, 4A, 167C3$$, 72@, 7/1! )#os
plaHos para interponer recursos que la ley concede al particular no rigen a favor del poder administrador
para permitirle revocar. <e modo que el acto que confiere derechos puede revocarse
hasta el instante de la notificacin, pero no despuEs.-
7.: #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., p. 28.
7.7 "n contra 2$1'$%$, op# cit., p. /B:, cuya opinin era anterior al decreto3ley y no fue recogida
por Este.
7.@ "n cuanto al acto nulo, ver infra, L @.2.1.1.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$31C
@. /ue sea re%ular
"n el caso !arman de !antn, la Forte cita en este punto tambiEn a (&''>&, del
cual tom el concepto de que el acto deba ser regular1 en el sentido de )que
reMne las condiciones esenciales de valideH Jforma y competenciaK- y si bien
aquel autor posteriormente e,pres en el punto que el acto es regular )si no
est viciado en modo alguno-,2 no es Ese el sentido que la e,presin tiene en la
jurisprudencia anterior al decreto3ley./
?or el contrario, tanto la jurisprudencia como las resoluciones de la propia
administracin admiten que tambiEn son regulares y tienen estabilidad p. ej.
los actos que contienen errores de hecho, o que incurren en error leve de derecho.
&ctualmente el art. 1B recoge e,presamente la tesis de que el acto debe
ser regular y que se e,cluye el acto irregular, entendiendo por tal el acto nulo
o ine,istente.
"l fundamento de reconocer estabilidad tambiEn a algunos actos viciados es
claro! )Fuando el acto tiene color le%al, aunque despuEs su anlisis demuestre
violacin de la ley, El engendra derechos aparentes, que si bien no tienen el
vigor necesario para resistir su futura anulacin, aparejan sin embargo el derecho
a que su juHgamiento se realice con todas las garantas reales y previas
todas las pruebas necesarias. 0ay principios constitucionales que abonan tal
solucin.38
@.1. .l acto anulable tiene estabilidad
Fon criterio general, puede sealarse que los actos administrativos anulables,
o )relativamente nulos-, que padecen por lo tanto de un vicio no demasiado
grave, no son revocables y estn alcanHados por el principio de la estabilidad
que consagra el art. 1B, de conformidad a la jurisprudencia y doctrina anterior.
: "l art. 1B habla de acto regular, oponiEndolo al acto irregular, del cual
trata el art. 1@, aclarando que all se refiere al acto nulo. "n la terminologa
del decreto3ley 16.:86O@2, que sigue en este aspecto al ?royecto de 1678 y al
?royecto de #$%&'"( y nuestro, el acto regular es entonces a los efectos de la
estabilidad tanto el acto vlido como el anulable.
@.1 %o lo e,iga, en cambio, el viejo Fdigo D&'"#& de la ?rovincia de 9uenos &ires! supra, nota
1.@.
@.2 (&''>&, op# ult# cit., p. 18@.
@./ 0a dicho p. ej. la Forte que )la estabilidad de los actos administrativos rige respecto de las
decisiones dictadas en materia reglada y de manera regular, requisito este Mltimo que requiere el
cumplimiento de los recaudos e,ternos de valideHVforma y competenciaVy adems la ausencia
de error %rave de derecho-, Fallos, 2:B! 266, /C1, &uerrero de &arc'a e 5i$os "RL, 1678. la bastardilla
es nuestra.
@.8 ?4%, Dict-menes, 82! 1@6. #$%&'"(, op# cit#, p. 2B, trae a su veH varios precedentes jurisprudenciales
en igual sentido.
@.: Der #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., p. 26, M&'$"%0122, op# cit., t. $$, p. 722. nuestro ?royecto
de 1678, arts. 187 y 186.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$311
@.2. La revocabilidad del acto nulo
0asta el dictado del decreto3ley, la regla era que el acto nulo no tena estabilidad.
<icha solucin haba sido criticada por <$"=,7 quien sostuvo que )si el
poder judicial no puede invalidar de oficio un acto que tiene una invalideH
absoluta y manifiesta, no se comprende por quE raHn pudiera hacerlo el poder
administrativo.-@ ?or nuestra parte, habamos sealado la inconsecuencia de
otorgar presuncin de legitimidad al acto nulo, como haca en aquel entonces
la jurisprudencia y en cambio negarle estabilidad.B <ijimos tambiEn que pareca
)preferible negarle presuncin de legitimidad al acto nulo, pero reconocerle
de todos modos estabilidad, que es la solucin ms congruente con el sistema
poltico consagrado por la Fonstitucin.-6
?ues bien, el decreto3ley establece ahora que el acto nulo VentiEndase, de
gravamenV no tiene estabilidad y debe ser revocado o sustituido por raHones
de ilegitimidad aMn en sede administrativa. Esta es la regla general del acto de
gravamen, pero si el acto es favorable o ampliatorio de derechos, entonces solamente
puede ser declarada su nulidad, si e,iste, en sede judicial.
@.2.1. .xcepciones a la revocabilidad del acto nulo
"l art. 1@ del decreto3ley 16.:86O@2 deca que )%o obstante, si el acto hubiere
generado prestaciones que estuvieren en vas de cumplimiento, slo se podr
impedir su subsistencia y la de los efectos aMn pendientes, mediante declaracin
judicial de nulidad.- #a reforma de 16@@ modifica la primera parte del
prrafo, que ahora se lee! )%o obstante, si el acto estuviere firme y consentido
y hubiere generado derechos subjetivos que se estEn cumpliendo-. el resto sigue
igual. "ste te,to plantea dos problemas que analiHaremos a continuacin.
@.2.1.1. 62restaciones3 o 6derechos sub$etivos3
#a redaccin de 16@2 era ciertamente equvoca en hablar de prestaciones en
vas de cumplimiento y en este sentido es ms ampliaVy encomiable por lo
tantoV la reforma de 16@@, que protege al acto nulo de su revocacin en sede
administrativa siempre que el acto hubiere generado derechos subjetivos que
se estEn cumpliendo, sin importar si tales derechos subjetivos se concretan en
prestaciones o no y aclarando que ha de tratarse de derechos que se estEn
cumpliendo y no que estEn en vas de cumplimiento.
@.7 <$"=, Derecho administrativo, t. $$, 1; ed., p. //C.
@.@ "n igual sentido 9$<&'4 F&M?1(, P"'MS% G1(A, .l derecho constitucional del poder, t. $$,
9uenos &ires, 167@, p. 1BB. "n el mismo sentido parecera pronunciarse M&'$"%0122 en su trabajo
)",tincin del acto administrativo creador de derechos-, op# cit., p. 17, cuando e,presa! )slo las
v'as de hecho, las %roseras violaciones de la le, escapan a tal afirmacin.-
@.B .l acto administrativo, 1676, 2; ed., p. 1/C.
@.6 7p# loc# cit.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$312
"n consecuencia, cualquier clase de derecho subjetivo nacido al amparo de
un acto nulo queda amparado tambiEn por la regla de la estabilidad. #a Mnica
condicin que la norma pone es que el derecho se estE cumpliendo, o dicho en
otras palabras, que el acto haa sido e$ecutado, o haa comenzado a e$ecutarse
y falten efectos aMn pendientes de ejecucin, al momento de plantearse su posible
revocacin.
@.2.1.2. Acto 6firme consentido3
Menos afortunada es la reforma al art. 1@ al incorporar el requisito de que el
acto, para ser irrevocable, debe estar firme y consentido.1C Wa nos hemos ocupado
de este criterio en el L 7 al e,plicar, respecto del art. 1B y la estabilidad
del acto regular, que todas esas e,igencias de diversos fallos o autores Jacto
firme, acto definitivo, acto firme y definitivoK no eran sino fuente de confusiones
y que la doctrina haba interpretado que todas ellas deban ser resumidas
en el Mnico requisito de que el acto estE notificado, sin que importara si el
particular lo haba impugnado o no, o haba o no transcurrido el plaHo de la
impugnacin. #a reforma es asistemtica, ya que si no se e,ige para la estabilidad
de los actos regulares segMn el art. 1B que el acto estE firme y consentido,
no tiene coherencia introducir ese recaudo para la estabilidad de los actos irregulares
segMn el art. 1@. $nterpretarlo literalmente es pretender forHar al particular
a no discutir un acto que le confiere un derecho, bajo la posible amenaHa
de que el acto, al no estar firme y consentido, pudiera no tener estabilidad si
algMn futuro funcionario decide considerarlo nulo. ?or ello entendemos que
cabe aplicar la regla que no admite la reformatio in pe$us. &Mn impugnado el
acto por el particular y por lo tanto no firme y consentido en su totalidad, cabe
entender que en la parte en que el particular ha aceptado o consentido lo resuelto
en *l, se aplica la regla de la irrevocabilidad aMn si el acto es nulo y que
puede proseguirse la discusin administrativa del acto sobre la parte de El en
que el particular e,prese disconformidad. &l propio interEs pMblico le sirve
mejor la discusin administrativa de un acto posiblemente nulo, para llegar si
es del caso a su anulacin judicial, que el silencio forHado por un consentimiento
que el particular hubiere de dar para no remover la cuestin.
?or todo ello entendemos que a pesar de lo reformado por el decreto3ley
21.7B7O@@, no cabe e,igir como recaudo de la irrevocabilidad del acto nulo que
el acto estE firme y consentido en su totalidad, bastando que estE notificado al
interesado.11
@.1C #o segundo vena e,igido por el Fdigo D&'"#&! supra, nota 1.@.
@.11 "s aplicable la doctrina que mencionamos supra, L 7, )Iue sea notificado al interesado.-
"sto no es una forma de reconducir otras e,presiones antiguas hoy no vigentes, como e,plicamos
en la p. D$3B, ya que no seguimos la distincin que otros autores hacen entre acto administrativo
vlido y eficaH.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$31/
@.2.2. La suspensin del acto la estabilidad8 no procede la suspensin en
sede administrativa del acto estable
#a intencin de la norma de prohibir la revocacin en sede administrativa del
acto, es garantiHar el ejercicio normal de los derechos que de El nacen hasta
tanto una sentencia judicial resuelva lo contrario. %o sera admisible, en consecuencia
de ello, no slo revocar el acto en cuanto a sus efectos futuros, ni
modificarlo o sustituirlo con igual consecuencia, sino tampoco suspenderlo,12
pues esto Mltimo implicara lograr en la prctica lo que la norma precisamente
quiso evitar! que los derechos emergentes quedaran a merced de una decisin
administrativa ulterior. "llo no impide que la administracin pida $udicialmente,
como medida cautelar, la suspensin del acto.1/
"sta prohibicin de suspender el acto estable favorable Vque confiere derechos
a los particularesV debe ser distinguida de la obli%acin de suspender el
acto de %ravamen Vel que impone deberes o sanciones, p. ej. una multaV cuando
se invocare fundadamente una nulidad absoluta.
%o hay una sola categora )suspensin del acto administrativo-, sino dos
supuestos bien diferenciados, suspensin del acto que confiere derechos, que
est prohibida por el art. 1@ y suspensin del acto que impone cargas o deberes
al administrado, que constituye un deber de la administracin cuando e,iste
nulidad absoluta.18 "n virtud de lo e,puesto, los efectos o prestaciones originados
por el acto que hayan tenido comienHo de ejecucin, no pueden ser interrumpidos
por la administracin, sea por revocacin, modificacin, sustitucin
o suspensin del acto.
@.12 F%2ed. F&, (ala $, 1izcarra, LL, 166:3", 8B7, con nota coincidente de '"G4M&% 2&'&0,
M&'$1, )(uspensin de oficio del acto administrativo y revocacin tcita. J5na sentencia saludableK
-. 054F0$%(1%, 41MS(, Le 0acional de 2rocedimientos Administrativos, t. $, 9uenos &ires,
&strea, 16B:, pp. /@@3B. R*%imen9, op# cit#, p. 18C. M&$'&#, 0AF41' &., !ontrol $udicial de la
Administracin 2:blica, t. $$, 9uenos &ires, <epalma, 16B8, p. @6@ y ss. M5'&41'$1, G1'P" $.,)#os
contratos administrativos viciados de nulidad absoluta J&ccin de lesividad. &lternativasK,- LL,
166:3<, 12C:, 121/. M&'F"', "'%"(41 &., )#a suspensin en sede administrativa del acto administrativo
irregular frente al art. 1@ de la ley 16.:86-, LL, 16B13F, /C:. &9"'&(45'W J0.K, ?"<'1 y
F$#5'=1, M&'>& '1(&, !urso de procedimiento administrativo, 9uenos &ires, &beledo3?errot, 166B,
p. 1@6. M&'4>%"=, 0"'%S% G., )#a tutela cautelar administrativa. (uspensin del acto administrativo-,
RDA, 2! /81. ?1=1 P1X#&%<, 0AF41' M., )#a suspensin de los efectos de los actos administrativos-,
LL, 166/39, 82:. P&'F>& 4'"D$G&%1, G1(A &%41%$1, Los actos administrativos, Madrid,
Fivitas, 16B7, p. /::. en contra F1M&<$'&, G5#$1 '1<1#21, La anulacin de oficio del acto administrativo,
op# cit#, p. 1B8 y ss., quien al referirse a la /; ed. J16@6K de este vol. y otros trabajos previos
del autor, seguidos tambiEn en el punto por <$"=, M&%5"# M&'>& y <'1M$, G1(A '19"'41, seala que
)aunque estos valoran, en particular, la obligatoriedad de la anulacin oficiosa.- "n realidad se
trata de dos supuestos, 1NK el acto que otor%a derechos y 2NK el acto de %ravamen! el primero no
puede suspenderse, el segundo debe suspenderse en caso de nulidad absoluta. en igual sentido que
F1M&<$'& ver F&%<&, 2&9$S% 1M&', )#a suspensin del acto administrativo estable-, en 5%$D"'($<&<
&5(4'&#, 2rocedimiento administrativo, 9uenos &ires, Fiencias de la &dministracin, 1666, p.
1C7 y ss.
@.1/ 054F0$%(1%, R*%imen###, op# loc# cit#
@.18 #a cuestin es debatida! comp. F1M&<$'&, op# cit#, p. 1B8, nota 28:.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$318
@.2./. !onsecuencias de la indebida e$ecucin de un acto nulo o la indebida
desobediencia a un acto re%ular
%o se trata de que la mera objecin del particular paralice el acto, ni tampoco
que el mero arbitrio del funcionario habilite su ejecucin. "s necesaria la alegacin
raHonablemente fundada de una nulidad absoluta, lo cual equivale en
su caso a la raHonablemente fundada resistencia1: del particular a cumplir el
acto nulo. (i el particular se equivoca en desobedecer un acto que crea nulo
pero no lo era, ser sancionado al determinarse que el acto era vlido o anulable.
si el funcionario se equivoca al no suspender el acto que el particular le
demostr que era nulo pero El no le crey, ser sancionado por ejecutar indebidamente
un acto nulo. (on las consecuencias del ejercicio del libre albedro, de
la libertad de eleccin que importa tambiEn la posibilidad de elegir equivocadamente
el error y en consecuencia pagar por dicho error.
@./. La proteccin contra la revocacin del acto estable
(i la administracin revoca un acto que confera un derecho a un particular, el
acto de revocacin a su veH podr ser vlido segMn que el primer acto fuera
nulo o anulable, respectivamente y en el primer caso segMn que el acto haya o
no otorgado prestaciones que estEn siendo ejecutadas o hayan sido ejecutadas.
&hora bien, como determinar esto Mltimo puede ser una cuestin opinable o
discutible en un caso concreto,17 puede llegar a aducirse que el acto de revocacin
no resulta en un caso particular gravemente arbitrario al pronunciarse en
un sentido determinado. "n otras palabras, podra sostenerse, en esta lnea de
pensamiento, que la administracin puede sin cometer grave arbitrariedad revocar
un acto anulable por considerarlo nulo. y si el acto de revocacin no tiene
%rave arbitrariedad Jaunque tenga error de apreciacin del grado de invalideH
del acto anteriorK, tendra entonces a su veH presuncin de le%itimidad.
"l argumento, a ms de alambicado, puede destruir toda la esencia de la estabilidad
y es obvio que con ello se produce un crculo vicioso en desmedro de los
derechos del individuo. tal es lo que ha ocurrido en el caso !-ceres !o;an J1671K,
en el cual la Forte (uprema sostuvo que la revocacin por la administracin de un
acto que reconoca un determinado derecho, no constitua, a su juicio, en la situacin
all debatida, )un caso de ilegalidad manifiesta que autorice la revisin del
pronunciamiento por va del recurso de amparo.-1@ <e all se desprendera que en
los casos en que la administracin revocara un acto estable, salvo casos de manifiesta
arbitrariedad, la va adecuada para restablecer el derecho lesionado, segMn
@.1: ?roporcionada, con adecuacin de medio a fin, etc. "s un criterio anlogo al de la legtima
defensa Vy el e,ceso en la legtima defensaV en el derecho penal.
@.17 )#a cuestin como se ve es contingente, *depende de las particularidades del caso concreto
que se considere+-. (F de MendoHa, 4A, 167B3$, pp. @7: y ss., @@132, <uschman &arat,167@.
@.1@ F(G%, Fallos, 2:C! 861, :C1, !-ceres !o;an, ao 1671.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$31:
la Forte,1B no sera del amparo. y que el planteo adecuado no sera tampoco el de la
violacin de la estabilidad, aunque de hecho dicha violacin e,ista, sino ms bien
el de la procedencia del derecho de fondo. 1 sea, se tratara de reclamar por la va
ordinaria el derecho de fondo, no tanto porque ya fue otorgado por la administracin
en un acto ahora revocado, sino ms bien porque de todos modos se tiene
derecho a El, lo haya o no reconocido la administracin antes o ahora... <esde
luego, tal planteamiento implicara reducir grandemente el valor y la significacin
de la estabilidad pero es la conclusin a que llevara ese fallo si se lo interpreta
con el rigorismo que se desprende de su te,to.
<e nada servir la estabilidad si el tribunal que juHga la valideH del acto
revocatorio se apoya simplemente en su presuncin de legitimidad, sin valorar
acabada y adecuadamente la valideH intrnseca del primer acto. (i la administracin
revoca un acto por considerarlo nulo, lo primero que el tribunal debe
ine,cusablemente hacer es analiHar si el acto revocado era efectivamente nulo
o en cambio anulable,16 sin estar influido para ese anlisis por ninguna supuesta
presuncin de legitimidad del segundo acto, el de revocacin. "n este
sentido destacamos un fallo de la (uprema Forte de MendoHa, en un caso de
revocacin en el que se aduca por el accionante que se haba lesionado la estabilidad
del acto revocado, en el que el tribunal analiH detallada y e,haustivamente
la valideH o nulidad del acto cua estabilidad se pretend'a violada, llegando
correctamente a la conclusin de que el acto era nulo y pudo en consecuencia
ser vlidamente revocado por la administracin, sin fundarse en cambio
el tribunal en el errneo argumento de que el segundo acto Vel revocatorioV
tuviera presuncin de legitimidad.2C 4ambiEn encontramos un correcto raHonamiento
en el caso 2ustelni=, fallado por la Forte (uprema nacional en 16@:,21
aunque es de advertir que la va elegida por el accionante no fue la accin de
amparo.
<e cualquier manera, si el acto que revoca un acto estable es considerado
invlido y el tribunal o la misma administracin deciden e,tinguirlo, no es de
aplicacin la regla de que la abrogacin de un acto abrogatorio no hace renacer
la primera norma, sino que por el contrario la e,tincin del acto que ilegtimamente
pretenda revocar el acto estable, tiene por efecto especfico hacer renacer
el primer acto. en otras palabras, el acto revocatorio de un acto estable es
nulo y por ello su e,tincin es retroactiva.
@.1B (e admiti, en cambio, la procedencia del amparo contra un acto que deja sin efecto otro
acto dotado de estabilidad! F%Fiv., (ala ", LL, 121! 116, Fern-ndez Moores, 167:.
@.16 1 si, aMn siendo nulo, le alcanHaba la e,cepcin de la segunda parte del art. 1@.
@.2C (F de MendoHa, LL, 126! 1C76, <uschman &arat, 167@ y 4A, 167B3$, p. @7:. en igual sentido,
F%Fiv., (ala ", LL, 121! 116, Fern-ndez Moores, 167:.
@.21 Fallos, 26/! 1//. supra, cap. D, L /.1, pp. :3@, L /.2, pp. @3B y L :./, pp. 213/. infra, cap. R$,
nota 8.2, p. /, L B.2, pp. 1/3:, L 6.1.8, p. 16, L 1C, pp. 2132, L 11.1.:, p. 27, L 1/, p. /2, L 1/.1.2, p. //,
L 1/.2.1, p. /8 y L 17, pp. /638C.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$317
B. /ue se trate de un acto de la administracin activa
#a Forte (uprema, al fundar en 16/7 el principio de la estabilidad del acto
administrativo, hiHo una evidente trasposicin de criterios emanados de un
sistema de control jurisdiccional, como lo prueba la redaccin del fallo y hasta
el nombre elegido8 cosa $uz%ada administrativa. de all que haya tambiEn dicho
que en estos casos es necesario que el acto haya sido dictado )actuando la
administracin como GueH.-
(in embargo, ello es un obvio error de lenguaje, pues en nuestro sistema la
administracin no puede actuar como jueH. esto lleva a algunos autores a e,presar
que el requisito es que el acto provenga de la administracin activa,1
agregando otros que no ha de tratarse del ejercicio de actividad )jurisdiccional-
de la administracin, pues en tales casos habra cosa juHgada judicial.2 %o
obstante, lo que a ese respecto se diga depende del criterio que se adopte en
materia de e,istencia o ine,istencia de facultades jurisdiccionales de la administracin,
antes que del problema de la )cosa juHgada administrativa.- ?or
nuestra parte ya hemos e,presado en su lugar que estimamos que la administracin
no ejerce, en nuestro sistema constitucional, tal tipo de facultades./ ?or
lo tanto, entendemos que ningMn acto de la administracin hace o puede hacer
cosa $uz%ada en sentido estricto o sustancial y que todos sus actos, incluso los
dictados por rganos seudojurisdiccionales pueden tener la estabilidad propia
de los actos administrativos siempre que cumplan con los dems requisitos
enunciados. %o consideramos necesario, entonces, agregar el requisito de que
el acto debe provenir de la administracin activa. por lo dems, el decreto3ley
no ha establecido esta e,igencia.
6. Dictado en e$ercicio de facultades re%ladas o discrecionales
#a vieja jurisprudencia de la Forte e,iga que el acto fuera dictado en ejercicio
de facultades regladas para tener estabilidad. "l actual decreto3ley no lo e,ige,
recogiendo as la doctrina dominante en el pas.1
&l respecto cabe recordar aqu que la actividad administrativa es discrecional
cuando la oportunidad de la medida a tomarse est librada a la apreciacin
del administrador. es reglada cuando hay una norma jurdica que se sustituye
al criterio del rgano administrativo y predetermina ella misma quE es lo con3
B.1 #$%&'"(, Fundamentos..., p. /:/.
B.2 M&'$"%0122, op# cit., p. 71@.
B./ Tratado de derecho administrativo, t. 1, 2CCC, reimpresin de la :; ed., cap. $R, L B a 21, p.
$R316 y ss.
6.1 W tambiEn en el derecho comparado, p. ej. 2"'%S%<"= <" D"#&=F1, '"F&'"<1, .l acto administrativo,
Madrid, 'evista de <erecho ?rivado, 1626, p. 27/! )"l principio de irrevocabilidad alcanHa
de igual suerte a los actos reglados que a los actos discrecionales.- "n igual sentido #$%&'"(, G5&%
2'&%($(F1, !osa $uz%ada administrativa, 9uenos &ires, Traft, 1687, pp. 1173@.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$31@
veniente al interEs pMblico. "n tales casos el administrador no tiene eleccin
posible. su conducta le est dictada con antelacin por la regla de derecho.2
"ste viejo requisito ya haba perdido gran parte de su importancia antes del
decreto3ley! en primer lugar y como lo seal G5&% 2'&%F$(F1 #$%&'"(/ )#a afirmacin
de la Forte de que los actos discrecionales hacen cosa juHgada Jse refiere
desde luego a la cosa juHgada administrativaK YZ[ no condice con la propia
jurisprudencia de la Forte si ella es e,aminada con enfoque sistemtico-, es
decir, que hay fallos que tambiEn han admitido, pero sin decirlo, que hubiera
irrevocabilidad aunque se hubieran ejercido atribuciones discrecionales. "n
igual sentido dijo (&''>&, siguiendo a 2"'%S%<"= <" D"#&=F1, que )<ictado un
acto declaratorio discrecional, Este ya no es revocable porque al crearse el derecho,
aquella facultad Jla discrecionalK modifica su naturaleHa y el acto
revocatorio no sera ya discrecional.-8 4ambiEn M&'$"%0122 seal que )los derechos
subjetivos nacidos de actos administrativos dictados en ejercicio de la
actividad reglada o de la actividad discrecional de la &dministracin, tienen
idEntica sustancia. (i el derecho nacido de un acto administrativo emitido por
la &dministracin en ejercicio de facultades regladas es irrevocable por la propia
&dministracin, igual prerrogativa debe acompaar al derecho subjetivo
nacido de un acto administrativo emitido en ejercicio de facultades discrecionales.
%o hay raHn alguna que justifique lo contrario.-: "n igual sentido e,presaba
<$"= que )?oco importa que el acto haya nacido de la actividad reglada
o de la discrecional de la administracin Y...[ el derecho subjetivo habr surgido,
sea que la administracin actuara en ejercicio de sus facultades regladas o
discrecionales.-7 #a doctrina, como se ve, era uniforme y constituye un acierto
del decreto3ley no haber recogido la tradicional e,igencia jurisprudencial en
este punto. &unque el acto emane del ejercicio de facultades principalmente
discrecionales, pues, de todos modos lo ampara el principio de estabilidad.
1C. .xcepciones a la estabilidad
1C.1. Las excepciones normativas
"l art. 1B, segunda parte, establece varias e,cepciones a la regla de la estabilidad
del acto administrativo regular. #as e,cepciones, si bien se encuentran en
un art. que trata de la estabilidad del acto regular, son aplicables con todo y
con mayor raHn aMn al acto nulo, en los casos en que Este tiene estabilidad
Jart. 1@, segunda parteK.
6.2 <" #&59&<\'", &%<'A, D"%"=$&, G"&%3F#&5<" y P&5<&M"4, WD"(, Trait* de droit administratif,
t. $, Droit administratif %*n*ral, ?ars, #.P.<.G., 1666, 1:; ed., .... p. 217 y ss..... ampliar en este
Tratado de derecho administrativo, op# cit., t. 1, 2CCC, reimpresin de la :; ed., cap. R, L 1C a 12.
6./ #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., p. 1:C. Fundamentos.... op# cit., ps. /:@ a /:6.
6.8 (&''>&, Derecho administrativo, t. $, Frdoba 16:C, p. 1:C.
6.: M&'$"%0122, Tratado de derecho Administrativo, t. $, op# cit., p. 1C1, nota 188 y p. 7BC.
6.7 <$"=, Derecho administrativo, t. $$, op. cit.p. /2B.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$31B
#as e,cepciones que vamos a comentar ahora no todas e,istan anteriormente
al decreto3ley 16.:86O@2, en la jurisprudencia de la Forte (uprema, pero
s tenan precedentes doctrinarios, en el ?royecto de 16781 y en el proyecto de
#$%&'"( y nuestro. ?ero veremos que la norma va demansiado lejos.
1C.1.1. !onnivencia dolosa
#a primera e,cepcin que trae el art. 1B al principio de la estabilidad se da
cuando el interesado )hubiere tenido conocimiento- del vicio del acto. (e trata,
desde luego, del caso en que el vicio haya afectado la valideH del acto, transformndolo
en anulable o nulo, si el vicio es intrascendente y no afecta la valideH
del acto, entonces la e,cepcin comentada no es de aplicacin. &hora bien, aunque
el art. habla de que el interesado haya tenido conocimiento del vicio, pensamos
que no puede interpretrselo literalmente, muchas veces el particular
tiene conocimiento del vicio del acto, pero no tiene responsabilidad directa o
indirecta por su comisin. "ntran en esta categora todas las situaciones en las
cuales el funcionario actuante es un funcionario de facto, con un nombramiento
irregular o invlido, pero que ejerce pacficamente la funcin. "n estos casos,
la doctrina ya tradicional del gobierno de facto convalida el ejercicio de la
funcin, en lo que a los particulares respecta. #a jurisprudencia en este sentido
es muy firme. %aci a raH de impuestos pagados a gobiernos irregulares
que ejercieron efectivamente el poder. #a Forte dijo que el gobierno constitucional
no podra pretender cobrar nuevamente el impuesto, una veH restablecido
en el poder.2 #a misma solucin debe aplicarse en el caso que comentamos,
a pesar de la imprecisa redaccin de la norma. <ebe entenderse, pues, que no
basta el mero conocimiento que el particular tenga del vicio del acto para que
Este careHca de estabilidad. se requiere especficamente connivencia dolosa entre
el funcionario y el particular, con relacin a la emisin del acto de cuya revocacin
se trata.
1C.1.2. Revocacin a favor del interesado
Wa e,plicamos anteriormente que la estabilidad del acto se confiere a favor del
interesado y no )del interesado y de la administracin-, como algunos fallos lo
pretendieron. por ello el art. 1B establece una e,cepcin para el caso que la
revocacin beneficie al interesado. (i bien la e,cepcin es en cierto modo innecesaria
ya que aunque la norma no lo dijera e,presamente la respuesta sera
de todos modos la misma, es sin embargo conveniente que se lo haya aclarado
e,presamente, pues de lo contrario podra resurgir quiHs la tesis que critica3
1C.1 &rts. 2C/, 21: y concordantes.
1C.2 F(G%, Fallos, :! 1::, .l Fisco 0acional, con varios comerciantes de "an 4uan, sobre derechos
de importacin pa%ados a los rebeldes, durante su dominio, 1B7B.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$316
mos. <e este modo la cuestin queda resuelta por la norma legal e,presa y no
resta en este aspecto margen a discusin alguna.
#a misma disposin agrega una condicin limitativa a esta posibilidad de
revocar un acto en favor del interesado y es que esa revocacin a su favor no
perjudique derechos de terceros./ "n realidad ya la administracin pMblica
nacional haba adoptado esa solucin con anterioridad, de modo que en tal
aspecto la norma no hace sino recoger la interpretacin e,istente. (e trata
fundamentalmente de casos en los cuales, e,istiendo competencia entre varios
particulares por la obtencin de un derecho Vconcurso para becas, premios,
designaciones, etc.V, uno de ellos haya resultado beneficiado por un acto que
lo designa ganador, lo nombra en un cargo, etc.
"n tales situaciones, si posteriormente ante el recurso de alguno de los que
no resultaron favorecidos, se llegara a la conviccin de que en verdad el ganador
no era merecedor del triunfo y que el acto careca de causa o de raHonabilidad,
por no ajustarse a los hechos, no tener debidamente en cuenta todas las
circunstancias del caso, no estar suficientemente motivado, etc., la regla aplicable
no es que la administracin revoque el primer acto y otorgue el derecho
de que se trata a quien ahora estime corresponder, sino que plantee el asunto
ante la justicia, sea ella misma por una accin de lesividad,8 sea el particular
afectado. "n rigor, si la administracin pudiera legalmente revocar el primer
acto que beneficiaba al ganador originario y otorgar el derecho en cuestin al
segundo, el primer beneficiario tambiEn acudira probablemente a la justicia
en amparo de lo que El entiende su derecho. de modo tal que la solucin que se
da es protegerlo a El en sede administrativa y que en todo caso el aspirante a la
designacin, premio, etc., vaya a la justicia.
"s de sealar que la norma que aqu se da bajo la afirmacin de que la
revocacin no puede perjudicar derechos de terceros, es la misma que emerge
del principio de irrevocabilidad del acto nulo que ha generado derechos subjetivos
que se estEn cumpliendo Jart. 1@ in fineK. en ambos casos se trata de la
misma hiptesis! proteccin del derecho adquirido y en particular proteccin
de los actos ejecutados o comenHados a ejecutar.
(i bien la solucin es prima facie correcta, pueden apuntarse algunas dudas
al respecto. "n efecto, es claro que la actitud administrativa frente a cualquier
impugnacin de un acto administrativo que reconoHca derechos a alguien, ser
la de negarse a entrar en debate sobre la cuestin, porque a menos que el acto
sea ine,istente, hiptesis normalmente poco probable, la administracin no
1C./ #a misma solucin en el derecho de la antigua Wugoslavia! (4G"?&%1D$F, %$T1#&, )?rincipi
fondamentali della procedura amministrativa in Gugoslavia-, en $"&#, Libro de 5omena$e a .nrique
"aa%u*s Laso, 2erspectivas del Derecho 2:blico en la "e%unda Mitad del "i%lo >>, t. D,
Madrid, 1676, pp. 1@3B.
1C.8 "s decir, una accin judicial de la administracin pidiendo que se anule el acto que ella no
puede revocar.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$32C
podr de todos modos revocar el acto, sea que Este resulte vlido, anulable o
incluso nulo. Fon bastante buen sentido prctico surgir entonces la pregunta!
]para quE analiHar el posible vicio del acto, si de todos modos no se lo podr
revocar en ninguna circunstancia normal^ #a tendencia probable, en consecuencia,
bien puede ser la de negarse de hecho a discutir actos que reconoHcan
derechos a otras personas que los recurrentes, bajo el argumento de que la
cuestin es abstracta, por no poder la administracin legalmente revocar el
acto. "l argumento puede refutarse invocando la regla de que la administracin
debe cuidar de la vigencia del principio de la legalidad objetiva: y que
debe investigar las alegaciones de vicios que se hicieren, pues aMn en el caso de
que no pudiera ella misma revocar el acto, puede y debe presentarse ante la
justicia pidiendo su anulacin, si las circunstancias del caso la llevan a la conviccin
de que efectivamente se trata de un acto nulo o anulable.7 #a administracin
no puede ni debe desentenderse de las alegaciones de nulidad que se
hagan, por su obligacin de atender a la vigencia del sealado principio y porque
no sera cierto afirmar que no puede dictar un pronunciamiento sobre el
fondo de la cuestin.
"lla puede y debe hacer una manifestacin de )lesividad- declarando al acto
contrario al orden jurdico y recabando de los rganos judiciales competentes
la investigacin del vicio, en el caso concreto y mediante la accin que se
instaurar, a fin de que la justicia resuelva en definitiva si el acto era legtimo
o no y si corresponde o no declarar su e,tincin.
1C.1./. La revocacin de los actos precarios
"s posible encontrar casos en que ciertos actos son dictados confiriendo un
derecho que, e,presa o implcitamente, se otorga a ttulo precario. "n nuestro
proyecto de 1678 ponamos como condicin adicional que el acto hubiere sido
v-lidamente otorgado a ttulo precario, pues es claro que hay muchas situaciones
en que la precariedad resulta sospechosa.@ "n otros tErminos, el particular
se ve practicamente e,torsionado por la administracin, que no le otorga un
permiso, habilitacin, etc., sino bajo la condicin de que lo reciba a ttulo precario.
"l caso ms frecuente de precariedad es el de los permisos de ocupacin del
dominio pMblico, que se otorgan por lo general bajo la e,presa condicin de que
pueden ser revocados en cualquier momento, sin derecho a indemniHaciones por la
1C.: Der supra, t. 2, 2CCC, 8; ed., cap. $R, L 18, )?rincipio de la legalidad objetiva,- pp. $R3/8O@.
1C.7 <e todas maneras, esa norma habilita la instancia judicial sin necesidad de impetrar en
sede administrativa, al impedir una solucin administrativa a la nulidad alegada.
1C.@ Fabe )e,cluir la admisibilidad de una reserva de revocacin que tienda a permitir una revocacin
aMn por fuera de las e,presas condiciones a las cuales la norma subordina la potestad de
revocacin e,presamente concedida! no es admisible Y...[ que por su propia voluntad la administracin
pueda ampliar la esfera de libertad de accin e,presamente limitada por el orden jurdico-!
&#"(($, '"%&41, La revoca de%li atti amministrativi, Miln, Piuffr_, 16:7, 2; ed., p. 66 y nota 7.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$321
revocacin misma.B los permisos precarios para la prestacin de algunos servicios
pMblicos. los casos de autoriHacin )de ejercer industrias peligrosas.-6 (in duda, si
un acto administrativo reconoce un derecho e,presa y v-lidamente1C a ttulo precario,
la revocacin por raHones de oportunidad es procedente. &s lo dice e,presamente
el art. 1B del decreto3ley 16.:86O@2, en afirmacin que no estimamos e,cluyente
del caso en que el acto es implcitamente precario, como ocurre con los permisos
de uso del dominio pMblico.11
?or lo dems, aMn cuando la revocacin sea procedente porque al acto fue
dictado e,presa y v-lidamente a ttulo precario, o porque la precariedad surge
implcitamente de la naturaleHa del derecho conferido, la revocacin no puede
ser intempestiva ni arbitraria. <eben evitarse sorpresas y sMbitos cambios de
criterio. 0a de darse al afectado oportunidad de readecuar su comportamiento
si de ello se trata. "n consecuencia, debe otorgarse un plaHo prudencial para el
cumplimiento del acto de revocacin12 y Este debe ser raHonablemente fundado.
(i la revocacin se funda en una modificacin de las circunstancias de hecho
e,istentes al momento de dictarse el acto originario,1/ ella es raHonable y la
revocacin legtima, aunque puede llegar a ser procedente la indemniHacin.
(i, en cambio, la revocacin se funda a) en un mero cambio de opinin de la
autoridad administrativa,18 esto es, en una distinta valoracin de las mismas
circunstancias que dieron origen al acto, o b) en circunstancias e,istentes al
momento de dictarse el acto originario, que no eran conocidas por culpa de la
administracin y sin que mediara ocultamiento por parte del interesado, o c)
en una distinta valoracin del interEs pMblico afectado, pensamos que la revo3
1C.B F(G%, Fallos, 17:! 8C7, Dondero, 16/2. #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., p. 1:C. M&'$"%0122,
M$P5"# (., Tratado del dominio p:blico, 9uenos &ires, 4"&, 167C, p. //6. P'&5, &'M&%<1 ".,
Resumen sobre la extincin de los actos administrativos, (egundo Fongreso &rgentino de Fiencia
?oltica, 9uenos &ires, 167C, p. B1. P'"FF1, F&'#1( M. y M5`1=, P5$##"'M1 &., La precariedad en
los permisos, autorizaciones, licencias concesiones, 9uenos &ires, <epalma, 1662.
1C.6 #$%&'"(, op# loc# cit.
1C.1C "sta redaccin viene, por va del proyecto #$%&'"(3P1'<$##1, de nuestro propio proyecto de
1678, el cual a su veH tiene como fuente a (&W&P5A( #&(1, "%'$I5", Tratado de derecho administrativo,
t. $, Montevideo, 16:/, p. :2/, nota :! )la precariedad capaH de justificar una revocacin debe
ser lcita, no impuesta ilegalmente por la administracin en vista precisamente de una revocacin
ulterior, que sin aquella no sera procedente.- Freemos pues que la revocabilidad )por su naturaleHa-
que preconiHa 054F0$%(1%, del acto precario en todos los supuestos, op# cit#, p. 18:, no se
ajusta al te,to ni al espritu de la norma.
1C.11 %uestro 2roecto de !di%o Administrativo de 1678 dispone en su art. 21:! )#os permisos de
uso del dominio pMblico y los dems actos que reconoHcan a un administrado un derecho e,presa y
vlidamente a ttulo precario, pueden ser revocados por raHones de oportunidad o conveniencia. pero
la revocacin no debe ser intempestiva ni arbitraria y debe darse en todos los casos un plaHo prudencial
para el cumplimiento del acto de revocacin.-
1C.12 ?ues ha de procurarse ocasionar el menor dao posible.
1C.1/ (4&(($%1?15#1(, M$F0"#, Trait* des actes administratifs, &tenas, (irey, 16:8, p. 2B1, admite
esta causal de revocacin en los actos que tienen la clusula rebus sic stantibus y tambiEn cuando
el cambio es en los hechos que fueron motivo de la emisin del acto.
1C.18 (4&(($%1?15#1(, op# cit#, p. 2B/.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$322
cacin procede pero que debe indemniHarse el dao ocasionado, incluso tratndose
de derechos precarios, pues la precariedad es frente a actos raHonables,
no frente a la arbitrariedad de la administracin. W va de suyo, como qued
dicho, que si el acto goHa de estabilidad no puede ser revocado ni siquiera mediante
indemniHacin, salvo una ley que e,presamente disponga lo contrario,
calificando de utilidad o interEs pMblico el derecho reconocido y declarndolo
sujeto a revocacin o e,propiacin. (obre esto volveremos luego en el L 1C.8.
1C.1./.1. !ar%os sin estabilidad
"l supuesto que pasamos a considerar no es una e,cepcin a la estabilidad
distinta a la anterior, sino solamente un sub caso de ella. #as designaciones en
la administracin pMblica tienen estabilidad relativa,1: salvo en los cargos que
estn siempre a la disposicin de la autoridad que los designa! ministros,
secretarios, asesores de gabinete, etc. (i bien es posible postular en el derecho
comparado que el cargo de sub3secretario sea parte de la carrera administrativa
y tenga por ende estabilidad, lo cierto es que no es la solucin de nuestro
derecho.17 "n consecuencia se puede disponer el cese de sus funciones en
cualquier momento, sin invocacin de causa alguna.1@ "s uno de los supuestos
en que no parece necesario que el acto tenga motivacin o fundamentacin, ni
requiera sumario o defensa previa, porque no importa un juicio de valor sobre
la persona ni su desempeo.1B (i el acto e,presamente formula consideraciones
negativas sobre el funcionario puede generar responsabilidades pero no por ello
el funcionario tiene derecho a continuar en el cargo.16 #o mismo ocurre si un
agente es separado del cargo durante el perodo de prueba, en que aMn no tiene
estabilidad.
1C.1./.2. La revocacin de permisos de estacionamiento
"l permiso de estacionamiento de un automvil en la va pMblica puede resultar
del simple hecho de colocar el vehculo en un lugar y hora permitidos, o del
pago de un canon por utiliHacin del espacio pMblico por un determinado lapso,
o de la autoriHacin verbal o por signos de un agente de polica. "n cualquiera
de esos supuestos se sobreentiende que el permiso es revocable, sin necesidad
de comunicar siquiera un acto igual y contrario, cuando necesidades del trnsito
lo requieren. "s tpicamente el caso en que la calle o avenida resulte ser,
ese da y a esa hora, parte del recorrido de un mandatario e,tranjero, la segu3
1C.1: "upra, t. 1, cap. R$$$, L 1C, )#a estabilidad del empleado pMblico.-
1C.17 F%2ed. F&, (ala $D, Fi%ueroa, 1666, LL, 2CCC3F, @6C.
1C.1@ F%2ed. F&, (ala $D, Fi%ueroa, 1666, LL, 2CCC3F, @6C.
1C.1B F%2ed. F&, (ala $D, Fi%ueroa, LL, 2CCC3F, @6C.
1C.16 "n otra forma de e,presarlo, el tribunal puede disponer la nulidad del acto convirtiEndolo
en una separacin del cargo sin e,presin de causa. Der infra, cap. R$$.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$32/
ridad de cuya visita es responsabilidad del pas. #os vehculos que estaban
bien estacionados son removidos sin ms de la va pMblica, sin indemniHacin
de ningMn tipo. 5na veH ms, el art. 1B nada tiene que ver en esta cuestin.
1C.1.8. La revocacin de los contratos
#a regla que supuestamente permite revocar, modificar o sustituir el acto por
oportunidad es de aplicacin potencial solamente en el caso de los actos administrativos
en sentido estricto, no as en el caso de los contratos, pues ellos
estn e,cluidos de la aplicacin directa de estas normas, segMn se desprende
del art. @ in fine del decreto3ley 16.:86O@2. #a aclaracin alcanHa a los contratos
de obras, suministros, concesiones, etc. ?or eso la distincin entre acto y
contrato no es cuestin acadEmica sino que tiene consecuencias en el derecho
positivo.
1C.1.:. .l caso de los permisos de construccin
5n ejemplo de precariedad a nuestro juicio il'cita es la que algunos fallos asignan
a los permisos de construccin.2C Fomo dice 4"(4&,21 )debe considerarse
ilegtima la revocacin por slo motivos de oportunidad o por la voluntad de la
administracin comunal YZ[ de variar el plan regulador en base al cual fue
otorgada la licencia.- &grega este autor, siguiendo la jurisprudencia italiana,
que )se considera posible la revocacin de la licencia cuando, posteriormente a
su emisin, entran en vigor normas edilicias diversas de aquellas aplicadas
por el interesado en la preparacin del proyecto aprobado por la Fomisin
edilicia, siempre que las obras no haan sido a:n iniciadas. ?or lo dems, no
sera admisible una norma que tornara posible la revocacin de la licencia
cuando las obras hubieran tenido ya iniciacin. y esto no solamente porque se
terminara por sancionar la retroactividad de cualquier disposicin futura, sino
tambiEn porque se perjudicara gravemente la actividad constructiva.22 )%o
pueden, por lo tanto, ser impuestas por las administraciones comunales variaciones
al proyecto, que a su tiempo fue reconocido como conforme a las normas
en vigor. en cuanto el poder de evaluar la conformidad a las e,igencias de
ambientacin, decoro, mErito arquitectnico y racionalidad del proyecto mismo,
se ha e,tinguido al momento de otorgarse la licencia.-2/
1C.2C F%Fiv., (ala 2, 5opstein, 16@1, .D, 82! 1@7, con nota de F&((&P%", )#a revocacin de la
autoriHacin para construir por raHones de interEs pMblico.-
1C.21 4"(4&, D$'P$#$1, Disciplina urbanistica, Miln, 1678, 2; ed., p. :86 y jurisprudencia que cita
en su nota 216.
1C.22 4"(4&, op# loc# cit#
1C.2/ 4"(4&, op# cit., p. ::C. M&==&'1##$, #"1?1#<1, I piani re%olatori urbanistici nella teoria
%iuridica della pianificazione, ?adua, 1677, pp. :C@3B. M"'"P&==$, '"%=1, )4utela giuridica degli
interessi dei terHi in materia di pianificaHione urbanistica-, en Atti del 1ll? !onve%no di "tudi di
"cienza dell@ Amministrazione# La pianificazione urbanistica, Miln, 1672, p. 11@ y ss., p. 1/:.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$328
"n 2rancia, de acuerdo al Fdigo de 5rbanismo y de la 0abitacin, los permisos
pueden darse en ciertos casos en forma precaria y en otros en forma
definitiva.28 Fuando el permiso es definitivo, el Mnico medio jurdico de que
dispone la administracin es el de la e,propiacin por causa de utilidad pMblica
y por el procedimiento sealado en la ley, para poder proceder a la e,tincin
del derecho en cuestin.2: "n "spaa se prevE en ciertos casos la suspensin
del otorgamiento de licencias, pero una veH que la licencia es otorgada, ella no
puede ya ser revocada,27 en forma coincidente con el principio de la no retroactividad
del acto administrativo.2@
"n suma, a falta de normas e,presas en nuestro sistema, entendemos que
no es el permiso de construccin uno de aquellos que por su propia ndole pueda
ser considerado precario. una veH otorgado el permiso y comenHada la construccin,
no cabe ya a nuestro juicio la revocacin por raHones de mErito, oportunidad
o conveniencia. Fon todo, cabe recordar que hasta la misma Forte
(uprema de Gusticia de la %acin en el caso 2ustelni= JFallos, 26/! 1//, 16@:K
admiti la revocacin por raHones de oportunidad de este tipo de permisos, aMn
encontrndose iniciada la construccin. "l disvalor de la solucin nos parece
claro, no slo por lo ya e,puesto, sino porque abre una peligrosa brecha para
que se generen importantes derechos indemniHatorios a favor de titulares de
permisos que sean revocados por raHones de conveniencia no siempre suficientemente
sopesadas. "n el procedimiento e,propiatorio el administrador se ve
obligado a considerar concretamente el costo que ocasiona al erario su decisin,
e incluso a prever y tener los fondos disponibles al efecto Jdecreto3ley
21.866O@@, arts. 1/ y 22K. en cambio, por la fcil va ahora creada por la jurisprudencia,
se permite la eventual decisin irrefle,iva del funcionario municipal
que decida revocar un permiso de construccin de un edificio en avanHado
estado de ejecucin, sin ponderar adecuadamente el costo que tal decisin representar
posteriormente al tesoro municipal y si tal costo realmente se ve
compensado con las ventajas arquitectnicas, estEticas, etc., que la revocacin
otorgue.
?or lo e,puesto creemos que tal interpretacin requiere una modificacin sustancial,
que la acerque al derecho comparado y que en definitiva elimine estos
e,cesos y mantenga solamente el proceso e,propiatorio como va apta para dejar
sin efecto un derecho de propiedad incorporado al patrimonio de un particular,
que es por lo dems la Mnica forma constitucional de proceder en este sentido.
1C.28 !ode de l@(rbanisme et de l@5abitation, 1678, arts. B7, B@ y 6/.
1C.2: ?1$((1'%$"', &%<'A, La r*novation urbaine, ?ars, 167:, p. 1@6.
1C.27 P5&$4&, &5'"#$1, Derecho administrativo especial, t. $$, =aragoHa, 1672, pp. 2:6, 271 a 27/.
91I5"'& 1#$D"', G1(A M&'>&, )#a suspensin del otorgamiento de licencias con el fin de estudiar
planes de ordenacin urbana-, Revista de derecho urban'stico, 11! 1/, 17 JMadrid, 1676K.
1C.2@ <" #& D&##$%& D"#&'<", G5&%, La retroactividad del acto administrativo, Madrid, 1678, p.
:1 y ss.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$32:
1C.2. La excepcin cuando ha una le que autorice la revocacin# La
revocacin por oportunidad se%:n el art# AB
1C.2.1. .nunciacin %eneral
"sta e,cepcin surge de la jurisprudencia, que ha admitido que una ley de
orden pMblico2B puede producir )una modificacin del *status+ creado al amparo
del acto administrativo, aunque podra surgir la obligacin de indemniHar
al particular afectado por la revocacin.-26 ?ara que proceda la revocacin, entonces,
no basta una mera reglamentacin administrativa ulterior./C ni tampoco
cualquier ley. debe tratarse especficamente de una ley de orden pMblico y
Esta debe por lo dems ser constitucional./1 %o cabra admitir una alteracin
del principio constitucional J!arman de !antn y otrosK sino por una ley formal,
e,presa y clara, que debera interpretarse restrictivamente/2 y aplicable
Mnicamente a los casos concretos y puntuales que refiera, no a lo sumo a una
categora definida y limitada de casos. 5na previsin genErica como la del decreto3
ley carece hasta de sentido y es inconstitucional por lesin a los principios
de seguridad jurdica, tutela de los derechos de la propiedad y otros, etc.
<e este mismo principio se desprende entonces que la estabilidad del acto
administrativo impide no slo la revocacin fundada en raHones de ilegitimidad,
sino tambiEn la fundada en raHones de oportunidad// y con mayor raHn
aMn. "n efecto, si la Forte (uprema e,pres que puede abandonarse la estabilidad
ante una ley de orden pMblico y aMn as previendo la posible indemniHacin,
es claro que all est contemplado no el caso de un acto invlido que se
revoca por raHones de ilegitimidad, sino al contrario un acto vlido que se e,tingue
a pesar de su valideH y que precisamente por esa causa puede dar lugar
a indemniHacin. "ntendemos por ello que producida la estabilidad, no es procedente
la revocacin ni por raHones de oportunidad, mErito o conveniencia, ni
1C.2B #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., p. //.
1C.26 "s el cons. :N del mismo fallo !arman de !antn. Der #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit#, p. //
y ss.. comparar, del mismo autor, Fundamentos###, op# cit., L /1@, p. /7C.
1C./C Fonsejo de "stado francEs, caso Laurent J1626K! el acto reglamentario nuevo )no produce
ningMn alcance respecto del acto generador de derechos que continMa recibiendo aplicacin.- Der
#&F0&5M", op# cit., p. 717. #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., pp. /136.
1C./1 Fomp. M&'$"%0122, op# cit., p. 717. ver #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., pp. /13/6.
1C./2 %o creemos que sea admisible, entonces, una ley impl'cita que faculte a la derogacin,
como en cambio sostiene #$%&'"(, Fundamentos###, op# cit., L /1@, p. /7C, quien sigue en ello a <$"=,
Derecho administrativo, t. $$, 1a ed., op# cit#, p. /11, a menos que por esto se entienda una ley
anterior al otorgamiento de los actos de que se trate. (i la ley que faculta la revocacin, aunque
sea implcitamente, es raHonable y anterior a los actos de cuya estabilidad se trata, entonces los
actos han sido otorgados a ttulo precario Jsupra, L 1C./K y pueden ser revocados. 4ratndose de
una ley posterior al nacimiento de los derechos de cuya estabilidad se trata, debe adoptarse una
posicin restrictiva. <ebe tratarse de una ley en sentido formal, emanada del Fongreso de la
%acin. JFomparar, menos categrico, #$%&'"(, Fundamentos###, op# loc# cit#)
1C.// Ffr. F&"4&%1, M&'F"#1, 2rincipios fundament-is do direito administrativo, 'o de Ganeiro,
16@@, p. 2@7. ampliar infra, L 1C.8.2. y 1C.8./.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$327
por raHones de legitimidad, a menos que una ley e,presa autorice en el caso
concreto y por raHones de utilidad pMblica que la administracin la deje sin
efecto.
'esulta as una incongruencia entre aquella jurisprudencia tradicional que
citaba #$%&'"( y la e,cesiva amplitud de la facultad revocatoria por mErito que
admite la Forte en 2ustelni=.
1C.2.2. Revocacin propiedad
Fon todo, la doctrina suele reconocer a la administracin la facultad de revocar
sus actos por raHones de oportunidad, slo que indemniHando el perjuicio que
la revocacin ocasione./8 &s lo sostiene igualmente al art. 1B del decreto3ley
16.:86O@2! )4ambiEn podr ser revocado, modificado o sustituido por raHones
de oportunidad, mErito o inconveniencia, indemniHando los perjuicios que causare
al interesado.- #a misma solucin, como dijimos, adopta en 16@: la Forte
(uprema en el caso 2ustelni=.
(in embargo, partiendo del principio de que los derechos que una persona
adquiere a raH de un acto administrativo, tambiEn pueden quedar englobados
dentro del amplio concepto constitucional de propiedad, tal como lo ha interpretado
la jurisprudencia, pensamos que la solucin debe ser otra./:
"n efecto, si nadie puede ser privado de su propiedad sino por sentencia
fundada en ley y si la e,propiacin por causa de utilidad pMblica debe ser calificada
por ley y previamente indemniHada, no vemos cmo un derecho que integra
el concepto constitucional de propiedad pueda quedar sometido a la sola
voluntad de la administracin, que sin calificacin le%al espec'fica para el caso
de utilidad pMblica, pueda quitar ese derecho y sustituirlo por una indemniHacin.
](e pensar acaso que la 5niversidad puede revocar un diploma profesional
por raHones de oportunidad y que el e, abogado deba hacer un juicio ordinario
o sumarsimo para probar los perjuicios que el acto le acarrea,/7 quedan3
1C./8 M&'$"%0122, op# cit., t. $$, p. 7/8. posicin que mantiene en )'evocacin del acto administrativo
por raHones de oportunidad, mErito o conveniencia-, LL, 166C39, B1@, B2C, invocando una
personal interpretacin de dicta de la F(G%, pero sin hacerse cargo del problema constitucional,
ni de los ejemplos que dimos en 16@6 y aqu repetimos. 0a e,presado sus reservas al respecto
21%'15P", MSR$M1, )#a indemniHacin en la revocacin del contrato administrativo por raHones de
interEs pMblico-, en 5%$D"'($<&< &5(4'&#, !ontratos administrativos, 9uenos &ires, Fiencias de la
&dministracin, 2CCC, p. ::8 y ss., pp. ::73@.
1C./: #a crtica que a continuacin desarrollamos la e,pusimos por primera veH en la /; ed.,
16@6, de este vol. /.
11./7 #itis que, de acuerdo a la doctrina que sustenta esta norma, sera al Mnico efecto de obtener
una indemniHacin por la revocacin de su ttulo de abogado. Fonociendo cmo est la responsabilidad
del "stado Jsupra, t. 2, cap. RRK y que los fondos pMblicos no son embargables Jley 28.728,
art. 16. F%2ed. F&., sala $$, Direccin 0ac# de 1ialidad c# Artelo "#A# Cu otros, D4, 2CCC3/, /CBK,
cuesta creer que alguien voluntariamente propugne esta tesitura. %i siquiera podra hacer su
propio juicio! debera contratar un profesional para que lo defienda. W Este no podra pedir una
cautelar por la doctrina de los actos propios! 0emo9
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$32@
do mientras tanto privado del ejercicio profesional^ ]Iue el $ntendente Municipal
puede revocar por raHones de oportunidad un permiso de construccin,
cuando ya el edificio est construido y mandar las topadoras a demoler el edificio,
quedando para una posterior sentencia con todas sus instancias la determinacin
del perjuicio indemniHable^/@ ]Iue el ?oder "jecutivo resuelva que
es inoportuno que haya tantas universidades privadas y les revoque la autoriHacin
para funcionar, por raHones de mErito o conveniencia^
"videntemente una solucin as, en los casos indicados, contrariara elementales
principios jurdicos de mnimo orden y seguridad jurdica y la propia
garanta constitucional de la propiedad, que slo cede ante una le que califique
el interEs pMblico.
"sta e,tensin del concepto constitucional de propiedad, que incluye a los
derechos nacidos de actos administrativos, ha sido formulada por la propia
Forte (uprema, que en el caso .mpresa de los Ferrocarriles de .ntre R'os cC la
0acin/B dijo que )es verdad que el concesionario de una lnea fErrea no es su
propietario en el sentido tEcnico de la palabra. (u derecho se diferencia sustancialmente
del dominio privado en la naturaleHa y las limitaciones que reconoce
en favor del interEs del "stado. ?ero ese derecho en cuanto escapa a tales
limitaciones, es tan efectivo y respetable como los bienes que salvaguarda la
garanta constitucional en toda la latitud reconocida a la clusula 1@ de la
Fonstitucin por la jurisprudencia de esta Forte. "sta ha dicho )"l tErmino
*propiedad+, cuando se emplea en los arts. 18 y 1@ de la Fonstitucin o en otras
disposiciones de ese estatuto, comprende )todos los intereses apreciables que
el hombre puede poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su libertad.-
4odo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que se
origine en las relaciones de derecho privado sea que naHca de actos administrativos
Jderechos subjetivos, privados o pMblicosK, a condicin de que su titular
disponga de una accin contra cualquiera que intente interrumpirlo en su
goce, as sea el "stado mismo, integra el concepto constitucional de propiedad.-
/6
1C./@ Fomp. 054F0$%(1%, R*%imen###, op# cit#, pp. 18/O8. "s interesante destacar que en un completsimo
anlisis de mMltiples figuras asimilables a la e,propiacin forHosa en el derecho espaol,
no aparece mencionada tal potestad revocatoria por raHones de oportunidad de derechos otorgados
o reconocidos por actos administrativos estables! ver 9"'M"G1 D"'&, G1(A J<irectorK, Derecho
administrativo# 2arte especial, Madrid, Fivitas, 166B, /; ed., p. 112 y ss.. y no ha de olvidarse
que el supuesto normal de la e,propiacin en el derecho comparado se refiere a cosas stricto sensu,
como recuerda M"<&5&', 1<"4", Destina+Do dos bens expropiados, (an ?ablo, Ma, #imonad, 16B7,
p. 21. ms el carcter restrictivo de todo tipo de apropiacin de derechos por el "stado que consagran
ms de cuatro decenas de tratados de proteccin de inversiones e,tranjeras, que ya conforman
un sistema de derecho administrativo internacional, obligatorio internamente. Der al respecto
el cap. RD$$$ del t. 2 de este tratado, 2CCC, 8; ed.
1C./B F(G%, Fallos, 1@7! /7/, ao 16/7. "n contra 9$"#(&, op# cit., t. $$, p. /C:.
1C./6 Fallos, 1@7! /7/.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$32B
?ara decirlo en palabras de M""0&%, en cierto modo similares a las nuestras!
)es esencialmente peligroso afirmar, que se puede e,tinguir un acto administrativo
que ha reconocido o constituido derechos subjetivos perfectos, por
raHones de interEs pMblico, siempre que se abone la pertinente indemniHacin,
sin aclarar que esto implica una e,propiacin. #o dicho en raHn de que la
e,propiacin presupone siempre el cumplimiento de ciertos principios y normas
legales que condicionan la legitimidad y que se consideran esenciales. #a
afirmacin adquiere caracteres verdaderamente graves ante legislaciones en
las que como la nuestra, los requisitos fundamentales del procedimiento
e,propiatorio tienen jerarqua constitucional.- )?uede llegarse a interpretar,
que la &dministracin, por s, prescindiendo Y...[ de la ley previa y de los procedimientos
reglamentarios establecidos, puede mediante un mero acto administrativo
e,tinguir a otro que ha reconocido o constituido derechos subjetivos
perfectos con tal que ofreHca abonar una indemniHacin, lo que es totalmente
inaceptable.8C
&grega M""0&% que no puede aceptarse entonces que en los hechos el particular
vea su derecho de propiedad e,tinguido unilateralmente por la autoridad
administrativa, sin que se cumplan los tr-mites constitucionales le%ales
pertenecientes a la expropiacin, debiendo El conformarse con aceptar una indemniHacin,
81 sin que una ley califique de utilidad pMblica y sujeto a e,propiacin
su derecho individual y no todos los derechos de todos los individuos
frente a la administracin, como lo pretende esta norma y la interpretacin
que la sigue.82 Wa hemos sealado en ms de una oportunidad, por otra parte,
que semejante idea ha sido categricamente dejada sin efecto, a nuestro entender,
con el dictado de los ms de cuarenta tratados de inversiones e,tranjeras
que tenemos.8/ (i a esto se agrega la concepcin amplia de acto administrativo
que postula el mismo sector de la doctrina, resultara que todos los contratos
del "stado podran libremente e,tinguirse en sede administrativa, al slo juicio
de oportunidad, mErito o conveniencia del funcionario de turno y sin previa
indemniHacin. %o se trata, como bien advierte M&$'&#, de una discusin meramente
acadEmica.
1C.8C M""0&%, G1(A 0AF41', )'evocacin de los actos administrativos-, <olet'n de la Facultad de
Derecho !iencias "ociales, ao RRR$$ nos 13/, Frdoba, 1676, L B2, pp. 1@:37 de la )Fonclusin-
del citado trabajo de tesis.
1C.81 7p# cit., p. 1@/. en igual sentido #$%&'"(, !osa $uz%ada..., op# cit., pp. @83:, considera )un
superlativo error- la asimilacin a la e,propiacin.
1C.82 #a e,ageracin de pretender que se han declarado de utilidad pMblica, por ley formal, todos
los derechos, pasados, presentes y futuros, de todos los habitantes de la %acin, suena a un e,ceso
de punicin. "s tan desproporcionada, e,agerada, ilimitada, que sorprende que siga ganando adhesiones.
"l ejemplo de la hipotEtica revocacin de los propios diplomas de abogado por raHones de
oportunidad, mErito o conveniencia debiera convencer que es un principio inicuo.
1C.8/ "upra, t. 2, cap. RD$$$, L 2./, )4ratados bilaterales con eleccin e,cluyente de vas-, p.
RD$$$31/. L 2.8, )4ratados con jurisdiccin arbitral de alHada-, p. RD$$$318.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$326
1C.88 M&'$"%0122 considera que lo e,puesto es )5n grave error-, )insensato-, pero no da raHones!
)'evocacinZ,- op# cit#, nota 1. Fomp. P'"FF1, F&'#1( M&%5"#, )(uspensin de sentencias contra
el "stado-, RA2, 1/:! /C, // J9uenos &ires, 16B6K! )la revocacin del acto administrativo por raHones
de oportunidad, mErito o conveniencia participa de la naturaleHa e,propiatoria, es un mecanismo
anlogo a la e,propiacin.- (i bien en el caso postula una solucin diferenciada para los
perjudicados por el art. 1B, no se infiere su opinin respecto a la constitucionalidad de la norma.
#uego de nuestra crtica inicial a la constitucionalidad de la referida norma, la doctrina ha comenHado
a inclinarse en el mismo sentido. Der 21%'15P", MSR$M1, )#a indemniHacin en la revocacin
del contrato administrativo por raHones de interEs pMblico-, en 5%$D"'($<&< &5(4'&#, !ontratos
administrativos, 9uenos &ires, Fiencias de la &dministracin, 2CCC, p. ::8 y ss., pp. ::73@.
1C.8: "n sentido similar, (&W&P5A( #&(1 no admite la revocacin por raHones de oportunidad en
los actos reglados Jop# cit., p. :2/K, pero tampoco si ello afecta derechos adquiridos Jop# loc# cit.K.
Der tambiEn M&'$"%0122, op# cit., t. $$, pp. :@73@, quien critica acertadamente la asimilacin entre
)discrecionalidad- y )revocabilidad.-
1C.87 F(G%, Avico, ao 16/8.
1C.8@ #$%&'"(, !osa $uz%ada administrativa, op# cit., p. //. la bastardilla es nuestra.
1C.2./. Revocacin estabilidad
?or lo dems, es obvio a nuestro modo de ver que los mismos argumentos esgrimidos
por la Forte (uprema al hacer la construccin de la estabilidad de los
actos administrativos, son aplicables a la revocacin por raHones de oportunidad.
88 $ncluso puede sealarse que la Forte no hace distinciones entre la revocacin
por ilegitimidad y la revocacin por inoportunidad, cuando proclama
que los actos administrativos regulares que reconocen un derecho subjetivo no
estn librados al arbitrio de las autoridades administrativas.
#a Forte (uprema, en efecto, es muy terminante en la e,tensin que confiere
al principio de la estabilidad y si bien en el caso !arman de !antn dej
entender que el principio no se aplicara )cuando se obra en virtud de facultades
discrecionales-8: o cuando )aMn actuando y decidiendo en virtud de facultades
regladas, el interEs pMblico que, como ha dicho esta Forte puede confundirse
con el orden pMblico JFallos, t. 1@2, p. 21K87 reclama una modificacin del
status creado al amparo del acto administrativo, aunque podra surgir la obligacin
de indemniHar al particular afectado por la revocacin- Jcons. quinto,
citadoK, debe advertirse que toda la jurisprudencia posterior hace Enfasis en
que debe haber una ley, en sentido formal y que adems ella debe ser de orden
p:blico, de acuerdo al principio consagrado por el art. /a del Fdigo Fivil, para
que proceda la revocacin. #a solucin del caso 2ustelni= la consideramos
atpica, adems de errnea en el aspecto que estamos comentando.
(eala #$%&'"( al respecto que )nadie puede dudar en efecto, despuEs de los
fallos de la Forte (uprema en las causas YZ[ que un acto administrativo unilateral
que confiere derechos subjetivos perfectos puede modificarse vlidamente
por le posterior de orden p:blico. %o entramos a considerar si en tales casos
procede una indemniHacin por el "stado YZ[ ?ero s podemos afirmar, frente
a esa jurisprudencia, que una le de orden p:blico, posterior y raHonable, puede
vlidamente modificar esos actos.-8@
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$3/C
#a solucin se refuerHa ms, actualmente, si se tiene en cuenta que el art. /a
VreformadoV del Fdigo Fivil, e,presa que las leyes )no tienen efecto retroactivo,
sean o no de orden pMblico, salvo disposicin en contrario. #a retroactividad
establecida por la ley en ningMn caso podr afectar derechos amparados
por garantas constitucionales-, lo que da una idea de mayor proteccin y estabilidad
de los derechos. (egMn #$%&'"(, igual e,ala conclusin en la jurisprudencia
de la F(G%, )la revocacin por *oportunidad+ Vo por raHones de oportunidad
V del acto administrativo es la revocacin por raHones de conveniencia, o interEs
o utilidad o necesidad pMblica efectuada por el rgano que dict tal acto o sus
superiores jerrquicos. Wa hemos visto en el apartado anterior que la Forte
(uprema no admite este tipo de revocacin para los actos que tienen las caractersticas
de los estudiados en los apartados a, b, c y d- Jque son los requisitos
de la cosa juHgada administrativaK.8B )#a cosa juHgada perfecta no tolera su
alteracin administrativa vlida ni a:n con indemnizacin como alternativa
l'cita#-86 ",traa que con tan categricos precedentes y tan clara doctrina haya
ocurrido el retroceso del art. 1B del decreto3ley 16.:86O@2 y ms aMn, que la
doctrina hesite en sealar su insalvable inconstitucionalidad.
"n suma, los actos administrativos estables Jno, pues, los actos otorgados
e,presa y vlidamente a ttulo precarioK, son irrevocables en sede administrativa
tanto por raHones de legitimidad como de oportunidad.:C (lo procede la
revocacin por raHones de interEs pMblico, mediante indemniHacin, cuando as
lo autoriHa una ley puntual y posterior de orden pMblico, al decir de la F(G%, o
una ley que califique de utilidad pMblica el derecho concreto en cuestin.:1 #a
declaracin genErica del art. 1B del decretobley es totalmente inconstitucional
y una revocacin as fundada sera inexistente jurdicamente.:2
1C.8B #$%&'"(, op# ult# cit., pp. /6 y 8C.
1C.86 #$%&'"(, op# ult# cit., p. @:. "l derecho espaol no admite la e,tincin por motivos de oportunidad!
91I5"'& 1#$D"', .studios sobre el acto administrativo, Madrid, Fivitas, 166/, @; ed., p. 82@.
1C.:C %uestro ?royecto de Fdigo &dministrativo Jen Introduccin al derecho administrativo, op#
cit., 2; ed., p. 2:1K, en cuyo art. 2C/ dijimos que )la revocacin puede ser fundada en raHones de
ilegitimidad o de oportunidad. "n ambos casos, el acto administrativo regular que crea, reconoce
o declara un derecho subjetivo de ndole civil o administrativa, no puede ser revocado por la administracin
una veH que ha sido notificado al interesado.-
1C.:1 Fomp. M&'$"%0122, !aducidad revocacin de la concesin de servicios p:blicos, 9uenos
&ires, &beledo, 168@, pp. @C3@, que hace igual analoga pero llega a la conclusin contraria, es
decir admite la revocacin por la propia administracin por motivos de interEs pMblico, pero sin
ley que efectMe dicha calificacin. "n igual sentido, pero en forma menos e,plcita, la F(G% en
16@: in re 2ustelni=, ya citado.
1C.:2 #o sostuvimos en su momento y lo seguimos sosteniendo ahora. Fomp. #$%&'"(, Fundamentos###,
op# cit, L /8B, p. /8: y ss., quien a pesar de haber formulado los principios que seguimos
en el te,to con respecto a la situacin anterior al decreto3ley 16.:86O@2, no tiene finalmente un
juicio tan categrico, sino que se limita a restringir su campo de aplicacin. ?or nuestra parte,
atento el fundamento constitucional que damos al punto, en cuanto supuesta e,propiacin sin ley
e,presa calificando la utilidad pMblica, entendemos que la ley es flagrantemente inconstitucional
en esta materia.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$3/1
"s una lstima que el proyecto fuera tan estatista y no tomara la idea francesa
de 161C )pas dEexpropriation par mesure administrative.-:/ "n todo caso,
esa norma y la similar solucin de la F(G% en 2ustelni= en este punto, se
encuentran abrogadas por el sistema de tratados de inversiones e,tranjeras.:8
1C.2.8. Revocacin expropiacin
"l argumento de la analoga de la revocacin por raHones de oportunidad con
el instituto e,propiatorio pierde tambiEn fuerHa a partir del decreto3ley 21.866O
@@. "ste decreto3ley de e,propiaciones mantiene con amplitud el objeto
e,propiatorio,:: incluyendo en consecuencia los derechos nacidos al amparo de
actos administrativos. &dems el decreto3ley regula ahora tanto la retrocesin
como la e,propiacin irregular y la ocupacin tempornea, de modo que mal
podra hablarse de un vaco legislativo que permitiera recurrir a la analoga o
a la aplicacin supletoria. 5na indispensable interpretacin sistemtica de la
Fonstitucin, el decreto3ley de e,propiaciones y el decreto3ley 16.:86O@2, en el
conte,to de los tratados de derechos humanos, la seguridad jurdica, la confianHa
debida y el principio de buena fe y los tratados de proteccin de inversiones
e,tranjeras que so pena de discriminacin son invocables tambiEn por los
nacionales, llevan siempre lo mismo. Toda forma de sustitucin de un derecho
amparado por la garanta constitucional de la propiedad, por una indemniHacin,
debe regirse por el procedimiento e,propiatorio stricto sensu del decreto3ley
21.866O@@, el cual supone la calificacin de utilidad pMblica por ley formal con
algMn grado de especificidad, con ms el pago en dinero efectivo Jart. 12K, en
base a una tasacin especfica para el bien de que se trate Jart. 1/K, ms la
actualiHacin pertinente desde la desposesin hasta )el momento del efectivo
pago- Jart. 2CK y un incremento indemniHatorio del 1C c en caso de avenimiento
directo Jart. 1/K. "l "stado slo puede recurrir al procedimiento judicial,
pidiendo la posesin a cambio de la suma que deposita, si demuestra haber
cumplido los pasos del procedimiento e,trajudicial Jespecialmente, la tasacin
actualiHada y especfica del bien concreto que se quiere e,traer del patrimonio
privadoK y haber Estos fracasado por falta de avenimiento del particular. ?or
1C.:/ F&(("(", (&9$%1, La construction du droit administratif# France et RoaumeF(ni, ?ars,
Montchrestien, 2CCC, p. 1C2, quien recuerda a 0&5'$15, M&5'$F", 2r*cis de droit administratif,
?ars, #&'1(", 1626, /; ed., p. /6. Der tambiEn supra, cap. D, L @, )#a e,igibilidad y obligatoriedad
del acto administrativo. <istincin.-
1C.:8 Fomp. ?'$4=, 1(D&#<1, )"l rescate-, en 5%$D"'($<&< &5(4'&#, !ontratos administrativos, op#
cit#, p. 28/ y ss., p. 2:@. puntualiHa que es una interpretacin que harn tribunales arbitrales
internacionales, no nosotros, como ya lo e,plicamos tambiEn en el t. 2, cap. RD$$$.
1C.:: &rt. 8! )?ueden ser objeto de e,propiacin todos los bienes convenientes o necesarios para
la satisfaccin de la *utilidad pMblica+, cualquiera sea su naturaleHa jurdica, perteneHcan al dominio
pMblico o al dominio privado, sean cosas o no.- Fon igual amplitud el art. :1, inc. c), declara
procedente la e,propiacin irregular )Fuando el "stado imponga al derecho del titular de un bien
o cosa una indebida restriccin o limitacin, que importen una lesin a su derecho de propiedad.-
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$3/2
ello no es constitucionalmente admisible ni sistemtico, admitir en el derecho
argentino la revocacin de actos administrativos por raHones de oportunidad,
cuando se trata de actos que confieren derechos estables amparados por la
garanta constitucional de la propiedad, sin previa ley especial que en forma
raHonable los califique de utilidad pMblica y sujetos a e,propiacin. "l decretoley
de e,propiaciones en su art. :1 plantea la posibilidad de que se pueda privar
a una persona de un bien, indemniHndola, sin previa ley que lo califique
de utilidad pMblica.
#a interpretacin que se ha dado correctamente a ese art. :1 inc. c) es que
no faculta a la administracin a privar a un particular de un bien sin calificacin
legal especfica de utilidad pMblica.:7 %o se entiende cmo puede, sin vivencia
de contradiccin, sostenerse precisa y e,actamente lo contrario en materia
de revocacin de derechos firmes por mero juicio de oportunidad, mErito o
conveniencia de un agente pMblico de cualquier gobierno de turno. "s tener
demasiada fe en el ser humano.:@
1C.2.:. La estabilidad en la funcin p:blica:B
#os funcionarios pMblicos se encuentran con frecuencia hostigados por cambiantes
administraciones, que, una tras otra, intentan rever los actos de sus
antecesores, lo cual hace conveniente afirmar la regla de la estabilidad del
acto de nombramiento. Fabe destacar que la estabilidad del empleado pMblico
tiene garanta constitucional y legal propia, con el alcance de que el funcionario
no puede ser separado de su cargo sino por los motivos y procedimientos
que la ley establece:6 y no podra en consecuencia admitirse un medio indirecto
de llegar al mismo resultado, con la simple alegacin de que en realidad se est
utiliHando la facultad revocatoria por mErito, mediante la revocacin del acto
de nombramiento. Gurisprudencia anterior a las normas que comentamos haba
sealado que la disolucin del vnculo funcional no podra vlidamente
hacerse, dentro del marco del estatuto del personal civil, por la revocacin del
acto de nombramiento. #a solucin sigue en pie y es una nueva demostracin
de la inconstitucionalidad e inaplicabilidad del art. 1B.
1C.:7 DEase al respecto los debates que obran en el libro de la &&<&, La le nacional de expropiaciones
GA#HII, 9uenos &ires, 16@@, p. /:, nota f), con las opiniones de M&'$"%0122, ?A'"= F1#M&%,
F&((&P%" y el autor. "s categrica la opinin que al respecto asume 1W0&%&'4", G5#$1, )&spectos
del nuevo rEgimen e,propiatorio-, RADA, 1:317! //, 8B36! )nuestro ordenamiento no tolera la posibilidad
de una e,propiacin sin ley y Y...[ la admisin de lo contrario importara grave atentado
contra el derecho de propiedad que la constitucin garantiHa.-
1C.:@ W olvidar que una cosa es el origen religioso del derecho pMblico Jsupra, )$ntroduccin-, p. :
y nota /.6K y otra que el funcionario de hoy sea inspirado del mismo modo.
1C.:B Iue, segMn hemos visto, constituye un contrato administrativo! supra, t. $, reimpresin de
la :; ed., 2CCC, cap. R$, L @, )"l contrato administrativo no monoplico o e,clusivo.-
1C.:6 &l respecto ver el t. 1 de este Tratado, 2CCC, reimpresin de la :; ed., cap. R$$$, L 1C, )#a
estabilidad del empleado pMblico- y sus referencias.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$3//
1C.2.7. La revocacin de la autorizacin para funcionar7C
0emos sealado como muestra de la absurdidad de la norma del art. 1B del
decretobley 16.:86O@2, que mal se podra admitir, con su fundamento, que el
?oder "jecutivo revocara la autoriHacin para funcionar de algunas 5niversidades
privadas. o que a su veH una 5niversidad revocara los diplomas conferidos
a los profesionales que se graduaron en ella. #os ejemplos se pueden multiplicar,
v#%r#, a la autoriHacin para funcionar como personas jurdicas. %o
podra la administracin estimar oportuno o conveniente reducir su nMmero
en algMn sector y consecuentemente revocar la autoriHacin para su funcionamiento,
invocando el art. 1B.71
#os casos en que la revocacin de la autoriHacin proceden son aquellos que
tienen normas puntuales que slidamente la prevEn. %o con la solideH verbal y
dogmtica del art. 1B, que de nada sirve, sino con la solideH del sustento fctico
suficiente y adecuado. "sas revocaciones no son por motivos de oportunidad,
mErito conveniencia. (on por insubsistencia, posterior al acto, de las condiciones
de hecho que justificaron su emisin y por ende su valideH. 5n tradicional
ejemplo es la pErdida del efectivo mnimo o del capital mnimo requerido
para operar una entidad financiera72 o aseguradora.7/ o la pErdida de las condiciones
para operar en bolsa,78 o como aseguradora de riesgos de trabajo,7: etc.
1C.2.@. !onclusiones acerca de la revocacin por m*rito
<e la interpretacin global del orden jurdico, entonces, surge que a pesar de la
afirmacin contraria del art. 1B, la administracin carece de facultades para
revocar actos estables que confieren derechos, con la mera invocacin de raHones
de mErito, ni siquiera indemniHando. 0aremos para finaliHar una transcripcin
en cierto modo fuera de conte,to, pues su autor se refera a la suspensin de la
ejecucin de sentencias que fijaban la reparacin debida, en los supuestos de
ejercicio de la seudo potestad revocatoria del art. 1B por motivos de mErito. (us
palabras, como veremos, pueden e,trapolarse a la norma del art. 1B, aunque no
haya sido esa, tal veH, la intencin del autor. <ice en otro conte,to P'"FF1! )& m
1C.7C Der infra, cap. R$$$, L 8, )#a ilegitimidad sobreviniente-, L 8.2, )?or un cambio en la realidad.-
1C.71 #as facultades de la $PG estn regladas y sus decisiones son recurribles a la F%Fom. o la
F%Fiv para controlar su sustento fctico y conformidad a derecho, decretobley 22./1:OBC, arts. 7,
11, 12, 17. (era un dislate que revocara una inscripcin con invocacin del art. 1B.
1C.72 <ecreto ley 21.:27O@@, art. 81.7. #a facultad corresponde al 9F'&, ley 28.8B: y otros. la
decisin es impugnable por recurso directo a la F%2ed. F&.
1C.7/ (uperintendencia de (eguros de la %acin, decreto ley 2C.C61, art. 7:, con recurso directo
a la F%Fom.
1C.78 Iue controla la Fomisin %acional de Dalores, decreto3ley 1@.B11, art. 1a, con recurso directo
a la F%2ed. F&.
1C.7: "l control corresponde a la (uperintendencia de 'iesgos de 4rabajo, ley 28.::@, art. /:.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$3/8
1C.77 P'"FF1, F&'#1( M&%5"#, )(uspensin de sentencias contra el "stado-, RA2, 1/:! /C,/:
J9uenos &ires, 16B6K. #a cita est fuera de conte,to, como decimos, pero la hacemos nuestra, para
el caso.
11.1 "ste criterio es el receptado en el art. 1: de la Fonstitucin de la ?rovincia de 9uenos &ires,
al establecer la tutela judicial continua y efectiva y asegurar )la inviolabilidad de la persona y los
derechos en todo procedimiento administrativo o judicial.- "l destacado es nuestro.
me parece realmente que esa es una interpretacin manifiestamente inicua y
que como la iniquidad manifiesta segMn declara nuestra Forte (uprema de
Gusticia reiteradamente, es un lmite a la capacidad hermeneMtica, es un lmite
a la interpretacin. ?orque a veces uno hace un discurso, un raHonamiento lgico
y la solucin es inicua, y entonces hay que pensar que la ilgica est en el
ordenamiento y el GueH debe pulsar y corregir YZ[ el ordenamiento.-77
II. Impugnabilidad
11. Fundamento de la impu%nabilidad
& ms de las caractersticas enunciadas cabe agregar, a nuestro juicio, la de la
indispensable impugnabilidad del acto, en este caso tanto de los actos de gravamen
como favorables o ampliatorios de derechos. "n efecto, es nsito a su
calidad de acto productor de efectos jurdicos directos, que tales efectos puedan
ser controvertidos por el interesado mediante la interposicin de recursos administrativos
o judiciales. "l acto en s mismo )irrecurrible- no e,iste en un
"stado de <erecho, salvo la sentencia judicial que con autoridad de cosa juHgada
cierra definitivamente una cuestin. (i se reconoce al acto administrativo
presuncin de legitimidad, e,igibilidad, e incluso ejecutoriedad en algunos casos,
esas potestades deben ir acompaadas de los medios para que el individuo
pueda cuestionar y discutir eficaHmente la valideH o el mErito del acto que lo
perjudica. <esde un punto de vista positivo, cabe tambiEn recordar que es parte
de la garanta constitucional de la defensa en juicio de la persona y de los
derechos Jart. 1BK el poder defenderse tanto en sede administrativa1 como judicial
de los actos que lesionan su persona o sus derechos. #a impugnabilidad se
da ante la propia administracin y especialmente ante el ?oder Gudicial, con
recurso en algunos casos a instancias supranacionales o internacionales.
11.1. .n sede administrativa
#a impugnacin se efectMa a travEs de los recursos, reclamaciones y denuncias.
%o es bice a la procedencia del recurso la estabilidad que el acto atacado
pueda tener, pues esa estabilidad opera como una limitacin a la facultad de
extin%uir el acto, no como una limitacin a la posibilidad de discutir su valideH.
?or lo dems, dado que la estabilidad no e,iste cuando el acto est gravemente
viciado, siempre debe reconocerse al tercero afectado la facultad de dis3
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$3/:
cutir que el acto no %oza de estabilidad por tener un vicio de tal ndole y que
debe por ende ser revocado. del mismo modo, dado que la estabilidad juega a
favor del interesado pero no en su contra, tampoco puede negarse al beneficiario
del acto poder recurrir de El, pidiendo que sea modificado en su favor.
"n ese sentido ha dicho la ?rocuracin del 4esoro de la %acin, que )los
actos de W.?.2. como los actos de cualquiera otra entidad descentraliHada del
"stado o de la misma &dministracin central, no tienen el carcter de irrevisibles
sino cuando se dan las condiciones previstas en la jurisprudencia de la
Forte (uprema en materia de *cosa juHgada administrativa+, la que, justamente,
se da en beneficio de los administrados no de la Administracin por lo
que mal puede invoc-rsela para dene%ar la procedencia formal de un recurso#-2
"l principio de la impugnabilidad en sede administrativa surge por lo dems
claramente de toda la prctica administrativa, que ha establecido diversos
criterios que lo consagran con amplitud. &s, un recurso mal denominado
debe tramitarse como el que tEcnicamente corresponde./ un escrito e,presando
la voluntad de obtener un nuevo pronunciamiento de la administracin y hasta
una notificacin en la que el interesado toma vista en disconformidad, constituyen
vlida interposicin de un recurso administrativo formalmente procedente.
"n situaciones en que el acto es irrecurrible administrativamente, sea
por haber sido dictado por el ?oder "jecutivo en situaciones en las que no es
procedente el recurso de reconsideracin ni de revisin, sea por impugnar decisiones
que de acuerdo a normas e,presas son consideradas definitivas, de todos
modos se admite el derecho a cuestionar la legitimidad del acto interponiendo
lo que se denomina denuncia de ilegitimidad, que si bien no constituye
tEcnicamente un recurso, es de todos modos una impugnacin formalmente
admisible en el procedimiento administrativo. (in embargo, si el acto es de un
ente o agencia reguladora en materia tEcnica propia, o de una universidad, o
de cualquier ente u rgano contra cuyo acto no procede el recurso de alHada,8
tampoco es procedente la denuncia de ilegitimidad.
11.2. .n sede $udicial
(i amplio es el principio de la discutibilidad del acto en sede administrativa,
con ms raHn debe serlo en sede judicial! aqu cobra plenitud de aplicacin la
garanta de la defensa en $uicio, que no puede conculcarse sin grave lesin
constitucional.: (in embargo, cabe recordar la persistente tendencia de la doctrina
y a veces de la jurisprudencia, a querer aislar un grupo de actos de la
11.2 ?4%, Dict-menes, 1C1! 11@. 1C/! 2/C.
11./ &mpliar supra, t. 2, 2CCC, 8; ed., cap. $R, L 11.8.
11.8 Infra, t. 8, cap. R$, L /, pp. @31/.
11.: Fonf. M&$'&#, 0AF41' &., !ontrol $udicial de la administracin p:blica, t. $, op# cit#, L 278, p.
8:2.
"# &F41 &<M$%$(4'&4$D1 D$3/7
administracin y e,cluirlos de la revisin judicial! son los llamados, segMn los
autores, actos polticos, de gobierno, institucionales, etc., caracteriHados todos
como no justiciables, irrevisibles judicialmente, inatacables judicialmente, etc.7
$ncluso esa afirmacin y la pretensin de aislar una serie de actos que no seran
ya actos administrativos sino una especie autnoma, reafirma de todos
modos que la caracterstica bsica y esencial de los actos administrativos es la
contraria! la posibilidad amplia de discutirlos y atacarlos ante la justicia y la
potestad amplia de los jueces para revisarlos y anularlos si son contrarios a
derecho. (in perjuicio de que a nivel de principios se confirma as la caracterstica
que asignamos a los actos administrativos, consideramos de todos modos
ine,acto, en el derecho pMblico argentino, afirmar que parte alguna de los actos
emanados de la administracin puedan ser por su naturaleHa no justiciables
o irreversibles y estimamos por ende que no e,iste una categora de actos
de gobierno, polticos, institucionales, etc.@
11./. .n sede arbitral internacional
Fabe por Mltimo recordar los tratados de inversiones e,tranjeras que con criterio
amplio y aplicable a estos supuestos, otorgan al inversor una instancia arbitral
internacional, que ya e,plicamos en el cap. RD$$$ del t. 2.
11.8. !omparacin
2inalmente, interesa recordar el alcance de la impugnabilidad administrativa
y judicial! la primera procede no slo por raHones de legitimidad, sino tambiEn
por raHones de oportunidad, mErito o conveniencia.
#a segunda en cambio procede Mnicamente por raHones de legitimidad, concepto
que se interpreta en forma amplia! dentro del control judicial de legitimidad
se comprende no slo el control del ejercicio de las facultades regladas de
la administracin.
(e controla tambiEn si Vtanto en ausencia de norma o con base en ellasV se
ha violado alguno de los grandes principios del derecho, tales como la raHonabilidad,
B proporcionalidad,6 desviacin de poder,1C buena fe,11 confianHa legti3
11.7 ?ara una crtica, ver supra, t. 2, 2CCC, 8; ed., cap. D$$$. 5na apasionada e innominada
rEplica en M&'$"%0122, t. $$, 166/, 8; ed., Mltima pgina, @B@.
11.@ Der la remisin de la nota precedente. Fomo dice la F(G% en Frente 4usticialista de Liberacin,
ao 16@/, Fallos, 2B:! 81C, 81@, cons. @o, la cuestin no puede quedar sustrada al conocimiento
del ?oder Gudicial )cuando la decisin adoptada suscita una controversia de naturaleHa
estrictamente jurdica, que e,ige un pronunciamiento que le ponga fin a trav*s de la solucin que
en derecho corresponda#- #a bastardilla es nuestra.
11.B 5n desarrollo liminar en el t. 1, cap. D$, L B a 1@, pp. D$3/6 a D$3::. cap. R, L 1:.1. "n este
vol. / ver infra, cap. D$$$, L B y cap. $R, L @ y B.
11.6 "upra, t. 1, cap. R, L 1:.2. infra, cap. D$$$, L B.2.
11.1C "upra, t. 1, cap. R, L 1:./. infra, en este mismo vol. /, cap. $R, L 7.
11.11 "upra, t. 1, cap. R, L 1:.8.
"(4&9$#$<&< " $M?5P%&9$#$<&< D$3/@
ma,12 imparcialidad,1/ audiencia previa,18 Mnica solucin justa o discrecionalidad
cero,1: seguridad jurdica,17 clusula rebus sic stantibus,1@ etc.
Fonviene puntualiHar, por fin, que a veces la administracin intenta superar
los controles disfraHando su irraHonabilidad al amparo de una norma que
ella misma dict y que luego pretende humildemente cumplir. &ll tambiEn
debe ejercerse en toda su plenitud el control de raHonabilidad, buena fe, desviacin
de poder, confianHa debida, seguridad jurdica, etc.
11.12 Infra, cap. $R, L 8.2. ?'"D"<15'15, "5P"%$", Le principe de confiance l*%itime en droit public
fran+ais, &tenas, (addoulas, 166B. ?5$((1F0"4, G. ?., )Dous aveH dit confiance lEgitime-, en M*lan%es
&u <raibant, ?ars, <alloH, 1667, p. :B1. M&$%T&, G., 1ertrauensschutz im Jffentlichen Recht,
9onn, 'ehrscheid, 167/. M5FT"#, (4., Kriterien des verfassun%srechtlichen 1ertrauensschutzes bei
&esetzeLnderun%en, 9erln, <uncder y 0umblot, 166C.
11.1/ "upra, t. 2, cap. $R, L 1/.
11.18 "upra, t. 2, cap. $R, L 1C.
11.1: "upra, t. 1, 2CCC, reimpresin de la :; ed., cap. R, L 1:. infra, cap. $R, L B. !ipriano, 166@,
F2ed. Mar del ?lata, LL, 166B32, /:7 y en LL, 16663&, /6:, comentado en P1'<$##1, !ien notas de
A%ust'n, op# cit#, L 1CC, )Fontrol de raHonabilidad-, p. 2C2. "s la solucin que nos viene del derecho
espaol cuando e,iste una Mnica solucin justa, p. ej. 2"'%S%<"=, 41MS( '&MQ%, La arbitrariedad
de la administracin, Madrid, Fivitas, 166B y De la arbitrariedad del le%islador, Madrid, Fivitas,
166B. P&'F>& <" "%4"''>&, "<5&'<1 W 2"'%S%<"=, 41MS( '&MQ%, !urso de derecho administrativo, t.
$, Madrid, Fivitas, 166/, 7; ed., p. 8:2 y ss.. M&'4>% M&4"1, '&MQ%, Manual de derecho administrativo,
Madrid, 4rivium, 166B, 16; ed., p. /17. P1%=S#"= %&D&''1, 2'&%F$(F1, Derecho administrativo
espaMol, t. /, .l acto el procedimiento administrativos, "5%(&, ?amplona, 166@, p. 8/B,
etc.
11.17 ?&F4&5, 9"'%&'<, )#a securitE juridique, un principe qui nous manque^-, A4DA, ?ars,
166:, na especial del cincuentenario, p. 1:1.
11.1@ Tf9#"', '&#2, Die 6clausula rebus sic stantibus3 als all%emeiner Rechts%rundsatz, Mohr,
1661.