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13/5/2014 Loi organique relative aux lois de finances Wikipdia

http://fr.wikipedia.org/wiki/Loi_organique_relative_aux_lois_de_finances 1/8
loi organique relative aux lois de
finances
Prsentation
Titre Loi organique n2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de
finances
Abrviation LOLF
Pays France
Type Loi organique
Branche Finances publiques
Adoption et entre en vigueur
Lgislature XIe lgislature
Adoption 28 juin 2001
Promulgation 1
er
aot 2001
Entre en vigueur par tape depuis le
1
er
janvier 2002 ;
totale depuis le 1
er
janvier 2006
Version en
vigueur
17 avril 2009
Lire en ligne
Version consolide
(http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?
cidTexte=LEGITEXT000005631294&dateTexte=vig)
sur Lgifrance
Loi organique relative aux lois de finances
En France, la loi organique relative aux lois de
finances (abrge en LOLF) est le texte
dterminant le cadre juridique des lois de finances.
C'est une loi organique, qui a une valeur suprieure
la loi ordinaire et dans une certaine mesure aux autres
lois organiques . On peut l'assimiler une
Constitution financire. Elle remplace le prcdent
cadre, datant de 1959, et vise moderniser la
gestion de l'tat. Promulgue le 1
er
aot 2001, entre
en vigueur par tapes, elle s'applique toute
l'administration depuis 2006.
Sommaire
1 Une nouvelle Constitution financire
1.1 L'ancienne ordonnance organique
1.2 Le contexte de la rforme
2 Le nouveau paradigme budgtaire promu par la
LOLF
2.1 Logique de performance
2.2 Transparence de l'information et contrle
du Parlement
2.3 Rforme de la comptabilit publique et de
laudit en environnement public
2.3.1 Gestion des actifs, dont les incorporels
2.3.2 Certification des comptes de l'tat
2.4 Le systme d'information de l'tat
3 Mise en uvre et prolongement
3.1 Un premier tat des lieux
3.2 La loi organique relative aux lois de
financement de la scurit sociale
4 Notes et rfrences
5 Annexes
5.1 Liens externes
5.2 Bibliographie
Une nouvelle Constitution financire
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La Constitution organise les grandes tapes de la procdure lgislative. Cependant, celles-ci ont parfois besoin
d'tre prcises pour des domaines particuliers. La LOLF tablit avec prcision la procdure d'adoption propre
aux lois de finances (le budget annuel de l'tat) : l'importance du pouvoir budgtaire en dmocratie fait donc de
la LOLF une pice matresse dans les relations entre pouvoirs constitus.
La LOLF instaure une nouvelle procdure budgtaire, qui se substitue l'ancien rgime de l'ordonnance
organique de 1959.
L'ancienne ordonnance organique
Les lois de finances taient prcdemment soumises l'ordonnance n59-2 du 2 janvier 1959, portant loi
organique relative aux lois de finances (appele ordonnance organique). Trs favorable l'excutif, le texte,
adopt peu aprs l'instauration de la Cinquime Rpublique, n'avait pas t vot par le Parlement et avait t
dispens de lexamen devant le Conseil constitutionnel. Ensuite, le Parlement n'avait pas eu les moyens
d'imposer une rvision.
Dans la pratique, cette ordonnance prsentait plusieurs avantages.
Les lois de finances taient adoptes en temps et en heure : le Parlement devait travailler en temps limit, si le
dlai tait dpass le gouvernement pouvait adopter le budget tout seul. Le budget tait trs stable d'une anne
sur l'autre, le principe tant de distinguer les services vots (correspondant tout ce qui avait dj t adopt
dans une prcdente loi de finances) et les mesures nouvelles, qui seules taient discutables.
Certaines limites suscitaient cependant les critiques.
Le pouvoir du Parlement tait rduit la portion congrue . Les projets de lois de finances taient pratiquement
impossibles modifier, notamment du fait de l'interdiction faite au Parlement de rduire les ressources de l'tat
et de toucher aux services vots. Les postes taient trs dtaills par type de dpense (plus de 800 chapitres)
mais sans connexion avec un objectif de politique publique. En dpit de ce grand dtail de prsentation, le
pilotage des dpenses tait assez souple pour l'Excutif, qui pouvait facilement dplacer les crdits par dcret
simple. La procdure tait trs centralisatrice, car c'est le ministre charg du budget qui avait la haute main sur
ces dcrets, et non chaque ministre.
De ce fait, il y avait peu de souplesse pour les excutants administratifs, qui cherchaient surtout prserver leur
budget d'une anne sur l'autre .
Le contexte de la rforme
Pendant ses 45 annes dexistence, l'ordonnance organique a connu plus de trente propositions de rformes
inabouties. Deux seulement sont alles leur terme, mais elles ne concernaient que des points mineurs.
La volont dintroduire une culture de la performance et de la responsabilit dans la gestion publique, le souhait
d'accrotre les pouvoirs du Parlement durant la procdure budgtaire, et les dficits budgtaires aggravs
constats durant les annes 1990 permettront finalement deux hommes de pousser la rforme : Didier Migaud
(dput socialiste, spcialiste des questions budgtaires), et Alain Lambert (snateur centriste spcialiste du
budget), avec l'appui important de Laurent Fabius (prsident de l'Assemble nationale au dpart du projet, il est
ministre des finances lors de son aboutissement).
La LOLF fut promulgue en aot 2001 pour application dfinitive compter de la loi de finances pour 2006, ce
qui laissait quatre ans l'Excutif pour se prparer.
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Le nouveau paradigme budgtaire promu par la LOLF
La LOLF constitue une rponse directe aux insuffisances de lordonnance de 1959. Elle entend y remdier en
faisant graviter la procdure budgtaire autour de deux principes : une logique de performance de la gestion
publique dune part, et dautre part une transparence de linformation budgtaire propre instituer un contrle
troit par le Parlement.
Logique de performance
Largement inspire du concept de nouvelle gestion publique, la LOLF tente de pallier l'un des cueils majeurs
de lordonnance de 1959, savoir une culture budgtaire oriente vers les moyens plutt que vers une logique
de rsultats.
Ainsi, les gestionnaires sont dsormais tenus de rendre des comptes sur lefficacit de lutilisation des crdits qui
leur ont t attribus. La loi organique instaure des Projets Annuels de Performance (PAP), qui prsentent les
actions des diffrentes administrations pour l'anne venir. L'valuation des objectifs se fait l'anne suivante,
dans les Rapports Annuels de Performance (RAP).
Ensuite, il est mis fin une fragmentation excessive du budget de ltat qui nincitait pas sortir dune approche
quantitative de la dpense et responsabilisait peu les gestionnaires publics. Cest ainsi quune nomenclature
budgtaire par destination des dpenses est mise en place par larticle 7 de la LOLF (la nomenclature par
nature des dpenses est maintenue simple titre indicatif). Cette innovation fait de la mission un objectif de
politique publique atteindre, que l'on dcline en programmes (eux-mmes subdiviss titre indicatif en
actions ). Au sein des programmes, le gestionnaire dispose dune grande libert pour ventiler ses crdits.
Selon le principe de fongibilit et de globalit des crdits, il est possible au sein d'un programme de transformer
des dpenses de fonctionnement en dpenses dinvestissement, orientant de ce fait la gestion publique vers
lefficacit de lallocation des ressources de ltat. Est gnralise ainsi la pratique des crdits de paiement et
des autorisations de programme rebaptises autorisations dengagement.
Cette fongibilit n'est cependant qu'asymtrique, dans la mesure o les crdits de personnels sont limitatifs et ne
peuvent tre abonds par d'autres crdits.
La LOLF s'inscrit dans la logique des anciens budgets de programme, lesquels toutefois ne comprenaient pas de
nomenclature d'excution, et se cantonnaient une prsentation par programme du budget vot. L'ide
principale est de dcoupler les fonctions de l'tat de ses structures, travers les missions. Cette organisation
pose cependant des problmes de gestion, notamment de synthse de donnes plus complexes que dans
l'ancien dispositif. Les budgets oprationnels prsents l'heure actuelle par les diffrents ministres sont trop
nombreux, trop dpartementaliss et devraient tre recentrs au niveau rgional afin de disposer d'une masse
critique en gestion. D'autres rformes de l'tat et de son organisation, du statut de la fonction publique, de la
comptabilit publique, ainsi qu'une dconcentration plus importante seront ncessaires pour permettre la
LOLF d'atteindre ses objectifs.
Transparence de l'information et contrle du Parlement
Selon l'article 47 de la Constitution de 1958, le Parlement vote les projets de lois de finances. Le Parlement
contrle galement son excution et est assist dans cette mission par la Cour des comptes (article 47-2).
Le renforcement de la transparence budgtaire et de la porte de lautorisation parlementaire est marqu par
lobligation faite au gouvernement par larticle 50 de la LOLF de prsenter au Parlement lors du dpt du projet
de loi de finances un rapport sur les perspectives conomiques, sociales et financires. Ce rapport doit prciser
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sur quelles hypothses se fonde le Gouvernement pour les quatre annes venir, augmentant ainsi le degr de
transparence et de sincrit du budget. Dans cet esprit, larticle 52 de la LOLF impose au gouvernement de
prsenter au Parlement un rapport retraant le niveau des prlvements obligatoires pour les deux annes
venir. Enfin, larticle 48 de la LOLF institutionnalise le dbat dorientation budgtaire, qui permet d'examiner les
orientations gouvernementales avant la rdaction du projet de loi de finances. Les questions parlementaires ainsi
que leurs rponses sont dsormais encadres par des contraintes temporelles strictes.
Le Parlement est donc le premier bnficiaire de la rforme de lordonnance de 1959. Il est non seulement
mieux inform, mais il prend une part active la ventilation des crdits puisque larticle 40 de la LOLF lautorise
amender la rpartition des crdits entre programmes et que les virements, reports et annulations de crdits par
le gouvernement sont dornavant limits ( respectivement 2 %, 3 % et 1,5 % des crdits ouverts).
Rforme de la comptabilit publique et de laudit en environnement public
Larticle 30 de la LOLF prcise que les rgles applicables la comptabilit gnrale de ltat ne se distinguent
de celles applicables aux entreprises quen raison des spcificits de son action . La comptabilit publique
franaise sappuie sur un nouveau cadre normatif en rfrence aux normes internationales publiques (les normes
IPSAS et IFRIC).
Depuis 2001, la LOLF a boulevers la culture propre au secteur public. Avec la rvision constitutionnelle de
2008, toutes les administrations publiques doivent prsenter des comptes sincres et fiables et qui donnent une
image fidle de leur gestion et de leur patrimoine.
partir de la LOLF, de nouveaux rles sont confrs aux acteurs. Dsormais :
le gestionnaire est responsabilis en tant quacteur central de la dpense et des recettes,
lordonnateur est recentr sur des fonctions de pilotage,
le contrleur financier est garant de la soutenabilit budgtaire,
le comptable public est garant de lexhaustivit et de la sincrit des informations.
Gestion des actifs, dont les incorporels
La LOLF prvoit galement une refonte de la comptabilisation des actifs dans le budget, ceci en cohrence avec
les nouvelles normes de comptabilit nationale (harmonisation europenne) et les nouvelles normes comptables
internationales IAS/IFRS (qui s'appliquent aux comptes consolids des entreprises).
Le rapport annuel de la Cour des Comptes sur le budget 2005, avant la premire anne de mise en uvre de
la LOLF, fait tat d'une grande difficult d'valuation des actifs de l'tat, particulirement les immobilisations
incorporelles. Ce rapport estime que le cot des quipements informatiques est largement sous-estim, ce qui en
fait l'un des plus petits postes du bilan. Le rapport recommande d' intgrer les immobilisations incorporelles
dans le bilan d'ouverture afin de ne pas fausser l'image qui serait donne du patrimoine incorporel de l'tat et
d'affiner les lments de suivi des cots des projets informatiques.
Certification des comptes de l'tat
Article dtaill : Cour des comptes
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En application des dispositions de l'article 58-5 de la LOLF, la Cour des comptes est investie de la mission de
certification des comptes de l'tat. L'acte de certification doit tre annex au projet de loi de rglement. Le
premier exercice comptable soumis la certification de la Cour est l'exercice 2006. Cette nouvelle mission place
la Cour au cur de la rforme des finances de l'tat.
La Cour doit formuler sa position au sujet des comptes annuels, publis par le ministre des Finances, au regard
des rgles et principes de la comptabilit de l'tat franais. Les principes comptables viss sont la rgularit, la
sincrit et l'image fidle du rsultat des oprations de l'exercice coul ainsi que de la situation financire et du
patrimoine de l'tat la fin de l'exercice.
Pour assumer cette nouvelle mission confie elle par le lgislateur, la Cour s'est adjointe les comptences
d'experts issus principalement des grands cabinets d'audit privs. Elle a dvelopp une organisation inter-
chambres ad hoc et une mthodologie spcifique s'inspirant de normes internationales d'audit, les International
Standards on Auditing (ISA). Les ISA sont dvelopps par l'IAASB (en:International Auditing and Assurance
Standards Board).
Le systme d'information de l'tat
Le pilotage de la dpense de l'tat ncessite un outil informatif performant, compte tenu de la complexit des
sujets traiter et de la multiplicit des intervenants.
dfaut de systme d'information efficace, les dispositions contenues dans la LOLF resteraient lettre morte.
Une adaptation majeure du systme informatique jusqu'alors utilis pour grer l'ensemble des dpenses de l'tat
a t mise en uvre avec le progiciel ACCORD pour rendre possible l'application de la LOLF.
Depuis le 1
er
janvier 2010, au progiciel ACCORD a succd le systme CHORUS, qui est en cours de
dploiement dans les ministres et les services dconcentrs.
Mise en uvre et prolongement
Un premier tat des lieux
C'est la mise en uvre de ce dispositif lgislatif dans la pratique qui permettra la russite de la LOLF. Deux
rapports des parlementaires Alain Lambert et Didier Migaud, pres de la LOLF, ont fait un premier point
sur l'tat de prparation des administrations et sur les principaux problmes poss. Les auteurs considrent que
certains pralables devront tre assurs : rduction du nombre de ministres et de l'importance des cabinets
ministriels, taille critique des budgets oprationnels de programme (BOP), diminution du nombre et plus grande
pertinence des indicateurs de rsultat.
Un des objectifs principaux de la LOLF est la matrise des dpenses de l'tat au premier euro.
Certains gestionnaires se plaignent d'une complexification des procdures se traduisant par un allongement
significatif des circuits administratifs et des dlais de paiement. Par ailleurs, le systme d'information CHORUS,
qui conditionne la bonne application de la loi organique, est souvent critiqu par les responsables de programme
et de BOP pour sa lourdeur...
Les dialogues de gestion , pierre angulaire de la LOLF, ont pu apparatre comme trs formels .
L'tablissement et la mthodologie des indicateurs ont pu tre critiqus .
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Le rapport Lvy-Jouyet de dcembre 2006 sur l'conomie de l'immatriel fait galement tat d'une difficult
d'valuation des actifs incorporels.
Dans son Rapport public annuel (fvrier 2011), la Cour des comptes fait un point sur la mise en uvre de la
LOLF (dploiement de Chorus) dans les administrations de l'tat .
La loi organique relative aux lois de financement de la scurit sociale
Cette loi organique a t promulgue le 2 aot 2005 dans le prolongement de la LOLF. Ce texte introduit une
dmarche objectifs - rsultats dans les comptes de la scurit sociale en France. Les lois de financement de
la scurit sociale, cres en 1996, s'inspirent des lois de finances mais s'en distinguent fortement en ce qu'elles
ne comportent pas d'autorisation budgtaire.
Cette rforme avait vocation donner plus de visibilit et de transparence aux lois de financement en permettant
un dbat sur lquilibre de chacune des branches de la scurit sociale.
Notes et rfrences
1. Loi organique relative aux lois de finances du 1 aot 2001 n 2001-692
(http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005631294&dateTexte=vig)
2. La dcision DC 94-355 du 10 janv. 1995 (http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-
constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1995/94-355-dc/decision-n-94-355-
dc-du-10-janvier-1995.10606.html), Loi organique modifiant l'ordonnance n 58-1270 du 22 dcembre 1958
relative au statut de la magistrature , a ainsi dclar contraire la Constitution une disposition prvue par une
loi organique au motif qu'elle relevait du domaine exclusif des lois de finances tel qu'il tait prcis par
l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (RFDC, 1995, p. 377, note
CAR Jean-Christophe ; voir aussi Vronique Bertile, Jurisprudence du Conseil constitutionnel, 1 octobre-31
dcembre 2001 (http://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2002-1-page-151.htm), RFDC,
2002/1 - n 49).
3. Ce passage et d'autres semblent tre de 'larges emprunts' a l'ouvrage 'manager public' (de Petitbon & Ledenvic)
4. L'expression faire tourner les camions dcrit ce type d'effet pervers. Les documents budgtaires se basaient
sur l'excution connue de l'anne N-1 d'une ligne budgtaire pour dterminer le niveau du budget N+1. Pour
prserver son budget, il tait essentiel de consommer l'enveloppe alloue ; appliqu au budget d'essence
militaire, ce principe conduisait en fin d'anne faire tourner les camions pour assurer la consommation
d'essence prvue et ainsi prserver le budget d'essence des annes ultrieures. Assez connu du fait du service
militaire, ce genre de comportement se retrouvait partout et toutes les chelles, mme s'il tait moins visible et
moins connu.
5. En ligne (http://www.ccomptes.fr/CC/documents/RCE/RapportComptes2005Paru2006.pdf) sur le site de
l'institution.
6. Voir le Rapport du Snat (http://www.senat.fr/rap/r06-024/r06-02412.html) sur les dpenses de
fonctionnement des prfectures ; voir aussi cet article
(http://www.lefigaro.fr/eco/20061103.FIG000000099_quand_la_reforme_budgetaire_s_enlise_dans_la_bureauc
ratie.html) (le Figaro du 3 novembre 2006).
7. Par exemple, l'utilisation des indicateurs bibliomtriques pour l'valuation des chercheurs : Que disent les
indicateurs ? (http://www.inria.fr/actualites/inedit/pdf/inedit59.fr.pdf) Lettre d'information de l'INRIA, n59,
mai 2007
8. J.-R. Brunetire, Les indicateurs de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : une occasion de
dbat dmocratique ? (http://www.cairn.info/article.php?
ID_ARTICLE=RFAP_117_0095&DocId=131383&Index=%2Fcairn2Idx%2Fcairn&TypeID=226&BAL=an3F
%2FtAWVopR6&HitCount=14&hits=26b5+14+c+b+a+9+8+7+6+5+4+3+2+1+0&fileext=html#hit1) , Revue
franaise dadministration publique 2006/1, n 117, p. 95-111.
9. Rapport public annuel Cour des comptes, 2011 (http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/P_chorus.pdf)
10. Le texte de la loi organique (http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=SANX0500006L)
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Annexes
Liens externes
Forum de la performance publique (http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/)
Calendrier de la procdure budgtaire (http://www.performance-
publique.budget.gouv.fr/didacticiels/calendrier/calendrierMinefi.htm)
Le guide pratique de la LOLF (http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/ressources-
documentaires/rapports-et-guides-pratiques/guide-pratique-de-la-lolf.html)
Russir la LOLF, cl d'une gestion publique responsable et efficace
(http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/054000592/index.shtml) : rapport au
Gouvernement d'Alain Lambert et Didier Migaud, les parlementaires promoteurs de la LOLF
Autres rapports sur la mise en uvre de la LOLF (http://www.performance-
publique.budget.gouv.fr/ressources-documentaires/rapports-et-guides-pratiques/rapport-au-gouvernement-
sur-la-mise-en-oeuvre-de-la-lolf-par-alain-lambert-et-didier-migaud.html) de MM. Lambert et Migaud
conomique politique de la LOLF (http://www.cae.gouv.fr/rapports/dl/065.pdf) rapport du CAE, avril 2007
L'actu de la Lolf (http://www.alain-lambert-blog.org/index.php?La-lolf\) sur le blog d'Alain Lambert
Bibliographie
Le texte de la loi consolide (http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?
cidTexte=LEGITEXT000005631294&dateTexte=vig) sur Legifrance
Les circulaires d'application (http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/ressources-
documentaires/documentation-budgetaire/les-circulaires-budgetaires.html) de la LOLF sur le site du ministre
du budget
http://www.fondafip.org : toute l'actualit des finances publiques
Manuel de Finances publiques, Michel Bouvier et alii, LGDJ 2012,11
e
dition
La LOLF et la nouvelle gouvernance financire de l'tat, Andr Barilari, Michel Bouvier, LGDJ 2011, 3
e
dition
La loi organique relative aux lois de finances du 1
er
aot 2001, AJDA, N 10 octobre 2001, Michel Bouvier
"les finances publiques en 100 fiches" Eric Pchillon, ditions Ellipses, collection concours administratifs, 2
e
dition, 2011.
La loi organique relative aux finances publiques , Revue franaise de finances publiques, n76, novembre
2001 {prsentation en ligne|lien=http://rffp.gerfip.org/som.php?ed=76}. "Mettre en uvre la LOLF", N 82-
2003; "Le budget 2006 en rgime LOLF", N91-2005; "La LOLF et les institutions politiques", N94-2006;
"La LOLF et les collectivits locales" N116-2009
La LOLF : un nouveau cadre budgtaire pour rformer l'tat (ed. LGDJ) (ISBN 978-2275030043) par Frank
Mordacq
La rforme du budget de l'tat, la loi organique relative aux lois de finances, coord. Jean-Pierre Camby,
LGDG 2011, 3
e
dition
"Du ministre l'agence : tude d'un processus d'altration politique" (http://www.cairn.info/resume.php?
ID_ARTICLE=POX_095_0073), Politix, n 95-2011/3.
sur Legifrance
13/5/2014 Loi organique relative aux lois de finances Wikipdia
http://fr.wikipedia.org/wiki/Loi_organique_relative_aux_lois_de_finances 8/8
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