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Document de la Fondation Copernic

Manifestes pour l’eau publique

Anne Le Strat (coord.) David Boys, Tommaso Fattori, David Hall, Marc Laimé, Catherine Legna, Emanuele Lobina, Danielle Mitterand, Michel Partage, Jacques Perreux, Jean-Luc Touly

Les auteurs

David Boys coordonne les travaux sur l’eau pour Public Services International (Confédération mondiale des syndicats des services publics), membre du conseil consultatif auprès du secrétaire général des Nations unies pour l’eau. Tommaso Fattori, journaliste italien, coordonnateur du Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua. David Hall, directeur de Public Services International Research Unit (PSIRU), centre de recherche international sur les servi- ces publics au sein de l’université de Greenwich. Marc Laimé, journaliste, a publié Le Dossier de l’eau. Pénurie, pollu- tion, corruption (Le Seuil, 2003) et Les Batailles de l’eau (Terre Bleue, 2008). Il anime le blog <www.eauxglacees.org>. Catherine Legna, directrice de la Fondation France Libertés. Anne Le Strat, adjointe au maire de Paris en charge de l’eau, de l’assainissement et la gestion des canaux, présidente d’EAU DE PARIS. Elle est coprésidente de la Fondation Copernic. Emanuele Lobina, chercheur au Public Services International Research Unit (PSIRU) au sein de l’université de Greenwich. Danielle Mitterand, présidente de la Fondation France Libertés. Michel Partage, président de l’association nationale EAU (Élus, Associations, Usagers) pour une gestion publique de l’eau, conseiller général du Var. Jacques Perreux, vice-président du conseil général du Val-de- Marne chargé de l’eau, de l’assainissement, des énergies renouvelables et du développement durable. Jean-Luc Touly, président de l’Association pour le contrat mondial de l’eau. Ancien cadre de la Générale des eaux (Veolia) et syndicaliste CGT. Élu écologiste à Wissous, a publié L’eau des multinationales : Les vérités inavouables (Fayard, 2005).

Remerciement spécial à Stéphane Guillemare, co-secrétaire de la Fondation Copernic

© Éditions Syllepse, 2008 69 rue des Rigoles, 75020 Paris edition@syllepse.net www.syllepse.net ISBN : 978-2-84950-18-56

Table des matières

5.

Introduction

[Partie 1] L’eau dans tous ses États

13.

La réforme des systèmes d’approvisionnement

et d’assainissement dans l’Union européenne

51.

L’insoutenable exception française

[Partie 2] Pour la gestion publique de l’eau :

arguments, luttes, expériences

91.

L’urgence d’un plan public pour le secteur de

l’eau est urgent

105. Fluctuat nec mergitur : quand Paris se

réapproprie son eau

117. La lutte pour le service public de l’eau : une

bataille citoyenne et antilibérale

125. Chroniques varoises : la lutte d’un village pour

le retour en régie de l’eau

133. Comment les « mouvements italiens pour

l’eau » sont devenus « législateurs »

143.

Portrait d’un lanceur d’alerte

145.

Les Porteurs d’eau : un engagement citoyen

mondial

153.

Postface

[Annexes]

159.

Quelques initiatives pour une gestion publique

de l’eau

163.

Le marché des services d’eau et les grands

groupes

Fondation Copernic Pour remettre à l’endroit tout ce que le libéralisme fait fonctionner à l’envers

Fondée en octobre 1998, à l’initiative de 331 chercheurs, uni- versitaires, militants associatifs, culturels, syndicalistes ou politiques, son appel fondateur constate que « le libéralisme [n’a pas] cessé d’occuper des positions décisives. Qu’il imprè- gne aujourd’hui toute la pensée de la droite est dans l’ordre des choses. Qu’il influence encore largement la gauche est plus préoccupant. C’est en effet une imposture que de pré- senter, face à l’effondrement des économies du socialisme dit réel, le libéralisme comme l’alternative de la démocratie et de la liberté. Les marchés ne sont pas la démocratie : bien au contraire, tout concourt à ce que s’instaurent à travers les marchés des cohérences et des initiatives forgeant un ordre mondial qui fait fi de la liberté des peuples et des citoyens, et de leurs besoins. […] Il faut […] rompre avec les politiques anciennes, définir et promouvoir des réformes audacieuses. Nous sommes convaincus qu’il n’y a d’alternative que dans la transformation profonde de notre société. […] C’est à cette tâche que nous voulons contribuer en montrant […] sur chaque problème, que d’autres politiques que celles qu’inspire le libé- ralisme sont possibles ».

La Fondation Copernic met en place des groupes de travail sur des questions extrêmement diverses, chaque fois qu’il y a inter- rogation dans la société, nécessité de changer et de résister aux offensives libérales. Ces groupes de travail sont constitués en tenant compte du pluralisme de la Fondation ; pluralisme politique, syndical, associatif, pluralisme des écoles de pensée, mais aussi des disciplines universitaires et de la recherche. Ces groupes publient leurs résultats sous la forme d’une Note. Déjà parues : Les retraites au péril du libéralisme (Syllepse, 2000) ; Égalité sans frontière. Les immigrés ne sont pas une marchandise (Syllepse, 2001) ; L’appropriation sociale (Syllepse, 2002) ; Main basse sur l’assurance-maladie (2003), Collège : peut mieux faire ! (2005), Revendiquer et s’organiser (2008), etc.

Fondation Copernic : bp 32 – 75921 Paris cedex 19 fondation.copernic@ras.eu.org / www.fondation-copernic.org

Introduction

Anne Le Strat

S’il est une question politique et stratégique majeure, c’est bien celle de l’eau et de son accès à cette dernière en qualité et en quantité suffisante. Bien patrimonial commun de l’humanité et ressource naturelle vitale, elle ne saurait être considérée comme une marchandise et exploitée selon les logiques commerciales dominées par des intérêts financiers privés de court terme. Elle ne devrait jamais être source d’inégalité de vie et de condition entre êtres humains, sa disponibilité pour assurer les conditions d’existence collective et la pré- servation des équilibres naturels devant être garanties. Affirmer cela, c’est reconnaître le droit à l’eau comme un droit individuel et collectif inaliénable. L’application effective de ce droit engage les auto- rités publiques, qu’elles soient nationales ou locales, à décider du meilleur mode de gestion des services d’eau et d’assainissement. L’économie de l’eau (propriété de la ressource, production, distribution, assainissement et protection) doit être sous maîtrise de la sphère publi- que. La gestion publique, affranchie d’intérêts privés, garantit en effet une plus grande maîtrise opération- nelle et tarifaire au nom de l’intérêt général. Mieux, elle fonde la légitimité de la facturation du service car la gestion de l’eau par des entreprises privées, souvent de grandes multinationales, s’apparente en grande part à une socialisation des coûts et à une privatisation des profits. Peut-on admettre, en l’espèce, que le ser- vice de l’eau repose sur des investissements financés par l’usager pour, in fine, permettre à des entreprises

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multinationales en position souvent de quasi-mono- pole sur un marché captif de créer de « la valeur pour l’actionnaire » ? La gestion responsable, solidaire et durable des res- sources hydriques dans le souci de préserver son usage pour les générations futures, nécessite au contraire une vision à long terme, une approche patrimoniale et un contrôle démocratique caractérisé par la participation active des citoyens et le rôle renforcé des usagers. Car cette gestion publique, pas nécessairement vertueuse en soi, doit naturellement se décliner avec la consul- tation et la participation de la population. Malgré sa dimension très technique, ce sujet doit faire l’objet d’un important travail pédagogique permettant un vaste débat public dont les usagers se saisissent. La participa- tion de la population locale à la gestion de l’eau illustre cette vérité d’évidence : non seulement la transparence n’entrave pas l’efficacité de gestion mais, au contraire, elle y contribue. Un véritable contrôle démocratique s’impose en effet comme gage d’un meilleur suivi des fonds investis et d’une plus équitable prise en compte des besoins de l’ensemble de la population. Dans le monde, on s’accorde sur le fait que plus de 90 % des services d’eau et d’assainissement relèvent de la gestion publique alors que les entreprises privées n’en assurent que 10 %. Même dans le temple de l’éco- nomie de marché, les États-Unis, existe un fort attache- ment à une gestion publique de l’eau. Il paraîtrait ainsi inconcevable pour les New-Yorkais de déléguer ce ser- vice au privé, et ce quelle que soit la couleur politique de l’administration. À titre d’exemple, les principa- les villes américaines rassemblées dans l’Association of Metropolitan Water Agencies (AMWA) déclarent

Introduction

alimenter 127 millions de consommateurs urbains, soit plus que la population que déclarent desservir Veolia et Suez, les deux plus grandes multinationales de l’eau au monde. Dans les vingt-sept États membres de l’Union euro- péenne, on compte aujourd’hui environ 120 000 opé- rateurs, publics dans leur très grande majorité, pour assurer les services d’eau et d’assainissement. Ainsi de nombreuses capitales et grandes villes européen- nes gèrent-elles leurs services d’eau par l’intermé- diaire d’entreprises publiques à l’image d’Amsterdam, Bruxelles, Rome, Athènes, Stockholm… autant de vitrines d’une gestion publique de l’eau performante. Seule la Grande-Bretagne a très largement priva- tisé ses services d’eau mais connaît aujourd’hui une contestation grandissante face à la dégradation de la qualité du service. Ainsi Londres a privatisé à 100 % et confié la gestion à Thames Water, filiale du groupe allemand RWE et premier distributeur du pays avec 8,5 millions de clients, dont 5 pour le seul marché de la capitale britannique. Or la polémique enfle sur la qua- lité du service rendu par l’entreprise retenue, devant une gestion qui conjugue faiblesse d’investissements et hausse du prix sans répondre aux objectifs assignés par l’organisme public de régulation (Ofwat). La question du mode de gestion, loin d’être secon- daire, permet donc bien de nous interroger collective- ment sur les contours que nous entendons donner au service public de demain. Face à un discours dominant selon lequel l’efficacité serait l’apanage exclusif du secteur privé, il s’agit de réaffirmer les atouts dont peut disposer le secteur public pour se montrer efficace, innovant et transparent.

Manifestes pour l’eau publique

Sans avoir l’ambition de présenter un panorama exhaustif de la situation des services d’eau en France et ailleurs, cet ouvrage a vocation à fournir des arguments en faveur de la gestion publique de l’eau tirés de tra- vaux de recherche, d’expériences et de témoignages. Loin d’être un combat idéologique dépassé il s’agit au contraire de montrer par de tels exemples l’actualité et

la modernité de la gestion publique de l’eau en particu-

lier et du service public en général. En matière de gestion de l’eau, notre pays a fait preuve d’innovation puisqu’un véritable « modèle français », reconnu comme tel, existe depuis le siècle dernier : il repose sur la gestion déléguée des services d’eau, par des contrats passés entre de nombreuses collectivités locales – notamment les plus grandes – et de grands groupes privés. À cet égard, retracer cette histoire de la délégation nous renseigne de manière

éclairante sur la politique de l’eau et ses enjeux actuels. Au fil des décennies s’est ainsi constitué ce que l’on

a appelé « l’école française de l’eau » à laquelle des

grands groupes privés se sont référés pour gagner des

parts de marché à l’international. La France n’en est pas moins demeurée un cas singulier en Europe, la plu- part des pays européens – excepté la Grande-Bretagne

– ayant conservé sous des formes différentes leur

longue tradition de gestion publique de l’eau. Depuis quelques années, seuls les pays de l’Est ont commencé

à suivre cette voie de la délégation des services à des

« partenaires » privés. Après une première partie qui dresse un état des lieux des services d’eau en France et en Europe, cet ouvrage retrace dans sa seconde partie des exemples de luttes, d’initiatives en faveur de cette reprise en main publique

Introduction

sur un service aussi essentiel pour la population. Ainsi, ce modèle traditionnel français, qui a abouti à ce que les deux plus grandes multinationales de l’eau soient issues de l’hexagone, est aujourd’hui de plus en plus contesté. Des collectivités de plus en plus nombreu- ses, poussées en cela par des associations d’usagers, des ONG…, expriment un regain d’intérêt en faveur d’une meilleure maîtrise publique du service de l’eau. À des échelles différentes, en zone rurale comme dans certaines agglomérations, que les processus de retour en régie soient en cours ou achevés, de Varages à Paris, les exemples sont là pour témoigner d’un mouvement vers une réappropriation par les autorités locales de la gestion de l’eau et d’un attachement renouvelé au contrôle par la collectivité de ce service public. La bataille de la gestion publique de l’eau se joue également au niveau international. Le septième Objectif du Millénaire de l’ONU visant d’ici 2015 à réduire de moitié la population mondiale n’ayant pas accès à l’eau potable et à un assainissement viable – étape primordiale pour tout développement socio- économique d’un pays – s’accompagne encore bien souvent d’un appel à des partenariats publics-privés pour y parvenir. Vantés par les tenants d’une gestion déléguée et encouragés par les institutions internatio- nales ils n’ont pourtant pas fait la preuve de leur effi- cacité sur le terrain. Le rapport des Nations unies 1 sur la mise en valeur des ressources en eau relève que les résultats atteints par le secteur privé n’ont souvent pas été à la hauteur des attentes. À tel point que d’autres acteurs au niveau international tentent de promouvoir

Manifestes pour l’eau publique

un autre PPP, à savoir le partenariat public/public, via des Wop’s (Water Operator Partnerships), et cherchent à convaincre les instances internationales qu’il est pos- sible d’atteindre les Objectifs du Millénaire tout en défendant la gestion publique.

Au travers des expériences et des histoires politiques différentes, ce « Document Copernic » vise à montrer qu’une véritable gestion publique de l’eau est non seu- lement souhaitable mais qu’elle est également possible partout où les volontés politique et sociale se conju- guent en sa faveur.

[Partie 1]

L’eau dans tous ses États

David Hall et Emanuele Lobina

La réforme des systèmes d’approvisionnement et d’assainissement dans l’Union européenne

Ce chapitre s’intéresse à plusieurs pays de l’UE et souligne les principaux aspects de leur cadre insti- tutionnel respectif concernant les activités d’appro- visionnement en eau et d’assainissement. Il fournit également des exemples de cas où la participation du secteur privé dans le domaine de l’eau a posé un pro- blème, et d’autres où le secteur public est en charge du réseau de distribution. Le choix des pays évoqués vise à présenter diverses expériences et divers contextes géopolitiques, de l’Europe méditerranéenne à l’Europe du Nord en passant par les pays d’Europe centrale et orientale. En outre, les pays choisis comptent à la fois d’anciens membres de l’Europe des 15 et des membres plus récents. La dernière partie du chapitre traite de l’influence de la législation européenne sur la gestion et la fourniture de services de distribution en eau 1 .

Finlande

Selon la loi finlandaise, les municipalités sont res- ponsables des services de distribution d’eau dès lors que la santé humaine, la protection de l’environnement ou qu’un nombre relativement élevé d’habitants sont concernés. En 2001, 97 % de la population finlandaise

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était raccordée à une canalisation d’eau et un pour- centage similaire au réseau d’égouts. Les entreprises détenues par les municipalités fournissaient de l’eau à 4,6 millions de personnes, soit environ 90 % de la population, et assuraient des services d’assainissement et de traitement des eaux usées pour 4,2 millions de personnes, soit 81 % de la population. Les foyers qui ne dépendaient pas d’une entreprise municipale utili- saient des puits privés où avaient recours à de petites entreprises privées ou coopératives. En Finlande, il existe plus de 1 300 entreprises de gestion de l’eau et environ 650 entreprises d’assainis- sement. Parmi elles, plus de 700 entreprises de gestion de l’eau et 500 entreprises d’assainissement comptent plus de 200 clients. Ce qui signifie qu’en comparaison avec d’autres pays, de nombreuses entreprises finlan- daises travaillent à petite échelle. Le respect de la réglementation concernant les acti- vités liées à l’eau et à l’assainissement est garanti par les autorités environnementales régionales, les servi- ces de santé et les agences municipales de l’environ- nement, ainsi que par le médiateur. La loi de 2002 garantit la séparation entre les budgets municipaux et ceux des entreprises municipales d’alimentation et d’assainissement. Il n’existe aucune subvention de l’État pour couvrir les frais d’exploitation et d’entre- tien, cependant certaines subventions, venant en aide aux petites municipalités et à certains systèmes régio- naux ou intermunicipaux, représentent jusqu’à 10 % des dépenses d’investissement annuelles. À l’heure actuelle, les entreprises municipales desservant les principaux centres urbains appliquent les principes de récupération intégrale des coûts : les redevances

L’eau dans tous ses États

financent l’ensemble des coûts d’exploitation et dépen- ses d’infrastructures. Les entreprises municipales de gestion de l’eau ont une vocation de plus en plus commerciale depuis que le gouvernement central a cessé d’intervenir dans le financement des collectivités locales. En réaction, les municipalités ont fixé à ces entreprises des objectifs financiers à court terme, afin d’attirer les ressources et de combler le vide laissé par le retrait du gouver- nement. Les opérateurs municipaux ont très souvent recours à la sous-traitance via des appels d’offres. Elle représente parfois entre 60 et 80 % du chiffre d’affai- res des entreprises et quasiment 100 % des dépenses d’investissement. Toutefois, il existe peu de partena- riats public-privé (PPP) dans le secteur de la gestion de l’eau. Pour la première fois en juillet 2002, une entre- prise privée a remporté un contrat pour la rénovation d’une station d’épuration des eaux usées. La création d’une société par actions détenue par la municipalité afin de gérer l’alimentation en eau et l’assainissement dans la région de Hämeenlinna, est un exemple de système supra-municipal. Créée en 2001 en copropriété entre Hämeenlinna et cinq muni- cipalités avoisinantes, Hämeenlinna Region Water Ltd approvisionne en eau quatre communes de la région et gère le traitement des eaux usées pour six communes. En 2002, le taux de fuites sur le réseau d’approvision- nement n’était que de 12,6 %.

Allemagne

En 1998, il existait 6 655 entreprises d’alimentation en eau et environ 8 000 entreprises de traitement des eaux usées. Le nombre relativement élevé d’entrepri- ses d’approvisionnement s’explique par le fait que de

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nombreuses communes rurales disposent de ressources en eau d’excellente qualité n’exigeant que très peu de technologies et de moyens d’approvisionnement de la population locale. Dans l’ex-RDA, jusqu’en 1992, il y avait, en tout et pour tout, seize exploitants nationaux de gestion de l’eau et d’assainissement. Avec l’intro- duction du système administratif fédéral et l’émer- gence des villes, cette structure, extrêmement centra- lisée, a progressivement été remplacée par plus de 550 fournisseurs d’eau potable indépendants et 1 050 entre- prises de traitement des eaux usées. En règle générale, les forts taux d’investissement, liés au secteur de l’eau en Allemagne, sont entière- ment financés grâce aux redevances payées par les utilisateurs, en application du principe de récupération intégrale des coûts. Les municipalités sont en charge de l’organisation et de la fourniture du service. Pour ce qui est de la distribution de l’eau, les municipalités sont libres de choisir parmi plusieurs schémas d’orga- nisation (+ Tableau 1). Les activités d’alimentation en eau sont souvent orga- nisées à une échelle pluri-municipale. On estime qu’en 1999, les services publics municipaux fournissaient moins de 25 % de l’eau totale, alors que les entrepri- ses détenues par la municipalité (Eigengesellschaft) en fournissaient plus de 20 %, de même que les entrepri- ses en partenariat public-privé. Les services techniques municipaux (Stadtwerke), qui interviennent notam- ment dans les domaines de l’eau, de l’électricité, du gaz et des transports publics, prennent généralement la forme d’Eigengesellschaft. Cependant, les actions minoritaires de plusieurs Stadtwerke ont été cédées à des investisseurs privés. Cette privatisation partielle

L’eau dans tous ses États

Tableau 1 Systèmes d’organisation des activités d’alimentation en eau

Structure

organisationnelle

Caractéristiques

Régie municipale

Équivalent de l’« entreprise en régie » française

Équivalent de l’« entreprise en régie » française Établissement de droit public Équivalent de la «

Établissement de droit public

Équivalent de la « régie à personnalité morale et autonomie financière » française

personnalité morale et autonomie financière » française Société d’économie mixte Société par actions détenue

Société d’économie mixte

Société par actions détenue à la fois par la munici- palité et par des investisseurs privés

fois par la munici- palité et par des investisseurs privés Privatisation totale ou partielle Tout ou

Privatisation totale ou partielle

Tout ou partie des actifs est vendu à une entreprise privée

ou partie des actifs est vendu à une entreprise privée est essentiellement le résultat de la

est essentiellement le résultat de la libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité au cours des cinq dernières années, celle-ci ayant influencé le secteur de l’eau. Ces dernières années, la participation du secteur privé (PSP) dans le domaine de l’alimentation en eau a augmenté, en raison des préoccupations fiscales des collectivités locales. L’un des facteurs ayant renforcé la pression sur les finances municipales est l’augmen- tation des dépenses publiques pour couvrir le coût de la réunification allemande. La législation concernant les services de traitement des eaux usées fait qu’il est plus difficile d’en transférer l’exploitation au secteur privé que lorsqu’il s’agit de l’approvisionnement en eau. Depuis 2004, l’unique exemple de PSP dans le domaine de l’assainissement est celui de Dresde. Les

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exemples suivants illustrent les problèmes rencontrés par les villes suite à l’introduction de la PSP dans le domaine de l’alimentation en eau.

Berlin

En 1999, un consortium regroupant Vivendi (aujour- d’hui Veolia), RWE et la compagnie d’assurances Allianz a acquis 49,9 % de la Berliner Wasserbetriebe, ainsi que le contrôle managérial des activités d’appro- visionnement, d’assainissement et de traitement. Le total des investissements est passé de 1,176 milliard d’euros pour 1997-1999 à 944 millions d’euros pour 2000-2002 (soit une baisse de 232 millions d’euros). On estime l’augmentation des prix à 30 % entre 2003 et 2008, principalement pour couvrir le rendement économique à taux fixe garanti par contrat à l’opéra- teur privé. Les finances municipales ont également été touchées.

Rostock

Le prix de l’eau a augmenté de 24 % en 1996, soit vingt-deux mois après le début d’un contrat sur vingt- cinq ans, car la surestimation de la consommation aurait entraîné des pertes pour Eurawasser, filiale de Suez, et par conséquent « le manque à gagner a auto- matiquement entraîné des clauses d’ajustement de prix dans le contrat Eurawasser ».

Potsdam

En janvier 1998 Eurawasser, filiale commune à Suez-Lyonnaise des eaux et Thyssen, a acquis 49 % de la compagnie des eaux locale, et a conclu un contrat sur vingt ans pour la gestion et l’exploitation des ser- vices liés à l’eau et au traitement des eaux usées. Le conseil municipal de Potsdam a mis fin au contrat en

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juin 2000, « lorsque la municipalité a constaté que les prix augmentaient de manière excessive pour les clients ». Concrètement, Eurawasser prévoyait que les tarifs passent de 8,80 marks/m 3 en 2000 à 16,40 en 2017, tandis que, selon les estimations du conseil muni- cipal, les prix ne devaient pas dépasser 10,21 à 11,95 marks/m 3 d’ici 2017. La résiliation du contrat a donné lieu à un litige entre les deux parties concernant le ver- sement d’indemnités, qui a été réglé en janvier 2001 lorsqu’il a été décidé que le conseil municipal verserait à Eurawasser une somme non précisée, et qu’à l’avenir Potsdam Water Works engagerait Eurawasser pour les missions de conseil. Enfin, certaines campagnes d’opinion font usage du référendum municipal afin de bloquer les propositions de privatisation, comme cela a été le cas récemment à Hambourg.

Hongrie

Après l’effondrement du bloc socialiste, les servi- ces d’alimentation en eau et d’assainissement ont été transférés aux autorités municipales. Dans plusieurs grandes villes les opérateurs privés ont remporté les contrats, bien souvent avec des résultats controversés.

Budapest

Les documents liés à l’entreprise privatisée d’as- sainissement de Budapest, exploitée par Veolia, sont tenus secrets, y compris pour les conseillers munici- paux et le conseil municipal ne débat des sujets qui y sont liés qu’à huis clos. En décembre 2002, l’entreprise d’assainissement affichait un bénéfice après impôt de 4,47 milliards de forints, dont 65 % (soit 12 millions d’euros) ont été reversés à Veolia et Berlinwasser, qui détiennent une participation de 25 % et un droit de vote

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dans l’entreprise. Concernant l’approvisionnement, un contrat de vingt-cinq ans pour la gestion du réseau de distribution a été remporté en 1997 par un consortium comprenant la Lyonnaise des eaux (aujourd’hui Suez- Environnement) et RWE. Bien que l’entreprise ait clos son exercice 1998 avec des pertes se montant à 1,5 mil- liard de forints, l’opérateur privé a décidé de s’octroyer une commission pour frais de gestion à hauteur de 2 milliards de forints. En 1999, le programme d’inves- tissement accusait un sérieux retard. Les conflits l’op- posant aux autorités municipales se sont soldés par la renégociation d’un accord en 2000 et le renforcement du mécanisme de veille réglementaire.

Szeged

Vivendi a acquis 49 % de Szegedi Vizmu, l’entre- prise de la ville détentrice du contrat d’exploitation. Une autre entreprise de travaux, détenue à 70 % par la Générale des eaux et à 30 % par la municipalité, a également été créée. Szegedi Vizmu réglait à l’entre- prise de travaux un montant annuel forfaitaire décrit comme « extrêmement élevé » pour la maintenance. En outre, l’entreprise disposait des droits d’exclusivité sur les marchés passés par Szegedi Vizmu pour l’exécu- tion de travaux. Cet arrangement a ainsi permis à la multinationale française d’utiliser sa filiale de travaux pour transférer une grosse partie des profits réalisés par Szegedi Vizmu. L’affaire est allée en justice lors- que les autorités locales ont décidé d’empêcher toute nouvelle augmentation des coûts d’exploitation et de maintenance. Puisque la Générale des eaux refusait de renégocier le contrat, la municipalité de Szeged a fini par créer sa propre compagnie des eaux en juillet 1999 et a mis fin au contrat. Le litige a été réglé à l’amiable

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en février 2001, après que Vivendi Water ait eu recours à l’arbitrage international.

Debrecen

Des projets de privatisation des services d’appro- visionnement et d’assainissement ont régulièrement été rejetés jusqu’en 1995, lorsque les autorités locales ont opté pour une alternative publique en raison des coûts plus faibles que cela représentait pour la com- munauté. Le projet d’exploitation a été élaboré par les autorités publiques en coopération avec les syndicats. L’entreprise Debreceni Vizmu, détenue et contrôlée par la municipalité, est parvenue à réunir les ressour- ces nécessaires au financement de son programme d’investissement à long terme. De plus, ses résultats d’ensemble semblent satisfaisants en termes d’effi- cacité, et elle poursuit de nouveaux objectifs dans le domaine social. Grâce à la gestion publique, les infras- tructures ont été améliorées, tandis que les tarifs se sont avéré inférieurs de 75 % à ceux des concessionnaires privés. Debreceni Vizmu semble aussi efficace que les compagnies des eaux privatisées d’autres villes hon- groises telles que Kaposvàr, Pécs et Szeged. Une étude, portant sur les résultats obtenus par Debreceni Vizmu entre 1995 et 2004, montre que l’entreprise a gagné en efficacité, en productivité et en rentabilité, tout en amé- liorant la qualité des services, sans toutefois augmenter les tarifs de l’eau de manière excessive.

Italie

Les autorités municipales sont en charge de la ges- tion de l’eau. Jusqu’en 2001, elles pouvaient choisir leur modèle organisationnel, correspondant aux modè- les français de « régie directe », « régie à autonomie financière simple », « régie à personnalité morale et

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autonomie financière », « société d’économie mixte » ou de « concession ». Par la suite, la législation italienne a changé pour limiter l’exploitation publique aux socié- tés par actions détenues à 100 % par les municipalités. Le cadre institutionnel régissant l’approvisionnement et l’assainissement a également été profondément modifié par la loi Galli (1994). Celle-ci prévoyait la réorganisation de l’ensemble des opérations d’approvi- sionnement et d’assainissement sur quatre-vingt-onze zones de concession, dont plusieurs municipalités, en règle générale autour d’un exploitant soumis à la régle- mentation. Si la loi Galli ne requérait pas la mise en place de PSP, elle a facilité son émergence. Avant la mise en œuvre de la réforme, le secteur privé ne repré- sentait que 4,9 % du secteur. Aujourd’hui, on estime qu’environ un tiers est géré par des entreprises privées ou par des partenariats public-privé (principalement italiens). Un tiers serait géré par des opérateurs publics et le dernier tiers par des concessionnaires publics ou privés. Diverses formes de PSP sont apparues au sein des collectivités locales, pour des raisons fiscales, et ont bien souvent été sources de polémiques.

Milan

La réforme du secteur de l’assainissement de l’eau dans la ville de Milan a été mise en œuvre via des contrats de BOT (« Build-Operate-Transfer » ou Construction-Exploitation-Cession). Un cadre diri- geant de l’entreprise OTV, filiale de Veolia, a été poursuivi en justice pour avoir versé des pots de vin à un éminent homme politique en vue de remporter le contrat de BOT portant sur la station d’épuration de Milan-Sud. Une petite entreprise espagnole, MNC Pridesa, a remporté le contrat, mais Suez-Degrémont

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a fait appel auprès du tribunal administratif et est par- venue à le faire annuler. Sans autre forme de mise en concurrence, Degrémont a hérité du contrat, bien que son offre ait été plus onéreuse que celle émise par Pridesa. Le contrat portant sur une autre grande station d’épuration a également été attribué à un consortium lié à des filiales de Suez et Veolia. Concernant l’approvisionnement et les opérations d’assainissement, une concession à court terme a été accordée à PLC Metropolitana Milanese (MM), déte- nue à 100 % par la municipalité. Auparavant, la gestion de l’eau par la municipalité était satisfaisante, avec des fuites sur le réseau ne dépassant pas 10 %. Toutefois, une grosse part du budget municipal destiné au sec- teur avait servi à couvrir les dépenses d’autres services. Par conséquent, la municipalité n’avait pas les moyens d’embaucher du personnel supplémentaire, malgré les besoins en techniciens hautement qualifiés. Les autori- tés municipales ont attribué la concession à court terme à MM sans même émettre d’appel d’offres, afin de s’assurer que ni Suez ni Veolia ne prenne le contrôle de l’approvisionnement et de l’assainissement de la ville.

Arezzo

En 1999, les services d’alimentation et d’assainis- sement de la concession d’Arezzo étaient semi-pri- vatisés. Une concession sur vingt-cinq ans avait été accordée à une co-entreprise public-privé gérée, par un consortium mené par Suez. La municipalité d’Arezzo et d’autres autorités locales espéraient payer moins d’impôts en déléguant l’exploitation de l’eau à la société public-privé par actions Nuove Acque. L’appel d’offres posait des critères de candidature tellement exigeants que seules trois entreprises y ont répondu.

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Deux d’entre elles étaient des multinationales leaders dans le domaine de l’eau. L’opérateur privé retenu n’est pas parvenu à obtenir les résultats escomptés et des pertes record ont été enregistrées au cours des pre- mières années. Les autorités locales et l’opérateur privé sont entrés en conflit et l’organisme de surveillance a envisagé de le sanctionner pour son manque de résul- tats. Il semblerait que cela soit imputable au coût de l’assistance technique fournie par les sociétés action- naires de l’opérateur, pratique qui n’est pas sans rap- peler les « frais de siège » ou « frais de structure » à la française. Bien que les autorités locales aient détenu 54 % de la co-entreprise, celle-ci a suspendu le verse- ment des droits de concession (« canone ») et a menacé de réclamer des indemnités. En conséquence, les auto- rités locales ont relâché toute pression réglementaire et ont accepté de renégocier les termes du contrat de concession à l’avantage de l’opérateur privé.

Rome

L’entreprise de services techniques semi-privatisée de Rome, Acea, a connu une croissance rapide. Acea a environ huit millions de clients et est le plus gros opérateur privé d’Italie. Elle a été semi-privatisée en 1998 lors de son entrée en Bourse, essentiellement pour répondre aux préoccupations fiscales de la ville. Acea a subi des pertes considérables dans le domaine des télécommunications et sa stratégie consiste à pré- sent à se recentrer sur son cœur de métier, les servi- ces liés à l’eau et à l’électricité, sur le marché italien. L’actionnaire minoritaire d’Acea est Suez, qui a fait de l’Italie l’une de ses priorités en termes de dévelop- pement, essentiellement pour se remettre des pertes subies lors de la crise argentine. En novembre 2007,

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l’autorité antitrust italienne a infligé une amende de 11,3 millions d’euros à Acea et Suez pour avoir conclu et exécuté un accord contraire aux lois de la concur- rence sur le marché de l’eau italien. En janvier 2003, la filiale à 96 % d’Acea, Acea ATO2,

a commencé à exploiter les services d’alimentation et

d’assainissement pour l’ATO de Rome selon les termes d’une concession de trente ans. La tarification actuelle ne suffit pas à couvrir la totalité des coûts fixés par le programme d’investissement et des hausses de prix ou subventions de l’État devront intervenir pour financer les investissements nécessaires.

Bologne

En 2002, Seabo, l’entreprise de services techniques en

charge de l’eau et d’autres services publics à Bologne,

a fusionné avec d’autres entreprises de services de la

région et a fait son entrée en Bourse. Hera, la nouvelle entreprise public-privé a remporté en décembre 2004 une concession de vingt ans pour l’alimentation en eau et l’assainissement de Bologne. Les investissements prévus s’élevaient à 700 millions d’euros, dont la plu- part devaient être réalisés au cours des quinze premiè- res années de la concession. Le plan d’investissement devait être en partie financé par des subventions de l’État, à hauteur de 107 millions d’euros. Les gains d’efficacité attendus semblent n’avoir eu que peu d’ef- fet sur la baisse des tarifs. La politique de dividendes de l’opérateur privilégie leur reversement aux action- naires plutôt que le réinvestissement des ressources dans le système, et 95 % des bénéfices sont ainsi rever- sés aux actionnaires sous forme de dividendes. Le Forum italien des mouvements pour l’eau – qui regroupe de nombreuses organisations, dont le syndicat

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CGIL – milite pour la remunicipalisation des services d’alimentation et d’assainissement à travers une double stratégie. Tout d’abord, le Forum cherche à sensibiliser l’opinion publique aux problèmes liés à l’eau, grâce à des campagnes qui se sont notamment traduites par une manifestation en faveur de la gestion publique de l’eau (qui en décembre 2007 a réuni 40 000 personnes). Ensuite, le Forum défend l’adoption d’une législation nationale visant à stopper et à inverser le processus de privatisation de la gestion de l’eau et à y renforcer la présence du secteur public. En novembre 2007, le Parlement italien a approuvé un moratoire proposé par le Forum italien des mouvements pour l’eau. Ce der- nier suspend le processus de privatisation de l’eau en Italie pendant un an. Le Forum défend également un projet de loi, signé par 406 000 citoyens italiens, actuel- lement examiné par la commission environnement du Parlement. Le projet de loi garantit, entre autres : a) que le secteur public soit propriétaire et exploite les servi- ces et infrastructures liés à l’eau ; b) que la concurrence soit bannie dans le secteur de l’eau ; et c) que l’exploi- tation privée de l’eau soit à nouveau municipalisée ou nationalisée. Toutefois son approbation et son applica- tion demeurent incertaines.

Lituanie

Après l’indépendance de la Lituanie (1990), la res- ponsabilité de l’approvisionnement et de l’assainisse- ment a été transférée de l’État aux municipalités. Des compagnies municipales ont été créées via la réor- ganisation des entreprises publiques régionales de la période soviétique. Les principales villes ont depuis renforcé leur système d’exploitation municipal.

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Kaunas

L’entreprise Kauno Vandenys, détenue par la muni- cipalité, s’est engagée dans un PPP à but non lucratif avec Stockholm Vatten, détenue par la municipalité de Stockholm. L’accord de jumelage (1994-1999), financé par l’agence de développement suédoise, visait à aider Kauno Vandenys à construire et à financer une grande station d’épuration, mais également à procéder

à sa propre restructuration pour devenir une entreprise municipale jouissant de son propre contrôle managé- rial. La construction de l’usine a été financée par des fonds internationaux, bilatéraux et nationaux. Kauno Vandenys « a dû faire face à une pression énorme pour préparer et mettre en œuvre le plus gros plan d’in- vestissement de son histoire, et dans le même temps, modifier radicalement ses statuts, son modèle de gou- vernance, sa structure organisationnelle, ses systèmes

et pratiques de gestion, sa relation client, mais aussi sa

gestion financière et ses systèmes d’information. Elle

y est largement parvenue, en grande partie grâce au

soutien de [Stockholm Vatten] ». Un autre exemple d’un tel succès est celui de l’ac- cord de jumelage intervenu entre l’opérateur municipal de Riga en Lettonie et Stockholm Vatten. Ces exemples montrent que les PPP à but non lucratif peuvent être un moyen très économique de renforcer les capacités et la gestion publique des services liés à l’eau.

Vilnius

En mai 1998, le conseil municipal de Vilnius a décidé de conserver les services d’approvisionnement en eau et d’assainissement sous l’égide municipale plu- tôt que de les privatiser. Cette décision est intervenue après cinq ans de lobbying intensif par Suez-Lyonnaise

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des eaux, qui souhaitait remporter la concession sans processus d’appel d’offres. Les syndicats locaux et d’autres organismes s’y sont opposés, arguant que cela n’était pas nécessaire et coûterait plus cher. Le conseil municipal a donc préféré créer un organe spécial de développement des services d’approvision- nement et d’assainissement, pour lequel il devait récol- ter des fonds auprès de plusieurs sources, notamment auprès d’instances internationales telles que la Banque mondiale et la BERD (Banque européenne pour la reconstruction et le développement), des banques internationales et des banques et fonds nationaux. Le programme de développement a été rédigé en coopé- ration avec des professionnels de la gestion de l’eau du service municipal concerné, qui ont conclu que ce système était préférable à une privatisation. En décembre 2000, l’entreprise de gestion de l’eau de Vilnius, Vilniaus Vandenys, a obtenu des prêts auprès de deux banques d’affaires – Kredyt Bank SA en Pologne et la banque allemande A/S Vereinsbank Riga basée en Lettonie – tous deux bénéficiant de garanties de l’État. La Kredyt Bank a fourni un prêt sur sept ans de 7,7 millions d’euros à Kauno Vandenys, tandis que la Vereinsbank Riga a consenti un prêt sur sept ans de 3,5 millions de dollars. Les prêts ont servi à financer la modernisation du réseau de distribution afin que la qualité de l’eau fournie respecte les normes européennes et à moderniser les infrastructures de trai- tement des eaux usées.

Pays-Bas

Quasiment tous les opérateurs néerlandais dans le domaine de l’eau sont des sociétés par actions de régime public, dont les parts sont souvent détenues par

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les municipalités ou les provinces. Historiquement, leur développement est dû à un processus constant de concentration visant les économies d’échelle et l’ef- ficacité opérationnelle. Ce qui s’est traduit par une réduction du nombre d’opérateurs, lequel est passé de cinquante en 1990 à dix en 2008. Le principe de récupération intégrale des coûts s’ap- plique mais ne se traduit pas par la réalisation de super- bénéfices, car les actionnaires publics s’intéressent peu à l’optimisation du retour sur investissement, et le ver- sement de dividendes est une pratique limitée. En règle générale, le niveau de service fourni semble bon, vu que de l’eau est d’excellente qualité et fournie à un prix abordable. Un autre indicateur de performance du sec- teur de l’eau au Pays-Bas est le taux de fuites extrême- ment bas : seulement 4 % de l’eau produite. En outre, les compagnies des eaux néerlandaises ont promu avec succès diverses initiatives respectueuses de l’environ- nement, telle que la surveillance des substances noci- ves et la limitation de la pollution, ou encore la préven- tion de la pollution. Selon certains, les gains d’efficacité globaux de 23 % sur dix ans dans le secteur de l’eau s’expliquent par le processus de concentration entre compagnies, mais également car ces dernières ont participé à une évaluation comparative. Cette dernière s’est déroulée sur la base du volontariat, afin d’identifier les bonnes pratiques dans le domaine de la qualité de l’eau, de la fourniture de services, d’impact environnemental, et d’efficacité en matière financière et économique. Ce processus a été mené en l’absence d’organisme central de régulation.

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Le secteur public est le seul propriétaire des opéra- tions d’approvisionnement en eau. En 2004, une loi a été passée pour exclure les entités privées de l’ex- ploitation des services liés à l’eau. Il a été notifié au Parlement néerlandais que cette loi, excluant les opéra- teurs privés, n’entrait pas en conflit avec la législation européenne. Les services des égouts sont généralement assurés par les services municipaux, tandis que le traitement des eaux est généralement exploité par les régies publi- ques de gestion (en 2004, il en existait trente-sept). Amsterdam fait figure d’exception puisque l’appro- visionnement en eau, les égouts et l’assainissement sont tous gérés par le même opérateur. Les régies font autorité pour la rédaction des réglementations qui s’appliquent aux citoyens, ainsi que pour percevoir les taxes. 95 % de leurs recettes émanent d’une redevance et d’une taxe de pollution, tandis que les 5 % restants proviennent de subventions des gouvernements cen- traux et locaux. La Nederlandse Waterschapsbank (Banque de l’eau) a été créée en 1954 par les régies, et demeure à ce jour leur banque. Elle jouit d’une cote de solvabilité «AAA» et consent des prêts à long terme aux municipalités et à d’autres organismes publics. En 2002, elle avait un portefeuille de prêts de pratique- ment 20 milliards Kauno Vandenys. Elle finance ses activités grâce aux fonds internationaux et aux mar- chés de capitaux. Depuis 2000, les régies utilisent un « comparatif de gestion » pour comparer l’efficacité des modèles de gestion de l’eau. La seule implication significative du secteur privé aux Pays-Bas est celle de la régie de Delfland qui a attribué un énorme contrat portant sur la construction

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et l’exploitation d’une station d’épuration, ainsi que sur le réseau d’égouts de Delfland. La station, – la plus grande d’Europe, desservant 1,7 million de personnes – est une co-entreprise entre plusieurs compagnies des eaux, notamment celle de Rotterdam et Veolia-Eau.

Pologne

La gestion de l’eau, de l’approvisionnement et du traitement des eaux usées y est en grande partie assu- rée par des entreprises de droit commercial appartenant aux municipalités, suite à la municipalisation des entre- prises nationales au début des années 1990. Quelques villes ont privatisé la fourniture de l’eau, dont Gdansk. Des fonds d’investissement sont disponibles à des conditions intéressantes, notamment des fonds envi- ronnementaux d’État (financés par des taxes environ- nementales), ainsi que des fonds européens et les fonds propres des villes. Plusieurs compagnies municipales sont parvenues à renforcer leurs opérations et à s’im- poser dans le domaine de la finance internationale.

Lodz

En 1993, la Générale des eaux a proposé de privatiser l’approvisionnement en eau et l’assainissement de la ville. La municipalité a fini par rejeter le projet de privatisation car le plan présenté par le service public et les syndicats s’avérait plus intéressant. Vivendi avait offert 60 millions d’écus en nature sous la forme de matériel, de travaux et services, ce qui représentait pour elle un faible risque financier. En outre, la Générale des eaux aurait pu profiter de crédits non-utilisés, tels que du matériel non nécessaire ou des travaux non requis. Le projet proposé conjointement par les services publics et les syndicats reposait sur une autre source d’investissement, le Fonds national polonais pour

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l’environnement. Celui-ci finance des projets en lien avec les services environnementaux qui respectent les critères fixés pour le bien de la communauté, grâce à des prêts à taux zéro. Le plan envisageait également la restructuration des systèmes d’approvisionnement et d’assainissement via une entreprise publique distincte disposant de son propre budget. En mars 2001, Lodz Water a obtenu un prêt de 31 mil- lions d’euros auprès de la BEI (Banque européenne d’investissement) pour financer la modernisation des réseaux d’approvisionnement et d’assainissement. Le prêt sur vingt ans a été consenti pour un programme d’investissement sur cinq ans, comprenant également l’agrandissement d’une station d’épuration, la mise en place de plusieurs collecteurs et des travaux de voirie. La Commission européenne contribue au financement par le biais de son programme de pré-adhésion ISPA (instrument structurel de pré-adhésion).

Cracovie

En décembre 2000, la BERD a décidé d’émettre un prêt de 20 millions d’euros sur douze ans au bénéfice de la compagnie des eaux municipale de Cracovie (MPWiK) pour financer l’extension et la modernisa- tion d’une station d’épuration et la construction d’une nouvelle station d’épuration biologique. Le prêt de la BERD a été accordé à MPWiK sans garantie munici- pale, au vu de la santé financière et de la bonne ges- tion de l’entreprise. « La BERD a mené une évaluation financière en profondeur de MPWiK. Au vu de sa santé financière et de sa bonne gouvernance, la Banque est prête à supporter l’ensemble des risques commerciaux pour l’entreprise. » Ainsi le conseil municipal a-t-il pu investir davantage dans des secteurs non marchands

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tels que le logement, l’éducation et la voirie. Il convient de souligner que le prêt de la BERD a été émis en deux monnaies : à savoir 45,5 millions de zlotys et 10 mil- lions d’euros – afin de répondre aux besoins de finan- cement de MPWiK. En plus du prêt de la BERD obtenu pour MPWiK, le conseil municipal a obtenu un prêt de 55 millions d’euros auprès de l’ISPA.

Royaume Uni

Contrairement à la plupart des pays de l’UE, les ser- vices liés à l’eau ne sont pas sous la responsabilité de la municipalité mais sous celle d’un gouvernement cen- tral ou délégué. Il convient également de différencier le système existant en Angleterre, où réside plus de 83 % de la population, de ceux d’Écosse, du Pays de Galles et d’Irlande du Nord. Les services de l’eau, notamment l’approvisionne- ment, les égouts et le traitement des eaux usées sont entièrement privatisés en Angleterre. Ce qui signifie que non seulement les services sont délivrés par des entreprises privées, mais ce sont également elles qui sont propriétaires des infrastructures. Ce n’est pas le cas dans le reste du Royaume-Uni. En Écosse, un seul opérateur public gère l’ensemble des services aux ménages. Cependant, la PSP a été introduite dans le cadre d’un programme d’investissement. D’autre part, la concurrence de détail a fait son apparition dans le domaine des services aux entreprises et industries, de sorte que les entreprises privées peuvent propo- ser des services tels que la facturation, les relevés et le recouvrement de la redevance. En Irlande du Nord, les services sont fournis par une entreprise gouverne- mentale, la Northern Ireland Water. Au Pays de Galles,

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le secteur de l’eau a été privatisé en même temps que les entreprises anglaises en 1989. En 2000, l’entreprise privée a été reprise par une entreprise à but non lucra- tif, Glas Cymru. Celle-ci n’est pas née d’une volonté politique de réforme, mais est issue d’un mécanisme mis au point par un consortium de multinationales électriques américaines ayant racheté l’entreprise qui regroupait les services d’électricité et d’eau au Pays de Galles, et qui ne souhaitait pas conserver l’activité eau. Aucun acheteur privé n’étant intéressé, le consortium a dû trouver un moyen de s’en débarrasser. Il bénéfi- ciait du large soutien de l’opinion publique et de l’as- semblée galloise, mais il ne s’agit pas d’une entreprise publique, d’une coopérative, ou d’une entreprise com- mune. C’est une entreprise à but non lucratif contrôlée par ses dirigeants, qui nomment leurs propres succes- seurs. Il n’y a pas d’actionnaires, et tout son capital est constitué d’éléments de passif, principalement des obligations. En 1989, le gouvernement Thatcher a privatisé le secteur de l’eau en Angleterre et au Pays de Galles en transférant les droits de propriété sur l’exploitation et les infrastructures aux dix compagnies régionales privées, dont neuf en Angleterre, qui étaient cotées en Bourse. Les entreprises privatisées ont dû financer l’ensemble de leurs frais d’exploitation et d’investissement en ayant recours au marché des capitaux, étant ainsi sujet- tes à la veille réglementaire. Les implications de cette décision politique dépassent largement l’aspect techni- que. Étant donné que les entreprises privées ont pour but d’optimiser le rendement pour leurs actionnaires, elles donnent la priorité à des considérations financiè- res et se fixent des objectifs sociaux uniquement dans

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la mesure où ceux-ci n’entrent pas en conflit avec leur rentabilité. En dehors des entreprises privées de ges- tion et d’assainissement, vingt-neuf entreprises privées fournissant exclusivement des services d’approvision- nement ont survécu, bien qu’en juin 2008 elles ne sont plus qu’au nombre de treize suite à des opérations de fusions-acquisitions. Suite à la privatisation, de plus en plus de foyers se sont déconnectés du réseau. Leur chiffre a triplé au cours des cinq premières années, avec 18 636 foyers déconnectés en 1994. Mais cette pratique a été très cri- tiquée pour des raisons sociales et sanitaires. En 1992, le nombre de cas de dysenterie a augmenté dans toutes les grandes agglomérations, en dehors de Londres. Les professions de santé désapprouvaient la déconnexion du réseau, arguant qu’un accès à de l’eau propre était essentiel à la vie humaine, à l’hygiène et à la santé. Le nouveau gouvernement travailliste a adopté la même posture, à savoir que se déconnecter était dangereux pour la santé. La loi de 1999 sur l’eau a interdit aux compagnies des eaux de déconnecter leurs clients, d’installer des compteurs à prépaiement ou des vannes limitant le débit d’eau en cas d’impayé. L’expérience de la privatisation de l’eau en Angleterre s’est traduite par une forte augmentation du prix de l’eau. Concrètement, la facture annuelle moyenne couvrant l’eau et l’assainissement a augmenté de 42 % en plus du taux d’inflation global sur dix-huit ans, entre 1989 et 2007. L’augmentation des prix s’est accompagnée d’un accroissement de la pauvreté liée au manque d’eau, définie comme la proportion de foyers qui dépensent plus de 3 % de leurs revenus pour régler les factures d’eau. Les seuls systèmes en place

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pour venir en aide à ceux qui ont des difficultés à régler leurs factures d’eau semblent d’un autre âge. De très nombreuses conditions sont à réunir pour obtenir de l’aide, car celle-ci est gérée par les opérateurs privés, qui consentent parfois d’eux-mêmes à des gestes com- merciaux, gestes qui demeurent à leur discrétion. Dans un cas comme dans l’autre, cela ne règle en rien la question du caractère abordable ou non de l’eau. L’OFWAT (organisme de régulation dans le secteur de l’eau) s’est montré à plusieurs reprises incapable de s’opposer au « jeu » que jouent en permanence les entreprises afin d’augmenter leurs marges bénéficiai- res. Les entreprises peuvent en effet « jouer » sur le plafonnement des prix fixé par l’OFWAT car celui-ci détermine le niveau de prix de l’eau en Angleterre cinq ans à l’avance. Les entreprises lui soumettent leurs pré- visions en termes de dépenses et s’en servent ainsi pour justifier l’augmentation des prix. Par la suite l’OFWAT doit procéder à sa propre évaluation des prévisions des entreprises, et fixe les prix en fonction. Les entreprises ont donc tout intérêt à tromper l’organisme de régu- lation en gonflant leurs prévisions de dépenses d’in- vestissement. Elles sont ainsi en mesure de faire payer l’eau plus « cher » alors que leurs dépenses réelles sont moindres, et par conséquent d’encaisser la différence sous forme de bénéfice. Il s’agit là d’un véritable « jeu » entre le régulateur et les entreprises. À partir de 1994, le procédé a été rendu visible après que l’OFWAT a finalisé la détermination des prix et que le plafonnement des tarifs des entreprises a été déterminé. Certaines entreprises ont « découvert » qu’elles avaient fait des économies sur les dépenses, ou qu’elles n’auraient pas, pour les années à venir,

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de dépenses d’investissement aussi élevées qu’elles l’avaient annoncées. Elles s’en sont ainsi servi pour justifier le versement de dividendes supplémentaires. Yorkshire Water a versé 50 millions de livres de divi- dendes supplémentaires, justifiés par des économies réalisées sur son programme d’emploi du capital. L’OFWAT a par la suite laissé entendre que l’incapa- cité de Yorkshire Water PLC à assurer un approvision- nement régulier en eau lors de la sécheresse de 1995 ou encore à maîtriser les fuites et déversements dans les égouts était en lien avec la politique des dividen- des de l’entreprise. North West Water a économisé 400 millions de livres et a ainsi augmenté les dividen- des reversés aux actionnaires plutôt que de baisser les prix. Thames Water a également utilisé 350 millions de livres économisés sur les dépenses prévues au profit des actionnaires. Sur l’ensemble de la période 1995-2000, les dépenses réelles d’investissement se sont montées à 17,5 milliards de livres – à savoir 10 % (ou 1,9 milliard de livres) de moins que ce qui avait été estimé lorsque l’OFWAT a fixé les plafonds de prix. Les bénéfices des entreprises ont fait un véritable bond. Le phéno- mène s’est poursuivi pendant la période 2000-2005, et a été visible dès la première année : les dépenses d’investissement sur 2000-2001 ont été inférieures de 700 millions de livres aux niveaux prévus. La tendance s’est confirmée sur le reste de la période, et le total des dépenses d’investissement réalisées sur l’ensemble de la période 2000-2005 a représenté 1,7 milliard de livres de moins que les estimations sur lesquelles se basait le plafonnement des prix pour les cinq ans, soit 17,7 mil- liards de livres au lieu des 19,4 milliards prévus, ou 9 %

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de moins. Les bénéfices ont donc à nouveau explosé. Ces dix dernières années, les entreprises ont affiché des profits imprévus de plus de 3,4 milliards de livres grâce

à cette sous-utilisation des fonds. Résultat : « Les béné- fices sont à leur plus haut niveau depuis cinq ans. » Le phénomène a pris de l’ampleur en 2005-2006 lorsque

les fonds sous-utilisés ont quasiment atteint 1 milliard de livres en une seule année, soit 22 % de moins que les estimations sur lesquelles s’était basé l’OFWAT pour fixer les plafonds. Les entreprises sont parvenues

à accroître les dividendes versés aux actionnaires de

700 millions de livres – augmentation des dividendes qui a donc été rendue possible, entre autres, grâce aux dépenses d’investissement non réalisées. Les récents scandales ayant impliqué Severn Trent et d’autres entreprises prouvent l’existence de ce phéno- mène de « jeu » sur les prix, faisant parfois des manœu- vres illégales, ainsi que les difficultés rencontrées par l’OFWAT pour identifier et combattre le phénomène. Le scandale Severn Trent n’a pas éclaté grâce au méca- nisme de surveillance de l’OFWAT, mais parce qu’il a été dénoncé. David Donnelly, l’un des cadres, a expli- qué en 2004 que ses dirigeants lui avaient demandé de gonfler les chiffres des créances irrécouvrables auprès de certains clients. Severn Trent a rejeté l’accusa- tion, et a nié que des clients aient été surfacturés. Un an et demi plus tard, l’OFWAT a produit un rapport fondé sur les accusations suivantes : « Severn Trent a fourni des informations au régulateur qui étaient soit délibérément erronées, soit peu documentées. En conséquence les plafonds de tarification fixés pour l’entreprise étaient plus élevés que nécessaire, impli- quant que les clients se seraient vus contraints de

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payer 42 millions de livres de plus d’ici 2009-2010. » En novembre 2007, l’autorité de répression des fraudes (Serious Fraud Office) a également décidé de poursui-

vre Severn Trent Water pour trois chefs d’accusation, aux termes de la section 207 de la loi sur l’eau de 1991 (Water Industry Act) et pour avoir fourni de fausses informations à l’OFWAT. Les trois chefs d’accusation portaient sur des données concernant les fuites sur les années 2000, 2001 et 2002. En avril 2008, Severn Trent

a plaidé coupable pour deux des chefs d’accusation liés aux données sur les fuites communiquées à l’OFWAT en 2001 et 2002.

Ces accusations ont donné lieu à d’autres aveux, et d’autres erreurs ont été mises au jour. Southern Water

a reconnu avoir commis des erreurs dans des réponses

envoyées à ses clients, et n’avoir pas acquitté certains paiements dus à des clients ; l’autorité de répression des fraudes a enquêté sur les deux, mais a finalement décidé de ne pas engager de poursuites. Thames Water, et Severn Trent elle-même, ont reconnu avoir fourni de fausses informations lors de requêtes émanant de leurs clients, ce qui a eu une répercussion sur les factures de ces derniers ; Tendring Hundred a reconnu avoir com- mis des « erreurs comptables » dans ses estimations de revenus liés aux clients disposant de compteurs, et avoir surfacturé 5 livres par client en raison de cette erreur involontaire.

Impact de l’UE sur le secteur de l’eau

L’UE a un impact non seulement par le biais de directives spécifiques à ce secteur, telle que la direc- tive-cadre sur l’eau, mais également à travers des politiques générales comme les fonds de cohésion, les limitations sur les emprunts des gouvernements, la

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législation portant sur la concurrence et les directives sur les marchés publics (+ Tableau 2).

Tableau 2 Politiques de l’UE et impact sur le secteur de l’eau

Catégorie

Instrument

Contenu

Effets sur le service public

Instruments

Fonds de

Adhésion, dimension

+

économiques

cohésion

régionale

Concurrence

Marché intérieur

Lois sur la concurrence (mais pas de directive)

 

Marchés publics

Tendance à recourir aux appels d’offres

-

i c s Tendance à recourir aux appels d’offres - Directives environnementales et directive-cadre sur l’eau

Directives environnementales et directive-cadre sur l’eau 2

L’UE a émis plusieurs directives sur l’eau. Elles comportent des règles générales sur la protection des ressources en eau telles que les nappes phréatiques ; des règles visant à contrôler les activités commerciales ayant un impact significatif sur la qualité de l’eau (par exemple en lien avec les nitrates) ; les règles portant directement sur les activités municipales dans le sec- teur de l’eau et des eaux usées (par exemple sur l’eau potable et le traitement des eaux usées) ; et une loi cru- ciale, la directive-cadre sur l’eau (DCE).

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Les directives portant sur la qualité environnemen- tale et le niveau de service, plus particulièrement celle sur le traitement des eaux usées, ont entraîné des inves- tissements importants. Ajoutées aux contraintes limi- tant les emprunts et la dette publique, ces directives ont encouragé le recours aux entreprises privées, à tra- vers des concessions ou des PPP par exemple, pour la construction et l’exploitation des stations d’épuration. La DCE comporte des dispositions, comme celles sur la participation du secteur public qui sont positives en théorie. Elle comporte également des dispositions sur la récupération des coûts (article 9), qui stipu- lent que les états membres doivent « tenir compte du principe de récupération des coûts dans le secteur de l’eau ». Elle précise également que les états membres doivent s’assurer qu’« à partir de 2010, la politique de tarification de l’eau incite les utilisateurs à utiliser les ressources en eau de façon efficace » et que « tous les secteurs économiques utilisant de l’eau, secteurs répartis entre l’industrie, les ménages et l’agriculture, contribuent de manière adéquate à la récupération des coûts de l’eau ». Mais la définition de « contribution adéquate » demeure ouverte, et de plus « cela ne consti- tue pas un manquement si les états membres décident, s’il s’agit d’une pratique courante, de ne pas appliquer ces dispositions ». Toutefois ces dispositions sont utilisées afin de faire pression sur les pays et de faire augmenter les rede- vances sur l’eau. En Hongrie, où les investissements majeurs sont toujours financés par le gouvernement central, les représentants de l’UE ont indiqué qu’ils tablaient sur un retrait du soutien gouvernemental d’ici 2015. On estime que cela impliquera une hausse

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des prix comprise entre 5 et 85 %, avec de grandes disparités entre les régions, et Budapest devrait subir la plus forte augmentation.

Données sur la récupération des coûts de l’eau dans l’UE (2007)

la récupération des coûts de l’eau dans l’UE (2007) En ordonnées : Nombre d’États membres ;

En ordonnées : Nombre d’États membres ; colonne 1 :

Ménages ; colonne 2 = Industrie ; colonne 3 = Agriculture ; De haut en bas : EM n’ayant pas fourni d’informations ; EM ayant fourni des informations incomplètes ; EM ayant fourni des informations.

L’article 9 de la DCE exige que la récupération des coûts soit évaluée séparément pour les trois principales catégories d’utilisateurs – les ménages, l’industrie et l’agriculture – afin de décourager les pratiques d’in- terfinancement. Les foyers pourraient en effet être les premiers à en pâtir. Le rapport de la Commission euro- péenne sur l’application de la directive en 2007 a mon- tré que la récupération des coûts sur les ménages faisait l’objet d’une plus grande attention, et que le niveau de récupération sur les ménages était supérieur de 70 à 100 % par rapport à celui sur les entreprises (40-100 %) ou sur l’agriculture (1-100 %). Ce qui signifie que les tarifs pourraient augmenter plus rapidement pour les foyers que pour les autres secteurs (alors que les

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premiers consomment en moyenne à peine 20 % de toute l’eau extraite dans les quinze pays de l’UE).

Fonds de cohésion

L’UE fait des réserves financières significatives pour couvrir les investissements nécessaires dans le secteur de l’eau (ainsi que dans d’autres secteurs tels que l’en- vironnement, l’énergie et les transports) par le biais de ses fonds d’adhésion, fonds structurels et fonds de cohésion. Il s’agit de mécanismes de financement publics servant à redistribuer des fonds réunis via le système d’imposition générale vers les pays qui en ont le plus besoin. En moyenne, l’UE perçoit chaque année environ 20 euros d’impôt par habitant de l’UE afin de financer les seuls investissements dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. Sur la période 1994-1999, les investissements envi- ronnementaux financés par des fonds structurels se sont montés à plus de 9 milliards d’euros. L’impact sur les régions et les états membres les moins riches a été significatif :

« En Grèce, le nombre de zones urbaines reliées au tout-à-l’égout a pratiquement doublé entre 1993 et 1999, la population concernée atteignant plus de 70 %. En Irlande, le pourcentage de population reliée est passé de 44 % en 1991 à 80 % en 1999. Au Portugal, la population disposant d’un approvision- nement en eau potable est passée de 61 % en 1989 à 95 % en 1999, et celle reliée au tout-à-l’égout de 55 % en 1990 à 90 % en 1999. Les fonds ont égale- ment permis d’étendre l’approvisionnement en eau à des régions souffrant de pénuries. En Italie par exemple, l’approvisionnement a été plus que multi- plié par trois sur la période du projet » (Commission européenne 2006).

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Dans l’ensemble, ce soutien au développement des infrastructures entre autres a eu un effet considérable sur la croissance économique : en Grèce, en 1999, le PIB était supérieur de 9,9 % à ce qu’il aurait été sans l’aide des fonds centraux de cohésion, et il était supé- rieur de 8,5 % au Portugal (ibid.).

Pacte de stabilité

Les politiques économiques et de marché de l’UE ont globalement eu un impact restrictif sur les finan- ces publiques des états membres et des pays candidats. Les critères de convergence européens, qui constituent le pacte de stabilité conclu en 1992, exigent que les États membres et les futurs membres de l’UE ramè- nent leur déficit public annuel à 3 % du PIB, et leur dette publique à 60 % du PIB (traité consolidé de l’UE, 2003 : art. 104). Ces critères ont influencé le service public de deux manières : tout d’abord, ils ont encou- ragé la vente des entreprises d’état afin de réduire la dette. Ensuite ils ont favorisé les restructurations impli- quant le financement des investissements par le secteur privé – par exemple via la cession des entreprises publi- ques ou via le recours aux PPP, l’octroi de concessions ou des financement privés comme au Royaume-Uni – et ceci afin que la dette liée aux dépenses d’investis- sement ne soit plus considérée comme dette publique. Ce phénomène a été particulièrement significatif dans les secteurs tels que l’eau, qui requièrent d’importantes dépenses d’investissement.

Règles de concurrence et marché intérieur

Les dispositions du traité de l’UE, portant sur la concurrence et le marché intérieur, ont extrêmement influencé le service public, notamment dans le secteur

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de l’eau. On peut les regrouper en trois catégories : les directives sur la libéralisation, les règles sur les mar- chés publics et les règles portant sur les aides de l’état. Pas de directive malgré une tentative Il n’existe aucune directive exigeant la libéralisation du secteur de l’eau, contrairement à l’électricité, le gaz, la poste, les télécoms et le secteur du rail qui y sont soumis (et en ont grandement pâti depuis). Lorsque le commissaire Bolkestein était à la tête de la Direction générale marché intérieur et services (DG Markt), il s’est clairement prononcé dans plusieurs discours en faveur de la libéralisation du secteur l’eau, et a com- mandé un rapport sur la manière dont le secteur pour- rait s’ouvrir davantage à la concurrence. Le document de la Commission de 2003 portant sur la stratégie du marché intérieur de l’UE pour les trois années suivan- tes a identifié l’eau comme secteur privilégié par la DG pour l’ouverture aux opérateurs privés. Cependant tou- tes ces pressions n’ont pas suffi à convaincre suffisam- ment et le Parlement a précisé que l’eau n’était pas un secteur se prêtant à la libéralisation. Marchés publics et PPP En l’absence d’une directive requérant la libéralisa- tion du secteur de l’eau, ce sont les principes généraux du traité de l’UE et les décisions de la Cour européenne de justice (CEJ) qui font autorité pour la passation de marchés dans le secteur de l’eau. Ils ont une influence sur les services fournis pour le compte d’une autorité publique par une organisation « autonome » du secteur public. Dans de nombreux pays, les municipalités assu- rent l’approvisionnement en eau (entre autres) via des entreprises « autonomes » qu’elles détiennent à 100 %. De nombreuses municipalités se sont regroupées pour

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former des associations intermunicipales capables de fournir des services à plus grande échelle, en parti- culier en zone rurale. Les législations nationales et la pratique font que les collectivités locales peuvent choi- sir d’assurer elles-mêmes ou non le service, ce qui ne nécessite pas d’appel d’offres du moment qu’il n’y a pas sous-traitance au secteur privé. Cependant des opérateurs privés sont allés en justice, arguant que certaines opérations attribuées à des orga- nisations autonomes ou associations intermunicipales sortaient du champ de l’exemption d’appels d’offres, et devaient être considérées comme de la sous-traitance, et par conséquent soumises à ce processus. La juris- prudence de la CEJ est extrêmement complexe, mais certaines décisions ont indiqué que même lorsqu’une entreprise était détenue à 100 % par la municipalité, et même lorsque les services étaient délégués à une entre- prise intermunicipale, leur caractère autonome pouvait requérir une procédure d’appel d’offres. La Commission européenne a également poursuivi en justice l’Espagne, la France, l’Allemagne et l’Ita- lie, après des plaintes déposées par des opérateurs pri- vés. En Espagne, la Commission européenne a obtenu gain de cause auprès de la CEJ qui a déterminé que les législations nationales ne pouvaient soustraire les accords de coopération entre municipalités aux dispo- sitions des directives sur les marchés publics exigeant le recours aux appels d’offres. En Italie, la Commission européenne a également établi qu’un consortium de municipalités italiennes de la région d’Ancône ne pou- vait attribuer un contrat d’approvisionnement en eau et d’assainissement à une entreprise conjointement déte-

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nue par les municipalités sans passer par une procédure d’appel d’offres. Aides de l’État Les règles du traité de l’UE régissant les aides de l’état visaient initialement à empêcher les gouverne- ments d’apporter un soutien financier aux entreprises nationales et de leur conférer par là un avantage concur- rentiel par rapport à d’autres entreprises européennes. Suite à un jugement décisif de la CEJ dans l’affaire Altmark, qui a permis de fixer quatre critères pour l’attribution d’une aide de l’état à un opérateur public, la Commission européenne a édicté un ensemble de principes comprenant les critères de l’arrêt Altmark. L’un des principaux problèmes posés par ces critères est qu’ils font de la procédure d’appel d’offres une condition préalable à la validation des aides de l’état. Le quatrième critère Altmark – la nécessité de prou- ver le caractère raisonnable de l’aide de l’État – est automatiquement rempli si le contrat a fait l’objet d’un appel d’offres ; dans le cas contraire, il convient de démontrer que le niveau de compensation correspond aux coûts qui seraient engendrés pour une « entreprise bien gérée ». Les critères Altmark encouragent ainsi le recours à l’appel d’offres car le processus de passation de marché garantit en effet que les deux premiers cri- tères soient remplis : les obligations de service public (condition 1) doivent faire l’objet d’une définition pré- cise dans le contrat ; les critères de calcul du montant de la compensation doivent être définis au préalable (condition 2) afin que les différentes offres puissent être comparées. Le troisième critère Altmark, qui exige que l’aide soit proportionnelle au coût d’exécution des obligations de service, peut également être rempli à

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partir du moment où il y a appel d’offres – en arguant que le processus de mise en concurrence écarte auto- matiquement tout surcoût abusif puisque par définition celui-ci sera pris en compte par les autorités publiques ou utilisateurs du service, sous forme de redevances moins élevées. Banques de développement : la BEI et la BERD La BEI est l’organisme de financement de l’UE, dont l’objectif est de « contribuer à l’intégration, au développement équilibré et à la cohésion économique et sociale des États membres ». En dehors de l’UE, la BEI met en place des mécanismes financiers pour divers accords conclus aux termes des politiques euro- péennes d’aide au développement et de coopération. En 2001, les prêts accordés par la BEI à des projets environnementaux (dont des projets concernant l’eau et l’assainissement), dans l’UE et en dehors, se sont montés à 9 milliards d’euros. Les projets liés à l’eau ont représenté 29 % des prêts accordés pour des projets environnementaux entre 1990 et 2001. La BEI a été très sollicitée pour financer des investissements dans le secteur de l’eau et des infrastructures impliquant le secteur privé, tels que des projets de PPP et des initiati- ves de financement privé (PFI) au Royaume Uni. La BERD a joué un rôle-clé dans la privatisation des services d’approvisionnement en eau et d’assainis- sement en Europe de l’Est. La Banque a été créée en 1991 pour aider les pays d’Europe centrale et orientale (de la CEE) et l’ancienne Union soviétique à effectuer leur transition vers l’économie de marché. La BERD vise généralement la « promotion et l’optimisation de la participation du secteur privé », ainsi que des objec- tifs tels que la décentralisation, la commercialisation

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et la « corporatisation » des services, la mise en place de mécanismes réglementaires et la protection de l’environnement. L’implication du secteur privé, les réformes liées à la décentralisation, la commercialisa- tion et la corporatisation, la rétrocession des coûts, la réforme de la tarification et le renforcement de la sol- vabilité sont autant de critères qui conditionnent l’aide de la BERD (1999). La BERD a financé la plupart des grandes privatisations de la CEE dans le secteur de l’eau telles que celles qui sont intervenues à Sofia en Bulgarie, à Budapest en Hongrie, à Tallinn en Estonie et à Bucarest en Roumanie. La BERD a parfois été actionnaire dans les parte- nariats, prenant des participations chez des opérateurs privés du secteur de l’eau. Par exemple, la BERD est entrée au capital de Bechtel pour l’exploitation privée de l’eau à Tallinn et à Sofia. Le dernier exemple en date est celui des 105 millions d’euros investis en novem- bre 2007 par la BERD pour acquérir 10 % de Veolia Voda, l’entreprise qu’utilise Veolia pour décrocher des contrats dans le secteur de l’eau en Russie et dans les pays de la CEI. La BERD a également fait de la participation du secteur privé une condition de fait, par le biais de ses programmes Multi-Project Facility (MPF). Ces der- niers sont des fonds mis en place au terme d’un accord conclu entre la Banque et une entreprise du secteur privé donnée pour couvrir plusieurs projets sur une base globale, et font de l’implication de l’entreprise privée une condition pour l’utilisation des fonds. En 1995, la Banque a fourni à Suez-Lyonnaise des eaux un MPF à hauteur de 90 millions de dollars, qui a été reconduit pour trois ans en 2000, et en 1997, la Banque

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a également fourni un MPF de 89,5 millions de dol- lars à la Générale des eaux (aujourd’hui Veolia). En juin 1995, précisément un mois avant que soit conclu le MPF avec la Lyonnaise des eaux, Thierry Baudon a quitté son poste de vice-président adjoint de la BERD et a rejoint Suez-Lyonnaise des eaux en tant que directeur général pour le financement des projets internationaux.

Marc Laimé

L’insoutenable exception française

Depuis le 19 e siècle, la délégation du service public de l’eau et de l’assainissement à des entreprises pri- vées singularise la gestion de l’eau en France. Dans le monde, seuls 7 à 8 % des services d’eau sont confiés aujourd’hui à des opérateurs privés, et le modèle fran- çais reste atypique en Europe. Il n’en est pas moins promu à l’échelle internationale depuis une vingtaine d’années, ce qui a permis à Veolia et Suez de deve- nir les deux « majors » mondiales de l’eau. Mais le monopole qu’elles exercent en France depuis près d’un demi-siècle sur un service public essentiel est de plus en plus contesté, en raison des dérives qu’il a entraînées. À l’heure de l’implosion du capitalisme financiarisé survenue à l’automne 2008, l’avenir de la gestion de l’eau « à la française » fait ainsi figure d’en- jeu démocratique majeur. L’eau se situe à la convergence d’enjeux multidi- mensionnels : économiques, sociaux, territoriaux, envi- ronnementaux, indissociables et qui font système. Elle semble être entrée depuis quelques années dans l’ère de l’inquiétude, voire du soupçon, sous l’effet de facteurs cumulatifs. À l’échelle mondiale, le spectre de la pénu- rie et de la dégradation de la qualité de cette ressource unique, affecte plus de deux milliards d’êtres humains. On estime que cette situation provoque près de 30 000 morts chaque jour, dix fois plus que la mortalité décou- lant des conflits armés. Les inquiétudes sont de plus en plus fortes face à la pollution croissante des ressources

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en eau, et leur impact sur l’environnement et la santé publique, face à l’augmentation continue du montant

de la facture et l’opacité persistante de la gestion d’un service public essentiel. La présence dominante, enfin, notamment en France, d’entreprises transnationales, associées aux thèmes de la libéralisation et de la « mar- chandisation » d’un bien vital, insubstituable, sur fond de soupçon, parfois avéré, de corruption du personnel politique lors de l’attribution de marchés, en France et

à l’étranger pose de plus en plus de questions. Cette présence monopolistique d’un véritable cartel

de l’eau constitue une autre forme d’exception fran- çaise, puisque la délégation de service public (DSP) est parfois dénommée « second modèle de service public

à la française ». Son développement historique trouve

son origine dans un mouvement continu et multiforme depuis la réforme. Qu’il s’agisse des mutations successives de l’agri- culture, des grands travaux d’assèchement des marais, du percement des canaux qui visait à domestiquer l’eau pour favoriser les transports, de l’affirmation du mou- vement hygiéniste au début du 19 e siècle, de la révolu-

tion industrielle, du développement des infrastructures urbaines, la convergence de ces mouvements dans le courant du 19 e siècle, avant que le développement de l’hydro-électricité ne vienne couronner le phénomène, va concourir à ce que la catégorisation progressive des différents usages de l’eau, auparavant indifférenciés, va préparer leur appropriation marchande 1 .

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La ressource elle-même, qu’il s’agisse des eaux de surface ou des eaux souterraines, demeure un bien public, mais on admet progressivement que ses diffé- rents usages puissent donner lieu à des services mar- chands, qu’ils soient assurés par des opérateurs publics ou privés. Une autre spécificité française va jouer un rôle fon- damental dans le processus de libéralisation de la ges- tion de l’eau : l’émiettement communal. C’est en 1828 que les collectivités se sont vues attribuer la compé- tence d’assurer l’alimentation en eau. Jusqu’à la moitié du 19 e siècle la France est gérée au niveau des districts, c’est-à-dire des cantons, avec des conseils de districts qui avaient tous les pouvoirs en matière de gestion. C’est en 1848 que Louis-Philippe, voulant imposer une gestion industrielle que les Français refusaient, a ato- misé la France en 38 800 communes de plein exercice, que leur taille comme leur absence de maîtrise budgé- taire allaient rendre vulnérables à nombre d’appétits.

Eau et libéralisme

C’est dans ce contexte qu’à dater de la moitié du 19 e siècle la délégation de service public se développe dans le secteur de l’eau, en lien avec les grandes orien- tations qui structurent notre modèle social et notre organisation politique. Sous le Second Empire, l’État napoléonien affirme fortement une doctrine résolument libérale. Face à un besoin croissant de développement d’infrastructures, il affiche ses priorités en privilégiant l’investissement public dans les domaines de l’éduca- tion et de la santé : l’état construit donc des écoles et des hôpitaux. A contrario, après la grande saga des chemins de fer, qui avaient fait à partir des années 1840 la fortune des

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consortiums créés à cet effet, on assiste à l’émergence de deux sociétés qui vont se voir confier une partie du financement des grandes infrastructures de distribution de l’eau, d’abord dans les grandes villes. C’est la pre- mière phase d’une série de mouvements de balancier, qui sembleront privilégier tour à tour, plus d’un siè- cle durant, la gestion privée ou la gestion publique de l’eau. Cette singulière périodicité mérite attention. Elle dessine en creux la véritable marque de fabrique de la Générale et de la Lyonnaise des eaux. Leur étonnante capacité à accompagner, voire à préfigurer, toutes les évolutions du capitalisme à la française, des configura- tions successives d’une économie administrée, durant plus d’un siècle, jusqu’à l’ultralibéralisme mondialisé qui s’affirmera à partir des années 1980. Dès cette époque, les débats autour du choix de ges- tion, public ou privé, du service public de l’eau, sont récurrents. Belgrand et Haussmann y prendront une part notable. Belgrand, ingénieur des Ponts-et-Chaussées, affirmait avec force que l’eau ne devait absolument pas être privatisée à Paris, qu’elle ressortissait de la sphère publique. Mais un certain nombre de communes de banlieue défendaient l’option inverse, soutenant qu’il était impératif de faire appel aux fonds privés pour financer les infrastructures nécessaires. Par un décret napoléonien du 14 décembre 1853, la Générale des eaux fut portée sur les fonts baptismaux. Ses actionnaires, barons d’Empire et banquiers, sont emblématiques du capitalisme de l’époque. Très vite la Générale va obtenir des concessions à Lyon, Nantes, Paris (dès 1860), une partie de la banlieue parisienne (en 1869). En 1880 la Générale desservait déjà 123 villes et 850 000 habitants. C’est aussi en 1880 qu’est

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créée la Lyonnaise, qui va répliquer le modèle mis en place par sa sœur aînée 2 .

Du « socialisme municipal »

Mais de 1880 à la seconde guerre mondiale se produit un premier retour de balancier. L’année 1884 marque un véritable tournant, avec l’instauration de l’élection du maire et du conseil municipal au suffrage universel, qui ouvrira la voie au « socialisme municipal ». Dans les grandes villes détenues par la gauche de l’époque, radicale ou socialiste, les élus se montrent très sou- cieux de conserver la maîtrise des grandes infrastructu- res urbaines, et mèneront souvent la vie dure au « grand capital »… Du coup le mouvement amorcé dans la période précédente perd de son dynamisme. C’est la gestion en régie municipale qui l’emporte. En matière de financement il est pour une part notable assuré par l’impôt, forme de péréquation déguisée qui va parfois jusqu’à la gratuité. Dans les toutes premières années du 20 e siècle, les débats autour du choix de gestion, public ou privé, de l’eau, revêtent parfois une violence à laquelle nous ne sommes plus accoutumés. Des mois durant, L’Humanité de Jaurès mènera ainsi furieusement campagne contre la « privatisation » de l’eau à Paris. Après la guerre de 1914-1918 plusieurs entreprises qui avaient été créées après que la Générale et la Lyonnaise aient commencé à engranger des succès vont connaî- tre des faillites retentissantes. Nombre de contrats établis avec des collectivités pour gérer l’eau avant la guerre de 1914 l’avaient été pendant une période de stabilité monétaire absolue. Mais après 1918 l’inflation

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augmenta très rapidement. Or ces contrats n’avaient pas prévu de formules de révision des prix. Dès lors nombre d’entreprises firent faillite et furent pour l’es- sentiel reprises par des collectivités 3 . Dans les années 1930, le Parti radical, alors au pou- voir, et le parti socialiste s’affronteront très violem- ment sur la dévolution au privé de l’eau à Paris. Un certain nombre d’entreprises privées étaient concer- nées, d’autant plus que l’eau n’était pas le seul secteur susceptible d’être délégué, l’électricité était également concernée. Durant cette période agitée la Générale et la Lyonnaise font le gros dos, développent leur porte- feuille de contrats et leurs compétences. Elles échappe- ront ensuite à la grande vague de nationalisations issue du programme du Conseil national de la Résistance, qui verra Marcel Paul, ministre du gouvernement du général de Gaulle, nationaliser l’électricité. L’eau n’apparaît donc pas à cette époque comme un enjeu stratégique. La Lyonnaise, qui gérait jusqu’alors de l’électricité et de l’éclairage, se recentrera sur l’eau, après être peu ou prou entrée en léthargie durant plus de deux décennies 4 . Il faudra attendre les années 1950-1960 pour voir le mouvement s’inverser à nouveau. C’est l’époque de la reconstruction, l’orée des Trente Glorieuses, la grande saga gaullienne, le volontarisme planificateur. Les besoins en infrastructures sont considérables : en deux ou trois décennies, la France va changer de visage

3. J.-L. Trancart, « Le point de vue de la Lyonnaise des eaux », in L’eau, source de vie, source de conflits, 15 e Forum Le Monde diplo- matique-Carrefours de la pensée, PUR, 2006. 4. A. Jacquot, « La Compagnie générale des eaux 1852-1952, un siècle, des débuts à la renaissance », Entreprise et histoire, n° 30.

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et s’urbaniser à une vitesse sans précédent. À la même époque naît le programme nucléaire français. Comme EDF va très vite devenir le plus important gestionnaire des ressources d’eau françaises, la nécessité de se doter d’une législation spécifique autorisant une véritable gestion intégrée de l’eau entraînera la promulgation de la première grande loi sur l’eau de 1964 5 .

Les Trente Glorieuses

C’est donc à l’orée des années 1960 qu’émerge l’« école française de l’eau 6 ». Elle va s’incarner dans la gestion par bassin versant, une forte affirmation du rôle des grands corps de l’État, l’autonomie progres- sive des élus locaux vis-à-vis des compétences eau et assainissement, et la rapide conquête du marché par trois entreprises privées. Du coup la délégation de ser- vice public retrouve tout son lustre, d’abord sous le régime de la concession, jusque dans les années 1980, puis sous celui de l’affermage, aujourd’hui majoritaire. Et c’est toute une ingénierie de réseaux, que l’on n’ap- pelle pas encore les « multi-utilities », qui deviendra ensuite exportable dans les années 1980. Cette mutation sera extrêmement rapide. En 1954, on compte 9 608 régies simples et 181 régies autonomes, pour 817 services concédés ou affermés, essentielle- ment dans les grandes villes, ce qui représente déjà 30 % de la population desservie. À cette époque, pas si lointaine, 31 % des volumes d’eau distribués en ville le

5. J.-L. Nicolazo, Les agences de l’eau, Johanet, 2002.

6. Expression généralement utilisée pour la politique de l’eau en

France caractérisée par le développement de la gestion déléguée par les collectivités aux multinationales de l’eau, par le mode de gouvernance institutionnel (agences de bassins…) et par la volonté d’exporter ce modèle à travers le monde.

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sont gratuitement, et 58 % dans les communes rurales équipées, ce qui est considérable. En ville, on traite les eaux de surface. À la campagne on utilise les sources, pas encore polluées par l’agriculture intensive, d’où la gratuité. Mais dès la fin des années 1960 les villes engagent un processus de rationalisation du dévelop- pement urbain. À la campagne, on commence à inves- tir contre la pollution. Nos Trois Sœurs (la Générale des eaux, la Lyonnaise des eaux et la Saur) lancent dès lors une offensive dans les espaces ruraux de l’Ouest et du grand Ouest, et signent de nouveaux contrats dans quelques grandes villes. Six facteurs vont contribuer à l’expansion fulgurante du cartel :

n une expertise technique croissante ;

n l’emprise progressive du secteur privé sur la recher- che-développement, en matière d’assainissement et de dépollution notamment ;

n la maîtrise juridique des contrats ; n l’ingénierie financière, qui va leur permettre de jouer le rôle de banquier occulte des collectivités ;

n le « relationnel commercial », vocable pudique qui exprime l’influence qu’elles exercent sur le person- nel politique et les collectivités ;

n et plus tard, à dater des années 1990, les services qu’elles développent dans le domaine de la relation à la clientèle 7 . Ce rôle, méconnu, de banquier assuré par les entre- prises a été décisif à une époque où les taux d’emprunt

7. H. Bonin, « Le modèle français du capitalisme de l’eau dans la compétition européenne et mondiale depuis les années 1990 », in Société civile et marchandisation de l’eau, CNRS-Sciences de la société n° 64, PUM, 2005.

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rendaient l’argent cher pour les collectivités. Il leur confère un avantage comparatif considérable, sous l’angle du différentiel du coût des capitaux investis par une collectivité ou un opérateur privé. Les collectivi- tés sont demeurées enserrées jusqu’en 2006, par les règles très contraignantes de la comptabilité publique. Ainsi dans l’hypothèse où un service des eaux, public, bien géré, dégagerait des excédents, il devait les placer auprès du Trésor public, qui ne rémunérait pas cette trésorerie. A contrario, l’entreprise pouvait générer des bénéfices financiers, considérables, en plaçant sa tré- sorerie excédentaire auprès d’un établissement finan- cier… Cette situation discriminatoire produit des effets plus notables encore quand il s’agit de contracter des emprunts pour réaliser des travaux. Rien de commun entre une entreprise multinationale rompue à toutes les subtilités de l’ingénierie financière et une collectivité, petite ou moyenne, qui n’obtiendra évidemment pas les mêmes conditions quand elle contracte un emprunt 8 .

Subsidiarité et décentralisation

La structure institutionnelle de gouvernance de l’eau dont se dote la France au début des années 1960 conforte et aggrave cette asymétrie. Six agences de l’eau et comités de bassin sont créés par la première grande loi sur l’eau de 1964. Les agences perçoivent diverses redevances, acquittées par l’usager en même temps qu’il règle sa facture d’eau, essentiellement pour

8. M. Laimé, Le dossier de l’eau, pénurie, pollution, corruption, Le Seuil, 2003. Sur la responsabilité des élus, lire également L. Guérin- Schneider & D. Lorrain, « Les relations puissance publique-firmes dans le secteur de l’eau et de l’assainissement », Eau, le temps d’un bilan, coll. Documents, Cahier détaché n° 2 de La Gazette des com- munes, 9 août 2004.

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prélèvement et pollution de l’eau. Le montant global des redevances ainsi perçues se chiffre désormais à 2 milliards d’euros par an, pour un marché global dont le chiffre d’affaires annuel est estimé à 12 milliards d’euros, essentiellement financé par les collectivités, donc les usagers. Ces redevances sont ensuite redistri- buées par les agences aux collectivités, aux industriels, aux agriculteurs, et profitent donc aux entreprises du secteur qui effectuent des travaux. Ce modèle de financement par la redevance a très tôt permis à l’État, dès la fin des années 1960, de décentra- liser la gestion de l’eau, et surtout de « débudgétiser » le coût d’un service public essentiel. Le financement des politiques publiques de l’eau échappait ainsi jusqu’à l’adoption de la troisième grande loi française sur l’eau, le 30 décembre 2006, au contrôle parlementaire. Alors même que le Conseil constitutionnel avait jugé dès 1982 que les redevances étaient inconstitutionnel- les ! Considérant qu’il s’agissait « d’impôts de toute nature » et non de « redevance pour service rendu », la définition de leur assiette, de leur taux, comme leur uti- lisation, aurait dû être du ressort du Parlement. Mais le système n’en a pas moins fonctionné à la satisfaction générale des acteurs qui en tirent bénéfice. Mais sa « gouvernance » souffre d’un déficit démo- cratique patent. Si une dizaine de ministères, avec les grands services déconcentrés de l’État qui en dépen- dent (Drire, Diren, DDAF, DDASS…), et une multi- tude d’organismes sont impliqués dans la gestion de l’eau (BRGM, Engref, Ifen, Oieau…), l’essentiel de la planification et de l’action relève du système agences de l’eau-comités de bassin. Or les usagers domesti- ques, qui financent l’essentiel du dispositif, n’y sont

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représentés qu’à la portion congrue, d’une part par les élus des collectivités qui y siègent, d’autre part par une poignée d’associations consuméristes et de protection de l’environnement. En revanche, les représentants des trois entreprises françaises du secteur occupent des places éminentes au sein des collèges « usagers » de chaque Comité de bassin. Une situation dénoncée de longue date, sans pour autant que l’indispensable démocratisation de ces instances ne progresse. Par ailleurs cette configuration d’une « gouvernance » très décentralisée a aussi favorisé une asymétrie d’in- formations croissante entre les entreprises du secteur et les 36 782 communes françaises, et désormais leurs regroupements, qui exercent tout ou partie des com- pétences eau et assainissement. Il existe aujourd’hui près de 14 900 services d’eau potable, dont 5 000 sont délégués, et 14 400 services d’assainissement, dont 4 400 sont délégués. En 2004 l’eau était gérée à 62 % au niveau de l’intercommunalité, et à hauteur de 64 % pour l’assainissement. En 2004 toujours, sur 60 millions d’habitants desservis en eau potable, 39 % l’étaient par la CGE (Veolia), 22 % par la Lyonnaise, 10 % par la Saur, environ 3 % par une dizaine de peti- tes entreprises privées surtout actives dans le sud de la France, et 26 % par des régies publiques. Sur le versant transparence, régulation, et lisibilité du système pour l’usager, un effet pervers des deux grandes étapes de la décentralisation (1982-1984 puis 2004) a conduit à ce que l’on puisse dépendre, sans le savoir, de 2, 3, 4, 5 services ou syndicats différents, pendant que se mettait en place dans le même temps un véritable duopole organisé, puisque Veolia dispose aujourd’hui d’un portefeuille de 26 millions d’usagers

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captifs, Suez en revendiquant 14 millions et la Saur 8 millions. L’extension de ce monopole à l’ensemble des servi- ces de la ville (« multi-utilities ») en quelques décennies conduit à s’interroger sur la marge de manœuvre et la capacité d’expertise et de contrôle des collectivités qui ont confié successivement à ces entreprises l’essentiel des services publics qu’elles doivent impérativement offrir à leurs administrés, dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement, des déchets, du chauffage, de la propreté, des transports urbains, routiers, ferroviaires, de la restauration collective, des parkings, des pompes funèbres, de la communication, des loisirs… En outre, jusqu’à l’orée des années 2000, Vivendi était proprié- taire de Canal Plus, Suez de M6, et le groupe Bouygues – propriétaire de la Saur revendue en novembre 2004 au fonds d’investissement Paribas affaires industrielles (PAI) –, de TF1 9

Les instruments de la conquête

C’est notamment en jouant le rôle de banquier occulte des collectivités que le cartel de l’eau s’est arrogé une position dominante. L’exemple le plus emblématique en sont les « droits d’entrée » versés lors de la signature d’un contrat. La responsabilité de la puissance publique apparaît ici écrasante, puisque le procédé ne sera formellement interdit par le législateur qu’en 1995, pour renaître sous une autre appellation peu après… À dater des années 1970-1980 les signa- tures de contrats se multiplient, pour des durées de vingt, trente, voire quarante ans. L’entreprise verse à la collectivité un droit d’entrée, qui représente souvent la

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reprise de l’endettement contracté par le service d’eau ou d’assainissement, fréquemment géré, dans le giron public, sans grande rigueur auparavant. Ces droits d’entrée peuvent représenter plusieurs millions, voire plusieurs dizaines de millions d’euros. Ils devraient être affectés au budget annexe de l’eau et de l’assai- nissement (BAA), dont la réglementation stipule qu’il doit être distinct, au-dessus de 3 500 habitants, du bud- get général de la collectivité (BG). En fait ces sommes viennent très fréquemment abonder le budget général, permettant dès lors d’abaisser artificiellement le taux des impôts locaux, voire de désendetter la ville et d’en- gager la construction d’équipements collectifs (stades, piscines, médiathèques…). Ce dispositif conférait des avantages politiques conséquents aux collectivités et aux élus qui en accep- taient le principe. Il avait son revers : l’entreprise se remboursait ensuite, sur toute la durée du contrat, en fixant un prix de l’eau qui intégrait, contractuellement, le fameux droit d’entrée… C’est donc, massivement, une substitution de la fiscalité locale par la facture d’eau, acquittée par l’usager, qui se met en place, sans que soit publiquement débattu le principe d’une péréquation entre impôts locaux, redevances, taxes parafiscales… Le bénéfice en est évident pour ses protagonistes : la collectivité se soustrait à l’exercice, électoralement sensible, de l’augmentation de la fisca- lité locale. L’entreprise retire des bénéfices financiers exorbitants de ces « petits arrangements entre amis », et peut espérer que les élus ne témoigneront pas d’une grande vigilance quant aux conditions dans lesquelles elle respecte, ou non, ses obligations contractuelles de délégataire d’un service public…

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Aujourd’hui encore nombre de contrats de déléga- tion de service public restent obérés par la pression financière découlant du remboursement, à des taux exorbitants, de ces fameux droits d’entrée… Il est fré- quemment arrivé de surcroît que dans le cadre d’un contrat de trente ans le « remboursement » se poursuive au-delà des vingt premières années, alors même que la dette ainsi contractée, et ses intérêts, avait déjà été rem- boursée par la collectivité. Après leur interdiction en 1995 les droits d’entrée seront peu ou prou remplacés par une « redevance d’occupation du domaine public communal », qui continuera à conférer des avantages financiers aux collectivités, même si elle pénalise un peu moins gravement les usagers du service public de l’eau ou de l’assainissement 10 . À ce stade la première étape de la décentralisation (1982-1984) va s’avérer décisive. Les maires s’af- franchissent, pour partie, de la tutelle tatillonne de la DGCL (Direction générale des collectivités locales du ministère de l’intérieur), qui exerçait, via les préfets, un contrôle de légalité « ex ante » sur les délégations de service public. Le dernier modèle de contrat-type de DSP fut élaboré en décembre 1980. Ensuite le contrôle ne s’exercera plus qu’a posteriori. Dès lors la maîtrise juridique des contrats et l’ingénierie financière des entreprises vont révéler toutes leurs potentialités. Dans un contexte jacobin, hypercentralisé, tatillon, dont le droit et la jurisprudence sont fortement codifiés, basés sur le Code napoléonien, a priori simple d’usage,

10. Rapport d’information de Y. Tavernier, en conclusion des travaux d’une mission d’évaluation et de contrôle constituée le 20 décembre 2000, sur le financement et la gestion de l’eau (n° 3081, 22 mai

2001).

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le singulier talent du cartel de l’eau va se traduire par une forme d’acculturation, séduisante, au registre anglo-saxon de la « common law », où tout relève du contractuel, et donne donc lieu à la rédaction d’épais contrats, sans cesse revus, par voie d’avenants, au fil de leur exécution. Veolia et Suez deviennent donc très vite le meilleur ami du maire, dont les ennemis tradi- tionnels seraient bien plutôt, dans cette configuration, le préfet et l’administration centrale… Dans la même période, au début des années 1980, les

entreprises se livrent à une véritable « rafle » dans les rangs des directions départementales de l’équipement et des grands corps de l’État (Mines, Ponts, Engref), et privent de ce fait la puissance publique des compé- tences des ingénieurs qui y officiaient jusqu’alors. De

1982 à 1992 la Générale double de taille et engrange

autant de contrats qu’entre 1853 et 1982. De 1985 à

1995 le chiffre d’affaires global du secteur de l’eau et

de l’assainissement passe de 17,5 milliards de francs à 47,5 milliards de francs. Un chiffre d’affaires certes « dopé » par les grands travaux qu’il s’avère nécessaire de mettre en oeuvre pour tenter de contenir la pollution croissante des ressources en eaux brutes, qui commen- cent à enregistrer le contrecoup néfaste de la « révolu- tion chimique » qui bouleverse les pratiques agricoles traditionnelles. Jusqu’en 1998 la question de l’institution d’une autorité de régulation d’un secteur aussi singulier, dans lequel des missions de service public sont assurées pour l’essentiel par des opérateurs privés en situation de monopole écrasant ne sera pas posée. Le projet de loi Voynet sur l’eau, qui connaîtra une gestation diffi- cile de 1998 à 2002, prévoyait la création d’un Haut-

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conseil de l’eau et de l’assainissement. Dans le droit fil de l’apparition d’une multitude d’autorités de régu- lation créées depuis une quinzaine d’années lors de la libéralisation des anciens monopoles publics dans les domaines de la communication, des télécommu- nications, de l’énergie… Cette autorité de régulation n’existe toujours pas aujourd’hui. Les opérateurs bran- dissent désormais le « benchmarking » (comparaison des performances) que permettraient des « indicateurs de performance » standardisés, pour faire obstacle à toute régulation forte du secteur. Les collectivités et le corps politique invoquent pour leur part l’article 72 de la Constitution de 1958, stipulant que « les collectivi- tés s’administrent librement » pour repousser le spectre d’une forte régulation publique.

Le prix du monopole

De l’aveu même de certains représentants de ces entreprises, le secteur a enregistré d’importantes déri- ves à partir des années 1980, mais, assurent-ils, le pire serait désormais derrière nous. La moralisation du domaine de l’eau et de l’assainissement aurait pro- gressé à grands pas. On en aurait désormais fini avec les contrats léonins, les clauses de révision soigneuse- ment écrites pour générer des cash-flows que ne légi- time aucune amélioration de la qualité de service rendu à l’usager, la rétention des mois durant des redevances perçues par les délégataires pour le compte des agen- ces de l’eau (2 milliards d’euros par an), qui, au lieu d’être immédiatement reversées aux agences, sont pla- cés par les entreprises sur les marchés financiers et y génèrent des bénéfices qui n’apparaissent pas dans les comptes-rendus qu’elles doivent établir chaque année pour les collectivités, les mystérieux « frais de siège »

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mentionnés d’une ligne sur les mêmes comptes-rendus, sans que leur réalité puisse être connue, les clauses d’indexation automatiques indéchiffrables pour l’élu lambda, les frais de personnel incontrôlables, les durées d’amortissement de compteurs exotiques, les facturations étonnantes des travaux exclusifs confiés à des filiales, l’évaporation des « garanties pour renou- vellement » qui doivent être affectées au renouvelle- ment du réseau, pris en charge par le délégataire pour la durée du contrat… Depuis une quinzaine d’années tous les grands corps de l’État ont tour à tour enquêté sur le secteur. La lecture attentive de la quinzaine de rapports ainsi rendus publics évoque une version contemporaine de la formation que pourrait dispenser, dans une école de gestion prestigieuse, un lointain descendant du mentor- geôlier d’Oliver Twist 11 … Un exemple ? Le syndicat qu’ont créé les Trois Sœurs a pour sa part témoigné d’une ébouriffante inventivité en concoctant un « Compte de résultat économique » qui déroge à toutes les normes comptables existantes. Sa construction même permet de dissimuler les tech- niques de facturation opaques évoquées ci-dessus, et de faire apparaître des résultats d’exploitation, et donc des bénéfices, à l’évidence inférieurs à la réalité, et par conséquent de payer moins d’impôt sur les sociétés… Les entreprises revendiquent aujourd’hui des marges bénéficiaires qui n’excèdent pas 4 ou 5 %. Les rares travaux universitaires sur le sujet aboutissent plutôt à

11. Voir notamment La gestion des services publics locaux d’eau

et d’assainissement, Journaux officiels, 1997 ; Haut-conseil du sec- teur public, Quelle régulation pour l’eau et les services urbains ?,

1999.

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15 %, voire plus. Pour certains contrats la marge attein- drait 20 %, 25 %, si l’on intègre les « surbénéfices » des travaux effectués par des filiales des grands groupes, qui donnent lieu à des refacturations en cascade 12 … Il suffirait pour s’en convaincre de constater, comme c’est le cas plus fréquemment depuis quelques années que lorsqu’une collectivité annonce étudier l’éventua- lité d’un retour en régie publique, ou discute sérieu- sement avec son délégataire dans la perspective d’une reconduction du contrat, on voit soudainement l’entre- prise consentir des diminutions de 10, 20, 30 et jusqu’à 40 % du prix de l’eau…

Dérégulation à outrance

En l’absence de régulation forte du secteur, force est de constater aujourd’hui l’absence de tout débat démo- cratique conséquent avant la signature ou le renouvel- lement d’un contrat de délégation. Les collectivités ne disposent pas d’un pôle d’expertise publique à la hau- teur des enjeux. La connaissance acquise sur le plan patrimonial par les entreprises, après des décennies d’exercice d’un monopole écrasant leur confère un avantage stratégique considérable. En dépit de l’adoption en rafale au début des années 1990, sur fond d’emballement des « affaires politico- financières », des lois Sapin (1993), Barnier (1995), Mazeaud-Seguin (1995), les notions qui sont au fon- dement de la légitimation idéologique de la délégation de service public, notamment la réversibilité, que doit autoriser la durée des contrats, sont ouvertement battues

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en brèche, dans l’indifférence générale, au premier chef du politique, qui en est le premier responsable. Dans le courant de l’été 2001 le Conseil de la concurrence avait enjoint Veolia et Suez de procéder au « décroisement » de leur dizaine de filiales communes, en métropole et dans les DOM-TOM. Ce décroisement n’est toujours pas effectif à l’automne 2008. Réversibilité du mode de gestion ? Depuis 1923, sans discontinuer, la Générale des eaux assure la pro- duction et la distribution d’eau potable pour le compte du Sedif, le Syndicat des eaux de l’Ile-de-France, qui regroupe 142 communes de la petite couronne, et des- sert 4 millions et demi de Franciliens. Mis en cause à trois reprises, en 2006, 2007 puis 2008 par des enquêtes retentissantes de l’UFC-Que choisir ?, qui dénonçaient une surfacturation du prix de l’eau que l’association de consommateurs chiffrait à 59 %, le président du Sedif, André Santini, maire d’Issy-les-Moulineaux, secrétaire d’État à la Fonction publique dans le gouvernement Fillon, qui préside l’institution depuis vingt-quatre ans, et a été élu président du Comité de bassin Seine- Normandie à l’automne 2005, n’a cessé de balayer ces accusations d’un revers de manche 13 … Logique puisqu’il n’hésite pas à défendre publiquement la ges- tion privée. À l’ère de la mondialisation et de la « guerre éco- nomique » débridée, un très large consensus politique conduit en fait à considérer que les deux entreprises phares de l’eau et de l’environnement, leaders mon- diaux du secteur, doivent être défendues becs et ongles de toute remise en cause. Les dizaines de recalés du

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suffrage universel qu’elles emploient volontiers dès qu’intervient un « trou d’air » malencontreux dans une carrière politique prometteuse, s’y emploient, il est vrai, avec une opiniâtreté impressionnante.

Un monopole naturel… soigneusement entretenu.

Dans ce contexte sidérant d’absence patente de « concurrence libre et non faussée », ce sont toutefois 500 à 600 contrats qui arrivent désormais à expiration chaque année, nombre d’entre eux ayant été prorogés à la hussarde dans les quelques mois qui avaient précédé l’adoption de la loi « Sapin » en 1992. 95 % d’entre eux sont purement et simplement reconduits avec le même délégataire, 2 à 3 % passent de Veolia à Suez, et réci- proquement, quelques contrats échoient à la dizaine de petites entreprises implantées pour l’essentiel dans le sud-est de la France, le nombre des retours en régie publique se comptant chaque année sur les doigts de la main. Des enquêtes régulièrement conduites par la DGCCRF (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes), qui les a abandonnées depuis quelques années, ou par un recol- lement des statistiques établies par les DDA (Direction départementale de l’agriculture), qui conseillent près de 60 % des collectivités françaises, attestent que la gestion privée est en moyenne 30 % plus chère que celle d’une régie publique. Le mouvement de reprise en main par les collectivi- tés croît pourtant depuis quelques années, les contrain- tes financières de plus en plus lourdes liées à ces com- pétences accélérant le phénomène. Mais l’affaire ne va pas de soi. Le retour en régie publique doit être préparé

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plusieurs années avant le terme du contrat de délégation en cours. La collectivité doit reconstituer des capacités d’intervention qu’elle a généralement perdues, dans les domaines techniques, financiers, et ceux de la gestion du personnel et de la relation à la clientèle. La collecti- vité doit aussi surmonter le problème de la transmission des données techniques détenues par l’entreprise, sur- tout si la durée du contrat de délégation antérieur a été longue. Mais le plus souvent c’est la volonté politique qui fait défaut : trop lourd, trop complexe, désintérêt, incompétence, poids des habitudes acquises, pressions ou marchandages politiques…

À la conquête du monde

Un mouvement mondial de « libéralisation » des mar- chés de l’eau a été initié dès le début des années 1980 par l’élaboration d’un dispositif opérationnel fortement inspiré du modèle français : le partenariat-public-privé (PPP). C’est la première époque de conquête des mar- chés mondiaux, sur fond d’affirmation planétaire des politiques néolibérales conduites par le Fonds moné- taire international et la Banque mondiale. Un dogme s’affirme avec force. Le recours au secteur privé est indispensable. La bonne gouvernance repose sur un trépied de fer : dérégulation, décentralisation, privati- sation. Les services de l’eau ont un coût, il doit être assuré par les usagers. Qui doivent accepter le « full cost recovery », la récupération intégrale des coûts des ser- vices qui leur sont proposés. Les signatures de contrats avec des grandes métropoles du Sud se succèdent à un rythme impressionnant. Mais les premiers problèmes affleurent dès la fin des années 1990 quand il s’agit de commencer à faire payer des usagers fraîchement raccordés, qui n’ont ni la culture du paiement d’un

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bien jusqu’alors largement subsidié par la puissance publique, ni, le plus souvent, les moyens de payer. De nombreux conflits, largement médiatisés, se succèdent. La tenue des premiers grands forums altermondialistes publicise le thème du refus de la « marchandisation » de l’eau 14 . Le discours commence à évoluer à l’aube des années 2000, le « sustainable cost recovery » (recouvrement soutenable des coûts), succède au « full cost recovery » initial. Place à l’ingénierie sociale et politique appelée en renfort. Les engagements largement médiatisés de la communauté internationale se succèdent lors de la tenue de forums qui s’enchaînent à un rythme soutenu. Sommet du Millénaire pour le développement à New York en 2000, sommet de la Terre à Johannesbourg en 2002 (« La maison brûle et nous regardons ailleurs »…), 3 e Forum mondial de l’eau à Kyoto en 2003, etc. Le rapport du « panel » Camdessus, publié en juin 2003, martèle que l’engagement financier pour fournir à l’horizon 2025 de l’eau à tous doit atteindre la somme phénoménale de 180 milliards de dollars par an. Il appelle à une plus grande implication des acteurs locaux : collectivités, communautés de base, ONG…, au nom de l’« empowerment » : il faut conférer un réel pouvoir de décision à la société civile. Conjointement le palliatif aux insuffisances de financement de la puis- sance publique serait donc l’octroi de prêts et de crédits consentis par les institutions financières internationales (IFI). Le succès repose donc sur de nouvelles normes d’organisation ou de gestion, soit des modes d’orga- nisation variés, avec l’implication croissante d’acteurs

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extra-étatiques (privés ou associatifs) dans des disposi- tifs de plus en plus décentralisés 15 . Las, les résultats ne seront pas à la hauteur des atten- tes. En fait le PPP apparaît pour ce qu’il est en réalité :

une branche industrielle prestataire de services dont la gestion échappe à la sanction du marché. Aujourd’hui, à l’échelle mondiale, 7 à 8 % des marchés de l’eau et de l’assainissement ont été libéralisés avec des fortu- nes diverses. La cartographie mondiale du marché fait apparaître la logique des acteurs qui veulent se l’ap- proprier. Globalement non solvable, l’Afrique n’enre- gistre que quelques contrats, dûment garantis par de l’argent public, dans quelques métropoles de l’Afrique de l’Ouest et du Maghreb. L’Eldorado sud-américain a réservé de cinglantes déconvenues aux opérateurs qui l’abandonnent dans la confusion. Ils se recentrent sur l’Europe où émergent les marchés considérables de la dépollution d’une ressource sans cesse plus dégradée, dont l’Union européenne a décidé de reconquérir la qualité. Les contrats mirobolants signés en Chine par Veolia, souvent pour des durées de cinquante ans, et des dizaines de milliards de dollars, le sont dans une

15. M. Camdessus (dir.), Financer l’eau pour tous, rapport du

panel mondial sur le financement des infrastructures de l’eau, mars 2003. Lire également : M. Bulard, « Les fourberies de

M. Michel Camdessus », Le Monde diplomatique, janvier 2005 ;

C. Baron, (dir.), Société civile et marchandisation de l’eau, Sciences de la Société, CNRS, 25 février 2005. Voir aussi l’ouvrage édité par les représentants d’une centaine d’associations et de mouve- ments qui se battent dans le monde entier contre la privatisation de l’eau et défendent sa gestion publique : B. Balanyá, B. Brennan,

O. Hoedeman, S. Kishimoto et P. Terhorst, Reclaiming Public

Water. Achievements, Struggles and Visions from Around the World, Transnational Institute and Corporate Europe Observatory, Londres/ Bruxelles, 2005.

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configuration politique pour le moins hypothétique. Quid de la Chine en 2050 ? Subsistent d’importants nouveaux relais de croissance, du dessalement de l’eau de mer à la réutilisation des eaux usées pour l’industrie et l’agriculture. Les marchés de l’externalisation du traitement des eaux usées industrielles sont en pleine expansion. Suez-Ondeo détient un portefeuille de 50 000 contrats de ce type. Les pays de l’Europe de l’Est offrent un marché potentiel de 100 millions de clients, qui auront recouvré, à horizon de vingt ans, un niveau de vie équivalent à celui de l’Europe occidentale. Les infrastructures, certes anciennes, ont le mérite d’exister et les financements communautaires pré et post-adhé- sion ont tout de la fontaine miraculeuse. Et last but not least, un personnel politique majoritairement constitué d’ex-apparatchiks fermement résolus à céder aux sirè- nes de l’ultralibéralisme le plus débridé…

La crise mondiale de l’eau

Reste qu’en dépit des engagements répétés de la communauté internationale, l’argent promis pour l’eau fait défaut. La manne n’est pas aussi importante que prévu. Rétrospectivement nombre d’analystes stigma- tisent l’ivresse de l’euphorie économique de la fin des années 1990, qui, à l’image de la bulle internet, aurait précipité la course à la croissance mondiale des majors de l’eau… Plusieurs initiatives se sont finalement révé- lées catastrophiques dans des pays confrontés à des cri- ses monétaires, comme en Argentine, et ont conduit les majors à se retirer de nombreux projets trop risqués. Un paradoxe pour les apôtres de la liberté d’entrepren- dre, indéfectiblement liée à la « prise de risques »… Du coup les déclarations des apologistes de la libéralisa- tion des « marchés » de l’eau lors du 4 e Forum mondial

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de l’eau (Mexico, mars 2006) tranchaient singulière- ment avec les discours martelés depuis une dizaine d’années, puisque, unanimement, ils proclamaient que la puissance publique, et l’argent public, devaient pro- céder aux investissements pour promouvoir l’eau et l’assainissement pour tous… Il est vrai que ce marché se restructure déjà… à mar- che forcée. De nouveaux acteurs s’y aventurent. Parmi lesquels, ironie de l’histoire, plusieurs firmes publi- ques déjà présentes dans le secteur de l’eau, à l’image des puissantes Stadtwerke allemandes, ou d’opérateurs publics italiens. Mais aussi des firmes du bâtiment et des travaux publics, et des conglomérats qui émer- gent notamment dans le sud-est asiatique, comme en Allemagne ou en Espagne. Au-delà c’est la mission même des grands opérateurs privés contrôlant l’en- semble de la chaîne, de la production à la distribution, qui est aussi remise en cause par la forte croissance du marché des « prestations de service » que des opéra- teurs publics confient à des entreprises privées. Dans ce cas l’entreprise privée n’intervient plus que ponctuelle- ment pour assurer des prestations limitées. Désormais de nombreux acteurs industriels (des « ingénieristes » américains, allemands, japonais, britanniques…), le disputent aussi aux majors françaises sur ce terrain 16 .

Pour en finir avec l’exception française dans le domaine de l’eau

Paradoxalement, de nombreuses luttes conduites depuis une quinzaine d’années en France témoignent pourtant d’une volonté croissante des citoyens de se

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réapproprier un service public vital, en proie à une libéralisation effrénée. Les enjeux sociaux, environne- mentaux, politiques, qui y sont liés sont considérables. Ils engagent l’avenir des générations futures, mais ren- voient aussi aux nouvelles dimensions de la question de l’eau à l’échelle internationale. Car la question de l’eau doit désormais s’apprécier sous l’angle d’un véritable défi mondial pour la vie. Aujourd’hui, parce que 2,6 milliards d’êtres humains ne disposent pas de latrines, 50 000 enfants meurent chaque jour sur la terre. En 2030 c’est près de 60 % de la population mondiale qui vivra dans des régions pri- vées d’accès à l’eau douce. Les inégalités vont crois- sant, les risques aussi. La seconde dimension de la question de l’eau renvoie aux bouleversements induits par les changements climatiques, que la question de l’eau met là aussi brutalement en lumière, sous l’angle d’un danger à court terme, si l’on considère par exem- ple l’hypothèse d’une fonte des calottes glaciaires à l’horizon des années 2080. À l’échelle de l’Europe occidentale, la question de l’eau revêt également désormais une nouvelle dimen- sion. Elle ne s’y pose plus seulement sous l’angle qualitatif, mais quantitatif, avec le spectre de pénuries et de sécheresses affectant des territoires hier encore préservés. En Europe orientale, outre des inquiétudes sur la qualité de la ressource, de gigantesques besoins d’infrastructures se font également jour. Ceci alors même que les vingt-sept États membres de l’Union se sont assignés l’objectif, à l’horizon 2015, de rétablir un « bon état écologique et chimique » de toutes les masses d’eau, en application de la directive- cadre européenne sur l’eau d’octobre 2000.

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Ces évolutions interviennent alors que l’Europe, à l’horizon des quinze prochaines années va entrer dans une nouvelle ère politique, marquée par l’abandon et le renoncement à toute véritable politique commune, supplantée par le déploiement du seul marché intérieur et l’affirmation de nouveaux « patriotismes économi- ques ». Cette inflexion brutale est lourde de conséquen- ces puisqu’elle signifie la fin de l’économie publique, le renoncement à toute pensée ambitieuse des services publics. Exemple ? La Commission européenne adoptait le 28 mars 2007 un « Livre Vert » sur l’utilisation des ins- truments fondés sur le marché à des fins de politique environnementale et énergétique que Stravos Dimas, commissaire européen à l’environnement commentait en ces termes : « Les instruments fondés sur le marché, tels que l’échange de quotas d’émission, les taxes envi- ronnementales et les aides ciblées, mobilisent les for- ces du marché pour protéger l’environnement. Cette approche plus flexible et d’un bon rapport coût effica- cité a fait ses preuves, mais elle reste insuffisamment utilisée. En lançant ce livre vert, notre objectif est de promouvoir le recours à des instruments fondés sur le marché chaque fois qu’ils sont adaptés aux circons- tances pour garantir une protection optimale de l’en- vironnement européen. » Dans le champ français, à l’horizon 2010, la troi- sième loi sur l’eau du 30 décembre 2006 va contribuer à interdire l’émergence de tout débat sur les politiques publiques de l’eau, restreignant ainsi le champ des possibles. Plus largement la France est aussi confrontée à l’inévitable mutation de son modèle agricole, que les

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partenaires de l’Union n’entendent pas voir perdurer au-delà de 2013. Cette évolution, comme la montée en puissance de la problématique des agrocarburants, ne s’effectuera pas sans révisions déchirantes, et va peser très fortement sur les politiques publiques de l’eau. C’est dans ce contexte que les grandes entreprises françaises, leaders mondiaux du secteur, conduisent un redéploiement de leurs marchés, lourd de nouvelles menaces.

La France et l’agenda mondial de l’eau

Veolia et Suez ont réussi depuis quinze ans à maî- triser l’ordre du jour mondial de l’eau. À dater des préconisations qu’elles ont fait adopter en 1993 par la Banque mondiale, ce sont elles qui ont défini, en sus- citant la création du Conseil mondial de l’eau dont le siège est implanté à Marseille, le contenu et les orien- tations successives des Forums mondiaux de l’eau qui se succèdent tous les quatre ans. Le prochain, qui se tiendra à Istanbul en mars 2009, sera essentiellement dédié aux nouvelles « priorités » découlant de la prise en compte du réchauffement climatique. La création en octobre 2005 d’Aquafed, initiée par Suez, a permis de fédérer 280 entreprises du secteur de l’eau au sein d’un nouveau groupe de pression à dimension internationale. Gérard Payen cadre diri- geant de Suez Lyonnaise et animateur de l’Aquafed, a été désigné par Kofi Annan comme conseiller spécial du secrétaire général de l’ONU pour les questions de l’eau. Et c’est aujourd’hui un véritable encadrement poli- tico-culturel de la politique européenne de l’eau que les entreprises françaises s’attachent à mettre en œuvre.

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À Bruxelles, l’European Water Partnership, porté cette fois sur les fonts baptismaux par Veolia, qui béné- ficie de l’entregent d’un ancien conseiller pour les affai- res étrangères de Helmut Köhl, a l’oreille du conseil des ministres. Un autre groupe de pression, Friends of Europe, y organise régulièrement des séminaires. Le 7 juin 2007, l’European Policy Summit on Water Security a ainsi réuni, avec le soutien bienveillant de Stravos Dimas, commissaire à l’environnement, un impressionnant panel d’entreprises, de hauts fonction- naires de la Commission, de directeurs de l’eau des ministères concernés de toute l’Union, de chercheurs et d’ONG. Au sein même du Parlement européen vient de se constituer, sur un modèle éprouvé outre-Atlanti- que, un « caucus », le Dolphin Group, qui regroupe un nombre impressionnant de députés du PPE et du PSE. Ce redéploiement engagé à une vitesse impression- nante repose également sur le développement de nou- velles technologies, comme le dessalement d’eau de mer, le « re-use » ou réutilisation des eaux usées, ou encore des méthodes de « gestion active » de la res- source, comme la recharge artificielle de nappes phréa- tiques en voie d’épuisement, ou encore des transferts d’eau massifs, à l’échelle continentale. Une nouvelle ingénierie financière se déploie paral- lèlement, avec de nouvelles modalités de partena- riats-public-privé et la montée en puissance de Private Equity Funds, qui mobilisent des capacités financières considérables au bénéfice des entreprises du secteur, dont les « nouvelles frontières » sont situées en Asie du sud-est, en Australie, aux États-Unis, dans la région du Golfe persique et dans l’arc méditerranéen.

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En réponse à une contestation qui s’est répandue sur les cinq continents, l’« école française de l’eau » déploie une nouvelle offensive, massivement soutenue par les ministères français des affaires étrangères et de l’éco- logie, et l’Agence française de développement (AFD), qui s’incarne désormais dans le Partenariat français pour l’eau, qui a parallèlement constitué, et financé, une plate-forme d’ONG françaises, la Coalition Eau, destinée à populariser, notamment, les recours désor- mais offerts par une loi adoptée en France en jan- vier 2005, la loi Oudin-Santini, qui permet à toutes les collectivités locales françaises d’affecter 1 % de leurs budgets « eau » à des actions de solidarité internatio- nale. Un dispositif qui a suscité les virulentes critiques de nombre d’acteurs engagés en faveur d’une gestion soutenable et démocratique de l’eau, et d’une coopé- ration internationale dénuée de toute visée mercantile. Dans ce contexte, la France porte donc une responsa- bilité toute particulière vis-à-vis des nouvelles dimen- sions de la question de l’eau.

Des luttes foisonnantes mais hétérogènes

À l’heure où les Français témoignent d’un inté- rêt croissant pour l’environnement, les mobilisations multiformes en faveur d’une gestion démocratique et soutenable de l’eau ne cessent de gagner en puissance depuis une dizaine d’années. Mais la présence mono- polistique d’un véritable cartel de l’eau contrecarre fortement le développement de ces mobilisations. Un impressionnant corpus idéologique, essentiellement forgé dans l’hexagone, puissamment relayé par l’Ins- titut de la gestion déléguée un étonnant think-tank à la française, soutient que l’intervention du secteur privé

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est incontournable. Or le désormais fameux PPP a témoigné depuis un siècle et demi, d’abord en France, et depuis une vingtaine d’années dans le monde entier, qu’il repose avant tout sur la captation d’une rente publique, facile à résumer : socialisation des pertes et privatisation des profits… Le débat public sur la gestion de l’eau qui monte en puissance depuis plusieurs années, en France comme ailleurs dans le monde, s’articule lui, a contrario, autour de plusieurs notions transversales qui sont au cœur des préoccupations des Français : bien commun, service public, développement soutenable, démocratie participative… Initiés dès les années 1970 les combats pour la qua- lité de l’eau en Bretagne, remettant en cause un modèle d’agriculture productiviste, ont donné naissance à une dizaine d’associations, qui regroupent aujourd’hui des milliers de citoyens dans l’ouest de la France. La contestation des abus de la gestion confiée aux entreprises privées du service public de l’eau, qui s’est développée à partir de la région Rhône-Alpes après l’« affaire Carignon » à Grenoble au début des années 1990, a notamment donné naissance à la Coordination des associations de consommateurs d’eau (CACE), qui regroupe désormais 120 associations d’usagers dans toute la France, engagées dans des batailles homéri- ques contre les grands groupes privés du secteur. À la faveur de l’élaboration de l’ex-projet de loi Voynet-Cochet sur l’eau, initié en 1998 par le gou- vernement Jospin, les grandes associations consumé- ristes (CLCV, UFC-Que choisir ?) avaient fortement investi sur ce thème. Ainsi que les grands réseaux de

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défense de l’environnement : FNE, WWF, Amis de la Terre, etc. Les tensions et conflits se multiplient depuis lors. La France fait l’objet de poursuites de l’exécutif com- munautaire pour non-respect de la qualité de l’eau en Bretagne. Un contentieux est suspendu jusqu’en 2009 sous réserve d’adoption d’un plan de reconquête de la qualité de l’eau dont la Commission va examiner très attentivement le déroulement. Le retard apporté à la mise en œuvre effective des obligations découlant de la directive « Eaux résiduaires urbaines » datant… de 1991, pourrait valoir à la France, dès 2009, des pour- suites et d’éventuelles condamnations financières se chiffrant à plusieurs centaines de millions d’euros ! La catastrophique pollution chimique du Rhône, révélée depuis le début de l’année 2007, éclaire quant à elle d’un jour cru les manquements de la France dans la gestion de son patrimoine aquatique. De nombreuses associations d’usagers poursuivent ou initient des procédures à l’encontre des trois entre- prises privées qui monopolisent le marché de l’eau. De l’aveu même du ministère de l’écologie et du déve- loppement durable, plus de 150 contentieux internes étaient engagés en 2005 en France à ce titre. La publi- cation en 2006, renouvelée en 2007, d’enquêtes de l’UFC-Que choisir ? dénonçant les marges exorbitan- tes des entreprises exerçant un véritable monopole sur le service public de l’eau a suscité à l’identique d’im- portantes réactions. Dans des dizaines de collectivités, des collectifs citoyens, désormais rejoints par des élus, militent en faveur d’une « republicisation » de ce ser- vice public essentiel.

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Ce thème monte en puissance à l’approche de chaque échéance électorale, comme celles des élections muni- cipales de mars 2008, puisque l’eau, ressource locale, est gérée par les communes ou leurs groupements. Sur le terrain, cette mobilisation gagne en intensité sur tous les fronts : pollution de l’eau, atteintes environnemen- tales, inquiétudes sanitaires, procédures contre les déri- ves de la « gestion déléguée »… De surcroît, la transcription en droit français, de la directive-cadre européenne d’octobre 2000 sur l’eau, qui impose de rétablir un « bon état écologique et chimique » de toutes les masses d’eau avant 2015 (une échéance dont on sait qu’elle ne sera pas tenue), va entraîner des investissements considérables, évalués à près de 100 milliards d’euros en dix ans, qui vont essentiellement peser sur l’usager, le contribuable, le citoyen. Ceci dans le cadre d’un nouveau disposi- tif législatif et réglementaire, découlant de l’adoption de la nouvelle loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 20 décembre 2006 (LEMA), qui va conférer aux entreprises monopolistiques du secteur une nouvelle rente de situation, avec les nouveaux « leviers de crois- sance » que constituent les faramineux chantiers qui vont devoir être engagés en matière de lutte contre la pollution sans cesse croissante des ressources en eau. La directive-cadre européenne sur l’eau innove tou- tefois en imposant de nouvelles modalités de concerta- tion, qui s’inscrivent dans un calendrier d’application extrêmement contraignant. Elle insiste en effet sur la nécessité d’élargir l’assise et la légitimité démocrati- que de la gestion du service public de l’eau. Dans le même temps, lointaine « réplique » de la loi Sapin de 1993 qui visait à « moraliser » la passation des

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marchés publics, des milliers de contrats de délégation du service public de l’eau et de l’assainissement ont commencé à arriver à expiration à partir de 2003, et vont être renégociés par les collectivités françaises à un rythme soutenu dans les prochaines années, à raison de six à sept cent contrats par an. Il n’en demeure pas moins qu’à ce jour les mobili- sations croissantes en faveur d’une gestion équitable et soutenable de l’eau interviennent dans un champ ins- titutionnel qui apparaît à ce point « verrouillé » par les représentants de ce qui est bel est bien devenu en quel- ques décennies une véritable « oligarchie de l’eau » que ces luttes n’apparaissent relever que d’un activisme diffus, incapable de constituer une « masse critique » qui leur permettraient d’influer durablement sur des enjeux vitaux. L’« école française de l’eau » dispose en effet de puissants relais institutionnels, à l’image du Cercle français de l’eau, fondation qui se présente comme un « lieu d’échanges et de débats » et réunit « acteurs de l’eau », élus et entreprises. Veolia, Suez et Saur ont également créé leur organisation professionnelle, la Fédération des entreprises de l’eau (FP2E), le Centre d’information sur l’eau (CIEau), qui fait figure aux yeux des médias de centre d’information statistique publique, lors même qu’il est financé par les entrepri- ses du secteur… Ces entreprises sont aussi fortement présentes au sein d’une véritable galaxie d’institutions, comme l’Acadé- mie de l’eau, l’Association scientifique et technique pour l’eau et l’assainissement (ASTEE), plate-forme d’échange des professionnels du secteur, très impliquée notamment dans les procédures de normalisation, ou la

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Société hydrotechnique de France, société savante qui accueille en son sein nombre de figures éminentes de cette « école française de l’eau. » Dans ce contexte institutionnel marqué par l’emprise forte des entreprises du secteur, nombre d’obstacles s’opposent à la convergence des diverses mobilisations citoyennes. Un grand nombre de réseaux et d’associa- tions actifs dans le secteur sont aujourd’hui exsangues à cause des restrictions budgétaires croissantes, sur fond de réduction des déficits publics et de désengage- ment financier de l’État. De même, il est à noter l’ab- sence du monde de la recherche et de l’université, à de rares exceptions près, sur la scène des luttes pour une « autre » gestion de l’eau, ce qui constitue une exception française contrairement aux autres pays. On peut aussi s’interroger sur la quasi-absence des « for- ces vives » traditionnelles de ce champ porteur d’en- jeux sociaux et environnementaux majeurs. Quel parti politique, quelle organisation syndicale, quel mouve- ment mutualiste, etc., ont sérieusement et durablement érigé la question de l’eau au rang de leurs priorités ? Au demeurant nul ne saurait prétendre à un monopole sur ces questions, au vu des enjeux. Ici pèse une autre ambiguïté. Les grandes asso- ciations d’élus, l’Association des maires de France (AMF), l’Association des départements de France (ADF), l’Association des régions de France (ARF) adhèrent pour l’essentiel à une doxa aux termes de laquelle le mode de gestion, public ou privé, en matière de services publics locaux, a peu d’importance, seule comptant la capacité de « l’autorité organisatrice » (nouvelle appellation de la puissance publique) à garantir une « bonne gouvernance », réputée ménager

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les intérêts bien compris de la collectivité, de l’opé- rateur, et des usagers. Bonne gouvernance qui passe désormais, en l’absence de toute régulation publique forte du secteur, par le « benchmarking » qu’autorisent des « indicateurs de performance », dans l’élaboration desquels les entreprises ont évidemment joué un rôle déterminant… Enfin, jamais évoqué, et pourtant déterminant, un autre facteur a contribué à entraver jusqu’à présent la convergence des « batailles de l’eau » en France… Sur fond de mondialisation, de marchandisation débridée de toutes les activités humaines, un consensus implicite fédère nombre d’élites économiques, politi- ques, intellectuelles, voire syndicales et militantes, qui communient allégrement dans une « realpolitik » qui n’ose pas toujours s’affirmer publiquement : Veolia et Suez, leaders mondiaux des services de l’environne- ment, figurent au rang des « champions nationaux », réhabilités sur fond de « patriotisme économique » triomphant… On admet dès lors que ces entreprises exercent une emprise croissante sur des pans entiers de l’action publique, dans des proportions encore insoup- çonnées, jusqu’à figurer au rang de « coproducteurs » de l’action publique. Dans ce contexte les luttes engagées en France, com- parées à celles qui se déroulent sur d’autres continents, achoppent aussi sur une autre forme d’exception fran- çaise : la faiblesse insigne de sa société civile, notam- ment dans sa composante associative, structurellement inféodée à l’État. Ce rapport de sujétion (partenariats et subventions…) n’a pas d’équivalent dans le monde anglo-saxon, pour n’évoquer qu’un des cas de figure de la scène mondiale des luttes contre la marchandi-

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sation de l’eau. Aux États-Unis ou au Canada, comme en Grande-Bretagne, Public Citizen, le Council of Canadians ou le PSIRU ne sont pas tributaires des sub- ventions allouées par l’État. Leur financement repose pour l’essentiel sur les contributions des syndicats, des églises, des fondations privées, sur des contrats de recherche universitaires, et les cotisations de leurs adhérents… Au Sud, les mobilisations en faveur du droit d’ac- cès à l’eau et à l’assainissement reposent sur la mobi- lisation, sans commune mesure avec celles qui se déploient au Nord, de communautés qui s’auto-orga- nisent pour faire valoir leur droit à la vie ; loin de la vision lénifiante, franco-française, d’un « droit à l’eau » régi par un codex « humanitaire » qu’a contribué à for- ger « l’école française de l’eau. » Reste toutefois une donnée, qui pourrait permettre d’inverser la donne, puisque la France porte une res- ponsabilité toute particulière dans la nouvelle question mondiale de l’eau : l’eau est une ressource locale, gérée localement. Or des centaines de collectifs, d’associa- tions, d’élus, de collectivités, d’institutions…, s’en- gagent désormais très fortement, sur tout le territoire français, en faveur d’une « autre » gestion de l’eau, démocratique et soutenable. Les luttes multiformes pour l’eau enregistrent ces dernières années, en France même, des victoires écla- tantes, notamment sous l’angle d’une « republicisa- tion » de l’eau à l’échelle des communes, témoignant en actes qu’une autre gestion de l’eau est possible. Qu’on peut « faire monde » ensemble autour des enjeux de l’eau.

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Ce mouvement, tonique, multiforme, dont tout indi- que qu’il va continuer à se développer, pour répon- dre pleinement aux attentes et aux espoirs qu’il sus- cite, gagnerait à s’incarner dans l’émergence d’une plate-forme citoyenne de l’eau française, témoignage d’une solidarité qui ne s’arrête pas aux frontières de l’hexagone. Le pouvoir sans partage des trois « majors » françai- ses n’est peut-être plus aussi assuré qu’on pouvait le penser. En France même, leur « âge d’or » pourrait tou- cher à sa fin. Nombre de collectivités finissent, sous la pression de la contrainte financière et des usagers, par exiger davantage de transparence, voire « republici- sent » leurs services d’eau. Dans ce contexte, eu égard à la position éminente de la France dans le domaine de l’eau, citoyens, militants, politiques, font désormais face à un enjeu vital. Celui d’engager une véritable refondation du concept même de service public de l’eau, à l’heure de la mondialisation. Un service public et une ingéniérie publique, profondément rénovés, démocratisés. L’enjeu est déterminant, crucial, vis-à- vis du reste du monde comme des générations futures.

[Partie 2 ]

Pour la gestion publique de l’eau : arguments, luttes, expériences

David Boys

L’urgence d’un plan public pour le secteur de l’eau est urgent

Des milliards de personnes n’ont pas accès à l’eau et à l’assainissement, des millions d’entre elles meurent chaque année

C’est un fait bien connu qu’un milliard de personnes n’ont pas accès à de l’eau potable et saine en quan- tité suffisante pour vivre dignement. Le fait que plus de deux milliards de personnes n’ont pas accès à des services d’assainissement fiables est moins connu. Pourtant, cette situation entraîne la mort inutile de mil- lions de personnes chaque année et le gaspillage d’in- nombrables ressources pour traiter des maladies évi- tables. Près de la moitié des lits d’hôpitaux du monde seraient occupés par des patients atteints de maladies liées à l’eau. Ces chiffres frappants révèlent l’incapacité du sec- teur public à assumer ses responsabilités de base. Par conséquent, il est indispensable de trouver de « nouvel- les » solutions à ce problème, par exemple en faisant appel aux entreprises privées et à leur gestion « effi- cace » et en laissant la loi du marché régir la distribu- tion de cette ressource essentielle. Les personnes et les entreprises motivées par le profit ne manquent jamais d’esprit d’innovation pour fournir des services à ceux qui n’ont pas accès au secteur public. C’est comme cela que l’on pallie les échecs des gouvernements inef- ficaces et corrompus.

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Voici, en résumé, l’argument de base de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international, des ban- ques régionales de développement et de la plupart des pays de l’OCDE, du moins en ce qui concerne les besoins des pays en développement. Très peu de pays de l’OCDE adoptent cette solution pour eux- mêmes, mais, comme par magie, ce remède est censé être efficace dans les pays pauvres et les pays à revenu intermédiaire. Un autre argument que l’on entend aussi est que les marchés de capitaux locaux financeront ces initiatives de prise en charge de services publics par des groupes privés, mais comment de tels marchés peuvent-ils se développer dans des régions sans eau ni assainisse- ment ? Très lentement, à mon avis. Et d’ici là, combien de personnes en plus auront succombé aux maladies véhiculées par l’eau de mauvaise qualité ? N’oublions pas non plus le paradoxe suivant : nous savons que l’objectif des entreprises privées est de maximiser leurs profits. Or, une des caractéristiques des populations pauvres est qu’elles n’ont pas d’argent. D’où viendront donc les bénéfices de ces entreprises ? Comment atteindront-elles le retour sur investissement de 15-20 % dont elles ont besoin ? Tous ces arguments, regroupés dans le consensus de Washington qui, entre autres, propose de remplacer les gouvernements par des acteurs du marché, sont de plus en plus critiqués, y compris par certains spécialistes appartenant au courant dominant. La récente nationa- lisation du géant de l’assurance AIG par le gouverne- ment des Etats-Unis montre une fois de plus que les marchés libres sont allés trop loin.

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Au cours des vingt dernières années, la politique internationale en matière d’eau a préconisé la privatisa- tion en s’appuyant sur plusieurs outils. Les plus connus sont les aides et les prêts octroyés par les banques de développement et les gouvernements des pays dona- teurs. Certains de ces outils ont pour principal objectif d’ouvrir de nouveaux marchés pour les grandes entre- prises des pays donateurs. De nombreux autres instruments existent pour pro- mouvoir les privatisations, par exemple, les nombreu- ses réunions régionales et internationales visant à éta- blir les politiques à appliquer dans le secteur de l’eau. La plus importante est le Forum mondial de l’eau, organisé tous les trois ans par le Conseil mondial de l’eau, groupe de pression mis sur pied dans les années 1990 par les multinationales françaises de l’eau et la Banque mondiale. Les plus grands groupes privés fran- çais du secteur ont récemment mis en place un nouvel instrument de lobbying, AquaFed, dont les bureaux se situent à proximité des principales instances décision- nelles de l’UE. Il existe de nombreuses autres réunions de ce type, notamment le Congrès biennal de l’Association inter- nationale de l’eau, la Semaine annuelle de l’eau de Stockholm, la Semaine annuelle de l’eau de la Banque mondiale, etc. (On pourrait se demander pourquoi tant de réunions – l’argent ne devrait-il pas aller à la mise en œuvre de solutions publiques ?) Les lobbyistes du secteur privé sont très actifs dans la plupart de ces conférences, soit directement sous la bannière de leur entreprise, soit en coulisses avec des « groupes alliés » comme le Conseil mondial des entreprises pour le déve- loppement durable (WBCSD) ou le Business Partners

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for Development (BPD, rebaptisé Building Partners for Development). Ils ont même réussi à rejoindre le groupe sur la corruption dans le secteur de l’eau de Transparency International, bien que leurs membres aient été impliqués dans certains des pires cas de cor- ruption de l’histoire du secteur de l’eau. Les représen- tants du secteur privé et les idéologues pro-marché par- ticipent activement à tous ces forums et contribuent à créer les conditions favorables à de nouvelles activités commerciales dans le domaine de l’eau. Ce groupe informel, qui bénéficie de ressources financières importantes et de relations influentes, a réussi à convaincre le secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, de mettre sur pied un conseil consul- tatif spécial chargé de le conseiller sur la manière dont l’ONU pourrait, entre autres, accélérer les « partenariats publics-privés » dans le secteur de l’eau. Cela reflète l’étendue du pouvoir de persuasion de ce groupe, qui a accès aux hautes sphères de plusieurs gouvernements puissants, notamment celle de l’ancien président fran- çais, Jacques Chirac. En dépit de ce pouvoir immense, les groupes privés ne parviennent pas à leurs fins. Ils rencontrent de nom- breux obstacles, certains de leur fait, d’autres en raison de la nature même du secteur – l’eau est un monopole naturel qui n’obéit pas aux mécanismes du marché… et d’autres en raison de la résistance des populations et de certaines organisations aux projets de privati- sation. D’aucuns affirment que les grandes privatisa- tions appartiennent au passé en mettant en exergue les échecs observés en Argentine, en Indonésie et en Bolivie. Je pense que le monstre de la privatisation a été affaibli, mais qu’il est toujours capable de passer

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à l’attaque. Pour l’instant, il panse ses plaies en Chine et au Moyen-Orient, où la résistance des populations n’est pas très forte. Il rôde encore dans les réunions internationales, où il côtoie de nombreux amis et est protégé par des critères d’accès restrictifs.

Alternatives à la privatisation

Les recherches récentes montrent que les services publics de qualité bien gérés, accessibles et équitables assurent la cohésion de nos sociétés. Ils créent l’infras- tructure sociale et matérielle dont dépend le secteur privé. La question est donc de savoir comment mettre en place de tels services publics de qualité, par exem- ple, dans le secteur de l’eau. Comme le montre le graphique [+ p. 96], la vaste majorité des services d’eau et d’assainissement sont gérés par des opérateurs publics. Selon une estimation prudente, 250 000 opérateurs publics de l’eau propo- sent leurs services à des milliards de personnes dans le monde entier. Il convient également de noter qu’une telle infrastructure publique existe dans tous les pays de l’OCDE, le secteur de l’eau y étant contrôlé et géré par le secteur public. Dans les quelques pays où la distri- bution de l’eau a été privatisée, cela s’est fait après que des fonds publics aient créé l’infrastructure initiale. Pourquoi ne parle-t-on donc pas davantage de ces milliers d’opérateurs publics efficaces ? Pourquoi ces derniers n’attirent-ils pas l’attention des bailleurs de fonds, des banques et des responsables politiques ? La réponse n’est certes pas simple, mais les points sui- vants peuvent servir de pistes :

n Les services publics de l’eau sont généralement gérés par les municipalités et desservent des régions géographiques et politiques bien définies.

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n Les opérateurs ne visent pas à s’étendre au-delà de leurs limites géopolitiques car ils ne sont pas mus par la maximisation des profits, les fusions et acqui- sitions et l’élimination des concurrents.

n Bon nombre d’opérateurs de haut niveau sont des ingénieurs. Ces derniers sont plus à l’aise avec les algorithmes, le ciment, l’acier et les finances qu’avec les stratégies politiques, la création de réseaux de contacts, l’intégration et la participation publique. n Les principales réunions relatives à l’eau sont encore monopolisées par les partisans idéologiques des solutions axées sur le marché. L’ISP reste convaincue que ces opérateurs publics « isolés » détiennent les clés du progrès dans ce secteur. Au total, ils emploient des millions de travailleurs- euses, dont beaucoup sont dotés de compétences et de savoir-faire qu’ils peuvent transmettre à leurs collègues moins qualifiés. Un grand nombre de ces opérateurs affichent des résultats remarquables dans des circons- tances difficiles. Mais comment exploiter ce potentiel étant donné l’« isolement » des opérateurs publics et les politiques internationales concernant la question de l’eau qui continue à chercher et à soutenir des solutions axées sur le marché ? L’ISP a financé plusieurs études visant à examiner les possibilités que présentent les partenariats public- public, notamment à la lumière des expériences faites en Lettonie, en Lituanie et en Estonie après la chute de l’Union soviétique. Dans ces pays baltes, l’entreprise publique de distribution Stockholm Vatten a conclu un partenariat pluriannuel avec le soutien de plusieurs donateurs et d’élus. Il existe bien d’autres exemples de partenariats couronnés de succès. Ils se font générale-

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ment au niveau national, parfois dans une même région ou entre pays du Nord et pays du Sud. La plupart de ces partenariats n’ont pas fait parler d’eux. L’enjeu consiste à élaborer un mécanisme interna- tional prévoyant et favorisant les partenariats public- public de manière à refléter les besoins des opérateurs publics et non pas les intérêts des banques de déve- loppement et des bailleurs de fonds nationaux et des groupes privés.

Les partenariats des opérateurs d’eau (POE), l’UNSGAB et le système des Nations unies

Nous nous sommes tournés notamment vers le Conseil consultatif sur l’eau et l’assainissement auprès du secrétaire général de l’ONU (UNSGAB) pour réa- liser des avancées en matière de partenariats public- public. Créé en 2004 par Kofi Annan, ce Conseil avait initialement pour mission d’encourager la privatisa- tion, soit les partenariats public-privé (PPP). Parmi les premiers membres, nombreux étaient favorable- ment disposés à l’agenda des PPP Après qu’une cer- taine pression a été exercée sur l’ONU, trois nouveaux membres ont donc été nommés : Antonio Miranda de l’Association des services municipaux de l’eau et de l’assainissement du Brésil (ASSEMAE), Jocelyn Dow, ancienne présidente de l’Organisation de femmes pour l’environnement et le développement (WEDO) et moi- même (Davis Boys) de l’ISP. Ces trois membres ont déploré l’accent mis sur les PPP et ont soumis une proposition privilégiant le ren- forcement des services publics de distribution d’eau et non leur remplacement par des opérateurs privés. Cette proposition avait été initialement conçue pour ne

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concerner que les opérateurs publics, mais le compro- mis final a été de permettre à toutes les organisations de participer à ce nouveau mécanisme, qu’il s‘agisse d’opérateurs publics ou privés, d’ONG, d’intellectuels ou de toute autre partie prenante souhaitant renforcer les capacités des opérateurs publics. Le compromis a débouché sur la proposition figu- rant dans le Plan d’action Hashimoto de l’UNSGAB et baptisée Partenariat des opérateurs d’eau (POE). Toutes les parties sont admises mais la participation repose sur une base non lucrative. Comme l’a souli- gné Antonio Miranda, le monde des affaires leur four- nit déjà de nombreux instruments pour en trouver. Le POE ne doit pas servir de nouveau moyen, car sa raison d’être n’est pas de conserver le statu quo. En effet, un certain nombre d’acteurs pensent qu’un moratoire est indispensable, une période, de cinq à dix ans, suivant le POE et au cours de laquelle l’entreprise privée n’est pas autorisé à faire des affaires. Ceci pour éviter que les entreprises privées utilisent le POE seulement pour leur marketing à long terme. Le document de l’UNSGAB définit le partenariat mondial des opérateurs d’eau comme suit :

Le raisonnement qui sous-tend le concept POE est que ce sont les opérateurs eux-mêmes qui offrent le plus de perspectives d’amélioration des services d’eau et d’assainissement. Étant donné que la plupart des opérateurs d’eau sont locaux ou municipaux, que la plus modeste des améliorations au sein de ces opé- rateurs permettra d’avancer considérablement sur la voie des OMD 1 et qu’aucune organisation n’a actuel- lement la capacité de mobiliser les milliers d’opéra-

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teurs du secteur de l’eau, c’est vers eux qu’il faut se tourner pour avoir le plus de chances de réussir. Les POE reposent sur des mécanismes qui permettent à ces opérateurs de communiquer entre eux systémati- quement, sans devoir attendre le feu vert des bailleurs de fonds, des institutions financières internationales ou d’autres organisations pour nouer des contacts et développer des projets 2 .

En octobre 2006, Kofi Annan a demandé à UN-Habitat 3 d’accueillir un bureau mondial des POE. Le gouvernement japonais a rapidement alloué 2 mil- lions de dollars à la mise sur pied de POE dans la région Asie-Pacifique. Mais il l’a fait bien avant qu’UN-Habi- tat ne soit mandaté pour la mise en œuvre, de sorte que les fonds ont été recueillis par la Banque asiatique de développement, l’une des banques régionales connues pour promouvoir les mécanismes de marché. La BAsD donne l’impression d’utiliser cet argent pour encoura- ger la création de réseaux régionaux de services publics de distribution. Cependant, il est évident qu’elle s’inté- resse surtout à la mise en place de modèles de marché, par le biais d’une perception de droits, d’un finance- ment par la bourse ou d’autres approches de gestion. La BAsD a clairement affirmé vouloir transférer une partie encore plus importante de ses fonds au secteur privé. Mais l’initiative POE doit être gérée différem- ment, en mettant l’accent sur les opérateurs publics,

le programme des Nations unies pour le développement. Cf. <www.

undp.org/french/mdg/>.

2. <www.world-psi.org/TemplateEn.cfm?Section=Other_publicati

ons&CONTENTID=17198&TEMPLATE=/ContentManagement/

ContentDisplay.cfm>.

3. UN-HABITAT : Programme des Nations Unies pour les établisse-

ments humains. Cf. <www.unhabitat.org/>.

Pour la gestion publique de l’eau

mais aussi en incluant les travailleurs/euses et les représentants de la société civile. D’autres régions ont géré les POE d’une manière similaire, les banques de développement régionales jouant un rôle prédominant. C’est fort préoccupant étant donné qu’elles sont toujours les principaux acteurs du consensus de Washington, en dépit de nom- breux signes révélant l’échec de leurs politiques. L’absence de participation des nouveaux acteurs, soit les organisations de la société civile, les travailleurs/ euses ou leurs syndicats, montre également que la mise en œuvre des POE pose problème. Aucun de ces grou- pes n’a été véritablement consulté pour les initiatives régionales relatives aux POE. Les ingénieurs de l’eau doivent adopter un processus de prise de décisions plus transparent et plus participatif. Il est manifeste que les groupes privés sont préoccu- pés par l’initiative POE. AquaFed participe à toutes les réunions régionales et s’efforce d’affaiblir le rôle du secteur public, en s’attaquant soit à l’aspect non lucra- tif soit au moratoire proposé. En Amérique latine, les POE sont menés par AIDIS, une association d’ingénieurs. Les services de distribu- tion choisis pour le groupe directeur sont soit issus du secteur privé stricto sensu, comme c’est le cas au Chili, soit des services publics qui s’orientent vers les méca- nismes de marché, en entrant en bourse, en nouant des partenariats à but lucratif et en rétribuant des services de conseil. La société civile, les travailleurs/euses et les syndicats n’ont été invités à participer à aucune de ces réunions. En Afrique, les premières activités relatives aux POE ont été fortement influencées par le personnel

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de la Banque mondiale et l’ancien Water Utility Partnership, qui s’est soldé par un échec pour avoir trop privilégié les intérêts des opérateurs privés. Les POE africains sont également sous la coupe de Rand Water, le fournisseur en gros d’Afrique du Sud qui a tenté de se lancer dans la distribution grâce aux PPP. Rand a même conclu des PPP en dehors de l’Afrique du Sud avant d’être forcé d’y renoncer en raison de l’insuffisance des profits. La vénérable Association internationale de l’eau (IWA) n’est pas non plus épargnée par les pressions exercées par le secteur privé en vue de rendre les POE plus favorables à leurs affaires. Bien que la vaste majorité des membres de l’association travaillent dans les services publics de distribution, ses principaux bailleurs de fonds sont Veolia et Suez. Dans l’ensemble, l’initiative POE risque sérieuse- ment d’être pervertie au point de ne pas pouvoir répon- dre aux attentes ou remplir ses promesses, à savoir créer une plateforme de services publics de distribu- tion permettant à ces derniers de s’entraider sans être menacés par le mercantilisme ou les rachats. Le fait qu’UN-Habitat a pris beaucoup de temps pour créer son programme et que les donateurs ne sont pas encore prêts à soutenir ce nouveau concept explique égale- ment en partie le problème. UN-Habitat a récemment mis un directeur à la tête des POE et nous avons bon espoir qu’il remettra les POE sur la bonne voie. UN-Habitat créera un comité direc- teur provisoire composé principalement d’opérateurs publics, mais également d’organisations de la société civile, de syndicats et de bailleurs de fonds. Ce comité sera chargé d’établir les principes de fonctionnement

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des POE. Cela aura-t-il une influence sur les POE régionaux déjà créés ? Nous allons en tous les cas exer- cer des pressions pour que les POE mondiaux fixent clairement les critères permettant aux POE régionaux d’utiliser le « label POE ». En dépit de ces inquiétudes, notons qu’il existe de nombreuses nouvelles initiatives intéressantes, notam- ment les activités du réseau Reclaiming Public Water (reconquérir l’eau publique), soutenues par CEO/ TNI (Corporate Europe Observatory/Transnational Institute) et réunissant de nombreux acteurs diffé- rents, tels Red Vida en Amérique latine, le Conseil des Canadiens (Council of Canadians), le Réseau afri- cain de l’eau (African Water Network), et d’autres. Le manque de financement reste un obstacle permanent, mais d’importantes initiatives novatrices sont lancées et gérées avec un budget limité. Il est utile de men- tionner les changements dans les processus de gestion opérés par les services de distribution de l’eau et les ingénieurs à Tamil Nadu, en Inde. Les syndicats financent également plusieurs actions, notamment les partenariats public-public entre les services publics de distribution et les syndicats en Argentine, au Pérou, en Uruguay et en Bolivie. Aux Philippines, le syndicat collabore avec la direction pour élaborer des normes sociales en vue d’améliorer les services publics. Aux Pays-Bas, le syndicat (Dutch Union) s’est rapidement mobilisé pour nouer des liens entre les entreprises publiques et les nombreux par- tenariats publics internationaux, y compris des liens avec les syndicats. De véritables partenariats entre les services publics de distribution se font de mieux en mieux connaître dans le monde entier, mais il leur

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reste à relever de nombreux défis afin d’avoir suffisam- ment de poids politique pour forcer les banquiers et les donateurs favorables à l’économie de marché à modi- fier leurs pratiques. Il est évident que les gouvernements nationaux ne peuvent pas lancer des privatisations, en écartant leur responsabilité face à la question de l’eau et des services d’assainissement. Au contraire, ils doivent reconnaître que le financement et la gestion doivent relever du secteur public et qu’ils ne peuvent pas être laissés au bon vouloir des banquiers et des spéculateurs qui ont échoué lamentablement en se déchargeant, dans nos sociétés, de leur responsabilité. Nous devons recon- naître le succès de ces opérateurs publics et de leurs équipes qui, tous les jours, parviennent à assurer un approvisionnement fiable en eau potable et des servi- ces d’assainissement performants. Nous devons cesser de dénigrer les services publics, mais, au contraire, utiliser leur force pour aider les autres, avec, comme objectifs communs, de construire des sociétés justes et équitables et d’éliminer la pauvreté.

Anne Le Strat

Fluctuat nec mergitur :

quand Paris se réapproprie son eau

Alors que la campagne électorale pour les élections municipales de mars 2008 est déjà engagée, le maire de Paris en exercice et candidat prend position par voie de communiqué le 5 novembre 2007 sur l’ave- nir du service municipal de l’eau à Paris en déclarant vouloir « confier à un opérateur public unique la res- ponsabilité de toute cette chaîne du cycle de l’eau, de la production à la distribution ». Pour beaucoup cette déclaration est une surprise et nombreux sont ceux qui ne veulent y voir qu’un engagement de campagne sans lendemain. Elle s’inscrit pourtant dans un processus long d’évolutions du service municipal de l’eau dont les ressorts relèvent autant de considérants techniques que politiques.

L’abandon de la gestion de l’eau en régie directe

Opérons un retour sur l’histoire, qui est d’abord l’histoire d’un démantèlement, celle de la gestion de l’eau en régie directe. Ce démantèlement s’effectue en deux étapes : la distribution de l’eau puis la production même de l’eau.

L’abandon de la distribution

C’est en 1984 que, Jacques Chirac, alors maire de Paris et président du RPR (Rassemblement pour la République), décide de confier au secteur privé les métiers de la distribution d’eau.

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En termes rigoureux, il ne s’agit pas d’une privatisa- tion à proprement parler, le patrimoine du réseau étant toujours propriété de la ville, mais d’une délégation de service public aux entreprises privées. Deux contrats d’affermage 1 portant sur « l’exploitation du service de distribution publique d’eau potable et d’eau non potable » sont ainsi signés le 20 décembre 1984. La loi Sapin (1993) conçue pour rendre plus transparentes les conditions de passation des contrats de délégation de service public n’étant pas encore édictée, la ville de Paris en profite pour passer deux contrats de délégation de gré à gré sans mise en concurrence à Eau et Force (EF-PE), filiale de la Lyonnaise des eaux (aujourd’hui intégrée au groupe Suez) pour la rive gauche et à la Compagnie des eaux de Paris (CEP), filiale de la Générale des eaux (aujourd’hui intégrée au groupe Veolia) pour la rive droite. C’est en obéissant à des considérations purement politiques, ne relevant donc pas de la rationalité techni- que, que la municipalité parisienne de l’époque partage ainsi Paris en deux : une rive pour chacune des filiales des deux grandes multinationales de l’eau. En 1985, quand les contrats de délégation de la distribution sont signés, la Lyonnaise des eaux, grande concurrente de la Générale, fait donc son entrée sur le secteur parisien de l’eau. Rappelons qu’à cette époque, le président-direc- teur général de la Lyonnaise des eaux, Jérôme Monod, n’est ni plus ni moins que l’ancien directeur de cabinet de Jacques Chirac, Premier ministre, et ancien secré- taire général du RPR…

Pour la gestion publique de l’eau

L’abandon de la production de l’eau

Après la distribution, poursuivant la remise en cause profonde du système en place, la municipalité parisienne décide de s’en prendre à la production de l’eau. C’est à un cabinet privé, le cabinet Merlin, qu’il est demandé une étude sur l’approvisionnement et la production de l’eau potable et non potable. Cette étude rendue en mars 1986 dresse un premier bilan après quinze mois de distribution affermée et préconise la création d’une SEM (société d’économie mixte) pour la production d’eau potable et non potable, préconisa- tion adoptée lors du Conseil de Paris de juillet 1986, signant ainsi la fin de la production d’eau en régie directe. Par un contrat de concession du 30 janvier 1987 la Société anonyme de gestion des eaux de Paris (SAGEP) est alors créée pour la production et le transport de l’eau potable et non potable. La collectivité parisienne détient 70 % du capital, 2 % sont détenus par d’autres SEM de la ville, les 28 % restant étant partagés à moitié par les deux distributeurs, ainsi actionnaires et admi- nistrateurs de la SAGEP. Le démantèlement de la régie directe se fit donc en deux étapes et la ville de Paris devint autorité concé- dante sur trois contrats de délégation d’une durée cha- cun de vingt-cinq ans. Plusieurs avenants sont venus par la suite compléter ou modifier les contrats initiaux. À la lecture des contrats on comprend que la munici- palité avait décidé, par cette réforme du service, de tout déléguer jusque ses obligations de contrôle. La SEM, sans lien contractuel avec les deux distri- buteurs, était pourtant chargée de leur contrôle via un mandat de la ville, et de ce fait chargée de contrôler

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ses actionnaires privés et administrateurs. En réalité les services municipaux ne maîtrisaient ni ne contrô- laient aucune des activités menées par les délégataires et la SAGEP sans réel moyen de contrôle des distribu- teurs privés émettait parfois des remarques et critiques mais qui restaient sans effet, la ville ne demandant par aux distributeurs d’en rendre compte. D’ailleurs fau- tes d’objectifs techniques précisés dans les contrats quant aux obligations des distributeurs en matière de travaux, l’état patrimonial du réseau était mal connu par la collectivité.

Une situation accablante

Deux rapports de la Chambre régionale des comp- tes d’Ile-de-France (CRC) en 2000 2 et de l’Inspection générale de la ville de Paris (IGVP) 3 en 2001 ont très fortement et justement critiqué le fonctionnement ou plutôt dysfonctionnement du service. La CRC et l’IGVP pointent l’absence de transparence quant aux données techniques, économiques et financières fournies par les deux distributeurs qui ne rendent pas compte des pro- duits financiers ni des gains de trésorerie générés par les contrats et dont les rapports ne retracent que partiel- lement les montants des travaux effectués et les opé- rations financières afférentes. Ils estiment par ailleurs que les marges réelles des distributeurs sont largement supérieures (de deux à trois fois) à celles déclarées mais soulignent à maintes reprises la difficulté de les éva- luer faute de précision quant aux données financières.

2. « Rapport sur la gestion de la protection et de la distribution de

l’eau potable et non potable », Chambre régionale des comptes

d’Ile-de-France, au maire de Paris, Jean Tibéri, 7 septembre 2000.

3. « Le contrôle par la Ville de Paris de sa filière eau (production-

distribution) », Inspection générale de la Ville de Paris, juin 2001.

Pour la gestion publique de l’eau

L’IGVP relève par exemple qu’il a été très difficile d’entrer en contact avec les sociétés distributrices très réticentes à donner les informations demandées dans le cadre de l’inspection. Le conflit d’intérêt occasionné par la présence des distributeurs au sein du capital de la SEM est noté par la CRC qui s’étonne également de la clôture du budget annexe de l’eau en 1989, critique déjà formulée dans un autre rapport de 1991. Ce qui est pourtant obligatoire pour le bon fonctionnement des services d’eau et d’assainissement. Quant à l’absence de contrôle de la municipalité sur son service il est très largement critiqué par les deux rapports, l’IGVP sou- lignant que « la minuscule “section de coordination et liaison eau” ne saurait à elle seule assurer le contrôle de l’ensemble de la filière 4 ».

La réappropriation de la gestion de l’eau

En 2001, avec l’arrivée de la gauche à la tête de Paris, l’une des priorités politiques de la nouvelle majorité municipale est justement de reprendre le contrôle du service. Lors de la clause de revoyure des contrats, des négociations sont engagées avec les délégataires sur les montants des travaux, sur le calcul des provisions financières dégagées par les deux distributeurs, sur la gestion de la facturation et sur le contrôle des activités des délégataires. Par les avenants signés en 2003, la Ville de Paris a repris deux des missions qui étaient jusqu’alors exercées par la SAGEP: le contrôle des contrats de distribution et la maîtrise d’ouvrage des travaux d’investissements sur le réseau de distribution. Elle reconstitue à cette fin un pôle de compétences au

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sein de la ville, en charge du contrôle des délégataires. Un budget annexe de l’eau est également rétabli. Dans ce processus de republicisation engagée dans la précé- dente mandature, le changement de l’actionnariat de la SEM Eau de Paris marque également un tournant important. En avril 2007, le Caisse des dépôts et consi- gnations rachète les actions des deux groupes privés qui sortent ainsi du conseil d’administration de la SEM. La gestion de la facturation est également complè- tement revue. Il faut savoir, en effet, que si le service de l’eau fut assuré en régie directe jusqu’en 1985, la partie commerciale était assurée depuis fort longtemps par le privé. En effet par un traité du 11 juillet 1860 la ville de Paris sur l’initiative de l’ingénieur Belgrand – véritable concepteur du système d’approvisionnement de l’eau pour Paris – délégua le service commercial de la facturation à la Générale des eaux pour une durée de cinquante ans. En contrepartie, la Générale cédait des installations de production d’eau dans des communes rattachées à Paris, sur lesquelles le service d’eau était concédé. Des conventions successives entre la ville et la Générale ont fait perdurer le dispositif jusqu’à la mise en délégation, remplacé par la suite par un GIE (groupement d’intérêt économique) de facturation pour les deux délégataires mais toujours géré par la Générale des eaux jusqu’en 2003. Dès 2001, la nouvelle mandature lance un audit sur le GIE facturation, dénoncé précédemment par la CRC et l’IGVP, effectué par le cabinet Service public 2000 5 dont les conclusions sont accablantes. Il estime qu’en

Pour la gestion publique de l’eau

comparaison avec des villes étrangères et d’autres vil- les françaises le coût du service commercial de Paris est 2 à 3,5 fois plus cher, soulignant sa « médiocre per- formance économique » et son très mauvais rapport qualité/prix ! Le rendu de l’audit conduit la ville à met- tre fin au groupement d’intérêt économique en 2003 et à ce que chaque distributeur reprenne les activités de facturation sur son secteur.

L’élaboration du nouveau modèle de gestion : la régie personnalisée

À l’approche de l’échéance des contrats (décem- bre 2009 pour ceux de la distribution et décembre 2011 pour la production) est engagé un programme d’études afin de définir le meilleur scénario d’organisation et de gestion du service public de l’eau. Plusieurs missions ont été confiées à des consultants et cabinets d’études en 2006 et 2007 pour évaluer la situation à la fin des contrats actuels et faire une analyse organisationnelle, juridique et financière du service et sur les besoins d’évolution technique du système d’alimentation. Au terme des études et après analyse d’une dizaine de scénarios de gestion possible, deux scénarios ont été définitivement retenus pour examen avant la décision politique. Le premier prévoyait peu ou prou la recon- duite du système actuel avec comme changement de ne confier qu’à un seul opérateur privé la délégation de la distribution. Le second préconisait une régie per- sonnalisée pour l’ensemble du service (production et distribution), s’inscrivant en rupture avec l’ancien sys- tème tout en étant dans la continuité des orientations développées depuis 2001. Il est notamment apparu que la production de l’eau était une activité réellement stratégique compte tenu

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des tensions que l’on peut craindre à l’avenir sur la dis- ponibilité des ressources et leur qualité. La volonté de la Ville de retrouver la maîtrise complète de sa filière de l’eau, soumise à des enjeux environnementaux forts, a conduit à écarter toute forme de délégation pour cette activité. Le scénario de la remunicipalisation se tradui- sait par une reprise directe et complète du service par la collectivité, redevenant ainsi actrice de son service de l’eau et effaçant vingt-cinq ans d’abandon de ses responsabilités. Par sa prise de position sur le choix futur du mode de gestion du service de l’eau s’il était réélu, Bertrand Delanoë inscrit l’eau comme thème électoral de la cam- pagne municipale. Neuf mois après la prise de fonc- tion de la nouvelle équipe municipale, nous sommes aujourd’hui dans la phase de transition opérationnelle, d’un mode de gestion à un autre. D’ici la fin 2009, il s’agit de réorganiser le service municipal par la mise en place d’un opérateur public unique sous la forme d’une régie personnalisée à qui sera confié l’ensemble des activités du service de l’eau. De nombreux arguments plaident pour l’unicité de l’opérateur en gestion publique. Cela permet de met- tre fin à l’éclatement des compétences et des respon- sabilités réparties actuellement entre la Ville et les trois opérateurs, rendant plus lisible l’organisation du service pour l’usager. Pour exemple les distributeurs d’eau sont responsables de l’entretien et de l’exploi- tation du réseau de distribution, mais le producteur gère certaines conduites et équipements de régulation du réseau, et assume la responsabilité de la qualité du service fourni (pression et qualité de l’eau, traitement des plaintes) alors que le contact avec l’abonné via la

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facture revient au distributeur. À noter que les distri- buteurs privés étaient eux-mêmes favorables à un seul opérateur d’eau à Paris, défendant naturellement l’idée qu’il devait être privé et non public. L’opérateur unique assurera une meilleure traçabi- lité de la qualité (depuis la source jusqu’au robinet) optimisant ainsi la sécurité sanitaire. À titre d’exem- ple, une goutte d’eau transportée par l’aqueduc de la Vanne change aujourd’hui dix fois d’opérateur (Eau de Paris, EF-PE, CEP) avant d’atteindre le réservoir de Montmartre ! La gestion financière sera plus transparente et entiè- rement dédiée au service public de l’eau sans aucune rémunération d’actionnaires. Les distributeurs décla- rent annuellement en moyenne 15 millions d’euros de bénéfices – alors qu’on estime qu’ils en dégagent net- tement plus par des gains de trésorerie et par les mar- chés de travaux sur le réseau généralement confiés aux filiales des groupes – bénéfices dont on ne connaît pas réellement la part réinvestie dans les contrats d’eau 6 . En effet, la lecture seule des comptes annuels de résul- tat d’exploitation des distributeurs ne suffit pas pour évaluer le cycle économico-financier des contrats, comme l’a récemment démontré l’expérience de la communauté urbaine de Bordeaux sous la présidence d’Alain Rousset, qui au terme des négociations avec

6. Une expertise financière de Patrick du Fan de Lamotte, consultant expert-comptable, effectuée pour EAU DE PARIS estime que la méthode employée par les distributeurs s’écarte des règles du plan comptable général. À titre d’exemple, les distributeuurs font figurer dans les charges des intérêts sur la totalité des investissements qu’ils réalisent, sanstenir compte de l’autofinancement que leur procure le service. Ainsi pour 2006, les bénéfices affichés étaient de 15 mil- lions d’euros mais devaient être réestimés à plus de 23 millions.

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son délégataire la Lyonnaise des eaux, dont il avait pu analyser la comptabilité générale, a récupéré près de 234 millions d’euros, à comparer aux 29 millions estimés par un audit financier externe sur la base des rapports financiers du délégataire. Par ailleurs, dans le système parisien actuel, le pro- ducteur supporte la majorité des charges fixes du ser- vice, par l’exploitation des usines, des filières de trai- tement et par la prise en charge des investissements les plus importants sur le patrimoine du réseau. En réalité la partie la plus lucrative (facturation et gestion de la clientèle) revient aux distributeurs alors que le produc- teur assume la plus grande part des fonctions d’exploi- tation du service. La création d’une régie de l’eau permettra de faire apparaître de manière simple et transparente l’ensem- ble des recettes et des charges liées au service. Nous avons la conviction de pouvoir, dans cette nouvelle organisation, garantir à la fois la maîtrise du prix et la réalisation des investissements nécessaires au service. C’est donc à la fois des raisons politiques et de « bonne » gestion, les deux en la matière étant totale- ment liées, qui ont présidé à cette décision politique. La question s’est posée du choix de la structure juri- dique de la nouvelle régie, directe ou personnalisée – choix en partie dicté par les évolutions législatives. Par la volonté du législateur, l’eau est un bien public. Sa production et sa distribution se font dans le cadre d’un service public qualifié d’industriel et commercial, dont le coût est supporté par la facture de l’usager. Le code général des collectivités territoriales prévoit que seuls les services exploités en régie directe sans dis- continuité depuis une date antérieure au 28 décembre

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1926 ont la faculté de conserver la forme de régie directe. Le service de l’eau ayant fait l’objet d’une délégation de ser