Lgalit territoriale en France : la ranon de lhistoire

Matthew Wendeln
Fondement de lamnagement du territoire pendant les Trente Glorieuses , la recherche dun
dveloppement quilibr de la France nest-elle pas aujourdhui de retour sous le vocable de
lgalit territoriale ? e!prience de lapr"s-guerre nous rappelle que, dans une priode
conomique agite, des e##orts de redistribution peuvent #avoriser la croissance$
Depuis vingt ans la comptitivit et la mise en concurrence des territoires ont pris une place de
plus en plus importante dans les politiques damnagement du territoire (Baudelle et Montabone
2008). La victoire de la gauce en 20!2 a sensiblement modi"i cette approce. Le gouvernement
#$rault a privilgi un nouveau langage% celui de & lgalit territoriale ' (Laurent 20!(). )e
discours puise en ralit ses racines dans les annes !*+0 et !*,0 (-endeln 20!!). .n se souvient
de cette poque comme du c/ur des & 0rente 1lorieuses '% alors quen ralit la prosprit dapr2s3
guerre a t tr2s ingalement distribue sur le plan territorial. La plus grande partie du pa$s tait
menace par la stagnation conomique lorsque 4aris% les grandes villes de province et quelques
rgions industrielles connaissaient des tau5 de croissance e5ceptionnels.
Dans ce conte5te% les gouvernements successi"s de la 6uatri2me 7publique et du dbut de la
)inqui2me se sont rangs 8 lide quune distribution plus quilibre de la croissance tait
ncessaire non seulement pour prserver la pai5 sociale% mais aussi pour soutenir le dveloppement
conomique du pa$s et maintenir ainsi leur propre "ortune politique. 9n !*,(% pour 1eorges
4ompidou% alors 4remier ministre% lamnagement du territoire devait se soucier de & :ustice
distributive dans la rpartition des activits ' entre les rgions "ran;aises (cit dans Laurent 20!().
<ier comme au:ourdui% la redistribution territoriale suscite la controverse. Le dveloppement
est3il vou 8 se concentrer dans les grandes mtropoles% ou peut3il =tre di""us de mani2re plus
omog2ne > Laide conomique au5 territoires en di""icult contribue3t3elle au dveloppement
national ou ta5e3t3elle inutilement les rgions les plus comptitives% & locomotives ' de lconomie
(Baudelle 200, ? Brenner 200@ ? Atorper 20!() >
Malgr les importantes trans"ormations intervenues depuis les & 0rente 1lorieuses '% lapr2s3
guerre reste une r"rence dans ce dbat. 4ar"ois salue comme lBge dor de lamnagement
volontariste% cette priode est aussi souvent critique pour ce que ses dtracteurs voient comme les
erreurs et les e5c2s de cette politique galisatrice (DaveCies 2008). 4our certains% lamnagement
des annes !*+0 et !*,0 a m=me servi la d"ense rtrograde dune Drance rurale et traditionnelle
contre le dveloppement de la & grande ville ' (Marcand 200*).
Ee soutiens% pour ma part% que lob:ecti" ma:eur de ces programmes tait dacclrer ladaptation
de la Drance 8 une conomie en mutation rapide et que% loin d=tre & anti3urbains '% ces politiques
ont ren"orc 4aris et les mtropoles rgionales. )e "aisant% lamnagement national dapr2s3guerre a
"avoris un mlange comple5e% par"ois contradictoire% dgalisation et de polarisation territoriales.
!
Des objectifs de croissance et de justice sociale
Lamnagement du territoire est trop souvent associ au5 premiers e""orts de dcentralisation
conomique apparus dans les annes !*(0 et !*@0% qui ont poursuivi les ob:ecti"s conservateurs de
contenir la croissance des grandes villes et de prserver une Drance rurale au5 bas salaires (1ravier
!*@F). )es tentatives ont cependant t peu suivies de""ets. Lamnagement nest devenu une
politique nationale ma:eure quau milieu des annes !*+0% dans un nouveau conte5te de croissance
rapide et de dsquilibres e5tr=mes du dveloppement rgional.
Gne "ois la reconstruction dapr2s3guerre aceve% en e""et% des secteurs peu producti"s comme
les te5tiles% les ouill2res et lagriculture pa$sanne ont commenc 8 perdre des millions demplois
au pro"it des services et des industries de consommation en plein essor. )e dsquilibre conomique
tait aussi territorial. Dans la ma:orit des dpartements% le""ondrement de lemploi agricole et
industriel a entraHn un sous3emploi di""icile 8 rsorber% un e5ode dmograpique et une opposition
au5 politiques de modernisation conomique% 8 linstar du mouvement pou:adiste. #u m=me
moment% les villes en e5pansion se sont trouves submerges par un a""lu5 de migrants et par la
demande de nouveau5 logements% bureau5 et usines. )e dbordement a t particuli2rement sv2re
en rgion parisienne% oI le marc du logement et le rseau de transports ont atteint un point de
rupture intolrable au dbut des annes !*+0.
)est dans ce conte5te que 4ierre 4"limlin% alors ministre des Dinances% a dsign le
dveloppement rgional comme & lob:ecti" essentiel de JlaK politique conomique ' du
gouvernement en !*++
!
. 9n ordonnant des plans de dveloppement pour caque rgion et en
ren"or;ant les mesures de & dcentralisation industrielle ' de 4aris vers la province% 4"limlin a :et
les bases dune politique damnagement qui sest ensuite dveloppe pendant deu5 dcennies.
Aelon 4"limlin% redistribuer une partie de la croissance conomique et dmograpique tait une
mesure & gagnant3gagnant '. 4our les territoires en dclin% larrive demplois et dinvestissements
devait dclencer un c$cle conomique vertueu5 L rduire le cMmage% di""user les innovations
industrielles et con"orter la position dommes politiques & modernisateurs ' pr=ts 8 rompre avec
les intr=ts conomiques traditionnels. 4our la rgion parisienne% la dcentralisation devait soulager
une congestion qui entravait les programmes de rnovation urbaine et la conversion de la capitale
en une conomie davantage tourne vers les services. 9n"in% les industries parisiennes% con"rontes
au manque despace et douvriers% devaient trouver de la main3d/uvre et du "oncier moins cers en
province.
La redistribution de la croissance au pro"it des territoires moins prosp2res ntait cependant pas
quune question conomique. 9lle relevait aussi dun nouveau discours de :ustice sociale et
territoriale selon lequel toutes les rgions ont le & droit 8 participer 8 le5pansion conomique
gnrale '% comme lcrit 7en 4leven% dput breton et ancien ce" du gouvernement
(4leven !*,!).
Des mouvements sociau5 et politiques ont traduit ce principe abstrait en des revendications
concr2tes. Des ouvriers toucs par les licenciements industriels ont e5ig de nouveau5 emplois sur
place% popularisant le slogan & travailler au pa$s '. Des coalitions dommes politiques et de ce"s
dentreprises ont revendiqu de nouvelles mesures de dveloppement rgional. 4ar"ois de vritables
mouvements rgionau5 en ont rsult. 9n Bretagne notamment% des mani"estions gnrales ont par
deu5 "ois amen le gouvernement 8 concder des programmes dinvestissements e5ceptionnels% en
!*,! et !*,8 (Martra$ !*8(). 9n"in% les gouvernements des annes !*+0 ont interprt la
contestation pou:adiste% enracine dans les rgions les plus pauvres% comme la rvolte dune Drance
& sous3dveloppe ' qui mena;ait la 7publique (-endeln 20!!). )es di""rents con"lits ont montr
au5 responsables politiques que le coNt des ingalits territoriales tait autant lectoral
quconomique.
!
%ournal o##iciel. Dbats parlementaires L #ssemble nationale% sance du !8 mars !*++% !,823!,8(.
2
Concilier redistribution et ingalits territoriales
Lespoir de rduire les carts rgionau5 de dveloppement na ainsi :amais t aussi "ort que dans
les annes !*+0 et !*,0. )ependant% les programmes damnagement de ces annes nont pas
rparti la croissance uni"ormment sur le territoire. Ols ont corrig certaines ingalits sociales et
spatiales tout en en ren"or;ant dautres% notamment les disparits entre les grandes mtropoles et le
reste du pa$s.
Les industries parisiennes ont dcentralis quelques ,00 000 emplois en province% trans"ormant
en pro"ondeur des rgions enti2res (Basti et Perlaque !*8@). Les ob:ecti"s de lamnagement du
territoire ont aussi :usti"i des investissements importants dans la rnovation des villes% la
construction de logements% et les activits agricoles% tertiaires et touristiques du pa$s (Merlin 2002).
)ette manne conomique a cependant t ingalement rpartie. La ma:orit des emplois
dcentraliss est reste concentre dans un ra$on de 200 Qilom2tres autour de 4aris. La capacit de
lRtat 8 diriger les investisseurs vers des territoires plus loigns sest rvle limite% pro"itant
surtout au5 rgions limitropes du grand bassin parisien telles que la Bretagne et le SordT4as3de3
)alais (Basti et Perlaque !*8@). 9t la gograpie m=me des ingalits conomiques a rapidement
volu. D2s les annes !*,0% des rgions rurales ont attir les nouvelles industries de pointe% tandis
que la dsindustrialisation a touc le nord3est industriel de la Drance et certaines banlieues de
4aris.
La dcentralisation industrielle a :ou un rMle social contradictoire dans cette volution. 0out en
apportant de nouveau5 emplois en province% elle a pnalis des milliers douvriers et de petites
industries de la rgion parisienne
2
. 4uisque les nouvelles usines ont souvent concentr les emplois
les moins quali"is% la dcentralisation a aussi ren"orc une division du travail ingale L plus que
:amais% le commandement de lconomie nationale se trouvait 8 4aris% les "onctions intermdiaires
dans les capitales rgionales et les tBces de5cution dans le reste du pa$s (PeltC !**,).
)e ren"orcement de la & irarcie urbaine ' tait% dailleurs% un ob:ecti" e5plicite de la politique
damnagement du territoire. #u cours des annes !*+0% en e""et% le courant dcentralisateur de
lamnagement du territoire a cd la place 8 la valorisation des grandes agglomrations%
considres comme les cls de la per"ormance conomique nationale% de linnovation et de la
promotion sociale (1uicard !*,+). Les gouvernements gaullistes des annes !*,0 ont ensuite
investi des ressources considrables dans cet idal mtropolitain. Ols ont dot la rgion parisienne de
programmes sans prcdent tels que la cration des villes nouvelles% du quartier da""aires de
la D"ense et du 797. Gne diCaine de capitales rgionales ont galement bn"ici de scmas
mtropolitains et de pMles industriels avancs% comme larospatiale 8 0oulouse et lnergie
nuclaire 8 1renoble (Merlin 2002). 9n"in% le gouvernement a ren"orc le pouvoir politique et
administrati" des agglomrations en crant des institutions rgionales et mtropolitaines
(
.
9n torie% les mtropoles devaient servir de & pMles de dveloppement ' et leur croissance
bn"icier au reste de l& <e5agone '. Dans les "aits% nanmoins% elles ont absorb une part
disproportionne des investissements au titre de lamnagement du territoire. Loin d=tre
& dsabille ' en "aveur de la province% la rgion parisienne toucait plus de la moiti des
investissements urbains nationau5 (pour moins dun cinqui2me de la population "ran;aise) au dbut
des annes !*,0
@
. Des disparits similaires sont apparues au sein des rgions de province
+
.
2
La dcentralisation industrielle a dtruit environ 200 000 emplois dans la rgion parisienne entre !*+@ et !*8@% avec
dimportantes variations dans le temps et lespace (Basti !*8@). Aur la relation comple5e entre la politique de
dcentralisation et la dsindustrialisation de la rgion parisienne% voir -endeln (20!!).
(
Les rgions administratives ont t cres entre !*+@ et !*+,% mais le gouvernement 4ompidou les a grandement
ren"orces en !*,@ dans lespoir de contourner la classe politique traditionnelle pour dialoguer avec les & "orces
vives ' du pa$s (1rmion !**2). Le puissant & district de la rgion de 4aris ' (plus tard & district de la rgion
parisienne ') a vu le :our en !*+*. 9n province% les & mtropoles dquilibre ' ont t dotes d.79#M
(organismes rgionau5 dtude et damnagement daires mtropolitaines)% quatre dentre elles bn"iciant% en outre%
des premi2res communauts urbaines (La:ugie et al$ !*8+).
(
)ette volont de ren"orcer les mtropoles a immdiatement rencontr dimportants obstacles. Les
reprsentants des autres territoires ont dnonc une telle concentration des investissements et ont
rsist au5 r"ormes institutionnelles du gouvernement (1rmion !*F,). De plus% les tau5 de
dveloppement e5ceptionnels annoncs pour 4aris et les capitales rgionales ont t remis en cause
d2s le recensement de !*,8 avant d=tre dmentis par la crise des annes !*F0. Ol sest agi dun
renversement istorique de "lu5 migratoires% la rgion parisienne perdant dsormais plus dabitants
au pro"it de la province quelle nen recevait% tandis que l.uest et les villes mo$ennes
connaissaient une balance migratoire positive (La:ugie et al$ !*8+). Le""ort le plus soutenu en
"aveur des mtropoles avait donc atteint ses limites en moins dune dcennie.
De retour dans lagenda politique
Lgalit territoriale est au:ourdui de retour dans lagenda politique. )omme dans les
annes !*+0% la crise conomique a acclr la cute dconomies locales en di""icult et creus les
disparits territoriales 8 grande celle (DaveCies 20!2). Dimportantes mobilisations sociales
revendiquent le soutien national des conomies rgionales (4asquier 20!()% tandis que le vote
contestataire est interprt% 8 tort ou 8 raison% comme la rvolte dune & Drance priprique '
e5clue de la prosprit des mtropoles (DaveCies 20!2). #ussi le dbat entre les d"enseurs de
& lgalit territoriale ' et ceu5 de la concentration des investissements sur les territoires les plus
comptiti"s est3il plus que :amais dactualit.
Dans ce conte5te% des le;ons peuvent =tre tires de le5prience de lapr2s3guerre% en soulignant
tout dabord le "ait que la redistribution territoriale et la croissance conomique ne sont pas
"orcment opposes. Dans les annes !*+0 et !*,0% laide au dveloppement des territoires "rapps
par la crise a "acilit ladaptation de la Drance 8 une conomie en mutation ? ensuite% en insistant sur
le rMle dterminant :ou par la contestation sociale% la mobilisation politique et les conceptions
nationales de la :ustice et de lidentit territoriales dans la d"inition des politiques publiques ? en"in%
en rappelant la rapidit des mutations conomiques% qui nont cess de trans"ormer la gograpie de
la croissance. )es mutations peuvent "aire des territoires des & gagnants ' dune priode et des
& perdants ' de la suivante. )ette instabilit des "ortunes territoriales est peut3=tre la meilleure
:usti"ication pour "aire de la redistribution spatiale de la production et de la ricesse une
proccupation prenne des politiques nationales.
ibliographie
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@
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+
9n !*,2% par e5emple% 7ennes avait attir *+ W des emplois industriels dcentraliss en Bretagne% amenant les
reprsentants des dpartements limitropes 8 parler dun pnom2ne de & 7ennes et le dsert breton '% analogue 8
celui de & 4aris et le dsert "ran;ais ' (4lipponneau !**().
@
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4aris L Aeuil.
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en istoire contemporaine% SeU VorQ Gniversit$XRcole des autes tudes en sciences sociales.
Matthew Wendeln enseigne 8 Aciences 4o% oI il est associ au )entre dtudes europennes% dans
le pMle & )ities are bacQ in toUn '.
!our citer cet article :
MatteU -endeln% & Lgalit territoriale en Drance L la ran;on de listoire '% 3tropolitiques%
!2 mai 20!@. G7L L ttpLXXUUU.metropolitiques.euXL3egalite3territoriale3en3Drance.tml.
+