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Dmocratie et socit civile

20 propositions pour assurer une relle participation des


citoyens et de leurs associations et laction publique
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Dmocratie et socit civile
20 propositions pour assurer une relle participation
des citoyens et de leurs associations laction publique

Daniel Lebgue
Prsident du groupe de travail

Agns Martinel
Gal Virlouvet
Rapporteurs



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Sommaire



Avant propos .......................................................................................................................................... 5
Expos des motifs .................................................................................................................................... 7
Liste des propositions ............................................................................................................................... 9
Introduction ............................................................................................................................................ 11

PARTIE I
LA PARTICIPATION DES ASSOCIATIONS A LA DECISION PUBLIQUE LEGITIME LACTION
PUBLIQUE

A.Les interactions entre pouvoirs publics et associations contribuent lintrt gnral ...................... 16
1.Les associations sont des acteurs importants dans la vie de la cit ..................................................... 16
2.Les associations interagissent depuis de nombreuses annes avec les pouvoirs publics .................... 17
3.Ces interactions associations-pouvoirs publics contribuent co-construire le Bien
commun........................ .......................................................................................................................... 24
4.Des interactions toujours en tensions .................................................................................................. 27

B.La monte de ces interactions sinscrit dans une aspiration nouvelle : la participation citoyenne ..... 28
1.Un demi-sicle dmergence de la participation ................................................................................. 28
2.Des moteurs dimplication puissants .................................................................................................. 28
3.Deux modles de participation : participatif et dlibratif .................................................................. 30
4.La place des associations dans la participation ................................................................................... 30

C.Une mobilisation comportant des risques de disfonctionnement du processus
dmocratique .......................................................................................................................................... 32
1.Dpasser les chocs de lgitimit ......................................................................................................... 32
2.Ne pas loigner le citoyen de la dcision publique ............................................................................. 32
3.Veiller aux risques dinstrumentalisation ............................................................................................ 33
4.Structurer sans fossiliser, clarifier sans rigidifier ................................................................................ 33

PARTIE II
CE CHANGEMENT DE PARADIGME NE POURRA SE FAIRE SANS DE NOUVEAUX MOYENS

PARTIE III


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CE CHANGEMENT DE PARADIGME IMPLIQUE DES EXIGENCES

1. Garantir la transparence des dcisions publiques ............................................................................... 44
2. Garantir limpartialit du processus dlaboration des dcisions publiques ...................................... 47
3. Inciter la structuration associative ................................................................................................... 50

Conclusion ............................................................................................................................................. 53
Annexe ................................................................................................................................................... 54




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Avant propos




Dmocratie et socit civile : 20 propositions pour assurer une relle participation des
citoyens et de leurs associations laction publique.

La France entrait en campagne lectorale lorsque, au dbut de lanne 2012, Olivier
Ferrand, qui sest toujours attach anticiper et clairer les mouvements profonds
dvolution de notre socit, ma demand danimer la rflexion dun groupe de travail de
Terra Nova auteur du thme Dmocratie et socit civile .

Ctait un rude dfi, que jai accept bien imprudemment de relever, tant la question de la
participation des citoyens llaboration, la mise en uvre et au contrle des dcisions
publiques ma accompagn depuis quatre dcennies dans les responsabilits successives
que jai exerces, du ct de lEtat, puis de lentreprise, enfin dans le monde associatif.

Si la dmocratie est entendue comme la prise en main par les citoyens de la vie de la cit,
on comprend bien que leur participation effective la production de lintrt gnral et la
conduite de laction publique est aujourdhui centrale dans une socit o les citoyens sont
mieux informs et plus duqus quils ne lont sans doute jamais t dans lhistoire. Ce
rapport ne traite pas de la modernisation ncessaire des rgles du jeu institutionnelles et du
fonctionnement des pouvoirs excutif, lgislatif et judiciaire. Leur lgitimit dans la
conduite et le contrle de laction publique ne saurait tre mise en cause par ceux qui sont
attachs la dmocratie, mme si leur fonctionnement et leur dontologie appellent
lvidence de profondes rformes. Dautres rapports, tels ceux des commissions Sauv et
Jospin, en ont trac les objectifs et les lignes directrices.

Notre groupe de travail a par ailleurs pris le parti de sinterroger titre principal sur le rle
et les moyens daction du secteur associatif dans les processus de prise de dcisions
publiques. Dautres acteurs de la socit civile, entreprises, syndicats, experts, intellectuels
sont aujourdhui des parties prenantes reconnues qui contribuent galement la fabrication
des politiques publiques. Les modalits de leur participation la vie de la cit ne sont ici
quvoques et mritent sans aucun doute dautres rflexions, engages dans dautres
cadres (CESE, FONDA).

Notre approche sest voulue rsolument pragmatique. Le groupe de travail formule 20
propositions trs concrtes qui nous ont sembl de nature renforcer la participation
citoyenne la dcision publique. Chacune dentre elles peut paratre modeste mais cest
leur mise en uvre simultane qui pourrait crer le choc de citoyennet quattendent,


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nous semble-t-il, un grand nombre de nos concitoyens la recherche dun vivre ensemble
mieux partag. Je remercie trs chaleureusement les personnalits qui ont accept
dalimenter nos rflexions, en particulier Jean-Paul Delevoye et Pierre Rosanvallon, ainsi
que les membres de notre groupe de travail et, au premier chef, ceux qui ont tenu la plume,
Agns Martinel, Gal Virlouvet, nos deux rapporteurs, ainsi que Charles-Benot Heidsieck,
Luc Lamprire, Alice Bonnet et Chlo Touzet.


Daniel Lebgue

Prsident du groupe de travail
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Prsident de Transparency France et de lOrse



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Expos des motifs




Le politique traverse aujourdhui une crise de lgitimit et defficacit dont
labstentionnisme galopant et la dfiance des citoyens vis--vis des dcideurs publiques
sont les symptmes les plus manifestes. Dans le mme temps, le citoyen montre plus que
jamais un dsir de simpliquer dans la chose publique, et les structures qui lui permettent de
sinvestir dans la vie de la cit sont en nombre croissant. Cest pourquoi au sein de Terra
Nova, nous sommes convaincus que la socit civile organise, levier puissant de
redynamisation de la dmocratie, doit tre pleinement intgre dans les processus de
dcision dmocratique.

Ds lors, plusieurs questions se posent : comment mettre en place une procdure qui
permettrait en pratique ces structures de la socit civile, riches de leurs expriences et de
leurs connaissances de terrain, de contribuer au mieux la prise de dcision ? Comment les
intgrer pleinement et efficacement dans le processus dcisionnel, tout en prservant leur
capacit demeurer des instances de veille et de contrle indpendantes?

Lenjeu gnral de ce groupe de travail a donc t :
- dtablir un diagnostic objectif de la situation actuelle : qui sont aujourdhui ces acteurs
de la socit civile et comment fonctionnent-ils ? Quelles sont les limites laction
publique en termes de lgitimit et de capacit daction ? Quels sont les checs et russites,
les freins et les moteurs propres au mode de fonctionnement qui rgit actuellement les
relations entre les milieux politiques et associatifs, travers divers retours dexprience de
coopration au niveau local, national et international ?
- au regard de ces analyses, de dresser linventaire des innovations institutionnelles et des
nouveaux moyens qui permettront une articulation plus efficace entre les pouvoirs publics
et les reprsentants de la socit civile,
- de proposer des mesures visant crer les conditions dun nouveau dialogue entres le
monde associatif et les politiques.
Dans le cadre du prsent rapport, les dfinitions des concepts que nous utiliserons sont les
suivantes :

Socit civile

La socit civile peut schmatiquement se dcouper en trois sphres complmentaires :
- les citoyens directement et/ou runis sous forme informelle, comme les collectifs par
exemple ;


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- les entreprises et lensemble du corps social qui les compose, reprsent au travers de sa
structuration paritaire : syndicats / patronat ;
- le secteur associatif qui se structure lui-mme entre le secteur organis (environ 60 % du
secteur), et les associations non affilies une fdration. Cest principalement sur cette 3
e

sphre que les travaux du prsent rapport se focalisent.

Intrt gnral, bien commun, utilit socitale et utilit publique

Parfois utilises indiffremment, ces quatre notions peuvent se dfinir de la faon suivante :
- Intrt gnral : cest ce qui est dfini comme tel par une autorit juge comptente pour
arbitrer ce qui relve ou non de lintrt gnral. Trs longtemps en France, lintrt
gnral a t considr comme un monopole dEtat. La dcentralisation pose la question de
llargissement lensemble des pouvoirs publics de la gestion de cet intrt gnral. Par
dfinition, la logique induite est top down : une autorit arbitre.
- Bien commun : cest la participation des acteurs de la socit civile un intrt suprieur
la somme des intrts individuels concerns. La co-construction du bien commun
correspond la capacit des acteurs tre individuellement et collectivement force de
proposition auprs des autorits lgitimes pour porter lintrt gnral. La logique est ici
bottom up : la socit civile propose. Larticulation entre les deux notions de bien
commun et dintrt gnral caractrise le modle de socit souhait.
- Utilit socitale (ou sociale) : cest la contribution dune organisation au bien commun. Il
sagit l de pouvoir rendre compte de limpact de ses actions / activits au service de la
Cit, des publics fragiles et/ou des enjeux du territoire.
- Utilit publique : cest la reconnaissance attribue par les pouvoirs publics une
organisation qui atteste ainsi de la valeur socitale de ses activits.




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Liste des propositions




Proposition n1 : Consacrer dans la Constitution un droit fondamental de participation des
citoyens llaboration des dcisions publiques.

Proposition n 2 : Donner aux associations le droit de saisir le Conseil constitutionnel pour
tout projet ou toute proposition de loi.

Proposition n 3 : Elargir le rfrendum dinitiative populaire aux associations.

Proposition n 4 : Elargir le champ de laction en justice pour les associations.

Proposition n 5 : Faciliter laccs des associations aux banques de donnes et aux mdias

Proposition n 6 : Reconnatre aux associations un droit dinnovation.

Proposition n7 : Faciliter limplication associative des citoyens

Proposition n8 : Crer un environnement favorable la concertation.

Proposition n9 : Elargir le champ de consultation pralable du CESE pour les projets
comportant des enjeux importants pour la vie collective et la socit, et donner davantage
dcho aux avis rendus.

Proposition n 10 : Consacrer le principe de transparence dans la Constitution.

Proposition n 11 : Garantir pour le citoyen un droit la traabilit des dcisions publiques

Proposition n 12 : Faire voter une loi imposant une obligation de dclaration dintrts
pour les membres du gouvernement, les parlementaires et les fonctionnaires occupant des
postes responsabilit.

Proposition n13 : Mettre en place des mcanismes dalerte dans la sphre publique et
renforcer la protection des dclencheurs dalerte dans les organisations.

Proposition n14 : Assurer la transparence dans les associations qui participent au dialogue
public.


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Proposition n15 : Instaurer des principes de reprsentativit pour les associations.

Proposition n16 : Prserver lindpendance des associations.

Proposition n17 : Inciter au dveloppement de fdrations associatives thmatiques.

Proposition n18 : Clarifier les formes de contractualisation entre associations et pouvoirs
publics.

Proposition n19 : Reconnatre et organiser le dialogue civil.

Proposition n 20 : Crer un statut des associations europennes transnationales.



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Introduction




Quest-ce que la socit civile ? Tout. Qua-t-elle t jusqu prsent dans lordre
politique ? Presque rien. Que demande-t-elle ? A tre quelque chose.

Depuis 1789 et mme pour certains dj depuis la fin de lAncien Rgime
1
, le modle
politique franais est marqu par un rejet des corps intermdiaires jugs comme un
obstacle majeur la constitution dun Grand tout , dun Tout unique , lEtat qui ne
doit former quun seul corps
2
.

Ce principe, ciment de lEtat franais au lendemain de la Rvolution franaise, se trouve
parfaitement illustr par le discours prononc par Le Chapelier dans sa prsentation du
dcret abolissant les corporations : il ny a plus de corporation dans lEtat ; il ny a plus
que lintrt particulier de chaque individu et lintrt gnral ; il nest permis personne
dinspirer aux citoyens un intrt intermdiaire, de les sparer de la chose publique par un
esprit de corporations .

A dire vrai, cette socit construite entre deux ples lindividu et lEtat - nexiste plus
rellement aujourdhui. Le temps a fait son uvre et peu peu les corps intermdiaires ont
fait nouveau leur apparition. Mais lvolution demeure timide, et le jacobinisme semble
ne jamais tre rellement remis en cause. Ainsi que le souligne Pierre Rosanvallon dans
son ouvrage Le modle politique franais, il sera simplement amend .

Sous la Troisime Rpublique, les pouvoirs publics vont progressivement instaurer une
lgislation permettant la cration dassociations : loi de 1875 relative lenseignement
suprieur, loi de 1884 sur les syndicats professionnels, loi de 1890 sur les syndicats de
communes, loi de 1898 sur les socits de secours mutuel. Si lvolution demeure timide,
ces lambeaux de libert arrachs peu peu lEtat
3
sont les premiers signes dun
mouvement vers la pleine reconnaissance de la libert dassociation, qui sera concrtis par
la loi du 1
er
juillet 1901.


1
Turgot, ministre de Louis XV, avait dnonc, dans son article sur les fondations dans
lEncyclopdie, les biens de mainmorte et les corporations. A ses yeux, seul lEtat peut vraiment
exprimer la volont gnrale, car lui seul matrise le temps.
2
La France, crit Sieys, ne doit point tre un assemblage de petites nations qui se gouverneraient
sparment en dmocraties ; elle nest point une collection dEtats ; elle est un tout unique, compos
de parties intgrantes . Sieys, Dire sur le veto royal in P. Rosanvallon, Le modle politique
franais, p. 36
3
Paul Nourrisson, Histoire de la libert dassociation en France depuis 1789, t. II p. 263


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Avec le vote de la loi de 1901, une rupture sannonce avec la tradition sculaire de
mfiance lgard des corps intermdiaires. Selon Pierre Rosanvallon, elle traduit une
certaine rosion de la vision rigide et doctrinaire du rapport entre lindividu et lEtat, entre
lintrt particulier et lintrt gnral, qui avait largement prvalu tout au long du 19
e

sicle
4
.

Cependant, toujours selon cet auteur, cette rupture doit tre relativise (). Lassociation
est bien reste pour la majorit des civilistes, qui suivent le lgislateur de 1901, une ralit
dordre contractuel, situe sans ambigut dans la sphre prive (.). Mais le trait
dominant qui les caractrise revient bien les exclure de la production de lintrt
gnral .

Ainsi, lissue du vote du texte, des voix de lopposition staient leves pour dire que
venait dtre consacre une libert mais non une institution sociale pouvant jouer un rle
pour le bien commun. Le dput Lamarzelle avait alors apostroph Waldeck-Rousseau :
sur le terrain politique, la chambre vous a tout accord ; sur le terrain juridique, rien pour
ainsi dire
5
.

Plus tard, de nombreux auteurs dnonceront le caractre inachev du texte. Lon Duguit en
1920 fait tat dune libert reste en chemin
6
. Saleilles voquera lassociation si
pauvre et si trique que nous a faite la loi de 1901
7
.

Les restrictions initiales du texte, justifies lpoque par le dbat sur les congrgations
alors que la lutte anticlricale battait son plein, ne sont pas ensuite remises en cause.
Pourtant, aprs la Premire Guerre mondiale, le dbat sur la lacit ayant t rsolu et les
problmatiques ntant plus les mmes, on pouvait lgitimement attendre des volutions
vers une reconnaissance pleine et entire de lassociation. Il nen a rien t. Au contraire,
peu peu, les corps intermdiaires ont t dissocis. Ainsi, le foss sest creus entre
syndicats et associations. Les premiers ont t trs tt dots dun statut leur permettant une
reprsentation en justice entendue de manire trs large, base sur lintrt collectif. Les
secondes sont demeures figes dans une difficult relle faire reconnatre leur capacit
dester en justice. La dualit de rgime juridique a galement atteint la question du
financement. Pendant longtemps, les associations ont t amenes se financer par
lorganisation de qutes publiques, procd qui reste en marge de la lgalit. Et si la fin du
19
e
voit se dvelopper des structures importantes comme la Ligue de lenseignement, il
sagit plutt alors de venir au secours de lEtat et de complter son action.

En ralit - si lon exclut la parenthse particulire de la priode vichyste, il faudra attendre
1945 pour assister un tournant vritable. La cration par lordonnance du 3 mars 1945 du
corps familial reprsentant lensemble des familles auprs des pouvoirs publics

4
P. Rosanvallon, Le modle politique franais, p. 330
5
Intervention du 11 juin 1901 au Snat
6
L. Duguit, Trait de droit constitutionnel, 2
e
ed. Paris, 1925, T.V. p. 621
7
R. Saleilles, Rapport prliminaire sur le projet relatif aux fondations , bulletin de la socit
dtudes lgislatives, t.VII, 1908, p. 359


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(UNAF) constitue un grand pas vers une reconnaissance plus grande du fait associatif. Le
texte assigne lUNAF une triple mission : donner un avis aux pouvoirs publics sur les
questions dordre familial et faire des propositions dans ce domaine ; reprsenter
lensemble des familles franaises auprs des pouvoirs publics ; grer les services confis
par lEtat.

Pas encore plus significatif, la Constitution de 1946 consacre la libert dassociation. En
1971, le Conseil constitutionnel la reconnat dans le bloc de constitutionnalit au nombre
des liberts publiques fondamentales (dcision du 16 juillet 1971).

Au dbut des annes 1950 apparaissent les premires dlgations de service public aux
associations, notamment dans le secteur sanitaire et social. Cest aussi cette poque que
nat le tourisme social, mouvement en lien avec les organisations syndicales. Peu peu
sinstalle la conviction que lemploi est le levier principal pour lutter contre la prcarit.
La trilogie chmage-retraite-logement devient laxe principal des politiques publiques en
matire sociale. Paralllement, lEtat va confier aux organisations syndicales, salaries et
patronales, une dlgation dintrt gnral au travers du paritarisme.

A partir de la fin des annes 1970, un mouvement samorce ainsi vers un dveloppement
croissant du nombre des associations et une participation de celles-ci des tches
dlgues par lEtat et les collectivits territoriales. Dans de nombreux domaines comme
lenfance, lducation surveille, lducation, la culture, se crent de plus en plus des
associations auxiliaires de lEtat ou des collectivits. La dcentralisation en 1982 va
accentuer le phnomne.

Aujourdhui, en France, le monde associatif est compos denviron 1,3 million de
structures et reprsente 14 millions de bnvoles
8
ainsi qu1,8 million de salaris. On
dnombre galement 26 millions dadhrents dans les associations. La dmarche
prospective Faire ensemble 2020 de la FONDA, et notamment lenqute ralise en
2011 auprs de 1300 responsables associatifs, fait merger des angoisses, des inquitudes,
mais de manire globale plutt une certaine confiance dans le secteur associatif pour peser
sur lavenir
9
.

Pourtant, cet gard, la situation actuelle est loin dtre satisfaisante. Le monde a chang,
mais la participation des corps intermdiaires la dcision publique demeure encore
restreinte et peu encourage.

Par ailleurs, ce dbut du 21
e
sicle est marqu par une certaine dfiance des citoyens
lgard de la politique et des politiques. Labstentionnisme est lun des signes inquitants
de cette volution de la socit. Ainsi que lexplique Pierre Rosanvallon, la lgitimit
dautorisation cest--dire celle issue de llection- est de plus en plus remise en

8
Repres sur les associations en France CPCA-CNRS Mars 2012
9
Dmarche faire ensemble 2020 FONDA Enqute avec le CNRS et analyse des groupes
locaux Octobre 2011


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question. Cette crise de confiance engendre une aspiration une dmocratie plus ouverte,
o de vritables contre-pouvoirs jouent un rle face lomniprsence de lEtat.

Dans le mme temps, il apparat que le citoyen aspire de plus en plus simpliquer dans la
chose publique : les structures lui permettant de participer la vie de la cit ne cessent de
se dvelopper. A ct des associations traditionnelles nes aprs la Seconde Guerre
mondiale, puis de celles issues de la dcentralisation, surgissent de nouvelles formes de
regroupement. Le dveloppement des nouvelles technologies a accentu le processus. Les
collectifs comme les Anonymous suscitent de plus en plus dengouement chez les jeunes.
Linvestissement associatif y est sans doute plus libre, plus attractif mais aussi plus
phmre.

Lensemble de ces diffrents collectifs qui forment un monde associatif multiple, diversifi
et htrogne constitue aujourdhui ce que lon dsigne par la socit civile organise. Il
sagit de la socit dans ses corps intermdiaires structurs et reconnus pour leur rle actif
dans la vie publique. Or nous sommes aujourdhui convaincus que la socit civile
organise, levier puissant de redynamisation de la chose publique, doit tre plus fortement
intgre dans le processus de dcision dmocratique. De nombreuses associations ont
aujourdhui largement montr leur fonctionnalit exploratoire, qui se traduit par la capacit
mettre en avant des ides et des problmatiques nouvelles. LEtat ne peut plus
aujourdhui revendiquer un monopole de la construction de lintrt gnral. La socit
civile organise est un acteur incontournable de la dmocratie.

Lintgration de la socit civile organise au processus de la dcision publique est
devenue une ncessit. Dans un contexte de crise conomique et sociale, les politiques ont
un rel intrt se tourner vers le monde associatif. La participation des associations la
dcision publique ne peut que lgitimer laction publique. Les interactions qui existent
aujourdhui entre associations et pouvoirs publics en sont dj une preuve flagrante. Ces
interactions sinscrivent dans un mouvement ascendant port par une aspiration nouvelle :
la participation. Si elles revitalisent le dbat dmocratique, elles ne doivent cependant pas
aboutir des distorsions de dmocratie. Bien souvent, les politiques ne savent pas
dialoguer avec les acteurs de la socit civile. Certes, des exprimentations le plus
souvent locales de participation des citoyens la dcision publique existent aujourdhui.
Elles constituent cependant des exceptions. (I).

Il importe donc de crer les conditions dun nouveau dialogue et de nouvelles interactions
entre le monde associatif et les politiques. Cependant, un tel projet suppose un changement
de paradigme et cette rvolution ne pourra se faire sans de nouveaux moyens, quils
soient institutionnels, politiques ou financiers (II). Enfin, cette volution appelle des
exigences, en termes de transparence, visibilit et indpendance (III).



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PARTIE I
La participation des associations la dcision
publique lgitime laction publique



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A.
Les interactions entre pouvoirs publics et associations
contribuent lintrt gnral




1. LES ASSOCIATIONS SONT DES ACTEURS IMPORTANTS DANS LA VIE DE LA CITE

a) Lassociation, un fait politique

Ainsi que lnonce larticle 1
er
de la loi du 1
er
juillet 1901, L'association est la convention
par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une faon permanente,
leurs connaissances ou leur activit dans un but autre que de partager des bnfices. .

Lassociation se rvle donc comme la manire la plus simple et immdiate de se
regrouper entre personnes physique ou morales. En rejoignant dautres citoyens, dans une
structure dont lobjet social ne vise pas le partage des bnfices, ladhrent associatif
sengage dans un projet collectif institutionnalis. Rejoindre une association apparat alors
comme un engagement dans la vie de la cit.

b) Le monde associatif, un acteur socio-conomique majeur

En France, en 2012
10
, on dnombre 1,3 million dassociations. Elles rassemblent 26
millions dadhrents, ainsi que 14 millions de bnvoles. 14 % des associations (soit
165 000) emploient des salaris, au total 1,8 millions de personnes, soit 1 million dETP
(Equivalent Temps Plein). Avec 8 % des emplois, le secteur associatif est donc le premier
employeur de France aprs les pouvoirs publics.

Au total, les associations mobilisent salaris et bnvoles pour un total denviron 2
millions dETP. Dun point de vue conomique, le secteur pse pour 4 5 % du PIB, soit
lquivalent de lindustrie agro-alimentaire. Le budget cumul des associations slve
70 milliards deuros, et la valeur ajoute 105 milliards deuros en incluant la valorisation
du bnvolat (35 Md selon lestimation de la Johns Hopkins University dans son tude
internationale sur le poids conomique du tiers secteur).


10
Repres sur les associations en France CPCA-CNRS Mars 2012


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Le monde associatif dveloppe des activits dans des domaines trs varis : action sociale,
sant et mdico-social, culture et loisirs, dfense des droits, dveloppement
rural/conomique, ducation, environnement, solidarit internationale, sport

c) Lobjet de ce rapport : les associations dintrt gnral

Le modle associatif (loi 1901) offre un statut souple, permettant la libre relation entre au
moins deux personnes, physiques ou morales, dans un cadre juridique donn. A ce titre, le
fait associatif regroupe trois ralits complmentaires : les associations portant une
mission dintrt gnral, les associations dont lobjectif premier est dtre au service de
leurs membres, et les structures ayant choisi ce statut en raison de sa simplicit juridique.
Notre analyse se focalise sur la premire catgorie : les associations dintrt gnral.

2. LES ASSOCIATIONS INTERAGISSENT DEPUIS DE NOMBREUSES ANNEES AVEC LES
POUVOIRS PUBLICS

Les interactions entre la puissance publique et les associations se sont dveloppes partir
des annes 1950. Avec les annes 1980, elles se sont amplifies la fois autour du fait
associatif (cration du CNVA
11
en 1983, entre des reprsentants des associations au
Conseil conomique et social en 1984, cration de la CPCA
12
en 1992) et dans le
renforcement des dialogues thmatiques auxquels taient convies les associations
concernes. En parallle, les processus territoriaux de participation dans lesquels les
associations ont pu trouver une place, parfois encore floue, se sont multiplis avec la
dcentralisation. Signe le 1
er
juillet 2001 entre le Premier Ministre et le Prsident de la
CPCA, loccasion du centenaire de la loi 1901, la Charte dengagement rciproque entre
lEtat et les associations consacre le rle structurant des associations dans la construction
de lintrt gnral. Les deux Confrences de la Vie Associative (2009 et 2011) autour du
Premier Ministre ont confirm limportance des relations entre les pouvoirs publics et le
secteur associatif. Plus encore, les dialogues thmatiques rcents qui associent les
associations (Confrence de la famille, confrence de la lutte contre lexclusion, Grenelle
et Confrence de lEnvironnement), montrent limportance grandissante que les pouvoirs
publics accordent limplication des associations dans la construction des politiques
publiques.

On peut distinguer deux grands types dinteraction avec les pouvoirs publics : autour du
fait associatif dune part (ce qui unit les associations), autour de leur mission dautre part ;
la mission regroupant lobjet statutaire et les modalits dactions dautre part (l o
sexprime la plus grande diversit).

a) Un cadre juridique construit progressivement


11
Conseil national de la vie associative
12
Confrence permanente des coordinations associatives


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La loi de 1901 distingue dune part les associations dclares, dautre part les associations
de fait, dont lexistence est constate a posteriori, sur la base de lactivit de leurs
membres, sans dpt de statuts auprs de lEtat. Les associations dclares peuvent ester
en justice ce qui constitue un premier mode dinteraction avec la puissance publique.

La loi de 1901 prvoit en outre que certaines associations puissent tre reconnues dutilit
publique. Cette reconnaissance par lEtat na pas de consquences sur les interactions entre
la puissance publique et les associations, hormis quelle entrane une vigilance plus
soutenue de lEtat sur lactivit des associations ainsi reconnues.

Un cadre lgal de reconnaissance spcifique des diffrentes associations est ensuite apparu
par le biais des agrments thmatiques, dlivrs aux associations par lEtat. Ces
agrments ouvrent des droits pour les associations dtentrices, notamment des droits
dinteractions privilgies avec les pouvoirs publics, et donc avec le processus dcisionnel
public : droit de se porter partie civile, douvrir un tablissement sanitaire, dorganiser des
comptitions sportives officielles

Au-del de la reconnaissance dutilit publique et des agrments, certaines associations ont
reu des prrogatives ayant un fort impact dans leurs interactions avec le processus
dcisionnel public. A titre dexemple, lUnion nationale et les Unions dpartementales des
associations familiales sont nes dune volont dorganiser le dialogue entre les pouvoirs
publics et les familles. Lordonnance du 3 mai 1945, confirme par la loi du 11 juillet
1975, les positionnent comme des partenaires institutionnels des pouvoirs publics dans
tous les domaines de la politique familiale, leur donnant un certain nombre de missions,
incluant la reprsentation des associations familiales.

De nombreux autres secteurs (ducation, sant, sport) ont aussi t progressivement
structurs autour de ce dialogue entre lEtat et le secteur associatif. La Charte de 2001, qui
fait lobjet dun travail de rvision en 2013, a comme objectif de donner un cadre gnral
qui permet ensuite dtre dclin selon les enjeux et les besoins des politiques publiques.

Lun des exemples les plus rcents est le dcret 2011-832 du 12 juillet 2011 relatif la
rforme de l'agrment au titre de la protection de l'environnement et la dsignation des
associations agres, organismes et fondations reconnues d'utilit publique au sein de
certaines instances. Il dfinit les conditions dans lesquelles ces associations peuvent
participer aux instances officielles de dialogue, au niveau national et dans les territoires. Il
contribue au cadre de dialogue entre lEtat et les associations reconnues reprsentatives
dans le domaine de la protection de la nature et de lenvironnement.

Alors que la distinction entre association de fait et association dclare est indpendante de
lobjet de lassociation, les autres distinctions institutionnelles (reconnaissance dutilit
publique, agrment) sont intimement lies lobjet associatif et aux modalits de
portage de cet objet associatif. Ces distinctions ont permis didentifier et de faire merger
des acteurs susceptibles de rpondre des enjeux identifis comme majeurs, soit par les
missions quils ralisent, soit par les messages quils portent


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Par ailleurs, les associations menant des actions dintrt gnral peuvent bnficier dun
cadre fiscal attractif (capacit de recevoir des dons, exonration des impts commerciaux -
lIS et la TVA). Non juridiquement dfini, ce statut dintrt gnral relve dune seule
dfinition fiscale qui nest pas sans soulever de nombreuses questions. La jurisprudence
foisonnante et linterprtation administrative lors de la rponse aux rescrits fiscaux
demands dmontrent que la position des pouvoirs publics en la matire nest pas
stabilise.

b) Diffrentes tapes pour interagir avec les pouvoirs publics, de la conception
la mise en uvre des politiques publiques

Afin de bien comprendre les positionnements et les limites des interactions entre les
associations et les pouvoirs publics, il convient de rappeler les tapes du processus de
conception et de mise en uvre des politiques publiques.

Schmatiquement, cinq tapes structurent ce processus :

- Etape 1 / Aide la dcision : comment les dcisions publiques sont-elles claires en
amont pour pouvoir tre prise en toute conscience ?
- Etape 2 / Prise de la dcision : qui participe et quel est le processus de dcision?
- Etape 3 / Mise en uvre de la dcision : par qui et comment les dcisions sont-elles
mises en uvre ?
- Etape 4 / Contrle de lapplication de la dcision : comment est contrle la mise en
uvre effective des dcisions ?
- Etape 5 / Evaluation des rsultats et des impacts de la dcision : quels sont les
rsultats ? Quels impacts directs et indirects les dcisions ont-elles permis ? Comment
lvaluation de ces rsultats sert-elle lamlioration de laction et/ou devient-elle un
outil daide la dcision pour les dcisions suivantes ?

Dans ce processus, sous certaines conditions, les associations peuvent avoir trois
positionnements radicalement diffrents :

- Au travers de leurs expertises et de leur capacit dexprimentations innovantes, les
associations peuvent tre forces de propositions auprs des pouvoirs publics. Cela
concerne notamment les tapes 1 et 5 du processus.
- Au travers de leur plaidoyer et de leur rle de reprsentation, elles peuvent tre
associes la prise de dcision, voire au contrle de la dcision. Cela concerne les
tapes 2 et 4 du processus.
- Au travers de leur connaissance des publics et/ou territoires et de leur capacit
dintervention sur le terrain, elles peuvent avoir une dlgation de service public. Cela
concerne ltape 3.



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Les objectifs et les comptences des associations correspondant chacun de ces trois
positionnements ne sont pas ncessairement les mmes, voire compatibles. Les
associations doivent pouvoir clarifier leur rle et les pouvoirs publics choisir les acteurs les
plus pertinents pour rpondre chacun de ces trois besoins. Larticulation entre ces trois
positionnements doit tre clarifie afin dviter toutes situations de juge et partie .

En parallle, les tapes 1 et 5 doivent tre plus rigoureusement organises car cest dans
ces fonctions daide la dcision et dvaluation des politiques publiques que les
opportunits dinteraction sont les plus nombreuses et les moins clarifies ce jour. Cest
aussi ces tapes qui permettent une prise de dcision plus objective et plus prenne. Face
la complexification des questions conomiques, sociales, socitales et environnementales,
des outils daide la dcision et dvaluation rigoureux et efficaces sont indispensables.
Force est de constater que ces phases amont et aval des politiques publiques ne sont pas
aujourdhui suffisamment structures ni outilles.

c) Des formes varies dinterventions en fonction des niveaux territoriaux

Les cinq tapes possibles dinteraction avec la dcision publique sont dclines aux
diffrents niveaux territoriaux : local, national ou international, avec des enjeux trs
variables selon ces trois segments.

Au niveau local, il convient danalyser quatre niveaux dinteraction entre les pouvoirs
publics et les associations : rgional, dpartemental, intercommunal et communal. Selon
les comptences de chacune des collectivits territoriales, il faut dabord noter lexistence
de diffrentes et nombreuses institutions de dialogue entre les associations et les pouvoirs
publics. Ainsi, au niveau rgional, on retrouve notamment le CESER
13
, outil de
prospective et dvaluation de la politique rgionale. Les Conseils rgionaux de la vie
associative permettent le dialogue entre associations et pouvoirs publics sur la vie
associative rgionale. En outre, les associations thmatiques simpliquent, parmi dautres
acteurs socio-conomiques, tous les niveaux territoriaux dans des instances officielles de
consultation.

Au-del de la multiplicit des lieux de dialogue, les interactions sont souvent dabord
marques par lhistoire des relations entre la collectivit (pouvoir public local) et
lassociation. Ces relations, construites dans la dure, peuvent tre impactes par un conflit
(ex : recours contentieux contre un projet damnagement) ou encore par une dpendance
financire de lassociation vis--vis de la collectivit. La neutralit des changes
territoriaux est donc complexe tablir.

Pour Yves Mathieu, Le faible lien entre des associations locales, notamment des
associations de quartier, et des fdrations leur permettant de passer (par la formation, les
changes, laccompagnement) des dimensions plus politiques apparat notamment
lorsque la concertation a lieu lchelle du quartier. Confrontes des perspectives

13
Conseil conomique, social et environnemental rgional


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politiques quelles ne matrisent pas, les associations locales dclarent manquer de recul,
de soutien, de moyens.

Ensuite, un des enjeux consiste trouver les moyens dimpliquer les reprsentants
associatifs dans la dure, tout en veillant ce que le reprsentant reste bien en lien avec la
structure quil reprsente tout au long du processus.

Il est essentiel de prendre en compte les potentielles rivalits entre structures associatives,
qui peuvent perturber linteraction avec la collectivit.

Il arrive quune association ayant particip la dfinition dune politique publique locale
soit ensuite retenue par la collectivit pour contribuer sa mise en uvre. Ces situations
sont complexes grer car elles peuvent biaiser la parole de lassociation en amont de la
dcision (en un sens qui lui soit favorable par la suite), et stimuler les rivalits entre
associations en aval, limitant la porte du travail de co-construction de la politique
publique ralis.

Un des enjeux essentiels dans la co-construction de la politique locale est la place
respective des associations et des habitants dans les processus de concertation.
Lassociation a-t-elle une vocation reprsentative sur un sujet donn ? Comment articuler
parole, plus ou moins reprsentative, des associations, et parole de chaque citoyen ?
Comment intgrer dans un cadre adapt chacune ces paroles respectives ?

Le processus de concertation ou de co-construction mrite donc dtre bien rflchi. A titre
dexemple, les comptences danimation ne sont pas forcment les premires comptences
des lus locaux ou des techniciens de collectivit. La place prise par le dcideur mrite
dtre bien rflchie : est-il animateur de la dynamique, est-il partie prenante des dbats,
permettant daboutir une politique publique qui dpasse largement la seule collectivit ?

Un exemple de dialogue entre collectivit et association en rgion Nord-Pas-de-Calais
A linitiative dune lue rgionale en charge de la dmocratie participative, la Rgion a
organis une srie de runions sur le thme comment passer un territoire o les
politiques publiques sont plus partages entre les habitants et les associations . Trois types
de demandes ont alors merg :
- un besoin dingnierie, de mthode, doutillage pour participer ;
- un besoin despace dans lesquels les associations puissent se rencontrer et changer ;
- un besoin de donner de la visibilit ce qui se fait sur le territoire.

En rponse, la collectivit a mis disposition plusieurs centaines de jours dexpertise. Des
espaces dchanges de pratiques ont t crs. Un animateur professionnel a t mis
disposition. Les associations assurent le contenu. Ces dispositifs nimposent pas la forme
dinteraction.



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Au niveau national, les interactions entre associations et pouvoirs publics sinscrivent
dans un cadre plus formalis.

Dans la prospective et lvaluation de la dcision publique, trois groupes associatifs
sigent parmi les membres du CESE : les associations familiales (10 membres), les
associations et les fondations (8 membres 7 pour les associations, 1 pour les fondations),
les associations et fondations de protection de la nature et de lenvironnement (14
membres). Mais dautres acteurs associatifs sont galement membres du CESE qui, titre
dexemple, compte ainsi 4 reprsentants des fdrations associatives de pche et de chasse,
et deux personnes issues dassociations de jeunesse. On voit que la composition du CESE
sinscrit dans une double approche vis--vis des structures associatives : thmatique ou
statutaire.

Le Haut conseil de la vie associative a une dimension dexpertise et de dialogue entre les
associations et lEtat sur les textes lgislatifs et rglementaires comportant des dispositions
spcifiques relatives au financement, au fonctionnement ou lorganisation de lensemble
des associations.

Ds les annes 1980, le secteur associatif sest structur dans sa reprsentation en la
segmentant autour de deux axes : sa fonction demployeur (26 % des associations) porte
par diffrents syndicats demployeur, et sa fonction de mouvement de lensemble du
secteur. Cette dernire est porte par la CPCA Confrence Permanente des Coordinations
Associatives - qui est compose de 16 Coordinations (UNIOPSS, Ligue de
lEnseignement, Coordination Sud, UNAF, CNAJEP, CNOSF). La CPCA est
linterlocuteur privilgi des pouvoirs publics. Cest notamment avec elle que lEtat
rdig la Charte dengagement rciproque entre lEtat et les associations, et que les
confrences de la vie associative sont organises depuis lors.

Les associations, selon la nature de leur mission, simpliquent dans de multiples dispositifs
(comits, commissions) de consultation thmatique (dans le domaine de lducation, de
la sant, de lenvironnement).

En ce qui concerne la mise en uvre des politiques publiques, elle passe parfois par des
associations. Cest notamment le cas dans le domaine sanitaire et social.

Enfin bon nombre dassociations ayant une mission dintrt gnral joue un rle dalerte
et de contrle de lefficacit des dcisions publiques.

En matire de prise de dcision, selon leur thme, les associations peuvent tre reconnues
comme des partenaires de ngociation. Ainsi le Grenelle de lEnvironnement en 2007 puis
celui de linsertion en 2008 ont-ils t conus comme un processus de ngociation entre les
pouvoirs publics (Etat et collectivits locales), les reprsentants des employeurs, les
syndicats de salaris et les associations. Le premier a notamment permis daboutir 266
engagements qui ont ensuite t traduits dans deux lois successives.



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Le Forum social en juillet 2012, la Confrence environnementale en septembre, la
Confrence sur la lutte contre les exclusions en dcembre ainsi que les Assises de
lentreprenariat en avril 2013 semblent consacrer la volont des pouvoirs publics dinclure
les associations dans les dbats nationaux.

En marge de laction associative, se dveloppent aussi des formes plus informelles
dintervention collective.

Les regroupements citoyens extra-associatifs : une nouveaut ?

Depuis la fin du 20
e
sicle merge la notion de collectif pour dsigner un regroupement
de personnes agissant ensemble pour dvelopper une action, soit de plaidoyer soit
oprationnelle. Avec lavnement dInternet, ces collectifs peuvent exister dans la
sphre virtuelle, les personnes les constituant restant parfois anonymes.

Certains y voient une nouvelle forme de militantisme, ncessitant un moindre engagement.
Ils linterprtent comme une traduction dans la sphre publique du zapping individualiste.
Dautres y dclent une menace pour les associations.

Mais ces collectifs peuvent aussi tre regards comme autant davatars des associations
de fait , dj prvues dans la loi de 1901.

Leur interaction avec la dcision publique est restreinte par labsence dexistence
juridique, mais ne leur empche en rien dexercer une large gamme dactions de plaidoyer,
ni de dvelopper des exprimentations dont pourront ultrieurement sinspirer les pouvoirs
publics.

Ainsi, Anonymous est un mouvement collectif ayant merg partir de 2006. Ce
mouvement regroupe sur Internet des personnes anonymes uvrant ensemble dans des
actions concertes, notamment du piratage informatique ( hacking ). Lanonymat des
membres est facilit par le monde virtuel, mais il existe galement lors des vnements,
rencontres physiques, entre les membres, grce des masques. Ici, lanonymat renvoie le
collectif la seule existence de mouvement de volonts agissant ensemble dans une
direction donne.

Avaaz, mouvement anglo-saxon, sans base associative en France, mais bien prsent sur
Internet, propose des ptitions en ligne, sinscrivant dans lun des thmes choisis par voie
majoritaire par la communaut de ses adhrents, personnes physiques considres comme
adhrents ds lors quelles ont sign au moins une ptition en ligne et dclar vouloir
recevoir de linformation sur les actions dAvaaz.


Au niveau international, il est dabord essentiel de noter la dimension encore
embryonnaire de la gouvernance internationale, qui structure fortement la place que
peuvent y trouver les associations.


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Il est cependant ncessaire de distinguer le niveau europen, la gouvernance structure,
dans lequel les associations peuvent contribuer aux diffrentes tapes qui entourent la
dcision publique.
Ensuite, le concept dassociations diffre dun pays lautre. A titre dexemple, la
conception anglo-saxonne ressemble parfois plus ce que nous appelons fondation qu ce
que nous appelons association.
Deux secteurs apparaissent relativement avancs en matire dinteractions entre
associations et dcision publique internationale : la solidarit internationale
(dveloppement et humanitaire) et lenvironnement.

En ce qui concerne lenvironnement, et notamment les confrences sur le climat, les
Organisations Non Gouvernementales (ONG, dont certaines sont des associations) sont
considres comme parties prenantes, et quelques-unes, reconnues comme interlocutrices
de niveau mondial, sigent mme la table des discussions.

Sur les questions de dveloppement et en matire humanitaire les Nations Unies ont
dvelopp un nombre de mcanismes qui associent plus ou moins formellement les
ONG aux processus de dcision et la mise en uvre oprationnelle des actions menes
ou coordonnes par lONU ou les agences des Nations Unies. Plus rcemment, dautres
institutions, comme les institutions financires internationales, voire mme des rencontres
internationales, telles que les G8 ou les G20, ont mis en place un systme daccrditation
pour les ONG sur un mode proche de celui de laccrditation des medias - et ont organis
des espaces de dialogue ou de concertation leur permettant de formuler ou prsenter des
propositions en amont des runions.

3. CES INTERACTIONS ASSOCIATIONS-POUVOIRS PUBLICS CONTRIBUENT A CO-
CONSTRUIRE LE BIEN COMMUN

a) Des associations au service de lintrt gnral.

Comme nonc plus haut, ce rapport se focalise sur les interactions entre pouvoirs publics
et associations dintrt gnral.

Les missions dintrt gnral des associations peuvent se segmenter autour de 2 axes :

- Les dlgations de service public : linitiative relve des Pouvoirs publics. Dans le
cadre de la mise en uvre des politiques publiques, le secteur associatif est lun des
partenaires des Pouvoirs publics. Ce rle a t renforc par la dcentralisation. Les
Pouvoirs publics ont le choix : faire avec leurs propres services, dlguer aux associations
(ex/handicap) ou aux entreprises (ex/ prsence postale).

Le choix des pouvoirs publics repose souvent sur un faisceau complmentaire de critres :


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La connaissance des populations et des territoires,
Les spcificits du modle associatif (notamment la non lucrativit et le caractre
participatif de la gouvernance),
Lefficience des structures de cots qui caractrise le plus souvent le modle associatif
en partie grce sa capacit mobiliser du bnvolat, y compris expert.

- Les missions dintrt gnral en propre : linitiative relve de lassociation. Au-del
dventuelles missions dlgues, grce leur capacit de mobilisation et leur proximit
de terrain, certaines structures (associations, fondations, structures dinsertion par lactivit
conomique) portent des missions dintrt gnral en propre . Ces dernires peuvent
tre de quatre natures :

Eclairage sur les situations et les solutions (fonction dexpertise),
Porte-parole (fonction reprsentative),
Capacit dexprimentations innovantes (fonction de R&D socitale),
Gestion des situations orphelines (fonction compensatrice / rparatrice ).

b) Les associations, lieux dexprience et dexpertise

Les associations peuvent disposent dune vritable valeur ajoute de connaissance, de
savoir-faire, dexprience et dexpertise qui sarticule autour de trois axes :
- la connaissance des territoires et des populations qui permet notamment dvaluer
les besoins et attentes ainsi que les contraintes sur le terrain,
- la capacit apporter des rponses adquates au plus prs des citoyens, par
lexprience pragmatique des modles ou des schmas voluant en fonction des ralits de
terrain.
- le modle conomique atypique, ayant une forte ractivit et une grande capacit
agir, notamment par une mobilisation efficace du bnvolat.

c) Les associations, leviers de linnovation

Le champ daction des associations est large. La souplesse de la loi de 1901 leur offre la
possibilit dexplorer les champs des possibles. Du plaidoyer laction de terrain, les
associations disposent de leviers importants pour linnovation.

En amont de la dcision publique, les associations sont ainsi des acteurs majeurs de
lexprimentation. En prise directe avec le terrain, les associations peuvent dtecter les
signaux faibles, anticiper et ragir grce une proximit entre dcision et mise en uvre.
Les exprimentations de terrain ralises par les associations contribuent clairer la
dcision publique, en ouvrant les champs du possible.

Depuis leurs origines, les associations ont ainsi par exemple ouvert la voie de linnovation
sur des sujets aussi varis que lducation populaire (dbut du 19
e
sicle), la formation
professionnelle (entre les deux guerres), le tourisme social et les mdias (notamment les


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radios dans les annes 1960), les services la personne et lducation la nature et
lenvironnement (annes 1970), linsertion (annes 1980), lconomie verte (annes 1990)
et la fracture numrique (annes 2000).
d) Des associations porteuses dune parole citoyenne

Bon nombre dassociations dintrt gnral se revendiquent porteuses dune parole
citoyenne. Cette revendication sappuie sur une triple lgitimit :
- leur assise sociale citoyenne,
- leur niveau de dmocratie interne,
- lcho de leur parole dans lopinion publique.

En outre, le niveau dindpendance de lassociation vis--vis des pouvoirs publics dune
part, mais aussi des acteurs socio-conomiques, est galement un facteur essentiel dans la
lgitimation de la parole citoyenne. Cette indpendance est la fois statutaire et financire,
sachant quaucune source de financement nest jamais neutre dans lindpendance
associative, et que cest la diversit des sources qui assure la seule relle indpendance
financire.

Ainsi, en amont de la dcision publique, lassociation peut dvelopper une action de
plaidoyer au sens large. Dabord, elle peut agir de manire politiser une question de
socit de manire ce quil apparaisse ncessaire que les pouvoirs publics sen
emparent et y apportent une rponse. Lassociation contribue alors poser les termes du
dbat. Elle peut ensuite participer llaboration de la dcision publique, par la voie de la
consultation (exemples : contribution une enqute publique, audition par une chambre
parlementaire ou une commission municipale, participation une commission
consultative), la concertation initie par les pouvoirs publics, voire la ngociation avec
dautres acteurs, dont les rsultats sont entrins par les pouvoirs publics (exemple :
Grenelle de lEnvironnement). Les actions de plaidoyer (information, prsentation des
enjeux et des positions de lassociation) auprs des dcideurs figurent aussi dans cette
catgorie.

On peut aussi retrouver les associations, leurs membres et leurs militants au cur de
pratiques diverses de mobilisation organise sur le mode du community organizing
dvelopp aux Etats-Unis o ces modes daction ont depuis des dcennies t un levier
puissant de changement, via des actions directes non-violentes (occupation de lieux publics
ou privs, actions de rue, etc.).

En aval de la dcision publique, les associations peuvent tre des acteurs de la
contestation, en dposant des recours (recours en Conseil dEtat, par exemple). Elles
peuvent galement tre des acteurs de la mise en uvre
14
et enfin de lvaluation de la
dcision publique.

14
La mise en uvre peut relever dune mission spcifique confie par les pouvoirs publics
lassociation, mais peut aussi tre par exemple lutilisation des possibilits de recours vis--vis de
tiers, ouvertes par des textes juridiques.


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Dispositifs souples, les associations permettent de faire merger une parole citoyenne
structure. Elles jouent alors le rle de corps intermdiaire, entre le citoyen et llu. Elles
revitalisent ainsi notre fonctionnement dmocratique, au service du bien commun.

4. DES INTERACTIONS TOUJOURS EN TENSIONS

Les interactions entre pouvoirs publics et associations gnrent diffrentes tensions.

Dabord, il peut exister des tensions entre les associations, revendiquant notamment des
lgitimits diffrentes, se disputant les rles jouer et les places prendre, portant des
messages parfois proches mais nuancs, se nourrissant des mmes ressources.

Ensuite, il existe des tensions entre les associations et les autres structures, notamment les
structures plus anciennes, souvent mieux organises, de la sphre socio-conomique. L
encore, la lgitimit de la parole associative peut tre conteste.

Il existe aussi une tension lie la lgitimit des corps intermdiaires. Lassociation,
porteuse dune parole citoyenne, se porte entre llu et le citoyen. La lgitimit de la parole
associative doit donc se mesurer laune de la lgitimit de la parole du citoyen et de celle
de llu. Lorsque les deux dernires sont interroges, parfois mme contestes, la parole
associative sen retrouve amoindrie.

Il existe galement des tensions insolubles ente une tentation normalisatrice (de contrle et
de stabilisation) et la ncessaire libert associative (qui pousse se garder de toute volont
intgratrice). La structuration associative ne doit pas se faire au prjudice du lien avec le
terrain, et notamment avec les adhrents impliqus dans le projet associatif.

Enfin, en reprenant Pierre Vanlerenberghe, de la Fonda, il existe aujourdhui une tension
forte entre la prestation de service et la participation citoyenne civique. Cette dernire
tension procde des divers rles que peut jouer une mme association vis--vis de la
dcision publique.

Les interactions entre associations et pouvoirs publics sont susceptibles damliorer la
capacit de la dcision publique rpondre lintrt gnral, que ces interactions aient
lieu aux diffrents stades de lalerte, de la prparation de la dcision, de la mise en uvre,
du contrle ou de lvaluation de la politique publique. Elles sinscrivent dans une attente
croissante de participation la dcision.


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B.
La monte de ces interactions sinscrit dans une aspiration
nouvelle : la participation citoyenne




1. UN DEMI-SIECLE DEMERGENCE DE LA PARTICIPATION

Daprs Jacques Chevallier, directeur du CERSA-CNRS : Le principe de participation,
levier de rforme administrative conue comme le moyen de rgnrer lappareil
administratif et de retisser le lien social et politique merge en France dans les annes
1960. Lide de participation tait dj prsente en puissance travers la multiplication
des instances de consultation ds le dbut du sicle, le recours linitiative prive dans les
domaines socio-conomiques, etc. Le principe de la participation est au cur du statut de
fonctionnaire de 1946. Nanmoins, dans les annes 1960, le thme est porteur dune
dynamique de changement, et prfigure lavnement dun modle administratif
dbarrass des lourdeurs bureaucratiques .

On assiste une vague de rformes dans les annes 1970, puis un essoufflement : le
discours participatif comporte une large part dartifice et ne donne que lillusion dun
partage du pouvoir. La participation a t pense comme un supplment et non un
substitut du modle traditionnel.

Il y a un dveloppement des pratiques participatives au niveau local, mais les rformes
administratives portent ensuite surtout un discours de la transparence et de la bonne qualit
des services (Cf. Charte des droits fondamentaux de lUE).

A partir des annes 1990, mergent des dispositifs de dbat public : dbats, tats
gnraux, grenelles, confrences de citoyens modle dlibratif nouveau. Depuis le
milieu des annes 1980, merge une vision procdurale de la dmocratie dfendue par
Jrgen Habermas : la dmocratie implique la confrontation permanente des
opinions.

2. DES MOTEURS DIMPLICATION PUISSANTS

Cette monte de la demande de participation rpond plusieurs facteurs. Dabord,
laugmentation du niveau gnral dducation, en particulier laugmentation du nombre de


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personnes titulaires dun diplme denseignement secondaire (augmentation de 30 points
dans la population adulte depuis 1981) ou suprieur (Cf. graphe ci-dessous).


-

Une population plus diplme est lgitime revendiquer une association plus grande la
dcision, et donc une participation accrue.

La lgitimit des dcisions publiques en semble de plus en plus remise en cause. Le
citoyen exerce un il de plus en plus critique sur le pouvoir en place. Jean-Paul Delevoye,
prsident du CESE, estime que les citoyens, en attente de causes politiques, sont irrits par
les calculs politiques. Pour lui, les associations portent des causes politiques, ce qui motive
la confiance des citoyens envers elles. En effet, danne en anne, la cte de confiance des
associations ne se dment pas.

Aujourdhui, il ressort donc que pour tre accepte, la dcision publique doit tre prise au
nom dobjectifs communs, partags. En amont de la dcision publique, une phase de
pdagogie des enjeux puis une phase dorganisation du dbat sont donc ncessaires. En
aval de la dcision publique, son valuation partage est galement attendue, laune du
bien commun.

Deux autres facteurs contribuent galement cette monte de la demande en participation.
Dabord, lapproche anglo-saxonne conoit lintrt gnral comme form de lensemble
des intrts particuliers. Elle conduit associer la dcision les parties prenantes
(stakeholders). Son influence, en France et dans le monde, favorise la participation des
porteurs dintrt.

Ensuite, la ncessit de rpondre de nouveaux enjeux (par exemple le changement
climatique), dans une socit complexe, a conduit les pouvoirs publics associer de
nouveaux acteurs la dcision, dans de nouvelles formes de prise de dcision.



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3. DEUX MODELES DE PARTICIPATION : PARTICIPATIF ET DELIBERATIF

Jacques Chevallier distingue les modles participatifs et dlibratifs. Le modle participatif
associe la dcision publique des reprsentants dintrt organiss et repose donc sur le
principe de reprsentation. Le modle dlibratif associe un mme niveau les personnes
concernes, citoyens et acteurs socio-conomiques, dans un objectif de partage de culture
et avec lide sous-jacente que de la confrontation des intrts peuvent natre des terrains
de compromis.

4. LA PLACE DES ASSOCIATIONS DANS LA PARTICIPATION

Daprs Jacqueline Mengin, de la Fonda, aprs la seconde guerre mondiale, lEtat est
devenu le premier partenaire des associations. Il y avait une comprhension entre les
militants associatifs et les agents de lEtat, des perspectives communes. Les relations
taient structures. [] Puis, le libralisme a sap les fondations de ces relations. Le
bnvolat a t peru comme un substitut gratuit au service public. [] Aujourdhui les
associations, quelles soient traditionnelles ou contestataires, se sentent dans le vide, hors
champ de la sphre publique .

Force est de constater que la disparition de structures de planification (ex. : Commissariat
Gnral au Plan) fait perdre la possibilit de travailler sur des perspectives communes.
Paralllement, les exprimentations en matire de participation ont offert des rles
variables aux associations. La question de la reprsentativit associative a t mise sur la
table, suscitant des questions et perturbant les habitudes.

Dans les processus de participation la dcision publique, les associations doivent trouver
une place entre llu et le citoyen. Elles doivent galement trouver une place juste et
lgitime parmi lensemble des corps intermdiaires, parmi les autres acteurs socio-
conomiques.

Les associations connaissent trois grandes dimensions de lgitimit :
- la lgitimit statutaire (le fait associatif),
- la lgitimit lie la mission thmatique (lobjet associatif), qui se construit dans la
reprsentativit (assise sociale et lien avec la ralit sociale), dans lexpertise et dans la
rsonnance avec les proccupations des citoyens.
- la lgitimit demployeur (comme acteur socio-conomique).

Pour porter leur parole, les associations se sont regroupes autour de trois piliers: la
Coordination permanente des prsidents dassociations (CPCA) a vocation regrouper
lensemble des associations sur le fait associatif, les fdrations et confdrations
thmatiques rassemblent les associations dont la mission dintrt gnral est commune,
lUnion des syndicats et groupements demployeurs reprsentatifs de lconomie sociale
(USGERES) porte la parole des employeurs associatifs.



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Au final, dans ces trois dimensions, et sans confusion entre elles, la place des associations
dans les interactions avec les pouvoirs publics reste consolider, aux niveaux local,
national et international.





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C.
Une mobilisation comportant des risques de
disfonctionnement du processus dmocratique




Pour que la place des associations dans la construction des politiques publiques soit
comprise, il est ncessaire que les processus de participation impliquant les associations
soient clarifis et structurs. Ces interactions qui revitalisent le fonctionnement
dmocratique peuvent en effet aboutir des distorsions de dmocratie quil convient de
mettre sous contrle.

1. DEPASSER LES CHOCS DE LEGITIMITE

Jean-Paul Delevoye estime qu il est difficile dchapper au choc de lgitimit. Chacun
revendique sa lgitimit pour contester la lgitimit de lautre. Nous devons rflchir
une modification en profondeur de la rpartition des pouvoirs en France . Cela signifie
que les nouvelles lgitimits issues de la demande en participation, doivent permettre de
conserver la lgitimit des lus de la Rpublique. Bertrand Pancher, prsident de Dcider
Ensemble et dput, voque galement les effets de ce choc de lgitimit avec lexemple
des lois Grenelle : le gouvernement lorsquil sengage dans un projet de loi, est dans la
concertation, comme cela a t le cas pour le Grenelle de lEnvironnement. Mais cela est
ensuite difficile vivre pour les parlementaires au moment de lexamen du projet de loi.

La lgitimit associative ne saurait se construire au dtriment de la lgitimit lective ou de
la lgitimit des autres acteurs socio-conomiques.

2. NE PAS ELOIGNER LE CITOYEN DE LA DECISION PUBLIQUE

La participation des associations ne doit pas loigner le citoyen de la dcision publique, en
crant un voile opaque sur les modalits de prise de dcision.

Pour cela, trois lments doivent tre respects :
- La transparence sur les processus et les acteurs impliqus ;
- La reprsentativit des acteurs impliqus et leur lien avec la ralit sociale ;
- Le maintien du suffrage universel comme lment central et structurant de la dcision
publique.



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3. VEILLER AUX RISQUES DINSTRUMENTALISATION

Linteraction entre associations et pouvoirs publics est dautant plus lgitime quelle est
transparente et mene dans la confiance. Elle aboutit moduler, affiner la dcision
publique. Or, lassociation est une structure souple. Le corollaire est quelle offre une prise
linstrumentalisation. Cette instrumentalisation connat diffrentes formes.

Un premier niveau dinstrumentalisation est le contrle dune association par une structure
autre : pouvoirs publics, acteurs conomiques ou sociaux, partis politiques. Seule la
transparence sur la vie dmocratique de lassociation, sur son financement, et les intrts
de ses dirigeants est mme de permettre dapprhender ce risque de manire satisfaisante.
Notons au passage que le financement par les dons du grand public ne garantit pas en lui-
mme lindpendance associative, mais peut au contraire rendre lassociation dpendante
de lmotion du grand public, et la conduire orienter son action vers le coup mdiatique
ce qui est aussi une forme dinstrumentalisation.

Un second niveau dinstrumentalisation est li linscription de lassociation dans le
champ politique. Des acteurs tiers, pour faire progresser des intrts particuliers,
sappuient, soutiennent ou mettent en avant des combats associatifs au nom de lintrt
gnral. Cest un risque beaucoup plus difficilement contournable, qui exige une vigilance
au jour le jour.

Un troisime niveau dinstrumentalisation dcoule de la participation de lassociation la
dcision publique. En effet, par sa participation, lassociation contribue la lgitimation de
la dcision publique. A quel moment lassociation interlocutrice des pouvoirs publics se
lie-t-elle une politique publique ? Dans quelles conditions peut-elle se dgager de cette
lgitimation ?

Il est alors logique de se demander si un seul et mme acteur associatif peut et doit
participer lensemble des phases dinteraction avec la dcision publique : prparation de
la dcision, prise de dcision, mise en uvre, contrle de lapplication, valuation. En
vitant la confusion des rles, on limite lambigut.

En premire approche, plus linterlocuteur associatif est issu dun tissu associatif structur,
plus son instrumentalisation devient difficile. Mais la vigilance doit cependant rester de
mise, tous les niveaux territoriaux.

4. STRUCTURER SANS FOSSILISER, CLARIFIER SANS RIGIDIFIER

Pour que les interactions entre associations et pouvoirs publics sinscrivent dans un cadre
dmocratique satisfaisant, elles doivent bnficier de moyens adapts. Les pouvoirs
publics ont tout intrt changer avec des interlocuteurs la fois structurs et en prise
avec la ralit de terrain, avec une ralit sociale. Cest vrai en particulier pour les tapes
de prparation de la dcision et dvaluation de celle-ci. Lappui la structuration,


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essentiel, ne doit pas aboutir une fossilisation des ttes de rseau. Il sagit darticuler le
top-down et le bottom-up dans un cadre structur mais suffisamment libre

Alors que la dcentralisation samplifie travers un troisime acte, il est ncessaire de
clarifier les processus dinteractions entre associations et pouvoirs publics aux diffrents
chelons territoriaux. Cependant, cette clarification ne doit pas aboutir une rigidification,
sous peine de perdre la vitalit dmocratique quoffre larrive de la participation des
associations la dcision publique.

La participation des associations la dcision publique rpond une forme
dempowerment de la socit civile organise, qui vient perturber le jeu dmocratique et la
rpartition des pouvoirs. Ces interactions sinscrivent dans un espace qui reste dlimiter
entre dmocratie reprsentative et participation citoyenne. Il arrive que les pouvoirs
publics fassent peser sur des structures associatives des enjeux parfois trop grands pour
elles, confrontes des crises de croissance et aux problmatiques de la
professionnalisation.

Il faut donc revisiter le cadre institutionnel de ces interactions associations-pouvoirs
publics. Cela implique de changer de paradigme : le Bien commun ne doit plus tre conu
comme le monopole de lEtat et des collectivits publiques. Mais ce changement de
paradigme ne pourra se faire sans de nouveaux moyens et de nouvelles exigences.



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PARTIE II
Ce changement de paradigme ne pourra se faire
sans de nouveaux moyens




Lintervention des associations dans le dbat public implique aussi de leur donner de
nouveaux droits. La garantie dun renouveau du processus de consultation en amont des
dcisions publiques est une condition ncessaire mais non suffisante. Il faut galement
permettre aux associations de provoquer le dbat public lorsque les institutions elles-
mmes demeurent dans linertie.

Proposition n1 : Consacrer dans la Constitution un droit fondamental de participation des
citoyens llaboration des dcisions publiques.

Certains principes, comme le principe de participation
15
, ont t rigs en droits
fondamentaux dans notre Constitution. Mais ce principe de participation nonc dans le
Prambule de la Constitution du 7 octobre 1946 ne concerne que le dialogue social et ne
sapplique quaux partenaires sociaux.

Par ailleurs, larticle 7 de la Charte de lenvironnement
16
consacre le droit de participation
llaboration des dcisions publiques ayant une incidence sur lenvironnement
17
. Initi
sur la base de la Convention sur laccs linformation, la participation du public au
processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement signe Aarhus
(Danemark) le 25 juin 1998, ce droit ne sapplique cependant quaux questions
environnementales. Cependant, le Conseil constitutionnel, dans une dcision du 13 juillet
2012
18
, a rig ce principe au rang des droits et liberts que la Constitution garantit.

15
Le principe de participation est nonc dans le Prambule de la Constitution du 7 octobre 1946.
Le Conseil constitutionnel a jug quil faisait partie du bloc de constitutionnalit (CC 5 juillet 1977
dcision n77-79 DC Rec. p. 35 ;
16
Article 7 de la Charte de lenvironnement : toute personne a le droit, dans les conditions et les
limites dfinies par la loi daccder aux informations relatives lenvironnement dtenues par les
autorits publiques et de participer llaboration des dcisions publiques ayant une incidence sur
lenvironnement.
17
Il rsulte des travaux prparatoires de ce texte que ce droit de participation implique que les
citoyens soient mis en mesure de donner un avis un stade prcoce, o toutes les options sont
ouvertes. Il implique galement que leur avis sinscrive dans un dbat contradictoire .
18
CC Dcision n2012-262 du 13 juillet 2012


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En outre, larticle L.120-1 du code de lenvironnement (article 244 de la loi Grenelle 2 du
12 juillet 2010) prvoit que les dcisions rglementaires de lEtat et de ses tablissements
publics sont soumises la participation du public lorsquelles ont une incidence directe et
significative sur lenvironnement .

Le droit de participation au processus de la dcision publique nexiste donc que dans ces
deux domaines du droit social et du droit environnemental. Il convient daller plus loin et
de crer, de manire gnrale, un droit fondamental de participation llaboration des
dcisions publiques: Dans les limites fixes par la loi, les associations participent la
dtermination des politiques publiques et llaboration des dcisions publiques. .

Ce principe ne serait plus cantonn au dialogue social et au dialogue environnemental mais
concernerait tous les domaines de la vie publique.

Proposition n 2 : Donner aux associations le droit de saisir le Conseil constitutionnel pour
tout projet ou toute proposition de loi.

Actuellement, la facult de dfrer au Conseil constitutionnel un projet ou une proposition
de loi est prvue par la Constitution pour le Prsident de la Rpublique, le Premier
Ministre, le Prsident de lAssemble nationale, le Prsident du Snat ou soixante dputs
ou soixante snateurs (article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958). Certes, la rforme
constitutionnelle de 2008 a ouvert une brche dans ce dispositif en instaurant la question
prioritaire de constitutionnalit qui permet tout justiciable de saisir le Conseil
constitutionnel lorsquil estime quune disposition lgislative porte atteinte aux droits et
liberts que la Constitution garantit (article 61-1). Cependant, cette exception
dinconstitutionnalit ne peut tre mise en uvre que dans le cadre dun litige. Elle ne
vient pas rsoudre la difficult des textes pour lesquels aucune autorit publique de larticle
61 nenvisage de saisir le Conseil. Bien souvent la dcision de saisir ou de ne pas saisir est
fonde sur des motifs essentiellement politiques et il serait sain que des tiers la sphre
politique puissent exercer ce droit de saisine a priori.

Ce droit de saisine a priori accord aux associations pourrait concerner tout projet ou toute
proposition de loi. Il pourrait tre encadr dans des dispositions strictes exigeant
notamment que lassociation rponde un certain nombre dexigences : attachement
lintrt gnral et aux valeurs rpublicaines, dclaration dintrts de ses dirigeants ou
responsables, transparence de lactivit et du financement.

Proposition n 3 : Elargir le rfrendum dinitiative populaire aux associations.

La rvision constitutionnelle de 2008 a consacr le rfrendum dinitiative populaire. Ainsi
un rfrendum peut tre organis linitiative dun cinquime des membres du Parlement
soutenue par un dixime des lecteurs inscrits sur les listes lectorales (article 11 alina 3
de la Constitution). Ce rfrendum peut porter sur lorganisation des pouvoirs publics, sur
des rformes relatives la politique conomique, sociale ou environnementale de la Nation


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et aux services publics qui y concourent ou sur tout projet de loi tendant autoriser la
ratification dun trait qui, sans tre contraire la Constitution, aurait des incidences sur le
fonctionnement des institutions.

Voil que quatre annes se sont coules et quaucun rfrendum dinitiative populaire na
vu le jour. Le texte est pour daucuns beaucoup trop restrictif. Il suppose galement que
des citoyens sorganisent pour porter un projet de rforme. Or, de telles logiques
dorganisation collective peuvent maner des associations : elles ont pour la plupart dentre
elles les structures et les moyens pour rassembler les initiatives et les volonts.

Elargir ce droit dinitiative populaire aux associations constituerait une nouvelle avance
pour la dmocratie participative. Cela permettrait aux associations de faire merger des
questions et problmatiques nouvelles sur lesquelles elles disposent dun savoir et dune
expertise particulire.

Proposition n 4 : Elargir le champ de laction en justice pour les associations.

En ltat actuel du droit, la possibilit pour les associations dagir en justice tant en matire
pnale que dans le domaine de laction civile demeure encore trop restreinte.

En matire pnale, en premier lieu, les associations peuvent se constituer partie civile
lorsquelles ont personnellement souffert du dommage caus par linfraction (article 2
du code de procdure pnale). Cette disposition sest rvle dans de nombreuses
situations trop restrictives au regard de la dfense ncessaire de lintrt gnral. Ainsi,
dans laffaire des biens mal acquis, lassociation Tranparency international sest heurte
une interprtation trs restrictive de la cour dappel de Paris qui a dclar la constitution de
partie civile irrecevable. Larrt a certes t ensuite censur par la Cour de cassation qui a
jug que pour que la constitution de partie civile soit recevable devant la juridiction
dinstruction, il suffit que les circonstances sur lesquelles elle sappuie permettent au juge
dadmettre comme possible lexistence du prjudice allgu et la relation directe de celui-
ci avec une infraction la loi pnale
19
.

Afin dassurer une meilleure scurit juridique pour les associations, il parat ncessaire
dtendre ce droit dagir en justice devant les juridictions pnales. Lassociation pourrait
ainsi se constituer partie civile ds lors quelle tablirait quune infraction porte atteinte
des intrts collectifs qui entrent dans son objet statutaire.
En matire civile, en second lieu, il parait dsormais indispensable de crer les conditions
de linstauration dune vritable class action la franaise . Une telle action qualifie de
recours collectif ou daction de groupe existe dj dans de nombreux pays de
common-law comme les Etats-Unis et le Canada. Il permet un grand nombre de
personnes victimes dun mme prjudice de se regrouper en vue dagir en justice contre
une entreprise ou une institution publique. Un projet de loi vient dtre dpos pour

19
Cass.crim 9 novembre 2010 pourvoi 09-88272


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introduire ce nouveau droit dans le domaine de la consommation. Une telle action de
groupe favorisera la rparation des prjudices subis et aurait en outre, du fait de son
efficacit, un effet prventif. La rflexion sur lextension ou ladaptation de ce droit aux
questions sanitaires et environnementales doit tre entame au plus vite.

Proposition n 5 : Faciliter laccs des associations aux banques de donnes et aux mdias

Laccs des associations aux informations sest fortement amlior au cours des dernires
annes. En particulier, la Commission dAccs aux Documents Administratifs (CADA) a
jou un rle majeur pour amliorer laccs des associations des informations essentielles,
favorisant ainsi la transparence au sein de notre dmocratie.

Des interrogations mergent aujourdhui quant laccessibilit aux banques de donnes,
quInternet rend techniquement possible. Les termes du dbat portent sur le choix entre la
mise disposition de donnes brutes, difficilement lisibles pour le grand public, et/ou de
donnes travailles, qui comportent le risque dorienter la rflexion.

Si la rflexion doit bien sr se poursuivre, la mise en ligne et laccs Internet aux bases de
donnes doit continuer se dvelopper. Le principe devrait tre laccs aux documents
publics, larchive publique pour tous dans des dlais courts, sauf pour des documents
administratifs qui seraient confidentiels.

Dautre part, diverses forces de la socit civile organise bnficient aujourdhui dun
accs facilit aux mdias, par exemple par un temps dantenne ddi. Cette situation
pourrait tre largie au monde associatif porteur dune parole citoyenne.

Proposition n 6 : Reconnatre aux associations un droit dinnovation.

Lune des missions du secteur associatif est linnovation socitale. Sa proximit avec les
territoires et sa connaissance des fragilits lui permettent dexprimenter de nouvelles
solutions pour rpondre aux besoins encore non pourvus ni par les politiques publiques, ni
par le march. Ces exprimentations sont fondamentales pour trouver de nouvelles
solutions aux enjeux de socit, notamment pour les plus fragiles dentre nous.

En tant capteur de signaux faibles , lhistoire prouve que le secteur associatif a jou un
rle essentiel dans lmergence de nouvelles rponses (ducation ds le dbut du 20
e

sicle, formation continue entre les deux guerres, tourisme social ds les annes 60,
services la personne ds les annes 1970, environnement ds les annes 1980, fracture
numrique ds les annes 1990). Cette mission de R&D socitale est structurante dans
une dynamique prospective.

Il ne sagit en effet pas seulement de trouver des moyens de compensation ponctuels
(gestion des urgences), mais aussi de proposer de traiter la racine certains enjeux. Cest
autant en prventif quen curatif que les associations peuvent tre sources dinnovation.
Encore faut-il que les pouvoirs publics puissent offrir un cadre adapt lexprimentation.


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Linflation de la lgislation et de la rglementation de toute part (sanitaire et social, sant
publique, ducation, enfance, handicap, environnement) rend de plus en plus complexe
laction exprimentale.

Il convient donc de crer un cadre juridique adapt aux phases exprimentales. Pour les
favoriser, il devra tre suffisamment souple pour que les associations puissent continuer
tre force de proposition auprs des pouvoirs publics sur la base de preuves de concept
testes sur le terrain.

Proposition n7 : Faciliter limplication associative des citoyens.

La participation des citoyens, reprsentants associatifs, aux instances de co-construction
(consultation, concertation, ngociation) des politiques publiques est contrarie par les
obligations professionnelles. La possibilit de congs de reprsentation est prvue pour
quelques instances, mais les salaris peuvent difficilement y recourir, sans parler des
indpendants et chefs dentreprise.
Aussi la participation ces instances apparat-elle de fait rserve certaines catgories de
citoyens (retraits notamment).
En outre, les frais engendrs par la participation ces instances (dplacements, impression
de documents) restent le plus souvent la charge des reprsentants bnvoles.
Pour faciliter la participation des citoyens, certains acteurs portent lide dun mandat
associatif, adapt au secteur concern.
Pour une dmocratie vivante, il convient de relancer la rflexion sur les modalits
concrtes de participation des citoyens reprsentants associatifs aux instances publiques de
dialogue, en hirarchisant les priorits, et en dfinissant les moyens juridiques et financiers
ncessaires.

Proposition n8 : Crer un environnement favorable la concertation.

La participation au processus dlaboration des dcisions publiques est multiforme. Elle
peut sinstaurer diffrents niveaux. Aujourdhui, les pouvoirs publics utilisent
principalement trois formes de participation :

- linformation, qui implique seulement que lacteur public informe tel ou tel organisme
avant de mettre en uvre une rforme,
- la consultation, dans laquelle il est demand un avis une organisation en raison de son
expertise dans un domaine particulier,
- la concertation, qui est une discussion pralable sur un projet et qui a lieu toujours
linitiative des pouvoirs publics.

Tous ces niveaux prsentent de lintrt. Ils peuvent tre parfois plus ou moins adapts
lobjectif que lon veut atteindre. Cependant, ils constituent la base des outils ncessaires


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llaboration de mthodes de participation des associations au processus dcisionnel
public. Afin dapprofondir encore les champs du possible, il serait utile de sinspirer des
processus mis en place dans le cadre du paritarisme, et de proposer deux autres formes
complmentaires :
- la dlibration, qui est une discussion pralable instaure linitiative de la socit civile
et qui pourrait ainsi tre plus facilement force de proposition auprs des pouvoirs publics,
- la ngociation, qui implique un dialogue contradictoire structur pralable prsentant les
enjeux et contraintes des forces en prsence sur un plan dgalit et aboutissant la
signature daccords pour agir en commun. Ce dernier outil, dj mis en uvre dans
certains secteurs et certaines occasions (Cf. supra) doit se dvelopper. Il pourrait en outre
tre particulirement adapt lorsque les pouvoirs publics sappuient sur des oprateurs
privs associatifs dans le cadre de la mise en uvre des politiques publiques.

Dans le cadre de la mutation vers diffrentes formes de co-construction, il parat essentiel
pour lvolution dmocratique de dvelopper les procdures de dialogue adaptes selon les
enjeux afin de permettre une participation plus fine, plus active et plus lisible des
associations au processus dlaboration de la dcision publique. Les associations
pourraient ainsi faire des propositions de textes, suggrer des modifications et des
amliorations de lgislation ou de rglementation, proposer de consacrer des
exprimentations innovantes.

Toutefois, il apparat important de conforter cette volution par une clarification des
structures ligibles selon les diffrents processus, notamment pour la concertation, la
dlibration et plus encore pour la ngociation. Face la richesse et la diversit du secteur
associatif qui crent un foisonnement dinitiatives, il nest pas envisageable que toutes les
associations participent de la mme faon la construction des politiques publiques. Afin
de pouvoir renforcer la participation associative, il convient donc de dfinir avec prcision
les critres dligibilit selon les niveaux dimplication dans la construction des politiques
publiques (Cf. infra / proposition 15).

Par ailleurs, les pouvoirs publics ont dores et dj cr des instances de dialogue
permanent. Certaines structures sont des modles de fonctionnement. Citons titre
dexemple la Commission nationale consultative des droits de lhomme. Le pluralisme des
convictions et opinions est garanti par la dsignation de plusieurs reprsentants de la
socit civile : reprsentants des principales associations ayant pour objet la promotion et
la protection des droits de lhomme, des reprsentants des confdrations syndicales, des
reprsentants des religions, des membres de lUniversit, du barreau et des experts franais
sigeant dans leur capacit personnelle dans les instances des droits de lHomme des
Nations Unies. Elle rend chaque anne un certain nombre davis fondamentaux pour la vie
publique. Dautres structures en revanche semblent moins efficientes. Ainsi, le Haut
Conseil Stratgique ne sest runi que trois fois depuis sa cration.

De plus, il apparat ncessaire de clarifier toutes ces structures du dialogue, de les
simplifier parfois en les regroupant voire mme en supprimant celles qui sont devenues
inutiles.


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En matire de dialogues thmatiques, il est prfrable de favoriser la capacit dimplication
des associations dans des processus de dlibration, voire de ngociation, plutt que de
dmultiplier les instances de dialogue permanent. La dynamique ainsi cre est alors plus
pragmatique et permet dassocier les structures les plus pertinentes selon les sujets traits.

Proposition n9 : Elargir le champ de consultation pralable du CESE pour les projets
comportant des enjeux importants pour la vie collective et la socit, et donner davantage
dcho aux avis rendus.

La rvision constitutionnelle de 2008 a donn un nouveau souffle au CESE en affirmant
son pilier environnemental (troisime pilier du dveloppement durable en complment des
piliers conomique et social) et en largissant sa composition aux associations
reprsentatives du monde de de lenvironnement. Selon Jean-Paul Delevoye, ces
associations, qui ont une expertise diffrente davantage oriente vers les enjeux
internationaux, ont apport une plus-value notamment technique linstitution. Le CESE
sest galement ouvert aux organisations et mouvements de jeunesse.

Les modalits de saisine du CESE ont t amplifies. En particulier, une saisine par
ptition citoyenne a t institue.

Durant ces dernires annes, le CESE, troisime chambre du pays, instance dvaluation et
de prospective des politiques publiques, sest prsent comme la socit civile
organise . Quelques projets ont, par ailleurs, imagin le CESE comme le Snat du
futur : en estimant que les institutions politiques, en raison de leur nature mme,
focalisent leurs dbats sur les questions court terme et ne peuvent prendre en
considration les enjeux du futur, a t porte lide de ce Snat du futur , qui
deviendrait alors le lieu des dbats ayant des enjeux sur le long terme
20
. Mais le CESE est
aujourdhui le lieu de dialogue des organisations de la socit civile autour de lvaluation
et de la prospective des politiques publiques.

Les modalits de participation du CESE la dcision publique peuvent tre affines.

En amont de la loi, la consultation du CESE doit tre recherche pour lensemble des
projets de rforme comportant des enjeux de socit.

En outre, les avis du CESE, y compris la suite dauto-saisine, correspondent
lexpression lgitime, partage et dbattue des principaux acteurs de la socit civile
organise. Ils doivent trouver davantage dcho auprs du gouvernement et du Parlement.
Pour cela, des procdures daudition, par les ministres et les commissions parlementaires
concernes, doivent tre envisages.

20
Dominique Bourg, Kerry Witheside, Vers une dmocratie cologique, Codition Seuil-La
Rpublique des ides, 2010. Dominique Bourg, Pour une 6
me
rpublique cologique, Odile Jacob,
2011.


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PARTIE III
Ce changement de paradigme implique des
exigences




Le changement de paradigme implique aussi de nouvelles exigences. La dmocratie
participative suppose dabord et avant tout dinstaurer une relle transparence dans le dbat
public. Les associations doivent elles aussi accepter et intgrer cette exigence. Il convient
ensuite dinstaurer de la lisibilit dans la participation mais aussi de lgalit et de
limpartialit. Les choix des gouvernants qui feront de telle ou telle association
linterlocuteur prsent la table des ngociations devra tre transparent et impartial. Trop
dopacit et de partialit ont jusqu prsent t constates.

1- Il faut dabord garantir la transparence des dcisions publiques.

2- Il faut en parallle assurer une relle impartialit dans la participation des associations
aux dcisions publiques.



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1.
Garantir la transparence des dcisions publiques




La transparence des dcisions publiques est devenue pour les citoyens une exigence
dmocratique incontournable. Cest lune des conditions ncessaires lexistence et au
maintien dune relation de confiance entre les citoyens, les lus et les institutions.

Il faut aujourdhui renforcer les exigences de transparence dans tous les dispositifs, quels
quils soient.

Proposition n 10 : Consacrer le principe de transparence dans la Constitution

Larticle 15 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 nonce que la
Socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration . Ce texte
est le seul de notre Constitution envisager une obligation de transparence. Cependant, il
demeure trs restreint, lobligation se limitant ladministration et au champ de la
responsabilit en raison dune dcision publique.

Pour le reste, les textes qui garantissent un droit la transparence sont un niveau
lgislatif, comme par exemple la loi du 17 juillet 1978 sur laccs aux documents
administratifs.

Il faut aller plus loin et consacrer un vritable principe qui simpose aux autorits
publiques, Parlement, gouvernement, institutions judiciaires, AAI, de respecter un droit
la transparence pour chaque citoyen .

Proposition n 11 : Garantir pour le citoyen un droit la traabilit des dcisions publiques

Lexigence de transparence implique que chaque citoyen puisse avoir accs toute
information sur le processus dlaboration des dcisions publiques. Pour garantir ce droit
la traabilit des dcisions publiques, il est indispensable dimposer la publication par le
gouvernement et le Parlement du contenu des auditions menes dans le cadre de la
consultation et de la concertation.



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Cette publication pourrait tre ralise sur le site internet du gouvernement et de chaque
Assemble. Elle pourrait se faire galement par une insertion dans ltude dimpact
ralise par le gouvernement, ou pour chaque Assemble dans le rapport.

Proposition n 12 : Faire voter une loi imposant une obligation de dclaration dintrts
pour les membres du gouvernement, les parlementaires et les fonctionnaires occupant des
postes responsabilit.

Des pays trangers, comme le Canada, ont instaur une lgislation prvoyant un cadre
prcis pour prvenir les conflits dintrts. La loi du 12 dcembre 2006 a mis en place un
rgime dclaratif trs structur et encadr par une autorit : le commissaire aux conflits
dintrts et lthique. En Europe, la Sude a instaur ds 1986 par le biais de
lAdministrative Procedure Act un code gnral qui impose des rgles particulires aux
personnes membres de ladministration ayant un rle dans le processus de dcision
( handling a matter ).

Le rapport de la Commission de rflexion pour la prvention des conflits dintrt dans la
vie publique prconise la mise en place dun tel dispositif gnral par le biais dune loi.
Cette prconisation na en ltat pas t suivie deffet. Le rapport limite lobligation de
dclaration aux intrts matriels et professionnels en relation avec la fonction occupe, les
intrts moraux, religieux, intellectuels, politiques, syndicaux et associatifs ntant pas pris
en compte. Or, dans certains cas, la dclaration dintrts qui ne seraient pas purement
matriels apparat ncessaire. Ainsi, sagissant de certaines dcisions publiques, il importe
que soient clarifis certains engagements personnels qui pourraient avoir une influence sur
la prise de dcision. Lappartenance telle ou telle association ou tel ou tel groupe
dintrt devrait dans ces conditions devoir tre dclare lorsquil existe un risque de
conflit dintrts en raison des fonctions occupes par la personne concerne.

Proposition n13 : Mettre en place des mcanismes dalerte dans la sphre publique et
renforcer la protection des dclencheurs dalerte dans les organisations.

Plusieurs pays comme les Etats-Unis, lAustralie, lAfrique du Sud, le Canada, Isral ont
intgr dans leur lgislation ce type de mcanisme qui permet une personne, tmoin dans
le cadre de son activit professionnelle dactes illicites ou de faits faisant craindre un
risque srieux dinfraction pnale, dalerter les autorits ayant pouvoir dy mettre fin
(whistleblowing).

A linstar de ce que propose la Commission de rflexion pour la prvention des conflits
dintrt dans la vie publique, il convient de mettre en place un tel mcanisme pour les
conflits dintrts qui peuvent se rvler dans ladministration conue de manire large
(gouvernement, fonctions publiques). Dans le priv, il convient de renforcer les garanties
des dclencheurs dalerte dans le dispositif rsultant notamment de larticle L.1161-1 du
Code du travail. De manire gnrale, il est ncessaire dencadrer le dispositif pour viter
toutes drives. Lalerte suppose que les actes dnoncs sont graves. Le dclencheur
dalerte doit tre assur dune certaine immunit sauf mauvaise foi ou intention de nuire.


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2.
Garantir limpartialit du processus dlaboration des
dcisions publiques




Proposition n14 : Assurer la transparence dans les associations qui participent au dialogue
public.

Pour les associations qui souhaitent contribuer llaboration des politiques publiques, il
conviendrait dimposer une obligation de dclaration dintrt aux responsables
dassociations. Les membres des instances de gouvernance devraient sy soumettre : les
administrateurs, et particulirement les prsidents, pour faire la transparence sur leur
association et leurs intrts respectifs.

Linstauration dune nouvelle et relle confiance des citoyens dans nos institutions passe
galement par lassurance que les dcisions publiques sont labores selon un processus
garantissant limpartialit. Les procdures de concertation, de dlibration et de
ngociation ne doivent pas chapper la rgle.

Limpartialit dans les procdures de consultation, cela signifie dabord que le choix des
associations qui viendront sasseoir la table des ngociations ne soit pas arbitraire. Une
des principales critiques du Grenelle de lenvironnement rsidait dans la faible lisibilit de
la stratgie adopte par le gouvernement pour slectionner les participants aux tables-
rondes. Certaines associations ont eu le sentiment dtre injustement cartes.

Il est certain que llargissement des procdures de consultation conduit se poser la
question de la reprsentativit des associations. A linstar des syndicats, qui font lobjet de
rgles prcises en la matire, faut-il instaurer des critres prcis permettant de dterminer
la reprsentativit des associations ? Nous le verrons plus loin (Cf. infra / proposition 15).

En tout tat de cause, une mesure simple permettrait dores et dj de garantir une
impartialit dans le processus de consultation et de concertation : il sagirait de donner la
Commission nationale du dbat public un rle darbitre, de garant.




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Proposition n15 : Instaurer des principes de reprsentativit pour les associations.

Instaurer une dmocratie participative, cest ncessairement se poser la question de la
reprsentativit. Lexprience du Grenelle de lenvironnement ou de la Confrence
Environnementale dmontre que le processus de concertation engendre lui-mme des
choix par les gouvernants. Or, les pratiques en la matire ne sont pas rellement apparues
jusqu prsent empreintes dune vritable lisibilit, ce qui laisse immanquablement planer
un doute de partialit. Dans le domaine du droit social, depuis la fin de la seconde guerre
mondiale, le monde syndical est rgi par des critres de reprsentativit. Cette logique est
certainement transposable au monde associatif pour autant que soient prises en
considration les caractristiques propres de sa structure.

Ainsi, la place de chaque association dans un processus de construction de politique
publique doit dabord tre rflchie en fonction de la finalit de ce processus, et de ce qui
est alors attendu de lassociation considre : une expertise scientifique ou juridique, une
reprsentation citoyenne et une assise sociale, lexpression dun enjeu particulier, la
prsentation dun savoir-faire, la possibilit dune mise en uvre ultrieure ?

Il faut sans doute un droit flexible, proche de la soft law . Outre la transparence, lune
des conditions dligibilit doit tre lexemplarit du modle de gouvernance.
En ayant pour objectif de garantir limpartialit dans le choix des structures et la pertinence
des choix, la question de la reprsentativit peut alors tre aborde en sappuyant sur des
lments de reprsentativit tout en appliquant la mthode dite du faisceau dindices :

Les indices retenus, pondrs, pourraient tre les suivants :

- lattachement aux valeurs rpublicaines,
- la transparence,
- la dmocratie interne,
- lindpendance,
- lexprience de lassociation,
- lexpertise,
- la notorit,
- le nombre dadhrents,
- ladvocacy, capacit de lassociation reprsenter lintrt gnral.

Notre souci tant dinscrire des pratiques participatives dans une logique dmocratique,
lattachement aux valeurs rpublicaines et la transparence seraient obligatoires. Ainsi,
toute association dont le ou les responsables nauraient pas satisfait lobligation de
dclaration dintrts ne pourrait tre reconnue reprsentative.




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Proposition n16 : Prserver lindpendance des associations.

La question de lindpendance des associations revient dans les dbats de manire
rcurrente. Tributaires des subventions octroyes par les pouvoirs publics, les associations
peuvent gagner dune main lassurance de mener bien un projet mais perdre de lautre
une certaine libert voire leur indpendance. Il convient ds lors de poser des rgles de
gouvernance afin de moraliser le systme.

Pourrait tre envisag qu loccasion de lattribution de la subvention par lautorit
publique (Etat ou collectivit territoriale), une convention soit systmatiquement conclue et
que celle-ci comporte une clause de neutralit. Cette pratique est courante dans les
conventions signes entre les associations et leurs bienfaiteurs issus de la sphre prive.
LEtat ou la collectivit territoriale pourrait ainsi sengager rester neutre lgard de
lactivit de lassociation quil ou elle finance.

Une autre difficult peut tre lie au refus dune subvention ou sa suppression sans motif
prcis. La loi nexige pas de critres prcis et de justifications particulires pour loctroi
dune subvention. Pour les collectivits territoriales, il faut quil y ait un intrt local. Mais
il nexiste pas dautres conditions. On se souvient de la situation de la Fondation France
Liberts qui avait vu sa subvention supprime en 2008 sans justification prcise.

Il faut que ces octrois de subventions puissent tre contrls et rguls. La cration dune
Haute Autorit de la vie associative pourrait constituer une mesure intressante pour
permettre une telle rgulation. Cette Haute Autorit qui aurait le statut dune autorit
administrative indpendante serait ainsi charge de contrler loctroi de subventions. Elle
pourrait mettre des recommandations. Toute association pourrait la saisir notamment
lorsquelle se verrait refuser une subvention.

Cette Haute Autorit pourrait galement dicter des recommandations en matire de
gouvernance des associations.




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3.
Inciter la structuration associative




Le renforcement du dialogue civil implique que les institutions soient en mesure
dorganiser des consultations dans les meilleures conditions possibles. Ainsi, selon
Bertrand Pancher, dput de la Meuse la concertation ne fonctionne quavec des
organisations trs structures. () Dans certains cas, faute de moyens suffisants, il est
ncessaire que les associations se regroupent .

Il convient donc de mieux reconnaitre et favoriser les fdrations associatives ainsi que les
formes permettant aux associations dunir leur capacit dinteraction auprs des pouvoirs
publics. Afin de respecter la libert associative ainsi que lesprit dinitiative citoyenne
propre au secteur, il est important que ces formes dalliances ne se traduisent pas
ncessairement par des regroupements dactivit ; mais bien aussi par une capacit dtre
force de proposition commune.

Par ailleurs, concernant les associations exerant une activit de dlgataire du service
public, dans le monde social, sportif ou des loisirs par exemple, force est de constater que
lespace demeure assez flou ; il existe peu de rgles, peu de lisibilit. Il apparat ncessaire
de le structurer plus prcisment.

Le cadre pos par la loi de 1901 fait lobjet dun large consensus. Il ne saurait tre question
de le remettre en cause. La libert dassociation quil garantit, la souplesse quil permet
sont des atouts indispensables pour le monde associatif. Sans doute pourrait-on adapter le
texte notre temps, et notamment lavnement des nouvelles technologies. Plus
indispensable est de rflchir dautres structures possibles facilitant les regroupements
tant pour permettre une parole collective plus forte que pour mieux piloter les dlgations
de service public.

Proposition n17 : Inciter au dveloppement de fdrations associatives thmatiques.

Le secteur associatif organis reprsente environ 60 % des associations. La fonction de
reprsentation de ce mouvement est aujourdhui assur par la CPCA Confrence
Permanente des Coordinations Associatives - qui est compose de 16 Coordinations
(UNIOPSS, Ligue de lEnseignement, Coordination Sud, UNAF, CNAJEP, CNOSF).
Nanmoins, deux constats mritent dtre rappels : certains secteurs sont encore mal
reprsents dune part, et les fdrations associatives restent souvent fragiles dautre part.



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Dans un contexte de profondes mutations du secteur, la consolidation des fdrations ainsi
que le renforcement de lorganisation du secteur sont des lments structurants pour
permettre une contribution optimale des associations aux politiques publiques. La refonte
de la Charte prvue en 2013 doit tre loccasion de raffirmer limportance de ce
mouvement ainsi que celle des synergies entre acteurs associatifs. De plus, la structuration
du monde associatif doit pouvoir compter sur laide de politiques publiques dincitation.
Des politiques incitatives, notamment par le biais de subventions, pourraient tre inities
tant sur le plan local et rgional quau niveau national.

Par ailleurs, il convient dassurer que les secteurs qui ny sont pas reprsents trouvent une
place dans lorganisation du mouvement associatif port par la CPCA.

Proposition n18 : Clarifier les formes de contractualisation entre associations et pouvoirs
publics.

Notamment sous limpulsion Europenne des SSIG Service Sociaux dIntrt Gnral,
les pouvoir publics sont en court de redfinition de leurs modes de contractualisation avec
le secteur associatif. Dune logique de subventionnement, le mode relationnel passe
rapidement un mode contractuel de commandes publiques, au travers des appels projets
et des appels doffre.

Sans remettre en cause ce mouvement de recentrage, il semble indispensable de rappeler
limportance de la subvention. Elle doit permettre de favoriser linitiative associative. La
valeur ajoute associative nest pas seulement dans sa capacit faire des associations des
partenaires actifs de la mise en uvre des politiques publiques au travers de dlgation de
services publics. Cest aussi dans sa capacit dinitiatives novatrices. Tant pour
lindpendance du secteur que pour prserver sa capacit dinnovation, il est pertinent
danalyser avec prcision les diffrentes modalits de contractualisation et den clarifier les
utilisations.

Une clarification des modes contractuels permettra la fois dviter une marchandisation
du secteur associatif mais aussi un dni de ralit sur la ncessit de revoir en profondeur
les modles conomiques qui le composent.

Dautre part, cette remise plat des relations entre le secteur associatif et les pouvoirs
publics doit aussi tre loccasion de revoir la temporalit des contributions financires. Un
versement tardif des financements, quelle quen soit la nature subvention ou
investissement, constitue un facteur de fragilit supplmentaire des associations. Les
financements publics reprsentant ce jour en moyenne 49 % des budgets, il est essentiel
de mesurer limpact du mode de rglement des financements publics sur les besoins en
fonds de roulement et dtudier les possibilits de diminuer les effets induits sur la
trsorerie. Ce serait source dconomies substantielles pour le secteur associatif.

Proposition n19 : Reconnatre et organiser le dialogue civil.


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Le dialogue civil est lchelle des enjeux de la Cit ce que le dialogue social est ceux
du travail. Ds laprs guerre, les pouvoirs publics ont dlgu au paritarisme une partie
des dcisions relevant des questions demplois et de droit du travail ainsi quun pouvoir de
propositions et de ngociations sur ces sujets. Lpreuve du temps a dmontr que mme si
le modle demande sans doute quelques volutions, il prsente une vertu indniable,
notamment celle de permettre un dbat constructif sur les sujets forte complexit.

Une dynamique de dialogue sest plus rcemment initie sur lenvironnement. Le Grenelle
de lenvironnement en 2007 puis la Confrence environnementale de 2012 consacrent un
nouveau mode dinteraction entre la socit civile et les pouvoirs publics. De mme, sur
les questions dinsertion et de pauvret, le Grenelle de linsertion puis la Confrence sur la
lutte contre la pauvret et lexclusion amorcent un nouvel angle de dbat entre les
diffrentes parties prenantes (Etat, Collectivits territoriales, associations/ONG,
entreprises, syndicats et parlementaires).

Dautres sujets (ducation, logement) sont fondamentalement structurants pour les choix
de socit moyen terme. Ils mriteraient eux aussi de faire lobjet dun dialogue organis
pour tenter de trouver ensemble des pistes de solutions et de co-construire les politiques
publiques.

Plus encore, il est essentiel de rechercher une vision transversale des enjeux conomiques,
sociaux, socitaux et environnementaux. En raison de linteraction entre les diffrents
sujets et de la ncessit davoir une vision globale de lcosystme de notre socit, il est
fondamental de se doter dune capacit dun dialogue prospectif global. Aux cts des
dispositifs thmatiques, il semble donc ncessaire de faire merger un vritable dialogue
civil afin dassurer une cohrence entre les diffrents sujets. Une vision prospective et
partage est en effet indispensable pour assurer la cohrence des politiques publiques entre
elles.
Proposition n 20 : Crer un statut des associations europennes transnationales.

Le ministre en charge de la vie associative a relanc le projet, port jusquen 2005 par la
Commission Europenne, dun statut juridique des associations europennes
transnationales. Cette dmarche mrite dtre poursuivie.


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Conclusion




Face lampleur des dfis conomiques, sociaux, environnementaux et socitaux, la co-
construction du bien commun merge comme une ncessit. Loin de sopposer une
gestion de lintrt gnral lgitimement porte par les pouvoirs publics, elle vient la
renforcer. Une meilleure convergence entre les contributions de la socit civile et la
construction des politiques publiques doit permettre dinventer ensemble des solutions
nouvelles qui rpondent concrtement aux enjeux de mutation que nous connaissons.
Larticulation entre ces deux dynamiques complmentaires devient donc une priorit, tant
pour bnficier de la valeur ajoute de la socit civile aux politiques publiques, que pour
assurer une bonne matrise et transparence des dcisions publiques.

Dans ce cadre, les relations entre les pouvoirs publics et les associations incarnent ce
profond besoin de transformation. Pour russir leur articulation, il convient de mieux
reconnaitre la place structurante du secteur associatif dans les affaires publiques, de
concder aux associations de nouveaux droits et moyens pour agir plus efficacement
encore au service de lintrt gnral, mais aussi de mieux organiser les interactions entre
pouvoirs publics et associations.
Les 20 propositions du groupe de travail Dmocratie et socit civile de Terra Nova
vont dans ce sens. Elles incitent les pouvoirs publics et les associations tablir une
relation plus quilibre, plus durable et plus fort impact sur lintrt gnral.

Notre histoire a prouv que la France a su clairer les nations par sa capacit innover en
matire de dmocratie et de prise en compte des fragilits. Il est essentiel que, fidle cette
tradition, nous soyons des prcurseurs pour faire de la socit du 21
e
sicle un modle plus
solidaire et durable. Le rapport de ce groupe de travail vise y contribuer en permettant de
faire bouger les lignes dans une priode dintenses mutations de notre socit.



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Annexe





Nous remercions toutes les personnalits soumises une obligation de rserve qui ont
particip la rflexion, les uns et les autres ntant pas personnellement engags par
lensemble des propositions de ce rapport.

Composition du groupe de travail Dmocratie et Socit civile

Prsident du groupe
Daniel LEBEGUE, prsident de Transparency International France

Rapporteurs
Gal VIRLOUVET, administrateur de France Nature Environnement (FNE)
Agns MARTINEL, magistrate

Liste des membres
Loc BLONDIAUX, professeur de sciences politiques (Paris I)
Sandrine CHOPIN, Handicap International/Coordination Sud
Vincent DAVID, agence Relations d'Utilits Publiques
Charles-Benoit HEIDSIECK, fondateur, Le Rameau
Luc LAMPRIERE, directeur dOxfam France
Yves MATHIEU, Missions publiques
Marc-Olivier PADIS, directeur, Revue Esprit
Maud PERDRIEL-VAISSIERE, Sherpa
Myriam SAVY, Transparency International France

Les auditions

Frdric BARDEAU, fondateur de Limite
Nadia BELLAOUI, Secrtaire nationale de la Ligue de lenseignement, CPCA
Philippe CAMPINCHI, ancien prsident de lUnef
Jacques CHEVALLIER, professeur l'Universit de Paris II Panthon-Assas
Jacqueline MENGIN, vice-prsidente de la Fonda
Jean-Paul DELEVOYE, prsident du Conseil conomique, social et environnemental
(CESE)
Pierre DUQUESNE, ambassadeur charg des questions conomiques et de dveloppement


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Nicolas FROISSARD, Groupe SOS
Brice LALONDE, Conseiller spcial pour le dveloppement durable au Pacte mondial de
lONU
Bertrand PANCHER, dput UMP, spcialis sur les questions environnementales et la
concertation
Pierre ROSANVALLON, professeur au Collge de France, o il occupe la chaire
Histoire moderne et contemporaine du politique , et directeur dtudes lEHESS,
fondateur de la Rpubliques des ides
Pierre VANLERENBERGHE, prsident de la Fonda
Marie YARED, coordinatrice Avaaz


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Paris, le 11 janvier 2012






Monsieur le Prsident, cher Ami,

Le politique traverse aujourdhui une crise de lgitimit et defficacit
dont labstentionnisme galopant et la dfiance des citoyens vis--vis des
dcideurs publics sont les symptmes les plus manifestes. Dans le mme
temps, le citoyen fait plus que jamais montre dun dsir de simpliquer
dans la chose publique et les structures qui lui permettent de sinvestir
dans la vie de la cit sont en nombre croissant. Cest pourquoi au sein de
Terra Nova, nous sommes convaincus que la socit civile organise,
levier puissant de redynamisation de la dmocratie, doit tre pleinement
intgre dans les processus de dcision dmocratique.

Ds lors, plusieurs questions se posent : comment mettre en place une
procdure qui permettrait en pratique ces structures de la socit civile,
riches de leurs expriences et de leurs connaissances de terrain, de
contribuer au mieux la prise de dcision ? Comment les intgrer
pleinement et efficacement dans le processus dcisionnel, tout en
prservant leur capacit demeurer des instances de veille et de contrle
indpendantes? Pour apporter des propositions novatrices en la matire,
nous avons souhait vous confier la prsidence de notre groupe de travail
Dmocratie et Socit Civile .

Lenjeu gnral de ce groupe de travail est donc de mettre au point le
mode opratoire dun processus dcisionnel plus dmocratique et
participatif, depuis ltablissement du diagnostic jusqu la mise en uvre
et le contrle a posteriori des politiques publiques, tant au niveau local,
que national et international.

Daniel LEBEGUE
Prsident
Transparency International France



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Il sagira au pralable dtablir un diagnostic objectif de la situation
actuelle : qui sont aujourdhui ces acteurs de la socit civile et comment
fonctionnent-ils ? Quelles sont les limites laction publique en termes de
lgitimit et de capacit daction ? Il apparait ensuite ncessaire
didentifier les checs et russites, les freins et les moteurs propres au
mode de fonctionnement qui rgit actuellement les relations entre les
milieux politiques et associatifs, travers divers retours dexprience de
coopration au niveau local, national et international. Enfin, au regard de
ces analyses, il sagira de dresser linventaire des innovations
institutionnelles et des nouveaux moyens qui permettront une articulation
plus efficace entre les pouvoirs publics et les reprsentants de la socit
civile.

Les travaux devront tre conclus et le rapport remis dici juin 2012. Une
note dtape pourra tre prpare pour dbut avril.

Avec Romain Prudent, secrtaire gnral de Terra Nova (01 58 36 15 27,
06 86 84 32 52, romain.prudent@tnova.fr), nous restons votre
disposition pour toute demande dinformation complmentaire.

Dans lattente de votre retour, Monsieur le Prsident, cher Ami, je vous
prie de croire en lexpression de mes sentiments bien cordiaux.



Olivier FERRAND
Prsident de Terra Nova