Schwein Heim

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 49. (Feb. 2011). Caracas.
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Un nuevo desarrollo en Amrica Latina? Implicancias en las polticas pblicas, el Estado y
la Administracin
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Guillermo F. F. Schweinheim

1. Introduccin
Amrica Latina atraviesa una situacin escasamente imaginable en presencia de la crisis financiera,
econmica y social de principios del milenio. Esta situacin obedece a razones de distinta ndole. Un
cambio significativo de la estructura econmica mundial, a partir del nuevo rol de China y de la India
en la estructura de produccin, inversin, consumo, exportaciones e importaciones globales, han vuelto
a Amrica Latina menos dependiente de los centros del capitalismo avanzado (Rosales y Kuwayama,
2007). Estos centros, orientados por principios neoliberales, atraviesan, desde 2008, una histrica crisis
que est afectando la economa real (CEPAL, 2010). En particular, y sin perjuicio de transformaciones
significativas en la matriz exportadora de algunos pases latinoamericanos, tornndolos ms
competitivos en sus exportaciones de origen industrial y de base tecnolgica, la demanda de alimentos,
materias primas y manufacturas de origen agropecuario originada en Asia, determinaron por primera
vez en casi 70 aos (desde 1930) que se revirtiera la secular tendencia caracterizada por Prebisch como
deterioro de los trminos del intercambio. Los colapsos financieros de principios de siglo y una
nueva estrategia de financiamiento y endeudamiento permitieron redefinir la relacin de Amrica
Latina con el capital financiero y los organismos multilaterales, ya no solo para solventar los
desequilibrios de la balanza de pagos y fiscal, sino tambin para el financiamiento de la inversin
pblica y privada, en un marco generalizado de descenso de la relacin deuda total o deuda
pblica/producto interno bruto. Ms all del contexto, y con distintos grados y variaciones, han surgido
nuevas polticas econmicas de los gobiernos sudamericanos. Han recorrido el continente polticas
orientadas por principios de estmulo al crecimiento del producto, a la produccin de manufacturas, al
crecimiento del empleo, del empleo registrado y del empleo industrial. Polticas de estmulo al
consumo interno y polticas sociales neouniversales ordenadas por criterios de transferencias
monetarias para reducir de modo significativo el hambre, la indigencia y la pobreza han permitido una
mayor participacin de los sectores sociales ms desfavorecidos en el ingreso nacional. Polticas de
estmulo a la inversin pblica y privada en infraestructura han hecho posible recuperar una parte del
atraso en la materia. Nuevas estrategias de desendeudamiento de los sectores pblicos de algunos de los
pases de la regin y el notorio crecimiento de la recaudacin fiscal, constituyen tambin algunas de las
notas ms distintivas de un nuevo patrn de polticas pblicas.
Algunos datos de la CEPAL (2010) ilustran este cambio de poca. Entre 2003 y 2008, el
producto interno bruto de Amrica Latina ha crecido un 29,76%. La industria manufacturera creci
entre 2002 y 2008 un 28,4%. Las exportaciones han aumentado un 142,6% entre 2000 y 2008. La
pobreza ha descendido en la regin de 44% en 2002 al 33% en 2008. Y la indigencia ha descendido, en
el mismo perodo, del 19,4% al 12,9%. De modo concomitante, el desempleo ha descendido en
Amrica Latina del 10,4% al 8,3% en el perodo 2000-2009. Sin embargo, la desigualdad se ha
_______________
Recibido: 09-09-2010. Aceptado: 17-12-2010.
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El autor agradece los valiosos y generosos comentarios, crticas y aportes de Guillermo ODonnell,
Daniel Garca Delgado, Oscar Madoery y Jorge Remes Lenicov al momento de la redaccin de una
versin previa y menos desarrollada de este artculo que, bajo el ttulo Estado, Administracin y
Desarrollo. Contribucin a un paradigma de investigacin y polticas estatales para un nuevo desarrollo
en Amrica Latina, aparecer en la Revista Aportes N 28 (El Estado del Bicentenario), editada por la
Asociacin de Administradores Gubernamentales, Buenos Aires.


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modificado menos. Por ejemplo, tambin segn CEPAL, Argentina solo ha mejorado su ndice de Gini
de 0,531 en 2004 a 0,519 en 2006. Y Brasil, de 0,612 en 2004 a 0,594 en 2008.
Sin embargo, quizs como consecuencia de estas tendencias de los ltimos ocho aos, ha
emergido un nuevo debate. Debate que est vinculado a cmo, dados este contexto global y continental
y estas nuevas polticas pblicas, debieran aprovecharse los prximos diez aos (sobre los cuales existe
una razonable certidumbre de continuidad en sus aspectos macro estructurales) para alcanzar las metas
de crecimiento econmico, igualdad social y soberana ciudadana, que fueron metas regionales
fuertemente sostenidas desde 1945 hasta 1975 aproximadamente. En otros trminos, vuelve a surgir
como desafo y como criterio valorativo y analtico la cuestin del desarrollo, tradicin que caracteriz
a la regin, tanto en regmenes nacional-populares como en regmenes desarrollistas, hasta el derrumbe
del modelo de crecimiento hacia adentro y el surgimiento de los regmenes burocrtico-autoritarios.
Proceso de ostracismo intelectual que continu con el ciclo perverso de endeudamiento
latinoamericano y la consecuente parlisis del crecimiento econmico y la movilidad social ascendente
que, con distintos grados de profundidad y ritmos, haban caracterizado a Amrica Latina hasta
mediados de los aos setenta.
Esta reintroduccin de la cuestin del desarrollo en la agenda pblica y del pensamiento
econmico, social y poltico de la regin muestra distintas dimensiones. En primer lugar, se asiste a una
creciente revisin y reconsideracin de las teoras del desarrollo, de la modernizacin y de la
dependencia que caracterizaron la matriz de pensamiento estatal y de las ciencias sociales entre 1950 y
1980 (Bresser Pereira, 2006). Esta puesta en valor de la cuestin del desarrollo supone no solo una
necesaria recuperacin de una tradicin poltico intelectual, sino tambin de una comprensin ms
acabada de su desplazamiento por el pensamiento neoclsico en lo intelectual y neoliberal en la
prctica poltico estatal. Sin embargo, implica tambin su revisin a la luz de enfoques ms
contemporneos, tales como la teora del desarrollo endgeno (Boisier, 2003) y la teora del desarrollo
como distribucin de capacidades (Sen, 2000), que surgieron como alternativas crticas frente al
paradigma neoclsico y neoliberal hegemnico durante los aos noventa. Para sintetizar, se trata de
responder a la pregunta acerca del mejor ncleo de definiciones sobre el desarrollo para la prxima
dcada, no solo de carcter econmico, social y poltico, sino tambin sobre su contenido en trminos
de filosofa social. En cualquier caso, existe un juicio generalizado en torno a que el crecimiento
econmico experimentado por Amrica Latina no constituye en s mismo un proceso de desarrollo. En
efecto, las cuestiones de volver sustentable el crecimiento a travs de inversiones de capital que
transformen la matriz productiva y exportadora hacia bienes y servicios de mayor valor agregado en
tecnologa y conocimiento, desarrollar sistemas nacionales de innovacin, avanzar en un proceso de
mejoramiento de la distribucin del ingreso y mayor igualdad en el acceso a bienes materiales y
espirituales, y construir una ciudadana ms soberana y autnoma constituyen las metas a alcanzar si se
trata de atravesar un verdadero proceso de desarrollo.
En segundo lugar, se debe recapitular sobre una nueva matriz de polticas estatales orientadas por
el desarrollo, el crecimiento econmico, la igualdad social y la soberana ciudadana. En otros trminos,
un nuevo desarrollo requiere unas nuevas polticas pblicas, distintas (dado el nuevo contexto global,
tecnolgico y de fuerzas productivas y sociales) de las de los regmenes nacional populares y
desarrollistas de 1945 a 1975, pero similares en su espritu (Bresser Pereira, 2007b). De hecho, el ciclo
inaugurado a partir de 2002 muestra algunas originalidades con respecto a las polticas desarrollistas
tradicionales. Por ejemplo, nuevas polticas de comercio internacional guiadas por el mantenimiento
del supervit comercial orientan los patrones de estmulo al comercio exterior. Nuevas polticas
financieras internacionales sustentadas en el mantenimiento del supervit de la balanza de pagos,
nuevas polticas de ingresos y gastos del sector pblico orientadas por el supervit fiscal y nuevas
polticas cambiarias guiadas por el sostenimiento de la competitividad del tipo de cambio combinadas
con polticas monetarias prudenciales que permitan controlar la inflacin, muestran estrategias
macroeconmicas claramente distintas a las de los aos 50 a 70. Polticas de inversin pblica y


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privada fundadas en el ahorro interno han sido inauguradas en la dcada. Polticas sociales de combate
a la pobreza, la indigencia y la exclusin, con carcter cuasi universal, y apoyo a las demandas
postergadas de pueblos originarios, sectores sociales desfavorecidos y minoras discriminadas,
constituyen una novedad propia de este perodo inaugurado en el ao 2000. Todo ello en un contexto
de estmulo al crecimiento econmico, el empleo, el aumento del consumo interno, y la inversin
pblica y privada en infraestructura social y productiva.
Sin perjuicio de la novedad de estas polticas en la historia de las estrategias estatales en Amrica
Latina, el debate parece no concluir. No son pocos los que sostienen que debiera alumbrar una nueva o
segunda generacin de polticas para el desarrollo entre 2010 y 2020 si se quiere aprovechar el contexto
global actual. Esta segunda generacin de polticas debiera orientarse, por un lado, hacia el desarrollo
de sistemas nacionales de innovacin; estos sistemas deben posibilitar una matriz productiva con
mayor contenido tecnolgico agregado, con nuevos modelos de asociacin pblica y privada para la
inversin en infraestructura pblica y productiva de alto contenido en tecnologa, y con burguesas
empresariales, clase obrera organizada y nuevos actores de la economa social consolidados y
asociados a dicha matriz productiva.
Por otro lado, se hacen necesarias acciones sostenidas y profundas dirigidas hacia el desarrollo
humano intensivo, en trminos de derechos sociales bsicos, en particular para los sectores ms
desfavorecidos, educacin universal de alta calidad, sistemas universales de acceso a servicios de salud
igualitarios y eficaces, universalizacin de la seguridad social, polticas activas para garantizar el
acceso a la vivienda, reconfiguracin de los grandes conglomerados urbanos y acceso a servicios
pblicos igualitarios. Asimismo, es necesario mejorar el capital institucional democrtico, la confianza
y el capital social en la sociedad civil. Finalmente se requiere una redefinicin de las relaciones fiscales
entre niveles de gobierno y de estos con los agentes econmicos que, a un tiempo que se intenten
redistribuir recursos y responsabilidades de la accin pblica para favorecer tanto el desarrollo nacional
como el desarrollo local, permita una revitalizacin de la participacin ciudadana y el ejercicio de la
libertad, los derechos republicanos y la virtud cvica. En otros trminos, se trata acerca del contenido
complejo de las polticas estatales y de las acciones institucionales para el desarrollo que ser preciso
adoptar e implementar, y que inevitablemente supondrn conflictos y negociaciones entre actores
sociales, polticos y econmicos para consolidar estrategias nacionales y continentales de crecimiento,
igualdad y ciudadana en Amrica Latina.
La tercera dimensin que es necesario considerar se refiere a la nueva matriz del Estado y la
administracin pblica para unas polticas pblicas orientadas al desarrollo (ODonnell, 2002). Toda la
evolucin de las teoras y polticas pblicas para el desarrollo, desde los aos 50 hasta los ms actuales
enfoques tericos y las nuevas polticas pblicas del 2000, ha asumido como una dimensin estructural
el papel del Estado y de la administracin pblica en las estrategias nacionales de desarrollo. Se trata
no solo de la participacin de los servicios estatales en el producto bruto o de las inversiones estatales
de todo tipo para promover el crecimiento, la igualdad y la ciudadana. Se trata, tambin, de considerar
la configuracin del Estado como un conjunto de relaciones de dominacin que suponen una
determinada alianza de clases para el desarrollo. Adems, de una configuracin de la administracin
pblica en sus aspectos institucionales, organizacionales, de sistemas y procesos, de dotacin de
servidores pblicos y de tecnologas de gestin, que sea funcional a una visin nacional del
crecimiento, la igualdad y la ciudadana, a una matriz de polticas estatales para el desarrollo y a un
Estado que sea expresin de una alianza de clases que sostenga dicha visin nacional.
La evolucin de la construccin de los Estados nacionales y las administraciones pblicas
latinoamericanas entre 1945 y 1975 se caracteriz justamente por intentar desplegar dicha
funcionalidad. La relacin entre las burguesas nacionales y las clases trabajadoras organizadas (en
distintos grados de consolidacin en las diversas experiencias nacionales) y su vinculacin con las
burocracias y tecnoburocracias estatales fueron determinantes en las experiencias orientadas por el
desarrollo en dicho perodo. En esa poca, la creacin de instituciones estatales (tanto en la


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administracin central como descentralizada, y las empresas del Estado) sostuvo las polticas
industriales, energticas y de infraestructura, de expansin de los servicios pblicos, de ampliacin de
la cobertura en educacin y salud, las polticas agrarias (incluida la reforma de la propiedad de la
tierra), las polticas cientfico tecnolgicas, las polticas de seguridad social, por solo citar las ms
clsicas. La modernizacin de los servicios de hacienda (recaudacin de ingresos y ejecucin
presupuestaria) y de los organismos de planeamiento e inversin pblica, as como las reformas
orientadas por principios de organizacin y mtodos, caracterizaron los enfoques metodolgicos y de
procesos tpicos de la poca. Este modelo de Estado y administracin pblica fue a su vez objeto de
estudio para distintas ciencias sociales construidas en torno a la matriz conceptual de las teoras del
desarrollo, de la modernizacin o de la dependencia, incluida la ciencia de la Administracin
Pblica.
Como se seal anteriormente, este modelo de Estado y administracin pblica se agota, junto
con su matriz de polticas estatales, a mediados de los aos setenta. No se trat solamente de un nuevo
contexto global signado por la gran transformacin tecnolgica del capitalismo avanzado, que redefini
las relaciones econmicas internacionales, reduciendo la participacin de Amrica Latina en las
relaciones econmicas mundiales. Se trat, adems, del alumbramiento de las polticas neoliberales y
de la hegemona del capitalismo financiero internacional de fin del siglo XX. Este nuevo patrn de
relacin de Amrica Latina con el capitalismo avanzado estuvo asociado al perodo de vigencia de los
regmenes burocrtico-autoritarios y al fuerte endeudamiento pblico y privado (con avales estatales).
Continu con el perodo de transicin a la democracia, que se caracteriz por una consolidacin en lo
procedimental, pero condicionada tambin por la crisis de crecimiento econmico, el peso de la deuda
pblica y los efectos que la crisis del desarrollo trajo en trminos de pobreza, desigualdad y ruptura de
la movilidad social ascendente.
Posteriormente, en los aos noventa, casi toda Amrica Latina atraves la experiencia del
neoliberalismo en sus polticas pblicas que, en gran medida, desarticul la matriz estatal,
administrativa y de polticas desarrollistas desplegada entre 1945 y 1975. La redefinicin del papel del
Estado, conocida como reformas de primera generacin, dio luego lugar a una nueva matriz de polticas
administrativas. En distintos momentos y con variada intensidad, los pases de Amrica Latina
encararon las reformas de sus sistemas administrativos y de gestin (en particular de administracin
financiera) (Schweinheim, 2008), introdujeron los principios de la nueva gestin pblica (Consejo
Cientfico del CLAD, 1998) y la gestin por o para resultados (Makn, 2007), realizaron importantes
reingenieras de procesos como consecuencia de la aplicacin de tecnologas de informacin y
comunicacin para el sector pblico o intentaron introducir reformas institucionales bajo el enfoque de
la responsabilizacin (Consejo Cientfico del CLAD, 2000) o la gobernanza (Echebarra, 2004).
Sin perjuicio de las importantes contribuciones que pudieron haber dejado dichos enfoques de
modernizacin administrativa, parece importante hacer un balance equilibrado de estas experiencias.
Fundamentalmente porque se da la paradoja de que estos enfoques de reforma siguen siendo an
predominantes, a pesar de que poco parecen contribuir, solo por s mismos, a la construccin de una
administracin pblica que sea funcional a un Estado que exprese una nueva alianza de clases para un
nuevo desarrollo. La paradoja consiste justamente en que no aparece an un nuevo paradigma de
pensamiento sobre el Estado y la administracin pblica, que explique y contribuya a orientar una
nueva idea del desarrollo y la necesaria y compleja matriz de polticas requerida para lograrlo
1
.
En la prctica, nuevas modalidades institucionales, organizativas, de empleo pblico y
financieras han aparecido en estos aos. La utilizacin de fondos especiales o fideicomisos; nuevas
empresas del Estado; redes administrativas y sociales para el fomento de la economa social; el
creciente uso de sistemas de metas de gobierno como instrumento de poltica, planeamiento y control
de gestin; la expansin y regularizacin del empleo pblico y avances en materia de negociacin
colectiva entre el Estado empleador y los sindicatos de trabajadores estatales; la utilizacin de sistemas
de seguimiento e indicadores de sustentabilidad y responsabilidad fiscal, son algunas de las nuevas


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experiencias de gestin en diversos pases latinoamericanos. No dejan de ser significativos tambin el
crecimiento absoluto y relativo del financiamiento en educacin bsica, educacin tcnica, educacin
superior e investigacin cientfica y tecnolgica, as como el fortalecimiento de antiguos y nuevos
organismos autrquicos y empresas del Estado. Sin embargo, estas experiencias acumuladas carecen
an de un anlisis y una crtica conceptual en funcin de un paradigma superador de los enfoques de
reforma administrativa de los ltimos veinte aos, y que, adems, contribuya al diseo e
implementacin de polticas administrativas orientadas por una concepcin sobre el papel del Estado y
de la administracin pblica para estrategias nacionales de desarrollo.
En este artculo se abordan tres cuestiones. En primer lugar, se intenta esbozar las nuevas
dimensiones que deben ser tenidas en cuenta en una teora del desarrollo para Amrica Latina. En
segundo lugar, se delinean las principales cuestiones que debieran constituir la matriz de polticas
estatales orientadas por el nuevo desarrollo de los prximos aos en la regin. Finalmente, se intenta
reflexionar sobre la nueva administracin pblica para el desarrollo requerida en los prximos aos en
Amrica Latina.

2. Nuevos enfoques de teora poltica y social y de accin estatal para el desarrollo
Provisoriamente se entiende por desarrollo un proceso de crecimiento econmico, sostenido por la
acumulacin de capital para ampliar la capacidad productiva y competitiva de bienes y servicios para el
mercado interno, regional e internacional, por la innovacin tecnolgica en los procesos productivos y
sociales y por la incorporacin creciente de capacidades requeridas para la actividad econmica y
social de la ciudadana que impliquen aumentar los niveles de igualdad social y acceso a la justicia para
todos los sectores sociales (acceso igualitario, o en condicin de igualdad al bienestar material y
espiritual) y que requieren crecientes niveles de autonoma individual, construccin de ciudadana,
creciente diferenciacin y organizacin social e instituciones estatales democrticas con capacidad de
intervencin en la vida colectiva. Se recuerda, tambin provisoriamente, que el desarrollo requiere de
una matriz de intervencin estatal a travs de polticas pblicas orientadas por las metas del desarrollo
y, por tanto, un modelo de relaciones de poder que exprese una alianza de clases que sostenga dichas
metas e intervenciones. Finalmente, sin perjuicio de los aspectos vinculados al orden constitucional y
legal y la soberana del Estado, el desarrollo requiere de una administracin pblica funcional a estas
metas en sus dimensiones institucional, organizacional, de sistemas y procesos, de tecnologas de
gestin y de personal pblico.
Nada de lo definido en el prrafo anterior podra dejar de ser suscripto por las tradicionales
teoras del desarrollo o de la modernizacin, y aun por una parte de las teoras de la dependencia de raz
estructuralista. Es ms, una parte importante de la ortodoxia neoliberal podra incluso suscribirla. Sin
embargo, cabe formular algunas preguntas en torno a las similitudes y diferencias entre las teoras
clsicas del desarrollo, la modernizacin y la dependencia y una concepcin ms adecuada al actual
contexto histrico y su estructura econmica, social y poltica.
El propsito no es realizar una sntesis sobre las teoras del desarrollo, la modernizacin y la
dependencia de los aos 50 a 70
2
. Se resaltar aqu, con sentido dicotmico, algunas de las diferencias
ms significativas que contribuyan a la construccin de una nueva teora del desarrollo
latinoamericano
3
.
Las teoras tradicionales del desarrollo, la modernizacin y la dependencia de los aos 50 a 70
han tenido un claro sesgo de estructuralismo economicista. Por el contrario, hoy se requiere un enfoque
social y poltico del desarrollo. Aquellas teoras de hace cincuenta aos suponan en sus distintas
versiones un cierto universalismo evolutivo. Hoy, ms bien, se necesita poner acento en las
diversidades regionales continentales de desarrollo con proyeccin global. La teora y las experiencias
de los aos 50 a 70 suponan un modelo de desarrollo nacional y centralizado. Actualmente se
requieren modelos de desarrollo nacional que, al mismo tiempo, sean integradores, en red, de las
estrategias locales y endgenas de desarrollo. Los enfoques de accin de las dcadas del desarrollo de


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mediados del siglo XX implicaron una apuesta a un elitismo modernizador, e incluso muchas veces
revolucionario, de carcter centralista. Hoy, por el contrario, se requiere un liderazgo sistmico (social,
econmico, poltico, tnico y territorial) que permita una accin coordinada y al mismo tiempo
descentralizada para el desarrollo. Finalmente, las diversas teoras histricas de la modernizacin o de
la dependencia sealaron la importancia de la alianza de clases entre la burguesa industrial y la clase
trabajadora sindicalizada. En el actual contexto se requiere formular una concepcin que integre a
dicha alianza (burguesa / clase trabajadora organizada) a los nuevos actores de la economa social que
surgieron de la exclusin social de los aos 90 o como consecuencia de las reacciones a las crisis de
principios del ao 2000.
En definitiva, este trabajo se concentra en el tema de superar el economicismo estructuralista y su
reemplazo por un enfoque ms complejo de carcter social y poltico.
Tanto el estructuralismo propio de la teora del desarrollo cepalina como las diversas versiones de
las teoras norteamericanas de la modernizacin o las distintas escuelas de la teora de la dependencia,
han supuesto que el desarrollo es bsicamente una cuestin de naturaleza socioeconmica. Se tratara
de promover (va ahorro interno o endeudamiento externo, o de una nacionalizacin total o parcial de la
renta nacional para su reinversin productiva, o de una alianza con el capital extranjero en condiciones
de dependencia) las decisiones de inversin ms adecuadas para recorrer todas las etapas del desarrollo
industrial y tecnolgico (industrializacin sustitutiva de importaciones). Todo ello, finalmente,
redundara en una creciente secundarizacin y tercerizacin (diferenciacin estructural) de la economa,
en crecimiento del empleo, del consumo y del bienestar o justicia social (Di Tella, 1973), cambios en la
distribucin urbano rural de la poblacin (Germani, 1976)), transformaciones en el comportamiento
demogrfico (Germani, 1969), modernizacin y posmodernizacin de la cultura social (Inglehart y
Baker, 2000) y consolidacin de las estructuras polticas democrticas (Deutsch, 1961).
Paradjicamente, esta perspectiva tiene puntos de coincidencia con la mirada economicista de la
ortodoxia neoliberal.
En los ltimos veinte aos han aparecido perspectivas que corrigen este sesgo. Desde los
enfoques neoinstitucionalistas (North, 1993) a las teoras del capital social (Kliksberg, 1999), desde los
enfoques de gobernanza (Prats, 1997) hasta los enfoques del post Consenso de Washington (Stiglitz,
1998) y las teoras del desarrollo endgeno (Vzquez Barquero, 1993) se ha sealado la importancia de
las dimensiones culturales, sociales, institucionales y polticas del desarrollo. Sin embargo, cada una de
ellas apareca casi como un intento de corregir la ortodoxia neoliberal. Por tanto, si bien muchos de
estos anlisis y recomendaciones pueden resultar significativos, si se trata de recuperar un enfoque de
desarrollo pareciera que no tienen el alcance de las propuestas no ortodoxas de los 90 para corregir el
sesgo economicista de las teoras del desarrollo.
Es necesario considerar entonces algunas cuestiones vinculadas a un enfoque ms interdisciplinar
(social y poltico), congruente con una idea del desarrollo tal como se defini anteriormente. No se
insiste aqu en los contenidos tradicionales de las teoras del desarrollo en su visin clsica, an
vigentes (incremento de la capacidad productiva, inversiones en capital productivo, inversiones en
infraestructura econmica, promocin del consumo masivo, promocin de exportaciones, regulacin de
importaciones y exportaciones, etc.), sino que se analizan los aspectos ms importantes del ncleo
nuevo de definiciones necesarias para comprender y actuar sobre el desarrollo.

El desarrollo humano
Probablemente la cuestin de la correlacin positiva entre desarrollo y desarrollo humano es donde
actualmente existe un acuerdo ms amplio a partir de la teora de Sen (1979). La tesis fundamental de
esta teora, en trminos econmicos, es que el desarrollo (incluido su dimensin de crecimiento
econmico y de aumentos en la productividad total de los factores) tiene una asociacin positiva con la
mejora de los indicadores educativos, de alimentacin, de salud, de vivienda y servicios bsicos, de
seguridad social, y de igualdad tnica y de gnero. No solo se trata de un enfoque de inversin en


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capital humano y la demostracin de sus altas tasas de retorno en trminos individuales y sociales. Se
trata de reconocer que un aumento general de las capacidades de los individuos, y en particular de los
miembros de los sectores sociales ms desfavorecidos, redunda en un aumento general del desarrollo.
El enfoque de las capacidades es bastante ms amplio que el enfoque del capital humano. Las
capacidades tratan de la libertad de los seres humanos y de sus posibilidades para optar libremente de
acuerdo con sus valores. Esta perspectiva convierte el debate democrtico sobre la mejor frmula de
asignacin de inversiones en capital fsico, tecnologa e infraestructura, por un lado, e inversiones en
desarrollo humano, por otro, en una cuestin de extrema importancia en Amrica Latina (Sen, 1998).
Pues se trata no solo de reconocer la correlacin positiva entre desarrollo y capacidades, sino tambin
realizar inversiones pblicas y privadas deliberadas para el incremento de las capacidades de los
sectores ms desfavorecidos, introduciendo valores de humanismo trascendente en el debate sobre el
desarrollo.

La organizacin social
Tambin ha habido un acuerdo generalizado acerca de las relaciones entre desarrollo y capital social
(Putnam, 1993). Las investigaciones han demostrado una asociacin positiva entre el desarrollo y la
existencia de un entramado de organizaciones sociales ms o menos complejas y formalizadas
vinculadas por relaciones de confianza entre organizaciones de la sociedad civil, redes sociales y
productivas, organizaciones empresariales, organizaciones sindicales, instituciones de investigacin y
desarrollo, empresas individuales, clusters territoriales e instituciones polticas. Tambin existe cierto
acuerdo acerca de la vinculacin entre capital social y procesos de modernizacin o posmodernizacin
de los valores individuales y la cultura societaria.
Poco se ha sostenido sobre la importancia de la realizacin de inversiones pblicas, privadas y
sociales en organizacin social en Amrica Latina. En general, la generacin de capital social ha sido
explicada como consecuencia del crecimiento econmico y del desarrollo, y se la entiende como un
proceso de construccin evolutiva y autnoma de la sociedad civil. Esto significa que debiera debatirse
un papel a las inversiones estatales, privadas y sociales deliberadas (financieras, de asistencia tcnica,
de asistencia jurdica, de mediacin) para el desarrollo organizacional, la institucionalizacin, la
formacin de redes y la construccin de confianza. Esta cuestin es particularmente relevante en el
caso de las micro, pequeas y medianas empresas, cooperativas, emprendimientos de la economa
social, experiencias autogestionarias, comunidades de pueblos originarios, corredores y clusters
productivos de base territorial. Las actuales caractersticas de esta problemtica son diferentes en su
especie, pero similares en su gnero, a las acciones llevadas a cabo por algunos Estados
latinoamericanos que emprendieron procesos industriales en los aos 40 y 50. Estos desempearon un
papel en la formacin o estmulo a la formacin de organizaciones empresariales industriales y obreras
que fueron un componente muy significativo de los procesos de desarrollo en Amrica Latina a
mediados del siglo XX (casos de Argentina, Brasil y Mxico, especialmente).

El conocimiento
Tambin existen importantes acuerdos en torno a la vinculacin del desarrollo con la denominada
sociedad del conocimiento (ONU, 2003). La nocin de sociedad del conocimiento no est an
totalmente desarrollada como categora. Ha sido, por ejemplo, definida como la sociedad cuyas
instituciones y organizaciones permiten a las personas desarrollarse sin limitaciones y que abren
oportunidades a todos los tipos de conocimientos, de ser masivamente producidos y utilizados a lo
largo de toda la sociedad (ONU, 2005). No se trata solo de estructuras econmico-sociales
caracterizadas por la produccin, circulacin, consumo e inversin intensivos en informacin y en
tecnologa de informacin y comunicacin. Se trata de estructuras econmico-sociales caracterizadas
por la produccin, circulacin, consumo e inversin intensivos y acelerados en conocimiento. Si bien
se reconoce el papel que el conocimiento ha tenido en la historia econmica y social mundial, es en las


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ltimas dcadas del siglo XX y a partir de 2000 que ha habido una fuerte aceleracin en la produccin
de conocimientos, en el aumento sistemtico del capital intangible como factor de produccin
(inversiones en capacitacin, instruccin, actividades de investigacin y desarrollo, informacin y
coordinacin) y en la intensidad y aceleracin de la innovacin (no solo como consecuencia de I+D,
sino de la innovacin en el contexto social, comunitario, empresarial y organizacional). La nocin de
economa del conocimiento ha encontrado, en diversos conceptos desarrollados a lo largo de los aos
90, tales como comunidades de conocimiento, comunidades de prctica, comunidades de
aprendizaje y gestin del conocimiento, una fundamentacin de su naturaleza social, psicosocial,
organizativa y de gestin de la produccin y circulacin para su utilizacin en el proceso productivo.
No solo en el ambiente de las comunidades de I+D, sino tambin en el ambiente social, empresarial y
estatal. Este enfoque permite una conceptualizacin que incluye, a la vez, factores relativos a la
problemtica de la educacin y el desarrollo de conocimientos bsicos y competencias genricas de
aprendizaje; la recuperacin y difusin de identidades y saberes comunitarios, tnicos y populares; la
formacin laboral continua; la investigacin y el desarrollo cientfico y tecnolgico; los sistemas
nacionales y locales de innovacin; el desarrollo de las tecnologas de informacin y comunicacin y la
gestin del conocimiento.
La cuestin reside entonces en cmo promover la produccin y utilizacin masiva de
conocimientos como dimensin del desarrollo y, por tanto, las inversiones pblicas y privadas que
deben ser realizadas para tal fin en Amrica Latina. No se trata solo de un aumento del porcentaje del
PIB destinado a educacin, ciencia, tecnologa e innovacin. Esta cuestin remite a los problemas de
codificacin del conocimiento y su difusin, as como a las cuestiones relativas a su naturaleza como
bien pblico o privado; a los nuevos problemas y desafos para la didctica y la pedagoga para lograr
mayores niveles de adquisicin y utilizacin de conocimientos significativos para la vida individual,
social y econmica de todos los sectores sociales, en particular de los excluidos y desfavorecidos
(conocimientos cientficos y tecnolgicos, filosficos, humansticos, tcnicos, competencias en
procesos productivos de alto valor, capacidades de aprender, capacidades para producir nuevo
conocimiento); y a las condiciones institucionales y organizacionales de empresas, instituciones
cientficas, sector pblico y organizaciones sociales y comunitarias para la produccin y utilizacin del
conocimiento. Remite, tambin, a los problemas de la desigualdad en la produccin y utilizacin del
conocimiento cientfico y tecnolgico y a la creciente incomprensin entre las comunidades cientficas
y la ciudadana, particularmente la que ha adquirido menor nivel de formacin cientfica y tcnica.

Las comunidades epistmicas de polticos, lderes socioeconmicos, expertos y tecnoburcratas
Un proceso de desarrollo, comprendido en su complejidad, necesita de nuevas comunidades
epistmicas orientadas por enfoques de crecimiento con igualdad, desarrollo humano, construccin de
capital social y orientacin a la sociedad del conocimiento. Ha sido ya suficientemente analizado el
papel que les cupo a determinados centros de investigacin en el surgimiento del pensamiento y las
ciencias sociales orientadas por los enfoques del desarrollo, la modernizacin y la teora de la
dependencia entre 1950 y 1970 (Bresser Pereira, 2006)
4
. Tambin ha sido estudiado el caso de la
conformacin de estructuras de roles tecnocrticos en los procesos de modernizacin autoritaria de
los aos 60 y 70 (ODonnell, 1972), o la influencia de nuevos think tanks en las reformas de los aos
90 (Ua y Garc, 2006). Estos estudios han mostrado, adems, la fuerte vinculacin entre estas
comunidades epistmicas de cientficos sociales y expertos en economa, gestin y polticas pblicas
con sectores empresariales y polticos, as como su vinculacin con la tecnoburocracia estatal (Bresser
Pereira, 2007a).
Se trata, en consecuencia, de reconocer el peso que tienen las comunidades epistmicas de
polticos, lderes socioeconmicos, expertos y tecnoburcratas estatales en la construccin de una
estructura socioeconmica y de unas polticas pblicas orientadas al desarrollo. La cuestin consiste,
por lo tanto, en la construccin de dicha comunidad epistmica. Ello remite a problemas tales como los


9
contenidos de la formacin en las disciplinas de la economa, la administracin y las ciencias sociales;
a la reorientacin de los programas de investigacin, fuertemente influenciados por paradigmas
neoclsicos; a las formas de interaccin de los nuevos expertos del desarrollo con la dirigencia poltica,
social (tanto la sindical como la de la nueva economa social) y empresarial orientada por los valores
del desarrollo; a los procesos de formacin de dirigencias empresariales y gerenciales; a la
reconstruccin de los valores de la tecnoburocracia pblica, que requiere imbuirse de los valores del
crecimiento, la igualdad, la justicia y la innovacin, en particular en la alta direccin pblica y sus
procesos de formacin y capacitacin. Tambin la cuestin remite a la construccin de comunidades
epistmicas de mbito continental o subcontinental, tal como las hubo entre los aos 50 y 70, dada la
actual dinmica de integracin regional.

Los valores: desarrollo, identidad y justicia
La estructura socioeconmica de bajo crecimiento, ruptura de la movilidad, aumento de la desigualdad
y concentracin de la riqueza que caracteriz a Amrica Latina desde los 80 hasta principios de esta
dcada, ha estado acompaada por valores de individualismo, codicia, enriquecimiento rpido y
prdida de valores de identidad cultural. Resultaron parte de un proceso de globalizacin y vinculacin
latinoamericana con el capitalismo global y financiero. Tempranamente fueron estudiados los modos
de vinculacin, tanto de las culturas nacionales como de las culturas populares, con esta hegemona
cultural y se establecieron con relativa claridad los modos en que dichas culturas nacionales o
populares se interrelacionaban con la cultura global (Garca Canclini, 1984). Estos estudios mostraron
tambin la importancia que tiene la identidad cultural y su articulacin (en trminos de ampliacin de la
comprensin del mundo global y de reconocimiento a la identidad de otras culturas) con la cultura
global. Tambin se identific la importancia que tiene la difusin de ticas de solidaridad, justicia y
correccin de las desigualdades como factor del desarrollo (Kliksberg, 2004). Asimismo, fueron
estudiadas las relaciones que existen entre el desarrollo, la competitividad internacional de la oferta de
bienes y servicios, y la identidad y el capital cultural para la agregacin de valor en trminos de
diferenciacin de una oferta global de bienes y servicios.
Sin embargo, la cuestin consiste no solo en la consolidacin de un capital cultural para la
competitividad, sino en cmo la difusin de los valores del desarrollo (crecimiento, innovacin,
igualdad en trminos de capacidades), la construccin de lazos de solidaridad y cooperacin, la
consolidacin de identidades nacionales, culturales, territoriales y tnicas vinculadas al mundo global,
y la promocin de la libertad se convierten en preferencias ciudadanas y de los actores
socioeconmicos para el desarrollo (Boisier, 2005)
5
. Son estas preferencias las que, finalmente, inciden
en las decisiones que los actores socioeconmicos tomarn en la vida social, econmica y del espritu.
Por tanto, la cuestin remite a las acciones pblicas, privadas y sociales en materia educativa, de
formacin de agentes socioeconmicos, de contenidos de los medios de comunicacin, de la naturaleza
de la produccin cultural, y de contenido y forma del discurso poltico. Todas ellas, formadoras de
valores y preferencias.
La cuestin es compleja. Se trata de cmo intervenir para que los sistemas educativos y de
formacin, los medios de comunicacin, los sistemas de produccin de bienes culturales y el discurso
poltico asuman a un tiempo una frmula que combine valores de crecimiento e innovacin, por un
lado, junto a valores de igualdad en trminos de capacidades e identidad cultural vinculada a lo global,
por otro. Esta combinacin puede ser de difcil resolucin. Actores socioeconmicos ms concentrados
y medios de comunicacin y sistemas de produccin cultural ms vinculados a la comunicacin y la
cultura globalizada tienen una tendencia a valorar el primer trmino de la frmula. Por el contrario,
actores sociales ms desfavorecidos, comunidades de base local y tnica, polticos nacionalistas o
populistas, y medios de comunicacin y sistemas de produccin cultural asociados pueden valorar ms
el segundo trmino de la frmula. Es ms, no son pocas las tendencias a renegar de la vinculacin con
la sociedad global. Por tanto, puede volverse difcil la coordinacin de acciones en materia de


10
promocin de los valores requeridos para el nuevo desarrollo. De all la importancia de la
consolidacin de comunidades epistmicas fuertes orientadas por dichos valores y que interacten con
los sistemas, organizaciones y estamentos formadores de preferencias individuales, grupales y
colectivas.

El republicanismo igualitario
Lo sealado hasta ahora se fundamenta en una tesis escasamente explorada: la de la existencia de una
relacin positiva entre desarrollo y republicanismo igualitario. Existen algunas importantes
contribuciones acerca de la relacin que hay entre desarrollo, entendido como un incremento de las
capacidades de los ciudadanos, y el republicanismo (Pettit, 2001), o entre un nuevo desarrollismo
latinoamericano y el republicanismo (Bresser Pereira, 2003). No son pocos quienes sealan que puede
resultar un obstculo para el desarrollo la consolidacin de tendencias neopopulistas y que la solucin
debiera ser encontrada en un republicanismo igualitario, sin perjuicio de la importante movilizacin
social que se est verificando en Amrica Latina como consecuencia de los procesos econmicos,
sociales y polticos de la ltima dcada.
No es aqu el momento de hacer una resea sobre el denominado nuevo republicanismo
6
. Para lo
que aqu importa, pueden resultar suficiente las siguientes consideraciones.
El republicanismo, especialmente en su versin igualitaria y no elitista, constituye un enfoque de
filosofa poltica con creciente influencia en algunas dirigencias pblicas que sostienen que, a
diferencia de la tradicin liberal, la libertad y la justicia no consisten tanto en un problema de no
interferencia sino en una cuestin de no dominacin. Por lo tanto, asigna un papel fundamental a las
precondiciones econmicas y sociales que garantizan la igualdad social.
Por otra parte, el republicanismo considera la participacin en la vida pblica y la poltica como
constituyentes esenciales de la naturaleza humana, por lo que reniega del individualismo y el
contractualismo poltico. En consecuencia, considera a la accin pblica (estatal) como constructora del
bienestar colectivo. El pensamiento republicano ha sostenido, aunque de diferente modo en las distintas
etapas de su desarrollo, que una repblica de hombres autnomos, libres y virtuosos que practican la
vida pblica, como ciudadanos y como gobernantes, solo es posible en el contexto de sistemas
econmico-sociales que lo garanticen. Una precondicin fundamental es la igualdad, y esta solo puede
ser garantizada por un sistema econmico que evite la concentracin de la riqueza. Puede incluso
sostenerse que la utopa republicana consiste en una repblica de hombres virtuosos y autnomos, con
baja desigualdad econmica y social que, sometindose al imperio de la ley colectivamente estatuida,
participan activamente de las decisiones pblicas como ciudadanos y como gobernantes, con el nico
parmetro del bien comn. Constituyen dimensiones fundamentales de una concepcin republicana
asociada al desarrollo, la participacin ciudadana y popular y el dilogo e interaccin entre clases
sociales, movimientos sociales, comunidades tnicas y de gnero; la mejora de la representacin
poltica, el debate parlamentario y el papel de los parlamentos en la formulacin, adopcin y control de
las polticas de gobierno como formas de construccin colectiva de la libertad y el bienestar, de la
ampliacin de las capacidades para todos los sectores sociales y de la promocin y proteccin de los
bienes colectivos.
De hecho, pareciera posible una confluencia de las experiencias polticas de contenido neo
populistas de la ltima dcada en Amrica Latina con un republicanismo igualitario, deliberativo y
participativo para el desarrollo. En primer lugar, por la idntica preocupacin por condiciones de
igualdad social que permitan un funcionamiento ms justo de la democracia. En segundo lugar, porque
no parece tericamente posible que pueda darse una repblica participativa sin una lgica poltica
previa que promueva la movilizacin y la participacin de actores populares anteriormente excluidos,
tal como sostienen los neo populistas. Ciertamente, las experiencias republicanas histricas (Grecia y
Roma antiguas, Repblica Inglesa, Repblica Francesa, el Estado Social Republicano del siglo XX
europeo, todas ellas asociadas a procesos de desarrollo histricos) muestran fuertes tendencias de


11
movilizacin popular concomitantes con la construccin de una republica igualitaria, deliberativa y
participativa. Este pareciera tambin ser el caso de las frustradas experiencias republicanas
hispanoamericanas del siglo XIX, antes de la hegemona liberal positivista. De hecho, muchas de las
actuales experiencias neo populistas latinoamericanas buscan un discurso entroncado en la experiencia
histrica del republicanismo popular decimonnico (Bolvar, Artigas, Sandino, entre otros).
En todo caso, el desafo consiste en asociar conceptualmente el desarrollo a procesos que
supongan una ciudadana autnoma, con mayores capacidades para el ejercicio de sus preferencias y de
su libertad, y que pueda participar de los beneficios individuales y colectivos del crecimiento
econmico y del avance del conocimiento y la tecnologa.

3. Hacia una nueva generacin de polticas pblicas para el nuevo desarrollo
Si el desarrollo y las acciones pblicas y privadas requeridas para alcanzarlo suponen la compleja
trama de variables econmicas, sociales y polticas que se sealaron anteriormente, entonces la
principal pregunta es: cules deben ser las prioridades a encarar durante los prximos diez aos? No
se trata aqu el problema de la ampliacin de la capacidad productiva, de generacin de empleo y de
consumo, ni la mejora del balance comercial y de pagos, habitualmente abordados al analizar la
experiencia de los ltimos diez aos. Tampoco se expone ningn conjunto de polticas pblicas ni
diseos de detalle. Ms bien se intenta sealar una nueva agenda de polticas para el desarrollo y el tipo
de estrategia decisoria y de cobertura que debiera caracterizarla. Esta agenda estara constituida
fundamentalmente por tres grandes cuestiones: las polticas de desarrollo humano, la innovacin, y un
sistema de responsabilidad fiscal y macroeconmica descentralizada que fomente un modelo de
acumulacin para el desarrollo.

Polticas universales para el desarrollo humano
Si las inversiones en desarrollo humano (entendidas como polticas pblicas que garantizan un acceso
igualitario a capacidades) constituyen una dimensin virtuosa del desarrollo, entonces se requiere de un
enfoque radical y universal en el diseo, financiamiento e implementacin de las polticas para el
desarrollo humano.
El enfoque radical, tal como se lo ha entendido en la literatura clsica del anlisis de polticas
pblicas (Dror, 1983), es una perspectiva que sostiene la necesidad de replantear de modo fundamental
los problemas, las metas y los instrumentos de implementacin de polticas cuando las condiciones lo
requieran. En el actual contexto, debe colocarse, en primer lugar, la desigualdad en el centro de la
agenda pblica. En tal sentido, es necesario que en la prxima dcada, y dado el escenario esperable de
sostenimiento de los niveles de sustentabilidad fiscal, los Estados latinoamericanos se propongan metas
universales de cobertura de polticas que garanticen la universalizacin del acceso a derechos. En otros
trminos, se trata de reemplazar las polticas focalizadas o experimentales por polticas universales o
neouniversales de acceso a derechos de todo tipo (Garca Delgado y Nosetto, 2006).
No se trata solo de acceso universal a derechos sociales bsicos, tales como a un ingreso mnimo
que garantice la alimentacin y el consumo bsicos, a educacin de calidad, al entrenamiento laboral
acorde al desarrollo tecnolgico, a salud eficaz, a la cobertura de seguridad social, a un empleo decente,
a la propiedad de la vivienda y a los servicios pblicos domiciliarios, al transporte, y a la tecnologa de
informacin y comunicacin modernas. Tambin implica el acceso a un urbanismo socialmente
habitable en los grandes conglomerados y a un medio ambiente saludable y sustentable. El acceso,
adems, al ejercicio de la capacidad para la participacin social y poltica, y a la eleccin ms adecuada
de representantes polticos y sociales, lo que supone reformas a la institucionalidad de la sociedad civil,
al sistema de partidos polticos y al sistema electoral. Por lo tanto, no se trata solo de un aumento de la
inversin social del sector pblico, sino de un conjunto de transformaciones de carcter institucional.
Una cuestin prioritaria vinculada al desarrollo humano y a un enfoque universal y complejo de
los derechos se refiere a aquellos ciudadanos con empleo o ingreso precario (muchos de ellos jvenes y


12
pobres) y a los actores de la economa social que surgieron con la ruptura de los procesos de movilidad
social (incluidos los pueblos originarios), con la exclusin social de los aos 90 o como consecuencia
de las crisis de principios de 2000. Se requiere de una poltica universal y radical en cuanto a dotar de
formalidad y capacidad institucional a dichos ciudadanos y actores, que les permita incorporarse a la
dinmica del desarrollo.
Las polticas universales para la igualdad suponen tambin cambios radicales en los modelos
institucionales, organizativos, de servicios, de financiamiento y legales (Repetto, 2010). Seguramente
supondrn conflictos dada la necesaria radicalidad de las transformaciones necesarias. Las burocracias
profesionales de los servicios educativos, de salud y de seguridad ciudadana, poco abiertas a los
procesos de innovacin, la posicin dominante de intereses contrarios a los derechos republicanos de la
ciudadana por parte de corporaciones u oligarquas econmicas y polticas locales, la incidencia del
delito organizado en los conglomerados urbanos, y las redes sociales y polticas de base clientelar
deberan ser radicalmente transformadas o erradicadas. Esta transformacin radical no significa que la
misma deba ser de carcter autoritario o que suponga metas temporales de corto plazo. Por el contrario,
requiere deliberacin con actores preexistentes, su evolucin consciente y la transformacin en tiempos
variables. Pero, claramente, la racionalidad del enfoque debe caracterizarse por la progresiva
eliminacin o disminucin del peso relativo del burocratismo profesional, del corporativismo, de las
oligarquas econmicas y polticas locales, del delito organizado y del clientelismo poltico.
Una cuestin de extrema importancia es el papel que les pueda caber a los Estados nacionales, a
las administraciones estaduales, provinciales o departamentales, o a las administraciones municipales
en las polticas universales de desarrollo humano. Aunque se ha sealado anteriormente que hoy se
requieren modelos de desarrollo nacional que, al mismo tiempo, sean integradores, en red, de las
estrategias locales y endgenas de desarrollo, la cuestin del desarrollo humano debiera constituir una
agenda y un conjunto de polticas a cargo del Estado nacional.

La construccin de sistemas nacionales y locales de innovacin
Si las inversiones en conocimiento (entendidas como polticas pblicas para garantizar la produccin,
circulacin, consumo e inversin intensivos y acelerados en conocimiento) son tambin una dimensin
virtuosa del desarrollo, entonces se requiere de un enfoque radical y universal en el diseo,
financiamiento e implementacin de las polticas para la construccin de sistemas nacionales y locales
de innovacin.
Se han definido los sistemas nacionales y locales de innovacin como una red de mltiples
agentes e instituciones de los sectores pblico y privado, cuyas actividades e interacciones inician,
importan, modifican y difunden nuevas tecnologas, determinando el desempeo innovador a nivel
nacional y local (Lundvall, 2009). Son componentes de un sistema de innovacin: los laboratorios de
investigacin y desarrollo de las empresas, los institutos pblicos de investigacin bsica y aplicada, las
universidades (pblicas y privadas), los institutos de formacin tecnolgica de ingenieros y tcnicos
especializados, los organismos pblicos de promocin de la investigacin cientfica y tecnolgica y la
innovacin (a nivel nacional o de los gobiernos locales), las fundaciones privadas que apoyan las
actividades cientficas, entre las instituciones ms importantes.
Se ha demostrado ampliamente la vinculacin entre la existencia de sistemas nacionales y locales
de innovacin y un crecimiento econmico asociado a la produccin de bienes y servicios de alto valor
agregado, as como la presencia de un desarrollo ms igualitario. Sin embargo, existen menos acuerdos
sobre la posibilidad de realizar acciones, polticas pblicas e inversiones que promuevan su
funcionamiento.
En cualquier caso, la nocin de sistemas nacionales y locales de innovacin ha fundamentado,
desde principios de los aos 90, la puesta en prctica de instituciones y polticas pblicas orientadas a
incentivar, fomentar, financiar o estimular las inversiones empresarias en innovacin; incentivar,
fomentar o financiar la colaboracin gobierno-empresa-universidad-centros de investigacin; fomentar


13
radicaciones empresariales, desarrollo de clusters, distritos industriales, polos tecnolgicos y sectores
empresariales de base tecnolgica; desarrollar agencias pblicas de fomento o financiamiento de la
investigacin; financiar la educacin bsica y superior dirigida a sectores econmicos especficos, as
como la investigacin cientfica y la innovacin tecnolgica; y orientar la demanda de tecnologa por
parte del sector pblico en campos tan dismiles como las tecnologas para la defensa, la industria
aeroespacial, las tecnologas de informacin y comunicacin, la biotecnologa aplicada a la salud
humana, la produccin e inocuidad de alimentos, las energas alternativas y la bioseguridad, la
infraestructura de transporte y de telecomunicaciones.
En el caso latinoamericano, la mayor parte de los Estados ha carecido hasta ahora de polticas, de
financiamiento y de incentivos fiscales adecuados para la construccin de sistemas nacionales de
innovacin, sin perjuicio de algunas excepciones nacionales. Hoy, Amrica Latina requiere ubicar la
innovacin y la mejora de la productividad por introduccin de conocimiento y tecnologa como una
cuestin de idntico peso que el desarrollo humano. Esta redefinicin de la agenda requiere de metas de
inversin radicales en innovacin. As como los indicadores de desarrollo humano se convierten en
mejores indicadores del desarrollo que el crecimiento econmico, los indicadores de inversin en el
sistema nacional de innovacin, de productividad, de precio tonelada/producto de exportaciones, de
resultados de la investigacin cientfica y de patentes, debieran constituir otros indicadores de la misma
importancia para medir el desarrollo. El enorme desafo implica una poltica universal en materia de
innovacin. Por tanto, se trata de dar cobertura mediante polticas y financiamiento a todos los ncleos
potenciales de innovacin (empresas, universidades y centros de investigacin, cualquiera sea su
tamao, antigedad o ubicacin geogrfica) y abandonar el enfoque experimental o focalizado que ha
caracterizado a la escasa experiencia latinoamericana en la materia. Esto seguramente tambin
supondr un cambio radical en los modelos financieros, de incentivos fiscales institucionales y
organizativos de fomento a los sistemas nacionales de innovacin.
La poltica de fomento a los sistemas nacionales de innovacin tiene hoy en Amrica Latina tres
desafos particulares. El primero es cmo vincular la pequea y mediana empresa y los
emprendimientos de la economa social con el sistema nacional de innovacin. De all la importancia
de las inversiones en organizacin social, que permitan la rpida incorporacin de dichos sectores a la
dinmica de la innovacin. El segundo es instalar la agenda de la innovacin en los gobiernos
provinciales, estaduales o departamentales y en los gobiernos locales, dada la probada relacin entre el
papel de los gobiernos subnacionales, la innovacin y el desarrollo local endgeno. El tercero es cmo
vincular los sistemas nacionales de innovacin de los pases de mayor desarrollo relativo, de modo que,
a travs de la cooperacin internacional, los mecanismos de integracin y la demanda del sector
pblico, se pueda estimular el proceso de innovacin latinoamericano.

La responsabilidad fiscal y macroeconmica descentralizada para un modelo de acumulacin
para el desarrollo
Si es correcto que Amrica Latina requiere hoy de modelos de desarrollo nacional que al mismo tiempo
que sean integradores mantengan estrategias locales y endgenas de desarrollo, entonces la matriz de
polticas pblicas debe suponer un principio de responsabilidad fiscal y macroeconmica
descentralizada (Simpson, 2009), que garantice un modelo de acumulacin de capital para el
crecimiento econmico, la innovacin y el desarrollo humano.
La nocin de responsabilidad fiscal ha estado asociada, en un principio, al hecho de que los
gobiernos nacionales, intermedios y locales elaboren polticas de ingresos, gastos y endeudamiento
sustentables en funcin de las proyecciones de crecimiento econmico, que cuenten con supervit fiscal
primario que garanticen pagos parciales de deuda e intereses (y eventualmente permitan un nuevo
endeudamiento) y que la ejecucin presupuestaria est claramente vinculada a la produccin de
servicios pblicos eficaces, eficientes y econmicos para la ciudadana, en condiciones de
transparencia. El supuesto era que en contextos de responsabilidad fiscal existen fuertes incentivos para


14
que las inversiones pblicas y privadas de capital expandan la capacidad productiva, el empleo, el
consumo, las exportaciones, etc. Esto corresponda al enfoque neoliberal de la segunda mitad de los
aos 90, que fracas a principios de siglo en muchos pases latinoamericanos.
Ya se ha sealado que el proceso de crecimiento econmico en Amrica Latina en la ltima
dcada ha estado caracterizado por polticas de comercio internacional dirigidas a mantener el supervit
comercial, por nuevas polticas financieras internacionales orientadas a mantener el supervit en la
balanza de pagos, por nuevas polticas de ingresos y gastos del sector pblico que generen supervit
fiscal, por polticas cambiarias orientadas a sostener la competitividad del tipo de cambio combinadas
con polticas monetarias prudenciales que permitan controlar la inflacin, por inversiones fundadas en
el ahorro interno; todo ello en un contexto de estmulo a la inversin pblica y privada en
infraestructura social y productiva.
Sin embargo, la matriz de polticas para la prxima dcada requiere asumir otros principios
conexos, si se quiere estimular la expansin de una capacidad productiva de mayor valor agregado y
una mejor distribucin del ingreso en Amrica Latina.
En primer lugar, se requiere una revisin radical (seguramente negociada en su implementacin a
lo largo del tiempo) de los sistemas impositivos. Es preciso un modelo impositivo de amplia
progresividad para responsabilizar a las empresas y a las clases sociales ms favorecidas en el
financiamiento de las polticas pblicas para el desarrollo humano y las inversiones pblicas en
conocimiento e innovacin
7
.
En segundo lugar, se necesita una responsabilidad y transparencia radical de los gobiernos en las
polticas de incentivos fiscales, crditos blandos, emisin monetaria, subsidios y utilizacin de fondos
especiales. Estos son instrumentos de actual aplicacin por diversas instituciones bancarias o entes
pblicos, que se han comenzado a utilizar en la ltima dcada, pero que suponen para su correcto
funcionamiento de una gran transparencia y responsabilidad fiscal descentralizada si se quiere
promover inversiones pblicas y privadas de alta productividad empresarial y social (Lerda, 1999).
En tercer lugar, se hacen necesarias unas polticas cambiarias que eviten la apreciacin del tipo
de cambio (o enfermedad holandesa) o la depreciacin por motivos de baja competitividad y
productividad, que desincentivan las inversiones vinculadas a la expansin de la capacidad productiva
(por mayor incorporacin de tecnologa) y pueden provocar procesos inflacionarios (Frenkel, 2008). Es
decir una responsabilidad macroeconmica de la poltica cambiaria de los bancos centrales.
La nueva sustentabilidad fiscal requiere tambin de una descentralizacin y un federalismo fiscal
que vuelva responsables a los gobiernos intermedios y locales por los ingresos de los niveles
subnacionales, que distribuya la recaudacin impositiva sobre bases de equidad fiscal y de
responsabilidad por la prestacin de servicios, y que vuelva ms autnomos y responsables a los
gobiernos locales por la calidad, cobertura y suficiencia presupuestaria de los servicios pblicos y las
inversiones en infraestructura social.
Asimismo, la nueva matriz de polticas pblicas supone modelos de asociacin pblico privada
responsables por las inversiones en infraestructura de servicios de alta modernizacin tecnolgica. En
tal sentido, ni la exclusiva inversin pblica (mediante endeudamiento o utilizacin de ahorro fiscal) ni
los modelos de inversin privada (mediante privatizaciones o concesiones en condiciones de ausencia
de regulacin y control propias de los aos 90) resultan ecuaciones sostenibles en la prxima dcada.
El desafo consiste en una adecuada canalizacin de inversiones pblicas y privadas, subsidios estatales
y regulacin y control que atiendan a un tiempo las cuestiones de la productividad y el acceso
igualitario a servicios.
Finalmente, Amrica Latina debera desplegar un sistema financiero que permita la
responsabilizacin de la banca pblica y privada para el financiamiento de la inversin productiva y la
expansin de las capacidades de la ciudadana. Esto supone amplias reformas de la regulacin del
sistema financiero, la banca pblica y los bancos centrales.


15
4. Una administracin para el desarrollo
Si retomar la senda del desarrollo futuro en Amrica Latina significa poner en prctica polticas
pblicas radicales, de amplia cobertura y complejas en materia de desarrollo humano, sistemas
nacionales de innovacin y responsabilidad fiscal, entonces se debiera preguntar por el modelo de
Estado y administracin pblica necesario. No se tratan aqu cuestiones vinculadas a la construccin
del Estado como sistema de dominacin, ni como sistema legal ni como entidad que garantiza la
soberana de una comunidad ciudadana, sino a la dimensin burocrtico administrativa (ver ODonnell,
2002). Se trata, entonces, de una reforma administrativa para el desarrollo.
El punto de partida de este anlisis es que los enfoques de reforma vigentes en Amrica Latina
continan siendo aquellos de los aos 90. En particular, el diseo e implementacin de sistemas
administrativos y de gestin, los modelos de gestin y control por resultados y los enfoques de reforma
institucional. Sin perjuicio de que el enfoque de sistemas reconozca un origen en las reformas de
organizacin y mtodos de los aos 60 y 70, y que las agencias multilaterales hayan intentado
reenfocar el modelo de gestin para resultados y las reformas institucionales reconceptualizando su
relacin con el desarrollo, el hecho es que los enfoques vigentes carecen de significacin para analizar
y actuar sobre las administraciones pblicas de la regin. Qu sentido tiene insistir en que el nico
enfoque de reforma administrativa debe fundarse en la modernizacin de los sistemas, los modelos de
gestin, responsabilizacin y control, y en la reforma de las instituciones, cuando se ha perdido el
sentido de dichas reformas.
Por lo tanto, se abordan aqu tres cuestiones. En primer lugar, el modelo organizativo requerido
de administracin para un nuevo desarrollo. En segundo lugar, la cuestin de la reinstalacin del
planeamiento del desarrollo como principal instrumento de gobierno. Finalmente, considerar que la
institucionalizacin del servicio civil en los pases latinoamericanos es el nico modo de consolidar un
modelo organizativo y de planificacin del desarrollo.

La organizacin estatal para el desarrollo
El desarrollo latinoamericano del tercer cuarto del siglo XX asisti a un amplio despliegue
divisional/departamental y funcional
8
. En lo divisional, el Estado, al encarar las polticas de
modernizacin y desarrollo, estructur una organizacin centralizada y descentralizada que le permiti
asumir las nuevas funciones de promocin industrial, infraestructura, produccin de energa, provisin
de agua y servicios para la poblacin y la industria, banca de fomento, urbanizacin y vivienda,
educacin tcnica y universitaria, ampliacin de la cobertura de salud, sistemas de seguridad social,
promocin de la ciencia y la tecnologa, regulacin del comercio interno e internacional, defensa y
seguridad, y reforma agraria, entre las ms destacadas. En lo funcional, los Estados latinoamericanos
ms desarrollados consolidaron sus tecnoestructuras para la normalizacin de procedimientos
administrativos, financieros y de planeamiento y programacin. Este despliegue, adems de ampliar la
densidad organizativa divisional, funcional y operativa del sector pblico, implic una expansin de las
burocracias profesionales en educacin, salud y ciencia y tecnologa, en las lneas medias (gerencias,
direcciones, departamentos) de la administracin y las tecnoburocracias.
Algunas de las consecuencias de esta expansin burocrtica fueron disfuncionales al proceso de
desarrollo latinoamericano. Por un lado, porque en los pases ms modernizados condujo a coaliciones
burocrtico-autoritarias, cuestin abordada entonces por ODonnell. En segundo lugar, porque el
tamao del gasto pblico y la falta de resultados en trminos de su contribucin al crecimiento
econmico y al bienestar social, contribuyeron al estancamiento econmico y social latinoamericano de
los aos 80. Las nuevas democracias, luego de las experiencias dictatoriales, intentaron la
democratizacin de las lneas medias y ncleos operativos heredados de los regmenes autoritarios, en
el marco de procesos de desburocratizacin y descentralizacin, en general de escaso impacto.
Las reformas del Estado y de las administraciones pblicas de los aos 90 implicaron, bajo los
criterios de reduccin del dficit fiscal, privatizacin y transferencia de servicios a los niveles


16
subnacionales, una desestructuracin de las organizaciones nacionales. En particular, se redujo el
tamao del ncleo de operaciones del nivel nacional por el retiro del papel intervencionista del Estado
en la economa y la sociedad. Se reconfiguraron las lneas medias -bajo el nuevo modelo de gerencia
pblica- y las tecnoburocracias, volvindose claramente hegemnicas las vinculadas a los sistemas de
administracin financiera. Se intentaron reformas, en general fracasadas, de los modelos de gestin en
salud y educacin, intentando una transformacin de las burocracias profesionales. Todo ello sin que se
visualizara una modernizacin organizacional y de procedimientos en las administraciones
subnacionales.
En general, en la mayor parte de Amrica Latina estas reformas fueron llevadas adelante por
expertos, que indujeron un incremento en las unidades de staff de proyectos de reforma, en general
financiados por agencias multilaterales de crdito o donantes
9
. Esta importancia de los staff de reforma
contribuy al debilitamiento de los ncleos operativos, las lneas medias y la tecnoestructura de las
organizaciones estatales (Martnez Nogueira, 2002).
La influencia de los staff de proyectos de reforma, desde los aos 90, contribuy a que el
conjunto de las entidades pblicas se organizaran en torno a programas y proyectos. Tecnologas de
gestin tales como los presupuestos por programa y los marcos lgicos para el diseo, gestin y control
de programas y proyectos, junto al principio del subsidio a la demanda y a una importante proporcin
del sector pblico latinoamericano financiado por donantes y agencias multilaterales, fueron los
principales efectos derivados de esa poca.
La consecuencia de la aplicacin de este paradigma de gestin en el conjunto de los componentes
sustantivos de las organizaciones (lneas medias, ncleos de operaciones y tecnoestructuras) consisti
en que se comportaran bajo la lgica de proyectos ad hoc, como si toda la organizacin funcionara bajo
formas de adhocracia y staff de apoyo.
Resta investigar con mayor profundidad en qu medida este modelo organizacional imperante ha
influido en la persistencia o aumento de la desigualdad en el acceso a servicios y derechos universales,
o cunto ha sido provocado por las reformas orientadas al mercado. Asimismo, se requiere un examen
ms en detalle acerca de en qu medida la organizacin por proyectos ha derivado en nuevas formas de
clientelismo o de sistemas prebendarios de todo tipo.
En cualquier caso, es preciso volver a pensar el modelo organizativo de las administraciones
pblicas para alcanzar metas nacionales de desarrollo. Ciertamente la teora de la administracin
pblica vinculada a las teoras del desarrollo daban un fundamento conceptual (estructural
funcionalista) que permita explicar que el proceso de diferenciacin estructural social, econmica y
poltica, propia de la modernizacin, supona a la vez una diferenciacin y especializacin
departamental y una tecnoburocratizacin de los procedimientos (Almond y Powell, 1972;
Lapalombara, 1970). Retomar, en parte, estos enfoques debera conducir a una administracin pblica
para el nuevo desarrollo latinoamericano.
Se requiere volver a disear la estructura departamental y funcional de la administracin pblica
en la regin. En primer lugar, porque los Estados latinoamericanos se encuentran hoy no solo ante la
necesidad de consolidar las polticas que condujeron a retomar la senda del crecimiento econmico y
disminucin de la pobreza, sino porque se enfrentan a nuevos desafos del desarrollo.
Desde un punto de vista divisional se hacen necesarias estructuras para gestionar los problemas
del desarrollo humano, la integracin de los pueblos originarios y sectores de la economa social, la
promocin del desarrollo territorial, la promocin de la pequea y mediana empresa, la ampliacin de
la cobertura de salud y de la seguridad social, la resolucin de los problemas de la vivienda y el
urbanismo, la produccin de energa, la sustentabilidad ambiental, la promocin de los sistemas de
innovacin, la inversin en infraestructura y el sostenimiento de la responsabilidad fiscal.
Este despliegue divisional requiere redisear las estructuras ministeriales, las empresas del
Estado, las entidades descentralizadas, los organismos de regulacin y control, la banca pblica y los
fondos especiales. Supone el fortalecimiento y transformacin del ncleo de operaciones (en particular


17
de las burocracias profesionales de educacin, salud, seguridad, justicia, seguridad social, programas
sociales, ciencia y tecnologa) y del nivel directivo, reorientndolos hacia la provisin universal de
servicios de alta calidad para la ciudadana.
Desde un punto de vista funcional, se requiere fortalecer la tecnoestructura de programacin, de
administracin financiera, de tecnologas de informacin, legal y de evaluacin de resultados y control
de gestin, no solo en las organizaciones de la administracin central y descentralizada, sino tambin
en las burocracias profesionales de salud, educacin y ciencia y tecnologa.
La fenomenal revolucin en materia de tecnologas de informacin y comunicacin a la que se
asiste permite este nuevo despliegue divisional, as como el fortalecimiento de la tecnoestructura.
Tecnologas disponibles tales como los sistemas de informacin de ciudadanos y beneficiarios de
prestaciones, el registro informatizado de los ciudadanos, la administracin de beneficiarios de los
sistemas de seguridad social y salud, las bases de datos fiscales de empresas, los sistemas de censo
continuo y de informacin geogrfica y satelital, permiten nuevas capacidades para la puesta en marcha
de polticas y programas de carcter universal o cuasi universal. Ello ocurre en reas tan distintas como
las de las prestaciones sociales, la salud y educacin, la seguridad social, la urbanizacin en reas
social y ambientalmente degradadas, la proteccin del medio ambiente, la seguridad ciudadana, el
crdito y fomento a la inversin y la innovacin, entre otras.
Este fortalecimiento no puede ser de otro modo que no sea abandonando el modelo
organizacional por proyectos y diseando organizaciones y procesos de gestin, de informacin y de
administracin financiera de manera que administren servicios universales y garanticen un acceso
universal a derechos
10
.
Para que esto suceda, los staff de apoyo y las unidades ad hoc de gestin deben reducir su poder y
tamao relativos para permitir una mayor institucionalizacin de las estructuras administrativas y sus
ncleos operativos, una consolidacin de la direccin pblica y el fortalecimiento de la tecnoestructura,
en el sentido sealado de garantizar servicios universales y acceso universal a derechos
11
.
Una estrategia de reforma de estas caractersticas (redisear los ncleos operativos, lneas medias
y tecnoestructuras burocrticas orientadas a la prestacin de servicios universales, y tender a la
reduccin al mnimo de los staff ad hoc) podra volver a dar significacin a modelos de gestin,
evaluacin y control para resultados del desarrollo en ncleos operativos y lneas medias, y a las
reformas de los sistemas administrativos y de gestin en las tecnoestructuras.

Un nuevo planeamiento para el desarrollo
Al planeamiento para el desarrollo de los aos 50 a 70 le cupo un importante papel en las polticas
pblicas de dicho perodo (Sikkink, 1993). Luego del colapso del desarrollo y la modernizacin, el
planeamiento para el desarrollo fue justamente criticado por ser extremadamente tecnocrtico,
autoritario, poco participativo, racionalista, desconocedor del juego del poder y el conflicto, y
desmerecedor de la representacin democrtica.
Todo ello determin distintas tendencias. Algunos pases abandonaron la prctica del
planeamiento para el desarrollo, sea como reaccin a los regmenes burocrtico-autoritarios (Argentina)
o por su reemplazo por sistemas ms acotados de inversin pblica, con planeamiento y programacin
por proyectos (Chile). En otros pases, los sistemas de planificacin se volvieron ms burocrticos y
dependientes de aplicaciones y metodologas basadas en el uso de formas estandarizadas de
formulacin de metas, con escasa vinculacin con los sistemas presupuestarios (Per, Bolivia,
Venezuela, Mxico, Costa Rica). Quizs el nico caso de continuidad de la planificacin para el
desarrollo, con intentos de vincularla con el presupuesto, ha sido el de Brasil, aunque con logros
relativos.
A partir de los 90 se volvi creciente el empleo de la planificacin estratgica situacional y
participativa como metodologa ms adecuada para la formulacin de polticas pblicas, o para el
reposicionamiento institucional de organismos pblicos, o para la planificacin del desarrollo territorial


18
o de ciudades (Matus, 1987). Sin embargo, la prctica de la planificacin estratgica situacional se
caracteriza por su alcance especfico y adolece de problemas de coordinacin entre organismos y
polticas pblicas, o entre territorios o ciudades al interior de un mismo pas.
Paradjicamente, es conocido el papel de la planificacin en procesos de desarrollo que
alcanzaron resultados de crecimiento, innovacin y mejora del desarrollo humano, tales como la
Europa y el Japn de posguerra, el Sudeste asitico, la India, y aun el propio caso (relativo) del Brasil.
Si el desarrollo requiere de polticas pblicas complejas y que supongan metas ms radicales en
materia de desarrollo humano, innovacin y modelo de acumulacin, entonces es preciso un nuevo
planeamiento para el desarrollo. La cuestin de la planificacin debiera convertirse en el instrumento
movilizador de la nueva organizacin administrativa y en el principal instrumento de las polticas
pblicas. Para ello, adems de volver a colocar la planificacin para el desarrollo en el centro de la
agenda pblica, se requiere de una fuerte participacin poltica por parte de una nueva comunidad
epistmica para el desarrollo.
Son necesarias, adems, algunas transformaciones organizacionales, metodolgicas y de sistemas
de gestin. En primer lugar, habra que desplegar una organizacin administrativa de planificacin, por
ejemplo, mediante la institucionalizacin de departamentos ejecutivos de mximo nivel (ministerios,
secretaras presidenciales). En segundo trmino, se requiere reinventar una modalidad de planificacin
que sintetice lo mejor de la planificacin estratgica situacional (visiones estratgicas de pas, anlisis
de viabilidad poltica, anlisis del contexto, anlisis interno) y lo mejor de las tcnicas de planificacin
tradicional (planeamiento de supuestos macroeconmicos y fiscales, metas, polticas, proyectos de
inversin y presupuestos para el desarrollo a mediano y largo plazo). Se trata de construir un nuevo
sistema nacional de planificacin que sea una sntesis de las metodologas de los ltimos sesenta aos.
Tambin debieran institucionalizarse formas de participacin en el sistema nacional de planificacin de
los actores sociales que formen parte de una alianza de clases para el desarrollo. Algunos de los marcos
institucionales posibles seran los Consejos Econmico Sociales o Consejos de Planificacin,
constituidos por actores representativos del empresariado, la clase trabajadora organizada y los actores
de la economa social, conjuntamente con la tecnoburocracia estatal de los organismos de planificacin.
Dicha participacin no solo supondr la construccin de metas nacionales legitimadas en una alianza de
clases para el desarrollo, sino que tambin ser una orientacin de las decisiones de corto, mediano y
largo plazo de todos los actores econmicos y sociales. Finalmente, se requiere articular el nuevo
sistema nacional de planificacin con los planes para el desarrollo local y territorial, de modo de
formular modelos de desarrollo nacional que, al mismo tiempo, sean integradores, en red, de las
estrategias locales y endgenas de desarrollo. La creacin de estructuras federales o de representacin
territorial en el proceso de planeacin podran ser otras de las formas institucionales posibles.

La institucionalizacin del servicio civil
Est suficientemente documentada la relacin entre la existencia de un servicio civil de carrera
consolidado con la eficacia de la administracin y con los procesos de crecimiento econmico (Evans y
Rauch, 1999). Menos demostrado est que haya una relacin positiva entre servicio civil y desarrollo.
Sin embargo, de las investigaciones que sustentan la relacin entre servicio civil y crecimiento del
producto, se desprende que los casos nacionales analizados se han caracterizado por fuertes
incrementos en innovacin, acumulacin de capital, aumento de la igualdad social y niveles crecientes
de desarrollo humano. Tambin se han destacado las importantes relaciones entre la burguesa
industrial y la tecnoburocracia estatal en algunos de los procesos de desarrollo latinoamericanos de
mediados de los 50 a los 70 (Bresser Pereira, 2006).
En Amrica Latina ha habido escasos avances en materia de institucionalizacin del servicio
civil. En general, el personal pblico ha sido seleccionado o ha avanzado en la carrera administrativa
por criterios de adscripcin partidaria, clientelismo poltico y social, o por redes sociales y familiares
de acceso al empleo pblico. Con la rara excepcin de Brasil o de ciertos ncleos tecnoburocrticos


19
focalizados (Mxico, Uruguay, Argentina, Costa Rica y Colombia) en reas de hacienda pblica,
recaudacin de impuestos o aduana, banco central o banca pblica, en general, los criterios de mrito
para la seleccin, carrera y acceso a posiciones de alta direccin pblica han sido escasos.
Por otra parte, el empleo pblico de muchos pases de mayor desarrollo relativo se vio sometido a
relaciones contractuales precarizadas en los aos 90 y hasta bien entrada la dcada siguiente. Este
fenmeno es concomitante con el debilitamiento de los ncleos operativos, las lneas medias y la
tecnoestructura, y con la relevancia adquirida por los staff ad hoc de reforma y gestin de programas.
En los ltimos aos se han verificado avances en materia de institucionalizacin del servicio civil
en las gerencias de programas (Brasil) o en la alta direccin pblica (Chile), que luego han sido
discontinuados
12
. Algunos pases latinoamericanos han avanzado muy lentamente en la regularizacin
del empleo pblico mediante sistemas de concursos (Argentina) o mediante la adopcin de leyes de
servicio civil bajo la inspiracin de acuerdos iberoamericanos (CLAD, 2003).
Por ello, son muchos los cambios polticos, legales, de conductas institucionales y del personal
pblico, y de tecnologas de gestin de personal pblico que son necesarios para alcanzar niveles
adecuados de institucionalizacin del servicio civil. De hecho, institucionalizar una burocracia de
mrito constituye una valla a los patrones de discrecionalidad poltica, clientelismo y captura de
organizaciones estatales por parte de intereses sectoriales. Sin embargo, la falta de institucionalizacin
del servicio civil debiera ser considerada como parte del patrn poltico, administrativo, delegativo o
neo populista de institucionalizacin de los ltimos veinte aos.
Si es correcta la hiptesis de que para desplegar una administracin para el desarrollo en Amrica
Latina se requiere consolidar los ncleos operativos, las lneas medias y las tecnoestructuras de una
burocracia con una diferenciacin departamental y funcional distinta, acorde con los nuevos asuntos del
desarrollo y sistemas administrativos y de gestin ms modernos, entonces la correlacin con la
institucionalizacin del servicio civil es muy alta. Del mismo modo, la implantacin de nuevos
sistemas de planificacin nacional para el desarrollo (y su funcin de orientacin para la toma de
decisiones de las organizaciones estatales y de los actores polticos, econmicos y sociales) solo ser
posible con la presencia de una tecnoburocracia de mrito que participe en la formulacin y ejecucin
del planeamiento de las polticas para el desarrollo.
Ms all de los obstculos a la implantacin de un servicio civil de mrito, es preciso destacar
algunas otras cuestiones relevantes en el caso latinoamericano. La primera se refiere al problema de la
igualdad de capacidades para el acceso a un servicio civil de mrito. No solo existen barreras y
desigualdades de acceso vinculadas a la formacin y el conocimiento. Existen otras de carcter social,
tnicas, de gnero, o de pertenencia a partidos polticos o movimientos sociales que es imprescindible
atender. La segunda concierne al problema del adecuado nivel de gasto en personal, que atienda por un
lado a la relacin gasto en personal y resultados (en trminos de calidad, oportunidad y cobertura) de
los programas de gobierno, y, por otro, a fijar remuneraciones que establezcan estndares de ingresos y
derechos sociales del servicio civil de modo que permitan constituir una clase media de funcionarios
tecnoburocrticos como patrn y parmetro de igualdad ciudadana para la sociedad (Bresser Pereira,
2005). La tercera cuestin alude al problema de desarrollar un servicio civil de mrito en las
administraciones subnacionales, donde el patronazgo y el clientelismo poltico, prcticas propias de
contextos de subdesarrollo, as como las barreras de acceso por razones sociales, tnicas o de gnero,
cuentan con mayor nivel de institucionalizacin.

5. Sobre la necesidad de un paradigma de investigacin y polticas estatales para un nuevo
desarrollo en Amrica Latina
Amrica Latina se encuentra ante un escenario excepcional para retomar un nuevo proceso de
desarrollo. Se ha argumentado en este trabajo que tal proceso de desarrollo supone dos tipos de
desafos: para la investigacin en ciencias sociales, por un lado, y para las polticas pblicas y la
administracin estatal, por el otro.


20
El primer desafo es de carcter intelectual. Es decir, que las teoras del desarrollo y las variables
e indicadores utilizados para medirlo y explicarlo implican tener en cuenta dimensiones que las teoras
de mediados del siglo XX no pueden ofrecer. Surge hoy un programa de investigacin en materia de
desarrollo humano, de organizacin social, de inversiones en conocimiento, de las nuevas comunidades
epistmicas del desarrollo, de los valores y la cultura para el desarrollo y de la vinculacin entre
desarrollo y republicanismo igualitario. Tambin es preciso investigar, de modo ms profundo,
cuestiones tales como la relacin entre el desarrollo nacional y los desarrollos de base territorial y local,
las nuevas alianzas de clase para el desarrollo en Amrica Latina y la especificidad del desarrollo
latinoamericano respecto a las experiencias de modernizacin en el mundo anglosajn, en Europa
Continental, Japn, China, el subcontinente indio o el Sudeste asitico. En el mismo orden de ideas, se
deberan reorientar los intereses de la investigacin en administracin y polticas pblicas. Se trata de
reenfocar las investigaciones hacia la nueva agenda de polticas pblicas en la regin y la consiguiente
evolucin de las administraciones pblicas latinoamericanas en su configuracin estructural.
El segundo desafo es de carcter prctico. Si es posible una nueva etapa de desarrollo en
Amrica Latina, se trata entonces de disear estilos y contenidos de polticas pblicas que intervengan
sobre el proceso de desarrollo. Aqu se ha sugerido que la agenda prioritaria es la vinculada al
desarrollo humano, al sistema nacional de innovacin y a la responsabilidad fiscal y macroeconmica
descentralizada. Adems, se ha sealado que se requieren decisiones ms radicales en los prximos
aos si se quiere abordar esa agenda. Tambin se ha sostenido que dichas polticas pblicas solo podrn
ser adecuadamente formuladas e implementadas si se fortalecen los ncleos operativos, las lneas
medias directivas, las burocracias profesionales y las tecnoestructuras de la administracin pblica.
Esas polticas complejas requieren de la construccin de nuevos sistemas nacionales de planificacin y
la consolidacin de un servicio civil de mrito.
Es posible que este trabajo sea calificado como desarrollista, es decir, que argumenta a favor de
reeditar las experiencias polticas y de polticas pblicas propias de la dcada de influencia del
cepalismo clsico. Este no es el caso.
Tambin se podr sostener que es una reflexin influenciada por las posturas que hacen de alguna
variable (el desarrollo humano o la innovacin o la responsabilidad fiscal y macroeconmica) la
poltica pblica (variable independiente) de mayor peso. Se ha intentado mostrar, sin embargo, que la
intervencin estatal debe resultar de una combinacin de las tres dimensiones, entre otras que habr que
seguir explorando.
De idntico modo, se pretendi argumentar respecto de la importancia del redespliegue divisional
y funcional de la organizacin administrativa del Estado, abandonando la lgica de proyectos
focalizados, respecto de la urgencia de reinstaurar la planificacin nacional de desarrollo, y sobre la
necesidad de institucionalizar el servicio civil, sin que esto suponga burocratismo ni una tecnocracia de
los planificadores.
La reflexin conceptual y filosfica, la construccin de marcos tericos ms completos, la
contrastacin emprica y la prctica poltica, social y de gestin son parte de los desafos futuros.

Notas
1
Un cambio en esta tendencia pareciera insinuarse con la aprobacin del documento Gestin pblica
iberoamericana para el siglo XXI (CLAD, 2010).
2
Entre los autores ms destacados pueden recordarse: Almond y Powell (1972), Germani (1962),
Cardoso y Faletto (1969), Sunkel y Paz (1970), Huntington (1972), Apter (1972) y ODonnell (1972).
3
Las dicotomas que se presentan a continuacin son deudoras de Madoery (2008), quien las plantea
para defender la necesidad de estrategias de desarrollo local endgeno. Aqu se las utiliza para
reconceptualizar las estrategias nacionales de desarrollo.
4
El trabajo de Bresser Pereira (2006) se refiere bsicamente a los casos de Chile y Brasil. En el caso
argentino, han sido menos estudiadas las influencias del Instituto de Desarrollo Econmico Social, del


21

Instituto Di Tella, del Instituto Argentino para el Desarrollo Econmico, del Centro de Investigaciones
sobre Estado y Administracin, y del Centro de Estudios de Estado y Sociedad. Para un primer esbozo,
ver Camou (2007). Falta an el estudio de la influencia de las instituciones de investigacin sobre el
desarrollo en Mxico. Similares estudios debieran ser realizados para las influencias del CLAD.
5
La conceptualizacin de Boisier se refiere bsicamente al desarrollo territorial endgeno, pero aqu se
est sosteniendo que la accin sobre valores con efectos positivos sobre el desarrollo tiene carcter
nacional.
6
Para ello, ver Ovejero, Mart y Gargarella (2002).
7
Sobre los problemas vinculados a implantar un sistema impositivo progresivo, ver Stiglitz (2003).
8
En lo que sigue, el anlisis se funda en Mintzberg (2000).
9
Acerca de los efectos contradictorios que produjeron las reformas tecnocrticas en contextos de
democracia delegativa, ver Schweinheim (2005).
10
Nuria Cunill (2009) caracteriza como proyectismo a este modelo organizacional que ha permeado
a todas las organizaciones pblicas y que no puede dar soporte organizativo a polticas pblicas
basadas en un enfoque de derechos.
11
Esta afirmacin se refiere bsicamente a las administraciones pblicas del Estado nacional, a efectos
de garantizar polticas pblicas de enfoque universal. Es posible que por las necesidades de reforma de
administraciones tradicionales o por la lgica de las estrategias de desarrollo territorial y local, la
organizacin por proyectos y la adhocrtica tengan an un papel importante en las administraciones
pblicas subnacionales en los prximos aos.
12
Esta es una cuestin de enorme importancia. La mayor parte de los estudios sobre las relaciones entre
desarrollo, crecimiento econmico y servicio civil (Evans y Rauch, 1999; Sikkink, 1993; Lapalombara,
1970) han demostrado estas relaciones para la alta direccin pblica. Esta evidencia emprica debiera
ser tenida en cuenta para futuras estrategias de institucionalizacin del servicio civil en funcin de
estrategias nacionales de desarrollo.

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