Entre las normas propiamente ambientales, conformadas por las leyes

generales del ambiente y las normas derivadas de ellas, las normas

sectoriales de relevancia ambiental (que regulan los componentes
ambientales de bienes de regulacin sectorial, como el agua o los bosques),
y las normas de relevancia ambiental casual, que teniendo impactos sobre
lo ambiental no tienen en este ltimo punto su principal materia de
preocupacin. Otro criterio de clasificacin (que se puede agregar al
anterior) distingue entre lo que denominaremos normas de resultado y las
normas de aplicacin. Las primeras son las que consagran el derecho a un
ambiente adecuado y su contenido. Por ejemplo, el artculo que consagra el
Derecho a un ambiente adecuado establecido en la Constitucin, las normas
que definen la calidad del aire adecuado para vivir, o del agua, o del suelo,
o los niveles de ruido que son tolerables por las personas como es el caso
de los Estndares Nacionales de Calidad Ambiental (ECA).

De otro lado, las normas de aplicacin son bloques normativos (conjunto de
normas) que regulan instrumentos de gestin ambiental (con el fin de
alcanzar las normas de resultado). Aqu podemos a su vez distinguir dos
tipos de mandatos: entre aquellos orientados a la administracin, normas
que determinan qu actividades o acciones debe realizar la administracin;
de aquellos mandatos dirigidos al administrado y que estos deben cumplir
para la adecuada aplicacin de los instrumentos de gestin ambiental.
Ejemplo de este ltimo caso lo constituyen los Lmites Mximos Permisibles
de emisin.

A partir de estos criterios podemos intentar un anlisis sobre la supuesta
saturacin normativa. El Per cont con su primera norma propiamente
ambiental en el ao 1990 con la promulgacin del Cdigo del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo N 613). Hoy esta
norma ha sido reemplazada por la reciente Ley General del Ambiente (Ley
N 28611). Esta ltima junto con la Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestin Ambiental (Ley N 28245) dictada en el 2004, constituyen el ncleo
de la legislacin peruana. El marco general parece entonces estar
adecuadamente cubierto, y esto incluye una buena regulacin de los
derechos, deberes, principios, polticas e instrumentos bsicos para la
gestin ambiental contenidos en los mencionados cuerpos normativos. Sin
embargo, otros aspectos de gran importancia que requieren expresin legal
como lo son los Estndares de Calidad Ambiental estn incompletos,
faltando normas tan importantes como los ECA de Agua y de Suelo.

Si vamos por el lado de las normas de aplicacin podemos identificar
importantes vacos. El principal es un marco normativo incompleto en
materia de prevencin, debido a que no se dicta hasta la fecha el
reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto
Ambiental. Por dicha razn no importantes reas de la actividad productiva
y de servicios no se encuentran bajo el mbito de este instrumento
(ejemplos: proyectos de saneamiento, infraestructura urbana, etc.)
Tampoco se cuenta todava con el Rgimen Comn de Fiscalizacin
Ambiental (donde se regula adems el rgimen de incentivos y sanciones
ambientales), con un Reglamento general en materia de acceso a la
informacin y participacin ambiental, y reglamentos en materia de
tratamiento de pasivos y planes de descontaminacin. Lo mismo se puede
decir de la ausencia de lmites mximos permisibles en la gran mayora de
actividades, con lo cual se dificulta enormemente cualquier accin destinada
a incentivar conductas ambientalmente adecuadas. Ni la actividad industrial
pesquera, ni los servicios de saneamiento, por mencionar dos de las de
mayor relevancia, carecen de estas normas. Un panorama ms desarrollado
se encuentra en las normas vinculadas con la conservacin de la naturaleza.
A esto debe agregarse la necesidad de reformar las normas penales que
regulan las afectaciones al bien jurdico ambiente, tal como se define en la
Ley General del Ambiente, y las mejoras que se requieren para facilitar el
acceso de los ciudadanos y ciudadanas a los mecanismos de acceso a la
justicia ambiental. Finalmente, pero no menos importante, todava
encontramos vacos en la asignacin de responsabilidades en materia de
gestin pblica ambiental. A esto debe agregarse tambin la dacin de
normas sectoriales como la Ley General de Aguas, cuya relevancia para la
gestin ambiental es crtica.

Por lo tanto, queda claro que el dficit normativo es importante. No
obstante, consideramos que la afirmacin de que existen muchas leyes
responde, adems de un asunto metodolgico tal como hemos mostrado, a
dos razones. Una, a la reaccin de quienes ven en la mejora de la
regulacin una afectacin en el corto de plazo de intereses particulares;
como a la frustracin de otros actores frente a los problemas que persisten
en la regulacin ambiental. Desde luego, centrar el objetivo del
fortalecimiento institucional en slo el tema legal es un error. La existencia
de capacidades y herramientas de aplicacin es central. Y desde luego,
contar con los recursos financieros que permitan ejecutar una poltica
sensata de aplicacin y cumplimiento de las normas ambientales. Dictar
dispositivos legales sin considerar estas restricciones constituye un
problema, lamentablemente compartido por otras reas de la regulacin
legal. Pero tambin es necesario recordar que las leyes expresan
prioridades de la sociedad, y que por lo tanto, constituyen una fuerza que
puede impulsar cambios importantes al interior de la gestin pblica