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KARL LOEWENSTEIN

/
TEORIA
DE LA
/
CONSTITUCION
Traduccin y estudio sobre laobra por
ALFREDO GALLEGO ANABITARTE
Profesor ayudante de la Facultad de Derecho
en la Universidad deMadrid
EDICIONES ARIEL
Esplugues deLlobregat
BARCELONA
I
CAPTULO V
LACONSTITUCIN
LA CONSTITUCIN COMODISPOSITIVO DE CONTROL DEL PODER
Laclasificacindeunsistemapolticocomodemocrtico constitucio-
nal dependedelaexistenciaocarenciadeinstituciones efectivaspor me-
diodelascualesel ejerciciodel poder polticoestdistribuido entrelos
detentadoresdel poder,.ypor mediodelascualeslosdetentadores del po-
derestnsometidosal control delosdestinatarios del poder, constituidos
endetentadores supremos del poder. Siendolanaturalezahumanacomo
es, nocabeesperar queel detentador olosdetentadores del poder sean
capaces, por autolimitacinvoluntaria, deliberar alosdestinatarios del
poderyas mismosdel trgicoabusodel poder. Instituciones paracontro-
larel poder nonacenni operanpor s solas,sinoquedeberansercreadas
ordenadamenteeincorporadas conscientementeenel procesodel poder;
Hanpasadomuchossigloshastaqueel hombrepolticohaaprendidoque
lasociedadjusta, queleotorgay garantizasusderechosindividuales, de-
pendedelaexistenciadelmitesimpuestos alosdetentadores del poder
enel ejerciciodesupoder, independientemente desi lalegitimacinde
sudominio tiene fundamentos fcticos, religiosos o jurdicos. Conel
tiemposehaidoreconociendoquelamejor maneradealcanzar esteob-
jetivoserhaciendoconstar losfrenosquelasociedaddeseaimponer a
losdetentadores del poder enformadeunsistemadereglasfijas-la
constitucin- destinadas a limitar el ejercicio del poder poltico.
Laconstitucin seconvirti as enel dispositivo fundamental para el
control del procesodel poder.
Sobre el telasde la constitucin
Cadasociedadestatal, cualquieraqueseasuestructura social, posee
ciertasconviccionescomnmentecompartidas y ciertas formas decon-
150 LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
ductareconocidasqueconstituyen, enel sentidoaristotlico depoliteia,
suconstitucin.!
Conscienteoinconscientemente, estas conviccionesyformasdecon-
ductarepresentan losprincipios sobrelosquesebasalarelacinentre
losdetentadores ydestinatarios del poder. Enlasfasesprimitivas dela
civilizacinpolticaseequiparel gobiernosecular conlosvaloresylas
instituciones religiosasdelacomunidad. El poder polticofueejercido
por losdominadores actuandocomorepresentantes oencarnacionesdel
mundosobrenatural, alosquelibrey consuetudinariamente sesometan
losdestinatarios del poder. Peroconel findelaeramitolgica,elhombre
sedescubrias mismocomounindividuolibre, yempezadudar dela
legitimacinmsticadel poder desusdominadorespolticos, exigiendoun
fundamentoracional delaobedienciadebidaalaautoridadpoltica.Mien-
tras queloshebreos creyerontodavaqueloslmitesdel poder poltico
seencontraban enlaleydel Seor, sometiendopor igual agobernantes
ygobernados, esel mritoinmortal delosgriegoshaber procedidoala
secularizacinyracionalizacindel procesodel poder. Deestamanera
.fuedescubiertalaformadegobiernoconstitucional.
Lahistoriadel constitucionalismonoessinolabsquedapor el hom-
brepolticodelaslimitacionesal poder absolutoejercidopor losdeten-
tadores del poder, as comoel esfuerzodeestablecer unajustificacin
espiritual, moral oticadelaautoridad, enlugar del sometimientociego
alafacilidaddelaautoridadexistente. Estasaspiracionesquedaroncon-
cretadasenlanecesariaaprobacinpor partedelosdestinatarios del po-
der deloscontrolessocialesejercidosporlosdominadoresy,consecuente-
mente, enlaparticipacinactivadelosdominadosenel procesopoltico.
Las limitaciones impuestas al nudo poder estaran aseguradas por el
acuerdodelasociedadestatal sobreciertas reglasfijas, reguladoras del
procesopoltico. Secreyqueesteobjetivoseraalcanzadodelamejor
maneracuandoel ejerciciodel poder polticoestuviesedistribuido entre
diversosdetentadores del poder, queestaranas obligadosaunarespec-
tivacooperacin, enlugar demonopolizar el ejercicio del dominioun
detentador nico. All dondeel poder estdistribuido, el dominioest
limitadoyestalimitacintraeconsigorestriccinycontrol. Latotalidad
1. ParaAristteles el conceptodepoliteia abarcaba latotalidad delaestructura
social delacomunidad, y noslosumarco legal. Lomismoocurre conel concepto
res publica deBodino. El concepto constitucin fueusado por primera vezenel
sentido actual por Cicern(deRe publica, 1, 40).Posteriormente, sedesignaron las
leyesimperiales comoConstituciones (V. ULPIANO, Digesto, 1,3, 1,2). Esteusofuere-
cogidopor laIglesiay permaneci durante todalaEdadMedia. Lasignificacinac-
tual delapalabra comolatotalidad delasnormas fundamentales delacomunidad,
tambin delas no escritas, no aparece hasta el sigloXVII (cfr. CHARLES HOWARD
McILWAIN, "SorneIlustration for the Influence of Unchanged Names for changing
Institutions, enInte-pretations oi Modern Legal Philosophies: Papers Presented to
Roscoe Pound (NuevaYork, 1947),pg. 484y ss. (489-90).
LA CONSTITUCIN
151
deestosprincIpIOSynormas fundamentales constituyelaconstitucin
ontolgicadelasociedadestatal, quepodrestar obienenraizadaenlas
con'.'iccionesdel pueblo, sinformalizacinexpresa-constitucin ensen-
tidoespiritual, material- obienpodrestar contenidaenundocumento
escrito--constitucin ensentidoformal-o Por ello, laConstitucinde
HaileSelassie,enEtiopa(1931),queensuartculo5establece: Enel
Imperioetopeel poder supremoyaceenel emperador, nopodrser
consideradacomounaautnticaConstitucin, yaqueprescindedeinsti-
tucionalizarladistribucinylalimitacindel ejerciciodel poder.
2
Enunsentidoontolgico,sedeberconsiderar comoel telas detoda
constitucinlacreacindeinstitucionesparalimitar ycontrolar el poder
poltico. Enestesentido, cadaconstitucinpresentaunadoblesignifica-
cinideolgica: liberar alosdestinatarios del poder del control social
absolutodesusdominadores, yasignarlesunalegtimaparticipacinen
el procesodel poder. Paraalcanzarestepropsitosetuvoquesometer el
ejerciciodel poder polticoadeterminadas reglasy procedimientos que
debanserrespetadosporlosdetentadores del poder. Desdeunpuntode
vistahistrico, por tanto, el constitucionalismo, yen~eneral el constitu-
cionalismomoderno, esunproductodelaideologaliberal."a Enlamo-
dernasociedaddemasas, el nicomediopracticableparahacer partici-
par alosdestinatarios del poder enel procesopolticoeslatcnicade
representacin, queenunprincipio fuemeramente simblicay ms
tardereal.
3
2. Enjusticia debeser aadido queel emperador HaileSelassie, uno delos
hombres msesclarecidosdenuestro tiempo, conocasindecelebrar el veinticinco
aniversariodesusubidaal trono(1956),decretunareformaconstitucional segnla
cual enel ao1957deberaser elegidaunaCmaradeDiputados. Mientras queel
sufragioestabiertoparatodosloselectores, laeligibilidadestdrsticamente limi-
tadapor cualificacioneseconmicas. Losmiembrosdelacmaraaltasonnombrados
por el emperador. Ninguna deambas cmaras poseeverdaderos poderes, porque
todaslasleyesrequieren laaprobacindel emperador. Losministros sonresponsa-
blessloanteL Nohasidollevadaacabounarevisindelosartculos constitucio-
nalesqueestatuyen el poder absoluto del emperador. Sinembargo, parecequela
reformarealizadasignificaunpasoeducativohaciaunaposterior constitucionaliza-
cinydemocratizacin (Vid. New York Times de17defebrero de1937).
2a. Ensutrabajo sobrelareformaconstitucional (Vid. infra. nota14),el profe-
sor LOEWENSTEIN, enunos prrafos -no traducidos por contener las mismas ideas
queel presentecaptulo- dedicadosal telas delaconstitucin, emplealasiguiente
formulacinquetieneinterstraer aqu acolacin: Culeslaesencia, el telas, de
unaconstitucinescrita? Por lopronto lecorrespondeunafuncindeorden (Or-
dungsfunktion) al fijar lasreglasdejuegosegnlascuales, por unaparte, sedesa-
rrollael procesopoltico-que noessinolaluchapor el poder polticoenel Esta-
do--, y, por otra, seformalavoluntad estatal obligatoria. Pero, por otro lado, la
constitucinpromuevelalibertaddelosdestinatarios del poder ociudadanos al es-
tablecerlasnormas quedistribuyenlasfuncionesestatalesentrelosdiferentes deten-
tadoresdel poder -la famosatcnicadelaseparacindepoderes.
3. Vid. supra, pg. 57Yss.
Lanecesidaddeformular, ypor 10tantodeformalizar, el ordenfun-
damental delasociedadestatal enundocumentoserio-constitucin en
sentidoformal- comounsistema, sinlagunas,denormasfundamentales
esundesarrollorelativamenteposterior del constitucionalismo. As,esto
nofuepostuladopor el constitucionalismodelosgriegosydelosroma-
nos. ParaPlatnyAristteles, as comoentodalateorapolticagriega,
lapoliteia fuelaconstitucinenel sentidomaterial. Aunlosmsagudos
juristas delapocaposterior delaRepblicaromana, sobretodoCicern
ylosestoicos, noexigieronquelasnormasfundamentales delacomuni-
dadfuesenescritas enleges materiales, osimplementecodificadas.Ellos
tenanconcienciadeunderechosuperior que, conformealanaturaleza,
predominaba sobretodas las legislacioneshumanas. Laconcrecinde
normasestatales fundamentaleshubiesesidocontrarioal ser yalaesen-
ciadel ordensuperior, rebajndoloal nivel delasefmerasleyesestatales.
Laexigenciadeundocumentoescrito yunificadopara las normas
fundamentalessurgi, enprimer lugar, conlaRevolucinpuritanacomo
protestafrentealapretensindel ParlamentoLargodeejercer unaauto-
ridadabsolutaeilimitada. El origenespiritual deestapeticinerareli-
gioso-la representacinbblicadel pactosolemnell>-.Enel sigloXVII
y, msacentuadamente, enel sigloXVIII, el conceptodeconstitucin,.
adquiri susignificacinactual bajoel poderosoestimulantedelaidea
del contrato social; vinoasignificarel documentoespecficoenel cual
estabancontenidas enunsistemacerradotodaslasleyesfundamentales
delasociedadestatal, queimbuidas deuntelos ideolgicoespecficoes-
tabandestinadas adoblegar laarbitrariedad deundetentador del poder
nico-por aquel tiemporepresentado usualmente, aunquenosiempre,
por unapersonaindividual, el monarcaabsoluto-sometindolo ares-
triccionesycontroles. Conestafinalidad,el Leviatn,parausarunafigura
delapoca, tuvoqueser domado; susoberana, hastaentonces mono-
ltica, fuedivididaendiversas seccionesodepartamentos, asignandoa
cadaunadeestaspartesunaactividadestatal especial.Estoconstituyel
principiodelaindependenciafuncional, quesupusoelevar alacategora
derganoestatal independienteodetentador del poder loqueens no
erasinounsegmentodel ordentotal. Launidadorgnicadel Estadofue
entonces restablecida al combinar conjuntamente aestos detentadores
del poder autnomos eindependientes enlaformacindelavoluntad
'estatal. Todosestos dispositivos, cuidadosamenteplaneados deantema-
no, fueronentonces incorporados enundocumentoespecficoquefue
elevadoconespecial solemnidadal rango deley, siendollamado ley
fundamenta!, instrumento degobiemoll>oconstitucin.
152
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
Sobre el contenido material de la constitucin
I ~
LA CONSTITUCIN 153
Estosprincipiosfuncionalesnonacieron, comoMinerva, delacabeza
deJpiter, sinoquesedesarrollaronlentamente, tras muchosintentos y
reveses.Perotraslosensayosprofundosdelasrevolucionesinglesa,ame-
ricana y francesa, la experiencia en el campo constitucional haba
alcanzadounpuntoenel quesepudollegar aunacuerdo sobrelosre-
querimientosmnimosdecualquier formalizacindel ordenconstitucio-
nal. Lossiguienteselementosfundamentales estnconsiderados comoel
mnimoirreducible deunaautnticaconstitucin:4
1.Ladiferenciacindelasdiversastareasestatales ysuasignacina
diferentesrganosestatales odetentadores del poder paraevitar lacon-
centracindel poder enlasmanosdeunnicoyautocrtico detentador
del poder.
2. Unmecanismoplaneadoqueestablezcalacooperacindelosdiver-
sosdetentadores del poder. Losdispositivosylasinstituciones enforma
defrenosycontrapesos-los cheks and balances, familiares alateora
constitucional americanay francesa-, significansimultneamente una
distribuciny,por tanto, unalimitacindel ejerciciodel poder poltico.
3. Unmecanismo, planeadoigualmenteconanterioridad, paraevitar
losbloqueosrespectivosentrelosdiferentesdetentadores del poder aut-
nomos,conlafinalidaddeevitar queunodeellos, casodenoproducirse
lacooperacinexigidapor laconstitucin, resuelvael impasse por sus
propiosmedios, estoes, sometiendoel procesodel poder aunadireccin
autocrtica. Cuando,finalmente,bajoel impactodelaideologademocr-
ticadelasoberanapopular del pueblo, el constitucionalismo alcanzel
puntoenel cual el rbitro supremoenlosconflictosentrelosdetentado-
resdel poder establecidosquedencarnadoenel electoradosoberano, la
ideaoriginariadel constitucionalismoliberal quedcompletadaenlaidea
del constitucionalismodemocrtico.
4. Unmtodo, tambinestablecidodeantemano, paralaadaptacin
pacficadel ordenfundamental alascambiantes condicionessocialesy
polticas--el mtodoracional delareformaconstitucional- paraevitar
el recursoalailegalidad, alafuerzaoalarevolucin.
5. Finalmente, laleyfundamental deberacontener unreconocimiento
expresodeciertasesferasdeautodeterminacinindividual -los derechos
individualesylibertades fundamentales-, ysuproteccin frente ala
intervencindeunootodoslosdetentadores del poder.
s
Queestepunto
fuesereconocidoenunaprimerapocadel desarrollodel constituciona-
lismoesunsignodesuespecficotelos liberal. Junto al principiodela
distribuciny, por lotanto, limitacindel poder, estasesferasabsoluta-
4. Cfr. K. C. WHEARE, "ModemConstitutions, enHome University Library of
Modern Knowledge (Londres, 1951),pg. 46y ss. Estepequeo volumencontiene
unaexcelenteexposicindel complejo temadelaconstitucin ennuestros das.
5. Vid. infra, pg. 399 yss.
CONSIDERACIONES SOBRE LA EVOLUCIN HISTRICA DEL CONSTITUCIONALISMO
menteinaccesiblesal poderpolticosehanconvertidoenel ncleodela
constitucinmaterial.
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
154
Ladistincinentreconstitucinformal ymaterial quecondujoala
codificacinenundocumentoescritodelasnormasfundamentalesde
lasociedadestatal, adquirisuformadefinitivaenel ambienteraciona-
listadelaIlustracin. Sinembargo, laexistenciadeunaconstitucin
escritanoseidentificaconel constitucionalismo.Organizacionespolticas
anterioreshanvividobajoungobiernoconstitucional sinsentir lanece-
sidaddearticular loslmitesestablecidosal ejerciciodel poderpoltico;
estaslimitacionesestabantanprofundamenteenraizadasenlasconvic-
cionesdelacomunidadyenlascostumbresnacionales,queeranrespe-
tadasporgobernantesypor gobernados.
Los hebreos. - El primer puebloquepracticel constitucionalismo
fueronloshebreos. FlavioJosefoacuparalaformadesusociedad
el trminodeteocracia.Desdeentoncesesteconceptohasidoaplicado
aaquellossistemaspolticosenloscualeslossbditosvivenopretenden
vivirbajoel dominiodeunaautoridaddivina. Enestesistema, losde-
tentadoresdel poder enestatierra-seglares osacerdotes- sonmera-
menteagentesorepresentantes del poder divino.Estaideologadel do-
miniofuecomnenlosimperios orientales delaAntigedad, donde
losvaloresreligiososysecularesestabanfusionados, aunqueenciertas
pocasslosubconscientemente, enunmarcoideolgicocoherenteque
engendrasuvezlasinstitucionesadecuadasparadichosvalores..La
teocraciaaparecibajodiferentesnombresyformasenel mundoislmi-
co,enel budismoyenel sintosmo.El ejemploeuropeomsimportante
sedioenlaGinebradeCalvino.Estetipodegobiernosemantienetoda-
vaenel Tibet.
El rgimenteocrticodeloshebreossecaracteriz-y aqu seoculta
unelementodecisivodelahistoriadelaorganizacinpoltica- porque
l dominador, lejosdeostentar unpoder absolutoyarbitrario, estaba
limitadopor laleydel Seor, quesometaigualmenteagobernantesy
gobernados: aqu radicabasuconstitucinmaterial. Loshebreosfueron
losprimeros, probablementecomounefectolejanodelareformafara-
nicadeAkehnatonenEgipto, queinsistieronenlalimitacindel poder
secular atravs delaleymoral; granpartedelaSagradaEscritura
estdedicadaaexhortar al dominador delajusticia, as comoare-
cordarlesusdeberesmoralesfrenteasussbditosparaquelairade
Jehovnocaigasobretodalahumanidad. Lapolticafue, pues, una
.
LA CONSTITUCIN
155
funcin delateologa, yel poder secular estaba confiado por Diosalos
detentadores del poder enestatierra. Losprofetas surgieron comovoces
reconocidas delaconciencia pblica, ypredicaron contra losdominado-
resinjustos ycarentes desabidura quesehaban separado del camino
delaLey, constituyndose as en laprimera oposicin legtima en la
historiadelahumanidad contra el poder estatal establecido. Losprofetas
fundamentaron, conayudadelaconstitucin moral delasociedad esta-
tal, surebelin contra laautoridad quehaba olvidado laley. Durante
msdedosmil aos, laBibliahasido, por encima desupapel deimpe-
rativa leymorl, lanorma estndar para valorar gobiernos seculares, y
apenas existe teora poltica posterior quenohaya podido obtener sus
argumentos delaBiblia.
Los griegos. - Durante dos breves y brillantes centurias existi en
Greciaunrgimenpoltico absolutamente constitucional. Atravs deuno
deesos milagros, frecuentes en lahistoria delas formas degobierno,
esta nacin, excepcionalmente dotada, alcanz casi deun solo paso el
tipo ms avanzado degobierno constitucional: lademocracia constitu-
cional. Lademocracia directa delas Ciudades-Estad'o griegas en el si-
glov es el nico ejemplo conocido deun sistema poltico con plena
identidad entre gobernantes ygobernados, enel cual el poder poltico
estigualmente distribuido entre todos losciudadanos activos! tomando
parte enl todos por igual. Frente al impacto permanente quelos grie-
goshan supuesto enlaevolucin poltica del mundo occidental, tiene
pocaimportancia el hecho dequelapolis-Estado fuesems bienel do-
miniooligrquico deuna claseociosa, relativamente reducida, montada
sobrelainfraestructura deunaeconoma deesclavos.
5
,.
Todas las instituciones polticas delos griegos reflejan suprofunda
aversin atodo tipo depoder concentrado yarbitrario, y su devocin
casi fantica por losprincipios del Estado dederecho deunorden (euno-
ma) regulado democrtica yconstitucionalmente, as comopor laigual-
dadylajusticia igualitaria (isonoma). Lasdiferentes funciones estatales
fueron ampliamente distribuidas entre diversos detentadores decargos,
rganos omagistrados; el poder delosltimos fuerestringido por inge-
niosasinstituciones decontrol. Entre ellasmerecen ser citadas como las
ms sobresalientes: los detentadores delos cargos estaban nombrados
por sorteo; estaban prescritos perodos cortos yrotaciones enloscargos;
losdetentadores deloscargos nopodan ser reelegidos; todos losciuda-
danosactivos tenan accesoaloscargos pblicos, dado quenoseexiga
5a. Estohasidonuevamentepuesto endudapor A. H. M. JONES, Athenian De-
mocnu;y (NllevaYork, 1958),pg. 10Y ss. Estelibrocontieneunaespeciederehabi-
litacindelagestinpolticadelademocraciaateniensefrenteasusdetractores tra-
dicionales.
6. CHARLES HOWARD McILWAIN, Constitutionalism. Anden and Modern (Nueva
York, 1950),pg. 41. Stasis significadesorden interno. Lapalabra seconvirti en
expresinparadesignar laatmsfera del latentegolpedeEstado aconsecuenciade
las tendencias entre las fuerzas democrticas y las oligrquicas tras la derrota
deEgosptamos (405a. deJ.).
7. G. W. BOTSFORD, The Roman Assemblies (NuevaYork, 1902).
LaRepblica romana. - El ordenrepublicanodeRomaquedurmu-
chomstiempo-desde el siglovhastael final del siglo1I- presenta
el ejemplo clsico deuna sociedad estatal que siendo. fundamental-
menteconstitucional, nocometiel error deunaexcesivademocratiza-
cin. Lasasambleas, nomenosdecuatro, eranmsbieninstitucionaliza-
cionesdelaestructura social tradicional queencamaciones defunciones
democrticas, ysi biennodesaparecierontotalmente, mstardeperdie-
ronsupapel decentros polticos.
7
Laorganizacinestatal republicana
fueunsistemapolticoconcomplicadosdispositivosdefrenosycontra-
pesosparadividir ylimitar el poder polticodelosmagistrados estable-
cidos. Consistienun amplio repertorio delimitaciones mutuas: los
controlesintrarganos talescomolaestructura colegial delasmagistra-
turas altasysuperiores; duracinanual deloscargosyprohibicinde
reeleccininmediata. Yloscontrolesinterrganosqueacoplaneficazmen-
tealosdiferentesdetentadores del poder, como,por ejemplo, lainterven-
cindelostribunos delaplebeantelaconductailegal del otrotribuno
yhastadelosmsaltosmagistrados; laparticipacindel Senado--que,
!
.
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
ningunacualificacinespecial, aexcepcindeciertospuestosencargados
detareastcnicas. Juntoaestasinstituciones, productodelamsconse-
cuentedemocracia, seconstituyeronlasfigurasjurdicas delaproscrip-
cinydel destierro, dirigidascontraaquellaspersonalidades delavida
pblicacuyapopularidadpodaponer enpeligrolaestructura democrti-
cadel Estado. El poder polticoestabaas distribuidodeformaracional
y, por 10tanto, eficazmentecontrolado.
Peroel fundamentalismodemocrticofue, sinembargo, llevadohasta
tal extremoquelaasambleadelosciudadanosactivos(ekklesia) setuvo
quesentir todopoderosa, nosometindoseaningunaslimitacionesconsti-
tucionales, excepcinhechadeaquellasinherentesalatradicinmoral de
lacomunidad. Lasventajas dlademocraciadirectagriegaseconvirtie-
ronenvicios,teniendoquefracasar al final pormostrarseel puebloinca-
pazderefrenar supropiopoder soberano.Enningunapocadesuagitada
historia, lasCiudades-Estadogriegas, Atenaslaquemenos, alcanzaron
estabilidad interna. Sumismaformadegobiemo, junto conlaincons-
tanciadesucarcter nacional seconvirtienel suelofecundoparalo
quemstemanlosgriegos: stasis o, conlaspalabras del profesor Mcll-
wain, laausenciadeequilibrio, el estadio deladesarmonaestatal.6
156
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H
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, 1
1
Inglaterra y la Revolucin puritana. - Lasegundaymodernafasedel
constitucionalismocomienzaconlaRevolucinpuritanaenInglaterra y
8. Cfr. LON ROMA, Les institutions politiques des Romains de la cit iil'tat
(Pars, 1905),pg. 226Y ss.; cfr. Tambin FRANZNEUMANN, The Democratie and the
Mlthoritarian State (Glencoe, IlI., 1957),pg. 238y SS., sobre los fundamentos del do-
miniodeCsar yAugusto.
9. Lafamosafrase deUlpiano enel Digesto, 1, 4, 1yenlaInstituciones, 1, 2, 6,
reza: Quodprincipi placuit legishabet vigoremcumlexregiaquae deeius imperio
lataest populus ei et adeumsuumimperium et potestatem conferrat. Cfr. tambin
EGoNZWEIG,Die Lehre vom Pouvoir Constituant (Tubinga, 1909),pg. 177Y ss.;
McILWAIN, en lapg. 72Y ss. delaobra citada enlanota 6deeste captulo, y la
crticadeKARLLoEWENSTEIN ensurecensin aestelibro enAmerican Political Scien-
ce Review, XXXIV (1940),pg. 1000yss.
porotraparte, seconvirtiposteriormenteenunautnticocentrodel po-
der- enel nombramiento delosfuncionarios ylasolucin, completa-
mentamentemoderna, del gobiernodecrisis enlainstitucionalizacin
deladictadura constitucional queestaba prevista fundamentalmente
sloparadeterminados fineseinvariablementeparaperodos limitados.
El constitucionalismo republicano, arquetipo clsicopara todos los
tiemposdel Estadoconstitucional, noestructurado necesariamentecomo
democraciaplena, sedesintegrenlasguerras civilesdelosprimeros
siglosantesdeCristoyacabenel dominiodeCsar, quefueunamo-
narquaentodosalvoenel nombre.
8
Estecambiosellevacaboatravs
delaacumulacinsinlimitacintemporal delosprincipales cargosre-
publicanosensupersona, as comoatravsdesuhbil manipulaciny
corrupcin del Senado. El cesarismo republicano qued establecido y
legitimadoconel principado deAugusto. Finalmente, todoslosresiduos
delaConstitucinrepublicanaquedaroneliminadosenel Imperio. Poste-
riormente, el rgimenpolticoromanoseabrialasinfluenciasdelas
tcnicasgubernamentales orientales, particularmentesasnidas, as como
aideologas teocrticas. En su forma final, el Imperio seconstituy
enel prototipo del absolutismomonrquico confuertes elementos teo-
crticos, fundadoenlafusindeautoridad religiosaysecular enlaper-
sonadel emperador. Enel Imperiobizantinoesesistemapolticosepro-
longduranteunmileniocomocesaropapismo.
Y, sinembargo, lainfluenciadel constitucionalismo republicano se
perpetu, msdeunamanerasimblicaquedehecho, enel dogmadela
lex regia, segnel cual el dominioabsolutodel monarcatenasufuente
originariaenladelegacindel poder polticodelpuebloenel emperador.9
Latradicindelalegitimidadrepublicanacorrecomounrosubterrneo
atravsdel pensamientopolticoantiguoymedieval, surgiendoalasu-
perficieenAzoyentra, envirtuddelainfluenciadeesteltimoenBrac-
ton, enlacorrientedelatradicinpolticainglesa.
157
LA CONSTITUCIN
1
1
1
: 'j
j
,
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES ,HORIZONTALES
158
consus repercusiones enlas coloniasinglesas del NuevoMundo.lo La
coincidenciaexcepcional deunaseriedecircunstanciasfavorecilatrans-
formacindelamonarquaabsolutaenmonarquaconstitucional. Conla
destruccindelaArmadadesapareciel estadodeexcepcinquehaba
obligadoal Parlamento asometerseal liderazgodeIsabel. Ladinasta
extranjera delosEstuardo subial trono. Losdistritos delasciudades
(boroughs), quesoportaban laprincipal cargafiscal, habanenviadoa
hombresdeprestigioalaCmaradelosComunesparaexigirsupartici-
pacinenlalegislacinfinanciera. Disidentesreligiososclamaronpor su
derechodeautodeterminarse espiritualmente frente al frreo clericalis-
modelaIglesiaestatal. Lanuevaclasemediaenel Parlamento resucit
susancient and indubitable rights and privilegeds, quesi biensehaban
apagadodurante loslargosaosdedespotismodelosTudor, nohaban
sidoolvidadoscompletamente. LanuevaCmaradelosComunesnoqui-
sopor mstiempodarsepor contentaconunsimblicoordenconstitu-
cional quelosEstuardo, yadepor s, tenantendenciaaignorar; laC"
marainsistienimplantar laslimitaciones tradicionales alacorona, Yl
exigisuparticipacin enel procesopoltico. Lacruel guerraacabcon.
lavictoriadel Parlamento sobrelacoronaenlaGlorious Revolution de,.,_
" i
1678, enunmomentoenel cual lamonarquaabsoluta, liberadadelimi~j
tacionesconstitucionales, alcanzabasucenit entodaEuropa.
Enesteperodohizosuaparicinlaprimeraconstitucinescrita.HS~
sedejanapartelosestatutos colonialesquefueronotorgadospor lacoro-'
na, el lugar dehonor entrelosdocumentosconstitucionales creadospor
propio impulsoloocupael Fundamental Orders of Connecticut (1639).",,,',
. ,1 ',
El Agreement of thePeople(1647), tericamente el documento ms in-(}
fluyentenacienlamismaInglaterra. Peseaquenosetrata deunacto
legislativoformal, sinodel plan deungrupoprivado, estedocumento
debeser considerado comoel primer proyectodeunaconstitucin mo-
derna totalmente articulada. El Instrument of Government (1654) de
Cromwell es, finalmente, laprimera constitucinescritavlidadel Esta-
domodemo, anoser quesequierareconocer laprioridad alaRege-
ringsfomde1634, enSuecia, queestablecilosprincipios degobiernoen
casodei;rI1posibilidadoausenciaenel extranjero del rey. Losingleses
10. Unaagudaexposicindelaincubacinintelectual delaconstitucin escrita; \.
lapresenta Z-WEIG enlaobra citada enlanota 9 deestecaptulo; para Inglaterra-,
vid. WAL1ER ROTHSCHILD, Der Gedanke der geschriebenen Verfassung in der englischen'
Revolution (Tubinga, 1903);FRANCIS D. WORMUTH, The origins of Modern Constitu-'
tionalism (NuevaYork, 1949).Sobrelaevolucinenel NuevoMundo, cfr. K.ARL LoE-!:
WENSTEIN, Volk und Parlament nach der Staatstheorie der franzosichen Nationalver-{
sammlung von 1789(Munich, 1922),pg. 44Y ss.
11. Quizsetengaqueotorgar el mrito delaprimera constitucin escrita alos
japoneses; M.ANASAKI informasobreThe Text of a Constitution in Seventeen Articl
by Prince Botoku in 604A. D. Case and Comment, XLVIII (1953),pg. 20Y ss. -
LA CONSTITUCIN
159
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abandonaron, en ltimo trmino, laconcepcin de una ley fundamental
escrita. Empezando con lalegislacin anterior yposterior alaGlorious
Revolution -Habeas Corpus Act (31 Caro II, C. 2/1679), Bill of Rights
(1. Will &Mary, sess. 2, c. 2/1668 yAct of Settlement 12 &13Will. III,
C. 2/1700)- los ingleses se contentaron con laregulacin en leyes indi-
viduales de su orden fundamental, y la conviccin popular les otorg
tanta solemnidad constitucional como si hubieran estado codificadas en
un documento constitucional formal. Desde entonces persiste en Inglate-
rra laorgullosa tradicin de un Estado constitucional sin constitucin
escrita; Inglaterra yNuevaZelanda sonhoylos nicos Estados, dignos de
este nombre, que pueden prescindir de ella.
EL UNIVERSALISMO DE LA CONSTITUCIN ESCRITA
El triunfo definitivo del documento constitucional escrito, como san-
cin solemne del constitucionalismo democrtico, empez en el Nuevo
Mundo, primero conlas Constituciones delas colonias americanas que se
transformaron enEstados soberanos al rebelarse contra lacorona ingle-
sa, y despus con la Constitucin de la Unin en -1787. Durante largo
tiempo los tericos polticos franceses, imbuidos por las ideas del contra-
to social y de la soberana popular, haban abogado tambin por una
constitucin escrita. Esta exigencia surgi conplena fuerza enlaRevolu-
cin francesa. El espritu inventivo de Sieyes, ampliando el dogma rous-
seauniano, expuso la teora del pouvoir constituant: el poder constitu-
yente lepertenece por derecho al pueblo. Sieyes supo aplicar hbilmente
esta teora alas tareas del momento, y asign al Tercer Estado, como
verdadero representante de lanacin, el poder normativo sobre el orden
social. Por espacio de ms de un siglo, los tericos polticos haban exi-
gido laracionalizacin del proceso del poder poltico, limitando el absolu-
tismo de lacoronaytrasladando el centro del poder delacoronaal pueblo
yasus representantes. Estapeticin quedconcretada enel establecimien-
to deundocumento constitucional formal que seconvirti enel sello del
nuevo orden social, siendo considerado como lagaranta de que, -de una
vezpara siempre, el gobierno constitucional no poda ser otra cosa que -
constitucionalismo democrtico sancionado atravs de una constitucin
escrita.
El tercero y, por ahora, ltimo estudio del constitucionalismo, es el
universalismo delaconstitucin escrita. Esto es laconsecuencia lgicade
las conquistas delas revoluciones americana yfrancesa. Por todalatierra
surgieron constituciones como comitiva delavictoriosa bandera tricolor.
Tras el parntesis de laautocracia napolenica, que se haba adaptado
cuidadosamente alanueva moda, latcnica de laconstitucin escrita se
extendi alamonarqua continental. Cediendo alapresin irresistible de
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LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES 160


EL PROCEDIMIENTO DEL PODER CONSTITUYENTE
laopininpblica, lamonarquacontinental otorgasuspueblos, bien
voluntariamente (constitucin otorgada), bienobligatoriamente, una
constitucin. Todasestasconstitucionesestablecaninstituciones repre-
sentativasquelimitabanlaprerrogativareal. Enalgunoscasoslosdocu-
mentosconstitucionalesfueroninjertadosenel dualismotradicional entre
lacoronaylosestamentos. El msinfluyenteentreestos instrumentos
constitucionalesfuelaCartalegitimistade1814enFrancia. Lasconsti-
tucionesdeprincipiosdel sigloXIX soncomouncompromisopragmtico
entrelatradicinyrevolucin, comounasolucintransitoria y, por lo
tanto, comoel puenteentreel absolutismomonrquicoyel constituciona-
lismodemocrtico. El puntodevirajequecondujoalaversinactual de
lamonarqua, equivalenteal constitucionalismodemocrtico, fuelaCarta
belgade1831,quellevacabolacuadratura del crculoentrelaprerro-
gativareal ylasoberanadel pueblopor lafrmula, tomadadelaRevo-
lucinfrancesaydesdeentoncessagrada: Todoel poder emanadel pue-
blo(art. 25).
Laconstitucinescritaofreciel marcodentrodel cual sealcanzen
generacionesposterioreslacompletademocratizacindel procesodel po-
der poltico. Laextensindel sufragiodeunaoligarquapropietariaala
totalidad delapoblacinadultatrajo consigonecesariamentelademo-
cratizacincompletadel parlamento, ysudependenciadeloselectores
organizadosenpartidospolticos. Deestamanera, el electoradoseelev
alacategoradedetentador supremodel poder, al queestaransometi-
dostodoslosotros detentadores: parlamento, gobiemo, corona. Desde
Europa, laconstitucin escrita condujo sucarro triunfal por todo el
mundo. Duranteel ltimosigloymediosehaconvertidoenel smbolo
delaconciencianacional yestatal, delaautodeterminacinydelainde-
pendencia. Ningunadelasnacionesque, enlassucesivasolasdenacio-
nalismoquehaninundado el mundo desdelaRevolucinfrancesa, se
hanidoliberandodeunadominacinextranjera, hadejado, frecuente-
mentebajogravesdificultades,dedarseunaconstitucinescrita, fija~do
as enunactolibredecreacinlosfundamentos parasuexistenciafu-
tura. Lasoberanapopular ylaconstitucinescritasehanconvertido,
prcticaeideolgicamente, enconceptossinnimos.
Deacuerdoconlasteoras delasoberanadel puebloydel pouvoir
constituant originariodel pueblosoberano, sehageneralizado, yhasta
estereotipado, unprocedimientoparalaelaboracinylaadopcindela
constitucinescrita: 12unasambleanacional oconstituyenteserelegida
12. Paraunaexposicindetallada delas tcnicas, cfr. KARL LoEWENSTEiN, Politi-
cal Reconstruction (NuevaYork, 1946),pg. 212Y ss.
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LA CONSTITUCIN
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por todoel puebloparaestatareaespecfica.Conmsfrecuenciahoyque
entiempospasados, seprescribeimperativamentelaratificacinfinal por
el pueblosoberano. Laratio deestaexigenciaesquelaleyfundamental
adquiereunamayor solemnidadatravsdelaaprobacinpor el pueblo
soberano. Enlahistoriadel poder constituyente haocurrido solamente
unavezqueel electoradohayarechazadoel trabajodesusrepresentantes
elegidoslibrementeparalaasambleanacional: losfranceses rechazaron
]aprimera ConstitucindelaIV Repblica(1946). Frecuentemente, en
cambio, laobradelaasambleanacional hasidoconfirmadapor unama-
yoranomuyabrumadora del electorado, yenestoscasos, si setienenen
cuentalasabstenciones, sloesunaminoradel electoradolaquehavo-
tadorealmenteafavor delaconstitucin. stefueel casoenlasegunda
Constitucinfrancesade1946yenlaConstitucinuruguayade1952.
Unamodificacinimportante del procedimiento del poder constitu-
:rente, quehasidotpicoparael Estadoconstitucional democrticodesde
]aRevolucinfrancesa, seprodujo conocasindel pasodelaIV ala
VRepblicasenFrancia(1958).LaAsambleaNacional deleg,demanera
semejanteacomoocurrienel ao1940conlainstalacin del rgimen
deVichy,el ejercidodel pouvoir constituant enungobiernoformadopor
el general deGaulle, teniendo queexcluirseas mismacompletamente
deelaborar laConstitucin. Laspropuestas demodificacinquefueron
hechas por lacomisinconsultiva establecida por ambas cmaras no
eranobligatorias parael gobierno. Lalegitimidad democrtica fueres-
petadapor lapresentacinfinal del proyectogubernamental aladecisin
deloselectores enunreferndumconstitucional Y Deestamanera, el
gobiernodedeGaullesiguilaprcticacorrienteenlosregmenesauto-
ritarios como, por ejemplo, fueel casoenlaConstitucindGama1Ab-
del Nasser en1956,enEgipto.
Enconclusin, sepuededecir quelaconstitucin escritaesunfen-
menocomnyuniversalmente aceptado enlaorganizacinestatal con-
tempornea. LaconviccindequeunEstadosoberano debeposeer una
constitucinescritaesttanprofundamente enraizadaquehastalasauto-
craciasactualessevenobligadasapagar sutributo alalegitimidadde-
mocrtica inherente auna constitucin escrita. Peroyano puede ser
mantenidalaconcepcindelaRevolucinamericanayfrancesa, segnla
cual lacreacindeunaconstitucinescritaes, deunavezparasiempre,
smboloyrealizacindel autogobierno deunacomunidad. Ennuestros
das,laconstitucinescritasehaconvertidofrecuentement~enlatapa-
deraparael ejerciciodeunnudopoder. Unaconstitucinformal nohace
enabsolutoaunEstado, salvoenlamsestricta significacinliteral, un
autnticoEstadoconstitucional.
13. Vid. supra, pg. 116 yss.
]1. - LOEWENSTEIN
162
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
SOBRE LA ESENCIA, TCNICA Y LMITES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL 14
El quesepropone, enel marcodeunacortaconferencia, tratar un
tematanampliocomoesel delareformaconstitucional desdeel punto
devistanodeunadeterminada constitucin, sinodel derecho y dela
polticaconstitucional comparados, esplenamenteconscientedequeno
puedeofrecer ningunaexposicinsistemtica, sindoletan sloposible
hacer unassugerencias. staspuedentener, sinembargo, ciertautilidad.
Por unaparte, el autor escribihacejustamente treinta aosunamono-
grafasobrelosproblemas delareformaconstitucional bajoWeirp.ar,y
desdeentonces nohadejado escapar estetemadel mbito desuinte-
rs;l5pero, por otraparte, intentaenfocarlonocomounconstitucionalis-
ta, sinoms biendesdelaactitud deuncientficodelapoltica. Este
intentopuedeser quetambinmerezcalapena, yaquelaproblemtica
delareformaconstitucional hasufridounsorprendente abandonoenel
campo, por otraparte tan trabajado, del derecho pblico.
l6
14. Lapresente seccinsobrelaproblemtica delareforma constitucional nose
encuentra ni enlaedicininglesani enlaedicinalemana deLa Teora de la Cons-
titucin del profesor Loewenstein. Durante el primer semestre del ao 1960 el profe-
sor Loewenstein recorri lasUniversidades msimportantes deAlemaniadando con-
ferencias sobretemas dederecho constitucional y cienciapoltica. Antelafamosa, y
llenadetradicin, Sociedad Jurdica deBerln-Juristischen Gesellschaft e. V. Ber-
lin-, el profesor Loewenstein diounaconferencia el 30dejunio de1960 sobre este
temadelareforma constitucional. Manteniendo lospensamientos expuestos endicha
conferenciaylasformulaciones entonces empleadas, el profesor Loewensteinreelabo-
rdichotemaampliando considerablemente losprimeros y captando conms preci-
sin las segundas. Por otra parte, enriqueci notablemente el aparato crtico. El
consejodirectivo delaBerliner Juristischen Gesellschaft hapublicado estetrabajo en
surecientemente creadaSchriftenreihe conel nmero 6: KARLLOE\\lENSTEIN, ber lVe-
sen, Technik und Grenzen der Verfassungsanderung, Berln, 1961, Walter deGruyter &
Ca., Berln. El profesor Loewensteinmanifestal traductor espaol sudeseodequeeste
trabajo fueseincluidoenel captulo VdesuTeora de la Constitucin. Laeditorial y
el traductor han acogido con satisfaccin la propuesta del profesor Loewenstein
-pese aestar yahechalatraduccin delaobra-, tanto por complacer atandistin-
guido autor, comopor tener laseguridad dequeconellolaedicin espaola dela
Teora de la Constitucin quedacompletada yvalorada enrelacin conlasanteriores
ediciones lemanaeinglesa. Quedatanslopor hacer unaobservacin: el traductor,
conel beneplcito del autor, sehapermitido suprimir algunos prrafos del folleto
mencionado, yaquesehubiesen repetido innecesariamente algunos pensamientos ex-
puestos enlaTeora de la Constitucin -pgs. 8-13y 51-52del mencionado folleto. Sin
embargo, unas notas del aparato crtico serepiten, yaquecomolaobratambinesde
consulta quedaas facilitado el control del material utilizado por el autor. (N. del T.)
15. KARL. LOEWENSTEIN, Erscheinungsformen der Verfassungsanderung, Tbingen,
1931,DEM,Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der Vereinigten Staaten, Berln-
G6ttingen-Heidelberg, 1959,y esta Teora de la Constitucin.
16. Laqueentonces fueunaprimera exposicindeconjunto: CHARLES BORGEAUD,
tablissement et rvision des constitutions en Europe et en Amrique, Ginebra, 1895,
nohaencontrado, sorprendentemente, enmsdemediosigloninguna sucesin. Toda-
vatieneimportancia hoy, GEORGJELLINEK, Allgemeine Staatslehre, 3."ed., Berln,
pg. 519y ss., y del mismo, Verfassungsanderung und Verfassungswandlung, Berln,
LA CONSTITUCIN
163
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Por lopronto sehaderepetir una tesis quecolocanuestro problema
en un marco ms amplio: el Estado actual esfundamentalmente un Esta-
do constitucional. Laabrumadora mayora de todos los Estados en la
actualidad posee una constitucin escrita, esto es, articulada en un
documento determinadoY Slocuando el proceso poltico estsom'etido
alasnormas delaconstitucin escrita, estar considerado corraun Esta-
dodederecho. B ajo proceso poltico seentienden aquellas tcnicas por
medio delas cuales seobtiene, ejerce ypierde el poder poltico o- no
pudiendo ser equiparados siempre ambos conceptos- el dominio legaL18
Unacomunidad poltica ser calificada como Estado dederecho cuando
lasnormas establecidas por laconstitucin para el desarrollo del proceso
poltico obliguen yliguen por igual tanto alosrganos estatales - - deten-
tadores del poder- como a los ciudadanos - destinatarios del poder.
Ahorabien, volviendo lamirada hacia laconstitucin del Estado libe-
ral, democrtico ycon una estructura pluralista, seobserva que aun la
mejor constitucin - - - estoes, aquella quegozadel mayor consenso yque
hasido elaborada delaforma ms cuidadosa- estan slo un compro-
miso, no pudiendo ser, adems, otra cosa. Lacons~itucin presenta la
situacin deequilibrio temporal entre lasfuerzas sociales queparticipan
en sunacimiento, tal comoestn representadas)} atravs delospartidos
polticos. Losgrupos queparticipan en el acto decreacin constitucional
seesfuerzan, atravs deuna mutua acomodacin de sus intereses, por
conseguir un equilibrio aceptable para todos ellos, yquepresente el m-
ximoacercamiento entre laconstitucin real ylegal, tal como fueformu-
ladopor Lasalleen sufamosa conferencia de1862 sobre laesencia dela
1906.Un estudio, todava sin igualar, delos problemas en cuestin seencuentra en
J OSEPHB ARTHLEMY & PAULDUEZ,Trait du droit constitutionnel, Pars, 1933, pg. 188
y ss. Entre los nuevos estudios habra quecitar: K. C. WHEARE, Modern Constitu-
ti012S,Londres- Taranta- Nueva York, 1951; WILLIAMS. LIVINGSTON, Federalism and
Constituti01wl Change, Oxford, 1956; en ambas obras solamente setrata depasada la
problemtica alemana. Entrelosnuevosmanuales vid. MAuRIcEDUVERGER, Institutions
politiques et droit constitutionnel, 5.' ed., Pars, 1960, pg. 221 ypassim; J ULIENLAFER-
RIRE, Manuel de droit constitutionnel, 2." ed., Pars, 1947, pg. 265 yss. Material de
derechocomparado referente alosproblemas aqu tratados seencuentra tambin' eh
laobramonumental. (hasta ahora7tomos) del erudito argentino V. SEGUNDO LINARES
QUINTANA, Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado,
vol. II, B uenos Aires, 1953, especialmente pgs. 94 y ss., 116 yss., 164 yss.
El Verfassungsregister - registro constitucional- , publicado conjuntamente por
losInstitutos delas Universidades deHamburgo, Kiel y Gotinga,. hasta ahora tres
partes (Alemania, Europa, Amrica), Frankfurt a. M., 1954- 58, esuna tarea muy me-
ritoria, pero no sehan mantenido hasta ahora las fechas para lapublicacin yno
estlibredelagunas.
17. Sobre laconstitucin en general vid. supra., pg. 149 Y ss.; as como con-
frontar laclasificacin quesehacems adelante, pg. 216yss., sobre las constitu-
cionesnormativas, nominativas ysemnticas.
18. J ::stees el tema fundamental delapresente Teora de la Constitucin, vid.
captulo 1,pg. 23yss., ycaptulo II, pg. 46yss.
La mutacin constitucional
19. Vid. Gesammelte Reden und Scfzriften, editado por Eduardo Bernstein, Ber-
ln, 1919,pg. 25Y ss.
20. Vid. JELLlNEK, Allgemeine Staatslefzre, pg. 534; ID.,Verfassungsanderung y
Verfassungswandlung, Berln, 1906.Sobrelatraduccin deestosconceptos del derecho
pblico alemn sehadehacer unapequea observacin. Verfassungsanderung seha
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES 164
Desdeunpunto devistapuramenteterico-y conelloentramos en
el temapropiamentedicho- unaconstitucinideal seraaquel ordennor-
mativoconformador del procesopolticosegnel cual todoslosdesarro-
llosfuturos delacomunidad, tantodeordenpolticocomosocial, econ-
mico y cultural, pudiesen ser previstos detal manera que no fuese
necesariouncan1biodenormas conformadoras. Cadaconstitucin inte-
gra, por as decirlo, tansloel statu qua existenteenel momentodesu
nacimiento, ynopuedeprever el futuro; enel mejor deloscasos,cuando
estinteligentementeredactada, puedeintentar tener encuentadesdeel
principio, necesidadesfuturas pormediodeapartadosyvlvulascuidado-
samentecolocados, aunqueunaformulacin demasiado elsticapodra
perjudicar alaseguridadjurdica. As, pues, hay queresignarseconel
carcter decompromisoinherenteacualquier constitucin. Cadaconsti-
tucinesunorganisn10vivo, siempreenmovimientocomolavidamis-
ma, y estsometidoaladinmicadelarealidad quejams puedeser
captadaatravs defrmulasfijas. Unaconstitucinnoesjams idnti-
caconsigomisma, yestsometidaconstantementeal panta rhei heracli-
tianodetodoloviviente.
Estasinevitablesacomodacionesdel derechoconstitucional alareali-
dadconstitucional sontenidasencuentaslodedosmaneras, alascuales
lateorageneral del Estadohadadoladenominacindereforma consti-
tucional y mutacin constituciona1.
20
El conceptodereformaconstitucio-
constitucin,19O, con10sepodratambindecir, quemuestreunaconcor-
danciaentrelaestructura social ylegal.Por otraparte, esnecesariotener
encuentaqueesaidentidad ideal nopuedeser nunca alcanzada. Una
constitucin idealnohaexistidojams, y jams existir. Noes tan
sloel hechodequeunaconstitucinnopuedaadaptarse nuncaplena-
mentealastensionesinternas, enconstantecambio, delasfuerzaspolti-
casydelosintereses pluralistas, sinoquenoexisteningntipoideal
deconstitucinquepuedaencajar por igual entodos los Estados. Las
diferentes nacionesseencuentranenel momentodeotorgarseunacons-
.titucin endiferentes estados dedesarrollo, y sus individualidades na-
cionalesestndemasiadodiferenciadasparaquepuedadarseunmodelo
constitucional aplicableatodaspor igual. Yesestamultiplicidadlaque
produceesadificultadmetdicadeunateorageneral delaconstitucin,
as comotambinsuinagotableincentivo.
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Las reglas convencionales en Inglaterra. - Adichas mutaciones cons-
titucionales lesest, sobre todo, garantizado unamplio espacio deaccin
por el hecho de que en todo Estado constitucional, junto al derecho
traducidoal castellanogeneralmentepor reforma constitucional; staes, pues, lade-
nominacinqueseusapara designar el problema general delamodificacindela
constitucin; as, por ejemplo, AYALA, ensutraduccin delaobra deSCHMITT, ha-
bladereformaconstitucional, pg. 115 Y ss.; GARCA PELAYO, Derecho constitucional
comparado, Madrid, 1959, pg. 137 Yss.; SNCHEZ AGESTA, Derecho poltico, Granada,
1959, pg. 397 Yss., esp. 402,etc. Sesigue, pues, laterminologa usual reservando el
conceptotcnicodeenn1.iendaconstitucional paraloscasosenqueloexijalaformu-
lacindel contexto (vid. as tambin latraduccin deAYAL'\ alaobra deSCHMITT,
pg. 117, nm. II). Encuanto al segundoconceptoVerfassungs'wandlung, GARCAPE-
L'\1'O, lococit., hapropuesto laexpresinmutacin constitucional. El traductor sigue
aqu lasugerencia de,GarcaPelayopor considerarla concisaycorrecta. Quizde
unaformamsplstica SnchezAgestahablaapuntando aesteproblema defalsea-
miento constitucional; aunque ms bienpuesto enrelacin conladistincin entre
constituciones semnticas, nominales ynormativas, vid op. cit. 392-393.(N. del T.)
21. Comounejemplocaracterstico sacadodelaprcticadelaRepblicaFederal
Alemanasepuedehacer unareferenciaalatransformacin del federalismoestableci-
doenlaLeyFundamental, quehadadocomoresultado laposibilidaddequeel parti-
domayoritario enlaFederacin, envirtud desupreponderancia enlaconfiguracin
delasmayorasformadas por lospartidos enlosdistintos Gobiernos delosLander,
puedacoordinar yconjuntar lapolticadestos ydelaFederacin; vid. ARNOIDJ.
HEUIDENHEIMER, FederalismandtheParty System: TheCaseoCWest Germany". en
American Political Science Review, LII (1958). Esta tcnicapareci queiba asalir
tambinairosaenlarecientedisputasobreel segundoprograma detelevisinhasta
quefracasanteel Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht).
165
LA CONSTITUCIN
nal tieneunsignificado formal ymaterial. Ensentido formal seentiende
bajo dicha denominacin latcnica por medio delacual semodifica el
texto, tal como existe enel momento derealizar el cambio delacons-
titucin. Eneste sentido es-o, por lomenos, debe deserlo cada vez-
modificacin del texto constitucional. Enlamayor parte delas constitu-
ciones, las disposiciones a este respecto se encuentran al final del
documento. Lareforma constitucional ensentido material, por otra par-
te, esel resultado del procedimiento deenmienda constitucional, esto es,
e! objeto al que dicho procedimiento serefiere oseha referido. En el
proceso dereforma constitucional participan deuna forma determinada
losdetentadores del poder previstos por laconstitucin misma para este
caso. Enlamutacin constitucional, por otra lado, seproduce una trans-
formacin en la realidad de la configuracin del poder poltico, de la
estructura social odel equilibrio deintereses, sinque quede actualizada
dicha transformacin en el documento constitucional: el texto de la
constitucin permanece intacto. Este tipo demutaciones constitucionales
sedaentodos losEstados dotados deunaconstitucin escrita ysonmu-
choms frecuentes que las reformas constitucionales formales. Sufre-
cuencia eintensidad es detal orden queel texto constitucional envigor
ser dominado ycubierto por dichas mutaciones sufriendo un conside-
rable alejamiento de larealidad, opuesto fuera de vigor.2".
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IX edicinpor A.C. S. WADE, Londres, 1939, pg. 417 Y ss. Vid., sobreestotambin al
mejor conocedor actualmente del derecho constitucional britnico J. IvoRJEl'ININGS,
Cabinet Government, 3." ed. Cambridge, 1959, pg. 3 yss.
23. Los ms recientes ejemplos importantes sonlos Representation of People
Acts, losdosParliament Actsde1911y1949, el CrownProceedingsActde1947, Minis-
ters of theCrownActde1937, Houseof CommonsDisqualificationAct de1957.
24. Aqu sehizo, sinembargo, imprescindible el transformar por leyformal el.
vetoabsolutodelaCmaradelosLores, quesebasabaenunareglaconvencional en
unvetotanslosuspensivo, loquesellevacaboenambas Parliament Actde1911
(1 & 2Geo. 5, c. 13) y 1949 (12, 13 & 14 Geo. 6, c. 103).
25. Hastael Ministers of theCrownActde1937 (1 Edw, 8& 1 Geo. S, c. 38),el
gabineteyel primer ministro nohaban sidocitados oficialmenteenabsoluto, excep-
toendos referencias depasada enantiguas leyes.
constitucional contenidoenlaconstitucinmismaoconcretadoenleyes
ordinarias, seformaunderechoconstitucional noescritoreflejadosobre
todoenlaconductadehechodelosrganosestatales. El mejor ejemplo
deestederechoconstitucional noproclamadoenel textosonlasconven-
cionesconstitucionales (constitutional conventions) enInglaterra,22en
basealascualessedesarrollaall el procesopoltico. Vistasensutotali-
dad, dichasconvencionessepresentancomoel sustituto deunaconstitu-
cinescrita. Esto dalugar aquecoincidanlareforma ylamutacin
constitucional al adaptarseelsticamentedichasconvencionesalareali-
dadconstitucional modificada. Esbienciertoquerecientementeseest
produciendoenestepuntounanotabletransformacin, yaquedeforma
crecientereglasquehastaahorahansidoconvencionesconstitucionales
hanadoptadolaformadeley.23
Estasreglasconvencionalespuedenserdifcilmentecaptadasatravs
deunaprecisadefinicin. Seestlomscercadesurealidad cuando
selasdesignacomoaquellasformasdeconductadelosrganosestatales
superiores que, basadas enunejerciciodehecho-precedentes-, son
consideradas engeneral comoobligatorias. Esciertoquenopuedenser
aplicadascoactivamentepor lostribunales yqueencualquier momento
cabedesviarsedeellas, perosiempreycuandosigavigentesuejercicio
constante sonobligatorias, tanto para losdetentadores comopara los
destinatarios del poder. Granparte dedeterminados fenmenosfunda-
mentales paralaconformacindel poder poltico, queenotros lugares
estnrevestidospor proposicionesjurdicasconstitucionalesenunacons-
titucinescrita, tienenlugar enInglaterraenel marcodedichasreglas
convencionales: latransformacindeladecisinpolticamonrquicapor
ladecisinpolticaparlamentaria, lamediatizacindelacoronapor el
gabinete, aconsecuenciadelacual el reyquedaprivadodetodopoder
polticoindependiente, laparticipacin deambascmaras enlalegisla-
cin,24el dominiodeladinmicapolticaejercidapor el gabinete, ydel
gabinetepor el primer ministro.
25
Apesar dequeningunaleyleshaya
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
166
26. Vid. JENNINGS, op. cit., pg. 593 Y ss.
La mutacin constitucional en los Estados Unidos. - Desdeunprimer
momento, losEstados Unidosgozarondeunaconstitucincuyasdisposi-
cionesfuerontanfelizmenteredactadas, especialmentelasreferentes ala
distribucindecompetencias entreel Estadocentral ylosEstadosmiem~.-
bros, quepor mediodelainterpretacin judicial pudieronser adaptadas
alasrelacionessocialessometidasauncambioconstante. Pero, tambin
all, el derechoconstitucional estatuidohasidoalolargodelasgenera-
cionestanmodificadopor el usoconstitucional noescritoquelospadres
delaConstitucinde1787tendranrealmentequehacer ungranesfuerzo
parareconocer sucreacin. Estoshechossonyabienconocidos. Enpri-
merlugar, habraquealudir al control judicial quesehaconvertidoenel
167 LA CONSTITUCIN
otorgadojams facultades gubemamentales, ydequelasdecisiones ta-
madas por ellas carezcanjurdicamente decualquier poder demando,
estasreglasencuentran siempreunaabsolutaobediencia. Sobreconven-
cion~ssebasa laformacin del gobiernopor el partido mayoritario
victoriosoenlas eleccionesgenerales, latomadeposesindel cargode
primer ministro por sulder, sufacultaddedisolver alaCmaradelos
ComunesYconvocar nuevaseleccionesatravs delacoronacuandoel
partido mayoritario hayasidoderrotado enlaCmaradelosComunes
sobreunacuestinqueleparezcavital, dejandodeestamaneraal elec-
toradoladecisinfinaLEstas elsticasconvencionesconstitucionales tie-
nenel mismogradoderealidadconstitucional quesi estuviesenfijadas
formalmente comoproposiciones jurdicas enun documento. A pesar,
pues, dequeenestasituacindehechonocabehablar dereformacons-
titucional propiamente dicha, yaquenohay nada concreto quefuese
susceptibledeser reformado, tambinhasurgidoenInglaterra el proble-
madelareforma constitucional comodesviacindelas convenciones
constitucionales existentes odedecisiones polticas fundamentales en
vigor.Unateoramuydiscutidamantienequeestasmodificacionesdelas
reglasconvencionalesdeberanserautorizadaso,por lomenos, confirma-
dasposteriormente deformaplebiscitariapor mediodeunmandato po-
pular (enlaseleccionesgeneraleselectoral mandate).26 Estadoctrinase
basa, escierto, enel sanojuicio dequeenun Estado democrtico el
pueblo, organizadocomo electorado, esel quetienequetomar lasdeci-
sionesfundamentales, peronohapodidoimponerseenlaprcticafrente
alascrticas quecontraellasehanhecho-dentro delams reciente
historiapolticasepuedenobtener ejemplosasufavor yensucontra-,
detal manera queunamodificacindeunaconvencinconstitucional
realizadapor el gobiernoconsumayoranoesinvlidapor el hechode
nohaber sidocubiertapor unmandatoelectoral.
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27. Marbury v. Madison (1 er. 127, 1803); cfr. LoEWENSTEIN, Verfassungsrecht
und Verfassungspraxis, pg. 321 Y ss.
28. [bid., pg. 273 yss.
29. [bid., pg. 116 yss.
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LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
pilar delademocraciaamericana. Peseaqueningunaexpresaatribucin
decompetenciaenlaConstitucinmismaautorizaalostribunales fede-
rales adeclarar inaplicable y, por lo tanto, anticonstitucional unaley
aprobadapor el Congresoque estencontradiccinconlaConstitucin,
lacompetenciadel control judicial haquedado enraizadadetal manera
como normaconstitucional no escritadesde lahazaadel Chief Justice
JohnMarshall aprincipiosdel sigloXIX,27 queenlaactualidadsolamente
podraser eliminadapor medio deunaenmiendaconstitucional expresa,
yaunesto parece dudoso envirtud de laclusulasupreme law of the
land enel artculo VdelaConstitucin. Otrareglaconvencionalconsisti
enque ningnpresidente deberadetentar sucargo durante msde dos
perodos, prohibicinstaque, traslaterceraeleccin(1940)deFranklin
D. Roosevelt, adquiri fuerzade derecho constitucional estatuido enla
enmiendaXXII (amendment), por medio de unanormaadicional ala
Constitucin, aprobadacomo enmiendaconstitucional (1951).Otro ejem-
plo msdelasuperposicin del texto de laConstitucinpor laprctica
constitucional, queesdondeyacelaesenciadel fenmenodesignadocomo
mutacinconstitucional, esel uso del derecho devetopresidencial frente
alasleyesaprobadas por el Congreso.
28
Segnsu'sentido originario. el
veto del presidente tendra que servir tanslo paraimpedir laentrada
envigor de unaleydel Congreso que ensuopininfuese tcnicamente
defectuosaomaterialmente inaplicable. Durante msdeunsigloseman-
tuvo dentro de este marco limitado, tras el cual empezadesarrollarse
dando laposibilidadal presidente deoponerse aunaleyquelepareciese
poco deseable por razonespolticas. Esto hatenido como consecuencia
queel presidente, encontradel principio delaseparacindepoderesque
dominalaConstitucin, sehayaelevadoalamismacategoradepartner
enel proceso legislativo queostentael Congreso. El vetosehaconvertido
enunade lasarmas mspoderosas del poder presidencial, salvo enel
caso dequeel Congreso estensituacinde anularlo conlamayorade
losdosterciosprevistajurdico-eonstitucionalmente. Otro ejemplo carac-
terstico seralaerosindel federalismo ensuestructura jurdico-consti-
tucional, por medio delassubvencionesfederalesalosEstados, que de
estamanerasehanconvertidofre'cufitemente enverdaderos pensionis-
tasdelaFederacin, debiendo someterse, enloscamposfinancipdoscon
lassubvencionesfederales, alasindicacionesysupervisindelaFedera-
cin.29 Todasestas mutaciones constitucionales profundamente enraiza-
das enladinmica constitucional han tenido lugar sinunaenmienda
constitucional formal.
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LA CONSTITUCIN
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La mutacin constitucional en Francia. - En este contexto se puede


hacer tina referencia al curioso fenmeno del uso constitucional que se
practica, no ya sin una proposicin jurdica constitucional vlida, sino
neutralizando yhasta poniendo fuera de vigor una de estas normas jur-
dicas. Unejemplo adecuado, cuya importancia para el desarrollo poltico
deFrancia difcilmente puede ser exagerado, es laatrofia del derecho de
disolucin del presidente frente al Parlamento (Ley constitucional de 25
de febrero de 1875, arto 5). Bajo la III Repblica se hizo uso de este
derecho tan slo una vez, con rasgos de golpe de Estado -el famoso
seize mai de 1877 del presidente MacMahon-. El completo fracaso -elec-
cin de una mayora en la cmara hostil al gobierno- condujo a la
atrofia absoluta del derecho de disolucin bajo la III Repblica con las
conocidas consecuencias polticas de la supren1aca parlamentaria y de
los frecuentes cambios de gabinete.'o
Otra prueba ms de que el uso constitucional puede anular a una
proposicin jurdica constitucional expresa, se encuentra en la prctica
francesa de las leyes de autorizacin por medio de las cuales el gobierno
est en situacin de ejercer, en el marco de los plenos poderes (pleins
pouvoirs J otorgados por el Parlamento, lalegislacin enforma de regla-
mentos gubernamentales con fuerza de ley(dcrets-lois J . En las ltimas
dcadas de laIII Repblica este dispositivo, que ens noera enabsoluto
anticonstitucional, haba producido una erosin de tal grado en la fun-
cinlegislativa normal del Parlamento, que la Constitucin de la IV Re-
pblica (artculo 13, frase 2) prohibi expresamente la delegacin de la
funcin legislativa. A pesar de esto ybajo lafuerza de las circunstancias,
lasleyes de autorizacin surgieron de nuevo, llegando aser expresamen-
te aprobadas en sunueva forma por el Conseil d'tat como prctica no
anticonsti tucional. 31
Otra contribucin ms al hecho de la mutacin constitucional se en-
30. Ladesueiudo del derechopresencial dedisolucinhacontinuadoenlaIVRe-
pblicapesealafacilidadconstitucional otorgadaasuejercicio. El nicointentodel
gabinete Edgar Faure (2de diciembre de 1951)acab enun fracaso poltico; vid.
DUVERGER, op. cit., pgs. 452-453, 491-492. El derechodedisolucinilimitadoconcedido
al presidente por laConstituciR,delaVRepblicayquenonecesitani el refrendo
ministerial sehaconvertidopotencialmente enel arma mspoderosade de Gaulle
contrael Parlamento.
31. Esto fue conseguidopor la ayuda de dosconstituciones jurdicas. Esto es,
por laloi-cadre, enlacual el Parlamentofijatansloel marcodelapoltica legisla-
tiva,dejandosuposterior desarrolloalosreglamentosdel gobiemo, yatravs dela
ingeniosadistincinentre aquellasmaterias quedadasunaturaleza sonaccesiblesa
laregulacinpor vareglamentaria de aquellas quenecesitanunaleyformal parla-
mentaria, siendo el Parlamento mismo, comoinstancia legislativasuprema, el que
efectadichademarcacinenel procesollamadodedlegalisation(delegalizacin).
Ladistincinfueaprobada por el Conseild'tat, avisde3defebrerode 1953(publi-
cadotambinenlaRevue de droit public, 1953,pgs. 170-171). Sobre lacuestinde
losdcrets-lois, delospleins pouvoirs ydelaslois-cadres, vid. DUVERGER, op. cit., p-
gina488 yss.
La reforma constitucional
LA CONSTITUCiN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
Volviendoahoraal problemapropiamentedichodelareforma cons-
titucional, quesolamentesurgeenlasconstitucionesescritas, lo'primero
quehabra quepreguntar esbajo qucircunstancias esnecesariaoes
motivadadichareforma. Noesposibleestablecer aqu criterios genera-
les. Enprimer lugar, lasmodificacionesqueexperimentanlasrelaciones
sociales, econmicasopolticas sonlasresponsables dequeunanorma
constitucional, queparecarazonabley suficienteenel momentodecrear
laconstitucin, hayaperdidosucapacidadfuncional ytengaqueser, por
lotanto, completada, eliminadaoacopladadealgunaotramaneraalas
nuevasexigenciaseninters deundesarrollosinfriccionesdel proceso
poltico. Pero de una casustica no se puede deducir, terico-cons-
titucionalmente, unalistadecategorasgeneralessobrelacausalidadde
lareformaconstitucional.
32. Vid. GERHARD ANSCHTZ, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. Au-
gust, 1919,Vierte Vearbeitung, 14ed., Berln, 1933,pg. 278Yss. Estainterpretacin
tan ampliada fueautorizada por los tribunales, siempre quetuvieron ocasin de
hacerlo, as comopor loscomentaristas delaConstitucin, y nofuejams criticada
tampoco por el Reichstag; sobre ciertas excepcionessin importancia vid. op. cit.,
pg. 292Yss. Estaaprobacincasi unnimequedaexplicadanotanto por el inexis-
tentecontrol judicial comopor lamismatradicinautoritaria delarama liberal..
delacienciadel derecho pblico alemn.
Lagunas constitucionales. - Unareformaconstitucional, queaqu sur-
geenlaformadecomplementoconstitucional, sepuedeproducir cuando
laconstitucincontienelagunasquedebenser cubiertasconel findeevi-
tar quequedeentorpecidoel procesopoltico. Estaslagunaspuedenser
descubiertasuocultas. Unalagunaconstitucional descubiertaexistecuan-
doel poder constituyentefueconscientedelanecesidaddeunaregula-
cinjurdico-constitucional, peropor determinadas razonesomitohacer-
lo. Unejemplodeestoeslacuestinreferente al rgimendedefensa
.militar enlaLeyFundamental deBonn.Al ConsejoParlamentario lepa-
recienel ao1949inoportuno, por razonesdepolticaexterior, regular
el rgimendedefensa. Cuandosehizonecesariounacontribucinalema-
naal sistemadefensivodel mundo occidental, lainevitableatribucin
cuentra bajo laConstitucindeWeimar -cuya observancia, comoes
biensabido, noestabasujetaacontrol judicial- enel usoquelaprc-
ticaconstitucional hizodel artculo48.Concebidooriginalmentetanslo
comoel ejerciciodeunampliopoder depolicaparasuprimir alteracio-
nesdel ordeny delaseguridadpblica, el artculo 48seconvirtien
seguidaenlabasedeladictadura constitucional y conelloenel ariete
queusaronlosdetentadores del poder, indiferentesantelaConstitucin,
contralademocraciadeWeimar.
32
170
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jurdico-constitucional dedichacompetenciaalaFederacinselleva
cabo--tras undesafortunadointentodeintroducirlaporlapuertatrasera
delacompetenciafederal sobreacuerdosdederechointernacional- por
mediodelaleyconstitucional de1954,quecompletel catlogodelas
materias legislativasdeexclusivacompetenciafederal enel artculo 73,
al insertar lacorrespondiente disposicinenel nmero 1dedichoar-
tculo.
as
Por otrolado, unalagunaconstitucional ocultaseproduce cuando,
enel momentodecrear laconstitucin, noexistionosepudoprever
lanecesidadderegular normativamenteunasituacindeterminada. Aqu
sepodracitar laenmiendaXXII delaConstitucinamericanaqueesta-
blecilaprohibicindequenadiefuesenombradopresidentepor msde
dosperodos.
34
Enestecontextosepuedehacer alusinalamsimpor-
tantedetodaslaslagunasconstitucionalesocultas: el desarrollodel pro-
cesopolticoenlostiposdegobiernoparlamentarios --esto es, aquella
formagubernamental querigeenlamayor partedelosEstados demo-
crtico-constitucionales- noestenabsolutocaptadojurdico-constitucio-
nalmentey,hastaquizseanecesariodecir,noesenabsolutosusceptible
deunatal aprehensin. As,noexisteningunanorma'quedeterminebajo
qucircunstancias estnpermitidos opuedenser puestosenmarchael
votodenoconfianzaoladisolucinparlamentaria, dispositivosparla-
mentariosquesecondicionanycomplementan. Sepodrdeterminar cons-
titucionalmenteel marco formal desuejecucin, pero no sucausao
motivo. Esciertoquerecientemente sehacepalpablelanecesidadde
precisar lasreglasdejuegodelagestinparlamentaria; losdiferentes
intentosquesehanhechoenestadireccin,yquepuedenser abarcados
bajolaconsignaderacionalizacindel poder poltico,nohanconsegui-
dohastaahora, sinembargo, unxitocompleto. Aesterespecto, sepue-
dencitar, por ejemplo: lanecesidaddeunainvestiduraparlamentaria
conunamayoraabsolutadel primer ministro, designadopor el presiden-
teenlaIVRepblicafrancesa, olainsercindelosllamadosperodos
deenfriamientoentrelapeticinpresentadapor el gobiernoparaplan-
tear lacuestindeconfianzaylavotacinsubsiguiente, olamismame-
didadeprudenciarespecto alapropuesta deunvotodecensurayla
correspondientevotacin, olanecesidaddeunamayoracualificadapara
lacadadel gobiemo(artculo49,prrafo2,yartculo50, prrafo3,dela
Constitucinfrancesade1943).35
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33. Leyde26demarzo de1954(BGBL, 1, pg. 54),queentr envigor el 5de
mayode1945(BGBL, II, pg. 628).Lalegislacinnecesariaparalaejecucin deesta
normahizonecesariaunaseriedeenmiendas constitucionales contenidas enlaleyde
19demarzode1956(BGBL, 1,pg. 11).
34. Vid. LoEWENSTEIN, Verfassungsreeht (citado nota 15deeste cap.), pg. 265
ysiguientes.
35. Lainvestidura del primer ministro conunamayoraabsoluta prob ser tan
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
El lugar del pouvoir COl1stituant. - Lacuestin central, sinembar-
go, delareforma constitucional es: dndeestsulugar poltico? 0, visto
sisten1tico-constitucionalmente, cules sonlosrganos estatales autori-
zados, oensucasoobligados, atomar lainiciativa dereforma yllevarla
entonces adelante? Laideologa del Estado constitucional democrtico
exigeque lacompetencia para lareforma constitucional no seael mo-
nopolio deunnico detentador del poder, sinoquedebedeestar loms
distribuida queseaposible. Todos los detentadores legtimos del poder
-gobierno, parlamento yel pueblo organizado como electorado- deben
poder participar enella. A travs delamxima dispersin deesta par-
ticipacin, larefonua constitucional realizada adquiere el msampliocon-
senso y, conello, lams elevada legitimidad. Si sepermite expresar el
problema delasituacin del pouvoir constituant enforma demxima, se
podra decir: soberano es aquel entre los detentadores del poder que'
decidesobrelareforma constitucional. El material dederecho compara-
do hasta permite sacar laconclusin deque apartir delatcnica de
refonua constitucional aplicada respectivamente, sepuede deducir el ca-
rcter poltico del rgimen. All, dondetanto lacompetencia para iniciar
lareforma como lacapacidad para llevarla acabo radica fundamental-
mente en el ejecutivo, se (ffa d una forma de gobierno autorita-
pocoapropiadaparadar estabilidadal gabinetequefueeliminadapor unaenmien-
daconstitucional de7dediciembrede1954;vid. DUVERGER, op. cit., pg. 484.Sobre
el problemadelaracionalizacindel poder polticovid. engeneral B. MIRKHINE-
GmrrZEVITCH, Les Constitutions modernes, Pars, 1951,vol. 1, pg. 14Y ss.
36. Ejemplos: Portugal (Constitucinde1933enlaformade1951),artculo 176
(perodo de10aos tras laltima revisinconstitucional, reducible a5por un
acuerdoaprobadopor unamayoradedosterciosdelaAsambleaNacional).Polonia
(Constitucinde1921),artculo 125,prrafo 4(25aostras laadopcindelaCons-
titucinensesinconjuntapor el Sejmyel Senado; CartadelasNacionesUnidas,
artculo 110(lOaostras entrada envigor).
Ocasionalmente, sesueleintercalar enuna constitucin el elemento
tiempo conel finderacionalizar el proceso dereforma constitucional,
estableciendo obligatoriamente laposibilidad deunarevisin constitucio-
nal peridica.
36
Pero por una serie de razones este dispositivo no ha
probado sueficacia. Algunas constituciones sontan cortas devida que
yahaban cado antes de que sehubiese alcanzado el plazo previsto,
como fueel caso enPolonia; enotras, esta disposicin solamente tiene
valor enel papel, yaqueni el pueblo ni el parlamento tienen ninguna
influencia enladinmica constitucional, casostedePortugal bajo Sala-
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zar; olarevisin, aunque sea en general considerada como necesaria,
conducira atales dificultades queselahapospuesto ad calendas graecas
enterrndosela contodos loshonores enun comit, como enlas Nacio-
nes Unidas.
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37
Por ello, tambin sepuede apreciar la huella autoritaria en las
disposicionessobrereforma constitucional enlaConstitucin dedeGau-
llede1958.
38
La reforma cOl'ZstitucionaZ en Suiza. - Entre todos losEstados actua-
les, Suizaesel quepresenta ladistribucin msampliaenlacompeten-
ciapara la reforma constitucional.
89
Se suele distinguir all entre la
revisintotal yparcial. Lasrevisionesparciales fueronysonextraordina-
riamentefrecuentes, detal manera quelaConstitucin federal suiza, si
seprescindedealgunas constituciones delosEstados miembros deEsta-
dosUnidos, eslaconstitucin quehasufrido ms reformas. Desde1874
hastahoy, hantenidolugar nadamenosquesesentaydosenmiendas. En
el procedimiento de reforma participan constitucionalmente todos los
detentadores del poder -las dos secciones(cmaras) delaasamblea
federal, los cantones y el electorado- y el gobierno tambin, por lo
menosdeformaindirecta. Pueden tomar lainiciativatanto laAsamblea
Federal comoel electorado, siendoenestecasonecesaria lapeticin de
50.000ciudadanos suizosconderecho devoto"oParatodareforma cons-
titucional, independientemente dequrganolahayapuesto enmarcha,
37. Esto puede ser comprobado yahasta enlosms antiguos regmenes auto-
ritarios queseconcedieron unaconstitucin. Segnlas disposiciones deNapolenl,
el Senado, cuyosmiembros eransuscriaturas, efectuaba lareforma constitucional a
travsdel seilatus-consult. LaConstitucinimperial deNapolenIII(artculo 13),fue
elaestemodelo. El Senadopodanosloefectuar enmiendas constitucionales, que
entrabanentonces envigor tras haber sidoaprobadas por el jefedel ejecutivo, sino
quetambinestaba expresamente autorizado (artculo 27)para cubrir lagunas cons-
titucionaleseinterpretar laConstitucin misma. Sobrelapreponderancia del presi-
denteen la Constitucin polaca de Pilsudski (1953),vid. KARLLoEWENSTEIN, Der
Staatsprasident, enArchiv des OffentZichen Rechts, vol. 75 (1949),pg. 167Yss.
38. Artculo89;sobreestoDUVERGER, op. cit., pgs. 530y626yss. Si haylugar a
unavotacinsobreunareforma constitucional enel Parlamento convocado enCon-
greso,noestexcluidoqueel presidente, conayudadel Senado, cuyoelemento prin-
cipal esel rural, puedaimponer unareforma constitucional quesearechazada radi-
calmentepor lamayoradelaAsambleaNacional yconellodel pas. (Vid. DUVERGER,
op. cit. pgs. 627-28).
39. Constitucin Federal de1874,artculo 118,123.Confrontar el manual clsico
deZ.GIACCO.'.!ETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich, pg. 850yss. Unagran
partedelasenmiendas constitucionales realizadas tienenpor objeto ladistribucin
decompetenciasentrelaFederacinyloscantones; vid. tambinrecientemente sobre
esto, DIETRICHSCHINDLER, DieEntwicklung des Foderalismus in del' Schweiz, en
Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart, N. S. vol. 9(1960),pg. 42yss., y
HANS NEF, Die Fortbildlmg der schweizerischen Bundesvarfassung in der Jahren 1929
bis 1953,ibidem, voL4(1955),pg. 355yss. Uncomentario corto excelentees el de
CHRISTOPHER HUGHES, The Federal Constitution of Switzerland, Oxford, 1954.
40. Lainiciativapopular puedeser presentada biencomosugerenciageneral oen
formadeunproyecto elaborado. Enel primer caso, queactualmente apenas puede
surgir, seintercala el gobierno federal quecuando est deacuerdo con el plan lo
poneenformadeleyylopresenta al puebloyalosStanden. Unproyecto elaborado
pasadirectamente al pueblopara ser votado independientemente desi losconsejos
confederados (Parlamento) estn deacuerdo ono. Detodas formas, encaso deno
aprobacin, laAsambleaFederal puede, simultneamente, presentar supropia pro-
puestapara votacin.
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41. HUGHES, op. cit., pg. 137.
42. El nmero 13fuealcanzado enlaprimavera de1961cuando un amendment
(XXIII) aprobado por el Congresoen1960ypresentado entonces alosEstadosmiem-
bros fueaprobado por laLegislatura del 38Estado. Conelloqued finalmente garan-
tizado alosciudadanos del distrito deColumbia, queseencuentran enWashington,
el derecho devotar enlas elecciones federales; sobre esto LoEWENSTEIN, Verfassung"
srecht, pg. 51Y ss.
43. Sobre la reforma constitucional en Estados Unidos, en general, cfr.
Wfu'lSTEIN, Verfassungsrecht, pg. 35Y ss.
el referndum(Volksabstimmung) esabsolutamente obligatorio. Enla
votacindefinitivatienequepronunciarseafavor delareformaconstitu-
cional tantolamayoradetodoslosciudadanossuizosqueparticipan en
ella, comolamayoradeloselectoradosdeloscantones. Habraquese-
alar, adems, quesi bienal gobiernofederal,estoes,al ConsejoFederal,
noleestatribuidaningunaposicinoficialenel marcodel procedimien-
todereformaconstitucional-aparte delaobligacindetransformar en
formadeleyunapropuestadeiniciativapresentadapor loselectoressin
formulacinprecisa-, acabar, sinembargo, por intercalarse indirecta-
menteenel proceso: por unaparte, puedepresentar l mismounapro-
puesta dereforma alaAsambleafederal, que, segnlaprctica cons-
titucional, latratar bajocualquier circunstanciacomosi fuerasupropia
propuesta; por otra, laintervencingubernamental sedejasentir atra-
vsdel principioadoptadopor laAsambleaFederal denotratar ninguna
iniciativaderevisinsinqueel ConsejoFederal hayaexpresado suopi-
ninal respectopor mediodeuninforme. Estocolocaal ConsejoFederal
ensituacindeejercer unvetosuspensivoY El procedimiento derefor-
maconstitucional suizomuestraconsiderablesdefectostcnicos, perose
distingue por lalnximaparticipacin detodos los rganos estatales
-Parlamento, gobierno, electoradoycantones.
Frecuencia de la refonna constitucional. - Si seponeenrelacinla
frecuenciadelareformaconstitucional conladuracin-larga ocorta-
delavidadeunaconstitucin, sedeberadepensar quecuantolnsvieja
seaunaconstitucin, tantomsnecesitadaestardeser reform.ada. Es,
sinembargo, el hechoquelasmsantiguasconstituciones nosonenab-
solutomsachacosasquelasnuevas, Y que, por el contrario, suelenpre-
sentar unasorprendentefirmezareflejadaenlararezadereformas cons-
titucionales alasquesehanvisto'sometidas. Estovalesobretodopara
laConstitucinfederal americanaquedetenta, consuaodenacimiento
1789,el decanatodelasconstituciones actuales, as comotambinel r-
corddemximaduracinenabsoluto. Desdesugnesishansidoaadi-
dastanslo23amendments 42 -la tcnicaqueall existeparalarefor-
maconstitucional- yentrestas, las10primeras, queabarcan losdere:
chos fundamentales, nocuentan enabsoluto, yaquefueron previstas
desdeel principiocomoparteorgnicadelaConstitucinY As,pues, los
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daderat rascendenci a paralaest ruct ura const i t uci onal, si sepresci nde de
laenmi enda XIV ef ect uada t ras laguerra deSecesi n. Est a prudenci a
sloescomprensi ble si set i eneencuent a queel proceso deacomodaci n
delaConst i t uci n alas condi ci ones soci ales cambi ant es delasoci edad
moderna hat eni do lugar at ravs delai nt erpret aci n deci ert as di spo-
si ci ones const i t uci onales por los t ri bunales f ederales; en especi al, am-
pli ando las clusulas const i t uci onales delasecci n 8 del art culo l, t ales
como comerci o, bi enest ar genera!, ypor medi o delat cni ca delas
compet enci as i mpli cadas sehareali zado, sobre t odo, lat area deequi par
alaest ruct ura f ederal delaConst i t uci n conlosnecesari os rasgos uni t a-
ri os. Lami sma observaci n dequevi ejas const i t uci ones, por logeneral,
est n menos son1et i das acambi os queot ros t ext os const i t uci onales de
ms reci ent e f echa, set i ene quehacer t ambi n ant e las Const i t uci ones
deSueci ayNoruega, as comoant elasdeBlgi caylosP a ses Bajos, per-
t eneci endo t odas ellas al grupo delas ms ant i guas.
44
Las razones para
est aest abi li dad const i t uci onal radi can por unapart e enlaext raordi nari a
di f i cult ad aque est somet i da cualqui er ref orma const i t uci onal, pero,
sobret odo, enel hecho dequelaprct i ca est at al haef ect uado por medi o
demut aci ones const i t uci onales laacomodaci n alasmodi f i cadas relaci o-
nessoci ales, conlocual nohasi donecesari a unaref orma const i t uci onal
det i po f ront al. Est a si t uaci n haproduci do, por ot ra part e, t ant o enla
masa del pueblo como enlos det ent adores responsables del poder, un
alt osent i mi ent o derespet o f rent e alaleyf undament al, un sent i mi ent o
const i t uci onal:
5
quepor lomenos enlosEst ados Uni dos hadado lugar a
unami t olog a const i t uci onal enlaquelaConst i t uci n f ederal t i eneel va-
lor dealgo sagrado. Cuant o ms seha i dent i f i cado una naci n con su
const i t uci n, t ant o ms reservada semuest ra enel usodel procedi mi ent o
deref orn1a const i t uci onal.
LA TCNICA DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
Tcni cament e, unaref orma const i t uci onal solament e puede ef ect uarse
cuando seaade algo al t ext o exi st ent e enel moment o de reali zar la
modi f i caci n-suplement o-, obi ensesupri me algo-supresi n- obi en
sesust i t uye el t ext o exi st ent e por ot ro -cambi o-o El procedi mi ent o
44. Di namarcasevi oobli gadapor unaseri ederazones, sobret odo por laeli -
mi naci ndel si st emabi cameral ylai nt roducci n delasucesi nf emeni naal t rono, a
sust i t ui r laConst i t uci n 1915por unnuevot ext oconst i t uci onal del ao 1953.
45. Vid. infra, pg. 199 Y ss.
puedeextenderseavariosartculos otansloauno, aunapartedeun
artculo (prrafo ofrase) oavariaspalabras, otansloaunapalabra
dentrodeunafrase.
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
46. Unaexcepcinestconstituida por aquellosEstados miembros delaUnin
americanaenloscualesunareformaconstitucional seponeenmarchapor iniciativa
popular, siendoaprobada, enprincipio, por votacinpopular, sinquelalegislatura
del Estado seocupe, enabsoluto, deella.
47. A modo deejemplo, laConstitucin de1791(ttulo VI, artculo 1-8)pres-
cribalaaprobacindetodareformaconstitucional atravsdetres asambleaslegis.
lativasconsecutivasy slolacuarta, paralacual losmiembros delaterceraasam-
bleanoeranelegibles, poda, finalmente, decidir sobrelareforma.
Mayoras parlamentarias cualificadas. - Lanorma casi general en
nuestro tiemposobreel procedimiento dereformaconstitucional esque
enl participenpreponderantemente losrganoslegislativos,ydequese
efectepor valegislativa.46Aqu existenuevamentelareglageneral
dequeel procedimiento dereformaconstitucional encomparacinconel
procedimiento delegislacinordinaria estsometidoaunos requisitos
determinados quedificultensurealizacin. Enestepuntosurgeel dilema
conel quehatenidoqueenfrentarse constantementeel legislador consti-
tucional desdeeJ sigloXVIII: si losrequisitos pedidossepuedencumplir
fcilmentedetal maneraquelareformaconstitucional puedeserefectua-
daencualquier momentosinningnimpedimentoesencial, seproducir
unasituacinqueinvitealamayoraparlamentaria queseencuentreen
el poder amoldear laconstitucin segnsusintereses. Estepeligrose
produceespecialmenteenaquel partidomayoritarioque, graciasasudo-
miniodelosmediosdepropaganda, esttanenraizadoenel poder que
nopuedetemer ser apartado del.Si,por otraparte, lasexigenciaspara
llevar acabounareforniaconstitucional sontandifcilesdecumplir que
solamentepodrser efectuadaenel casodeunconsensoextraordinario,
secorreel peligrodequeunaenmiendanecesarianopuedaser realiza-
da, ocasodequelofuera, seraacostadeunconsiderableretraso. Ante
unadinmicaconstitucional tanestrangulada, el procesopolticobusca
entoncescanalesextraconstitucionales quecondemasiadafacilidadpue-
dendesembocar enlailegalidad-desacato, rodeoyviolacindelacons-
titucin-. A esterespecto, las constituciones revolucionarias francesas
ofrecieronyaejemplosalarmantes. Esciertoquereconocieronel inalie-
nablepouvoir constituant delanacin, perolospadres delaconstitu-
cin, profundamente imbuidospor laperfeccindesuobra, dificultaron
detal maneralareformaconstitucional quecadaunadelastresconsti-
tucionesrevolucionarias de1791,1793y1795tuvoqueser sustituidapor
mediodegolpesdeEstadoY Latarea, pues, del poder constituyente es,
teniendoencuentatantolasexperienciasgeneralescomolasituacinna-
cional concreta, conducir subarco constitucional evitando caer en el
176
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peligrodeprocedimientos dereformaexcesivamentedifciles,oexcesiva-
mentefciles.
Latcnicapara dificultar lareforma constitucional que, introducida
preferentemente desdeel principiodelas constituciones escritas, hade-
jadoprobada ampliamentesu eficacia,hasidoladeexigirmayoras par-
lamentarias cualificadas paralaadopcindelaleyenmendandolacons-
titucin. Conello, noslosealcanzarunconsensoms amplio entre
lospartidos elegidosenel parlamento yentrelas fuerzas sociales repre-
sentadas por ellos, elevandoas el gradodelalegitimidaddelareforma,
sinoquetambinseconcederalaminoradisidenteunvetoquepuede
jugar el papel deun eficazcontrol intrargano.
48
Esta tcnica supone
uncerrojofrentealas manipulaciones abusivas delamayoraparlamen-
taria, radicandoaqu unregulador deladinmicapolticacuyaimportan-
ciadifcilmentepuedeser exagerada.
49
Lapauta quesesueleencontrar actualmente enmuchos lugares, y
queel sentidoprcticodelosamericanos aplicdesdeunprincipio, esel
requisito deunamayora dedos tercios enel cuerpolegislativopara la
aprobacindeunareforma constitucional. TambinWeimar (artculo76,
prrafo 2) yBonn(artculo79,prrafo 2) hanadoptadoestadisposicin.
Sinembargo, ocasionalmente seencuentran tambin otras soluciones
comotres cuartos otres.quintos.
Laexigenciaderequisitos especiales para lareforma constitucional
dioocasinaladistincin, enlaactualidadcompletamentesuperada, en-
treconstituciones rgidas yflexibles,segnqueexistaonoexistaunpro-
cedimientoespecial dereforma.
Duranteel sigloXI X, yespecialmenteenlasconstituciones orientadas
segnel principio monrquico, nofueron raras las reformas constitu-
cionalessinmayoras parlamentarias cualificadas.El ejemploms conoci-
dofuelaConstitucin italiana CarloAlbertode1848enlacual, segn
el modelodelas Cartas reales, lareforma constitucional fuecompleta-
mentesilenciada.
50
Laconsecuenciafatal fueque, comoMussolini pudo
48. Vid. infra, pg. 245Yss.
,,49.,La reforma, formal del famoso articulo 9dela Constitucin japonesa de
1946,segnlacual J apn nopodra, jams, poseer fuerzas detierra, mar oaire, no
hapodidoser efectuada, yaque, dadalaoposicindelos socialdemcratas quedispo-
nendeunterciodelos miembros enambas cmaras, nosepuedealcanzar lamayO-
radedos tercios prescrita (artculo 96)para cualquier reforma constitucional. Las
unidades militares queapesar detodosehanformado yquellevanlamodesta eti-
queta defuerza dedefensason, por lo tanto, estrictamente anticonstitucionales.
Esteproblema sinresolver pesasobrelapoltica interior yexterior del J apn desde
hace10aos.Lasentencia, quegozdegranatencin, del Tribunal Supremojapons
enel llamadocasoSunakawa (nmero 710/1959),relacionado conel estacionamiento
delas tropas americanas enel J apn, pudo dejar lacuestin sindecidir.
SO. I gualmente, la Constitucin dela Monarqua espaola de1876,queestuvo
envigorhasta 1931.Sobrelasituacinitaliana bajolaConstitucin de1848informa
enunestudiomuymeritorio WALTER LEI SNER, DieVerfassungsanderung indel' italie-
12. - LOEWENSTEIN
LA CONSTITlJCI~ y SUS CONTROLES HORIZONTALES
modelar asu gusto laConstitucin por va dela legislacin ordinaria
conayuda desus cmaras completamente fascistas, obtenidas gracias a
las leyeselectorales especialmente concebidas, el texto constitucional sir-
vi tanto antes como despus demarco legal para lacompleta degene-
racin del Estado constitucionaJ.51Actualmente, laexistencia deunatc-
nica especial dereforma es tan general que slo Nueva Zelanda, equi-
pada exclusivamente con un manojo deleyes constitucionales enlugar
deun nico documento constitucional, eIsrael 52 prescinden dedispo-
siciones especiales sobrelareforma desustextos fundamentales. Eneste
contexto habra quecitar tambin al Canad, quetiene una situacin es-
pecial, dado que su Constitucin, laBritish North America Act de1867
(33 Y34 Vic., c. 3), hasta muy recientemente no poda ser enmendada
en absoluto por el Parlamento del dominio, sino slo atravs deuna
ley del Parlamento britnico. Esta anomala ha sido finalmente elimi-
nada por laleybritnica de1949(British North America Act Nr. 2, 1949;
31Geo. 6,c. 8), gozando desdeentonces Canaddeunaamplia autonoma
constitucional; apesar detodo, ciertas disposiciones delaConstitucin
del dominio solamente sonmodificables por medio deuna leyparlamen-
taria britnica.
53
Enrelacin conlasreformas constitucionales decompe-
tencia propia del dominio, noexisteningn procedimiento especial dife-
rente del procedimiento delegislacin ordinaria.
54
Aparte delas mayoras parlamentarias cualificadas, habra que citar
adems las siguientes tcnicas especiales: laadopcin delareforma de
laenmienda constitucional enuna sesin comn deambas cmaras del
parlamento, constituyendo el ejemplo ms conocido al respecto lasCons-
tituciones de laIII yla IV Repblicas francesas. Este procedimiento,
existente tambin enlaUnin Sudafricana, hasidoobjeto recientemente
nischenstaatsrechtlichen Tradition, einBeitragzur Lehrevonder "starren" Vedas- '
sung, enOsterretchische Zeitschrift fr offentliches Recht, vol. X (1960), pg. 299
Yss. Lareformaconstitucional seefectu, enparte, por unadesviacintcitaodero-
o
"
gacindelasnormas constitucionales y, enparte, atravs deautnticas enmiendas
del textoconstitucional, peroenamboscasospor vadelegislacinordinaria. Pare-
ciexistir unciertoncleodenormaslibredecualquier reforma, al exigirseel requi-
sitodelaparticipacinconjuntadel Parlamentoydelacoronaparasumodificacin:'",
51. Vid. LEISNER, op. cit., pg. 232Yss.; laintercalacin del GranConsejoFas-
cista, segnlaleynmero2653 de9 dediciembrede1928, fuetan slounadisposi-
cindepega, perofinalmenteloqueacabconMussolini.
52. LallamadaLeydeTransicinde1949, quesirvedeesqueletoconstitucional,'
hasidohasta ahoramodificadatanslounavezensutexto.
53. Por ellotuvoqueefectuarselaintroduccindelaspensionesdevejezenel:;>
dominioatravs deunaleybritnica de1951(14 &15. Geo. 6, cap. 32); lomismo
ocurri conla distribucin de los escaos dela cmara baja en las provincias
enel ao1952(l Elizabeth2, cap. 15). SobrelasituacinenCanad, extremadamente~o
complicadaymuydiscutida, vid. LIVINGSTON, op. cit. pg. 92 y ss. yLoEWENSTEIN,21
vid. infra., pg. 380yss.
54. Artculo 91, Class 1, insertado por laBritish North America(nmero
Act. de1949(13 Geo.6, cap. 81).
178
decierta atencin, yaquefueusado abusivamente por el gobierno nacio-
nalista para solucionar la crisis constitucional (1951-1956).55En estos
casos lacmara baja suele ser, naturalmente, lapreponderante por po-
seer el mayor nmero demiembros. Entre otras modalidades dereforma
habra quecitar, finalmente, las disposiciones segn las cuales una refor-
ma constitucional debe ser aprobada por el parlamento varias veces en
sesiones consecutivas,56 o repetidamente dentro de la misma sesin,57
siendo tambin posible quesehaga depender laadopcin delaenmienda
delaaprobacin delacorrespondiente mayora legal, enlugar delacons-
tituida por los miembros presentes del parlamento.
Participacin del electorado. - En lo que hace referencia ala inter-
vencin del electorado enel procedimiento dereforma constitucional, se
dan dos posibilidades: por una parte, ladisolucin del parlamento tras
laaprobacin delarefonna por el mismo, lacelebracin de nuevas elec-
ciones ylanueva aprobacin por el nuevo parlamento, y, por otro lado,
lapropia actitud del electorado expresada enun referndum. Laprimera
modalidad existe enBlgica, enlos Pases Bajos yen Noruega.
58
Sinem-
bargo, tras las experiencias hechas enlaprctica con estos mtodos hay
razones para dudar deque en ellos seencuentre lasolucin archidemo-
crtica. Enladisolucin automtica del parlamento ycelebracin denue-
vaselecciones yaceuna dificultad extraordinaria enel procedimiento de
refonna, queexplica larelativa yabsoluta rareza delas enmiendas cons-
titucionales enestos pases.
59
Es cierto quesepuede retrasar ladiscusin
179 LA CONSTITUCION
55.SegnlaConstitucinde1909(SouthAfricaAct[9Edw. 7cap_9]),Art.102,las
llamadasdisposiciones enterradas (entrenched) delos artculos 135-137,referen-
tesal derechodevotodelapoblacindecolor enlaprovinciadeEl Cabo(bajolas
cualestampocoestncomprendidoslosnegros) ylaequiparacindel lenguajeingls
y africano, slopuedenser modificadasensesincomndeambas cmaras y con
unamayoradedostercios. Sobreestacuestinseextendiunalargacrisis consti-
tucional (1951-56), quesloacabconlaeliminacindel derechodevotoefectuado
por el victorioso partido nacionalista; vid. G"''ENDOLEN M. CARTER, The PoZitics of
InequaZity, NuevaYork, 1958,pg. 110Y ss.
56. Por ejemplo, Suecia(Constitucinde1809),artculo 181,prrafo 1.
57. Italia(Constitucinde1947,artculo 138,prrafo'"!). Tras haber decididola
CmaradeDiputadospor unasimpledisposicindel reglamentoparlamentario que
setenanquehaber realizadoambas lecturas antes deser presentada lapropuesta
dereformaal Senado, el plazodedeliberacinfueampliadoencontra del sentidoy
el textodelaConstitucinams deseismeses; sloen1957sepusoel reglamento
parlamentario deacuerdoconlaConstitucin. Heaqu unejemplo interesante de
cmounareforma constitucional material puedetambin ser producida indirecta-
mentepor lagestinparlamentaria; vid. !...EISNER, op cit., pg. 253Y ss.
58. Blgica(Constitucinde 1831),artculo 131;Pases Bajos (Constitucin de
1815enlaformade1847),artculo 202,203;Noruega(Constitucinde1814),artculo
112;Dinamarca(Constitucinde1953),artculo 99.
59. EnBlgicasehanefectuadoentotal, tansloseisreformas constitucionales,
laltimaen1954parafacilitar laentrada deBlgicaenlas organizacionesinterna-
cionalesdotadas deautoridadessupranacionaIes.
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sobrelaenmiendahasta laltima sesindel mandato delacmara
(Legislaturperiode) anterior aladisolucinnormal, conel findeevitar
unadisolucinextraordinaria, peroconfrecuencianohay tiempopara
ello. Adems,unadisolucinextraordinaria del parlamento connuevas
eleccionessuponesiempreunriesgopolticointerno, y, comprensible-
mente, lacorrespondiente mayoraparlamentaria har todoloposible
por eludirlo. Laconsecuenciaesqueanenmiendas constitucionalesur-
gentessonpostergadas alargoplazo,conduciendoestonopocasvecesa
dictar medidasanticonstitucionales quenopuedenser criticadas por la
inexistenciaendichospases decontrol judicial. Y, finalmente, nuevas
eleccionessuponensiempreunacuestindepoder polticoy, necesaria-
mente, pondrn ensegundoplanoel carcter plebiscitario dedecisin
popular sobreunareformaconstitucional concreta.
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
El referndum constitucional
Enel referndumconstitucional facultativouobligatoriotienelugar,
encambio, unaautnticaparticipacinplebiscitariadel electoradoenel
procedimientodereformaconstitucional. Puedeexistir bienenformade
votacinpopular sobrelaenmiendaconstitucional efectuadapor el par-
lamento-el casomsfrecuente-, otambinenformadeparticipacin
del electorado atravs deiniciativapopular y consiguiente votacin
final, tras haber expresadoel parlamento suactitudpositivaonegativa
al respecto, casostemuchomsraroyquesolamenteseencuentracom-
pletamenteestructurado enSuiza.
Comotantasotrastcnicasdel Estadomodernoquefueronapuntadas
enlaRevolucinfrancesa, el referndumconstitucional fueaplicadopor.
primeravezpor laConvencinNacional de1793.
60
EstofueunRousseau,
autnticoysinfalsear, ybiensepuedecomprender laRevolucinfran-
cesacomounaluchaentrelasdoctrinasplebiscitarias rousseaunianas y
el principiorepresentativo deMontesquieu.
61
Desdeentonces el destino,
delaparticipacininmediatadel puebloenel pouvoir constituant hasido.
completamenteines~ble. Cayenel descrditoporque, susceptibledeser'
manipulada sinesfuerzo"desdEtarriba, fueutilizada desaprensivamente
por lasdictaduras paralegitimar supoder; traslaprimeraguerramun-
60. Yaestaba contenido enel anteproyecto delaGirondade15/16defebrero:'"T~'~;,
de1793(ttulo) ypasentonces alaConstitucinde24dejunio de1793(artculo 115\
y ss.), que fue posteriormente suspendida; la Constitucin misma fue adoptada
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por las primeras asambleas con unas extraordinarias mayoras; cfr. LAFERRIERE'
op. cit., pg. 96.
61. Vid. ROBERT REDsLOB, Die Staatstheorie der franzosischen Revolution,'
Leipzig, 1912; KARL LoEWENSTEIN, Volk und Parlament nach der Staatsauffassung der :,'
franzosischen NationalversammlUllg der 1789, Mnchen, 1922; ROBERT K. GoocH,'
Parliamentary Government in France: Revolutionary Originis 1789-1791,Itbaca:'
N. Y., 1960.
180
62. Cfr. el brillante trabajo de ERNST FRAENKEL, Die reprasentative und die
plebiszitiire Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, Tbingen, 1958.
63. Para ms detalles vid. DUVERGER, op. cit., pgs. 461yss., 471-72,507-08.
dial, cuandolaolaarchidemocrtica inund Europa, sehizonuevamente
popular, yaqueseconcibi latcnica plebiscitaria comoel contrapeso
necesariofrentealapreponderancia del parlamento. Enel curso deesta
evolucinsenegaron ahacer hasta experimentos deiniciativayrefern-
dumsobreleyesordinarias, pero enespecial sobreenmiendas constitu-
cionalesaisladas,62aunqueenningnsitioel resultado constituy unxi-
toconvincente. Encambio, para laadopcin deunanuevaconstitucin
comotal, el caso propiamente dicho deaplicacin del pouvoir consti-
tuant, el referndum sehapuesto hoyms demodaquenuncay, com-
prensiblemente, gozadeespecial predileccinenlasdictaduras, yaquesu
resultado puedeser dirigido-pudiendo ser hasta falseado-- conms
facilidadquelasdecisionesparlamentarias, enlascualesnopuedeser ex-
cluidacompletamente unaciertahonradez pblicaconel findemantener
lasapariencias.
Traslasexperiencias acumuladas alolargodel tiempohayraznpara
dudar, sinembargo, sobresi el referndumconstitucional esunainstitu-
cintil opeligrosa, por muyinatacable queseatericamente suvalor de
autnticaproclamacin delavoluntadpopular. Lacuestines: puedeel
elector Inedioemitir realmente unjuicio razonablesobreundocumento
tancomplicadocomoesunamodema constitucin, osucriterio enel re-
ferndumestartandeterminado emocionalmente queseaimposibleuna
decisinautntica delavoluntad? Lasmsrecientes experiencias france-
sasofrecenaesterespecto uninteresante einstructivo material. Desde
laltimaguerra, losfranceses sevieronobligadosnadamenos quecua-
troveces(1945, dosvecesen1946y1958) avotar sobreunanuevaconsti-
tucin.
63
Cmohasuperado estaprueba deinteligenciael elector francs
queperteneceaunodelosmsagudosdenuestrotiempo?Lavotacinde
21deoctubrede1945,extraordinariamente complicadaporunadoblepre-
gunta, produjo unaabrumadora mayoraqueexpressudeseodeseparar-
sedelaIIIRepblica. Lacapacidad del elector francs qued tambin
patenteal rechazar el primer proyecto constitucional el 5demayode1946.
Porprimeravezenlahistoria constitucional francesa, ytambin univer-
sal, el pueblorechazunproyecto adoptado por unaAsambleaNacional
elegida-pocoantes. Encambio, enlavotacinsobreel segundoproyecto
constitucional, el 13deoctubrede1946, laconfusindelospartidos yde
loselectoresfuedetal ordenquelaConstitucin fuesloadoptada por
unaminora, dadoquelaproporcin entrelosvotosnegativos ylasabs-
tencionesfuede2a1enrelacin conlosvotos favorables. Lavotacin
de28 deseptiembre de1958 sobrelaConstitucin dedeGaulle, encuya
elaboracinquedcompletamente excluidoel Parlamento, trajo consigo
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LA CONSTITUCIN
181
64. El estudio ms reciente esel libro deLivingstoncitado enlanota 16que
haceunacortareferenciaaAlemania(pg. 281yss.); K. C.WHEARE, Federal Govern-
ment, 3.' ed., Londres-NuevaYork-Taranta, 1953(del cual existetambin ahora una
edicinalemana), carecedecomprensin paralarealidad alemana.
65. LOEWENSTEIN, Verjassungsrec!zt, pg. 4Dy ss~
unamayorade2a1(comprendidasaqu lasabstenciones) afavor dela
Constitucin.Perolomismoquelosfranceseshabanvotadoel ao1799
por el carismticogeneral Bonaparte, volvieronavotar por el general de
Gaulle,yaquenolesquedabaningunaotraeleccin.LaConstitucinera
el mal menor encomparacinconlaamenazantedictadura militar; la
Constitucinmismalefueal pueblocompletamenteindiferente. Ysi esto
ocurreenesetapizespecial queesel mundopolticodelosfranceses, ha-
brraznparapreguntarsecul esel valorreal del referndumconstitu-
cional celebradoenotroslugares.
Finalmente,cabradecir, conunadeduccinamaiore ad l11.inus,queen
el supuestodeadmitirselainstitucindel referndumconstitucional, so-
lamenteesaconsejableenel casodeunanuevaconstitucin, m~ientras
quelavotacinsobredeterminadasenmiendasconstitucionales,casi siem-
predenaturalezatcnica,exigeunesfuerzointelectual por partedel elec-
toradoparael cual stenoestpreparado. LoscasosdeSuizayAustralia
pueden, quiz, ser lasexcepcionesqueconfirmenlaregla. Estoes, de
todasformas, unacuestinquehastaciertopuntoquedaabierta.
La reforma constitucional en el Estado federal. - Enel Estadofederal
unaconstitucinesclitaesabsolutamentenecesaria, yaquesolamentea
travsdeellaesposibletantolaunindeEstadosanteriormentesobera-
nosenunEstadoglobal,comoladelimitacindecompetenciasentreel
Estadocentral ylosEstadosmiembros. Lalgicadeunaestructuraesta-
tal exigelaparticipacindelosEstadosmiembrosenlareformaconsti-
tucional. staeslareglasinexcepciones.
64
As,enlosEstadosUnidoses
necesaria, traslaaprobacindelareformaconstitucional por unamayo-
radedosterciosdel Congreso,laratificacinpor trescuartosdelosEs"
tados.
65
EnAlemania,bajolaConstitucindeBismarckde1871,fueapro-
badapor el Reichstag unaleydereformaconstitucional conmayora
sencilla, perofuederrotadaenel ConsejoFederal (Bundesrat) --rgano
caractersticodelaestructurafederal- por laoposicindecatorcevotos
(lallamadaclusulaprusianadel artculo78).TambinbajoWeimares-
tabaprevistalaaprobacindel Reichsrat (Consejodel Reich) conuna
mayoradedostercios(artculo 76,prrafo 1, frase3). Estaregla; que
dejprobadasueficacia,hasidoaceptadasinmodificarpor Bonn(ar-
tculo79,prrafo2).EnSuiza,laenmiendaconstitucional debeser apro-
badanoslopor todoslosciudadanossuizosqueparticipanenlavota-
cin,sinotambinpor lascorrespondientesmayorasdeelectoresenlos
LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
182
66. Vid. LIVINGSTON, op. CIt., pg. 110 Y SS.; vid. in/ra, pg. 380 y ss.
Algunos problemas especiales de la tcnica de reforma constitucional
La revisin total. - Es razonable yprctica ladistincin hecha por
algunas constituciones entre revisin total -conformacin absolutamen-
tenuevadelaconstitucin- y revisin parcial -renovacin deciertas
disposiciones-? EnSuiza, larevisin total, unaaccinquecomprensible-
mente encierra siempre gran importancia, est rodeada de todas las
cautelas imaginables (artculos 118, 119Y 123). Lainiciativa puedepartir
del Consejo Federal, deunadeambas cmaras del Parlamento odelos
cantones (artculo 93, prrafo 2). Si ambas smaras est<3.Pdeacuerdo, el
proyecto elaborado por ellas es sometido aunavotacin popular, como
enel casoderevisin parcial, exigindose laaprobacin por lasmayoras
deloselectorados deloscantones (artculos 118 y 123). Pero si una de
lasdoscmaras delaAsambleaFederal expresa suoposicin, oel proce-
dimiento fuepuesto enmarcha por lainiciativa de, por lomenos, 50.000
ciudadanos, el proceso secomplica considerablemente. Por lo pronto,
tendr que ser aprobada por votacin popular la cuestin preliminar
183
LA CONSTITUCIN
cantones. Instructiva enestecontexto es laexperiencia federal deAus-
tralia.<X; Tras laConstitucin de1900,el Commonwealth of Australia Act
(63y64Vic., c. 12, artculo 128), lapropuesta debeser enprincipio apro-
badapor laCmara deRepresentantes ypor el Senado conlamayora
absoluta delosmiembros legales, tras locual serentonces presentada a
loselectores delosEstados miembros. Estorigetambin parael casoen
queambas cmaras noestuviesen deacuerdo. Lapropuesta ser autori-
zadacuandohayasidoaprobada tanto por lamayora detodosloselecto-
resdelaCommonwealth (estoes, del Estado global) comopor lamayora
del electorado delos Estados miembros. As, pues, el procedimiento de
reforma constitucional quetiene encuenta plenamente laorganizacin
federal s~asemeja externamente al sistemasuizo, perolosresultados son
radicalmente diferentes. Desde 1900pasaron por el Parlamento 24pro-
puestas deenmienda, siendo tan slo4delas mismas aprobadas por el
electorado, enoposicin alas 62quefueron aprobadas enSuizaenun
perodo detiempo superior tan sloentreinta aos. Adems, el Senado
negaba muy frecuentemente suaprobacin al sentirse protector delos
Estados. Es estaunin deelementos federales conplebiscitarios lares-
ponsable dequelaConstitucin australiana hayaresultado poco menos
que inmodificable; la consecuencia es una situacin nada beneficiosa,
yaquenosehapodido efectuar lacentralizacin absolutamente necesa-
riadelagestin estatal, especialmente urgente enel mbito econmico.
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LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
67. El procedimiento estexpuestoaqu deformamuysimplificada. Seproducen,;
complicacionescuandounadelascmaras, si biendaformalmente suvotopositivo,
detal maneraquenoesobligadounadisolucin, sereservapara presentar lacues-
tin delarevisintotal enel prximoprocedimiento deelaboracin; Vid. HUGHES,'
op. cit., pg. 134.
68. Lams recienteexposicinesW. BROOKE GRAVES, Major Problems of State
Constitutional Revision, Chicago, 1%1.
desi unarevisintotal esverdaderamentedeseable. EsdeseaJarqueen
estafasenointervienenloscantones. Si seapruebalapropuestaderefor-
ma, ambas cmaras serndisueltas ylanuevaAsambleaFederal toma
entoncesensusmanoslatareadeelaborar unanuevaconstitucin. El
producto final tendr queser sometidoasuvezaunavotacinpopular
(artculo 123).67LaConstitucinactual delaConfederacinSuizaesella
mismael productodeunarevisintotal delaConstitucinde1848.Desde
entonceshansidopresentadas tanslodospropuestas derevisintotal;
laprimeraenel ao1880acausadeunacuestinqueenrealidadconcer-
naaunarevisinparcial, peroquepor razones tcnicas tuvoqueser
revestidaderevisintotal. Lasegundapropuestafuehechaenel ao1935
por losnacionalsocialistas enlaFederacinconayudadeloscantones
reaccionarios catlicos. Enamboscasoslarevisintotal fuerechazada
envotacinpopular por unaabrumadoramayora.
TambinenlosEstados Unidosestprevistalarevisintotal. Enla
Constitucin delaUninsehacetan slounareferencia indirecta al
tener el Congresoqueconvocarunaconvencinconstitucional apeticin
delaslegislaturas delasdosterceras partes delosEstados (artculo 5,
segundamitad delafrase, quehabladeamendments enplural). Hasta
hoy, estonosehaproducido, ydifcilmentesepuedeesperar quese
produzcaenunfuturo cercano. Encambio, latcnicadeconvocar con-
vencionesconstitucionales paracrear unaconstitucintotalmentenueva
estprevista entodos los Estados miembros, hacindosegranuso de
ella; aqu seofrece, pues, uncampoexperimental parael problemadela
enmiendaconstitucional indebidamenteabandonadopor el derechocom- '
parado.68Desdeel principiodelaUninsehancelebradomsde200con-
vencionesdeestetipoyel procedimiento existetodavaactualmenteen
unos30Estadosmiembros. Frecuentementeseunenlaconvocacindela
convencinconstitucional conunainiciativapopular, y, por otraparte,
laaprobacindefinitivadelaconstitucinnuevamenteelaboradaconun
referndum. Tambinsesueleusar muyamenudolaparticipacinpopu-
lar directa enlarevisindeartculos constitucionales, eludindoseas
enalgunosdelosmsmodernos Estadoslaslegislaturas dominadasfre-
cuentemente'por losgruposdeinters. Laexistenciaconjuntadeconven-
ciones constitucionales y otras tcnicas dereforma quedificultan en
mayor oenmenor gradoel procedimiento deenmiendaconduceaun
desarrolloparadjico: enalgunosEstados, sobretodoentrelosantiguos,
184
La reforma constitucional tcita. -'- Comofueanteriormente seala-
do, laautntica reforma constitucional supone siempre, adiferencia dela
mutacin, una enmienda del texto constitucional. En esteproceso lare-
gladebera ser que la modificacin fuese hecha visible en aquel lugar
69. El Estado deNuevaYork, por ejemplo, ha tenido, desdelapoca de. la
Revolucin, seis constituciones completamente nuevas, creadas por convenciones
constitucionales, laltimade1938yquedesdehacealgunosaosvaaser sustituida
porunamsmodema. LaConstitucindeTennesseede1870,por otraparte, nopudo
s<:::r rt::lurmadaenaOSOlUlOnastaIY35. LaConstitucindeMainede1818sufri. has,,:>
1955.nadamenosque81amendments.
70. Ennuestra poca, deunritmo devidatanagitado. hastalas corre=iones
entreel manuscrito ylaspruebas quedananticuadas. Tras haber derrocado por un
golpedeEstado al gobiemo legal el 15demayode1961.lacamarilla deoficiales
publicunaordenel 6dejunio titulada Leyreferente amedidas extraordinarias
paralareconstru=in nacional, queelimincompletamentelaConstitucin.
71. Vid. New York Times de16dejuliode1961.
las constituciones muestran una sorprendente resistencia a cualquier
enmienda y, conello, ungran apegoalavidaenvirtud delas disposicio-
nes dificultando sureforma, enotros, sobre todo enlosms modernos,
lareforma constitucional sehaconvertido enunfenmeno tan rutinario
queel documento, apenas secasutinta, serremendado con nuevas en-
miendas quealolargo del tiempo lleganhasta el centenar.
69
Comounanecesaria vlvula deescape, larevisin total nopuede ser
criticada tericamente; pero suvalor prctico puede ser pequeo. Si el
descontento delos destinatarios del poder consu constitucin est tan
extendido queaspira auna transformacin radical, o-el caso ms fre-
cuente- si ungrupo deseaapoderarse del poder, pero sesiente impedido
por el procedimiento dereforma envigor, sueleproducirse, por logene-
ral. ungolpeconstitucional revolucionario. Los nuevos detentadores del
poder elaboran entonces unaconstitucin enlaqueellos aparecen como
loscorrectos detentadores legales del poder. Ejemplos del ms reciente
pasado son Corea del Sur, donde laConstitucin de 1948fueusada de
forma tan impropia por el presidente Syngman Rhee que enla prima-
verade1960cayante unlevantamiento popular; lacontinuidad consti-
tucional fue, sin embargo, respetada al decidirse el' Parlamento nueva-
mente elegido a efectuar una revisin totaPO En cambio, la junta de
militares que en 1960lleg al poder en Turqua anul la Constitucin
de 1924por un golpe de Estado y dej elaborar una nueva constitu-
cin por un grupo designado de antemano, que falsamente se llam
AsambleaNacional. El nuevo texto constitucional fuesometido avota-
cin popular el 14de julio de 1961, y pese a dominar el aparato de
propaganda, el gobierno sloobtuvo el 47por ciento delos votos emiti-
dos, ya que las abstenciones y los votos en contra constituyeron ma-
yora.
71
185
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LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
El quebrantamiento de la Constitucin.
74
- Enrelacin conlarefor-",
roaconstitucional tcita, hay querecordar el fenmeno noidntico
72. Sobre esto LOEWENSTEIN, Veriassungsrecht, pg. 29, nota 1.
73. Vid. LOEWENSTEIN, Erscheinungsjormen (citado nota 15),pg. 30Y ss.
lareforma constitucional directa).
74. Laexpresin Verfassungsdurchbrec1zung es untrinino tambin tpico enel
del texto donde especficamente seha efectuado laenmienda. Slo de
estamanera puede saber el lector del texto constitucional qu derecho
constitucional est envigor ycul no. Enlos Estados Unidos, sinem-
bargo, seescogi desde un primer momento el mtodo delosartculos
suplementarios (amendments), nofavoreciendo enabsoluto estatcnica
labuena disposicin Y laclaridad del texto constitucional. El artculo
suplementario ni indica qudisposicin constitucional hasidoenmenda-
da, ni tampoco marca visiblemente laenmienda efectuada enel lugar del
texto quehasido modificado; as, pues, solamente sesabe si una pro-
posicin jurdica est envigor cuando setienemuy presente todos los
artculos suplementarios,72 locual noes, enverdad, extremadamente di-
fcil, yaqueaparte del bien conocido Bill oi Rights no existen ms de
trece.
Aunquequizsetrate slodeundefecto esttico, el casoesqueWei-
mar padeci tambin el mal fundamental heredado delaConstitucin de
Bismarck: la llamada reforma constitucional tcita. sta consisti en
quesi bienlanorma constitucional eramodificada por el procedimiento
prescrito paralareforma constitucional, laenmienda mismanoquedaba
sealada enel lugar correspondiente del texto constitucional. Laconse-
cuencia fue que cuando el ao 1933seacerc, el texto constitucional
aparentemente envigor estaba cargado demltiples enmiendas sinregis-
trar. Nosolamente nosesabaloquerealmente todava estaba envigor
del texto constitucional, sino queenvirtud deladescalorizacin dela
Constitucin no cabaesperar ningn autntico sentimiento constitucio-
nal, yaque las respectivas mayoras formadas por los partidos en las
asambleas legislativas pudieron saltar sobre laConstitucin segn sus
alegres caprichos, conslorespetar las disposiciones referentes al proce-
dimiento dereforma constitucional.
73
A esteabuso, unapeculiaridad ale-
mana sinparalelo enotros rdenes constitucionales, selehapuesto fin
enlaRepblica deBonn (artculo 79, prrafo 1, frase 1). Actualmente,
cadareforma constitucional debedequedar registrada enel texto cons-
titucional mismo. Conellonosolamente haquedado excluida laantigua
deshonestidad tcnico-constitucional, sino quetambin sehapuesto un
impedimento afrvolas enmiendas constitucionales deunamayora par-
lamentaria, ya que las asambleas legislativas estn obligadas ahora a
confesar abiertamente cualquier modificacin constitucional.
186
ellay queigualmente est limitado aAlemania: el llamado quebranta-
miento delaconstitucin, sobre el cual han corrido ros detinta delos
eruditos alemanes.
75
Es imposible detenerse aqu condetalle sobre este
punto; seadicho, sinembargo, queel autor opinaquenosepuede impe-
dir al legislador constitucional quebrantar unanorma establecida por
l, esto es, mantener suvalidez general, pero hacer una excepcin en
casosconcretos bienponderados, siempre bajo el supuesto dequelaex-
cepcinseaordenada desdeel primer momento convalor constitucional
o, casodequesurgiese lanecesidad posteriormente, seasealada visible-
menteenel texto constitucional.
derechoconstitucional alemn, comoloscitados enlanota20.Setraduce por que-
brantamiento delaConstitucin, as tambinAyalaensutraduccin delaobrade
Schmitt. (N. del T.)
75. LoEVVENSTEIN, ibid., pg. 164 Yss., 219,. yss., ytodo el captulo VI, pg. 233
Yss.; GERHARLEIBHOLZ, Strukturprobleme der modernen Demokratie, Karlsruhe,
1958, pg. 185yss.; y, sobretodo, HORSTEHl\1KE, "Verfassungsanderung und Verfas-
sungsdurchbrechung, enArchiv des offentlichen Rechts, vol. 79(1953-54), pg. 385
y siguientes.
76. Cfr. LEISNER, op. cit., pg. 242Yss. Lasmsimportantes entreellas, junto a
losestatutos delas regiones, sonlas leyessobrelaCorteConstitucional de1948 y
1953, unaregulacin ejemplar, yaqueconellolasituacinylacompetencia deese
importante rgano constitucional han quedado liberadas delaarbitrariedad delas
mayorasparlamentarias alascualesresultase opudieseresultar incmodalajuris-
prudenciadedichorganojudicial supremo.
77. Constitucin de1958, artculo 47. Lasleyesorgnicas que, frente alasleyes
ordinarias poseen una garanta superior deexistencia, son muy numerosas en la
ConstitucindedeGaulle; vid. tambin DUVERGER, op. cit., pg. 620.
Leyes constitucionales y leyes cualificadas. - Bajo leyconstitucional
seentiende laregulacin deuna materia dederecho pblico quesi bien
noesrecogida enel textoconstitucional mismo, al poder constituyente le
parecedetal importancia queordena enlaconstitucin quetanto sure-
gulacinpor lalegislacin como sureforma tendrn quellevarse acabo
segnlas disposiciones especiales vlidas para laenmienda constitucio-
nal propiamente dicha. Estas leyes constitucionales seencuentran, por
ejemplo, enlaconstitucin italiana de1948 (artculo 138, prrafo 1.0).76
Sistemticamente sonsimilares alasllamadas leyesorgnicas (lois orga-
niques) delatradicin constitucional francesa, emitidas y reformadas
segnunprocedimiento ms complicado queel delalegislacin ordina-
ria; losrequisitos, sinembargo, sonn1enoresqueenel procedimiento de
reforma constitucional propiamente dicho.
77
Estos dispositivos sontiles,
yaqueunaconstitucin nopuederegularlo todo; por medio delatcnica
decalificar adeterminadas leyescomoleyesconstitucionales, sedestacan
por suimportancia general ciertas materias delarutina delalegislacin
ordinaria, dotndolas deunasuperior garanta deexistencia.
Fenmeno diferente al anterior esel delasllamadas leyescualificadas;
staspueden referirse amaterias decualquier tiposinquenecesariamente
187 LA CONSTITUCIN
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LA CONSTITUCIN Y SUS CONTROLES HORIZONTALES
Plazos de espera. - Porlopronto, el legisladorconstitucional puedeor-
denar quesuobranoseasometidaaningunaenmiendaduranteundetermi-
nadoperododetiempoconel findedar posibilidadalaconstitucin de.
aclimatarse, yalanacindefamiliarizarseconella. Estepensamiento se
encontrabayaenlasextraordinarias dificultadesimpuestas alareforma
delas constituciones revolucionarias francesas. Habiendo alcanzadoun
mayor gradoderealismo, setendrahoybuencuidadodenocongelar la
dinmicapoltica, locual traera consigoel peligrodeproducir atasca~
mientos constitucionales insolubles por valegal. Sinembargo, sonper-
fectamentedefendiblesplazosdeesperaparareformar determinadas dis~'
posicionesconstitucionales, sobretodocuandosuformulacin segenera
enuncompromiso lbmzado congrandificultad. Aqu habra quecitar,
por ejemplo, laprohibicin contenidaenlaConstitucinfederal alemana
(art. 1.0, seco9,clusula1)demodificar el statu qua enlacuestindela
esclavitudduranteunperodode20 aos(hasta1808), oenotroslugares
ciertadisposicinquesirvetemporalmenteparaproteger aunaminora.
80
78. Cfr. lalistadeestetipodeleyescualificadas enLoE\VENSTEIN, Erscheinungs-;'
formen, pgs. 15-29,yparauncasocaracterstico, d., DieRechtsgltigkeit der Neu-,.
regelung der Biersteurentschadigung, en Archiv des offentlichen Rechts, vol. 13.
(1927), pg. 234 Y ss.
79. Op. cit., pgs. 401 y405.
80. Deesta manera la Constitucin de Rhodesia del Norte
Lmites de la reforma constitucional
Alenl.pezarlaltimapartedenuestraexposicinhabraquedecir que
lacuestinreferente aloslmitesdelareformaconstitucional esunvie-
joproblemaqueentiemposrecienteshaadquiridounamayor importan-
cia; noeslaltimarazndeesteinters laarbitrariedad delosdetenta-
doresdel poder conlasconstituciones. Paraemplear lafrmulaplstica
del viejo maestro Anschtz79 setrata de dilucidar si laconstitucin
estpor encimadel legislador constitucional, oasudisposicin. Aqu se
escondeunconjunto decuestionesextremadamente amplio, yqueafecta
adems alosvaloresfundamentales delademocracia.
estnrelacionadas conel procesopoltico, nonecesitando tampocotener
naturalezajurdico-constitucional. El legisladorordinarioprescribeal emi-
tirlasqueslopodrnsermodificadassegnlasmedidasestablecidaspara
el procedimiento dereformaconstitucional, obienlasdotadeotrosrequi-
sitosespeciales. Deestasleyescualificadassehizouso, enungradonoca-
rentedeimportancia, bajoWeimar, continuando unatradicin jurdico-
constitucional Y sinninguna autorizacin otorgada especficamentepor
unanormajurdico-constituciona1,78estas leyeseranya, segnel artcu-
lo32,prrafo 1.0, anticonstitucionales, ynohanvueltoasurgir msbajo
Bonn.
188
Enlamayorpartedeloscasosestosplazosdeesperanocarecendejus-
tificacinmaterial.
mentoconstitucional quehasuscitado grandes discusiones, prohIbepor unperodo'
determinado unamodificacindelaproporcin (9a16)enlarepresentacin dela
poblacinnegra y blanca en el Parlamento, con el fin de evitar que la mayora
blancacambieestaproporcin asufavor.
81. As Francia, III Repblica, artculo 8delaLeyConstitucional de25defe-
brero de1875(aadido por LeyConstitucional de 14deagosto de1884);Constitu-
cinde1946,artculo 95,Constitucin de deGaullede1958,artculo 89;enstafue
ademsprohibidatodareformaconstitucional queatentase contralaintegridad del
territorio. Estadisposicincarecidesdeunprimer momento deprecisin jurdica
y"produjoconsiderables dificultadesenel pasodelosterritorios deultramar (africa-
nos) aunasituacin deindependencia dentro delaComunidad francesa. A pesar
delafacilidaddecambiosestructurales dentro delacomunidadqueestprevista en
el artculo85,seprodujeron ciertas desviacionesconstitucionales, vid. DUVERGER, op.
cit., pg. 629yss., y765yss. Anlogasdisposiciones protectoras contra larestaura-
cinseencuentran enItalia(Constitucinde1948,artculo 139)e, inversamente, con.
tralaeliminacindelaMonarquademocrticaenGrecia(Constitucinde1952,ar-
tculolOO,prrafo 2). Entodos estos casosnopuedeser enabsoluto tratada por el
Parlamentounapropuesta enestesentido. Todaestacuestindedisposiciones libres
dereformaestratada ampliamentepor BARTHLEMY-DUEZ, op. cit., pg. 227yss.
82. Ejemplos: Guatemala(Constitucinde1945),artculos 2y206,prrafo 3;aqu
el artculo12,prrafo 2,hastadeclarajustificadalarevolucinpopular cuando dicha
prohibicinseaviolada. El Salvador (Constitucin de1886),artculo 171(remitiendo
alosartculos 80-82).Laprohibicin contenida enel artculo 47delaConstitucin
Disposiciones intangibles. - Bastantemsimportanciahanadquirido
recientementelasllamadasdisposicionesintangiblesdeunaconstitucin,
quetienencomofinlibrar radicalmente decualquier modificacinade-
terminadas normas constitucionales. Aqu hay que distinguir, por lo
pronto, dossituaciones dehecho: por unaparte, medidasparaproteger
concretas instituciones constitucionales -intangibilidad articulada-, y,
porotraparte, aquellasquesirvenparagarantizar determinados valores
fundamentales delaconstitucinquenodebenestar necesariamenteex-
presados endisposiciones oeninstituciones concretas, sinoquerigen
comoimplcitos, inmanentesoinherentesalaconstitucin. Enel
primer caso, determinadas normas constitucionales sesustraen acual-
quier enmiendapor mediodeunaprohibicinjurdico-constitucional, y,
enel segundocaso,laprohibicindereformaseproduceapartir del es-
prituotelos delaconstitucin, sinunaproclamacinexpresaenuna
proposicinjurdico-constitucional.
El intentodeunatipologadelasdisposicionesarticuladas deintangi-
bilidadpodraintentarse delasiguientemanera: 1.Laproteccin dela
formarepublicanadegobiernofrentealarestauracinmonrquica;SI este
problemahaperdidoactualidadhastaenlamismaItalia, dondeel paso
delamonarquaalarepblicaenel referndumde1946slofueaproba-
dopor unamayorarelativamente pequea.2. Laprohibicin queseen-
cuentranopocasvecesenIberoamricadereelegir al presidentetrasuno
otambintras dosperodos demandato enel cargopresidencial;82con
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