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La gouvernance mondiale

est-elle au service de lintrt gnral global ?


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J oseph Stiglitz
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Lconomie mondiale comme bien public global

La rflexion sur la gouvernance mondiale doit partir de la notion de bien public mondial. Les
biens publics ont, en thorie conomique, deux caractristiques fondamentales : la non-
rivalit dans leur consommation et la non-excluabilit de leurs consommateurs. Ils peuvent
tre purs ou impurs et lchelle de leur mise uvre peut varier. Les exemples de biens
publics mondiaux et dexternalits mondiales sont nombreux : la scurit internationale (la
stabilit politique globale), la stabilit conomique, lenvironnement, lassistance humanitaire
ou encore lavancement des connaissances. Une des raisons dtre des institutions du
systme des Nations Unies fut prcisment la ncessit de pouvoir disposer dun moyen,
lchelle mondiale, de rguler la scurit internationale et ses externalits.

Il y a bien longtemps dj que lon a reconnu la stabilit conomique mondiale la
caractristique dexternalit internationale : un ralentissement conomique dans un pays
peut avoir des effets sur lconomie des pays voisins. A linverse, de nombreux pays
profiteront dune conomie mondiale dynamique. Les institutions cres dans laprs-coup
de la seconde guerre mondiale visaient justement accrotre la stabilit de lconomie
mondiale, et donc hter la prise de conscience que celle-ci est un bien public mondial. Les
normes internationales sont galement des biens publics mondiaux. Linstitution dune
palette de normes internationales judicieuses peut contribuer amliorer lefficacit des
marchs de biens, de services et de capitaux (ici, la notion de normes est large et se rfre
lensemble des pratiques homognes sur un march donn). Il est vident que le
dveloppement de ces pratiques implique des gains defficacit considrables.


La mondialisation et laction collective

Cest galement un lieu commun dobserver que la mondialisation se dveloppe et quil en
rsulte une intgration plus grande des pays du monde qui, du coup, se rapprochent les uns
des autres. Ce rapprochement, rendu possible par labaissement des cots de transport, de
communication et de nombreux obstacles institutionnels, rend la problmatique des biens
publics mondiaux et des externalits qui y sont attaches de plus en plus centrale. A mesure
que cette conomie mondiale se renforce, la ncessit de laction collective se fait de plus en
plus pressante. Il faut comprendre ce sujet quune action collective globale qui serait
porte par une communaut globale devient potentiellement de plus en plus efficace
mesure que les biens publics mondiaux et les externalits, positives et ngatives, montent
en puissance.

Le problme est que cette action collective exige des mcanismes de prises de dcision,
que nous pouvons nommer gouvernance , pour exister. Mais le systme international qui
sest dvelopp depuis des dcennies de manire ad hoc est un systme de gouvernance
globale sans gouvernement global. Ainsi, alors que nous manquons lvidence dun

1
Ce chapitre est une traduction partielle de J oseph Stiglitz, "Global Public Goods and Global Finance:
Does Global Governance Ensure that the Global Public Interest is Served?" in Advancing Public
Goods, J ean-Philippe Touffut, ed., Edward Elgar Publishing, 2006.
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Traduction : loi Laurent.
France 2012/ OFCE

systme complet de gouvernement global, semblable celui que lon peut observer au plan
national ou local dans un pays, il existe cependant un rseau complexe darrangements
internationaux, qui, pris ensemble, forment la gouvernance mondiale. Ce rseau comprend
de nombreux traits internationaux (par exemple ceux de Montral et de Kyoto) et un
ensemble de lois internationales, plusieurs traits comprenant en outre des mcanismes de
prise de dcision. Qui plus est, de nombreuses dcisions touchant lconomie mondiale
sont prises dans le cadre des institutions internationales du systme des Nations Unies,
notamment le Fond Montaire International (FMI), la Banque mondiale et lOrganisation
mondiale du commerce (OMC). Le problme vient de ce que, faute dun vritable
gouvernement mondial, ces institutions sont gravement dfaillantes.


Le dfaut de dmocratie et de transparence

Pour commencer, les institutions internationales sont non-dmocratiques. Bien entendu, la
plupart dentre elles rfuteraient cette accusation en invoquant lexistence de mcanismes de
vote contrls par des rgles rigoureuses. Certes, mais au FMI, dont les dcisions affectent
des millions de personnes de par le monde, un seul pays possde le droit de veto : les Etats-
Unis. Les droits de vote sont dtermins par ltendue du pouvoir conomique, telle que
fixe la fin de la Seconde guerre mondiale, quelques ajustements prs faits depuis. Ceci
explique pourquoi les pays qui font aujourdhui, et plus encore demain, la croissance
mondiale, y sont sous-reprsents.

Ces institutions sont ensuite opaques (ou, si lon prfre, non-transparentes) et le
perfectionnement de leurs sites Internet, qui ne permet que lobservation a posteriori des
actions entreprises, ny change rien. Lide que les citoyens pourraient avoir une vision
prospective de leurs agendas parat tout bonnement incomprhensible ces institutions
internationales. Le contraste entre celles-ci et les institutions nationales est cet gard
frappant. Aux Etats-Unis, le Freedom of Information Act symbolise la proccupation
fondamentale dun gouvernement travaillant pour le peuple et donc sous son regard. Un
citoyen amricain peut ainsi senqurir de ce que font les diffrentes agences
gouvernementales, laccs linformation tant large, ce dont dpend dailleurs la presse
pour faire son travail. Cette caractristique essentielle de la dmocratie est absente des
grandes institutions internationales : un citoyen amricain ou franais ne peut pas savoir ce
que font ses reprsentants au FMI ou comment ils votent sur tel ou tel sujet car cette
information est tenue secrte.


La structure de dcision pyramidale

Un problme supplmentaire auquel sont confrontes les institutions internationales est leur
structure de dcision pyramidale. En effet, autour de la table de lOMC et du FMI, se trouvent
des ministres du commerce extrieur, des ministres des finances et des banquiers centraux,
mais les dcideurs dont les champs de comptence seraient galement pertinents dans les
discussions ou les ngociations sont exclus de celles-ci, quil sagisse des spcialistes de
protection sociale, de recherche, ou encore de justice. Seuls les banquiers centraux et les
ministres des finances participent aux dcisions qui touchent au systme financier
international au sein du FMI, et seuls les ministres du commerce extrieur sont admis la
table de lOMC. Ceci implique par exemple que si lon dbat lOMC de dcisions qui
peuvent affecter lenvironnement, les consquences environnementales qui en rsulteraient
nauront que peu de poids dans la discussion et donc dans la dcision.



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Lexemple de lUruguay Round est cet gard clairant. Les discussions qui ont port sur
les enjeux commerciaux des droits de proprit intellectuelle (plus connues sous le nom
daccord TRIPS) impliquaient de nombreuses consquences pour la recherche, la sant et le
dveloppement des pays les moins avancs. Or, le reprsentant amricain lOMC a choisi
dignorer les mises en garde nombreuses et rptes que lui ont adresses le Council of
Economic Advisers et lOffice of Science and Technology Policy de la Maison Blanche sur
ces questions au nom de lindpendance dont ce reprsentant jouissait dans lexercice de
son mandat. Le rsultat de cet autisme fut un accord mauvais pour la recherche, encore plus
mauvais pour les pays en dveloppement et catastrophique pour la sant des citoyens. Ce
systme pyramidal de dcision implique en outre que des intrts privs peuvent plus
facilement sinsinuer dans les ngociations, rendant le processus de dcision encore plus
dfaillant.


Le trop peu et le trop plein daction internationale

En somme, deux problmes rsultent des faiblesses des institutions conomiques
internationales. Le premier problme est que des dfaillances dcisives de march ne sont
pas rgles : certains biens publics mondiaux devraient tre produits et fournis aux
populations et ils ne le sont pas, certaines externalits globales devraient prises en compte
et elles ne le sont pas.

Le second problme tient au fait que la scne internationale est souvent utilise, en
revanche, pour trouver des solutions des problmes qui nont rien y faire et que les
acteurs de ces institutions tentent de rgler labri de lopacit et du secret, ce quils ne
pourraient justement pas faire dans le cadre dmocratique national. Et pourtant, il nen a pas
toujours t ainsi.


Les origines du systme financier international

A la fin de la seconde guerre mondiale, le problme international auquel on accordait le plus
dimportance tait le fait quun ralentissement dans un pays tait susceptible de nuire un
autre pays. Pour comprendre la raison de la cration du FMI, il faut ainsi se replacer dans le
contexte de la crise de 29 et de la premire moiti des annes 1930.

Constatant que lconomie mondiale ntait sortie de la crise de 29 que pour rentrer dans la
Seconde guerre mondiale, de nombreux observateurs craignaient en 1945 quelle ne
retombe dans la rcession et le sous-emploi. Les institutions conomiques internationales
furent cres pour empcher que cela ne se produise, au nom du fait que ce risque ntait ni
local, ni national mais bien global. Mais comment permettre des pays dont linstrument
montaire pouvait ne pas tre disponible ou ne pas bien fonctionner dutiliser loutil
budgtaire pour sortir de la rcession ? Il fallait leur permettre demprunter au plan
international.

Le FMI fut ainsi initialement cr pour prter des fonds des pays en difficult conomique
afin quils puissent stimuler leur activit laide de leurs finances publiques. La pression
des pairs dalors visait sassurer que chaque pays se tienne le plus prs possible du plein
emploi, ds lors que cette situation individuelle profitait en fait tous.






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Le retournement de la doctrine internationale

Le changement de doctrine internationale a t spectaculaire dans la priode rcente :
linverse de son mandat initial, le FMI ne prte aujourdhui aux pays en difficult que sils
acceptent de suivre une politique conomique restrictive, ce qui revient conseiller un
pays qui traverse une rcession daggraver encore cette mauvaise passe.

Les politiques qui causaient tant dinquitude dans lentre deux guerre taient les politiques
commerciales non-coopratives ( beggar-thy-neighbour ) : les pays qui connaissaient des
difficults conomiques importantes imposaient des tarifs douaniers prohibitifs leurs voisins
dans le but de rduire les importations et daugmenter la demande pour les produits
domestiques. Bien entendu, le pays qui agissait ainsi amliorait sa situation au dtriment de
celle de ses partenaires commerciaux, dont la demande extrieure chutait brutalement.

Le FMI a depuis invent un autre type de politique non-cooprative : la politique conomique
contre soi-mme ( beggar-thy-self ). Non seulement les pays voisins ptissent des effets
des politiques restrictives, mais le pays qui les met en uvre nen profite mme pas : ces
politiques dpriment la demande intrieure et rduisent les importations dans le mme
mouvement. Cest ce genre de stratgie conomique, au terme de laquelle tout le monde y
perd, qui a t mise en uvre au cours de la crise asiatique de 1998, avec les rsultats que
lon connat.

Or, comme on la vu, le mandat originel du FMI ntait pas de pousser les pays accentuer
leur rcession en y entranant leurs partenaires commerciaux. Lobjectif initial de ses
concepteurs tait damliorer la stabilit du systme conomique mondial. Laction du FMI
en de nombreuses occasions a hlas abouti au rsultat exactement inverse, c'est--dire un
monde plus instable et la promotion de la libralisation des marchs de capitaux a jou un
rle cl dans lavnement de cette nouvelle instabilit globale.


La libralisation des marchs de capitaux

En 1997, lors dune runion Hong Kong, le FMI avana lide que les pays membres
devaient ouvrir compltement leurs marchs de capitaux aux investissements spculatifs de
trs court terme ( hot money ). Cette dcision naurait pas pu intervenir un plus mauvais
moment : les observateurs du systme financier international craignaient que lAsie du
Sud-Est ne plonge dans une lourde crise financire du fait prcisment de ces mouvements
de capitaux. Il tait frappant de constater alors quaucune tude ne permettait de dfendre
les bienfaits de la libralisation financire : rien ne prouvait que cette ouverture brutale
pouvait avoir des effets bnfiques pour la croissance et lemploi des pays en voie de
dveloppement. Les tudes disponibles pointaient mme dans la direction oppose : les
rapides mouvements de capitaux spculatifs ont tendance dstabiliser des conomies
fragiles. La recherche a dailleurs progress depuis et les propres donnes du FMI sur 100
pays du monde au cours des trente dernires annes montrent que la libralisation
financire est troitement associe linstabilit conomique.

Pourquoi le FMI a-t-il alors tent, et en partie hlas russi imposer cette libralisation
travers le monde en outrepassant son mandat ? Comme dans le cas des politiques
conomiques restrictives, les externalits ngatives engendres par linstabilit lie la
libralisation financire sont considrables. Le FMI a certes rvis sa position depuis en
reconnaissant le lien entre libralisation et instabilit et il sest fait bien plus prudent sur les
bienfaits de louverture financire. Pour autant, cet agenda na pas disparu de la scne
internationale : il sest dplac sous linfluence europenne et amricaine du FMI vers
lOMC.

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Les nouveaux enjeux des ngociations commerciales au sein de lOMC, les questions de
Singapour ( Singapore issues ), se sont ainsi imposes aux enjeux plus anciens tels que
les questions agricoles ou le march des services et la question de la libralisation financire
dans les pays en voie de dveloppement est revenue sur le devant de la scne. Cette fois,
cependant, les pays en voie de dveloppement ont pu prendre appui sur le rsultat de la
recherche acadmique et cette tentative de libralisation est apparue pour ce quelle tait :
une requte fonde sur des intrts privs plutt que sur lintrt gnral global.

Mais de nombreuses questions touchant la gouvernance mondiale ne trouvent aujourdhui
pas de rponse compte tenu du caractre dfaillant du systme conomique international
actuel. Le traitement des risques par les marchs internationaux est ainsi particulirement
inquitant. Dans la ralit, nous sommes loin dassister au transfert suppos des risques, via
les marchs de capitaux, de ceux qui ne peuvent pas les assumer vers ceux qui le peuvent.
Les pays en voie de dveloppement sont ainsi amens assumer des risques importants en
termes de volatilit des taux de change et des taux dintrt dont les consquences sont
potentiellement dramatiques. La dcennie perdue des annes 1980 en Amrique Latine
demeure le modle de ces mcanismes dvastateurs, qui continuent de jouer aujourdhui,
par exemple en Moldavie. Le fait que le FMI se concentre prsent sur la question des
dsquilibres mondiaux est un pas dans la bonne direction, qui le ramne en fait vers
son mandat initial qui tait de garantir la stabilit de lconomie mondiale, mais cette
rorientation est davantage thorique que pratique.


Comment sauver la mondialisation delle-mme ?

Cest une ralit de notre temps : la mondialisation implique lmergence et le
dveloppement des biens publics mondiaux. Le problme dans le systme conomique
international actuel de gouvernance sans gouvernement est quil nexiste pas de moyens
efficaces pour collecter les ressources ncessaires au financement de ces biens publics
mondiaux. Le besoin des institutions internationales telles que le FMI, la Banque mondiale et
lOMC na jamais t aussi grand, mais la confiance qui leur est accorde na jamais t
aussi faible. Comment mettre la mondialisation politique au niveau de la mondialisation
conomique ?

La rponse peut venir de J ohn Maynard Keynes, qui avait identifi le problme structurel des
dsquilibres financiers internationaux associs au systme de rserve global voici soixante
ans. Keynes avait en effet compris ds les annes 1940 que la cration dun nouveau
systme de rserve global laide dune monnaie internationale tait la rponse
fondamentale linstabilit financire mondiale. La leon keynsienne vaut dailleurs plus
gnralement : Keynes nest-il pas celui qui a permis de sauver le capitalisme de lui-mme
la suite de la crise de 29 ? De la mme manire, la cration dun nouveau systme de
rserves mondiales permettrait peut-tre aujourdhui de sauver la mondialisation delle-
mme
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Pour le dtail de cette proposition, voir Stiglitz, Un Autre Monde, Fayard, 2006.
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